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ISSN 1989-0397
CUATRO HIPOacuteTESIS SOBRE LA INSTITUCIONALIZACIOacuteN DE
LA EVALUACIOacuteN EDUCATIVA EN AMEacuteRICA LATINA EL
URUGUAY EN MIRADA COMPARADA
FOUR HYPOTHESES ON THE INSTITUTIONALIZATION OF EDUCATIVE
EVALUATION IN LATIN-AMERICA URUGUAY IN COMPARATIVE
PERSPECTIVE
Tabareacute Fernaacutendez
Revista Iberoamericana de Evaluacioacuten Educativa 2010 - Volumen 3 Nuacutemero 3
httpwwwrinacenetrieenumerosvol3-num3art5pdf
Fecha de recepcioacuten 31 agosto de 2010
Fecha de dictaminacioacuten 24 octubre de 2010
Fecha de aceptacioacuten 03 de noviembre de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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Por queacute se observa una heterogeneidad tan importante en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten de
aprendizajes en la educacioacuten baacutesica y media de Ameacuterica Latina Actualmente soacutelo existe un reducido
grupo de paiacuteses donde regularmente se ha evaluado el aprendizaje en varios grados con metodologiacuteas
que permiten comparar los resultados a lo largo del tiempo y el puacuteblico accede a los informes La norma
general es que alguno o varios de estos atributos han estado ausentes Pasados casi treinta antildeos y
contando con una significativa cantidad de evaluaciones en la regioacuten son varios los paiacuteses en los que
hubo programas ya no tienen directamente no han podido establecer ninguno
Uruguay es un caso destacado entre eacutestos uacuteltimos Inicioacute en 1996 las evaluaciones de aprendizaje
perioacutedicas estableciendo un programa de evaluacioacuten en 6tos Primaria con amplia difusioacuten
contextualizacioacuten y anaacutelisis de los resultados al punto que fue citado como un modelo en la regioacuten
(Benveniste 2000 y 2002 Ravela et al 2000) En el antildeo 2000 se estimaba que el 448 de los maestros
de Primaria habiacutean leiacutedo al menos uno de los informes de evaluacioacuten (Fernaacutendez et Al 2000 cuadro
IV4) guarismo que se manteniacutea en el 458 para el antildeo 2003 (Fernaacutendez and Midaglia 2005 cuadro
41) con un menor impacto sobre la planificacioacuten de la ensentildeanza de aula y una valoracioacuten positiva de
los instrumentos (Aristimuntildeo and Kaztman 2005 cuadro 7) Una deacutecada maacutes tarde la Administracioacuten
Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP)1
no ha logrado equiparar las uacuteltimas pruebas aplicadas en 6tos
Primaria y no ha logrado establecer ninguacuten programa para evaluar la educacioacuten media siendo PISA el
uacutenico mecanismo para monitorear la calidad en este nivel A esto cabe antildeadir episodios calificables de
censura de resultados el primero ocurrido en 2003 y el uacuteltimo relacionado con las evaluaciones que la
Secundaria Teacutecnica Puacuteblica viene aplicando a sus estudiantes desde 2007 La Ley General de Educacioacuten
(nordm18437) promulgada en diciembre de 2008 procuroacute abrir una nueva etapa en este aacutembito de las
poliacuteticas educativas creando el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa (INEE) como entidad para-
estatal independiente de la ANEP pero hasta el presente (2010) el Poder Ejecutivo auacuten no ha dado
pasos concretos para establecer el INEE
En otros trabajos he explorado aspectos histoacutericos y organizacionales singulares que refieren a este
proceso (Fernaacutendez et al 2000 Fernaacutendez and Midaglia 2003 y 2005 Fernaacutendez 2008 y 2009) Aquiacute
deseo explorar hipoacutetesis explicativas que relacionan los niveles de institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten en
los paiacuteses de la regioacuten con las reformas de segunda generacioacuten (en particular la descentralizacioacuten) la
orientaciones ideoloacutegicas de los gobiernos (el peso del mercado y del ciudadano) utilidad teacutecnico-
pedagoacutegica la informacioacuten y el disentildeo institucional del gobierno de las agencias de evaluacioacuten Este
trabajo me permitiraacute discutir para el caso especiacutefico el problema politoloacutegico maacutes general de la
formacioacuten de instituciones en contextos de los conflictos redistributivos experimentados por la educacioacuten
baacutesica y media desde los antildeos noventa conflictos de los que Uruguay por cierto no ha escapado
1 LAS HIPOacuteTESIS
11 Hipoacutetesis sobre la institucionalizacioacuten
iquestQueacute factores pueden explicar la deacutebil institucionalizacioacuten que tendriacutea hoy en diacutea la evaluacioacuten educativa
1 En Uruguay la maacutexima autoridad educativa no es el Ministerio sino este cuerpo colegiado de competencia nacional y de organizacioacuten hipercentralizada que administra los niveles inicial primaria secundaria general secundaria teacutecnica y formacioacuten docente inicial
iquest
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en Uruguay a pesar de sus vigorosos inicios En la bibliografiacutea sobre la evaluacioacuten educativa de Ameacuterica
Latina se pueden rastrear hasta cuatro grandes teoriacuteas que permiten construir explicaciones rivales
aunque no contrapuestas sobre la formacioacuten de instituciones de evaluacioacuten Si bien no son
necesariamente contradictorias cada una pretende para siacute el papel de explicacioacuten principal
La teoriacutea maacutes recurrida al menos en los antildeos noventa asociaba la existencia y pervivencia de las
evaluaciones a la puesta en marcha de reformas de segunda generacioacuten en el sistema educativo
(DiGropello 1999 2004 Winkler and Gershberg 2000) y a las condiciones puestas por recibir
preacutestamos de parte de los organismos multilaterales tales como el Banco Mundial y el Banco
Interamericano (Narodowski Nores and Andrada 2002 Berttolini 2001) En particular la
descentralizacioacuten de la prestacioacuten de los servicios a unidades subnacionales conllevoacute como
contrapartida nuevos roles para ldquoministerios de educacioacuten sin escuelasrdquo fundamentalmente
relacionados al control de desempentildeo de escuelas a las que se le atribuiacutean crecientes competencias
(Fernaacutendez 2004)
Los procedimientos estaacutendares de generacioacuten de informacioacuten estadiacutestica y pedagoacutegica dentro de los
sistemas maacutes allaacute de cuaacutel fuera el grado de desarrollo alcanzado resultaron insuficientes para que el
ministerio evaluara la calidad de la educacioacuten fue necesario un sistema de evaluacioacuten y asiacute quedoacute
consagrado en las leyes de educacioacuten de ese periacuteodo Las evaluaciones externas legitimadas
ampliamente en el disentildeo de poliacuteticas educativas en Estados Unidos resultaron ser el mecanismo ideal
(Narodowski Nores and Andrada 2002) En consecuencia de este argumento sisteacutemico o estructural
debiera observarse que las evaluaciones estaacuten maacutes soacutelidamente institucionalizadas en aquellos paiacuteses
donde maacutes se avanzoacute en reformas de segunda generacioacuten sea por la viacutea de la descentralizacioacuten o la
privatizacioacuten (hipoacutetesis 1) El indicador maacutes general seraacute si el ministerio es el principal prestador de
servicios de educacioacuten baacutesica
La segunda teoriacutea vincula la fortaleza de la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten a la orientacioacuten liberal de
un gobierno En un mercado signado por una fuerte asimetriacutea entre prestadores y clientes dichas
poliacuteticas asignariacutean un papel crucial a la informacioacuten en la toma de decisiones de las familias
Claramente esto modificariacutea los comportamientos agregados al declinamiento de la calidad de la
educacioacuten y demandariacutea la habilitacioacuten de mecanismos de salida o de voz (Hirshman 1970) Esta visioacuten
sobre el funcionamiento de la prestacioacuten educativa genera un conflicto dado que propone empoderar a
los actores externos a la escuela (incluido aquiacute la jerarquiacutea ministerial) y en general a los ciudadanos
frente a los maestros y directivos de las escuelas Aquellos seriacutean los actores maacutes interesados en
conservar las evaluaciones porque la institucionalidad educativa disminuye a su favor las asimetriacuteas de
informacioacuten Dentro de esta visioacuten liberal la difusioacuten de resultados tanto a nivel general como a nivel de
cada escuela es una propiedad criacutetica de cualquier evaluacioacuten De aquiacute el impulso por establecer
evaluaciones con dos caracteriacutesticas principales periodicidad (anual por ejemplo) y cobertura censal (para
poder entregar informacioacuten de cada escuela)
Este argumento permitiriacutea sustentar dos hipoacutetesis sutilmente distintas La primera hipoacutetesis asociariacutea la
estabilidad de partidos liberales con una mayor institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten y la alternancia
ldquoderecha izquierdardquo con la supresioacuten los programas de evaluacioacuten (hipoacutetesis 2b) Aunque asiacute planteada
puede parecer muy restringida tiene una clara conexioacuten con una de las teoriacuteas generales que explican la
formacioacuten de instituciones a traveacutes de la estabilidad en el tiempo de las reglas de la inercia y de los
costos implicados en el cambio de reglas que ya han estabilizado expectativas sociales (North 1995) La
estabilidad ha sido un valor particularmente importante para el liberalismo poliacutetico en la regioacuten dado que
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en su visioacuten esto permite a todos los actores (puacuteblicos y privados) ajustar expectativas reciacuteprocas costos
y beneficios partiendo de la base de los resultados anteriores y sin emplear tiempo y recursos adicionales
para acceder a informacioacuten adicional La segunda hipoacutetesis es maacutes sutil y considera exclusivamente la
orientacioacuten de la poliacutetica de difusioacuten de resultados que desarrolloacute la agencia de evaluacioacuten frente a cada
proyecto En el liacutemite si hubo libre acceso o si por el contrario se introdujo alguacuten tipo de censura a la
comunicacioacuten de resultados al puacuteblico (en adelante hipoacutetesis 2b)
En este trabajo se testearaacuten ambas hipoacutetesis definiendo cuatro indicadores i) el nuacutemero de evaluaciones
realizadas en cada paiacutes ii) el total de antildeos cubiertos entre la primera y la uacuteltima evaluacioacuten iii) y si
actualmente hay evaluaciones (ldquovigenciardquo) y iv) si hubo evaluaciones en las que no se difundieron
resultados al puacuteblico2
La tercera teoriacutea define la formacioacuten de las instituciones de evaluacioacuten con base en su utilidad
(pedagoacutegica) para actores educativos (maximizadores) maestros inspectores autoridades Supondreacute que
toda evaluacioacuten bien disentildeada es un instrumento oacuteptimo para concretar los intereses pedagoacutegicos que
motivan a los actores3
El argumento deposita especial atencioacuten a las distintas dimensiones de la
hechura teacutecnica de la poliacutetica y al seguimiento de buenas praacutecticas en materia de evaluacioacuten clara
definicioacuten de los conocimientos a evaluar para cada aacuterea y grado (ldquotabla de especificacionesrdquo) soacutelida
validez de constructo coherente aplicacioacuten de una teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o TRI) disentildeo muestral o
censal tal que les permite realizar inferencias vaacutelidas para la poblacioacuten estudiantil delimitada
equiparacioacuten de las pruebas para comparar en el tiempo contextualizacioacuten de resultados con indicadores
sociales anaacutelisis multivariados de factores asociados comunicacioacuten a tiempo de resultados a las
escuelas redaccioacuten de informes amistosos y elocuentes acompantildeados de recomendaciones didaacutecticas
(Ravela 2001 Ravela et al 2008) Ahora bien si todas las evaluaciones tienen altos costos las buenas
lo son auacuten maacutes (tanto para los maestros como para los ministerios) Pero un buen disentildeo que obtenga un
consenso sustantivo de los actores en materia pedagoacutegica produciriacutea beneficios que excederiacutean
ampliamente a los costos puacuteblicos y privados Estos extremos son maacutes complejos de evaluar y aquiacute no
puede ser discutido en toda su extensioacuten aunque hay estudios de caso que profundizaron en estos
aspectos (Pinkasz et al 2005 Fernaacutendez and Midaglia 2005 Aristimuntildeo and Kaztman 2005 Zorrilla
2003 Narodowski Nores and Andrada 2002) En teacuterminos comparados contrastar esta teoriacutea requeririacutea
de maacutexima evaluar directamente las evaluaciones realizadas un trabajo de extensioacuten que sobrepasa los
recursos disponibles En su lugar aquiacute adoptareacute una hipoacutetesis miacutenima que reportaraacute como indicador
dicotoacutemico si existen cambios declarados por las propias agencias en la metodologiacutea empleada para
hacer evaluacioacuten Esto permitiraacute sondear una de las dimensiones consideradas maacutes atraacutes la
comparabilidad en el tiempo de los resultados generada por una metodologiacutea consistente (hipoacutetesis 3)
12 Agente principal en la evaluacioacuten educativa
La bibliografiacutea neo-institucionalista sobre educacioacuten ha resaltado constantemente que la educacioacuten es un
caso tiacutepico de asimetriacutea de informacioacuten en la que el cliente principal de la relacioacuten educativa (el alumno y
sus familias) carece de informacioacuten vaacutelida sobre el resultado final del proceso educativo iquestqueacute tipo de
2 La duracioacuten de este periacuteodo debiera definirse laxamente puesto que depende en primer lugar de las capacidades teacutecnicas existentes en las agencias de evaluacioacuten pero tambieacuten depende de la presioacuten oficial por conocer u ocultar resultados En este balance el periacuteodo de un antildeo luego de aplicada una prueba es un tiempo maacutes que razonable para definir censura
3 Refiero tanto a las externas como internas El supuesto es fuerte pero encuentra total consenso en todas las teoriacuteas pedagoacutegicas contemporaacuteneas
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aprendizajes ha hecho el alumno y queacute nivel de competencia ha alcanzado (Chubb and Moe 1990
Gauri and Wawda 2003)4
Las calificaciones de las maestras si bien tienen valor juriacutedico (implican por ejemplo la promocioacuten o
reprobacioacuten de un grado) carecen de validez informativa clara iquestuna calificacioacuten de 6 en esta escuela del
sur es comparable a la asignada en una escuela al norte del paiacutes En la Educacioacuten Media Superior por lo
general esta falta de validez suele afectar las trayectorias acadeacutemicas en forma significativa cuando los
estudiantes que emigran de una localidad a una capital encuentran que sus desempentildeos han sido
sobre-valorados y que sus posibilidades de progresar son mucho menores que las imaginadas
Este argumento claacutesico tambieacuten se puede extender y se puede agregar al conjunto de la ciudadaniacutea para
hacer referencia a la asimetriacutea de informacioacuten que existe entre la autoridad representativa (por ejemplo
el Parlamento) y el sistema educativo En varios paiacuteses los legisladores que deciden anualmente sobre
montos presupuestales para la educacioacuten tienen informacioacuten escasa a lo sumo sobre la tasa de
reprobacioacuten y la tasa de abandono de cursos Tambieacuten es razonable suponer que en la misma situacioacuten
de asimetriacutea se encuentran otras autoridades del Poder Ejecutivo tales el Presidente y ministerios de
otras ramas no educativas incluso cuando tienen directo intereacutes en los resultados educativos o realizan
transferencias importantes para financiar proyectos en la educacioacuten
Los estudios sobre uso de la informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas educativas hechos en la regioacuten
(Cueto 2005) muestran que los ministerios o secretariacuteas de educacioacuten tambieacuten disponen una reducida y
endeble informacioacuten vaacutelida sobre el aprendizaje de sus alumnos Tampoco cuentan en muchos casos
con informacioacuten sobre variables clave de los procesos tal como asistencia docente la implementacioacuten de
proyectos educativos institucionales o la realizacioacuten de coordinaciones docentes Se puede inferir por
tanto que esta relacioacuten entre los docentes y las autoridades se desarrolla en una asimetriacutea de
informacioacuten tal que hace imposible controlar las condiciones de desempentildeo de las escuelas
La introduccioacuten de una evaluacioacuten externa estandarizada perioacutedica con base en un disentildeo metodoloacutegico
documentado con una teoriacutea de la medicioacuten y un muestreo rigurosos acompantildeada de cuestionarios de
contexto asegura indicadores vaacutelidos y confiables Las escuelas dejan de ser ldquocajas negrasrdquo Es claro
entonces que la evaluacioacuten tiene potencialidades para alterar la asimetriacutea de informacioacuten de la relacioacuten
educativa (al menos) en favor de los tres principales identificados familia parlamento y las propias
autoridades educativas5
Algunas de las consecuencias de poliacutetica que acarrea esa nueva posicioacuten
informada del principal pueden ser perjudiciales para los docentes atar salarios a desempentildeos (Carrera
Magisterial de Meacutexico o Chile) asignar partidas presupuestales a metas de aprendizaje (ENIA en
Uruguay) focalizar programas socio-educativos en escuelas de bajos desempentildeos (el P900 de la
Concertacioacuten en Chile entre 1990 y 1994) etc
Ahora bien a esta altura del desarrollo de mi argumento se hace necesario introducir el segundo
componente del marco teoacuterico la teoriacutea de la agencia Junto con examinar coacutemo la evaluacioacuten modifica
4 La bibliografiacutea tambieacuten destacada otras caracteriacutesticas de esta relacioacuten i) la dificultad de medir estos resultados educativos ii) la dificultad de programar las tareas propias del proceso de aprendizaje iii) la falta de una ldquotecnologiacuteardquo (blanda) estaacutendar para el desarrollo de las tareas Estos aspectos generan altas incertidumbres sobre el desarrollo y resultado de la tarea
5 Los neo-institucionalistas no suelen tratar el tema sobre el aislamiento didaacutectico y pedagoacutegico en que suelen estar los docentes maacutes fiscalizados que asesorados y con reducidas oportunidades de comparar formativamente sus praacutecticas y sus resultados con otros colegas Este aspecto generalmente ignorado ha sido largamente trabajado en el contexto del Grupo de Trabajo sobre Estaacutendares y Evaluacioacuten veacutease por ejemplo Ravela et al (2008) y (2009)
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la relacioacuten educativa es necesario examinar sobretodo queacute relacioacuten se establece entre la agencia de
evaluacioacuten y la autoridad ministerial el primer principal de esta relacioacuten evaluativa En consecuencia
propondreacute que el estudio de las evaluaciones educativas desde el punto de vista institucional debiera
concentrarse en el examen de las modificaciones establecidas en dos aspectos importantes conectados
con la modificacioacuten de la asimetriacutea principalagente i) la produccioacuten de informacioacuten perioacutedica sobre los
aprendizajes y ii) el acceso a la informacioacuten de parte de la pluralidad de principales definidos maacutes arriba6
Ademaacutes de los supuestos claacutesicos que la teoriacutea hace sobre el agente (Eisenhardt 1989) supondreacute que i)
las agencias de evaluacioacuten estaacuten interesadas en hacer maacutes y mejores evaluaciones ya que estos dos son
elementos que les aportan prestigio en el campo internacional de los evaluadores y ii) su aversioacuten al
riesgo se reduce a evitar fracasos en el desarrollo del operativo de la evaluacioacuten (por ejemplo por falta de
apoyos poliacuteticos o por bloqueos sindicales) Sin detallar la importancia diferencial que puedan tener estos
dos objetos de comportamiento a regular sostendreacute que la institucionalidad de la evaluacioacuten educativa
es deacutebil cuando el examen de los casos nacionales concluye sentildealado la carencia de alguno de aquellos
elementos
La hipoacutetesis 4 que propongo reconoce la eficacia causal que sobre la formacioacuten institucional tienen las
reformas de segunda generacioacuten (hipoacutetesis 1) el tiempo y de las ideologiacuteas (hipoacutetesis 2a) la importancia
difusioacuten puacuteblica de resultados (hipoacutetesis 2b) y la consistencia teacutecnico-pedagoacutegica y metodoloacutegica
(hipoacutetesis 3) Sin embargo considera que este tipo de anaacutelisis desconoce la naturaleza misma de toda
institucioacuten y de los conflictos de intereses especiacuteficos que existen entre evaluadores y ministerios De aquiacute
que sostengo que la mayor o menor institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten es consecuencia del disentildeo
institucional que regula prescribe habilita las relaciones entre la agencia de evaluacioacuten y el primer
principal de la relacioacuten evaluativa Los obstaacuteculos mayores radican en que el primer principal de la
relacioacuten evaluativa el ministerio no siempre comparte la opinioacuten de que es necesario informar o que
debe seguirse evaluando Se trata de un actor que tambieacuten tiene aversioacuten al riesgo en este caso a la
exposicioacuten puacuteblica de las ineficiencias y de la mala calidad7
Razoacuten por lo cual restringe o prohiacutebe la
difusioacuten modifican la ubicacioacuten de las agencias en la estructura ministerial reducen los salarios des-
jerarquizan presupuestalmente la evaluacioacuten o restringen la contratacioacuten de personal calificado
Frente a estas situaciones las agencias encuentran reducidos medios para proseguir sus intereses Esto
seriacutea tiacutepico en dos casos i) si no existen mecanismos de intervencioacuten de los otros actores (por ausencia
de otros principales como por ejemplo otros oacuterganos del Poder Ejecutivo del Parlamento o de las
familias en el gobierno de la agencia evaluadora) y ii) cuando el ministerio es tambieacuten el primer principal
de la relacioacuten educativa o sea el prestador de los servicios educativos8
Si la hipoacutetesis del origen del deacuteficit institucional es correcta debiera ser posible observar que los paiacuteses
donde no hay evaluacioacuten perioacutedica ni difusioacuten puacuteblica de resultados se caracterizan tambieacuten por tener
6 En nuestro estudio comparado sobre Meacutexico y Uruguay (Fernaacutendez and Midaglia 2003 y 2005) el objeto fue la modificacioacuten de la relacioacuten educativa Sin embargo a poco de comenzar emergioacute con gran preeminencia en ambos paiacuteses el problema de la relacioacuten evaluativa entre las agencias y el principal Basta recordar que en ambos paiacuteses la autoridad prohibioacute informar sobre al menos un proyecto de evaluacioacuten
7 Las mediciones perioacutedicas pueden reportar que los avances educativos durante una gestioacuten no han sido espectaculares y esto conllevar a una peacuterdida de imagen del Ministro o de todo el Gabinete frente al electorado
8 Vg la prestacioacuten de los servicios no estaacute descentralizada a las entidades como en Meacutexico o Argentina o a los municipios con en el caso de Chile o Brasil
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una agencia cuyo principal es a la vez prestador del servicio (hipoacutetesis 1) y soacutelo cuentan con un uacutenico
principal en la relacioacuten evaluativa (el ministerio)
Para concluir este apartado quiero resaltar que este enfoque no es novedoso Ferrer (2006 14) sostuvo
en su balance de mediados de la deacutecada que ldquoEn cualquier caso lo que resulta imprescindible es definir
con claridad el grado de autonomiacutea funcional que tendriacutea la unidad evaluadora El marco institucional
puede tener fuertes implicancias para la credibilidad y legitimidad de sus acciones para la sostenibilidad
teacutecnica-operativa y financiera del sistema o para las posibilidades de difusioacuten uso e impacto de los
resultados de las evaluacionesrdquo Precisamente este componente de la institucionalidad de la evaluacioacuten
su gobierno es a mi juicio la clave que termina por calificar mejor explicar su fortaleza o debilidad este
artiacuteculo busca aportar evidencia empiacuterica en esta direccioacuten la cual hasta el presente es inexistente
2 EL ESTUDIO
El anaacutelisis empiacuterico se realiza sobre la base de un relevamiento de informacioacuten realizado originalmente en
2006 y actualizado al presente antildeo (2010)9
El periacuteodo histoacuterico de observacioacuten estuvo comprendido
entre 1980 y el antildeo 2010 un total de treinta antildeos Tal ventana de tiempo tiene justificacioacuten casi
exclusivamente para el registro del comienzo de las evaluaciones externas y perioacutedicas en un paiacutes Chile
En varios documentos tambieacuten se ha dejado constancia que Meacutexico comenzoacute las evaluaciones en la
deacutecada de 1970 sin embargo no se ha podido registrar ninguna evaluacioacuten entre ese antildeo y 1991 Para el
resto de los paiacuteses la historia de la evaluacioacuten de aprendizajes comienza en los antildeos noventa
La unidad de registro de la informacioacuten fue definida en la ldquoevaluacioacutenrdquo Se considera que un proyecto es
una uacutenica evaluacioacuten cuando se realiza en un mismo ciclo escolar durante un periacuteodo determinado de
meses en el antildeo con un mismo propoacutesito general (deacutebil o fuerte en el sentido de Ravela 2001) bajo un
mismo disentildeo muestral con un mismo marco conceptual una misma teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o
TRI) aunque estuvieran dirigidos a varios grados ciclos o niveles del sistema educativo Bajo esta
definicioacuten un proyecto generalmente implica un operativo en el terreno aunque puede darse el caso de
que a traveacutes de una misma logiacutestica se apliquen dos proyectos como ha sido el caso de Prova Brasil y
SAEB
Es claacutesica ya la distincioacuten entre evaluaciones con alto impacto y con bajo impacto formulada por Ravela
(2001) Visto el marco teoacuterico y los objetivos del anaacutelisis tomeacute la decisioacuten de soacutelo considerar
evaluaciones externas que no tuvieran consecuencias directas sobre la trayectoria acadeacutemicas formales
de los estudiantes En consecuencia excluiacute aquellas cuya finalidad principal fuera la acreditacioacuten de un
grado o de un nivel tal como es el caso de la Prueba de Suficiencia Universitaria en Chile los Exaacutemenes
de Estado en Colombia las Pruebas de Conocimiento de Costa Rica las pruebas PAES de El Salvador y las
Pruebas Nacionales de la Repuacuteblica Dominicana
Con base en el marco analiacutetico definido por dimensiones extraiacutedas de un enfoque institucionalista
combinado con la teoriacutea agenteprincipal se establecieron las siguientes dimensiones de anaacutelisis i)
definicioacuten institucional (nombre agencia dependencia normativa reguladora) ii) levantamientos (antildeos
grados asignaturas) iii) disentildeo metodoloacutegico (enfoque de la prueba tipo de reactivos teoriacutea de la
9 Agradezco la colaboracioacuten de la Lic Ineacutes Malaacuten en la confeccioacuten de la base de datos de 2006
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medicioacuten equiparacioacuten muestra) y iv) uso y difusioacuten de resultados (destinatarios tipos de informe
acceso a microdatos) Cada evaluacioacuten fue catalogada en estos aspectos al menos hasta donde fuera
posible hallar informacioacuten
Cuatro fueron las fuentes principales de informacioacuten todas ellas secundarias que fueron empleadas i)
los reportes publicados (cuando los hubo) ii) los estudios sobre los sistemas de evaluacioacuten iii) las
paacuteginas web de PREAL la OEI los ministerios y las agencias de evaluacioacuten10
y iv) el Foro de Evaluacioacuten que
abriera Ferrer en la paacutegina de PREAL con base en su libro ldquoLos sistemas de evaluacioacuten educativa en
Ameacuterica Latinardquo La uacuteltima actualizacioacuten de sus fichas es para el mes de abril de 2009
21 Casos seleccionados
Se construyoacute una base de datos para los paiacuteses de la regioacuten latinoamericana11
conteniendo informacioacuten
descriptiva sobre cada una de las evaluaciones nacionales estandarizadas realizadas De los 19 paiacuteses de
la regioacuten sobre dos no fue posible acceder a informacioacuten secundaria precisa sobre las evaluaciones
(Venezuela y Cuba) Otros dos Costa Rica y Repuacuteblica Dominicana soacutelo realizaron evaluaciones con la
finalidad de acreditacioacuten hasta donde se tiene conocimiento por lo que tambieacuten fueron excluidos de los
anaacutelisis Un punto importante para el relevamiento fue establecer la vigencia de las evaluaciones Esto se
determinoacute geneacutericamente considerando si se habiacutean realizado evaluaciones los dos uacuteltimos antildeos o si al
menos se habiacutean producido informes de evaluaciones realizadas antes de 2009 Aquiacute resaltan tres casos
Honduras Bolivia y Paraguay En el primero se identificoacute que la uacuteltima evaluacioacuten fue en 2008 pero no
hay informacioacuten sobre su procesamiento Es de recordar que el paiacutes vivioacute un golpe de estado en junio de
2009 y pervive auacuten el enfrentamiento civil desatado Bolivia por su parte aplicoacute por uacuteltima vez en 2000 y
Ferrer (2006) da cuenta que el sistema de evaluacioacuten conocido como SIMECAL fue cerrado en 2004 sin que
haya sido re-emplazado por otro Paraguay por su parte realizoacute en 2006 la uacuteltima aplicacioacuten conocida de
su programa denominado SNEPE sobre el cual se han publicado informes hasta diciembre de 2007 No he
registrado actividad del SNEPE desde ese entonces
Nicaragua fue incluida aunque presentoacute la siguiente ambiguumledad por un lado no aplica evaluaciones
basadas en el denominado SNE desde el antildeo 2002 por otro en 2008 se registroacute una evaluacioacuten
diagnoacutestica hecha por un consorcio entre el Ministerio y la Universidad Nacional Autoacutenoma aplicado al
final de la Educacioacuten Media sobre el cual hay informacioacuten parcial de resultados difundidos en 2009
En siacutentesis el anaacutelisis cubre el periacuteodo de 30 antildeos para Argentina Brasil Colombia Chile Ecuador El
Salvador Guatemala Meacutexico Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay
22 Niveles de anaacutelisis e indicadores
El objeto mismo de la investigacioacuten requiere estudiar la evaluacioacuten educativa en teacuterminos institucionales
para lo cual se requiere inferir si maacutes allaacute de la realizacioacuten de operativos o proyectos de evaluacioacuten se
han establecido haces de normas capaces de regularizar el comportamiento de los actores y redistribuir la
informacioacuten En consecuencia fue necesario establecer criterios para distinguir queacute evaluacioacuten fue un
emprendimiento excepcional puntual sin continuidad de aquellas otras evaluaciones que formaban
10 httpwwwprealorgGrupoaspId_Grupo=3ampId_Seccion=29ampId_Seccion2=139
httpwwwoeiesquipuevaluacionhtm
11 La regioacuten ldquoAmeacuterica Latinardquo aquiacute refiere los siguientes paiacuteses Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Repuacuteblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Panamaacute Paraguay Peruacute Uruguay y Venezuela
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Ameacuterica Latina
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parte de una poliacutetica de largo plazo El concepto de ldquoprogramardquo fue utilizado para marcar dos grados de
institucionalizacioacuten
El ldquonombrerdquo oficial de la evaluacioacuten fue el primer criterio La pretensioacuten de continuidad estaacute
generalmente asociada al uso recurrente de los teacuterminos ldquosistemardquo ldquoprogramardquo u ldquooperativordquo Es el
caso por ejemplo del Sistema de Medicioacuten de la Calidad (SIMCE) de Chile y el Programa de Estaacutendares
Nacionales (EN) de Meacutexico En cambio el teacutermino estaacute ausente en los proyectos hechos sin pretensioacuten
alguna de continuidad como fue el caso de la Evaluacioacuten en el Primer Nivel de Escolarizacioacuten hecha por
Uruguay en 2001 (ANEP 2002) Sin embargo el nombre como indicador tiene limitaciones Un cambio de
nombre en el tiempo no implica necesariamente un cambio de programa sino maacutes bien un cambio en la
agencia de evaluacioacuten Es el caso del teacutermino ldquoPruebas Nacionalesrdquo para los ciclos 2002-2003 y 2003-
2004 que adoptara el Instituto Nacional de Evaluacioacuten de la Educacioacuten de Meacutexico (INEE) para designar
los levantamientos del Programa Estaacutendares Nacionales antes realizados por la Direccioacuten General de
Evaluacioacuten (DGE) de la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica
A su vez la falta de nombre no indica necesariamente ausencia de programa Algunas evaluaciones
fueron tituladas simplemente ldquopruebasrdquo o ldquoevaluacionesrdquo aunque luego generaron dos tres y hasta
maacutes proyectos El segundo criterio que apliqueacute introduce la idea metodoloacutegica de la replicacioacuten sin
perjuicio del nombre habraacute programa toda vez que dos o maacutes evaluaciones sucesivas se hayan dirigido a
los mismos grados y hayan utilizado una metodologiacutea similar (ldquotabla de especificacionesrdquo y teoriacuteas de la
medicioacuten) Uruguay cae dentro de esta categoriacutea ya que sus evaluaciones en 6tos Primaria de 1996 1999
y 2002 conformaron un programa en este sentido En Peruacute las evaluaciones de 2001 2004 y 2008
informan de una continuidad clara auto referida en las publicaciones pero sin apelar al teacutermino
Programa La nocioacuten utilizada fue bastante laxa alcanzoacute conque dos evaluaciones tuvieran
expliacutecitamente esta loacutegica para inferir que hubo(hay) programa y por tanto indicar un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de la evaluacioacuten educativa
Tal como lo establece la hipoacutetesis 2A es razonable sostener que un periacuteodo maacutes prolongado de
existencia de un mismo programa indicariacutea mayor aceptacioacuten conformidad consentimiento y utilizacioacuten
de las reglas de juego En consecuencia adopteacute el criterio de que si hubo 3 o maacutes operativos que siguen
en la loacutegica de la replicacioacuten seriacutea un indicador de clara institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten El criterio
obedece a que en la regioacuten los mandatos presidenciales duran 4 antildeos (Chile desde 2006 Argentina
Guatemala Paraguay Colombia Brasil Honduras Peruacute) 5 antildeos (Uruguay) o 6 antildeos (Meacutexico) El disentildeo
de una evaluacioacuten una vez decidida demanda un antildeo adicional previo al ciclo escolar de su aplicacioacuten
Tres antildeos de levantamientos (si fueran consecutivos) y uno primero de preparacioacuten totalizan cuatro antildeos
calendario que lindan con esos mandatos
Ahora bien el uso del mismo nombre puede ocultar discontinuidades importantes en uno o varios
aspectos metodoloacutegicos en la elaboracioacuten del disentildeo de la poliacutetica y por tanto afectar tambieacuten la
formacioacuten institucional (hipoacutetesis 3) En los hechos tanto el SIMCE en Chile como el ONE en Argentina la
PAES de El Salvador el SAEB de Brasil conservan programas de largo aliento pero en ambos casos han
realizado al menos un cambio en la metodologiacutea que generaron cambios importantes en las reglas de
juego para los actores Estos antecedentes demandaron un cuarto criterio a saber examinar la existencia
de una metodologiacutea consistente de equiparacioacuten de pruebas a lo largo del tiempo un tema teoacutericamente
complejo que demanda un elevado nivel de formacioacuten pedagoacutegico-metodoloacutegico-estadiacutestico de los
teacutecnicos que trabajan en las agencias de evaluacioacuten Sin embargo este registro requeririacutea realizar
evaluaciones de las evaluaciones una cuestioacuten que por el momento estaacute fuera de las posibilidades de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
99
este trabajo En consecuencia el indicador utilizado es muy rudimentario e informa que un programa es
metodoloacutegicamente consistente si expresamente se declara que se han conservado de un proyecto a
otro las mismas operacionalizaciones de los objetivos o estaacutendares educativos (tabla de
especificaciones) y la misma teoriacutea de la medicioacuten12
Ambos son elementos imprescindibles para poder
realizar en forma vaacutelida y confiable una equiparacioacuten de las pruebas y asegurar la comparabilidad de los
resultados en el tiempo Es de destacar que el relevamiento de este indicador ha sido difiacutecil debido a la
falta de informacioacuten metodoloacutegica puacuteblica precisa que existe en muchos de los proyectos de evaluacioacuten
soacutelo excepcionalmente se indica que los resultados no son comparables en el tiempo por fallas en la
equiparacioacuten de pruebas Tal vez esto sea probablemente el resultado de un comportamiento de
aversioacuten al riesgo por parte de evaluadores que podriacutean perder prestigio si no logran resolver en este
problema metodoloacutegico tan delicado En consecuencia es posible que donde se identifique un programa
institucionalizado en realidad haya dos considerando la metodologiacutea Asiacute la base de datos permite
distinguir cuatro categoriacuteas de evaluaciones ordenadas de acuerdo a los objetivos del trabajo donde la
consistencia metodoloacutegica en el tiempo es indicador de su robustez cientiacutefica en tanto que la pervivencia
por tres o maacutes operativos seraacute indicador de institucionalizacioacuten
proyectos realizados por uacutenica vez
programas de evaluacioacuten (2 aplicaciones con los mismos objetivos)
programas institucionalizados (3 y maacutes evaluaciones)
programas institucionalizados y consistentes metodoloacutegicamente
Se comprende inmediatamente que la nocioacuten de programa que aquiacute se utiliza es bastante amplia En
teacuterminos ideales buena parte de la bibliografiacutea regional ha expresado la recomendacioacuten de que los
paiacuteses adopten un programa de evaluacioacuten entendido como una institucioacuten educativa cientiacuteficamente
rigurosa y burocraacutetico establecida cuyo objetivo es la produccioacuten perioacutedica de informacioacuten sobre los
niveles y contextos de aprendizajes de los alumnos de la educacioacuten baacutesica En consecuencia es factible
que el nuacutemero de programas histoacutericamente desarrollados en la regioacuten haya sido sobreestimado por la
metodologiacutea aquiacute empleada El lector deberaacute tener presente esta limitacioacuten a la hora de valorar las
inferencias y conclusiones plateadas
3 PRINCIPALES HALLAZGOS
Este capiacutetulo expone los hallazgos del relevamiento realizado en 15 paiacuteses de la regioacuten Ha sido ordenado
en cuatro grandes apartados evaluaciones nacionales evaluaciones internacionales distribucioacuten de la
informacioacuten y agencias La motivacioacuten que guiacutea la exposicioacuten es evaluar la razonabilidad de las tres
hipoacutetesis que se introdujeron maacutes atraacutes para explicar el estado actual de la evaluacioacuten en la regioacuten
brevemente la metodoloacutegica la poliacutetica y la institucional
31 Evaluaciones y programas nacionales
El cuadro 1 presenta un primer conjunto de indicadores que caracterizan la evaluacioacuten en Ameacuterica Latina
seguacuten el nuacutemero de operativos realizados y programas erigidos En la uacuteltima fila del cuadro que contiene
12 No es necesario que el disentildeo muestral se mantenga de un proyecto a otro
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
100
resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
101
El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
e p
ro
gram
as
[4
]
Nordm P
ro
gram
as c
on
soacute
lo 2
levan
tam
ien
to
s
[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
102
Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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103
Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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104
de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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Tabareacute Fernaacutendez
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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Por queacute se observa una heterogeneidad tan importante en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten de
aprendizajes en la educacioacuten baacutesica y media de Ameacuterica Latina Actualmente soacutelo existe un reducido
grupo de paiacuteses donde regularmente se ha evaluado el aprendizaje en varios grados con metodologiacuteas
que permiten comparar los resultados a lo largo del tiempo y el puacuteblico accede a los informes La norma
general es que alguno o varios de estos atributos han estado ausentes Pasados casi treinta antildeos y
contando con una significativa cantidad de evaluaciones en la regioacuten son varios los paiacuteses en los que
hubo programas ya no tienen directamente no han podido establecer ninguno
Uruguay es un caso destacado entre eacutestos uacuteltimos Inicioacute en 1996 las evaluaciones de aprendizaje
perioacutedicas estableciendo un programa de evaluacioacuten en 6tos Primaria con amplia difusioacuten
contextualizacioacuten y anaacutelisis de los resultados al punto que fue citado como un modelo en la regioacuten
(Benveniste 2000 y 2002 Ravela et al 2000) En el antildeo 2000 se estimaba que el 448 de los maestros
de Primaria habiacutean leiacutedo al menos uno de los informes de evaluacioacuten (Fernaacutendez et Al 2000 cuadro
IV4) guarismo que se manteniacutea en el 458 para el antildeo 2003 (Fernaacutendez and Midaglia 2005 cuadro
41) con un menor impacto sobre la planificacioacuten de la ensentildeanza de aula y una valoracioacuten positiva de
los instrumentos (Aristimuntildeo and Kaztman 2005 cuadro 7) Una deacutecada maacutes tarde la Administracioacuten
Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP)1
no ha logrado equiparar las uacuteltimas pruebas aplicadas en 6tos
Primaria y no ha logrado establecer ninguacuten programa para evaluar la educacioacuten media siendo PISA el
uacutenico mecanismo para monitorear la calidad en este nivel A esto cabe antildeadir episodios calificables de
censura de resultados el primero ocurrido en 2003 y el uacuteltimo relacionado con las evaluaciones que la
Secundaria Teacutecnica Puacuteblica viene aplicando a sus estudiantes desde 2007 La Ley General de Educacioacuten
(nordm18437) promulgada en diciembre de 2008 procuroacute abrir una nueva etapa en este aacutembito de las
poliacuteticas educativas creando el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa (INEE) como entidad para-
estatal independiente de la ANEP pero hasta el presente (2010) el Poder Ejecutivo auacuten no ha dado
pasos concretos para establecer el INEE
En otros trabajos he explorado aspectos histoacutericos y organizacionales singulares que refieren a este
proceso (Fernaacutendez et al 2000 Fernaacutendez and Midaglia 2003 y 2005 Fernaacutendez 2008 y 2009) Aquiacute
deseo explorar hipoacutetesis explicativas que relacionan los niveles de institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten en
los paiacuteses de la regioacuten con las reformas de segunda generacioacuten (en particular la descentralizacioacuten) la
orientaciones ideoloacutegicas de los gobiernos (el peso del mercado y del ciudadano) utilidad teacutecnico-
pedagoacutegica la informacioacuten y el disentildeo institucional del gobierno de las agencias de evaluacioacuten Este
trabajo me permitiraacute discutir para el caso especiacutefico el problema politoloacutegico maacutes general de la
formacioacuten de instituciones en contextos de los conflictos redistributivos experimentados por la educacioacuten
baacutesica y media desde los antildeos noventa conflictos de los que Uruguay por cierto no ha escapado
1 LAS HIPOacuteTESIS
11 Hipoacutetesis sobre la institucionalizacioacuten
iquestQueacute factores pueden explicar la deacutebil institucionalizacioacuten que tendriacutea hoy en diacutea la evaluacioacuten educativa
1 En Uruguay la maacutexima autoridad educativa no es el Ministerio sino este cuerpo colegiado de competencia nacional y de organizacioacuten hipercentralizada que administra los niveles inicial primaria secundaria general secundaria teacutecnica y formacioacuten docente inicial
iquest
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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en Uruguay a pesar de sus vigorosos inicios En la bibliografiacutea sobre la evaluacioacuten educativa de Ameacuterica
Latina se pueden rastrear hasta cuatro grandes teoriacuteas que permiten construir explicaciones rivales
aunque no contrapuestas sobre la formacioacuten de instituciones de evaluacioacuten Si bien no son
necesariamente contradictorias cada una pretende para siacute el papel de explicacioacuten principal
La teoriacutea maacutes recurrida al menos en los antildeos noventa asociaba la existencia y pervivencia de las
evaluaciones a la puesta en marcha de reformas de segunda generacioacuten en el sistema educativo
(DiGropello 1999 2004 Winkler and Gershberg 2000) y a las condiciones puestas por recibir
preacutestamos de parte de los organismos multilaterales tales como el Banco Mundial y el Banco
Interamericano (Narodowski Nores and Andrada 2002 Berttolini 2001) En particular la
descentralizacioacuten de la prestacioacuten de los servicios a unidades subnacionales conllevoacute como
contrapartida nuevos roles para ldquoministerios de educacioacuten sin escuelasrdquo fundamentalmente
relacionados al control de desempentildeo de escuelas a las que se le atribuiacutean crecientes competencias
(Fernaacutendez 2004)
Los procedimientos estaacutendares de generacioacuten de informacioacuten estadiacutestica y pedagoacutegica dentro de los
sistemas maacutes allaacute de cuaacutel fuera el grado de desarrollo alcanzado resultaron insuficientes para que el
ministerio evaluara la calidad de la educacioacuten fue necesario un sistema de evaluacioacuten y asiacute quedoacute
consagrado en las leyes de educacioacuten de ese periacuteodo Las evaluaciones externas legitimadas
ampliamente en el disentildeo de poliacuteticas educativas en Estados Unidos resultaron ser el mecanismo ideal
(Narodowski Nores and Andrada 2002) En consecuencia de este argumento sisteacutemico o estructural
debiera observarse que las evaluaciones estaacuten maacutes soacutelidamente institucionalizadas en aquellos paiacuteses
donde maacutes se avanzoacute en reformas de segunda generacioacuten sea por la viacutea de la descentralizacioacuten o la
privatizacioacuten (hipoacutetesis 1) El indicador maacutes general seraacute si el ministerio es el principal prestador de
servicios de educacioacuten baacutesica
La segunda teoriacutea vincula la fortaleza de la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten a la orientacioacuten liberal de
un gobierno En un mercado signado por una fuerte asimetriacutea entre prestadores y clientes dichas
poliacuteticas asignariacutean un papel crucial a la informacioacuten en la toma de decisiones de las familias
Claramente esto modificariacutea los comportamientos agregados al declinamiento de la calidad de la
educacioacuten y demandariacutea la habilitacioacuten de mecanismos de salida o de voz (Hirshman 1970) Esta visioacuten
sobre el funcionamiento de la prestacioacuten educativa genera un conflicto dado que propone empoderar a
los actores externos a la escuela (incluido aquiacute la jerarquiacutea ministerial) y en general a los ciudadanos
frente a los maestros y directivos de las escuelas Aquellos seriacutean los actores maacutes interesados en
conservar las evaluaciones porque la institucionalidad educativa disminuye a su favor las asimetriacuteas de
informacioacuten Dentro de esta visioacuten liberal la difusioacuten de resultados tanto a nivel general como a nivel de
cada escuela es una propiedad criacutetica de cualquier evaluacioacuten De aquiacute el impulso por establecer
evaluaciones con dos caracteriacutesticas principales periodicidad (anual por ejemplo) y cobertura censal (para
poder entregar informacioacuten de cada escuela)
Este argumento permitiriacutea sustentar dos hipoacutetesis sutilmente distintas La primera hipoacutetesis asociariacutea la
estabilidad de partidos liberales con una mayor institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten y la alternancia
ldquoderecha izquierdardquo con la supresioacuten los programas de evaluacioacuten (hipoacutetesis 2b) Aunque asiacute planteada
puede parecer muy restringida tiene una clara conexioacuten con una de las teoriacuteas generales que explican la
formacioacuten de instituciones a traveacutes de la estabilidad en el tiempo de las reglas de la inercia y de los
costos implicados en el cambio de reglas que ya han estabilizado expectativas sociales (North 1995) La
estabilidad ha sido un valor particularmente importante para el liberalismo poliacutetico en la regioacuten dado que
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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en su visioacuten esto permite a todos los actores (puacuteblicos y privados) ajustar expectativas reciacuteprocas costos
y beneficios partiendo de la base de los resultados anteriores y sin emplear tiempo y recursos adicionales
para acceder a informacioacuten adicional La segunda hipoacutetesis es maacutes sutil y considera exclusivamente la
orientacioacuten de la poliacutetica de difusioacuten de resultados que desarrolloacute la agencia de evaluacioacuten frente a cada
proyecto En el liacutemite si hubo libre acceso o si por el contrario se introdujo alguacuten tipo de censura a la
comunicacioacuten de resultados al puacuteblico (en adelante hipoacutetesis 2b)
En este trabajo se testearaacuten ambas hipoacutetesis definiendo cuatro indicadores i) el nuacutemero de evaluaciones
realizadas en cada paiacutes ii) el total de antildeos cubiertos entre la primera y la uacuteltima evaluacioacuten iii) y si
actualmente hay evaluaciones (ldquovigenciardquo) y iv) si hubo evaluaciones en las que no se difundieron
resultados al puacuteblico2
La tercera teoriacutea define la formacioacuten de las instituciones de evaluacioacuten con base en su utilidad
(pedagoacutegica) para actores educativos (maximizadores) maestros inspectores autoridades Supondreacute que
toda evaluacioacuten bien disentildeada es un instrumento oacuteptimo para concretar los intereses pedagoacutegicos que
motivan a los actores3
El argumento deposita especial atencioacuten a las distintas dimensiones de la
hechura teacutecnica de la poliacutetica y al seguimiento de buenas praacutecticas en materia de evaluacioacuten clara
definicioacuten de los conocimientos a evaluar para cada aacuterea y grado (ldquotabla de especificacionesrdquo) soacutelida
validez de constructo coherente aplicacioacuten de una teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o TRI) disentildeo muestral o
censal tal que les permite realizar inferencias vaacutelidas para la poblacioacuten estudiantil delimitada
equiparacioacuten de las pruebas para comparar en el tiempo contextualizacioacuten de resultados con indicadores
sociales anaacutelisis multivariados de factores asociados comunicacioacuten a tiempo de resultados a las
escuelas redaccioacuten de informes amistosos y elocuentes acompantildeados de recomendaciones didaacutecticas
(Ravela 2001 Ravela et al 2008) Ahora bien si todas las evaluaciones tienen altos costos las buenas
lo son auacuten maacutes (tanto para los maestros como para los ministerios) Pero un buen disentildeo que obtenga un
consenso sustantivo de los actores en materia pedagoacutegica produciriacutea beneficios que excederiacutean
ampliamente a los costos puacuteblicos y privados Estos extremos son maacutes complejos de evaluar y aquiacute no
puede ser discutido en toda su extensioacuten aunque hay estudios de caso que profundizaron en estos
aspectos (Pinkasz et al 2005 Fernaacutendez and Midaglia 2005 Aristimuntildeo and Kaztman 2005 Zorrilla
2003 Narodowski Nores and Andrada 2002) En teacuterminos comparados contrastar esta teoriacutea requeririacutea
de maacutexima evaluar directamente las evaluaciones realizadas un trabajo de extensioacuten que sobrepasa los
recursos disponibles En su lugar aquiacute adoptareacute una hipoacutetesis miacutenima que reportaraacute como indicador
dicotoacutemico si existen cambios declarados por las propias agencias en la metodologiacutea empleada para
hacer evaluacioacuten Esto permitiraacute sondear una de las dimensiones consideradas maacutes atraacutes la
comparabilidad en el tiempo de los resultados generada por una metodologiacutea consistente (hipoacutetesis 3)
12 Agente principal en la evaluacioacuten educativa
La bibliografiacutea neo-institucionalista sobre educacioacuten ha resaltado constantemente que la educacioacuten es un
caso tiacutepico de asimetriacutea de informacioacuten en la que el cliente principal de la relacioacuten educativa (el alumno y
sus familias) carece de informacioacuten vaacutelida sobre el resultado final del proceso educativo iquestqueacute tipo de
2 La duracioacuten de este periacuteodo debiera definirse laxamente puesto que depende en primer lugar de las capacidades teacutecnicas existentes en las agencias de evaluacioacuten pero tambieacuten depende de la presioacuten oficial por conocer u ocultar resultados En este balance el periacuteodo de un antildeo luego de aplicada una prueba es un tiempo maacutes que razonable para definir censura
3 Refiero tanto a las externas como internas El supuesto es fuerte pero encuentra total consenso en todas las teoriacuteas pedagoacutegicas contemporaacuteneas
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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aprendizajes ha hecho el alumno y queacute nivel de competencia ha alcanzado (Chubb and Moe 1990
Gauri and Wawda 2003)4
Las calificaciones de las maestras si bien tienen valor juriacutedico (implican por ejemplo la promocioacuten o
reprobacioacuten de un grado) carecen de validez informativa clara iquestuna calificacioacuten de 6 en esta escuela del
sur es comparable a la asignada en una escuela al norte del paiacutes En la Educacioacuten Media Superior por lo
general esta falta de validez suele afectar las trayectorias acadeacutemicas en forma significativa cuando los
estudiantes que emigran de una localidad a una capital encuentran que sus desempentildeos han sido
sobre-valorados y que sus posibilidades de progresar son mucho menores que las imaginadas
Este argumento claacutesico tambieacuten se puede extender y se puede agregar al conjunto de la ciudadaniacutea para
hacer referencia a la asimetriacutea de informacioacuten que existe entre la autoridad representativa (por ejemplo
el Parlamento) y el sistema educativo En varios paiacuteses los legisladores que deciden anualmente sobre
montos presupuestales para la educacioacuten tienen informacioacuten escasa a lo sumo sobre la tasa de
reprobacioacuten y la tasa de abandono de cursos Tambieacuten es razonable suponer que en la misma situacioacuten
de asimetriacutea se encuentran otras autoridades del Poder Ejecutivo tales el Presidente y ministerios de
otras ramas no educativas incluso cuando tienen directo intereacutes en los resultados educativos o realizan
transferencias importantes para financiar proyectos en la educacioacuten
Los estudios sobre uso de la informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas educativas hechos en la regioacuten
(Cueto 2005) muestran que los ministerios o secretariacuteas de educacioacuten tambieacuten disponen una reducida y
endeble informacioacuten vaacutelida sobre el aprendizaje de sus alumnos Tampoco cuentan en muchos casos
con informacioacuten sobre variables clave de los procesos tal como asistencia docente la implementacioacuten de
proyectos educativos institucionales o la realizacioacuten de coordinaciones docentes Se puede inferir por
tanto que esta relacioacuten entre los docentes y las autoridades se desarrolla en una asimetriacutea de
informacioacuten tal que hace imposible controlar las condiciones de desempentildeo de las escuelas
La introduccioacuten de una evaluacioacuten externa estandarizada perioacutedica con base en un disentildeo metodoloacutegico
documentado con una teoriacutea de la medicioacuten y un muestreo rigurosos acompantildeada de cuestionarios de
contexto asegura indicadores vaacutelidos y confiables Las escuelas dejan de ser ldquocajas negrasrdquo Es claro
entonces que la evaluacioacuten tiene potencialidades para alterar la asimetriacutea de informacioacuten de la relacioacuten
educativa (al menos) en favor de los tres principales identificados familia parlamento y las propias
autoridades educativas5
Algunas de las consecuencias de poliacutetica que acarrea esa nueva posicioacuten
informada del principal pueden ser perjudiciales para los docentes atar salarios a desempentildeos (Carrera
Magisterial de Meacutexico o Chile) asignar partidas presupuestales a metas de aprendizaje (ENIA en
Uruguay) focalizar programas socio-educativos en escuelas de bajos desempentildeos (el P900 de la
Concertacioacuten en Chile entre 1990 y 1994) etc
Ahora bien a esta altura del desarrollo de mi argumento se hace necesario introducir el segundo
componente del marco teoacuterico la teoriacutea de la agencia Junto con examinar coacutemo la evaluacioacuten modifica
4 La bibliografiacutea tambieacuten destacada otras caracteriacutesticas de esta relacioacuten i) la dificultad de medir estos resultados educativos ii) la dificultad de programar las tareas propias del proceso de aprendizaje iii) la falta de una ldquotecnologiacuteardquo (blanda) estaacutendar para el desarrollo de las tareas Estos aspectos generan altas incertidumbres sobre el desarrollo y resultado de la tarea
5 Los neo-institucionalistas no suelen tratar el tema sobre el aislamiento didaacutectico y pedagoacutegico en que suelen estar los docentes maacutes fiscalizados que asesorados y con reducidas oportunidades de comparar formativamente sus praacutecticas y sus resultados con otros colegas Este aspecto generalmente ignorado ha sido largamente trabajado en el contexto del Grupo de Trabajo sobre Estaacutendares y Evaluacioacuten veacutease por ejemplo Ravela et al (2008) y (2009)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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la relacioacuten educativa es necesario examinar sobretodo queacute relacioacuten se establece entre la agencia de
evaluacioacuten y la autoridad ministerial el primer principal de esta relacioacuten evaluativa En consecuencia
propondreacute que el estudio de las evaluaciones educativas desde el punto de vista institucional debiera
concentrarse en el examen de las modificaciones establecidas en dos aspectos importantes conectados
con la modificacioacuten de la asimetriacutea principalagente i) la produccioacuten de informacioacuten perioacutedica sobre los
aprendizajes y ii) el acceso a la informacioacuten de parte de la pluralidad de principales definidos maacutes arriba6
Ademaacutes de los supuestos claacutesicos que la teoriacutea hace sobre el agente (Eisenhardt 1989) supondreacute que i)
las agencias de evaluacioacuten estaacuten interesadas en hacer maacutes y mejores evaluaciones ya que estos dos son
elementos que les aportan prestigio en el campo internacional de los evaluadores y ii) su aversioacuten al
riesgo se reduce a evitar fracasos en el desarrollo del operativo de la evaluacioacuten (por ejemplo por falta de
apoyos poliacuteticos o por bloqueos sindicales) Sin detallar la importancia diferencial que puedan tener estos
dos objetos de comportamiento a regular sostendreacute que la institucionalidad de la evaluacioacuten educativa
es deacutebil cuando el examen de los casos nacionales concluye sentildealado la carencia de alguno de aquellos
elementos
La hipoacutetesis 4 que propongo reconoce la eficacia causal que sobre la formacioacuten institucional tienen las
reformas de segunda generacioacuten (hipoacutetesis 1) el tiempo y de las ideologiacuteas (hipoacutetesis 2a) la importancia
difusioacuten puacuteblica de resultados (hipoacutetesis 2b) y la consistencia teacutecnico-pedagoacutegica y metodoloacutegica
(hipoacutetesis 3) Sin embargo considera que este tipo de anaacutelisis desconoce la naturaleza misma de toda
institucioacuten y de los conflictos de intereses especiacuteficos que existen entre evaluadores y ministerios De aquiacute
que sostengo que la mayor o menor institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten es consecuencia del disentildeo
institucional que regula prescribe habilita las relaciones entre la agencia de evaluacioacuten y el primer
principal de la relacioacuten evaluativa Los obstaacuteculos mayores radican en que el primer principal de la
relacioacuten evaluativa el ministerio no siempre comparte la opinioacuten de que es necesario informar o que
debe seguirse evaluando Se trata de un actor que tambieacuten tiene aversioacuten al riesgo en este caso a la
exposicioacuten puacuteblica de las ineficiencias y de la mala calidad7
Razoacuten por lo cual restringe o prohiacutebe la
difusioacuten modifican la ubicacioacuten de las agencias en la estructura ministerial reducen los salarios des-
jerarquizan presupuestalmente la evaluacioacuten o restringen la contratacioacuten de personal calificado
Frente a estas situaciones las agencias encuentran reducidos medios para proseguir sus intereses Esto
seriacutea tiacutepico en dos casos i) si no existen mecanismos de intervencioacuten de los otros actores (por ausencia
de otros principales como por ejemplo otros oacuterganos del Poder Ejecutivo del Parlamento o de las
familias en el gobierno de la agencia evaluadora) y ii) cuando el ministerio es tambieacuten el primer principal
de la relacioacuten educativa o sea el prestador de los servicios educativos8
Si la hipoacutetesis del origen del deacuteficit institucional es correcta debiera ser posible observar que los paiacuteses
donde no hay evaluacioacuten perioacutedica ni difusioacuten puacuteblica de resultados se caracterizan tambieacuten por tener
6 En nuestro estudio comparado sobre Meacutexico y Uruguay (Fernaacutendez and Midaglia 2003 y 2005) el objeto fue la modificacioacuten de la relacioacuten educativa Sin embargo a poco de comenzar emergioacute con gran preeminencia en ambos paiacuteses el problema de la relacioacuten evaluativa entre las agencias y el principal Basta recordar que en ambos paiacuteses la autoridad prohibioacute informar sobre al menos un proyecto de evaluacioacuten
7 Las mediciones perioacutedicas pueden reportar que los avances educativos durante una gestioacuten no han sido espectaculares y esto conllevar a una peacuterdida de imagen del Ministro o de todo el Gabinete frente al electorado
8 Vg la prestacioacuten de los servicios no estaacute descentralizada a las entidades como en Meacutexico o Argentina o a los municipios con en el caso de Chile o Brasil
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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una agencia cuyo principal es a la vez prestador del servicio (hipoacutetesis 1) y soacutelo cuentan con un uacutenico
principal en la relacioacuten evaluativa (el ministerio)
Para concluir este apartado quiero resaltar que este enfoque no es novedoso Ferrer (2006 14) sostuvo
en su balance de mediados de la deacutecada que ldquoEn cualquier caso lo que resulta imprescindible es definir
con claridad el grado de autonomiacutea funcional que tendriacutea la unidad evaluadora El marco institucional
puede tener fuertes implicancias para la credibilidad y legitimidad de sus acciones para la sostenibilidad
teacutecnica-operativa y financiera del sistema o para las posibilidades de difusioacuten uso e impacto de los
resultados de las evaluacionesrdquo Precisamente este componente de la institucionalidad de la evaluacioacuten
su gobierno es a mi juicio la clave que termina por calificar mejor explicar su fortaleza o debilidad este
artiacuteculo busca aportar evidencia empiacuterica en esta direccioacuten la cual hasta el presente es inexistente
2 EL ESTUDIO
El anaacutelisis empiacuterico se realiza sobre la base de un relevamiento de informacioacuten realizado originalmente en
2006 y actualizado al presente antildeo (2010)9
El periacuteodo histoacuterico de observacioacuten estuvo comprendido
entre 1980 y el antildeo 2010 un total de treinta antildeos Tal ventana de tiempo tiene justificacioacuten casi
exclusivamente para el registro del comienzo de las evaluaciones externas y perioacutedicas en un paiacutes Chile
En varios documentos tambieacuten se ha dejado constancia que Meacutexico comenzoacute las evaluaciones en la
deacutecada de 1970 sin embargo no se ha podido registrar ninguna evaluacioacuten entre ese antildeo y 1991 Para el
resto de los paiacuteses la historia de la evaluacioacuten de aprendizajes comienza en los antildeos noventa
La unidad de registro de la informacioacuten fue definida en la ldquoevaluacioacutenrdquo Se considera que un proyecto es
una uacutenica evaluacioacuten cuando se realiza en un mismo ciclo escolar durante un periacuteodo determinado de
meses en el antildeo con un mismo propoacutesito general (deacutebil o fuerte en el sentido de Ravela 2001) bajo un
mismo disentildeo muestral con un mismo marco conceptual una misma teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o
TRI) aunque estuvieran dirigidos a varios grados ciclos o niveles del sistema educativo Bajo esta
definicioacuten un proyecto generalmente implica un operativo en el terreno aunque puede darse el caso de
que a traveacutes de una misma logiacutestica se apliquen dos proyectos como ha sido el caso de Prova Brasil y
SAEB
Es claacutesica ya la distincioacuten entre evaluaciones con alto impacto y con bajo impacto formulada por Ravela
(2001) Visto el marco teoacuterico y los objetivos del anaacutelisis tomeacute la decisioacuten de soacutelo considerar
evaluaciones externas que no tuvieran consecuencias directas sobre la trayectoria acadeacutemicas formales
de los estudiantes En consecuencia excluiacute aquellas cuya finalidad principal fuera la acreditacioacuten de un
grado o de un nivel tal como es el caso de la Prueba de Suficiencia Universitaria en Chile los Exaacutemenes
de Estado en Colombia las Pruebas de Conocimiento de Costa Rica las pruebas PAES de El Salvador y las
Pruebas Nacionales de la Repuacuteblica Dominicana
Con base en el marco analiacutetico definido por dimensiones extraiacutedas de un enfoque institucionalista
combinado con la teoriacutea agenteprincipal se establecieron las siguientes dimensiones de anaacutelisis i)
definicioacuten institucional (nombre agencia dependencia normativa reguladora) ii) levantamientos (antildeos
grados asignaturas) iii) disentildeo metodoloacutegico (enfoque de la prueba tipo de reactivos teoriacutea de la
9 Agradezco la colaboracioacuten de la Lic Ineacutes Malaacuten en la confeccioacuten de la base de datos de 2006
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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medicioacuten equiparacioacuten muestra) y iv) uso y difusioacuten de resultados (destinatarios tipos de informe
acceso a microdatos) Cada evaluacioacuten fue catalogada en estos aspectos al menos hasta donde fuera
posible hallar informacioacuten
Cuatro fueron las fuentes principales de informacioacuten todas ellas secundarias que fueron empleadas i)
los reportes publicados (cuando los hubo) ii) los estudios sobre los sistemas de evaluacioacuten iii) las
paacuteginas web de PREAL la OEI los ministerios y las agencias de evaluacioacuten10
y iv) el Foro de Evaluacioacuten que
abriera Ferrer en la paacutegina de PREAL con base en su libro ldquoLos sistemas de evaluacioacuten educativa en
Ameacuterica Latinardquo La uacuteltima actualizacioacuten de sus fichas es para el mes de abril de 2009
21 Casos seleccionados
Se construyoacute una base de datos para los paiacuteses de la regioacuten latinoamericana11
conteniendo informacioacuten
descriptiva sobre cada una de las evaluaciones nacionales estandarizadas realizadas De los 19 paiacuteses de
la regioacuten sobre dos no fue posible acceder a informacioacuten secundaria precisa sobre las evaluaciones
(Venezuela y Cuba) Otros dos Costa Rica y Repuacuteblica Dominicana soacutelo realizaron evaluaciones con la
finalidad de acreditacioacuten hasta donde se tiene conocimiento por lo que tambieacuten fueron excluidos de los
anaacutelisis Un punto importante para el relevamiento fue establecer la vigencia de las evaluaciones Esto se
determinoacute geneacutericamente considerando si se habiacutean realizado evaluaciones los dos uacuteltimos antildeos o si al
menos se habiacutean producido informes de evaluaciones realizadas antes de 2009 Aquiacute resaltan tres casos
Honduras Bolivia y Paraguay En el primero se identificoacute que la uacuteltima evaluacioacuten fue en 2008 pero no
hay informacioacuten sobre su procesamiento Es de recordar que el paiacutes vivioacute un golpe de estado en junio de
2009 y pervive auacuten el enfrentamiento civil desatado Bolivia por su parte aplicoacute por uacuteltima vez en 2000 y
Ferrer (2006) da cuenta que el sistema de evaluacioacuten conocido como SIMECAL fue cerrado en 2004 sin que
haya sido re-emplazado por otro Paraguay por su parte realizoacute en 2006 la uacuteltima aplicacioacuten conocida de
su programa denominado SNEPE sobre el cual se han publicado informes hasta diciembre de 2007 No he
registrado actividad del SNEPE desde ese entonces
Nicaragua fue incluida aunque presentoacute la siguiente ambiguumledad por un lado no aplica evaluaciones
basadas en el denominado SNE desde el antildeo 2002 por otro en 2008 se registroacute una evaluacioacuten
diagnoacutestica hecha por un consorcio entre el Ministerio y la Universidad Nacional Autoacutenoma aplicado al
final de la Educacioacuten Media sobre el cual hay informacioacuten parcial de resultados difundidos en 2009
En siacutentesis el anaacutelisis cubre el periacuteodo de 30 antildeos para Argentina Brasil Colombia Chile Ecuador El
Salvador Guatemala Meacutexico Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay
22 Niveles de anaacutelisis e indicadores
El objeto mismo de la investigacioacuten requiere estudiar la evaluacioacuten educativa en teacuterminos institucionales
para lo cual se requiere inferir si maacutes allaacute de la realizacioacuten de operativos o proyectos de evaluacioacuten se
han establecido haces de normas capaces de regularizar el comportamiento de los actores y redistribuir la
informacioacuten En consecuencia fue necesario establecer criterios para distinguir queacute evaluacioacuten fue un
emprendimiento excepcional puntual sin continuidad de aquellas otras evaluaciones que formaban
10 httpwwwprealorgGrupoaspId_Grupo=3ampId_Seccion=29ampId_Seccion2=139
httpwwwoeiesquipuevaluacionhtm
11 La regioacuten ldquoAmeacuterica Latinardquo aquiacute refiere los siguientes paiacuteses Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Repuacuteblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Panamaacute Paraguay Peruacute Uruguay y Venezuela
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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parte de una poliacutetica de largo plazo El concepto de ldquoprogramardquo fue utilizado para marcar dos grados de
institucionalizacioacuten
El ldquonombrerdquo oficial de la evaluacioacuten fue el primer criterio La pretensioacuten de continuidad estaacute
generalmente asociada al uso recurrente de los teacuterminos ldquosistemardquo ldquoprogramardquo u ldquooperativordquo Es el
caso por ejemplo del Sistema de Medicioacuten de la Calidad (SIMCE) de Chile y el Programa de Estaacutendares
Nacionales (EN) de Meacutexico En cambio el teacutermino estaacute ausente en los proyectos hechos sin pretensioacuten
alguna de continuidad como fue el caso de la Evaluacioacuten en el Primer Nivel de Escolarizacioacuten hecha por
Uruguay en 2001 (ANEP 2002) Sin embargo el nombre como indicador tiene limitaciones Un cambio de
nombre en el tiempo no implica necesariamente un cambio de programa sino maacutes bien un cambio en la
agencia de evaluacioacuten Es el caso del teacutermino ldquoPruebas Nacionalesrdquo para los ciclos 2002-2003 y 2003-
2004 que adoptara el Instituto Nacional de Evaluacioacuten de la Educacioacuten de Meacutexico (INEE) para designar
los levantamientos del Programa Estaacutendares Nacionales antes realizados por la Direccioacuten General de
Evaluacioacuten (DGE) de la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica
A su vez la falta de nombre no indica necesariamente ausencia de programa Algunas evaluaciones
fueron tituladas simplemente ldquopruebasrdquo o ldquoevaluacionesrdquo aunque luego generaron dos tres y hasta
maacutes proyectos El segundo criterio que apliqueacute introduce la idea metodoloacutegica de la replicacioacuten sin
perjuicio del nombre habraacute programa toda vez que dos o maacutes evaluaciones sucesivas se hayan dirigido a
los mismos grados y hayan utilizado una metodologiacutea similar (ldquotabla de especificacionesrdquo y teoriacuteas de la
medicioacuten) Uruguay cae dentro de esta categoriacutea ya que sus evaluaciones en 6tos Primaria de 1996 1999
y 2002 conformaron un programa en este sentido En Peruacute las evaluaciones de 2001 2004 y 2008
informan de una continuidad clara auto referida en las publicaciones pero sin apelar al teacutermino
Programa La nocioacuten utilizada fue bastante laxa alcanzoacute conque dos evaluaciones tuvieran
expliacutecitamente esta loacutegica para inferir que hubo(hay) programa y por tanto indicar un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de la evaluacioacuten educativa
Tal como lo establece la hipoacutetesis 2A es razonable sostener que un periacuteodo maacutes prolongado de
existencia de un mismo programa indicariacutea mayor aceptacioacuten conformidad consentimiento y utilizacioacuten
de las reglas de juego En consecuencia adopteacute el criterio de que si hubo 3 o maacutes operativos que siguen
en la loacutegica de la replicacioacuten seriacutea un indicador de clara institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten El criterio
obedece a que en la regioacuten los mandatos presidenciales duran 4 antildeos (Chile desde 2006 Argentina
Guatemala Paraguay Colombia Brasil Honduras Peruacute) 5 antildeos (Uruguay) o 6 antildeos (Meacutexico) El disentildeo
de una evaluacioacuten una vez decidida demanda un antildeo adicional previo al ciclo escolar de su aplicacioacuten
Tres antildeos de levantamientos (si fueran consecutivos) y uno primero de preparacioacuten totalizan cuatro antildeos
calendario que lindan con esos mandatos
Ahora bien el uso del mismo nombre puede ocultar discontinuidades importantes en uno o varios
aspectos metodoloacutegicos en la elaboracioacuten del disentildeo de la poliacutetica y por tanto afectar tambieacuten la
formacioacuten institucional (hipoacutetesis 3) En los hechos tanto el SIMCE en Chile como el ONE en Argentina la
PAES de El Salvador el SAEB de Brasil conservan programas de largo aliento pero en ambos casos han
realizado al menos un cambio en la metodologiacutea que generaron cambios importantes en las reglas de
juego para los actores Estos antecedentes demandaron un cuarto criterio a saber examinar la existencia
de una metodologiacutea consistente de equiparacioacuten de pruebas a lo largo del tiempo un tema teoacutericamente
complejo que demanda un elevado nivel de formacioacuten pedagoacutegico-metodoloacutegico-estadiacutestico de los
teacutecnicos que trabajan en las agencias de evaluacioacuten Sin embargo este registro requeririacutea realizar
evaluaciones de las evaluaciones una cuestioacuten que por el momento estaacute fuera de las posibilidades de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
99
este trabajo En consecuencia el indicador utilizado es muy rudimentario e informa que un programa es
metodoloacutegicamente consistente si expresamente se declara que se han conservado de un proyecto a
otro las mismas operacionalizaciones de los objetivos o estaacutendares educativos (tabla de
especificaciones) y la misma teoriacutea de la medicioacuten12
Ambos son elementos imprescindibles para poder
realizar en forma vaacutelida y confiable una equiparacioacuten de las pruebas y asegurar la comparabilidad de los
resultados en el tiempo Es de destacar que el relevamiento de este indicador ha sido difiacutecil debido a la
falta de informacioacuten metodoloacutegica puacuteblica precisa que existe en muchos de los proyectos de evaluacioacuten
soacutelo excepcionalmente se indica que los resultados no son comparables en el tiempo por fallas en la
equiparacioacuten de pruebas Tal vez esto sea probablemente el resultado de un comportamiento de
aversioacuten al riesgo por parte de evaluadores que podriacutean perder prestigio si no logran resolver en este
problema metodoloacutegico tan delicado En consecuencia es posible que donde se identifique un programa
institucionalizado en realidad haya dos considerando la metodologiacutea Asiacute la base de datos permite
distinguir cuatro categoriacuteas de evaluaciones ordenadas de acuerdo a los objetivos del trabajo donde la
consistencia metodoloacutegica en el tiempo es indicador de su robustez cientiacutefica en tanto que la pervivencia
por tres o maacutes operativos seraacute indicador de institucionalizacioacuten
proyectos realizados por uacutenica vez
programas de evaluacioacuten (2 aplicaciones con los mismos objetivos)
programas institucionalizados (3 y maacutes evaluaciones)
programas institucionalizados y consistentes metodoloacutegicamente
Se comprende inmediatamente que la nocioacuten de programa que aquiacute se utiliza es bastante amplia En
teacuterminos ideales buena parte de la bibliografiacutea regional ha expresado la recomendacioacuten de que los
paiacuteses adopten un programa de evaluacioacuten entendido como una institucioacuten educativa cientiacuteficamente
rigurosa y burocraacutetico establecida cuyo objetivo es la produccioacuten perioacutedica de informacioacuten sobre los
niveles y contextos de aprendizajes de los alumnos de la educacioacuten baacutesica En consecuencia es factible
que el nuacutemero de programas histoacutericamente desarrollados en la regioacuten haya sido sobreestimado por la
metodologiacutea aquiacute empleada El lector deberaacute tener presente esta limitacioacuten a la hora de valorar las
inferencias y conclusiones plateadas
3 PRINCIPALES HALLAZGOS
Este capiacutetulo expone los hallazgos del relevamiento realizado en 15 paiacuteses de la regioacuten Ha sido ordenado
en cuatro grandes apartados evaluaciones nacionales evaluaciones internacionales distribucioacuten de la
informacioacuten y agencias La motivacioacuten que guiacutea la exposicioacuten es evaluar la razonabilidad de las tres
hipoacutetesis que se introdujeron maacutes atraacutes para explicar el estado actual de la evaluacioacuten en la regioacuten
brevemente la metodoloacutegica la poliacutetica y la institucional
31 Evaluaciones y programas nacionales
El cuadro 1 presenta un primer conjunto de indicadores que caracterizan la evaluacioacuten en Ameacuterica Latina
seguacuten el nuacutemero de operativos realizados y programas erigidos En la uacuteltima fila del cuadro que contiene
12 No es necesario que el disentildeo muestral se mantenga de un proyecto a otro
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
100
resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
101
El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
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]
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ro
gram
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soacute
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s
[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
102
Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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103
Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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104
de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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105
para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
106
organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
107
asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
108
Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
109
Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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en Uruguay a pesar de sus vigorosos inicios En la bibliografiacutea sobre la evaluacioacuten educativa de Ameacuterica
Latina se pueden rastrear hasta cuatro grandes teoriacuteas que permiten construir explicaciones rivales
aunque no contrapuestas sobre la formacioacuten de instituciones de evaluacioacuten Si bien no son
necesariamente contradictorias cada una pretende para siacute el papel de explicacioacuten principal
La teoriacutea maacutes recurrida al menos en los antildeos noventa asociaba la existencia y pervivencia de las
evaluaciones a la puesta en marcha de reformas de segunda generacioacuten en el sistema educativo
(DiGropello 1999 2004 Winkler and Gershberg 2000) y a las condiciones puestas por recibir
preacutestamos de parte de los organismos multilaterales tales como el Banco Mundial y el Banco
Interamericano (Narodowski Nores and Andrada 2002 Berttolini 2001) En particular la
descentralizacioacuten de la prestacioacuten de los servicios a unidades subnacionales conllevoacute como
contrapartida nuevos roles para ldquoministerios de educacioacuten sin escuelasrdquo fundamentalmente
relacionados al control de desempentildeo de escuelas a las que se le atribuiacutean crecientes competencias
(Fernaacutendez 2004)
Los procedimientos estaacutendares de generacioacuten de informacioacuten estadiacutestica y pedagoacutegica dentro de los
sistemas maacutes allaacute de cuaacutel fuera el grado de desarrollo alcanzado resultaron insuficientes para que el
ministerio evaluara la calidad de la educacioacuten fue necesario un sistema de evaluacioacuten y asiacute quedoacute
consagrado en las leyes de educacioacuten de ese periacuteodo Las evaluaciones externas legitimadas
ampliamente en el disentildeo de poliacuteticas educativas en Estados Unidos resultaron ser el mecanismo ideal
(Narodowski Nores and Andrada 2002) En consecuencia de este argumento sisteacutemico o estructural
debiera observarse que las evaluaciones estaacuten maacutes soacutelidamente institucionalizadas en aquellos paiacuteses
donde maacutes se avanzoacute en reformas de segunda generacioacuten sea por la viacutea de la descentralizacioacuten o la
privatizacioacuten (hipoacutetesis 1) El indicador maacutes general seraacute si el ministerio es el principal prestador de
servicios de educacioacuten baacutesica
La segunda teoriacutea vincula la fortaleza de la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten a la orientacioacuten liberal de
un gobierno En un mercado signado por una fuerte asimetriacutea entre prestadores y clientes dichas
poliacuteticas asignariacutean un papel crucial a la informacioacuten en la toma de decisiones de las familias
Claramente esto modificariacutea los comportamientos agregados al declinamiento de la calidad de la
educacioacuten y demandariacutea la habilitacioacuten de mecanismos de salida o de voz (Hirshman 1970) Esta visioacuten
sobre el funcionamiento de la prestacioacuten educativa genera un conflicto dado que propone empoderar a
los actores externos a la escuela (incluido aquiacute la jerarquiacutea ministerial) y en general a los ciudadanos
frente a los maestros y directivos de las escuelas Aquellos seriacutean los actores maacutes interesados en
conservar las evaluaciones porque la institucionalidad educativa disminuye a su favor las asimetriacuteas de
informacioacuten Dentro de esta visioacuten liberal la difusioacuten de resultados tanto a nivel general como a nivel de
cada escuela es una propiedad criacutetica de cualquier evaluacioacuten De aquiacute el impulso por establecer
evaluaciones con dos caracteriacutesticas principales periodicidad (anual por ejemplo) y cobertura censal (para
poder entregar informacioacuten de cada escuela)
Este argumento permitiriacutea sustentar dos hipoacutetesis sutilmente distintas La primera hipoacutetesis asociariacutea la
estabilidad de partidos liberales con una mayor institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten y la alternancia
ldquoderecha izquierdardquo con la supresioacuten los programas de evaluacioacuten (hipoacutetesis 2b) Aunque asiacute planteada
puede parecer muy restringida tiene una clara conexioacuten con una de las teoriacuteas generales que explican la
formacioacuten de instituciones a traveacutes de la estabilidad en el tiempo de las reglas de la inercia y de los
costos implicados en el cambio de reglas que ya han estabilizado expectativas sociales (North 1995) La
estabilidad ha sido un valor particularmente importante para el liberalismo poliacutetico en la regioacuten dado que
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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en su visioacuten esto permite a todos los actores (puacuteblicos y privados) ajustar expectativas reciacuteprocas costos
y beneficios partiendo de la base de los resultados anteriores y sin emplear tiempo y recursos adicionales
para acceder a informacioacuten adicional La segunda hipoacutetesis es maacutes sutil y considera exclusivamente la
orientacioacuten de la poliacutetica de difusioacuten de resultados que desarrolloacute la agencia de evaluacioacuten frente a cada
proyecto En el liacutemite si hubo libre acceso o si por el contrario se introdujo alguacuten tipo de censura a la
comunicacioacuten de resultados al puacuteblico (en adelante hipoacutetesis 2b)
En este trabajo se testearaacuten ambas hipoacutetesis definiendo cuatro indicadores i) el nuacutemero de evaluaciones
realizadas en cada paiacutes ii) el total de antildeos cubiertos entre la primera y la uacuteltima evaluacioacuten iii) y si
actualmente hay evaluaciones (ldquovigenciardquo) y iv) si hubo evaluaciones en las que no se difundieron
resultados al puacuteblico2
La tercera teoriacutea define la formacioacuten de las instituciones de evaluacioacuten con base en su utilidad
(pedagoacutegica) para actores educativos (maximizadores) maestros inspectores autoridades Supondreacute que
toda evaluacioacuten bien disentildeada es un instrumento oacuteptimo para concretar los intereses pedagoacutegicos que
motivan a los actores3
El argumento deposita especial atencioacuten a las distintas dimensiones de la
hechura teacutecnica de la poliacutetica y al seguimiento de buenas praacutecticas en materia de evaluacioacuten clara
definicioacuten de los conocimientos a evaluar para cada aacuterea y grado (ldquotabla de especificacionesrdquo) soacutelida
validez de constructo coherente aplicacioacuten de una teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o TRI) disentildeo muestral o
censal tal que les permite realizar inferencias vaacutelidas para la poblacioacuten estudiantil delimitada
equiparacioacuten de las pruebas para comparar en el tiempo contextualizacioacuten de resultados con indicadores
sociales anaacutelisis multivariados de factores asociados comunicacioacuten a tiempo de resultados a las
escuelas redaccioacuten de informes amistosos y elocuentes acompantildeados de recomendaciones didaacutecticas
(Ravela 2001 Ravela et al 2008) Ahora bien si todas las evaluaciones tienen altos costos las buenas
lo son auacuten maacutes (tanto para los maestros como para los ministerios) Pero un buen disentildeo que obtenga un
consenso sustantivo de los actores en materia pedagoacutegica produciriacutea beneficios que excederiacutean
ampliamente a los costos puacuteblicos y privados Estos extremos son maacutes complejos de evaluar y aquiacute no
puede ser discutido en toda su extensioacuten aunque hay estudios de caso que profundizaron en estos
aspectos (Pinkasz et al 2005 Fernaacutendez and Midaglia 2005 Aristimuntildeo and Kaztman 2005 Zorrilla
2003 Narodowski Nores and Andrada 2002) En teacuterminos comparados contrastar esta teoriacutea requeririacutea
de maacutexima evaluar directamente las evaluaciones realizadas un trabajo de extensioacuten que sobrepasa los
recursos disponibles En su lugar aquiacute adoptareacute una hipoacutetesis miacutenima que reportaraacute como indicador
dicotoacutemico si existen cambios declarados por las propias agencias en la metodologiacutea empleada para
hacer evaluacioacuten Esto permitiraacute sondear una de las dimensiones consideradas maacutes atraacutes la
comparabilidad en el tiempo de los resultados generada por una metodologiacutea consistente (hipoacutetesis 3)
12 Agente principal en la evaluacioacuten educativa
La bibliografiacutea neo-institucionalista sobre educacioacuten ha resaltado constantemente que la educacioacuten es un
caso tiacutepico de asimetriacutea de informacioacuten en la que el cliente principal de la relacioacuten educativa (el alumno y
sus familias) carece de informacioacuten vaacutelida sobre el resultado final del proceso educativo iquestqueacute tipo de
2 La duracioacuten de este periacuteodo debiera definirse laxamente puesto que depende en primer lugar de las capacidades teacutecnicas existentes en las agencias de evaluacioacuten pero tambieacuten depende de la presioacuten oficial por conocer u ocultar resultados En este balance el periacuteodo de un antildeo luego de aplicada una prueba es un tiempo maacutes que razonable para definir censura
3 Refiero tanto a las externas como internas El supuesto es fuerte pero encuentra total consenso en todas las teoriacuteas pedagoacutegicas contemporaacuteneas
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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aprendizajes ha hecho el alumno y queacute nivel de competencia ha alcanzado (Chubb and Moe 1990
Gauri and Wawda 2003)4
Las calificaciones de las maestras si bien tienen valor juriacutedico (implican por ejemplo la promocioacuten o
reprobacioacuten de un grado) carecen de validez informativa clara iquestuna calificacioacuten de 6 en esta escuela del
sur es comparable a la asignada en una escuela al norte del paiacutes En la Educacioacuten Media Superior por lo
general esta falta de validez suele afectar las trayectorias acadeacutemicas en forma significativa cuando los
estudiantes que emigran de una localidad a una capital encuentran que sus desempentildeos han sido
sobre-valorados y que sus posibilidades de progresar son mucho menores que las imaginadas
Este argumento claacutesico tambieacuten se puede extender y se puede agregar al conjunto de la ciudadaniacutea para
hacer referencia a la asimetriacutea de informacioacuten que existe entre la autoridad representativa (por ejemplo
el Parlamento) y el sistema educativo En varios paiacuteses los legisladores que deciden anualmente sobre
montos presupuestales para la educacioacuten tienen informacioacuten escasa a lo sumo sobre la tasa de
reprobacioacuten y la tasa de abandono de cursos Tambieacuten es razonable suponer que en la misma situacioacuten
de asimetriacutea se encuentran otras autoridades del Poder Ejecutivo tales el Presidente y ministerios de
otras ramas no educativas incluso cuando tienen directo intereacutes en los resultados educativos o realizan
transferencias importantes para financiar proyectos en la educacioacuten
Los estudios sobre uso de la informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas educativas hechos en la regioacuten
(Cueto 2005) muestran que los ministerios o secretariacuteas de educacioacuten tambieacuten disponen una reducida y
endeble informacioacuten vaacutelida sobre el aprendizaje de sus alumnos Tampoco cuentan en muchos casos
con informacioacuten sobre variables clave de los procesos tal como asistencia docente la implementacioacuten de
proyectos educativos institucionales o la realizacioacuten de coordinaciones docentes Se puede inferir por
tanto que esta relacioacuten entre los docentes y las autoridades se desarrolla en una asimetriacutea de
informacioacuten tal que hace imposible controlar las condiciones de desempentildeo de las escuelas
La introduccioacuten de una evaluacioacuten externa estandarizada perioacutedica con base en un disentildeo metodoloacutegico
documentado con una teoriacutea de la medicioacuten y un muestreo rigurosos acompantildeada de cuestionarios de
contexto asegura indicadores vaacutelidos y confiables Las escuelas dejan de ser ldquocajas negrasrdquo Es claro
entonces que la evaluacioacuten tiene potencialidades para alterar la asimetriacutea de informacioacuten de la relacioacuten
educativa (al menos) en favor de los tres principales identificados familia parlamento y las propias
autoridades educativas5
Algunas de las consecuencias de poliacutetica que acarrea esa nueva posicioacuten
informada del principal pueden ser perjudiciales para los docentes atar salarios a desempentildeos (Carrera
Magisterial de Meacutexico o Chile) asignar partidas presupuestales a metas de aprendizaje (ENIA en
Uruguay) focalizar programas socio-educativos en escuelas de bajos desempentildeos (el P900 de la
Concertacioacuten en Chile entre 1990 y 1994) etc
Ahora bien a esta altura del desarrollo de mi argumento se hace necesario introducir el segundo
componente del marco teoacuterico la teoriacutea de la agencia Junto con examinar coacutemo la evaluacioacuten modifica
4 La bibliografiacutea tambieacuten destacada otras caracteriacutesticas de esta relacioacuten i) la dificultad de medir estos resultados educativos ii) la dificultad de programar las tareas propias del proceso de aprendizaje iii) la falta de una ldquotecnologiacuteardquo (blanda) estaacutendar para el desarrollo de las tareas Estos aspectos generan altas incertidumbres sobre el desarrollo y resultado de la tarea
5 Los neo-institucionalistas no suelen tratar el tema sobre el aislamiento didaacutectico y pedagoacutegico en que suelen estar los docentes maacutes fiscalizados que asesorados y con reducidas oportunidades de comparar formativamente sus praacutecticas y sus resultados con otros colegas Este aspecto generalmente ignorado ha sido largamente trabajado en el contexto del Grupo de Trabajo sobre Estaacutendares y Evaluacioacuten veacutease por ejemplo Ravela et al (2008) y (2009)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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la relacioacuten educativa es necesario examinar sobretodo queacute relacioacuten se establece entre la agencia de
evaluacioacuten y la autoridad ministerial el primer principal de esta relacioacuten evaluativa En consecuencia
propondreacute que el estudio de las evaluaciones educativas desde el punto de vista institucional debiera
concentrarse en el examen de las modificaciones establecidas en dos aspectos importantes conectados
con la modificacioacuten de la asimetriacutea principalagente i) la produccioacuten de informacioacuten perioacutedica sobre los
aprendizajes y ii) el acceso a la informacioacuten de parte de la pluralidad de principales definidos maacutes arriba6
Ademaacutes de los supuestos claacutesicos que la teoriacutea hace sobre el agente (Eisenhardt 1989) supondreacute que i)
las agencias de evaluacioacuten estaacuten interesadas en hacer maacutes y mejores evaluaciones ya que estos dos son
elementos que les aportan prestigio en el campo internacional de los evaluadores y ii) su aversioacuten al
riesgo se reduce a evitar fracasos en el desarrollo del operativo de la evaluacioacuten (por ejemplo por falta de
apoyos poliacuteticos o por bloqueos sindicales) Sin detallar la importancia diferencial que puedan tener estos
dos objetos de comportamiento a regular sostendreacute que la institucionalidad de la evaluacioacuten educativa
es deacutebil cuando el examen de los casos nacionales concluye sentildealado la carencia de alguno de aquellos
elementos
La hipoacutetesis 4 que propongo reconoce la eficacia causal que sobre la formacioacuten institucional tienen las
reformas de segunda generacioacuten (hipoacutetesis 1) el tiempo y de las ideologiacuteas (hipoacutetesis 2a) la importancia
difusioacuten puacuteblica de resultados (hipoacutetesis 2b) y la consistencia teacutecnico-pedagoacutegica y metodoloacutegica
(hipoacutetesis 3) Sin embargo considera que este tipo de anaacutelisis desconoce la naturaleza misma de toda
institucioacuten y de los conflictos de intereses especiacuteficos que existen entre evaluadores y ministerios De aquiacute
que sostengo que la mayor o menor institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten es consecuencia del disentildeo
institucional que regula prescribe habilita las relaciones entre la agencia de evaluacioacuten y el primer
principal de la relacioacuten evaluativa Los obstaacuteculos mayores radican en que el primer principal de la
relacioacuten evaluativa el ministerio no siempre comparte la opinioacuten de que es necesario informar o que
debe seguirse evaluando Se trata de un actor que tambieacuten tiene aversioacuten al riesgo en este caso a la
exposicioacuten puacuteblica de las ineficiencias y de la mala calidad7
Razoacuten por lo cual restringe o prohiacutebe la
difusioacuten modifican la ubicacioacuten de las agencias en la estructura ministerial reducen los salarios des-
jerarquizan presupuestalmente la evaluacioacuten o restringen la contratacioacuten de personal calificado
Frente a estas situaciones las agencias encuentran reducidos medios para proseguir sus intereses Esto
seriacutea tiacutepico en dos casos i) si no existen mecanismos de intervencioacuten de los otros actores (por ausencia
de otros principales como por ejemplo otros oacuterganos del Poder Ejecutivo del Parlamento o de las
familias en el gobierno de la agencia evaluadora) y ii) cuando el ministerio es tambieacuten el primer principal
de la relacioacuten educativa o sea el prestador de los servicios educativos8
Si la hipoacutetesis del origen del deacuteficit institucional es correcta debiera ser posible observar que los paiacuteses
donde no hay evaluacioacuten perioacutedica ni difusioacuten puacuteblica de resultados se caracterizan tambieacuten por tener
6 En nuestro estudio comparado sobre Meacutexico y Uruguay (Fernaacutendez and Midaglia 2003 y 2005) el objeto fue la modificacioacuten de la relacioacuten educativa Sin embargo a poco de comenzar emergioacute con gran preeminencia en ambos paiacuteses el problema de la relacioacuten evaluativa entre las agencias y el principal Basta recordar que en ambos paiacuteses la autoridad prohibioacute informar sobre al menos un proyecto de evaluacioacuten
7 Las mediciones perioacutedicas pueden reportar que los avances educativos durante una gestioacuten no han sido espectaculares y esto conllevar a una peacuterdida de imagen del Ministro o de todo el Gabinete frente al electorado
8 Vg la prestacioacuten de los servicios no estaacute descentralizada a las entidades como en Meacutexico o Argentina o a los municipios con en el caso de Chile o Brasil
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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una agencia cuyo principal es a la vez prestador del servicio (hipoacutetesis 1) y soacutelo cuentan con un uacutenico
principal en la relacioacuten evaluativa (el ministerio)
Para concluir este apartado quiero resaltar que este enfoque no es novedoso Ferrer (2006 14) sostuvo
en su balance de mediados de la deacutecada que ldquoEn cualquier caso lo que resulta imprescindible es definir
con claridad el grado de autonomiacutea funcional que tendriacutea la unidad evaluadora El marco institucional
puede tener fuertes implicancias para la credibilidad y legitimidad de sus acciones para la sostenibilidad
teacutecnica-operativa y financiera del sistema o para las posibilidades de difusioacuten uso e impacto de los
resultados de las evaluacionesrdquo Precisamente este componente de la institucionalidad de la evaluacioacuten
su gobierno es a mi juicio la clave que termina por calificar mejor explicar su fortaleza o debilidad este
artiacuteculo busca aportar evidencia empiacuterica en esta direccioacuten la cual hasta el presente es inexistente
2 EL ESTUDIO
El anaacutelisis empiacuterico se realiza sobre la base de un relevamiento de informacioacuten realizado originalmente en
2006 y actualizado al presente antildeo (2010)9
El periacuteodo histoacuterico de observacioacuten estuvo comprendido
entre 1980 y el antildeo 2010 un total de treinta antildeos Tal ventana de tiempo tiene justificacioacuten casi
exclusivamente para el registro del comienzo de las evaluaciones externas y perioacutedicas en un paiacutes Chile
En varios documentos tambieacuten se ha dejado constancia que Meacutexico comenzoacute las evaluaciones en la
deacutecada de 1970 sin embargo no se ha podido registrar ninguna evaluacioacuten entre ese antildeo y 1991 Para el
resto de los paiacuteses la historia de la evaluacioacuten de aprendizajes comienza en los antildeos noventa
La unidad de registro de la informacioacuten fue definida en la ldquoevaluacioacutenrdquo Se considera que un proyecto es
una uacutenica evaluacioacuten cuando se realiza en un mismo ciclo escolar durante un periacuteodo determinado de
meses en el antildeo con un mismo propoacutesito general (deacutebil o fuerte en el sentido de Ravela 2001) bajo un
mismo disentildeo muestral con un mismo marco conceptual una misma teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o
TRI) aunque estuvieran dirigidos a varios grados ciclos o niveles del sistema educativo Bajo esta
definicioacuten un proyecto generalmente implica un operativo en el terreno aunque puede darse el caso de
que a traveacutes de una misma logiacutestica se apliquen dos proyectos como ha sido el caso de Prova Brasil y
SAEB
Es claacutesica ya la distincioacuten entre evaluaciones con alto impacto y con bajo impacto formulada por Ravela
(2001) Visto el marco teoacuterico y los objetivos del anaacutelisis tomeacute la decisioacuten de soacutelo considerar
evaluaciones externas que no tuvieran consecuencias directas sobre la trayectoria acadeacutemicas formales
de los estudiantes En consecuencia excluiacute aquellas cuya finalidad principal fuera la acreditacioacuten de un
grado o de un nivel tal como es el caso de la Prueba de Suficiencia Universitaria en Chile los Exaacutemenes
de Estado en Colombia las Pruebas de Conocimiento de Costa Rica las pruebas PAES de El Salvador y las
Pruebas Nacionales de la Repuacuteblica Dominicana
Con base en el marco analiacutetico definido por dimensiones extraiacutedas de un enfoque institucionalista
combinado con la teoriacutea agenteprincipal se establecieron las siguientes dimensiones de anaacutelisis i)
definicioacuten institucional (nombre agencia dependencia normativa reguladora) ii) levantamientos (antildeos
grados asignaturas) iii) disentildeo metodoloacutegico (enfoque de la prueba tipo de reactivos teoriacutea de la
9 Agradezco la colaboracioacuten de la Lic Ineacutes Malaacuten en la confeccioacuten de la base de datos de 2006
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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medicioacuten equiparacioacuten muestra) y iv) uso y difusioacuten de resultados (destinatarios tipos de informe
acceso a microdatos) Cada evaluacioacuten fue catalogada en estos aspectos al menos hasta donde fuera
posible hallar informacioacuten
Cuatro fueron las fuentes principales de informacioacuten todas ellas secundarias que fueron empleadas i)
los reportes publicados (cuando los hubo) ii) los estudios sobre los sistemas de evaluacioacuten iii) las
paacuteginas web de PREAL la OEI los ministerios y las agencias de evaluacioacuten10
y iv) el Foro de Evaluacioacuten que
abriera Ferrer en la paacutegina de PREAL con base en su libro ldquoLos sistemas de evaluacioacuten educativa en
Ameacuterica Latinardquo La uacuteltima actualizacioacuten de sus fichas es para el mes de abril de 2009
21 Casos seleccionados
Se construyoacute una base de datos para los paiacuteses de la regioacuten latinoamericana11
conteniendo informacioacuten
descriptiva sobre cada una de las evaluaciones nacionales estandarizadas realizadas De los 19 paiacuteses de
la regioacuten sobre dos no fue posible acceder a informacioacuten secundaria precisa sobre las evaluaciones
(Venezuela y Cuba) Otros dos Costa Rica y Repuacuteblica Dominicana soacutelo realizaron evaluaciones con la
finalidad de acreditacioacuten hasta donde se tiene conocimiento por lo que tambieacuten fueron excluidos de los
anaacutelisis Un punto importante para el relevamiento fue establecer la vigencia de las evaluaciones Esto se
determinoacute geneacutericamente considerando si se habiacutean realizado evaluaciones los dos uacuteltimos antildeos o si al
menos se habiacutean producido informes de evaluaciones realizadas antes de 2009 Aquiacute resaltan tres casos
Honduras Bolivia y Paraguay En el primero se identificoacute que la uacuteltima evaluacioacuten fue en 2008 pero no
hay informacioacuten sobre su procesamiento Es de recordar que el paiacutes vivioacute un golpe de estado en junio de
2009 y pervive auacuten el enfrentamiento civil desatado Bolivia por su parte aplicoacute por uacuteltima vez en 2000 y
Ferrer (2006) da cuenta que el sistema de evaluacioacuten conocido como SIMECAL fue cerrado en 2004 sin que
haya sido re-emplazado por otro Paraguay por su parte realizoacute en 2006 la uacuteltima aplicacioacuten conocida de
su programa denominado SNEPE sobre el cual se han publicado informes hasta diciembre de 2007 No he
registrado actividad del SNEPE desde ese entonces
Nicaragua fue incluida aunque presentoacute la siguiente ambiguumledad por un lado no aplica evaluaciones
basadas en el denominado SNE desde el antildeo 2002 por otro en 2008 se registroacute una evaluacioacuten
diagnoacutestica hecha por un consorcio entre el Ministerio y la Universidad Nacional Autoacutenoma aplicado al
final de la Educacioacuten Media sobre el cual hay informacioacuten parcial de resultados difundidos en 2009
En siacutentesis el anaacutelisis cubre el periacuteodo de 30 antildeos para Argentina Brasil Colombia Chile Ecuador El
Salvador Guatemala Meacutexico Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay
22 Niveles de anaacutelisis e indicadores
El objeto mismo de la investigacioacuten requiere estudiar la evaluacioacuten educativa en teacuterminos institucionales
para lo cual se requiere inferir si maacutes allaacute de la realizacioacuten de operativos o proyectos de evaluacioacuten se
han establecido haces de normas capaces de regularizar el comportamiento de los actores y redistribuir la
informacioacuten En consecuencia fue necesario establecer criterios para distinguir queacute evaluacioacuten fue un
emprendimiento excepcional puntual sin continuidad de aquellas otras evaluaciones que formaban
10 httpwwwprealorgGrupoaspId_Grupo=3ampId_Seccion=29ampId_Seccion2=139
httpwwwoeiesquipuevaluacionhtm
11 La regioacuten ldquoAmeacuterica Latinardquo aquiacute refiere los siguientes paiacuteses Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Repuacuteblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Panamaacute Paraguay Peruacute Uruguay y Venezuela
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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parte de una poliacutetica de largo plazo El concepto de ldquoprogramardquo fue utilizado para marcar dos grados de
institucionalizacioacuten
El ldquonombrerdquo oficial de la evaluacioacuten fue el primer criterio La pretensioacuten de continuidad estaacute
generalmente asociada al uso recurrente de los teacuterminos ldquosistemardquo ldquoprogramardquo u ldquooperativordquo Es el
caso por ejemplo del Sistema de Medicioacuten de la Calidad (SIMCE) de Chile y el Programa de Estaacutendares
Nacionales (EN) de Meacutexico En cambio el teacutermino estaacute ausente en los proyectos hechos sin pretensioacuten
alguna de continuidad como fue el caso de la Evaluacioacuten en el Primer Nivel de Escolarizacioacuten hecha por
Uruguay en 2001 (ANEP 2002) Sin embargo el nombre como indicador tiene limitaciones Un cambio de
nombre en el tiempo no implica necesariamente un cambio de programa sino maacutes bien un cambio en la
agencia de evaluacioacuten Es el caso del teacutermino ldquoPruebas Nacionalesrdquo para los ciclos 2002-2003 y 2003-
2004 que adoptara el Instituto Nacional de Evaluacioacuten de la Educacioacuten de Meacutexico (INEE) para designar
los levantamientos del Programa Estaacutendares Nacionales antes realizados por la Direccioacuten General de
Evaluacioacuten (DGE) de la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica
A su vez la falta de nombre no indica necesariamente ausencia de programa Algunas evaluaciones
fueron tituladas simplemente ldquopruebasrdquo o ldquoevaluacionesrdquo aunque luego generaron dos tres y hasta
maacutes proyectos El segundo criterio que apliqueacute introduce la idea metodoloacutegica de la replicacioacuten sin
perjuicio del nombre habraacute programa toda vez que dos o maacutes evaluaciones sucesivas se hayan dirigido a
los mismos grados y hayan utilizado una metodologiacutea similar (ldquotabla de especificacionesrdquo y teoriacuteas de la
medicioacuten) Uruguay cae dentro de esta categoriacutea ya que sus evaluaciones en 6tos Primaria de 1996 1999
y 2002 conformaron un programa en este sentido En Peruacute las evaluaciones de 2001 2004 y 2008
informan de una continuidad clara auto referida en las publicaciones pero sin apelar al teacutermino
Programa La nocioacuten utilizada fue bastante laxa alcanzoacute conque dos evaluaciones tuvieran
expliacutecitamente esta loacutegica para inferir que hubo(hay) programa y por tanto indicar un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de la evaluacioacuten educativa
Tal como lo establece la hipoacutetesis 2A es razonable sostener que un periacuteodo maacutes prolongado de
existencia de un mismo programa indicariacutea mayor aceptacioacuten conformidad consentimiento y utilizacioacuten
de las reglas de juego En consecuencia adopteacute el criterio de que si hubo 3 o maacutes operativos que siguen
en la loacutegica de la replicacioacuten seriacutea un indicador de clara institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten El criterio
obedece a que en la regioacuten los mandatos presidenciales duran 4 antildeos (Chile desde 2006 Argentina
Guatemala Paraguay Colombia Brasil Honduras Peruacute) 5 antildeos (Uruguay) o 6 antildeos (Meacutexico) El disentildeo
de una evaluacioacuten una vez decidida demanda un antildeo adicional previo al ciclo escolar de su aplicacioacuten
Tres antildeos de levantamientos (si fueran consecutivos) y uno primero de preparacioacuten totalizan cuatro antildeos
calendario que lindan con esos mandatos
Ahora bien el uso del mismo nombre puede ocultar discontinuidades importantes en uno o varios
aspectos metodoloacutegicos en la elaboracioacuten del disentildeo de la poliacutetica y por tanto afectar tambieacuten la
formacioacuten institucional (hipoacutetesis 3) En los hechos tanto el SIMCE en Chile como el ONE en Argentina la
PAES de El Salvador el SAEB de Brasil conservan programas de largo aliento pero en ambos casos han
realizado al menos un cambio en la metodologiacutea que generaron cambios importantes en las reglas de
juego para los actores Estos antecedentes demandaron un cuarto criterio a saber examinar la existencia
de una metodologiacutea consistente de equiparacioacuten de pruebas a lo largo del tiempo un tema teoacutericamente
complejo que demanda un elevado nivel de formacioacuten pedagoacutegico-metodoloacutegico-estadiacutestico de los
teacutecnicos que trabajan en las agencias de evaluacioacuten Sin embargo este registro requeririacutea realizar
evaluaciones de las evaluaciones una cuestioacuten que por el momento estaacute fuera de las posibilidades de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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este trabajo En consecuencia el indicador utilizado es muy rudimentario e informa que un programa es
metodoloacutegicamente consistente si expresamente se declara que se han conservado de un proyecto a
otro las mismas operacionalizaciones de los objetivos o estaacutendares educativos (tabla de
especificaciones) y la misma teoriacutea de la medicioacuten12
Ambos son elementos imprescindibles para poder
realizar en forma vaacutelida y confiable una equiparacioacuten de las pruebas y asegurar la comparabilidad de los
resultados en el tiempo Es de destacar que el relevamiento de este indicador ha sido difiacutecil debido a la
falta de informacioacuten metodoloacutegica puacuteblica precisa que existe en muchos de los proyectos de evaluacioacuten
soacutelo excepcionalmente se indica que los resultados no son comparables en el tiempo por fallas en la
equiparacioacuten de pruebas Tal vez esto sea probablemente el resultado de un comportamiento de
aversioacuten al riesgo por parte de evaluadores que podriacutean perder prestigio si no logran resolver en este
problema metodoloacutegico tan delicado En consecuencia es posible que donde se identifique un programa
institucionalizado en realidad haya dos considerando la metodologiacutea Asiacute la base de datos permite
distinguir cuatro categoriacuteas de evaluaciones ordenadas de acuerdo a los objetivos del trabajo donde la
consistencia metodoloacutegica en el tiempo es indicador de su robustez cientiacutefica en tanto que la pervivencia
por tres o maacutes operativos seraacute indicador de institucionalizacioacuten
proyectos realizados por uacutenica vez
programas de evaluacioacuten (2 aplicaciones con los mismos objetivos)
programas institucionalizados (3 y maacutes evaluaciones)
programas institucionalizados y consistentes metodoloacutegicamente
Se comprende inmediatamente que la nocioacuten de programa que aquiacute se utiliza es bastante amplia En
teacuterminos ideales buena parte de la bibliografiacutea regional ha expresado la recomendacioacuten de que los
paiacuteses adopten un programa de evaluacioacuten entendido como una institucioacuten educativa cientiacuteficamente
rigurosa y burocraacutetico establecida cuyo objetivo es la produccioacuten perioacutedica de informacioacuten sobre los
niveles y contextos de aprendizajes de los alumnos de la educacioacuten baacutesica En consecuencia es factible
que el nuacutemero de programas histoacutericamente desarrollados en la regioacuten haya sido sobreestimado por la
metodologiacutea aquiacute empleada El lector deberaacute tener presente esta limitacioacuten a la hora de valorar las
inferencias y conclusiones plateadas
3 PRINCIPALES HALLAZGOS
Este capiacutetulo expone los hallazgos del relevamiento realizado en 15 paiacuteses de la regioacuten Ha sido ordenado
en cuatro grandes apartados evaluaciones nacionales evaluaciones internacionales distribucioacuten de la
informacioacuten y agencias La motivacioacuten que guiacutea la exposicioacuten es evaluar la razonabilidad de las tres
hipoacutetesis que se introdujeron maacutes atraacutes para explicar el estado actual de la evaluacioacuten en la regioacuten
brevemente la metodoloacutegica la poliacutetica y la institucional
31 Evaluaciones y programas nacionales
El cuadro 1 presenta un primer conjunto de indicadores que caracterizan la evaluacioacuten en Ameacuterica Latina
seguacuten el nuacutemero de operativos realizados y programas erigidos En la uacuteltima fila del cuadro que contiene
12 No es necesario que el disentildeo muestral se mantenga de un proyecto a otro
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
100
resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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101
El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
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ro
gram
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[4
]
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ro
gram
as c
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soacute
lo 2
levan
tam
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[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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107
asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
108
Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
109
Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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en su visioacuten esto permite a todos los actores (puacuteblicos y privados) ajustar expectativas reciacuteprocas costos
y beneficios partiendo de la base de los resultados anteriores y sin emplear tiempo y recursos adicionales
para acceder a informacioacuten adicional La segunda hipoacutetesis es maacutes sutil y considera exclusivamente la
orientacioacuten de la poliacutetica de difusioacuten de resultados que desarrolloacute la agencia de evaluacioacuten frente a cada
proyecto En el liacutemite si hubo libre acceso o si por el contrario se introdujo alguacuten tipo de censura a la
comunicacioacuten de resultados al puacuteblico (en adelante hipoacutetesis 2b)
En este trabajo se testearaacuten ambas hipoacutetesis definiendo cuatro indicadores i) el nuacutemero de evaluaciones
realizadas en cada paiacutes ii) el total de antildeos cubiertos entre la primera y la uacuteltima evaluacioacuten iii) y si
actualmente hay evaluaciones (ldquovigenciardquo) y iv) si hubo evaluaciones en las que no se difundieron
resultados al puacuteblico2
La tercera teoriacutea define la formacioacuten de las instituciones de evaluacioacuten con base en su utilidad
(pedagoacutegica) para actores educativos (maximizadores) maestros inspectores autoridades Supondreacute que
toda evaluacioacuten bien disentildeada es un instrumento oacuteptimo para concretar los intereses pedagoacutegicos que
motivan a los actores3
El argumento deposita especial atencioacuten a las distintas dimensiones de la
hechura teacutecnica de la poliacutetica y al seguimiento de buenas praacutecticas en materia de evaluacioacuten clara
definicioacuten de los conocimientos a evaluar para cada aacuterea y grado (ldquotabla de especificacionesrdquo) soacutelida
validez de constructo coherente aplicacioacuten de una teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o TRI) disentildeo muestral o
censal tal que les permite realizar inferencias vaacutelidas para la poblacioacuten estudiantil delimitada
equiparacioacuten de las pruebas para comparar en el tiempo contextualizacioacuten de resultados con indicadores
sociales anaacutelisis multivariados de factores asociados comunicacioacuten a tiempo de resultados a las
escuelas redaccioacuten de informes amistosos y elocuentes acompantildeados de recomendaciones didaacutecticas
(Ravela 2001 Ravela et al 2008) Ahora bien si todas las evaluaciones tienen altos costos las buenas
lo son auacuten maacutes (tanto para los maestros como para los ministerios) Pero un buen disentildeo que obtenga un
consenso sustantivo de los actores en materia pedagoacutegica produciriacutea beneficios que excederiacutean
ampliamente a los costos puacuteblicos y privados Estos extremos son maacutes complejos de evaluar y aquiacute no
puede ser discutido en toda su extensioacuten aunque hay estudios de caso que profundizaron en estos
aspectos (Pinkasz et al 2005 Fernaacutendez and Midaglia 2005 Aristimuntildeo and Kaztman 2005 Zorrilla
2003 Narodowski Nores and Andrada 2002) En teacuterminos comparados contrastar esta teoriacutea requeririacutea
de maacutexima evaluar directamente las evaluaciones realizadas un trabajo de extensioacuten que sobrepasa los
recursos disponibles En su lugar aquiacute adoptareacute una hipoacutetesis miacutenima que reportaraacute como indicador
dicotoacutemico si existen cambios declarados por las propias agencias en la metodologiacutea empleada para
hacer evaluacioacuten Esto permitiraacute sondear una de las dimensiones consideradas maacutes atraacutes la
comparabilidad en el tiempo de los resultados generada por una metodologiacutea consistente (hipoacutetesis 3)
12 Agente principal en la evaluacioacuten educativa
La bibliografiacutea neo-institucionalista sobre educacioacuten ha resaltado constantemente que la educacioacuten es un
caso tiacutepico de asimetriacutea de informacioacuten en la que el cliente principal de la relacioacuten educativa (el alumno y
sus familias) carece de informacioacuten vaacutelida sobre el resultado final del proceso educativo iquestqueacute tipo de
2 La duracioacuten de este periacuteodo debiera definirse laxamente puesto que depende en primer lugar de las capacidades teacutecnicas existentes en las agencias de evaluacioacuten pero tambieacuten depende de la presioacuten oficial por conocer u ocultar resultados En este balance el periacuteodo de un antildeo luego de aplicada una prueba es un tiempo maacutes que razonable para definir censura
3 Refiero tanto a las externas como internas El supuesto es fuerte pero encuentra total consenso en todas las teoriacuteas pedagoacutegicas contemporaacuteneas
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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aprendizajes ha hecho el alumno y queacute nivel de competencia ha alcanzado (Chubb and Moe 1990
Gauri and Wawda 2003)4
Las calificaciones de las maestras si bien tienen valor juriacutedico (implican por ejemplo la promocioacuten o
reprobacioacuten de un grado) carecen de validez informativa clara iquestuna calificacioacuten de 6 en esta escuela del
sur es comparable a la asignada en una escuela al norte del paiacutes En la Educacioacuten Media Superior por lo
general esta falta de validez suele afectar las trayectorias acadeacutemicas en forma significativa cuando los
estudiantes que emigran de una localidad a una capital encuentran que sus desempentildeos han sido
sobre-valorados y que sus posibilidades de progresar son mucho menores que las imaginadas
Este argumento claacutesico tambieacuten se puede extender y se puede agregar al conjunto de la ciudadaniacutea para
hacer referencia a la asimetriacutea de informacioacuten que existe entre la autoridad representativa (por ejemplo
el Parlamento) y el sistema educativo En varios paiacuteses los legisladores que deciden anualmente sobre
montos presupuestales para la educacioacuten tienen informacioacuten escasa a lo sumo sobre la tasa de
reprobacioacuten y la tasa de abandono de cursos Tambieacuten es razonable suponer que en la misma situacioacuten
de asimetriacutea se encuentran otras autoridades del Poder Ejecutivo tales el Presidente y ministerios de
otras ramas no educativas incluso cuando tienen directo intereacutes en los resultados educativos o realizan
transferencias importantes para financiar proyectos en la educacioacuten
Los estudios sobre uso de la informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas educativas hechos en la regioacuten
(Cueto 2005) muestran que los ministerios o secretariacuteas de educacioacuten tambieacuten disponen una reducida y
endeble informacioacuten vaacutelida sobre el aprendizaje de sus alumnos Tampoco cuentan en muchos casos
con informacioacuten sobre variables clave de los procesos tal como asistencia docente la implementacioacuten de
proyectos educativos institucionales o la realizacioacuten de coordinaciones docentes Se puede inferir por
tanto que esta relacioacuten entre los docentes y las autoridades se desarrolla en una asimetriacutea de
informacioacuten tal que hace imposible controlar las condiciones de desempentildeo de las escuelas
La introduccioacuten de una evaluacioacuten externa estandarizada perioacutedica con base en un disentildeo metodoloacutegico
documentado con una teoriacutea de la medicioacuten y un muestreo rigurosos acompantildeada de cuestionarios de
contexto asegura indicadores vaacutelidos y confiables Las escuelas dejan de ser ldquocajas negrasrdquo Es claro
entonces que la evaluacioacuten tiene potencialidades para alterar la asimetriacutea de informacioacuten de la relacioacuten
educativa (al menos) en favor de los tres principales identificados familia parlamento y las propias
autoridades educativas5
Algunas de las consecuencias de poliacutetica que acarrea esa nueva posicioacuten
informada del principal pueden ser perjudiciales para los docentes atar salarios a desempentildeos (Carrera
Magisterial de Meacutexico o Chile) asignar partidas presupuestales a metas de aprendizaje (ENIA en
Uruguay) focalizar programas socio-educativos en escuelas de bajos desempentildeos (el P900 de la
Concertacioacuten en Chile entre 1990 y 1994) etc
Ahora bien a esta altura del desarrollo de mi argumento se hace necesario introducir el segundo
componente del marco teoacuterico la teoriacutea de la agencia Junto con examinar coacutemo la evaluacioacuten modifica
4 La bibliografiacutea tambieacuten destacada otras caracteriacutesticas de esta relacioacuten i) la dificultad de medir estos resultados educativos ii) la dificultad de programar las tareas propias del proceso de aprendizaje iii) la falta de una ldquotecnologiacuteardquo (blanda) estaacutendar para el desarrollo de las tareas Estos aspectos generan altas incertidumbres sobre el desarrollo y resultado de la tarea
5 Los neo-institucionalistas no suelen tratar el tema sobre el aislamiento didaacutectico y pedagoacutegico en que suelen estar los docentes maacutes fiscalizados que asesorados y con reducidas oportunidades de comparar formativamente sus praacutecticas y sus resultados con otros colegas Este aspecto generalmente ignorado ha sido largamente trabajado en el contexto del Grupo de Trabajo sobre Estaacutendares y Evaluacioacuten veacutease por ejemplo Ravela et al (2008) y (2009)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
95
la relacioacuten educativa es necesario examinar sobretodo queacute relacioacuten se establece entre la agencia de
evaluacioacuten y la autoridad ministerial el primer principal de esta relacioacuten evaluativa En consecuencia
propondreacute que el estudio de las evaluaciones educativas desde el punto de vista institucional debiera
concentrarse en el examen de las modificaciones establecidas en dos aspectos importantes conectados
con la modificacioacuten de la asimetriacutea principalagente i) la produccioacuten de informacioacuten perioacutedica sobre los
aprendizajes y ii) el acceso a la informacioacuten de parte de la pluralidad de principales definidos maacutes arriba6
Ademaacutes de los supuestos claacutesicos que la teoriacutea hace sobre el agente (Eisenhardt 1989) supondreacute que i)
las agencias de evaluacioacuten estaacuten interesadas en hacer maacutes y mejores evaluaciones ya que estos dos son
elementos que les aportan prestigio en el campo internacional de los evaluadores y ii) su aversioacuten al
riesgo se reduce a evitar fracasos en el desarrollo del operativo de la evaluacioacuten (por ejemplo por falta de
apoyos poliacuteticos o por bloqueos sindicales) Sin detallar la importancia diferencial que puedan tener estos
dos objetos de comportamiento a regular sostendreacute que la institucionalidad de la evaluacioacuten educativa
es deacutebil cuando el examen de los casos nacionales concluye sentildealado la carencia de alguno de aquellos
elementos
La hipoacutetesis 4 que propongo reconoce la eficacia causal que sobre la formacioacuten institucional tienen las
reformas de segunda generacioacuten (hipoacutetesis 1) el tiempo y de las ideologiacuteas (hipoacutetesis 2a) la importancia
difusioacuten puacuteblica de resultados (hipoacutetesis 2b) y la consistencia teacutecnico-pedagoacutegica y metodoloacutegica
(hipoacutetesis 3) Sin embargo considera que este tipo de anaacutelisis desconoce la naturaleza misma de toda
institucioacuten y de los conflictos de intereses especiacuteficos que existen entre evaluadores y ministerios De aquiacute
que sostengo que la mayor o menor institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten es consecuencia del disentildeo
institucional que regula prescribe habilita las relaciones entre la agencia de evaluacioacuten y el primer
principal de la relacioacuten evaluativa Los obstaacuteculos mayores radican en que el primer principal de la
relacioacuten evaluativa el ministerio no siempre comparte la opinioacuten de que es necesario informar o que
debe seguirse evaluando Se trata de un actor que tambieacuten tiene aversioacuten al riesgo en este caso a la
exposicioacuten puacuteblica de las ineficiencias y de la mala calidad7
Razoacuten por lo cual restringe o prohiacutebe la
difusioacuten modifican la ubicacioacuten de las agencias en la estructura ministerial reducen los salarios des-
jerarquizan presupuestalmente la evaluacioacuten o restringen la contratacioacuten de personal calificado
Frente a estas situaciones las agencias encuentran reducidos medios para proseguir sus intereses Esto
seriacutea tiacutepico en dos casos i) si no existen mecanismos de intervencioacuten de los otros actores (por ausencia
de otros principales como por ejemplo otros oacuterganos del Poder Ejecutivo del Parlamento o de las
familias en el gobierno de la agencia evaluadora) y ii) cuando el ministerio es tambieacuten el primer principal
de la relacioacuten educativa o sea el prestador de los servicios educativos8
Si la hipoacutetesis del origen del deacuteficit institucional es correcta debiera ser posible observar que los paiacuteses
donde no hay evaluacioacuten perioacutedica ni difusioacuten puacuteblica de resultados se caracterizan tambieacuten por tener
6 En nuestro estudio comparado sobre Meacutexico y Uruguay (Fernaacutendez and Midaglia 2003 y 2005) el objeto fue la modificacioacuten de la relacioacuten educativa Sin embargo a poco de comenzar emergioacute con gran preeminencia en ambos paiacuteses el problema de la relacioacuten evaluativa entre las agencias y el principal Basta recordar que en ambos paiacuteses la autoridad prohibioacute informar sobre al menos un proyecto de evaluacioacuten
7 Las mediciones perioacutedicas pueden reportar que los avances educativos durante una gestioacuten no han sido espectaculares y esto conllevar a una peacuterdida de imagen del Ministro o de todo el Gabinete frente al electorado
8 Vg la prestacioacuten de los servicios no estaacute descentralizada a las entidades como en Meacutexico o Argentina o a los municipios con en el caso de Chile o Brasil
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
96
una agencia cuyo principal es a la vez prestador del servicio (hipoacutetesis 1) y soacutelo cuentan con un uacutenico
principal en la relacioacuten evaluativa (el ministerio)
Para concluir este apartado quiero resaltar que este enfoque no es novedoso Ferrer (2006 14) sostuvo
en su balance de mediados de la deacutecada que ldquoEn cualquier caso lo que resulta imprescindible es definir
con claridad el grado de autonomiacutea funcional que tendriacutea la unidad evaluadora El marco institucional
puede tener fuertes implicancias para la credibilidad y legitimidad de sus acciones para la sostenibilidad
teacutecnica-operativa y financiera del sistema o para las posibilidades de difusioacuten uso e impacto de los
resultados de las evaluacionesrdquo Precisamente este componente de la institucionalidad de la evaluacioacuten
su gobierno es a mi juicio la clave que termina por calificar mejor explicar su fortaleza o debilidad este
artiacuteculo busca aportar evidencia empiacuterica en esta direccioacuten la cual hasta el presente es inexistente
2 EL ESTUDIO
El anaacutelisis empiacuterico se realiza sobre la base de un relevamiento de informacioacuten realizado originalmente en
2006 y actualizado al presente antildeo (2010)9
El periacuteodo histoacuterico de observacioacuten estuvo comprendido
entre 1980 y el antildeo 2010 un total de treinta antildeos Tal ventana de tiempo tiene justificacioacuten casi
exclusivamente para el registro del comienzo de las evaluaciones externas y perioacutedicas en un paiacutes Chile
En varios documentos tambieacuten se ha dejado constancia que Meacutexico comenzoacute las evaluaciones en la
deacutecada de 1970 sin embargo no se ha podido registrar ninguna evaluacioacuten entre ese antildeo y 1991 Para el
resto de los paiacuteses la historia de la evaluacioacuten de aprendizajes comienza en los antildeos noventa
La unidad de registro de la informacioacuten fue definida en la ldquoevaluacioacutenrdquo Se considera que un proyecto es
una uacutenica evaluacioacuten cuando se realiza en un mismo ciclo escolar durante un periacuteodo determinado de
meses en el antildeo con un mismo propoacutesito general (deacutebil o fuerte en el sentido de Ravela 2001) bajo un
mismo disentildeo muestral con un mismo marco conceptual una misma teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o
TRI) aunque estuvieran dirigidos a varios grados ciclos o niveles del sistema educativo Bajo esta
definicioacuten un proyecto generalmente implica un operativo en el terreno aunque puede darse el caso de
que a traveacutes de una misma logiacutestica se apliquen dos proyectos como ha sido el caso de Prova Brasil y
SAEB
Es claacutesica ya la distincioacuten entre evaluaciones con alto impacto y con bajo impacto formulada por Ravela
(2001) Visto el marco teoacuterico y los objetivos del anaacutelisis tomeacute la decisioacuten de soacutelo considerar
evaluaciones externas que no tuvieran consecuencias directas sobre la trayectoria acadeacutemicas formales
de los estudiantes En consecuencia excluiacute aquellas cuya finalidad principal fuera la acreditacioacuten de un
grado o de un nivel tal como es el caso de la Prueba de Suficiencia Universitaria en Chile los Exaacutemenes
de Estado en Colombia las Pruebas de Conocimiento de Costa Rica las pruebas PAES de El Salvador y las
Pruebas Nacionales de la Repuacuteblica Dominicana
Con base en el marco analiacutetico definido por dimensiones extraiacutedas de un enfoque institucionalista
combinado con la teoriacutea agenteprincipal se establecieron las siguientes dimensiones de anaacutelisis i)
definicioacuten institucional (nombre agencia dependencia normativa reguladora) ii) levantamientos (antildeos
grados asignaturas) iii) disentildeo metodoloacutegico (enfoque de la prueba tipo de reactivos teoriacutea de la
9 Agradezco la colaboracioacuten de la Lic Ineacutes Malaacuten en la confeccioacuten de la base de datos de 2006
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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medicioacuten equiparacioacuten muestra) y iv) uso y difusioacuten de resultados (destinatarios tipos de informe
acceso a microdatos) Cada evaluacioacuten fue catalogada en estos aspectos al menos hasta donde fuera
posible hallar informacioacuten
Cuatro fueron las fuentes principales de informacioacuten todas ellas secundarias que fueron empleadas i)
los reportes publicados (cuando los hubo) ii) los estudios sobre los sistemas de evaluacioacuten iii) las
paacuteginas web de PREAL la OEI los ministerios y las agencias de evaluacioacuten10
y iv) el Foro de Evaluacioacuten que
abriera Ferrer en la paacutegina de PREAL con base en su libro ldquoLos sistemas de evaluacioacuten educativa en
Ameacuterica Latinardquo La uacuteltima actualizacioacuten de sus fichas es para el mes de abril de 2009
21 Casos seleccionados
Se construyoacute una base de datos para los paiacuteses de la regioacuten latinoamericana11
conteniendo informacioacuten
descriptiva sobre cada una de las evaluaciones nacionales estandarizadas realizadas De los 19 paiacuteses de
la regioacuten sobre dos no fue posible acceder a informacioacuten secundaria precisa sobre las evaluaciones
(Venezuela y Cuba) Otros dos Costa Rica y Repuacuteblica Dominicana soacutelo realizaron evaluaciones con la
finalidad de acreditacioacuten hasta donde se tiene conocimiento por lo que tambieacuten fueron excluidos de los
anaacutelisis Un punto importante para el relevamiento fue establecer la vigencia de las evaluaciones Esto se
determinoacute geneacutericamente considerando si se habiacutean realizado evaluaciones los dos uacuteltimos antildeos o si al
menos se habiacutean producido informes de evaluaciones realizadas antes de 2009 Aquiacute resaltan tres casos
Honduras Bolivia y Paraguay En el primero se identificoacute que la uacuteltima evaluacioacuten fue en 2008 pero no
hay informacioacuten sobre su procesamiento Es de recordar que el paiacutes vivioacute un golpe de estado en junio de
2009 y pervive auacuten el enfrentamiento civil desatado Bolivia por su parte aplicoacute por uacuteltima vez en 2000 y
Ferrer (2006) da cuenta que el sistema de evaluacioacuten conocido como SIMECAL fue cerrado en 2004 sin que
haya sido re-emplazado por otro Paraguay por su parte realizoacute en 2006 la uacuteltima aplicacioacuten conocida de
su programa denominado SNEPE sobre el cual se han publicado informes hasta diciembre de 2007 No he
registrado actividad del SNEPE desde ese entonces
Nicaragua fue incluida aunque presentoacute la siguiente ambiguumledad por un lado no aplica evaluaciones
basadas en el denominado SNE desde el antildeo 2002 por otro en 2008 se registroacute una evaluacioacuten
diagnoacutestica hecha por un consorcio entre el Ministerio y la Universidad Nacional Autoacutenoma aplicado al
final de la Educacioacuten Media sobre el cual hay informacioacuten parcial de resultados difundidos en 2009
En siacutentesis el anaacutelisis cubre el periacuteodo de 30 antildeos para Argentina Brasil Colombia Chile Ecuador El
Salvador Guatemala Meacutexico Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay
22 Niveles de anaacutelisis e indicadores
El objeto mismo de la investigacioacuten requiere estudiar la evaluacioacuten educativa en teacuterminos institucionales
para lo cual se requiere inferir si maacutes allaacute de la realizacioacuten de operativos o proyectos de evaluacioacuten se
han establecido haces de normas capaces de regularizar el comportamiento de los actores y redistribuir la
informacioacuten En consecuencia fue necesario establecer criterios para distinguir queacute evaluacioacuten fue un
emprendimiento excepcional puntual sin continuidad de aquellas otras evaluaciones que formaban
10 httpwwwprealorgGrupoaspId_Grupo=3ampId_Seccion=29ampId_Seccion2=139
httpwwwoeiesquipuevaluacionhtm
11 La regioacuten ldquoAmeacuterica Latinardquo aquiacute refiere los siguientes paiacuteses Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Repuacuteblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Panamaacute Paraguay Peruacute Uruguay y Venezuela
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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98
parte de una poliacutetica de largo plazo El concepto de ldquoprogramardquo fue utilizado para marcar dos grados de
institucionalizacioacuten
El ldquonombrerdquo oficial de la evaluacioacuten fue el primer criterio La pretensioacuten de continuidad estaacute
generalmente asociada al uso recurrente de los teacuterminos ldquosistemardquo ldquoprogramardquo u ldquooperativordquo Es el
caso por ejemplo del Sistema de Medicioacuten de la Calidad (SIMCE) de Chile y el Programa de Estaacutendares
Nacionales (EN) de Meacutexico En cambio el teacutermino estaacute ausente en los proyectos hechos sin pretensioacuten
alguna de continuidad como fue el caso de la Evaluacioacuten en el Primer Nivel de Escolarizacioacuten hecha por
Uruguay en 2001 (ANEP 2002) Sin embargo el nombre como indicador tiene limitaciones Un cambio de
nombre en el tiempo no implica necesariamente un cambio de programa sino maacutes bien un cambio en la
agencia de evaluacioacuten Es el caso del teacutermino ldquoPruebas Nacionalesrdquo para los ciclos 2002-2003 y 2003-
2004 que adoptara el Instituto Nacional de Evaluacioacuten de la Educacioacuten de Meacutexico (INEE) para designar
los levantamientos del Programa Estaacutendares Nacionales antes realizados por la Direccioacuten General de
Evaluacioacuten (DGE) de la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica
A su vez la falta de nombre no indica necesariamente ausencia de programa Algunas evaluaciones
fueron tituladas simplemente ldquopruebasrdquo o ldquoevaluacionesrdquo aunque luego generaron dos tres y hasta
maacutes proyectos El segundo criterio que apliqueacute introduce la idea metodoloacutegica de la replicacioacuten sin
perjuicio del nombre habraacute programa toda vez que dos o maacutes evaluaciones sucesivas se hayan dirigido a
los mismos grados y hayan utilizado una metodologiacutea similar (ldquotabla de especificacionesrdquo y teoriacuteas de la
medicioacuten) Uruguay cae dentro de esta categoriacutea ya que sus evaluaciones en 6tos Primaria de 1996 1999
y 2002 conformaron un programa en este sentido En Peruacute las evaluaciones de 2001 2004 y 2008
informan de una continuidad clara auto referida en las publicaciones pero sin apelar al teacutermino
Programa La nocioacuten utilizada fue bastante laxa alcanzoacute conque dos evaluaciones tuvieran
expliacutecitamente esta loacutegica para inferir que hubo(hay) programa y por tanto indicar un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de la evaluacioacuten educativa
Tal como lo establece la hipoacutetesis 2A es razonable sostener que un periacuteodo maacutes prolongado de
existencia de un mismo programa indicariacutea mayor aceptacioacuten conformidad consentimiento y utilizacioacuten
de las reglas de juego En consecuencia adopteacute el criterio de que si hubo 3 o maacutes operativos que siguen
en la loacutegica de la replicacioacuten seriacutea un indicador de clara institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten El criterio
obedece a que en la regioacuten los mandatos presidenciales duran 4 antildeos (Chile desde 2006 Argentina
Guatemala Paraguay Colombia Brasil Honduras Peruacute) 5 antildeos (Uruguay) o 6 antildeos (Meacutexico) El disentildeo
de una evaluacioacuten una vez decidida demanda un antildeo adicional previo al ciclo escolar de su aplicacioacuten
Tres antildeos de levantamientos (si fueran consecutivos) y uno primero de preparacioacuten totalizan cuatro antildeos
calendario que lindan con esos mandatos
Ahora bien el uso del mismo nombre puede ocultar discontinuidades importantes en uno o varios
aspectos metodoloacutegicos en la elaboracioacuten del disentildeo de la poliacutetica y por tanto afectar tambieacuten la
formacioacuten institucional (hipoacutetesis 3) En los hechos tanto el SIMCE en Chile como el ONE en Argentina la
PAES de El Salvador el SAEB de Brasil conservan programas de largo aliento pero en ambos casos han
realizado al menos un cambio en la metodologiacutea que generaron cambios importantes en las reglas de
juego para los actores Estos antecedentes demandaron un cuarto criterio a saber examinar la existencia
de una metodologiacutea consistente de equiparacioacuten de pruebas a lo largo del tiempo un tema teoacutericamente
complejo que demanda un elevado nivel de formacioacuten pedagoacutegico-metodoloacutegico-estadiacutestico de los
teacutecnicos que trabajan en las agencias de evaluacioacuten Sin embargo este registro requeririacutea realizar
evaluaciones de las evaluaciones una cuestioacuten que por el momento estaacute fuera de las posibilidades de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
99
este trabajo En consecuencia el indicador utilizado es muy rudimentario e informa que un programa es
metodoloacutegicamente consistente si expresamente se declara que se han conservado de un proyecto a
otro las mismas operacionalizaciones de los objetivos o estaacutendares educativos (tabla de
especificaciones) y la misma teoriacutea de la medicioacuten12
Ambos son elementos imprescindibles para poder
realizar en forma vaacutelida y confiable una equiparacioacuten de las pruebas y asegurar la comparabilidad de los
resultados en el tiempo Es de destacar que el relevamiento de este indicador ha sido difiacutecil debido a la
falta de informacioacuten metodoloacutegica puacuteblica precisa que existe en muchos de los proyectos de evaluacioacuten
soacutelo excepcionalmente se indica que los resultados no son comparables en el tiempo por fallas en la
equiparacioacuten de pruebas Tal vez esto sea probablemente el resultado de un comportamiento de
aversioacuten al riesgo por parte de evaluadores que podriacutean perder prestigio si no logran resolver en este
problema metodoloacutegico tan delicado En consecuencia es posible que donde se identifique un programa
institucionalizado en realidad haya dos considerando la metodologiacutea Asiacute la base de datos permite
distinguir cuatro categoriacuteas de evaluaciones ordenadas de acuerdo a los objetivos del trabajo donde la
consistencia metodoloacutegica en el tiempo es indicador de su robustez cientiacutefica en tanto que la pervivencia
por tres o maacutes operativos seraacute indicador de institucionalizacioacuten
proyectos realizados por uacutenica vez
programas de evaluacioacuten (2 aplicaciones con los mismos objetivos)
programas institucionalizados (3 y maacutes evaluaciones)
programas institucionalizados y consistentes metodoloacutegicamente
Se comprende inmediatamente que la nocioacuten de programa que aquiacute se utiliza es bastante amplia En
teacuterminos ideales buena parte de la bibliografiacutea regional ha expresado la recomendacioacuten de que los
paiacuteses adopten un programa de evaluacioacuten entendido como una institucioacuten educativa cientiacuteficamente
rigurosa y burocraacutetico establecida cuyo objetivo es la produccioacuten perioacutedica de informacioacuten sobre los
niveles y contextos de aprendizajes de los alumnos de la educacioacuten baacutesica En consecuencia es factible
que el nuacutemero de programas histoacutericamente desarrollados en la regioacuten haya sido sobreestimado por la
metodologiacutea aquiacute empleada El lector deberaacute tener presente esta limitacioacuten a la hora de valorar las
inferencias y conclusiones plateadas
3 PRINCIPALES HALLAZGOS
Este capiacutetulo expone los hallazgos del relevamiento realizado en 15 paiacuteses de la regioacuten Ha sido ordenado
en cuatro grandes apartados evaluaciones nacionales evaluaciones internacionales distribucioacuten de la
informacioacuten y agencias La motivacioacuten que guiacutea la exposicioacuten es evaluar la razonabilidad de las tres
hipoacutetesis que se introdujeron maacutes atraacutes para explicar el estado actual de la evaluacioacuten en la regioacuten
brevemente la metodoloacutegica la poliacutetica y la institucional
31 Evaluaciones y programas nacionales
El cuadro 1 presenta un primer conjunto de indicadores que caracterizan la evaluacioacuten en Ameacuterica Latina
seguacuten el nuacutemero de operativos realizados y programas erigidos En la uacuteltima fila del cuadro que contiene
12 No es necesario que el disentildeo muestral se mantenga de un proyecto a otro
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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100
resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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101
El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
e p
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[4
]
Nordm P
ro
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soacute
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tam
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[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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aprendizajes ha hecho el alumno y queacute nivel de competencia ha alcanzado (Chubb and Moe 1990
Gauri and Wawda 2003)4
Las calificaciones de las maestras si bien tienen valor juriacutedico (implican por ejemplo la promocioacuten o
reprobacioacuten de un grado) carecen de validez informativa clara iquestuna calificacioacuten de 6 en esta escuela del
sur es comparable a la asignada en una escuela al norte del paiacutes En la Educacioacuten Media Superior por lo
general esta falta de validez suele afectar las trayectorias acadeacutemicas en forma significativa cuando los
estudiantes que emigran de una localidad a una capital encuentran que sus desempentildeos han sido
sobre-valorados y que sus posibilidades de progresar son mucho menores que las imaginadas
Este argumento claacutesico tambieacuten se puede extender y se puede agregar al conjunto de la ciudadaniacutea para
hacer referencia a la asimetriacutea de informacioacuten que existe entre la autoridad representativa (por ejemplo
el Parlamento) y el sistema educativo En varios paiacuteses los legisladores que deciden anualmente sobre
montos presupuestales para la educacioacuten tienen informacioacuten escasa a lo sumo sobre la tasa de
reprobacioacuten y la tasa de abandono de cursos Tambieacuten es razonable suponer que en la misma situacioacuten
de asimetriacutea se encuentran otras autoridades del Poder Ejecutivo tales el Presidente y ministerios de
otras ramas no educativas incluso cuando tienen directo intereacutes en los resultados educativos o realizan
transferencias importantes para financiar proyectos en la educacioacuten
Los estudios sobre uso de la informacioacuten para la formulacioacuten de poliacuteticas educativas hechos en la regioacuten
(Cueto 2005) muestran que los ministerios o secretariacuteas de educacioacuten tambieacuten disponen una reducida y
endeble informacioacuten vaacutelida sobre el aprendizaje de sus alumnos Tampoco cuentan en muchos casos
con informacioacuten sobre variables clave de los procesos tal como asistencia docente la implementacioacuten de
proyectos educativos institucionales o la realizacioacuten de coordinaciones docentes Se puede inferir por
tanto que esta relacioacuten entre los docentes y las autoridades se desarrolla en una asimetriacutea de
informacioacuten tal que hace imposible controlar las condiciones de desempentildeo de las escuelas
La introduccioacuten de una evaluacioacuten externa estandarizada perioacutedica con base en un disentildeo metodoloacutegico
documentado con una teoriacutea de la medicioacuten y un muestreo rigurosos acompantildeada de cuestionarios de
contexto asegura indicadores vaacutelidos y confiables Las escuelas dejan de ser ldquocajas negrasrdquo Es claro
entonces que la evaluacioacuten tiene potencialidades para alterar la asimetriacutea de informacioacuten de la relacioacuten
educativa (al menos) en favor de los tres principales identificados familia parlamento y las propias
autoridades educativas5
Algunas de las consecuencias de poliacutetica que acarrea esa nueva posicioacuten
informada del principal pueden ser perjudiciales para los docentes atar salarios a desempentildeos (Carrera
Magisterial de Meacutexico o Chile) asignar partidas presupuestales a metas de aprendizaje (ENIA en
Uruguay) focalizar programas socio-educativos en escuelas de bajos desempentildeos (el P900 de la
Concertacioacuten en Chile entre 1990 y 1994) etc
Ahora bien a esta altura del desarrollo de mi argumento se hace necesario introducir el segundo
componente del marco teoacuterico la teoriacutea de la agencia Junto con examinar coacutemo la evaluacioacuten modifica
4 La bibliografiacutea tambieacuten destacada otras caracteriacutesticas de esta relacioacuten i) la dificultad de medir estos resultados educativos ii) la dificultad de programar las tareas propias del proceso de aprendizaje iii) la falta de una ldquotecnologiacuteardquo (blanda) estaacutendar para el desarrollo de las tareas Estos aspectos generan altas incertidumbres sobre el desarrollo y resultado de la tarea
5 Los neo-institucionalistas no suelen tratar el tema sobre el aislamiento didaacutectico y pedagoacutegico en que suelen estar los docentes maacutes fiscalizados que asesorados y con reducidas oportunidades de comparar formativamente sus praacutecticas y sus resultados con otros colegas Este aspecto generalmente ignorado ha sido largamente trabajado en el contexto del Grupo de Trabajo sobre Estaacutendares y Evaluacioacuten veacutease por ejemplo Ravela et al (2008) y (2009)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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la relacioacuten educativa es necesario examinar sobretodo queacute relacioacuten se establece entre la agencia de
evaluacioacuten y la autoridad ministerial el primer principal de esta relacioacuten evaluativa En consecuencia
propondreacute que el estudio de las evaluaciones educativas desde el punto de vista institucional debiera
concentrarse en el examen de las modificaciones establecidas en dos aspectos importantes conectados
con la modificacioacuten de la asimetriacutea principalagente i) la produccioacuten de informacioacuten perioacutedica sobre los
aprendizajes y ii) el acceso a la informacioacuten de parte de la pluralidad de principales definidos maacutes arriba6
Ademaacutes de los supuestos claacutesicos que la teoriacutea hace sobre el agente (Eisenhardt 1989) supondreacute que i)
las agencias de evaluacioacuten estaacuten interesadas en hacer maacutes y mejores evaluaciones ya que estos dos son
elementos que les aportan prestigio en el campo internacional de los evaluadores y ii) su aversioacuten al
riesgo se reduce a evitar fracasos en el desarrollo del operativo de la evaluacioacuten (por ejemplo por falta de
apoyos poliacuteticos o por bloqueos sindicales) Sin detallar la importancia diferencial que puedan tener estos
dos objetos de comportamiento a regular sostendreacute que la institucionalidad de la evaluacioacuten educativa
es deacutebil cuando el examen de los casos nacionales concluye sentildealado la carencia de alguno de aquellos
elementos
La hipoacutetesis 4 que propongo reconoce la eficacia causal que sobre la formacioacuten institucional tienen las
reformas de segunda generacioacuten (hipoacutetesis 1) el tiempo y de las ideologiacuteas (hipoacutetesis 2a) la importancia
difusioacuten puacuteblica de resultados (hipoacutetesis 2b) y la consistencia teacutecnico-pedagoacutegica y metodoloacutegica
(hipoacutetesis 3) Sin embargo considera que este tipo de anaacutelisis desconoce la naturaleza misma de toda
institucioacuten y de los conflictos de intereses especiacuteficos que existen entre evaluadores y ministerios De aquiacute
que sostengo que la mayor o menor institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten es consecuencia del disentildeo
institucional que regula prescribe habilita las relaciones entre la agencia de evaluacioacuten y el primer
principal de la relacioacuten evaluativa Los obstaacuteculos mayores radican en que el primer principal de la
relacioacuten evaluativa el ministerio no siempre comparte la opinioacuten de que es necesario informar o que
debe seguirse evaluando Se trata de un actor que tambieacuten tiene aversioacuten al riesgo en este caso a la
exposicioacuten puacuteblica de las ineficiencias y de la mala calidad7
Razoacuten por lo cual restringe o prohiacutebe la
difusioacuten modifican la ubicacioacuten de las agencias en la estructura ministerial reducen los salarios des-
jerarquizan presupuestalmente la evaluacioacuten o restringen la contratacioacuten de personal calificado
Frente a estas situaciones las agencias encuentran reducidos medios para proseguir sus intereses Esto
seriacutea tiacutepico en dos casos i) si no existen mecanismos de intervencioacuten de los otros actores (por ausencia
de otros principales como por ejemplo otros oacuterganos del Poder Ejecutivo del Parlamento o de las
familias en el gobierno de la agencia evaluadora) y ii) cuando el ministerio es tambieacuten el primer principal
de la relacioacuten educativa o sea el prestador de los servicios educativos8
Si la hipoacutetesis del origen del deacuteficit institucional es correcta debiera ser posible observar que los paiacuteses
donde no hay evaluacioacuten perioacutedica ni difusioacuten puacuteblica de resultados se caracterizan tambieacuten por tener
6 En nuestro estudio comparado sobre Meacutexico y Uruguay (Fernaacutendez and Midaglia 2003 y 2005) el objeto fue la modificacioacuten de la relacioacuten educativa Sin embargo a poco de comenzar emergioacute con gran preeminencia en ambos paiacuteses el problema de la relacioacuten evaluativa entre las agencias y el principal Basta recordar que en ambos paiacuteses la autoridad prohibioacute informar sobre al menos un proyecto de evaluacioacuten
7 Las mediciones perioacutedicas pueden reportar que los avances educativos durante una gestioacuten no han sido espectaculares y esto conllevar a una peacuterdida de imagen del Ministro o de todo el Gabinete frente al electorado
8 Vg la prestacioacuten de los servicios no estaacute descentralizada a las entidades como en Meacutexico o Argentina o a los municipios con en el caso de Chile o Brasil
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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una agencia cuyo principal es a la vez prestador del servicio (hipoacutetesis 1) y soacutelo cuentan con un uacutenico
principal en la relacioacuten evaluativa (el ministerio)
Para concluir este apartado quiero resaltar que este enfoque no es novedoso Ferrer (2006 14) sostuvo
en su balance de mediados de la deacutecada que ldquoEn cualquier caso lo que resulta imprescindible es definir
con claridad el grado de autonomiacutea funcional que tendriacutea la unidad evaluadora El marco institucional
puede tener fuertes implicancias para la credibilidad y legitimidad de sus acciones para la sostenibilidad
teacutecnica-operativa y financiera del sistema o para las posibilidades de difusioacuten uso e impacto de los
resultados de las evaluacionesrdquo Precisamente este componente de la institucionalidad de la evaluacioacuten
su gobierno es a mi juicio la clave que termina por calificar mejor explicar su fortaleza o debilidad este
artiacuteculo busca aportar evidencia empiacuterica en esta direccioacuten la cual hasta el presente es inexistente
2 EL ESTUDIO
El anaacutelisis empiacuterico se realiza sobre la base de un relevamiento de informacioacuten realizado originalmente en
2006 y actualizado al presente antildeo (2010)9
El periacuteodo histoacuterico de observacioacuten estuvo comprendido
entre 1980 y el antildeo 2010 un total de treinta antildeos Tal ventana de tiempo tiene justificacioacuten casi
exclusivamente para el registro del comienzo de las evaluaciones externas y perioacutedicas en un paiacutes Chile
En varios documentos tambieacuten se ha dejado constancia que Meacutexico comenzoacute las evaluaciones en la
deacutecada de 1970 sin embargo no se ha podido registrar ninguna evaluacioacuten entre ese antildeo y 1991 Para el
resto de los paiacuteses la historia de la evaluacioacuten de aprendizajes comienza en los antildeos noventa
La unidad de registro de la informacioacuten fue definida en la ldquoevaluacioacutenrdquo Se considera que un proyecto es
una uacutenica evaluacioacuten cuando se realiza en un mismo ciclo escolar durante un periacuteodo determinado de
meses en el antildeo con un mismo propoacutesito general (deacutebil o fuerte en el sentido de Ravela 2001) bajo un
mismo disentildeo muestral con un mismo marco conceptual una misma teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o
TRI) aunque estuvieran dirigidos a varios grados ciclos o niveles del sistema educativo Bajo esta
definicioacuten un proyecto generalmente implica un operativo en el terreno aunque puede darse el caso de
que a traveacutes de una misma logiacutestica se apliquen dos proyectos como ha sido el caso de Prova Brasil y
SAEB
Es claacutesica ya la distincioacuten entre evaluaciones con alto impacto y con bajo impacto formulada por Ravela
(2001) Visto el marco teoacuterico y los objetivos del anaacutelisis tomeacute la decisioacuten de soacutelo considerar
evaluaciones externas que no tuvieran consecuencias directas sobre la trayectoria acadeacutemicas formales
de los estudiantes En consecuencia excluiacute aquellas cuya finalidad principal fuera la acreditacioacuten de un
grado o de un nivel tal como es el caso de la Prueba de Suficiencia Universitaria en Chile los Exaacutemenes
de Estado en Colombia las Pruebas de Conocimiento de Costa Rica las pruebas PAES de El Salvador y las
Pruebas Nacionales de la Repuacuteblica Dominicana
Con base en el marco analiacutetico definido por dimensiones extraiacutedas de un enfoque institucionalista
combinado con la teoriacutea agenteprincipal se establecieron las siguientes dimensiones de anaacutelisis i)
definicioacuten institucional (nombre agencia dependencia normativa reguladora) ii) levantamientos (antildeos
grados asignaturas) iii) disentildeo metodoloacutegico (enfoque de la prueba tipo de reactivos teoriacutea de la
9 Agradezco la colaboracioacuten de la Lic Ineacutes Malaacuten en la confeccioacuten de la base de datos de 2006
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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medicioacuten equiparacioacuten muestra) y iv) uso y difusioacuten de resultados (destinatarios tipos de informe
acceso a microdatos) Cada evaluacioacuten fue catalogada en estos aspectos al menos hasta donde fuera
posible hallar informacioacuten
Cuatro fueron las fuentes principales de informacioacuten todas ellas secundarias que fueron empleadas i)
los reportes publicados (cuando los hubo) ii) los estudios sobre los sistemas de evaluacioacuten iii) las
paacuteginas web de PREAL la OEI los ministerios y las agencias de evaluacioacuten10
y iv) el Foro de Evaluacioacuten que
abriera Ferrer en la paacutegina de PREAL con base en su libro ldquoLos sistemas de evaluacioacuten educativa en
Ameacuterica Latinardquo La uacuteltima actualizacioacuten de sus fichas es para el mes de abril de 2009
21 Casos seleccionados
Se construyoacute una base de datos para los paiacuteses de la regioacuten latinoamericana11
conteniendo informacioacuten
descriptiva sobre cada una de las evaluaciones nacionales estandarizadas realizadas De los 19 paiacuteses de
la regioacuten sobre dos no fue posible acceder a informacioacuten secundaria precisa sobre las evaluaciones
(Venezuela y Cuba) Otros dos Costa Rica y Repuacuteblica Dominicana soacutelo realizaron evaluaciones con la
finalidad de acreditacioacuten hasta donde se tiene conocimiento por lo que tambieacuten fueron excluidos de los
anaacutelisis Un punto importante para el relevamiento fue establecer la vigencia de las evaluaciones Esto se
determinoacute geneacutericamente considerando si se habiacutean realizado evaluaciones los dos uacuteltimos antildeos o si al
menos se habiacutean producido informes de evaluaciones realizadas antes de 2009 Aquiacute resaltan tres casos
Honduras Bolivia y Paraguay En el primero se identificoacute que la uacuteltima evaluacioacuten fue en 2008 pero no
hay informacioacuten sobre su procesamiento Es de recordar que el paiacutes vivioacute un golpe de estado en junio de
2009 y pervive auacuten el enfrentamiento civil desatado Bolivia por su parte aplicoacute por uacuteltima vez en 2000 y
Ferrer (2006) da cuenta que el sistema de evaluacioacuten conocido como SIMECAL fue cerrado en 2004 sin que
haya sido re-emplazado por otro Paraguay por su parte realizoacute en 2006 la uacuteltima aplicacioacuten conocida de
su programa denominado SNEPE sobre el cual se han publicado informes hasta diciembre de 2007 No he
registrado actividad del SNEPE desde ese entonces
Nicaragua fue incluida aunque presentoacute la siguiente ambiguumledad por un lado no aplica evaluaciones
basadas en el denominado SNE desde el antildeo 2002 por otro en 2008 se registroacute una evaluacioacuten
diagnoacutestica hecha por un consorcio entre el Ministerio y la Universidad Nacional Autoacutenoma aplicado al
final de la Educacioacuten Media sobre el cual hay informacioacuten parcial de resultados difundidos en 2009
En siacutentesis el anaacutelisis cubre el periacuteodo de 30 antildeos para Argentina Brasil Colombia Chile Ecuador El
Salvador Guatemala Meacutexico Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay
22 Niveles de anaacutelisis e indicadores
El objeto mismo de la investigacioacuten requiere estudiar la evaluacioacuten educativa en teacuterminos institucionales
para lo cual se requiere inferir si maacutes allaacute de la realizacioacuten de operativos o proyectos de evaluacioacuten se
han establecido haces de normas capaces de regularizar el comportamiento de los actores y redistribuir la
informacioacuten En consecuencia fue necesario establecer criterios para distinguir queacute evaluacioacuten fue un
emprendimiento excepcional puntual sin continuidad de aquellas otras evaluaciones que formaban
10 httpwwwprealorgGrupoaspId_Grupo=3ampId_Seccion=29ampId_Seccion2=139
httpwwwoeiesquipuevaluacionhtm
11 La regioacuten ldquoAmeacuterica Latinardquo aquiacute refiere los siguientes paiacuteses Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Repuacuteblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Panamaacute Paraguay Peruacute Uruguay y Venezuela
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
98
parte de una poliacutetica de largo plazo El concepto de ldquoprogramardquo fue utilizado para marcar dos grados de
institucionalizacioacuten
El ldquonombrerdquo oficial de la evaluacioacuten fue el primer criterio La pretensioacuten de continuidad estaacute
generalmente asociada al uso recurrente de los teacuterminos ldquosistemardquo ldquoprogramardquo u ldquooperativordquo Es el
caso por ejemplo del Sistema de Medicioacuten de la Calidad (SIMCE) de Chile y el Programa de Estaacutendares
Nacionales (EN) de Meacutexico En cambio el teacutermino estaacute ausente en los proyectos hechos sin pretensioacuten
alguna de continuidad como fue el caso de la Evaluacioacuten en el Primer Nivel de Escolarizacioacuten hecha por
Uruguay en 2001 (ANEP 2002) Sin embargo el nombre como indicador tiene limitaciones Un cambio de
nombre en el tiempo no implica necesariamente un cambio de programa sino maacutes bien un cambio en la
agencia de evaluacioacuten Es el caso del teacutermino ldquoPruebas Nacionalesrdquo para los ciclos 2002-2003 y 2003-
2004 que adoptara el Instituto Nacional de Evaluacioacuten de la Educacioacuten de Meacutexico (INEE) para designar
los levantamientos del Programa Estaacutendares Nacionales antes realizados por la Direccioacuten General de
Evaluacioacuten (DGE) de la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica
A su vez la falta de nombre no indica necesariamente ausencia de programa Algunas evaluaciones
fueron tituladas simplemente ldquopruebasrdquo o ldquoevaluacionesrdquo aunque luego generaron dos tres y hasta
maacutes proyectos El segundo criterio que apliqueacute introduce la idea metodoloacutegica de la replicacioacuten sin
perjuicio del nombre habraacute programa toda vez que dos o maacutes evaluaciones sucesivas se hayan dirigido a
los mismos grados y hayan utilizado una metodologiacutea similar (ldquotabla de especificacionesrdquo y teoriacuteas de la
medicioacuten) Uruguay cae dentro de esta categoriacutea ya que sus evaluaciones en 6tos Primaria de 1996 1999
y 2002 conformaron un programa en este sentido En Peruacute las evaluaciones de 2001 2004 y 2008
informan de una continuidad clara auto referida en las publicaciones pero sin apelar al teacutermino
Programa La nocioacuten utilizada fue bastante laxa alcanzoacute conque dos evaluaciones tuvieran
expliacutecitamente esta loacutegica para inferir que hubo(hay) programa y por tanto indicar un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de la evaluacioacuten educativa
Tal como lo establece la hipoacutetesis 2A es razonable sostener que un periacuteodo maacutes prolongado de
existencia de un mismo programa indicariacutea mayor aceptacioacuten conformidad consentimiento y utilizacioacuten
de las reglas de juego En consecuencia adopteacute el criterio de que si hubo 3 o maacutes operativos que siguen
en la loacutegica de la replicacioacuten seriacutea un indicador de clara institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten El criterio
obedece a que en la regioacuten los mandatos presidenciales duran 4 antildeos (Chile desde 2006 Argentina
Guatemala Paraguay Colombia Brasil Honduras Peruacute) 5 antildeos (Uruguay) o 6 antildeos (Meacutexico) El disentildeo
de una evaluacioacuten una vez decidida demanda un antildeo adicional previo al ciclo escolar de su aplicacioacuten
Tres antildeos de levantamientos (si fueran consecutivos) y uno primero de preparacioacuten totalizan cuatro antildeos
calendario que lindan con esos mandatos
Ahora bien el uso del mismo nombre puede ocultar discontinuidades importantes en uno o varios
aspectos metodoloacutegicos en la elaboracioacuten del disentildeo de la poliacutetica y por tanto afectar tambieacuten la
formacioacuten institucional (hipoacutetesis 3) En los hechos tanto el SIMCE en Chile como el ONE en Argentina la
PAES de El Salvador el SAEB de Brasil conservan programas de largo aliento pero en ambos casos han
realizado al menos un cambio en la metodologiacutea que generaron cambios importantes en las reglas de
juego para los actores Estos antecedentes demandaron un cuarto criterio a saber examinar la existencia
de una metodologiacutea consistente de equiparacioacuten de pruebas a lo largo del tiempo un tema teoacutericamente
complejo que demanda un elevado nivel de formacioacuten pedagoacutegico-metodoloacutegico-estadiacutestico de los
teacutecnicos que trabajan en las agencias de evaluacioacuten Sin embargo este registro requeririacutea realizar
evaluaciones de las evaluaciones una cuestioacuten que por el momento estaacute fuera de las posibilidades de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
99
este trabajo En consecuencia el indicador utilizado es muy rudimentario e informa que un programa es
metodoloacutegicamente consistente si expresamente se declara que se han conservado de un proyecto a
otro las mismas operacionalizaciones de los objetivos o estaacutendares educativos (tabla de
especificaciones) y la misma teoriacutea de la medicioacuten12
Ambos son elementos imprescindibles para poder
realizar en forma vaacutelida y confiable una equiparacioacuten de las pruebas y asegurar la comparabilidad de los
resultados en el tiempo Es de destacar que el relevamiento de este indicador ha sido difiacutecil debido a la
falta de informacioacuten metodoloacutegica puacuteblica precisa que existe en muchos de los proyectos de evaluacioacuten
soacutelo excepcionalmente se indica que los resultados no son comparables en el tiempo por fallas en la
equiparacioacuten de pruebas Tal vez esto sea probablemente el resultado de un comportamiento de
aversioacuten al riesgo por parte de evaluadores que podriacutean perder prestigio si no logran resolver en este
problema metodoloacutegico tan delicado En consecuencia es posible que donde se identifique un programa
institucionalizado en realidad haya dos considerando la metodologiacutea Asiacute la base de datos permite
distinguir cuatro categoriacuteas de evaluaciones ordenadas de acuerdo a los objetivos del trabajo donde la
consistencia metodoloacutegica en el tiempo es indicador de su robustez cientiacutefica en tanto que la pervivencia
por tres o maacutes operativos seraacute indicador de institucionalizacioacuten
proyectos realizados por uacutenica vez
programas de evaluacioacuten (2 aplicaciones con los mismos objetivos)
programas institucionalizados (3 y maacutes evaluaciones)
programas institucionalizados y consistentes metodoloacutegicamente
Se comprende inmediatamente que la nocioacuten de programa que aquiacute se utiliza es bastante amplia En
teacuterminos ideales buena parte de la bibliografiacutea regional ha expresado la recomendacioacuten de que los
paiacuteses adopten un programa de evaluacioacuten entendido como una institucioacuten educativa cientiacuteficamente
rigurosa y burocraacutetico establecida cuyo objetivo es la produccioacuten perioacutedica de informacioacuten sobre los
niveles y contextos de aprendizajes de los alumnos de la educacioacuten baacutesica En consecuencia es factible
que el nuacutemero de programas histoacutericamente desarrollados en la regioacuten haya sido sobreestimado por la
metodologiacutea aquiacute empleada El lector deberaacute tener presente esta limitacioacuten a la hora de valorar las
inferencias y conclusiones plateadas
3 PRINCIPALES HALLAZGOS
Este capiacutetulo expone los hallazgos del relevamiento realizado en 15 paiacuteses de la regioacuten Ha sido ordenado
en cuatro grandes apartados evaluaciones nacionales evaluaciones internacionales distribucioacuten de la
informacioacuten y agencias La motivacioacuten que guiacutea la exposicioacuten es evaluar la razonabilidad de las tres
hipoacutetesis que se introdujeron maacutes atraacutes para explicar el estado actual de la evaluacioacuten en la regioacuten
brevemente la metodoloacutegica la poliacutetica y la institucional
31 Evaluaciones y programas nacionales
El cuadro 1 presenta un primer conjunto de indicadores que caracterizan la evaluacioacuten en Ameacuterica Latina
seguacuten el nuacutemero de operativos realizados y programas erigidos En la uacuteltima fila del cuadro que contiene
12 No es necesario que el disentildeo muestral se mantenga de un proyecto a otro
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
100
resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
e p
ro
gram
as
[4
]
Nordm P
ro
gram
as c
on
soacute
lo 2
levan
tam
ien
to
s
[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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102
Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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103
Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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104
de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
106
organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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la relacioacuten educativa es necesario examinar sobretodo queacute relacioacuten se establece entre la agencia de
evaluacioacuten y la autoridad ministerial el primer principal de esta relacioacuten evaluativa En consecuencia
propondreacute que el estudio de las evaluaciones educativas desde el punto de vista institucional debiera
concentrarse en el examen de las modificaciones establecidas en dos aspectos importantes conectados
con la modificacioacuten de la asimetriacutea principalagente i) la produccioacuten de informacioacuten perioacutedica sobre los
aprendizajes y ii) el acceso a la informacioacuten de parte de la pluralidad de principales definidos maacutes arriba6
Ademaacutes de los supuestos claacutesicos que la teoriacutea hace sobre el agente (Eisenhardt 1989) supondreacute que i)
las agencias de evaluacioacuten estaacuten interesadas en hacer maacutes y mejores evaluaciones ya que estos dos son
elementos que les aportan prestigio en el campo internacional de los evaluadores y ii) su aversioacuten al
riesgo se reduce a evitar fracasos en el desarrollo del operativo de la evaluacioacuten (por ejemplo por falta de
apoyos poliacuteticos o por bloqueos sindicales) Sin detallar la importancia diferencial que puedan tener estos
dos objetos de comportamiento a regular sostendreacute que la institucionalidad de la evaluacioacuten educativa
es deacutebil cuando el examen de los casos nacionales concluye sentildealado la carencia de alguno de aquellos
elementos
La hipoacutetesis 4 que propongo reconoce la eficacia causal que sobre la formacioacuten institucional tienen las
reformas de segunda generacioacuten (hipoacutetesis 1) el tiempo y de las ideologiacuteas (hipoacutetesis 2a) la importancia
difusioacuten puacuteblica de resultados (hipoacutetesis 2b) y la consistencia teacutecnico-pedagoacutegica y metodoloacutegica
(hipoacutetesis 3) Sin embargo considera que este tipo de anaacutelisis desconoce la naturaleza misma de toda
institucioacuten y de los conflictos de intereses especiacuteficos que existen entre evaluadores y ministerios De aquiacute
que sostengo que la mayor o menor institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten es consecuencia del disentildeo
institucional que regula prescribe habilita las relaciones entre la agencia de evaluacioacuten y el primer
principal de la relacioacuten evaluativa Los obstaacuteculos mayores radican en que el primer principal de la
relacioacuten evaluativa el ministerio no siempre comparte la opinioacuten de que es necesario informar o que
debe seguirse evaluando Se trata de un actor que tambieacuten tiene aversioacuten al riesgo en este caso a la
exposicioacuten puacuteblica de las ineficiencias y de la mala calidad7
Razoacuten por lo cual restringe o prohiacutebe la
difusioacuten modifican la ubicacioacuten de las agencias en la estructura ministerial reducen los salarios des-
jerarquizan presupuestalmente la evaluacioacuten o restringen la contratacioacuten de personal calificado
Frente a estas situaciones las agencias encuentran reducidos medios para proseguir sus intereses Esto
seriacutea tiacutepico en dos casos i) si no existen mecanismos de intervencioacuten de los otros actores (por ausencia
de otros principales como por ejemplo otros oacuterganos del Poder Ejecutivo del Parlamento o de las
familias en el gobierno de la agencia evaluadora) y ii) cuando el ministerio es tambieacuten el primer principal
de la relacioacuten educativa o sea el prestador de los servicios educativos8
Si la hipoacutetesis del origen del deacuteficit institucional es correcta debiera ser posible observar que los paiacuteses
donde no hay evaluacioacuten perioacutedica ni difusioacuten puacuteblica de resultados se caracterizan tambieacuten por tener
6 En nuestro estudio comparado sobre Meacutexico y Uruguay (Fernaacutendez and Midaglia 2003 y 2005) el objeto fue la modificacioacuten de la relacioacuten educativa Sin embargo a poco de comenzar emergioacute con gran preeminencia en ambos paiacuteses el problema de la relacioacuten evaluativa entre las agencias y el principal Basta recordar que en ambos paiacuteses la autoridad prohibioacute informar sobre al menos un proyecto de evaluacioacuten
7 Las mediciones perioacutedicas pueden reportar que los avances educativos durante una gestioacuten no han sido espectaculares y esto conllevar a una peacuterdida de imagen del Ministro o de todo el Gabinete frente al electorado
8 Vg la prestacioacuten de los servicios no estaacute descentralizada a las entidades como en Meacutexico o Argentina o a los municipios con en el caso de Chile o Brasil
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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una agencia cuyo principal es a la vez prestador del servicio (hipoacutetesis 1) y soacutelo cuentan con un uacutenico
principal en la relacioacuten evaluativa (el ministerio)
Para concluir este apartado quiero resaltar que este enfoque no es novedoso Ferrer (2006 14) sostuvo
en su balance de mediados de la deacutecada que ldquoEn cualquier caso lo que resulta imprescindible es definir
con claridad el grado de autonomiacutea funcional que tendriacutea la unidad evaluadora El marco institucional
puede tener fuertes implicancias para la credibilidad y legitimidad de sus acciones para la sostenibilidad
teacutecnica-operativa y financiera del sistema o para las posibilidades de difusioacuten uso e impacto de los
resultados de las evaluacionesrdquo Precisamente este componente de la institucionalidad de la evaluacioacuten
su gobierno es a mi juicio la clave que termina por calificar mejor explicar su fortaleza o debilidad este
artiacuteculo busca aportar evidencia empiacuterica en esta direccioacuten la cual hasta el presente es inexistente
2 EL ESTUDIO
El anaacutelisis empiacuterico se realiza sobre la base de un relevamiento de informacioacuten realizado originalmente en
2006 y actualizado al presente antildeo (2010)9
El periacuteodo histoacuterico de observacioacuten estuvo comprendido
entre 1980 y el antildeo 2010 un total de treinta antildeos Tal ventana de tiempo tiene justificacioacuten casi
exclusivamente para el registro del comienzo de las evaluaciones externas y perioacutedicas en un paiacutes Chile
En varios documentos tambieacuten se ha dejado constancia que Meacutexico comenzoacute las evaluaciones en la
deacutecada de 1970 sin embargo no se ha podido registrar ninguna evaluacioacuten entre ese antildeo y 1991 Para el
resto de los paiacuteses la historia de la evaluacioacuten de aprendizajes comienza en los antildeos noventa
La unidad de registro de la informacioacuten fue definida en la ldquoevaluacioacutenrdquo Se considera que un proyecto es
una uacutenica evaluacioacuten cuando se realiza en un mismo ciclo escolar durante un periacuteodo determinado de
meses en el antildeo con un mismo propoacutesito general (deacutebil o fuerte en el sentido de Ravela 2001) bajo un
mismo disentildeo muestral con un mismo marco conceptual una misma teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o
TRI) aunque estuvieran dirigidos a varios grados ciclos o niveles del sistema educativo Bajo esta
definicioacuten un proyecto generalmente implica un operativo en el terreno aunque puede darse el caso de
que a traveacutes de una misma logiacutestica se apliquen dos proyectos como ha sido el caso de Prova Brasil y
SAEB
Es claacutesica ya la distincioacuten entre evaluaciones con alto impacto y con bajo impacto formulada por Ravela
(2001) Visto el marco teoacuterico y los objetivos del anaacutelisis tomeacute la decisioacuten de soacutelo considerar
evaluaciones externas que no tuvieran consecuencias directas sobre la trayectoria acadeacutemicas formales
de los estudiantes En consecuencia excluiacute aquellas cuya finalidad principal fuera la acreditacioacuten de un
grado o de un nivel tal como es el caso de la Prueba de Suficiencia Universitaria en Chile los Exaacutemenes
de Estado en Colombia las Pruebas de Conocimiento de Costa Rica las pruebas PAES de El Salvador y las
Pruebas Nacionales de la Repuacuteblica Dominicana
Con base en el marco analiacutetico definido por dimensiones extraiacutedas de un enfoque institucionalista
combinado con la teoriacutea agenteprincipal se establecieron las siguientes dimensiones de anaacutelisis i)
definicioacuten institucional (nombre agencia dependencia normativa reguladora) ii) levantamientos (antildeos
grados asignaturas) iii) disentildeo metodoloacutegico (enfoque de la prueba tipo de reactivos teoriacutea de la
9 Agradezco la colaboracioacuten de la Lic Ineacutes Malaacuten en la confeccioacuten de la base de datos de 2006
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medicioacuten equiparacioacuten muestra) y iv) uso y difusioacuten de resultados (destinatarios tipos de informe
acceso a microdatos) Cada evaluacioacuten fue catalogada en estos aspectos al menos hasta donde fuera
posible hallar informacioacuten
Cuatro fueron las fuentes principales de informacioacuten todas ellas secundarias que fueron empleadas i)
los reportes publicados (cuando los hubo) ii) los estudios sobre los sistemas de evaluacioacuten iii) las
paacuteginas web de PREAL la OEI los ministerios y las agencias de evaluacioacuten10
y iv) el Foro de Evaluacioacuten que
abriera Ferrer en la paacutegina de PREAL con base en su libro ldquoLos sistemas de evaluacioacuten educativa en
Ameacuterica Latinardquo La uacuteltima actualizacioacuten de sus fichas es para el mes de abril de 2009
21 Casos seleccionados
Se construyoacute una base de datos para los paiacuteses de la regioacuten latinoamericana11
conteniendo informacioacuten
descriptiva sobre cada una de las evaluaciones nacionales estandarizadas realizadas De los 19 paiacuteses de
la regioacuten sobre dos no fue posible acceder a informacioacuten secundaria precisa sobre las evaluaciones
(Venezuela y Cuba) Otros dos Costa Rica y Repuacuteblica Dominicana soacutelo realizaron evaluaciones con la
finalidad de acreditacioacuten hasta donde se tiene conocimiento por lo que tambieacuten fueron excluidos de los
anaacutelisis Un punto importante para el relevamiento fue establecer la vigencia de las evaluaciones Esto se
determinoacute geneacutericamente considerando si se habiacutean realizado evaluaciones los dos uacuteltimos antildeos o si al
menos se habiacutean producido informes de evaluaciones realizadas antes de 2009 Aquiacute resaltan tres casos
Honduras Bolivia y Paraguay En el primero se identificoacute que la uacuteltima evaluacioacuten fue en 2008 pero no
hay informacioacuten sobre su procesamiento Es de recordar que el paiacutes vivioacute un golpe de estado en junio de
2009 y pervive auacuten el enfrentamiento civil desatado Bolivia por su parte aplicoacute por uacuteltima vez en 2000 y
Ferrer (2006) da cuenta que el sistema de evaluacioacuten conocido como SIMECAL fue cerrado en 2004 sin que
haya sido re-emplazado por otro Paraguay por su parte realizoacute en 2006 la uacuteltima aplicacioacuten conocida de
su programa denominado SNEPE sobre el cual se han publicado informes hasta diciembre de 2007 No he
registrado actividad del SNEPE desde ese entonces
Nicaragua fue incluida aunque presentoacute la siguiente ambiguumledad por un lado no aplica evaluaciones
basadas en el denominado SNE desde el antildeo 2002 por otro en 2008 se registroacute una evaluacioacuten
diagnoacutestica hecha por un consorcio entre el Ministerio y la Universidad Nacional Autoacutenoma aplicado al
final de la Educacioacuten Media sobre el cual hay informacioacuten parcial de resultados difundidos en 2009
En siacutentesis el anaacutelisis cubre el periacuteodo de 30 antildeos para Argentina Brasil Colombia Chile Ecuador El
Salvador Guatemala Meacutexico Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay
22 Niveles de anaacutelisis e indicadores
El objeto mismo de la investigacioacuten requiere estudiar la evaluacioacuten educativa en teacuterminos institucionales
para lo cual se requiere inferir si maacutes allaacute de la realizacioacuten de operativos o proyectos de evaluacioacuten se
han establecido haces de normas capaces de regularizar el comportamiento de los actores y redistribuir la
informacioacuten En consecuencia fue necesario establecer criterios para distinguir queacute evaluacioacuten fue un
emprendimiento excepcional puntual sin continuidad de aquellas otras evaluaciones que formaban
10 httpwwwprealorgGrupoaspId_Grupo=3ampId_Seccion=29ampId_Seccion2=139
httpwwwoeiesquipuevaluacionhtm
11 La regioacuten ldquoAmeacuterica Latinardquo aquiacute refiere los siguientes paiacuteses Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Repuacuteblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Panamaacute Paraguay Peruacute Uruguay y Venezuela
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parte de una poliacutetica de largo plazo El concepto de ldquoprogramardquo fue utilizado para marcar dos grados de
institucionalizacioacuten
El ldquonombrerdquo oficial de la evaluacioacuten fue el primer criterio La pretensioacuten de continuidad estaacute
generalmente asociada al uso recurrente de los teacuterminos ldquosistemardquo ldquoprogramardquo u ldquooperativordquo Es el
caso por ejemplo del Sistema de Medicioacuten de la Calidad (SIMCE) de Chile y el Programa de Estaacutendares
Nacionales (EN) de Meacutexico En cambio el teacutermino estaacute ausente en los proyectos hechos sin pretensioacuten
alguna de continuidad como fue el caso de la Evaluacioacuten en el Primer Nivel de Escolarizacioacuten hecha por
Uruguay en 2001 (ANEP 2002) Sin embargo el nombre como indicador tiene limitaciones Un cambio de
nombre en el tiempo no implica necesariamente un cambio de programa sino maacutes bien un cambio en la
agencia de evaluacioacuten Es el caso del teacutermino ldquoPruebas Nacionalesrdquo para los ciclos 2002-2003 y 2003-
2004 que adoptara el Instituto Nacional de Evaluacioacuten de la Educacioacuten de Meacutexico (INEE) para designar
los levantamientos del Programa Estaacutendares Nacionales antes realizados por la Direccioacuten General de
Evaluacioacuten (DGE) de la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica
A su vez la falta de nombre no indica necesariamente ausencia de programa Algunas evaluaciones
fueron tituladas simplemente ldquopruebasrdquo o ldquoevaluacionesrdquo aunque luego generaron dos tres y hasta
maacutes proyectos El segundo criterio que apliqueacute introduce la idea metodoloacutegica de la replicacioacuten sin
perjuicio del nombre habraacute programa toda vez que dos o maacutes evaluaciones sucesivas se hayan dirigido a
los mismos grados y hayan utilizado una metodologiacutea similar (ldquotabla de especificacionesrdquo y teoriacuteas de la
medicioacuten) Uruguay cae dentro de esta categoriacutea ya que sus evaluaciones en 6tos Primaria de 1996 1999
y 2002 conformaron un programa en este sentido En Peruacute las evaluaciones de 2001 2004 y 2008
informan de una continuidad clara auto referida en las publicaciones pero sin apelar al teacutermino
Programa La nocioacuten utilizada fue bastante laxa alcanzoacute conque dos evaluaciones tuvieran
expliacutecitamente esta loacutegica para inferir que hubo(hay) programa y por tanto indicar un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de la evaluacioacuten educativa
Tal como lo establece la hipoacutetesis 2A es razonable sostener que un periacuteodo maacutes prolongado de
existencia de un mismo programa indicariacutea mayor aceptacioacuten conformidad consentimiento y utilizacioacuten
de las reglas de juego En consecuencia adopteacute el criterio de que si hubo 3 o maacutes operativos que siguen
en la loacutegica de la replicacioacuten seriacutea un indicador de clara institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten El criterio
obedece a que en la regioacuten los mandatos presidenciales duran 4 antildeos (Chile desde 2006 Argentina
Guatemala Paraguay Colombia Brasil Honduras Peruacute) 5 antildeos (Uruguay) o 6 antildeos (Meacutexico) El disentildeo
de una evaluacioacuten una vez decidida demanda un antildeo adicional previo al ciclo escolar de su aplicacioacuten
Tres antildeos de levantamientos (si fueran consecutivos) y uno primero de preparacioacuten totalizan cuatro antildeos
calendario que lindan con esos mandatos
Ahora bien el uso del mismo nombre puede ocultar discontinuidades importantes en uno o varios
aspectos metodoloacutegicos en la elaboracioacuten del disentildeo de la poliacutetica y por tanto afectar tambieacuten la
formacioacuten institucional (hipoacutetesis 3) En los hechos tanto el SIMCE en Chile como el ONE en Argentina la
PAES de El Salvador el SAEB de Brasil conservan programas de largo aliento pero en ambos casos han
realizado al menos un cambio en la metodologiacutea que generaron cambios importantes en las reglas de
juego para los actores Estos antecedentes demandaron un cuarto criterio a saber examinar la existencia
de una metodologiacutea consistente de equiparacioacuten de pruebas a lo largo del tiempo un tema teoacutericamente
complejo que demanda un elevado nivel de formacioacuten pedagoacutegico-metodoloacutegico-estadiacutestico de los
teacutecnicos que trabajan en las agencias de evaluacioacuten Sin embargo este registro requeririacutea realizar
evaluaciones de las evaluaciones una cuestioacuten que por el momento estaacute fuera de las posibilidades de
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este trabajo En consecuencia el indicador utilizado es muy rudimentario e informa que un programa es
metodoloacutegicamente consistente si expresamente se declara que se han conservado de un proyecto a
otro las mismas operacionalizaciones de los objetivos o estaacutendares educativos (tabla de
especificaciones) y la misma teoriacutea de la medicioacuten12
Ambos son elementos imprescindibles para poder
realizar en forma vaacutelida y confiable una equiparacioacuten de las pruebas y asegurar la comparabilidad de los
resultados en el tiempo Es de destacar que el relevamiento de este indicador ha sido difiacutecil debido a la
falta de informacioacuten metodoloacutegica puacuteblica precisa que existe en muchos de los proyectos de evaluacioacuten
soacutelo excepcionalmente se indica que los resultados no son comparables en el tiempo por fallas en la
equiparacioacuten de pruebas Tal vez esto sea probablemente el resultado de un comportamiento de
aversioacuten al riesgo por parte de evaluadores que podriacutean perder prestigio si no logran resolver en este
problema metodoloacutegico tan delicado En consecuencia es posible que donde se identifique un programa
institucionalizado en realidad haya dos considerando la metodologiacutea Asiacute la base de datos permite
distinguir cuatro categoriacuteas de evaluaciones ordenadas de acuerdo a los objetivos del trabajo donde la
consistencia metodoloacutegica en el tiempo es indicador de su robustez cientiacutefica en tanto que la pervivencia
por tres o maacutes operativos seraacute indicador de institucionalizacioacuten
proyectos realizados por uacutenica vez
programas de evaluacioacuten (2 aplicaciones con los mismos objetivos)
programas institucionalizados (3 y maacutes evaluaciones)
programas institucionalizados y consistentes metodoloacutegicamente
Se comprende inmediatamente que la nocioacuten de programa que aquiacute se utiliza es bastante amplia En
teacuterminos ideales buena parte de la bibliografiacutea regional ha expresado la recomendacioacuten de que los
paiacuteses adopten un programa de evaluacioacuten entendido como una institucioacuten educativa cientiacuteficamente
rigurosa y burocraacutetico establecida cuyo objetivo es la produccioacuten perioacutedica de informacioacuten sobre los
niveles y contextos de aprendizajes de los alumnos de la educacioacuten baacutesica En consecuencia es factible
que el nuacutemero de programas histoacutericamente desarrollados en la regioacuten haya sido sobreestimado por la
metodologiacutea aquiacute empleada El lector deberaacute tener presente esta limitacioacuten a la hora de valorar las
inferencias y conclusiones plateadas
3 PRINCIPALES HALLAZGOS
Este capiacutetulo expone los hallazgos del relevamiento realizado en 15 paiacuteses de la regioacuten Ha sido ordenado
en cuatro grandes apartados evaluaciones nacionales evaluaciones internacionales distribucioacuten de la
informacioacuten y agencias La motivacioacuten que guiacutea la exposicioacuten es evaluar la razonabilidad de las tres
hipoacutetesis que se introdujeron maacutes atraacutes para explicar el estado actual de la evaluacioacuten en la regioacuten
brevemente la metodoloacutegica la poliacutetica y la institucional
31 Evaluaciones y programas nacionales
El cuadro 1 presenta un primer conjunto de indicadores que caracterizan la evaluacioacuten en Ameacuterica Latina
seguacuten el nuacutemero de operativos realizados y programas erigidos En la uacuteltima fila del cuadro que contiene
12 No es necesario que el disentildeo muestral se mantenga de un proyecto a otro
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100
resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
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El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
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otal d
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]
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[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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102
Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
103
Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
104
de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
105
para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
106
organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
107
asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
96
una agencia cuyo principal es a la vez prestador del servicio (hipoacutetesis 1) y soacutelo cuentan con un uacutenico
principal en la relacioacuten evaluativa (el ministerio)
Para concluir este apartado quiero resaltar que este enfoque no es novedoso Ferrer (2006 14) sostuvo
en su balance de mediados de la deacutecada que ldquoEn cualquier caso lo que resulta imprescindible es definir
con claridad el grado de autonomiacutea funcional que tendriacutea la unidad evaluadora El marco institucional
puede tener fuertes implicancias para la credibilidad y legitimidad de sus acciones para la sostenibilidad
teacutecnica-operativa y financiera del sistema o para las posibilidades de difusioacuten uso e impacto de los
resultados de las evaluacionesrdquo Precisamente este componente de la institucionalidad de la evaluacioacuten
su gobierno es a mi juicio la clave que termina por calificar mejor explicar su fortaleza o debilidad este
artiacuteculo busca aportar evidencia empiacuterica en esta direccioacuten la cual hasta el presente es inexistente
2 EL ESTUDIO
El anaacutelisis empiacuterico se realiza sobre la base de un relevamiento de informacioacuten realizado originalmente en
2006 y actualizado al presente antildeo (2010)9
El periacuteodo histoacuterico de observacioacuten estuvo comprendido
entre 1980 y el antildeo 2010 un total de treinta antildeos Tal ventana de tiempo tiene justificacioacuten casi
exclusivamente para el registro del comienzo de las evaluaciones externas y perioacutedicas en un paiacutes Chile
En varios documentos tambieacuten se ha dejado constancia que Meacutexico comenzoacute las evaluaciones en la
deacutecada de 1970 sin embargo no se ha podido registrar ninguna evaluacioacuten entre ese antildeo y 1991 Para el
resto de los paiacuteses la historia de la evaluacioacuten de aprendizajes comienza en los antildeos noventa
La unidad de registro de la informacioacuten fue definida en la ldquoevaluacioacutenrdquo Se considera que un proyecto es
una uacutenica evaluacioacuten cuando se realiza en un mismo ciclo escolar durante un periacuteodo determinado de
meses en el antildeo con un mismo propoacutesito general (deacutebil o fuerte en el sentido de Ravela 2001) bajo un
mismo disentildeo muestral con un mismo marco conceptual una misma teoriacutea de la medicioacuten (claacutesica o
TRI) aunque estuvieran dirigidos a varios grados ciclos o niveles del sistema educativo Bajo esta
definicioacuten un proyecto generalmente implica un operativo en el terreno aunque puede darse el caso de
que a traveacutes de una misma logiacutestica se apliquen dos proyectos como ha sido el caso de Prova Brasil y
SAEB
Es claacutesica ya la distincioacuten entre evaluaciones con alto impacto y con bajo impacto formulada por Ravela
(2001) Visto el marco teoacuterico y los objetivos del anaacutelisis tomeacute la decisioacuten de soacutelo considerar
evaluaciones externas que no tuvieran consecuencias directas sobre la trayectoria acadeacutemicas formales
de los estudiantes En consecuencia excluiacute aquellas cuya finalidad principal fuera la acreditacioacuten de un
grado o de un nivel tal como es el caso de la Prueba de Suficiencia Universitaria en Chile los Exaacutemenes
de Estado en Colombia las Pruebas de Conocimiento de Costa Rica las pruebas PAES de El Salvador y las
Pruebas Nacionales de la Repuacuteblica Dominicana
Con base en el marco analiacutetico definido por dimensiones extraiacutedas de un enfoque institucionalista
combinado con la teoriacutea agenteprincipal se establecieron las siguientes dimensiones de anaacutelisis i)
definicioacuten institucional (nombre agencia dependencia normativa reguladora) ii) levantamientos (antildeos
grados asignaturas) iii) disentildeo metodoloacutegico (enfoque de la prueba tipo de reactivos teoriacutea de la
9 Agradezco la colaboracioacuten de la Lic Ineacutes Malaacuten en la confeccioacuten de la base de datos de 2006
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
97
medicioacuten equiparacioacuten muestra) y iv) uso y difusioacuten de resultados (destinatarios tipos de informe
acceso a microdatos) Cada evaluacioacuten fue catalogada en estos aspectos al menos hasta donde fuera
posible hallar informacioacuten
Cuatro fueron las fuentes principales de informacioacuten todas ellas secundarias que fueron empleadas i)
los reportes publicados (cuando los hubo) ii) los estudios sobre los sistemas de evaluacioacuten iii) las
paacuteginas web de PREAL la OEI los ministerios y las agencias de evaluacioacuten10
y iv) el Foro de Evaluacioacuten que
abriera Ferrer en la paacutegina de PREAL con base en su libro ldquoLos sistemas de evaluacioacuten educativa en
Ameacuterica Latinardquo La uacuteltima actualizacioacuten de sus fichas es para el mes de abril de 2009
21 Casos seleccionados
Se construyoacute una base de datos para los paiacuteses de la regioacuten latinoamericana11
conteniendo informacioacuten
descriptiva sobre cada una de las evaluaciones nacionales estandarizadas realizadas De los 19 paiacuteses de
la regioacuten sobre dos no fue posible acceder a informacioacuten secundaria precisa sobre las evaluaciones
(Venezuela y Cuba) Otros dos Costa Rica y Repuacuteblica Dominicana soacutelo realizaron evaluaciones con la
finalidad de acreditacioacuten hasta donde se tiene conocimiento por lo que tambieacuten fueron excluidos de los
anaacutelisis Un punto importante para el relevamiento fue establecer la vigencia de las evaluaciones Esto se
determinoacute geneacutericamente considerando si se habiacutean realizado evaluaciones los dos uacuteltimos antildeos o si al
menos se habiacutean producido informes de evaluaciones realizadas antes de 2009 Aquiacute resaltan tres casos
Honduras Bolivia y Paraguay En el primero se identificoacute que la uacuteltima evaluacioacuten fue en 2008 pero no
hay informacioacuten sobre su procesamiento Es de recordar que el paiacutes vivioacute un golpe de estado en junio de
2009 y pervive auacuten el enfrentamiento civil desatado Bolivia por su parte aplicoacute por uacuteltima vez en 2000 y
Ferrer (2006) da cuenta que el sistema de evaluacioacuten conocido como SIMECAL fue cerrado en 2004 sin que
haya sido re-emplazado por otro Paraguay por su parte realizoacute en 2006 la uacuteltima aplicacioacuten conocida de
su programa denominado SNEPE sobre el cual se han publicado informes hasta diciembre de 2007 No he
registrado actividad del SNEPE desde ese entonces
Nicaragua fue incluida aunque presentoacute la siguiente ambiguumledad por un lado no aplica evaluaciones
basadas en el denominado SNE desde el antildeo 2002 por otro en 2008 se registroacute una evaluacioacuten
diagnoacutestica hecha por un consorcio entre el Ministerio y la Universidad Nacional Autoacutenoma aplicado al
final de la Educacioacuten Media sobre el cual hay informacioacuten parcial de resultados difundidos en 2009
En siacutentesis el anaacutelisis cubre el periacuteodo de 30 antildeos para Argentina Brasil Colombia Chile Ecuador El
Salvador Guatemala Meacutexico Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay
22 Niveles de anaacutelisis e indicadores
El objeto mismo de la investigacioacuten requiere estudiar la evaluacioacuten educativa en teacuterminos institucionales
para lo cual se requiere inferir si maacutes allaacute de la realizacioacuten de operativos o proyectos de evaluacioacuten se
han establecido haces de normas capaces de regularizar el comportamiento de los actores y redistribuir la
informacioacuten En consecuencia fue necesario establecer criterios para distinguir queacute evaluacioacuten fue un
emprendimiento excepcional puntual sin continuidad de aquellas otras evaluaciones que formaban
10 httpwwwprealorgGrupoaspId_Grupo=3ampId_Seccion=29ampId_Seccion2=139
httpwwwoeiesquipuevaluacionhtm
11 La regioacuten ldquoAmeacuterica Latinardquo aquiacute refiere los siguientes paiacuteses Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Repuacuteblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Panamaacute Paraguay Peruacute Uruguay y Venezuela
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
98
parte de una poliacutetica de largo plazo El concepto de ldquoprogramardquo fue utilizado para marcar dos grados de
institucionalizacioacuten
El ldquonombrerdquo oficial de la evaluacioacuten fue el primer criterio La pretensioacuten de continuidad estaacute
generalmente asociada al uso recurrente de los teacuterminos ldquosistemardquo ldquoprogramardquo u ldquooperativordquo Es el
caso por ejemplo del Sistema de Medicioacuten de la Calidad (SIMCE) de Chile y el Programa de Estaacutendares
Nacionales (EN) de Meacutexico En cambio el teacutermino estaacute ausente en los proyectos hechos sin pretensioacuten
alguna de continuidad como fue el caso de la Evaluacioacuten en el Primer Nivel de Escolarizacioacuten hecha por
Uruguay en 2001 (ANEP 2002) Sin embargo el nombre como indicador tiene limitaciones Un cambio de
nombre en el tiempo no implica necesariamente un cambio de programa sino maacutes bien un cambio en la
agencia de evaluacioacuten Es el caso del teacutermino ldquoPruebas Nacionalesrdquo para los ciclos 2002-2003 y 2003-
2004 que adoptara el Instituto Nacional de Evaluacioacuten de la Educacioacuten de Meacutexico (INEE) para designar
los levantamientos del Programa Estaacutendares Nacionales antes realizados por la Direccioacuten General de
Evaluacioacuten (DGE) de la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica
A su vez la falta de nombre no indica necesariamente ausencia de programa Algunas evaluaciones
fueron tituladas simplemente ldquopruebasrdquo o ldquoevaluacionesrdquo aunque luego generaron dos tres y hasta
maacutes proyectos El segundo criterio que apliqueacute introduce la idea metodoloacutegica de la replicacioacuten sin
perjuicio del nombre habraacute programa toda vez que dos o maacutes evaluaciones sucesivas se hayan dirigido a
los mismos grados y hayan utilizado una metodologiacutea similar (ldquotabla de especificacionesrdquo y teoriacuteas de la
medicioacuten) Uruguay cae dentro de esta categoriacutea ya que sus evaluaciones en 6tos Primaria de 1996 1999
y 2002 conformaron un programa en este sentido En Peruacute las evaluaciones de 2001 2004 y 2008
informan de una continuidad clara auto referida en las publicaciones pero sin apelar al teacutermino
Programa La nocioacuten utilizada fue bastante laxa alcanzoacute conque dos evaluaciones tuvieran
expliacutecitamente esta loacutegica para inferir que hubo(hay) programa y por tanto indicar un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de la evaluacioacuten educativa
Tal como lo establece la hipoacutetesis 2A es razonable sostener que un periacuteodo maacutes prolongado de
existencia de un mismo programa indicariacutea mayor aceptacioacuten conformidad consentimiento y utilizacioacuten
de las reglas de juego En consecuencia adopteacute el criterio de que si hubo 3 o maacutes operativos que siguen
en la loacutegica de la replicacioacuten seriacutea un indicador de clara institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten El criterio
obedece a que en la regioacuten los mandatos presidenciales duran 4 antildeos (Chile desde 2006 Argentina
Guatemala Paraguay Colombia Brasil Honduras Peruacute) 5 antildeos (Uruguay) o 6 antildeos (Meacutexico) El disentildeo
de una evaluacioacuten una vez decidida demanda un antildeo adicional previo al ciclo escolar de su aplicacioacuten
Tres antildeos de levantamientos (si fueran consecutivos) y uno primero de preparacioacuten totalizan cuatro antildeos
calendario que lindan con esos mandatos
Ahora bien el uso del mismo nombre puede ocultar discontinuidades importantes en uno o varios
aspectos metodoloacutegicos en la elaboracioacuten del disentildeo de la poliacutetica y por tanto afectar tambieacuten la
formacioacuten institucional (hipoacutetesis 3) En los hechos tanto el SIMCE en Chile como el ONE en Argentina la
PAES de El Salvador el SAEB de Brasil conservan programas de largo aliento pero en ambos casos han
realizado al menos un cambio en la metodologiacutea que generaron cambios importantes en las reglas de
juego para los actores Estos antecedentes demandaron un cuarto criterio a saber examinar la existencia
de una metodologiacutea consistente de equiparacioacuten de pruebas a lo largo del tiempo un tema teoacutericamente
complejo que demanda un elevado nivel de formacioacuten pedagoacutegico-metodoloacutegico-estadiacutestico de los
teacutecnicos que trabajan en las agencias de evaluacioacuten Sin embargo este registro requeririacutea realizar
evaluaciones de las evaluaciones una cuestioacuten que por el momento estaacute fuera de las posibilidades de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
99
este trabajo En consecuencia el indicador utilizado es muy rudimentario e informa que un programa es
metodoloacutegicamente consistente si expresamente se declara que se han conservado de un proyecto a
otro las mismas operacionalizaciones de los objetivos o estaacutendares educativos (tabla de
especificaciones) y la misma teoriacutea de la medicioacuten12
Ambos son elementos imprescindibles para poder
realizar en forma vaacutelida y confiable una equiparacioacuten de las pruebas y asegurar la comparabilidad de los
resultados en el tiempo Es de destacar que el relevamiento de este indicador ha sido difiacutecil debido a la
falta de informacioacuten metodoloacutegica puacuteblica precisa que existe en muchos de los proyectos de evaluacioacuten
soacutelo excepcionalmente se indica que los resultados no son comparables en el tiempo por fallas en la
equiparacioacuten de pruebas Tal vez esto sea probablemente el resultado de un comportamiento de
aversioacuten al riesgo por parte de evaluadores que podriacutean perder prestigio si no logran resolver en este
problema metodoloacutegico tan delicado En consecuencia es posible que donde se identifique un programa
institucionalizado en realidad haya dos considerando la metodologiacutea Asiacute la base de datos permite
distinguir cuatro categoriacuteas de evaluaciones ordenadas de acuerdo a los objetivos del trabajo donde la
consistencia metodoloacutegica en el tiempo es indicador de su robustez cientiacutefica en tanto que la pervivencia
por tres o maacutes operativos seraacute indicador de institucionalizacioacuten
proyectos realizados por uacutenica vez
programas de evaluacioacuten (2 aplicaciones con los mismos objetivos)
programas institucionalizados (3 y maacutes evaluaciones)
programas institucionalizados y consistentes metodoloacutegicamente
Se comprende inmediatamente que la nocioacuten de programa que aquiacute se utiliza es bastante amplia En
teacuterminos ideales buena parte de la bibliografiacutea regional ha expresado la recomendacioacuten de que los
paiacuteses adopten un programa de evaluacioacuten entendido como una institucioacuten educativa cientiacuteficamente
rigurosa y burocraacutetico establecida cuyo objetivo es la produccioacuten perioacutedica de informacioacuten sobre los
niveles y contextos de aprendizajes de los alumnos de la educacioacuten baacutesica En consecuencia es factible
que el nuacutemero de programas histoacutericamente desarrollados en la regioacuten haya sido sobreestimado por la
metodologiacutea aquiacute empleada El lector deberaacute tener presente esta limitacioacuten a la hora de valorar las
inferencias y conclusiones plateadas
3 PRINCIPALES HALLAZGOS
Este capiacutetulo expone los hallazgos del relevamiento realizado en 15 paiacuteses de la regioacuten Ha sido ordenado
en cuatro grandes apartados evaluaciones nacionales evaluaciones internacionales distribucioacuten de la
informacioacuten y agencias La motivacioacuten que guiacutea la exposicioacuten es evaluar la razonabilidad de las tres
hipoacutetesis que se introdujeron maacutes atraacutes para explicar el estado actual de la evaluacioacuten en la regioacuten
brevemente la metodoloacutegica la poliacutetica y la institucional
31 Evaluaciones y programas nacionales
El cuadro 1 presenta un primer conjunto de indicadores que caracterizan la evaluacioacuten en Ameacuterica Latina
seguacuten el nuacutemero de operativos realizados y programas erigidos En la uacuteltima fila del cuadro que contiene
12 No es necesario que el disentildeo muestral se mantenga de un proyecto a otro
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
100
resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
101
El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
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uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
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gram
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[4
]
Nordm P
ro
gram
as c
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soacute
lo 2
levan
tam
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[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
102
Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
103
Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
104
de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
105
para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
106
organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
107
asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
108
Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
109
Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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medicioacuten equiparacioacuten muestra) y iv) uso y difusioacuten de resultados (destinatarios tipos de informe
acceso a microdatos) Cada evaluacioacuten fue catalogada en estos aspectos al menos hasta donde fuera
posible hallar informacioacuten
Cuatro fueron las fuentes principales de informacioacuten todas ellas secundarias que fueron empleadas i)
los reportes publicados (cuando los hubo) ii) los estudios sobre los sistemas de evaluacioacuten iii) las
paacuteginas web de PREAL la OEI los ministerios y las agencias de evaluacioacuten10
y iv) el Foro de Evaluacioacuten que
abriera Ferrer en la paacutegina de PREAL con base en su libro ldquoLos sistemas de evaluacioacuten educativa en
Ameacuterica Latinardquo La uacuteltima actualizacioacuten de sus fichas es para el mes de abril de 2009
21 Casos seleccionados
Se construyoacute una base de datos para los paiacuteses de la regioacuten latinoamericana11
conteniendo informacioacuten
descriptiva sobre cada una de las evaluaciones nacionales estandarizadas realizadas De los 19 paiacuteses de
la regioacuten sobre dos no fue posible acceder a informacioacuten secundaria precisa sobre las evaluaciones
(Venezuela y Cuba) Otros dos Costa Rica y Repuacuteblica Dominicana soacutelo realizaron evaluaciones con la
finalidad de acreditacioacuten hasta donde se tiene conocimiento por lo que tambieacuten fueron excluidos de los
anaacutelisis Un punto importante para el relevamiento fue establecer la vigencia de las evaluaciones Esto se
determinoacute geneacutericamente considerando si se habiacutean realizado evaluaciones los dos uacuteltimos antildeos o si al
menos se habiacutean producido informes de evaluaciones realizadas antes de 2009 Aquiacute resaltan tres casos
Honduras Bolivia y Paraguay En el primero se identificoacute que la uacuteltima evaluacioacuten fue en 2008 pero no
hay informacioacuten sobre su procesamiento Es de recordar que el paiacutes vivioacute un golpe de estado en junio de
2009 y pervive auacuten el enfrentamiento civil desatado Bolivia por su parte aplicoacute por uacuteltima vez en 2000 y
Ferrer (2006) da cuenta que el sistema de evaluacioacuten conocido como SIMECAL fue cerrado en 2004 sin que
haya sido re-emplazado por otro Paraguay por su parte realizoacute en 2006 la uacuteltima aplicacioacuten conocida de
su programa denominado SNEPE sobre el cual se han publicado informes hasta diciembre de 2007 No he
registrado actividad del SNEPE desde ese entonces
Nicaragua fue incluida aunque presentoacute la siguiente ambiguumledad por un lado no aplica evaluaciones
basadas en el denominado SNE desde el antildeo 2002 por otro en 2008 se registroacute una evaluacioacuten
diagnoacutestica hecha por un consorcio entre el Ministerio y la Universidad Nacional Autoacutenoma aplicado al
final de la Educacioacuten Media sobre el cual hay informacioacuten parcial de resultados difundidos en 2009
En siacutentesis el anaacutelisis cubre el periacuteodo de 30 antildeos para Argentina Brasil Colombia Chile Ecuador El
Salvador Guatemala Meacutexico Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay
22 Niveles de anaacutelisis e indicadores
El objeto mismo de la investigacioacuten requiere estudiar la evaluacioacuten educativa en teacuterminos institucionales
para lo cual se requiere inferir si maacutes allaacute de la realizacioacuten de operativos o proyectos de evaluacioacuten se
han establecido haces de normas capaces de regularizar el comportamiento de los actores y redistribuir la
informacioacuten En consecuencia fue necesario establecer criterios para distinguir queacute evaluacioacuten fue un
emprendimiento excepcional puntual sin continuidad de aquellas otras evaluaciones que formaban
10 httpwwwprealorgGrupoaspId_Grupo=3ampId_Seccion=29ampId_Seccion2=139
httpwwwoeiesquipuevaluacionhtm
11 La regioacuten ldquoAmeacuterica Latinardquo aquiacute refiere los siguientes paiacuteses Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Repuacuteblica Dominicana Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Meacutexico Nicaragua Panamaacute Paraguay Peruacute Uruguay y Venezuela
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
98
parte de una poliacutetica de largo plazo El concepto de ldquoprogramardquo fue utilizado para marcar dos grados de
institucionalizacioacuten
El ldquonombrerdquo oficial de la evaluacioacuten fue el primer criterio La pretensioacuten de continuidad estaacute
generalmente asociada al uso recurrente de los teacuterminos ldquosistemardquo ldquoprogramardquo u ldquooperativordquo Es el
caso por ejemplo del Sistema de Medicioacuten de la Calidad (SIMCE) de Chile y el Programa de Estaacutendares
Nacionales (EN) de Meacutexico En cambio el teacutermino estaacute ausente en los proyectos hechos sin pretensioacuten
alguna de continuidad como fue el caso de la Evaluacioacuten en el Primer Nivel de Escolarizacioacuten hecha por
Uruguay en 2001 (ANEP 2002) Sin embargo el nombre como indicador tiene limitaciones Un cambio de
nombre en el tiempo no implica necesariamente un cambio de programa sino maacutes bien un cambio en la
agencia de evaluacioacuten Es el caso del teacutermino ldquoPruebas Nacionalesrdquo para los ciclos 2002-2003 y 2003-
2004 que adoptara el Instituto Nacional de Evaluacioacuten de la Educacioacuten de Meacutexico (INEE) para designar
los levantamientos del Programa Estaacutendares Nacionales antes realizados por la Direccioacuten General de
Evaluacioacuten (DGE) de la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica
A su vez la falta de nombre no indica necesariamente ausencia de programa Algunas evaluaciones
fueron tituladas simplemente ldquopruebasrdquo o ldquoevaluacionesrdquo aunque luego generaron dos tres y hasta
maacutes proyectos El segundo criterio que apliqueacute introduce la idea metodoloacutegica de la replicacioacuten sin
perjuicio del nombre habraacute programa toda vez que dos o maacutes evaluaciones sucesivas se hayan dirigido a
los mismos grados y hayan utilizado una metodologiacutea similar (ldquotabla de especificacionesrdquo y teoriacuteas de la
medicioacuten) Uruguay cae dentro de esta categoriacutea ya que sus evaluaciones en 6tos Primaria de 1996 1999
y 2002 conformaron un programa en este sentido En Peruacute las evaluaciones de 2001 2004 y 2008
informan de una continuidad clara auto referida en las publicaciones pero sin apelar al teacutermino
Programa La nocioacuten utilizada fue bastante laxa alcanzoacute conque dos evaluaciones tuvieran
expliacutecitamente esta loacutegica para inferir que hubo(hay) programa y por tanto indicar un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de la evaluacioacuten educativa
Tal como lo establece la hipoacutetesis 2A es razonable sostener que un periacuteodo maacutes prolongado de
existencia de un mismo programa indicariacutea mayor aceptacioacuten conformidad consentimiento y utilizacioacuten
de las reglas de juego En consecuencia adopteacute el criterio de que si hubo 3 o maacutes operativos que siguen
en la loacutegica de la replicacioacuten seriacutea un indicador de clara institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten El criterio
obedece a que en la regioacuten los mandatos presidenciales duran 4 antildeos (Chile desde 2006 Argentina
Guatemala Paraguay Colombia Brasil Honduras Peruacute) 5 antildeos (Uruguay) o 6 antildeos (Meacutexico) El disentildeo
de una evaluacioacuten una vez decidida demanda un antildeo adicional previo al ciclo escolar de su aplicacioacuten
Tres antildeos de levantamientos (si fueran consecutivos) y uno primero de preparacioacuten totalizan cuatro antildeos
calendario que lindan con esos mandatos
Ahora bien el uso del mismo nombre puede ocultar discontinuidades importantes en uno o varios
aspectos metodoloacutegicos en la elaboracioacuten del disentildeo de la poliacutetica y por tanto afectar tambieacuten la
formacioacuten institucional (hipoacutetesis 3) En los hechos tanto el SIMCE en Chile como el ONE en Argentina la
PAES de El Salvador el SAEB de Brasil conservan programas de largo aliento pero en ambos casos han
realizado al menos un cambio en la metodologiacutea que generaron cambios importantes en las reglas de
juego para los actores Estos antecedentes demandaron un cuarto criterio a saber examinar la existencia
de una metodologiacutea consistente de equiparacioacuten de pruebas a lo largo del tiempo un tema teoacutericamente
complejo que demanda un elevado nivel de formacioacuten pedagoacutegico-metodoloacutegico-estadiacutestico de los
teacutecnicos que trabajan en las agencias de evaluacioacuten Sin embargo este registro requeririacutea realizar
evaluaciones de las evaluaciones una cuestioacuten que por el momento estaacute fuera de las posibilidades de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
99
este trabajo En consecuencia el indicador utilizado es muy rudimentario e informa que un programa es
metodoloacutegicamente consistente si expresamente se declara que se han conservado de un proyecto a
otro las mismas operacionalizaciones de los objetivos o estaacutendares educativos (tabla de
especificaciones) y la misma teoriacutea de la medicioacuten12
Ambos son elementos imprescindibles para poder
realizar en forma vaacutelida y confiable una equiparacioacuten de las pruebas y asegurar la comparabilidad de los
resultados en el tiempo Es de destacar que el relevamiento de este indicador ha sido difiacutecil debido a la
falta de informacioacuten metodoloacutegica puacuteblica precisa que existe en muchos de los proyectos de evaluacioacuten
soacutelo excepcionalmente se indica que los resultados no son comparables en el tiempo por fallas en la
equiparacioacuten de pruebas Tal vez esto sea probablemente el resultado de un comportamiento de
aversioacuten al riesgo por parte de evaluadores que podriacutean perder prestigio si no logran resolver en este
problema metodoloacutegico tan delicado En consecuencia es posible que donde se identifique un programa
institucionalizado en realidad haya dos considerando la metodologiacutea Asiacute la base de datos permite
distinguir cuatro categoriacuteas de evaluaciones ordenadas de acuerdo a los objetivos del trabajo donde la
consistencia metodoloacutegica en el tiempo es indicador de su robustez cientiacutefica en tanto que la pervivencia
por tres o maacutes operativos seraacute indicador de institucionalizacioacuten
proyectos realizados por uacutenica vez
programas de evaluacioacuten (2 aplicaciones con los mismos objetivos)
programas institucionalizados (3 y maacutes evaluaciones)
programas institucionalizados y consistentes metodoloacutegicamente
Se comprende inmediatamente que la nocioacuten de programa que aquiacute se utiliza es bastante amplia En
teacuterminos ideales buena parte de la bibliografiacutea regional ha expresado la recomendacioacuten de que los
paiacuteses adopten un programa de evaluacioacuten entendido como una institucioacuten educativa cientiacuteficamente
rigurosa y burocraacutetico establecida cuyo objetivo es la produccioacuten perioacutedica de informacioacuten sobre los
niveles y contextos de aprendizajes de los alumnos de la educacioacuten baacutesica En consecuencia es factible
que el nuacutemero de programas histoacutericamente desarrollados en la regioacuten haya sido sobreestimado por la
metodologiacutea aquiacute empleada El lector deberaacute tener presente esta limitacioacuten a la hora de valorar las
inferencias y conclusiones plateadas
3 PRINCIPALES HALLAZGOS
Este capiacutetulo expone los hallazgos del relevamiento realizado en 15 paiacuteses de la regioacuten Ha sido ordenado
en cuatro grandes apartados evaluaciones nacionales evaluaciones internacionales distribucioacuten de la
informacioacuten y agencias La motivacioacuten que guiacutea la exposicioacuten es evaluar la razonabilidad de las tres
hipoacutetesis que se introdujeron maacutes atraacutes para explicar el estado actual de la evaluacioacuten en la regioacuten
brevemente la metodoloacutegica la poliacutetica y la institucional
31 Evaluaciones y programas nacionales
El cuadro 1 presenta un primer conjunto de indicadores que caracterizan la evaluacioacuten en Ameacuterica Latina
seguacuten el nuacutemero de operativos realizados y programas erigidos En la uacuteltima fila del cuadro que contiene
12 No es necesario que el disentildeo muestral se mantenga de un proyecto a otro
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
100
resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
101
El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
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ro
gram
as
[4
]
Nordm P
ro
gram
as c
on
soacute
lo 2
levan
tam
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s
[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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102
Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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103
Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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104
de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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105
para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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106
organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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parte de una poliacutetica de largo plazo El concepto de ldquoprogramardquo fue utilizado para marcar dos grados de
institucionalizacioacuten
El ldquonombrerdquo oficial de la evaluacioacuten fue el primer criterio La pretensioacuten de continuidad estaacute
generalmente asociada al uso recurrente de los teacuterminos ldquosistemardquo ldquoprogramardquo u ldquooperativordquo Es el
caso por ejemplo del Sistema de Medicioacuten de la Calidad (SIMCE) de Chile y el Programa de Estaacutendares
Nacionales (EN) de Meacutexico En cambio el teacutermino estaacute ausente en los proyectos hechos sin pretensioacuten
alguna de continuidad como fue el caso de la Evaluacioacuten en el Primer Nivel de Escolarizacioacuten hecha por
Uruguay en 2001 (ANEP 2002) Sin embargo el nombre como indicador tiene limitaciones Un cambio de
nombre en el tiempo no implica necesariamente un cambio de programa sino maacutes bien un cambio en la
agencia de evaluacioacuten Es el caso del teacutermino ldquoPruebas Nacionalesrdquo para los ciclos 2002-2003 y 2003-
2004 que adoptara el Instituto Nacional de Evaluacioacuten de la Educacioacuten de Meacutexico (INEE) para designar
los levantamientos del Programa Estaacutendares Nacionales antes realizados por la Direccioacuten General de
Evaluacioacuten (DGE) de la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica
A su vez la falta de nombre no indica necesariamente ausencia de programa Algunas evaluaciones
fueron tituladas simplemente ldquopruebasrdquo o ldquoevaluacionesrdquo aunque luego generaron dos tres y hasta
maacutes proyectos El segundo criterio que apliqueacute introduce la idea metodoloacutegica de la replicacioacuten sin
perjuicio del nombre habraacute programa toda vez que dos o maacutes evaluaciones sucesivas se hayan dirigido a
los mismos grados y hayan utilizado una metodologiacutea similar (ldquotabla de especificacionesrdquo y teoriacuteas de la
medicioacuten) Uruguay cae dentro de esta categoriacutea ya que sus evaluaciones en 6tos Primaria de 1996 1999
y 2002 conformaron un programa en este sentido En Peruacute las evaluaciones de 2001 2004 y 2008
informan de una continuidad clara auto referida en las publicaciones pero sin apelar al teacutermino
Programa La nocioacuten utilizada fue bastante laxa alcanzoacute conque dos evaluaciones tuvieran
expliacutecitamente esta loacutegica para inferir que hubo(hay) programa y por tanto indicar un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de la evaluacioacuten educativa
Tal como lo establece la hipoacutetesis 2A es razonable sostener que un periacuteodo maacutes prolongado de
existencia de un mismo programa indicariacutea mayor aceptacioacuten conformidad consentimiento y utilizacioacuten
de las reglas de juego En consecuencia adopteacute el criterio de que si hubo 3 o maacutes operativos que siguen
en la loacutegica de la replicacioacuten seriacutea un indicador de clara institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten El criterio
obedece a que en la regioacuten los mandatos presidenciales duran 4 antildeos (Chile desde 2006 Argentina
Guatemala Paraguay Colombia Brasil Honduras Peruacute) 5 antildeos (Uruguay) o 6 antildeos (Meacutexico) El disentildeo
de una evaluacioacuten una vez decidida demanda un antildeo adicional previo al ciclo escolar de su aplicacioacuten
Tres antildeos de levantamientos (si fueran consecutivos) y uno primero de preparacioacuten totalizan cuatro antildeos
calendario que lindan con esos mandatos
Ahora bien el uso del mismo nombre puede ocultar discontinuidades importantes en uno o varios
aspectos metodoloacutegicos en la elaboracioacuten del disentildeo de la poliacutetica y por tanto afectar tambieacuten la
formacioacuten institucional (hipoacutetesis 3) En los hechos tanto el SIMCE en Chile como el ONE en Argentina la
PAES de El Salvador el SAEB de Brasil conservan programas de largo aliento pero en ambos casos han
realizado al menos un cambio en la metodologiacutea que generaron cambios importantes en las reglas de
juego para los actores Estos antecedentes demandaron un cuarto criterio a saber examinar la existencia
de una metodologiacutea consistente de equiparacioacuten de pruebas a lo largo del tiempo un tema teoacutericamente
complejo que demanda un elevado nivel de formacioacuten pedagoacutegico-metodoloacutegico-estadiacutestico de los
teacutecnicos que trabajan en las agencias de evaluacioacuten Sin embargo este registro requeririacutea realizar
evaluaciones de las evaluaciones una cuestioacuten que por el momento estaacute fuera de las posibilidades de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
99
este trabajo En consecuencia el indicador utilizado es muy rudimentario e informa que un programa es
metodoloacutegicamente consistente si expresamente se declara que se han conservado de un proyecto a
otro las mismas operacionalizaciones de los objetivos o estaacutendares educativos (tabla de
especificaciones) y la misma teoriacutea de la medicioacuten12
Ambos son elementos imprescindibles para poder
realizar en forma vaacutelida y confiable una equiparacioacuten de las pruebas y asegurar la comparabilidad de los
resultados en el tiempo Es de destacar que el relevamiento de este indicador ha sido difiacutecil debido a la
falta de informacioacuten metodoloacutegica puacuteblica precisa que existe en muchos de los proyectos de evaluacioacuten
soacutelo excepcionalmente se indica que los resultados no son comparables en el tiempo por fallas en la
equiparacioacuten de pruebas Tal vez esto sea probablemente el resultado de un comportamiento de
aversioacuten al riesgo por parte de evaluadores que podriacutean perder prestigio si no logran resolver en este
problema metodoloacutegico tan delicado En consecuencia es posible que donde se identifique un programa
institucionalizado en realidad haya dos considerando la metodologiacutea Asiacute la base de datos permite
distinguir cuatro categoriacuteas de evaluaciones ordenadas de acuerdo a los objetivos del trabajo donde la
consistencia metodoloacutegica en el tiempo es indicador de su robustez cientiacutefica en tanto que la pervivencia
por tres o maacutes operativos seraacute indicador de institucionalizacioacuten
proyectos realizados por uacutenica vez
programas de evaluacioacuten (2 aplicaciones con los mismos objetivos)
programas institucionalizados (3 y maacutes evaluaciones)
programas institucionalizados y consistentes metodoloacutegicamente
Se comprende inmediatamente que la nocioacuten de programa que aquiacute se utiliza es bastante amplia En
teacuterminos ideales buena parte de la bibliografiacutea regional ha expresado la recomendacioacuten de que los
paiacuteses adopten un programa de evaluacioacuten entendido como una institucioacuten educativa cientiacuteficamente
rigurosa y burocraacutetico establecida cuyo objetivo es la produccioacuten perioacutedica de informacioacuten sobre los
niveles y contextos de aprendizajes de los alumnos de la educacioacuten baacutesica En consecuencia es factible
que el nuacutemero de programas histoacutericamente desarrollados en la regioacuten haya sido sobreestimado por la
metodologiacutea aquiacute empleada El lector deberaacute tener presente esta limitacioacuten a la hora de valorar las
inferencias y conclusiones plateadas
3 PRINCIPALES HALLAZGOS
Este capiacutetulo expone los hallazgos del relevamiento realizado en 15 paiacuteses de la regioacuten Ha sido ordenado
en cuatro grandes apartados evaluaciones nacionales evaluaciones internacionales distribucioacuten de la
informacioacuten y agencias La motivacioacuten que guiacutea la exposicioacuten es evaluar la razonabilidad de las tres
hipoacutetesis que se introdujeron maacutes atraacutes para explicar el estado actual de la evaluacioacuten en la regioacuten
brevemente la metodoloacutegica la poliacutetica y la institucional
31 Evaluaciones y programas nacionales
El cuadro 1 presenta un primer conjunto de indicadores que caracterizan la evaluacioacuten en Ameacuterica Latina
seguacuten el nuacutemero de operativos realizados y programas erigidos En la uacuteltima fila del cuadro que contiene
12 No es necesario que el disentildeo muestral se mantenga de un proyecto a otro
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
100
resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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101
El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
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ro
gram
as
[4
]
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ro
gram
as c
on
soacute
lo 2
levan
tam
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s
[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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102
Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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104
de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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106
organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
107
asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
108
Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
109
Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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este trabajo En consecuencia el indicador utilizado es muy rudimentario e informa que un programa es
metodoloacutegicamente consistente si expresamente se declara que se han conservado de un proyecto a
otro las mismas operacionalizaciones de los objetivos o estaacutendares educativos (tabla de
especificaciones) y la misma teoriacutea de la medicioacuten12
Ambos son elementos imprescindibles para poder
realizar en forma vaacutelida y confiable una equiparacioacuten de las pruebas y asegurar la comparabilidad de los
resultados en el tiempo Es de destacar que el relevamiento de este indicador ha sido difiacutecil debido a la
falta de informacioacuten metodoloacutegica puacuteblica precisa que existe en muchos de los proyectos de evaluacioacuten
soacutelo excepcionalmente se indica que los resultados no son comparables en el tiempo por fallas en la
equiparacioacuten de pruebas Tal vez esto sea probablemente el resultado de un comportamiento de
aversioacuten al riesgo por parte de evaluadores que podriacutean perder prestigio si no logran resolver en este
problema metodoloacutegico tan delicado En consecuencia es posible que donde se identifique un programa
institucionalizado en realidad haya dos considerando la metodologiacutea Asiacute la base de datos permite
distinguir cuatro categoriacuteas de evaluaciones ordenadas de acuerdo a los objetivos del trabajo donde la
consistencia metodoloacutegica en el tiempo es indicador de su robustez cientiacutefica en tanto que la pervivencia
por tres o maacutes operativos seraacute indicador de institucionalizacioacuten
proyectos realizados por uacutenica vez
programas de evaluacioacuten (2 aplicaciones con los mismos objetivos)
programas institucionalizados (3 y maacutes evaluaciones)
programas institucionalizados y consistentes metodoloacutegicamente
Se comprende inmediatamente que la nocioacuten de programa que aquiacute se utiliza es bastante amplia En
teacuterminos ideales buena parte de la bibliografiacutea regional ha expresado la recomendacioacuten de que los
paiacuteses adopten un programa de evaluacioacuten entendido como una institucioacuten educativa cientiacuteficamente
rigurosa y burocraacutetico establecida cuyo objetivo es la produccioacuten perioacutedica de informacioacuten sobre los
niveles y contextos de aprendizajes de los alumnos de la educacioacuten baacutesica En consecuencia es factible
que el nuacutemero de programas histoacutericamente desarrollados en la regioacuten haya sido sobreestimado por la
metodologiacutea aquiacute empleada El lector deberaacute tener presente esta limitacioacuten a la hora de valorar las
inferencias y conclusiones plateadas
3 PRINCIPALES HALLAZGOS
Este capiacutetulo expone los hallazgos del relevamiento realizado en 15 paiacuteses de la regioacuten Ha sido ordenado
en cuatro grandes apartados evaluaciones nacionales evaluaciones internacionales distribucioacuten de la
informacioacuten y agencias La motivacioacuten que guiacutea la exposicioacuten es evaluar la razonabilidad de las tres
hipoacutetesis que se introdujeron maacutes atraacutes para explicar el estado actual de la evaluacioacuten en la regioacuten
brevemente la metodoloacutegica la poliacutetica y la institucional
31 Evaluaciones y programas nacionales
El cuadro 1 presenta un primer conjunto de indicadores que caracterizan la evaluacioacuten en Ameacuterica Latina
seguacuten el nuacutemero de operativos realizados y programas erigidos En la uacuteltima fila del cuadro que contiene
12 No es necesario que el disentildeo muestral se mantenga de un proyecto a otro
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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100
resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
101
El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
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gram
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[4
]
Nordm P
ro
gram
as c
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soacute
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levan
tam
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[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
102
Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
103
Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
104
de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
105
para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
106
organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
107
asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
108
Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
109
Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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resuacutemenes se puede apreciar que en estos 17 paiacuteses y en los uacuteltimos 30 antildeos se estima13
que se
realizaron 186 evaluaciones de aprendizaje un promedio de 12 evaluaciones por paiacutes
Habriacutea tres grupos de paiacuteses con diferente nivel de desarrollo en este campo Meacutexico es el paiacutes maacutes
evaluaciones ha realizado (43) Junto con otros cuatro paiacuteses Chile Brasil El Salvador y Argentina
concentran 110 evaluaciones que representa el 60 Si se recorre la columna [1] del cuadro se aprecia
que si bien todos los paiacuteses de la regioacuten han realizado evaluaciones Nicaragua tiene la menor
experiencia acumulada (3 evaluaciones) Honduras (5) Panamaacute (5) y Ecuador (7) Estos paiacuteses a su vez
implementaron soacutelo en un sentido limitado las reformas de segunda generacioacuten
Tal como se aprecia la distribucioacuten por paiacutes parece acompantildear la distribucioacuten esperada seguacuten la hipoacutetesis
1 Chile municipalizoacute la educacioacuten puacuteblica y privatizoacute un tercio de sus escuelas generando un sistema de
vouchers en 1982 Meacutexico y Argentina descentralizaron a las entidades federativas la educacioacuten baacutesica
entre 1992 y 1993 Brasil municipalizoacute la educacioacuten en 1988 Tres paiacuteses no concuerdan con la teoriacutea El
Salvador Peruacute y Uruguay tienen una importante cantidad de evaluaciones pero que durante los antildeos 90
no generaron una reforma estructural de tipo descentralizadora14
A su vez Bolivia (4) ensayoacute programas
de segunda generacioacuten importantes sobre todo durante los gobiernos de Saacutenchez de Lozada Sin
embargo la evaluacioacuten educativa no tuvo gran desarrollo en ese paiacutes en el que prosperoacute el gobierno
unitario nacional
311 Institucionalizacioacuten incipiente y programas institucionalizados
Se aprecia que aquellas 186 evaluaciones se han realizado en su gran mayoriacutea (179) conforman proyectos
replicados al menos en una ocasioacuten esto es como programas configuraacutendose un grado de
institucionalizacioacuten incipiente de intereacutes En el otro extremo la columna [2] del cuadro informa el nuacutemero
de evaluaciones no replicadas que hubo en la regioacuten y destacan dos paiacuteses Nicaragua y Guatemala Este
dato correlaciona bien con la mera contabilidad Pocas evaluaciones abonan una precaria
institucionalizacioacuten Sin embargo Uruguay constituye un caso desviado ya que de sus 17 evaluaciones 5
fueron no replicadas (i) la evaluacioacuten en 3ero Primaria de 1998 (ii) la evaluacioacuten en final del Ciclo
Baacutesico de Educacioacuten Media15
(iii) la evaluacioacuten en el primer ciclo de escolarizacioacuten que comprendioacute nivel
5 antildeos de Inicial y 1ero y 2do Primaria en 2001 (iv) la evaluacioacuten en el uacuteltimo antildeo de la Educacioacuten
Media Superior en 2003 y (v) la evaluacioacuten on-line en Primaria en 2009
Habriacutean existido o existen actualmente 39 programas nacionales de evaluacioacuten externa de aprendizajes
en la educacioacuten baacutesica Esto pareceriacutea confirmar la hipoacutetesis general de formacioacuten de las instituciones por
la estabilidad (pervivencia) de las reglas de juego Sin embargo una maacutes refinada discusioacuten de la
hipoacutetesis 2a requiere distinguir entre programas incipientes e institucionalizados De los 39 8 programas
soacutelo se aplicaron 2 veces y pertenecen a Ecuador El Salvador Nicaragua Panamaacute Peruacute y Uruguay Estos
programas registrados responden a tres periacuteodos y situaciones distintas Por un lado estaacuten APRENDE de
Nicaragua y la Evaluacioacuten Nacional en 6tos Primaria de Uruguay se he hicieron en los noventa y se
descontinuaron luego Por otro lado estaacuten el SINECA de Panamaacute CRECER de Peruacute y SINEA (2001 y 2003) de
13 No puede eliminarse la probabilidad de error en las medidas hechas en cada paiacutes Debe recordarse que este estudio realizoacute su relevamiento sobre la base de fuentes secundarias puacuteblicas
14 Es discutible la ubicacioacuten de El Salvador en este esquema El sistema en su concepcioacuten normativa deja en manos del Ministerio de Educacioacuten el papel de administrador supervisor y financiador del sistema educativo formal puacuteblico Sin embargo el sistema EDUCO generoacute espacios amplios de cooperacioacuten puacuteblico-privado otros instrumentos tambieacuten estuvieron en el camino de la flexibilizacioacuten del control centralista del Ministerio
15 En teacuterminos internacionales noveno grado
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
e p
ro
gram
as
[4
]
Nordm P
ro
gram
as c
on
soacute
lo 2
levan
tam
ien
to
s
[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
102
Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
103
Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
104
de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
105
para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
106
organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
107
asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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Tabareacute Fernaacutendez
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
101
El Salvador Son casos de programas realizados en los noventa y sustituidos por otros en los dos mil
CUADRO 1 CARACTERIZACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN LAS EVALUACIONES DE APRENDIZAJE EN EDUCACIOacuteN PRIMARIA Y
MEDIA REALIZADAS ENTRE 1980 Y 2010
Paiacuteses [1
]
Nordm e
valu
acio
nes
nacio
nale
s
[2
]
Nordm p
ro
yecto
s c
on
uacuten
ica
ap
licacioacute
n
[3
] =
[4
] +
[5
]
Nordm t
otal d
e p
ro
gram
as
[4
]
Nordm P
ro
gram
as c
on
soacute
lo 2
levan
tam
ien
to
s
[5
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os
[6
]
Nordm p
ro
gram
as
instit
ucio
nalizad
os y
co
nsis
ten
tes
[7
]
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
(2
00
9-2
01
0)
[8
]
Grad
os E
valu
ad
os p
or
Pro
gram
a(s) v
igen
te(s)
Argentina 12 0 2 0 2 2 One 3ordm 6ordm 9ordm
Bolivia 4 0 1 0 1 0
Brasil 14 0 4 0 4 3 Saeb Prova Enem 4ordm y 8ordm 3ordmM
Chile 26 0 3 0 3 3 Simce 4ordm 8ordm y
2ordmMedio
Colombia 8 0 1 0 1 1 Saber 5ordm 9ordm y 11ordm
Ecuador 7 0 2 1 1 1 Ser () 4ordm 7ordm 10ordm y
3ordmM
El Salvador 15 0 4 1 3 3 ldquopaesitardquo 1ordm 3ordm 6ordm y 9ordm
Guatemala 10 1 2 0 2 0 Graduandos 1ordm 3ordm 6ordm y
3ordmM
Honduras 5 0 1 0 1 1
Meacutexico 43 0 7 0 7 6 Excale
Enlace
3ordm 6ordm y 9ordm
4ordm 5ordm 6ordm 7ordm
8ordm y 9ordm
Nicaragua 3 1 1 1 0 0
Panamaacute 5 0 2 1 1 sd Sineca () 3ordm 6ordm 9ordm y 12ordm
Paraguay 8 0 1 0 1 sd
Peruacute 9 0 3 1 2 1 Evaluacioacuten
Nacional
Pre-escolar
2ordm 4ordm6ordm y 2ordm
Medio
Uruguay 17 6 5 3 2 1 Evaluacioacuten
Nacional ()
6to Primaria
()
Totales 186 8 39 8 31 22 14
Fuente elaboracioacuten propia
En Ecuador se observa la puesta en marcha de una nueva poliacutetica de estado El Sistema Nacional de
Evaluacioacuten y Rendicioacuten Social de Cuentas (SER) emerge de la Consulta Popular sobre el Plan Decenal de
Desarrollo Educativo realizada en 2006 En su sexta liacutenea estableciacutea el ldquomejoramiento de la calidad y
equidad e implementacioacuten de un sistema nacional de evaluacioacuten y rendicioacuten social de cuentas del sistema
educativordquo El SER incluiraacute cuatro componentes la evaluacioacuten del desempentildeo de los estudiantes del
desempentildeo de los docentes de la gestioacuten institucional y la evaluacioacuten de la aplicacioacuten del curriacuteculo
(Ministerio de Educacioacuten 2010) La primera evaluacioacuten se concretoacute en 2008 y la segunda en 2009
aunque al momento soacutelo hay publicados resultados para 2008
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
102
Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
103
Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
104
de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
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asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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Ravela P Arregui P Valverde G Wolfe R Ferrer G Martinez F Aylwin M and Wolf L (2008) Las
evaluaciones de aprendizaje que Ameacuterica Latina necesita Documento de Trabajo nordm40 Santiago de
Chile PREAL En
httpwwwprealorgBibliotecaaspId_Carpeta=64ampCamino=63|Preal20Publicaciones64|PREAL
20Documentos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
113
Ruiz G (2003) Proyectos de evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en la deacutecada 1990-2000 En Zorrilla
Margarita (ed) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a contraluz
Aguascalientes Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes
UMRE (1996a) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes Fundamentos Montevideo ANEP
UMRE (1996b) Primer informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997a) Segundo Informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997b) Tercer Informe Puacuteblico Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua Materna y
Matemaacutetica 6tos antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1999) Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en sextos antildeos de Educacioacuten Primaria Primer
Informe Montevideo ANEP
Winkler D and Gershberg A (2000) Los efectos de la descentralizacioacuten del sistema educacional sobre
calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina Documento de Trabajo nordm 17 Santiago de Chile PREAL
Winters M (2006) La eleccioacuten de escuelas en Estados Unidos En Corvalaacuten J and McMeekin RW (ed)
Accountability educational posibilidades y desafiacuteos para Ameacuterica Latina a partir de la experiencia
internacional Santiago CIDEPREAL
Wolff L (2004) Educational Assessment in Latin America the State of the Art Applied Psychology
53(2) pp192-214
Zorrilla M (ed) (2003) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a
contraluz Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes Aguascalientes
ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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Panamaacute implementoacute durante el gobierno de Torrijos el programa de Pruebas de Logro SINECA con dos
aplicaciones 2005 y 2008 produciendo informes generales y estudio muy preliminar de factores
asociados El nuevo gobierno que asumioacute el antildeo pasado no ha informado si la proacutexima aplicacioacuten se
realizaraacute en 2011
La columna [5] del cuadro 1 presenta datos para discutir la hipoacutetesis de institucionalizacioacuten por
estabilidad del programa (3 y maacutes aplicaciones) Este indicador muestra ya un primer grupo de paiacuteses
donde la evaluacioacuten no se ha institucionalizado o lo estuvo pero en los antildeos noventa Nicaragua y Bolivia
respectivamente
Dos comentarios especiacuteficos merece aquiacute Uruguay que muestra una deacutebil institucionalizacioacuten en estos
indicadores Ha tenido dos programas en 6tos antildeos de Primaria debido un cambio sustantivo en el
disentildeo del programa ocasionado principal aunque no exclusivamente por la adopcioacuten de la TRI en 2004
Las dos aplicaciones maacutes recientes 2005y 2009 reiniciaron la serie Tambieacuten es de notar que entre los
programas institucionalizados dos tuvieron caracteriacutesticas limitadas uno ya referido (6tos Primaria
1996 1999 y 2002) y el otro asociado a la implementacioacuten de la Reforma del Ciclo Baacutesico (1996 1997 y
1998) Soacutelo hay un programa institucionalizado multigrado el que aplica la Educacioacuten Media Teacutecnica a
sus estudiantes
312 Utilidad actualidad y consistencia
En la columna [6] del cuadro se incluye el nuacutemero de programas nacionales que a la vez califican como
institucionalizados y consistentes que seriacutean los maacutes robustos de todos El nuacutemero total es de 24
Bolivia Guatemala Panamaacute y Paraguay no habriacutean tenido este tipo de programas (al menos con la
informacioacuten parcial disponible) a esto se le antildeade Panamaacute dado que no se encontroacute informacioacuten sobre
este aspecto Es notable observar aquiacute que Uruguay si bien tuvo un programa con estas caracteriacutesticas ya
no lo tiene
La vigencia de los programas aporta otro matiz al cuadro Se aprecia en la columna [7] del cuadro que
soacutelo 14 programas (de los 39) se encuentran vigentes en el periacuteodo 2009-2010 que a su vez
corresponden a 11 paiacuteses Uruguay junto con Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panamaacute y
Paraguay carecen al diacutea de hoy de un programa de evaluacioacuten externa de aprendizajes que haya
alcanzado el primer grado de institucionalizacioacuten (3 y maacutes aplicaciones)
Finalmente la columna [8] de este cuadro 1 informa la extensioacuten de estos programas vigentes en
teacuterminos de grados y niveles evaluados Raacutepidamente se aprecia otro rasgo distintivo de Uruguay su
programa (no institucionalizado) soacutelo evaluacutea en 6tos Primaria En todos los demaacutes casos el programa es
multigrado y multinivel (Primaria y Media)
32 Evaluaciones internacionales
En el periacuteodo observado se han realizado 13 proyectos de evaluacioacuten internacionales en los que
participaron paiacuteses de la regioacuten con un total de 65 operativos locales Estos han sido llevados adelante
por tres agencias la IEA la OECD y UNESCO La maacutes alta participacioacuten regional ha sido lograda por la
UNESCO tanto en 1997 como en 2006 seguida por PISA ciclo 2009 (Veacutease en los anexos cuadro 1)
En teacuterminos de paiacuteses cinco destacan por su extensa participacioacuten Argentina (5) Brasil (6) Colombia (9)
Chile (10) y Meacutexico (8) La lista praacutecticamente coincide con los paiacuteses que concentran el mayor nuacutemero de
evaluaciones nacionales indicada maacutes arriba que tienen programas institucionalizados La excepcioacuten
aquiacute es El Salvador ha participado en soacutelo en tres operativos (PERCE 1997 TIMSS 2007 SERCE 2006)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
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de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
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para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
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organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
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asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
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Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
109
Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Esto se visualiza en el graacutefico 1 Es interesante notar que al correlacionar este indicador con el nuacutemero
de evaluaciones nacionales tambieacuten se descubre que tambieacuten estos paiacuteses presentan debilidades
histoacutericas en el plano interno (con la excepcioacuten de Ecuador) sea porque nunca tuvieron programas
(Nicaragua) no los tienen vigentes (Bolivia Honduras Paraguay) o son de muy reciente surgimiento
(Ecuador) Aquiacute claramente hay un cluster con cuatro paiacuteses sin programas institucionalizados vigentes de
evaluacioacuten (Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua y Paraguay) y dos paiacuteses con programas
institucionalizados pero con deacutebil exposicioacuten al exterior (Panamaacute y Guatemala)
En el otro extremo el graacutefico 1 muestra un cluacutester de paiacuteses larga y ampliamente evaluados tanto en el
plano nacional como en el internacional con programas institucionalizados consistentes y vigentes que
son Argentina Brasil Chile y Meacutexico Habriacutea un cuatro grupo de paiacuteses que pareceriacutean tener un
desarrollo desigual en alguna de las dos dimensiones importante exposicioacuten internacional (Colombia) o
un alto nuacutemero de evaluaciones nacionales (El Salvador Peruacute y Uruguay) con una participacioacuten
internacional moderada y reciente (realizada en los antildeos dos mil)
GRAacuteFICO1
33 Poblacioacuten y muestra
Las constataciones anteriores permiten realizar algunas inferencias preliminares La evaluacioacuten educativa
se habriacutea extendido en todos los paiacuteses de Ameacuterica Latina y habriacutea alcanzado un primer grado de
institucionalizacioacuten excepto en dos paiacuteses (Bolivia y Nicaragua) Esto no necesariamente conlleva tener
programas robusto y menos auacuten vigentes Esta asociacioacuten pareceriacutea amparar soacutelo parcialmente la teoriacutea
de que la pervivencia en el tiempo es una condicioacuten muy importante para la institucionalizacioacuten de los
programas de la evaluacioacuten Este apartado ensayaraacute analizar la hipoacutetesis 2 A cuestioacuten que permitiraacute una
primera consideracioacuten de la teoriacutea de los efectos redistributivos
A continuacioacuten presentareacute un primer aunque rudimentario indicador sobre si los programas modificaron
la distribucioacuten de la informacioacuten que disponen los actores externos al sistema educativo no calificados
maacutes allaacute de su ciudadaniacutea La pregunta es muy sencilla iquestfaltoacute en alguna oportunidad un reporte puacuteblico
de resultados Con base en las fuentes consultadas la estimacioacuten preliminar se incluye en el cuadro 2
Al menos en 6 paiacuteses de la regioacuten se han registrado ausencia de informacioacuten puacuteblica sobre los resultados
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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106
organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
107
asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
108
Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
109
Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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de las evaluaciones Hay dos tipos de situaciones que son pertinentes destacar Por un lado los casos de
El Salvador Meacutexico Panamaacute y Paraguay donde la ausencia de difusioacuten alcanza a programas completos
o a una parte importante de los levantamientos realizados Las pruebas SABE de El Salvador no tuvieron
reportes puacuteblicos soacutelo a usuarios internos del sistema (escuelas y autoridades) El programa de
evaluacioacuten aplicado en Panamaacute durante fines de los noventa Paraguay habriacutea realizado evaluaciones
entre 1996 y 2006 pero soacutelo se conocen puacuteblicamente resultados para el primer y el uacuteltimo
levantamiento Meacutexico constituye el caso maacutes extremo de todos donde la poliacutetica de la Secretariacutea de
Educacioacuten durante 6 antildeos fue no difundir evaluaciones de ninguno de los 4 programas nacionales que
teniacutea implementados ni tampoco de la evaluacioacuten internacional de TIMSS 1994-1995
CUADRO 2 CLASIFICACIOacuteN DE LOS PAIacuteSES SEGUacuteN SE REGISTREN CENSURAS A LA PUBLICIDAD DE RESULTADOS DE SUS
EVALUACIONES
Paiacuteses que restringieron maacutes de una evaluacioacuten Paiacuteses que no registran censuras
El Salvador ( Hasta 2001)
Meacutexico (hasta 2000)
Panamaacute (hasta 2001)
Paraguay
Uruguay (2003 y 2007-2009)
Bolivia (periacuteodo SIMECAL hasta 2000)
Brasil
Colombia
Chile
Peruacute
Ecuador
Paiacuteses que restringieron al menos una publicacioacuten o
la demoraron
Paiacuteses sin informacioacuten concluyente
Argentina (ONE2003 ) Guatemala
En el caso de Argentina y de Uruguay la falta de informacioacuten se refiere a coyunturas muy especiacuteficas La
crisis poliacutetica de los antildeos 2001 a 2003 (renuncia del Presidente de la Ruacutea) llevoacute al cierre del Instituto de
Desarrollo de la Calidad de la Educacioacuten (IDECE) generoacute una gran inestabilidad en la poliacutetica educativa
que llegoacute incluso a suprimir el Ministerio de Educacioacuten de la Nacioacuten durante la breve presidencia de
Rodriacuteguez Saa En ese periacuteodo Argentina no publicoacute informe nacional para PISA 2000 ni para PIRLS 2001
En mayo de 2003 asume como Presidente Kirchner y como Ministro de Educacioacuten Filmus quienes
continuaron la implementacioacuten del ONE El informe de resultados vio demorada su publicacioacuten y tuvo un
caraacutecter muy general no reportoacute por provincias ni hizo anaacutelisis maacutes sofisticados tal como se habiacutea
venido haciendo con anterioridad En Uruguay la evaluacioacuten realizada en el uacuteltimo grado de Bachilleratos
en octubre de 2003 teniacutea listo el informe para 2004 pero las autoridades de ese momento consideraron
inoportuno su publicacioacuten16
El informe fue publicado una vez que las nuevas autoridades asumieron en
2005 aunque tuvo reducida difusioacuten en la opinioacuten puacuteblica y sus resultados no fueron utilizados en ninguacuten
marco (acadeacutemico o poliacutetico)
Cabe anotar aquiacute tambieacuten que algunos programas pusieron a disposicioacuten de usuarios externos las bases
de datos de las evaluaciones Es el caso del ONE que en 2000 ldquocolgoacuterdquo las bases de 1997 a 1999 y
posteriormente tambieacuten la del antildeo 2000 De hecho Argentina fue el primer paiacutes junto con Peruacute en darle
publicidad on-line a los microdatos poliacutetica que ha sido seguida por Meacutexico y Brasil Tal nivel de
publicidad es maacutes bien excepcional Chile y Uruguay tienen poliacuteticas reguladas de acceso a los microdatos
16 Extrantildeamente tambieacuten censuraron otra publicacioacuten una siacutentesis detallada de los logros alcanzados luego de 12 antildeos de reformas en la educacioacuten entre 1992 y 2004
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
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asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
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Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
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instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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para acadeacutemicos17
Los restantes paiacuteses hasta donde se pudo llegar con este relevamiento no existen
protocolos puacuteblicos para el acceso a los microdatos por parte de acadeacutemicos
Entre los paiacuteses centroamericanos se encuentra al menos un informe de difusioacuten en El Salvador Honduras
y Guatemala sea en formato papel o en medios electroacutenicos En el primer caso la publicidad sobrevino
con las pruebas que el SINEA comenzara a aplicar en 2001 y estaacute innegablemente asociada al uso de
acreditacioacuten que tiene el PAES Honduras ha realizado informes descriptivos estudios de factores
asociados y de tendencias en el tiempo para sus sucesivos levantamientos y resultoacute hasta 2008 el paiacutes
con mayor nivel de estudios de la sub-regioacuten La prueba Graduandos de Guatemala tiene difusioacuten en web
desde 2007 y la evaluacioacuten en Primaria realizada en 2004 alcanzoacute amplia difusioacuten principalmente
ldquoempujadardquo por la USAID
34 Agencias
La realizacioacuten de la primera evaluacioacuten de aprendizajes requiere el reclutamiento de dos equipos uno de
especialistas en curriculum que definan y validen los contenidos incluidos en cada iacutetem de las pruebas y
otro equipo con conocimientos soacutelidos en muestreo medicioacuten y anaacutelisis estadiacutestico Tambieacuten es necesario
conformar una unidad de logiacutestica que se ocupe de los traslados y de la aplicacioacuten externa en cada
escuela del paiacutes siguiendo los estrictos protocolos que aseguran la validez y confiabilidad cientiacutefica de las
mediciones Los estudios de caso hechos sobre este tema coinciden en sentildealar que son competencias
profesionales escasas en casi todos los paiacuteses de la regioacuten con lo que se puede afirmar razonablemente
que son muy altos los ldquocostos hundidosrdquo que conlleva este primer operativo Maacutes auacuten el disentildeo
organizacional de una agencia como unidad especializada (dentro o fuera de la administracioacuten puacuteblica)
que realice sucesivas evaluaciones
Por consiguiente era de esperar que el relevamiento sobre el nuacutemero de agencias de evaluacioacuten que han
existido en gruesamente desde inicios de los noventa fuera muy bajo proacuteximo a 1 y que la regioacuten no
hubiera constituido maacutes de 15 o 16 agencias Sin embargo el panorama resulta bastante sido distinto en
las dos deacutecadas pasadas se erigieron 30 agencias con un promedio de 2 por paiacutes Esto es una agencia
por deacutecada La moda de la distribucioacuten tambieacuten es 2 habiendo tres paiacuteses (Argentina Educador y
Guatemala) con tres agencias y 5 paiacuteses que tuvieron soacutelo una hasta donde se ha podido relevar (Bolivia
Brasil El Salvador y Paraguay) Uruguay se destaca en la regioacuten por ser el paiacutes que ha instituido en estos
antildeos mayor cantidad de agencias de evaluacioacuten 5 en total
La agencia maacutes antigua de la regioacuten es el Instituto Nacional de Estudios y Pesquisas Aniacutesio Teixeira (INEP)
de Brasil fundado en 1937 aunque su disentildeo institucional actual data de 1995 Le sigue la Direccioacuten
General de Evaluacioacuten (DGE) de Meacutexico creada en 1970 y el Instituto Colombiano de Fomento a la
Educacioacuten Superior (ICFES) creado en los antildeos ochenta Las agencias maacutes nuevas que se han creado estaacuten
en Peruacute (Ley General de Educacioacuten Nordm 28044) el Instituto Peruano de Evaluacioacuten Acreditacioacuten y
Certificacioacuten de la Calidad de la Educacioacuten Baacutesica (IPEBA) y el Instituto Nacional de Evaluacioacuten Educativa
(INEE) de Uruguay (Ley de Educacioacuten nordm18437) aunque este uacuteltimo auacuten estaacute fuera de funcionamiento por
razones poliacuteticas y no ha realizado ninguna evaluacioacuten (Fernaacutendez 2009)
Por lo general en su origen las agencias fueron gestadas en dos grandes modalidades i) como
componentes de evaluacioacuten en proyectos de mejoramiento de la educacioacuten baacutesica financiados por
17 La excepcioacuten ha sido con los microdatos de PISA ciclos 2003 y 2006 donde la DIEE liberoacute on-line la base incluyendo las variables ldquonacionalesrdquo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Tabareacute Fernaacutendez
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organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
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Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
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por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
106
organismos internacionales (el Banco Mundial el Banco Interamericano la Agencia para el Desarrollo de
Estados Unidos) o ii) como consorcios inter-institucionales nacionales en los que participa al menos una
universidad local Dependiendo de los paiacuteses de esta primera agencia se pasa a una agencia incorporara
a los ministerios de educacioacuten como unidades especializadas en general ubicadas dentro de las
subsecretariacuteas o direcciones de planificacioacuten Este es el formato con mayor predominancia actualmente
La excepcioacuten a este formato se encuentra en Colombia con el ICFES en Brasil con el INEP y en Meacutexico con
el INEE todos organismos con personeriacutea juriacutedica propia bajo la forma de entidades paraestatales o
empresas puacuteblicas18
En varios casos las agencias cambian de posicioacuten en la jerarquiacutea ministerial aunque sin una
transformacioacuten sustancial de sus funciones y dependientes Por ejemplo Argentina alojoacute a los ONE desde
1993 en la Direccioacuten Nacional de Evaluacioacuten (DNE) dentro de la Subsecretariacutea de Promocioacuten y Evaluacioacuten
de la Calidad que a su vez perteneciacutea a la Secretariacutea de Programacioacuten del Ministerio en algunos
periacuteodos fue maacutes bien la Subsecretariacutea la agencia Durante la gestioacuten de Lach en el Ministerio se impulsoacute
la creacioacuten de una agencia autoacutenoma del Ministerio que incorporara maacutes sistemaacuteticamente y con mayor
peso la opinioacuten de las provincias expresadas en el Consejo Federal de Cultura y Educacioacuten El proyecto se
concretoacute a comienzos del 2001 con la creacioacuten del Instituto para el Desarrollo de la Evaluacioacuten (IDECE) Sin
embargo la crisis poliacutetica de diciembre de 2001 tambieacuten arrastroacute al IDECE que fue cerrado en 2002
volviendo las tareas de evaluacioacuten a ser desarrolladas por una Direccioacuten dentro del Ministerio (actual
DINIECE) (Nadorowski Nores and Andrada 2002 20-24)
En la regioacuten soacutelo hay un paiacutes Meacutexico que tiene dos agencias de evaluacioacuten activas (INEE DGE)
realizando simultaacuteneamente evaluaciones ambos programas institucionalizados y puacuteblicos (EXCALE y
ENLACE respectivamente) Peruacute a partir de 2008 creoacute el IPEBA pero hasta el presente no ha realizado
evaluaciones y seguacuten informacioacuten parcial no las haraacute mantenieacutendose la UMC como agencia evaluadora19
En este contexto destaca Uruguay donde existen actualmente tres agencias de evaluacioacuten la Direccioacuten
de Investigacioacuten Evaluacioacuten y Estadiacutesticas (DIEE) la Direccioacuten de Planeamiento de UTU ambos
dependientes de la Administracioacuten Nacional de Educacioacuten Puacuteblica (ANEP) y el creado por ley pero auacuten no
instalado INEE
35 Alternancias y evaluaciones
Cuatro paiacuteses carecen de programas en la actualidad Bolivia Honduras Nicaragua y Paraguay
Nicaragua nunca tuvo un programa De hecho ninguno de los cuatro paiacuteses pareceriacutea tener hoy en diacutea
una agencia activa para la evaluacioacuten En el otro extremo Meacutexico y Uruguay tienen dos agencias activas
cada una con evaluaciones propias pero en una situacioacuten muy diferente como se ha revisado el primero
con 2 programas institucionalizados y el segundo con programas sin institucionalizar Estos paiacuteses junto
con Argentina y Venezuela presentan expedientes de cambios en los partidos de gobierno
Los cuatro primeros paiacuteses han tenido alternancia de partidos en el poder junto con cambios draacutesticos de
orientacioacuten en las poliacuteticas generales de los nuevos gobiernos (Morales Zelaya Ortega y Lugo) siendo tal
vez Honduras el caso maacutes extremo debido a la altiacutesima inestabilidad poliacutetica en que se procesoacute este giro
con el consiguiente golpe de Estado estado de violencia superviviente auacuten y nuevo giro poliacutetico con la
18 El INEP fue erigido en 1937 dentro del Ministerio En 1972 fue redisentildeado alcanzado el estatuto de organismo autoacutenomo que mantuvo hasta 1985
19 Comunicacioacuten personal de Guillermo Ferrer julio 31 de 2010
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
107
asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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108
Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
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por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
112
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Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
107
asuncioacuten de Lobo Los cambios ademaacutes se han verificado en fechas proacuteximas a la detencioacuten de los
programas de evaluacioacuten La misma asociacioacuten podriacutea aplicaacutersele a Venezuela aunque Chaacutevez asumioacute
en 1999 y la uacuteltima aplicacioacuten del SINEA de que se tiene noticia habriacutea sido probablemente en 2003
(Ferrer 2003)
Otros cambios de partido han tenido efectos de reafirmacioacuten aunque no sin conflictos La alternancia
tuvo efectos draacutesticos en Argentina con la caiacuteda de De la Ruacutea y el interinato de Rodriguez Saaacute pero a
diferencia de los anteriores Kirchner establecioacute la DINIECE y el primer ONE de la nueva era se realizoacute ya en
2003 Algo similar debiera decirse respecto al Peruacute con la caiacuteda de Fujimori y el gobierno de Toledo
Chile por su parte cambioacute no solo de partido o de orientacioacuten sino tambieacuten de reacutegimen poliacutetico en 1990
conservando y profundizando el entonces incipiente programa SIMCE iniciado en 1988
El caso de Meacutexico es maacutes especial auacuten El antildeo 2000 marcoacute la alternancia en el gobierno entre el Partido
Revolucionario Institucional en el poder por casi 70 antildeos y el Partido de Accioacuten Nacional Si bien en
teacuterminos ideoloacutegicos fuertes no hubo un cambio profundo en las orientaciones de ambos gobiernos si se
produjo una modificacioacuten fuerte referida a las condiciones institucionales de la evaluacioacuten en 2002 el
Presidente Fox creoacute por Decreto el INEE como organismo autoacutenomo y le asignoacute la competencia de evaluar
la educacioacuten baacutesica (inicial primaria y secundaria general y teacutecnica)
Sin embargo otros tantos paiacuteses han experimentado alternancias de partido con en el gobierno con
orientaciones contrapuestas Brasil Ecuador El Salvador Guatemala y Uruguay En todos ellos asumioacute el
gobierno un partido de izquierda sin que esto hubiera significado una suspensioacuten de los programas de
evaluacioacuten existentes En El Salvador el gobierno ha pasado desde la Alianza (derecha) al Frente
Farabundo Martiacute la ex-guerrilla sin que esto suspendiera la periodicidad de los programas PAES es maacutes
continuoacute con la instrumentacioacuten de la PAESITA En Uruguay la izquierda en el poder dio una sentildeal de
afirmacioacuten parlamentaria sobre la necesidad de contar con evaluaciones externas en mejores condiciones
institucionales creando el INEE como persona de derecho puacuteblico no estatal autoacutenoma de la autoridad
educativa
Es claro que la alternancia de partidos de gobierno con orientaciones disiacutemiles tiene efecto sobre la
poliacutetica de evaluacioacuten y maacutes en particular sobre la supervivencia de los programas o sobre condicioacuten
institucional de las agencias Sin embargo algunos ejemplos muestran que salvo extremos ideoloacutegicos
pronunciados (tal vez Bolivia) estos giros restringen pero no anulariacutean totalmente la evaluacioacuten en
particular en aquellos casos en que ha alcanzado un importante periodicidad y volumen Argentina Chile
Brasil El Salvador Meacutexico Peruacute y Uruguay Incluso se podriacutea augurar que una vez superado el
enfrentamiento civil generado por el golpe de estado en Honduras se retomaran las actividades de
evaluacioacuten por parte de la UMCE En mi opinioacuten la alternancia tiene un efecto menor sobre la
institucionalizacioacuten que la censura a la publicidad de la informacioacuten analizada maacutes arriba
36 Principales y agencias
El anaacutelisis comparativo de la evaluacioacuten externa de aprendizajes en la regioacuten muestra diferencias
significativas en el disentildeo institucional de las agencias en especial relativas al gobierno y a la
dependencia funcional En todos los paiacuteses las agencias de evaluacioacuten estaacuten vinculadas al Poder
Ejecutivo por lo general a traveacutes del Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de la Educacioacuten Sin
embargo y aquiacute estaacute la clave a mi entender los paiacuteses se diferencian seguacuten si la evaluacioacuten es un asunto
exclusivamente librado a aquellas autoridades y si esas autoridades ademaacutes son a su vez prestadoras
de los servicios educativos (hipoacutetesis 4)
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
108
Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
109
Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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Policy Series nordm9 Ginebra UNESCO
Ravela P (2001) iquestCoacutemo presentan sus resultados los sistemas de evaluacioacuten de aprendizaje de Ameacuterica
Latina Documento de trabajo-Grupo de Estaacutendares y Evaluacioacuten de Aprendizajes Santiago de Cile
GradePREAL
Ravela P Picaroni B Fernaacutendez T Gonet D Haretche C Loureiro G and Luaces O (2000)
Evaluaciones nacionales de aprendizajes en Educacioacuten Primaria en el Uruguay (1995-1999)
Montevideo Ed UMRE-MECAEP-ANEP
Ravela P Arregui P Valverde G Wolfe R Ferrer G Martinez F Aylwin M and Wolf L (2008) Las
evaluaciones de aprendizaje que Ameacuterica Latina necesita Documento de Trabajo nordm40 Santiago de
Chile PREAL En
httpwwwprealorgBibliotecaaspId_Carpeta=64ampCamino=63|Preal20Publicaciones64|PREAL
20Documentos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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Ruiz G (2003) Proyectos de evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en la deacutecada 1990-2000 En Zorrilla
Margarita (ed) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a contraluz
Aguascalientes Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes
UMRE (1996a) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes Fundamentos Montevideo ANEP
UMRE (1996b) Primer informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997a) Segundo Informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997b) Tercer Informe Puacuteblico Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua Materna y
Matemaacutetica 6tos antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1999) Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en sextos antildeos de Educacioacuten Primaria Primer
Informe Montevideo ANEP
Winkler D and Gershberg A (2000) Los efectos de la descentralizacioacuten del sistema educacional sobre
calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina Documento de Trabajo nordm 17 Santiago de Chile PREAL
Winters M (2006) La eleccioacuten de escuelas en Estados Unidos En Corvalaacuten J and McMeekin RW (ed)
Accountability educational posibilidades y desafiacuteos para Ameacuterica Latina a partir de la experiencia
internacional Santiago CIDEPREAL
Wolff L (2004) Educational Assessment in Latin America the State of the Art Applied Psychology
53(2) pp192-214
Zorrilla M (ed) (2003) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a
contraluz Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes Aguascalientes
ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
108
Con base en la teoriacutea agenteprincipal se ha elaborado el siguiente cuadro que sintetiza la informacioacuten
sobre dos dimensiones La primera ubicada en las columnas del cuadro distingue las agencias que tienen
un uacutenico principal (en todos los casos el Ministerio Secretariacutea o Administracioacuten de Educacioacuten) de
aquellas que tienen maacutes de un principal generalmente observado en la integracioacuten de la junta directiva
de la agencia con miembros externos al sistema educativo La segunda dimensioacuten refiere a si en la
estructura del sistema de educacioacuten baacutesica se ha separado la regulacioacuten de la prestacioacuten del servicio (por
ejemplo por la viacutea de la descentralizacioacuten o la privatizacioacuten) Si ambas funciones estaacuten concentradas
directamente en el Ministerio de Educacioacuten direacute que el principal (o primer principal) es prestador de
servicios en caso contrario direacute que es regulador Dentro del cuadro y para cada agencia clasificada se
antildeaden entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones que ha realizado la agencia el nuacutemero de programas
institucionalizados que ha tenido o tiene y la palabra ldquoSIrdquo indica hechos de censura y no ldquoNOrdquo indica
ausencia de censuras
El resultado es bien interesante La celda superior izquierda clasificoacute a las agencias cuyo principal es uacutenico
y ademaacutes prestador del servicio Ahiacute estaacuten Bolivia Ecuador El Salvador Guatemala Nicaragua Panamaacute
Paraguay y Uruguay totalizando 11 agencias y 68 evaluaciones Sin embargo estos ocho paiacuteses siete
carecen de un programa institucionalizado de evaluacioacuten en marcha (la excepcioacuten es El Salvador) y cinco
estaacuten actualmente vigentes Lo maacutes notorio es que se identifican episodios de censura en la actuacioacuten en
siete agencias
La celda inferior izquierda del cuadro informa de las agencias en las que el uacutenico principal el Ministerio
no es el prestador principal del servicio Chile Meacutexico Argentina (con dos agencias) y Brasil Es
interesante notar que estos son los paiacuteses ya identificados con maacutes alto desarrollo de la evaluacioacuten
educativa De acuerdo a la hipoacutetesis 1 la evaluacioacuten educativa debiera haber alcanzado una alta
institucionalizacioacuten por razones fundamentalmente sisteacutemicas La evidencia apoya esta idea aunque soacutelo
parcialmente vista la hipoacutetesis 2B En la mitad de las agencias relevadas existieron episodios de
censura Destaca el historial de la DGE de Meacutexico aplicando censuras durante toda la deacutecada del noventa
a pesar de que el paiacutes implementoacute la federalizacioacuten La fecha de la uacuteltima censura en Argentina
corresponde al operativo 2003 de la DINIECE y en realidad como se dijo antes soacutelo habriacutea afectado cierto
tipo de anaacutelisis
En ambas celdas de la segunda columna se constata que no hay casos de censura de la informacioacuten si
bien es cierto que ahiacute soacutelo cuentan con tres casos en total el INEE de Meacutexico el ICFES de Colombia y la
UMCE de Honduras Dos de estos paiacuteses tienen un alto desarrollo de la evaluacioacuten educativa en tanto
Honduras se encuentra en la situacioacuten opuesta Aquiacute no hay episodios de censura Esto es con
independencia de si el primer principal es prestador de servicios pareceriacutea que la clave estaacute en la
multiplicidad de principales
Las tres agencias tienen marcadas diferencias en la integracioacuten de su gobierno El INEE de Meacutexico estaacute
regido por una Junta Directiva de 15 miembros titulares de organismos gubernamentales o de
organizaciones civiles cuyas funciones se relacionan con los objetivos del Instituto la Secretariacutea de
Educacioacuten Puacuteblica (que lo preside) el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologiacutea la Secretariacutea de
Hacienda y Creacutedito Puacuteblico el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemica el Instituto Mexicano del
Petroacuteleo la Fundacioacuten para la Cultura del Maestro el Sindicato Nacional de Trabajadores de la
Educacioacuten el Centro de Investigacioacuten y Estudios Avanzados (Poliacuteteacutecnico Nacional) la Universidad
Pedagoacutegica Nacional Observatorio Ciudadano de la Educacioacuten Consejo Rector de Transparencia
Mexicana la Unioacuten Nacional de Padres de Familia la Federacioacuten Nacional de Asociaciones de Padres de
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
109
Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
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Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
112
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Latina Documento de trabajo-Grupo de Estaacutendares y Evaluacioacuten de Aprendizajes Santiago de Cile
GradePREAL
Ravela P Picaroni B Fernaacutendez T Gonet D Haretche C Loureiro G and Luaces O (2000)
Evaluaciones nacionales de aprendizajes en Educacioacuten Primaria en el Uruguay (1995-1999)
Montevideo Ed UMRE-MECAEP-ANEP
Ravela P Arregui P Valverde G Wolfe R Ferrer G Martinez F Aylwin M and Wolf L (2008) Las
evaluaciones de aprendizaje que Ameacuterica Latina necesita Documento de Trabajo nordm40 Santiago de
Chile PREAL En
httpwwwprealorgBibliotecaaspId_Carpeta=64ampCamino=63|Preal20Publicaciones64|PREAL
20Documentos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
113
Ruiz G (2003) Proyectos de evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en la deacutecada 1990-2000 En Zorrilla
Margarita (ed) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a contraluz
Aguascalientes Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes
UMRE (1996a) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes Fundamentos Montevideo ANEP
UMRE (1996b) Primer informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997a) Segundo Informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997b) Tercer Informe Puacuteblico Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua Materna y
Matemaacutetica 6tos antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1999) Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en sextos antildeos de Educacioacuten Primaria Primer
Informe Montevideo ANEP
Winkler D and Gershberg A (2000) Los efectos de la descentralizacioacuten del sistema educacional sobre
calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina Documento de Trabajo nordm 17 Santiago de Chile PREAL
Winters M (2006) La eleccioacuten de escuelas en Estados Unidos En Corvalaacuten J and McMeekin RW (ed)
Accountability educational posibilidades y desafiacuteos para Ameacuterica Latina a partir de la experiencia
internacional Santiago CIDEPREAL
Wolff L (2004) Educational Assessment in Latin America the State of the Art Applied Psychology
53(2) pp192-214
Zorrilla M (ed) (2003) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a
contraluz Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes Aguascalientes
ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
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Familia y la Comisioacuten de Educacioacuten del Sector Empresarial Esta integracioacuten corporativa es tiacutepica de la
vida poliacutetica en Meacutexico obseacutervese que no hay representantes de los partidos poliacuteticos ni delegados del
Congreso Sin perjuicio de ello la integracioacuten le otorga legitimidad decisoria sobre evaluacioacuten educativa
a una gran pluralidad de actores sociales y burocracias puacuteblicas En este otro aacutembito tampoco existe
demasiados espacios para las acciones unilaterales y en cambio las constricciones del consenso son
tambieacuten evidentes Por maacutes que la fijacioacuten de una poliacutetica nacional de evaluacioacuten sea competencia
compartida entre la SEP y el INEE esta se debe ventilar discutir y aprobar en este oacutergano colegiado con
otros actores ajenos a la burocracia escolar que estaacuten interesados en particular en reducir las asimetriacuteas
de informacioacuten Podriacuteamos decir que el ldquoprincipalrdquo estaacute claramente identificado
CUADRO 3 CLASIFICACIOacuteN DE LAS AGENCIAS DE EVALUACIOacuteN SEGUacuteN PROPIEDADES DE SU PRINCIPAL
Principal uacutenico Varios principales
Principal prestador
UMRE UY (31 NO)
DIEE UY (6 1 SI)
MESyFOD (31 NO)
PE-UTU UY (41 SI)
DIREVL PA (61 SI)
SUBSPLAN EC (61 SI)
DIGEDUCA GT (102 )
SNEPE PY (81 SI)
SIMECAL BO ( 41 NO)
SNED NI (3 0 SI)
DEM SAV (15 3 SI)
UMCE HN (51NO)
Principal regulador
UEC CL (263 NO)
DGE MX (355SI)
UMC PE (9 3 NO)
DNE AR (61NO)
IDECE AR (11 NO)
DINIECE AR (31SI)
INEP BR (144NO)
ICFES CO (81 NO)
INEE MX (61NO)
Nota Se incluye entre pareacutentesis el nuacutemero de evaluaciones nacionales hechas el nuacutemero de programas
institucionalizados y si hubo (SI)o no casos de censura (NO)de los informes
Fuente elaboracioacuten propia con base en relevamiento realizado en 2006 y 2010
El ICFES por su parte estaacute dirigido por tres miembros nombrados dos por el Presidente de la Repuacuteblica y
un tercero por el Ministro de Educacioacuten Sin dudas esta composicioacuten le otorga una menor
representatividad a la diversidad de intereses existentes pero cumple con darle mayor peso a los actores
externos al sistema educativo que por definicioacuten no tienen intereses contradictorios en tanto prestadores
del servicio
La UMCE por su parte nacioacute y mantuvo hasta su uacuteltima eacutepoca una naturaleza hiacutebrida surgida como parte
de un convenio entre la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica y la Universidad Pedagoacutegica Nacional Francisco
Morazaacuten conservoacute un estatuto autoacutenomo propio de la vida universitaria maacutes que de la vida poliacutetica
dicho esto en el contexto muy relativo de la vida poliacutetica hondurentildea
Vale la pena indicar que el establecido INEE de Uruguay clasificariacutea en esta celda dado que si bien su
primer principal es prestador del servicio su comisioacuten directiva estariacutea integrada por un miembro
designado por el Ministerio de Educacioacuten (que lo presidiriacutea) tres miembros designados por la ANEP dos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
REFERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
Benavidez V (2010) Las evaluaciones de logros educativos y su relacioacuten con la calidad de la educacioacuten
Revista Iberocamericana de Educacioacuten 53 pp 83-96
Benveniste L (2000) Student Assessment as a Political Construction The Case of Uruguay Education
Policy Analysis Archives 8 Consultado el 7 de agosto de 2010 en
httpepaaasueduojsarticleviewFile423546
Benveniste L (2002) The Political Structuration of Assessment Negotiating State Power and Legitimacy
Comparative Education Review 46(1) pp 89-118
Berttolini M et al (2001) Educacioacuten Secundaria la reforma impuesta Dies visiones criacuteticas
Montevideo FENAPES NORDAN
Chubb JE and Moe T (1990) Politics Markets and Americarsquos schools Washington The Brooking
Institution
DIEE (2002 a) Los niveles de desempentildeo al inicio de la educacioacuten primaria Estudio de las competencias
linguumliacutesticas y matemaacuteticas Evaluacioacuten nacional en el primer nivel de la escolaridad inicial 5 1er y
2do antildeo Primer informe Setiembre 2002 Montevideo General de Planemiento y Gestioacuten Educativo
Gerencia de Investigacioacuten y Evaluacioacuten ANEP
DIEE (2002 b) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes en lenguaje y matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza
Primaria - 2002 Primer Informe de devolucioacuten de resultados de la muestra nacional Noviembre
2002 Montevideo General de Planemiento y Gestioacuten Educativo Gerencia de Investigacioacuten y
Evaluacioacuten ANEP
DIEE (2004) Informe Nacional PISA 2003 Montevideo ANEP Elaborado por Ravela P
DIEE (2007) Uruguay en PISA 2006 Primeros resultados en ciencias matemaacuteticas y lectura Montevideo
ANEP
Di Gropello E (1999) Los modelos de descentralizacioacuten educativa en Ameacuterica Latina Revista de la
CEPAL 68 pp153-170
Di Gropello E (2004) La descentralizacioacuten de la educacioacuten y las relaciones de rendicioacuten de cuentas en los
paiacuteses latinoamericanos Documento de trabajo 30 PREAL Santiago de Chile
Eisenhardt K (1989) Agency Theory An Assessment and a Review Academy of Managment Review 14
(1) pp 57-74
Fernaacutendez T (2004) De las escuelas eficaces a las reformas de segunda generacioacuten Estudios
Socioloacutegicos 64 pp 377-408
Fernaacutendez T (2005) Persistent Inequalities in Uruguayan Primary Education 1996 - 2002 In Teese
Richard Lamb Stephen and Duru-Bellat Marie International Studies in Educational Inequality Theory
and Policy 2 pp 177-206 Dordrecht Springer
Fernaacutendez T (2008) El Proyectado Instituto de Evaluacioacuten Educativa del Uruguay iquestun paso hacia la
rendicioacuten de cuentas Segundo Congreso Uruguayo de Ciencia Poliacutetica Montevideo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
112
Fernaacutendez T (2009) La instalacioacuten del nuevo Instituto de Evaluacioacuten Educativa de Uruguay desafiacuteos
organizacionales e institucionales En Caetano G Encrucijada 2010 la poliacutetica uruguaya a prueba
Observatorio Poliacutetico Informe de coyuntura nordm9 Montevideo Editorial Fin de Siglo Instituto de
Ciencia PoliacuteticaCLACSO
Fernaacutendez T and Midaglia C (2005) Quieacutenes y coacutemo usan los informes generados por los sistemas de
evaluacioacuten de aprendizajes en la educacioacuten primaria Los casos de Meacutexico y Uruguay Informe Final de
Investigacioacuten Meacutexico El Colegio de Meacutexico
Fernaacutendez T and Midaglia C (2005) El uso de los informes generados por los sistemas de evaluacioacuten de
aprendizaje en la educacioacuten primaria Los casos de Meacutexico y de Uruguay En Cueto S (ed) Uso e
impacto de la informacioacuten educativa en Ameacuterica Latina Santiago de Chile PREAL
Ferrer G (2006) Sistemas de evaluacioacuten de aprendizajes en Ameacuterica Latina Balance y desafiacuteos Santiago
de Chile PREAL
Gauri V and Vawda A (2003) Vouchers for Basic Education in Developing Countries A Principal-Agent
Perspective Washington World Bank Policy Research Working Paper 3005
Hevia Rivas R (1992) Poliacutetica de descentralizacioacuten en la educacioacuten baacutesica y media en Ameacuterica Latina
Santiago de Chile UNESCOREDUC
Hirshman A (1970) Exit voice and loyalty MA University of Cambridge Press
Knight Jack (1997) Institutions and social conflict MA Cambridge University Press
Martiacutenez Rizo F (2010) Poliacuteticas de evaluacioacuten educativa y organismos a cargo de ellas Experiencias y
tendencias recientes en Ameacuterica Latina Ponencia a las Jornadas de Educacioacuten una mirada a 10 antildeos
Montevideo Universidad Catoacutelica del Uruguay
Murillo J and Romaacuten M (2010) Retos de la evaluacioacuten de la calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina
Revista Iberocamericana de Educacioacuten 53 pp 83-96
Narodowski M Nores M and Andrada M (2002) La evaluacioacuten educativa en la Argentina Desde los
operativos nacionales hasta los boletines escolares Buenos Aires Prometeo 3010
North D (1995) Instituciones cambio institucional y desempentildeo econoacutemico Meacutexico Fondo de Cultura
Econoacutemica
Postlehwaite N and Kellaghan T (2009) National Assessment of educational achievement Education
Policy Series nordm9 Ginebra UNESCO
Ravela P (2001) iquestCoacutemo presentan sus resultados los sistemas de evaluacioacuten de aprendizaje de Ameacuterica
Latina Documento de trabajo-Grupo de Estaacutendares y Evaluacioacuten de Aprendizajes Santiago de Cile
GradePREAL
Ravela P Picaroni B Fernaacutendez T Gonet D Haretche C Loureiro G and Luaces O (2000)
Evaluaciones nacionales de aprendizajes en Educacioacuten Primaria en el Uruguay (1995-1999)
Montevideo Ed UMRE-MECAEP-ANEP
Ravela P Arregui P Valverde G Wolfe R Ferrer G Martinez F Aylwin M and Wolf L (2008) Las
evaluaciones de aprendizaje que Ameacuterica Latina necesita Documento de Trabajo nordm40 Santiago de
Chile PREAL En
httpwwwprealorgBibliotecaaspId_Carpeta=64ampCamino=63|Preal20Publicaciones64|PREAL
20Documentos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
113
Ruiz G (2003) Proyectos de evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en la deacutecada 1990-2000 En Zorrilla
Margarita (ed) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a contraluz
Aguascalientes Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes
UMRE (1996a) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes Fundamentos Montevideo ANEP
UMRE (1996b) Primer informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997a) Segundo Informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997b) Tercer Informe Puacuteblico Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua Materna y
Matemaacutetica 6tos antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1999) Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en sextos antildeos de Educacioacuten Primaria Primer
Informe Montevideo ANEP
Winkler D and Gershberg A (2000) Los efectos de la descentralizacioacuten del sistema educacional sobre
calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina Documento de Trabajo nordm 17 Santiago de Chile PREAL
Winters M (2006) La eleccioacuten de escuelas en Estados Unidos En Corvalaacuten J and McMeekin RW (ed)
Accountability educational posibilidades y desafiacuteos para Ameacuterica Latina a partir de la experiencia
internacional Santiago CIDEPREAL
Wolff L (2004) Educational Assessment in Latin America the State of the Art Applied Psychology
53(2) pp192-214
Zorrilla M (ed) (2003) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a
contraluz Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes Aguascalientes
ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
110
por la Universidad de la Repuacuteblica y uno por el sector privado
4 CONSIDERACIONES FINALES
La evidencia relevada en 15 paiacuteses de la regioacuten muestra que la evaluacioacuten educativa es un fenoacutemeno de
una magnitud muy importante tanto por la cantidad de levantamientos (nacionales e internacionales)
realizados en los uacuteltimos 30 antildeos como por el nuacutemero de programas nacionales de evaluacioacuten puestos
en marcha Sin embargo existen diferencias notorias Por un lado es visible un grupo de paiacuteses con un
alto desarrollo en la materia (Argentina Brasil Chile Meacutexico y Colombia) Todos han realizado extensas
reformas de segunda generacioacuten en sus sistemas educativos Por otro lado al menos cuatro paiacuteses
presentan debilidades importantes debido a la inexistencia actual de programas (Nicaragua Bolivia) la
inactividad de la agencia en los uacuteltimos dos antildeos (Honduras Paraguay) o el reducido nuacutemero de
evaluaciones hechas todas en los uacuteltimos antildeos (Panamaacute Guatemala) En todos las reformas de segunda
generacioacuten han sido muy parciales o han fracasado Esto avalariacutea la primera hipoacutetesis propuesta Sin
embargo entre estos dos grupos de paiacuteses se ubican Peruacute El Salvador y Uruguay los que auacuten teniendo
niveles semejantes en cuanto al nuacutemero de evaluaciones difieren entre siacute tanto en la extensioacuten de sus
reformas como en la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten Destaca Uruguay por carecer de un programa
institucionalizado vigente
El examen de la hipoacutetesis de la orientacioacuten de los partidos de gobierno y su alternancia han permitido
mostrar que este fenoacutemeno poliacutetico tiene una incidencia notable en la supervivencia tanto de programas
como de agencias Sin embargo asiacute como hay casos notables que confirmariacutean la hipoacutetesis tambieacuten hay
otros que la disconfirman Las excepciones precisamente parecen maacutes relacionadas con la propia
fortaleza de las instituciones de evaluacioacuten
El anaacutelisis final practicado clasificoacute a las agencias seguacuten su dependencia funcional distinguiendo cuatro
posibilidades por la combinacioacuten de principal regulador principal prestador y principal uacutenico muacuteltiples
principales Los tres indicadores de institucionalidad muestran un alineamiento bastante notorio aquellos
paiacuteses cuyas agencias estaacuten subordinadas a un uacutenico principal y eacuteste ademaacutes es prestador del servicio
educativo tendriacutean mayores probabilidades de presentar episodios de censura a la distribucioacuten de la
informacioacuten Dicho de otra forma entre todas las instituciones que regulan la evaluacioacuten la fortaleza o
debilidad pareceriacutea ser el resultado de las condiciones en que es gobernada la agencia de evaluacioacuten A
pesar de que el modelo de anaacutelisis no estaacute controlando simultaacuteneamente el conjunto de variables que
indican las hipoacutetesis desplegadas se puede avanzar refinando la hipoacutetesis 4 Si bien es razonable
atribuir la institucionalizacioacuten de la evaluacioacuten educativa a las estructuras descentralizadas de los
sistemas y que las orientaciones liberales de los gobiernos fomentan la redistribucioacuten de informacioacuten
pareceriacutea que son condiciones suficientes El maacutes alto grado de institucionalizacioacuten se alcanza en los
paiacuteses que cuentan ademaacutes con agencias no subordinadas exclusivamente al Ministerio La conjuncioacuten
de intereses originarios de las relaciones evaluativas y prestatarias en el principal de las agencias de
evaluacioacuten pareceriacutea proporcionar una precaria institucionalidad a la evaluacioacuten educativa en teacuterminos
de programas tal como aquiacute se lo ha entendido Este es un resultado muy importante en la discusioacuten de
las poliacuteticas sobre la materia Si bien la bibliografiacutea especializada ha destacado los aspectos
institucionales en general los ha puesto en un segundo plano a la hora de formular recomendaciones
sobre cuaacuteles son las evaluaciones que Ameacuterica Latina necesita Sobre todo es un resultado fundamental
para el Uruguay paiacutes que a pesar de haber creado por Ley un Instituto autoacutenomo auacuten no ha sido
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
REFERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
Benavidez V (2010) Las evaluaciones de logros educativos y su relacioacuten con la calidad de la educacioacuten
Revista Iberocamericana de Educacioacuten 53 pp 83-96
Benveniste L (2000) Student Assessment as a Political Construction The Case of Uruguay Education
Policy Analysis Archives 8 Consultado el 7 de agosto de 2010 en
httpepaaasueduojsarticleviewFile423546
Benveniste L (2002) The Political Structuration of Assessment Negotiating State Power and Legitimacy
Comparative Education Review 46(1) pp 89-118
Berttolini M et al (2001) Educacioacuten Secundaria la reforma impuesta Dies visiones criacuteticas
Montevideo FENAPES NORDAN
Chubb JE and Moe T (1990) Politics Markets and Americarsquos schools Washington The Brooking
Institution
DIEE (2002 a) Los niveles de desempentildeo al inicio de la educacioacuten primaria Estudio de las competencias
linguumliacutesticas y matemaacuteticas Evaluacioacuten nacional en el primer nivel de la escolaridad inicial 5 1er y
2do antildeo Primer informe Setiembre 2002 Montevideo General de Planemiento y Gestioacuten Educativo
Gerencia de Investigacioacuten y Evaluacioacuten ANEP
DIEE (2002 b) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes en lenguaje y matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza
Primaria - 2002 Primer Informe de devolucioacuten de resultados de la muestra nacional Noviembre
2002 Montevideo General de Planemiento y Gestioacuten Educativo Gerencia de Investigacioacuten y
Evaluacioacuten ANEP
DIEE (2004) Informe Nacional PISA 2003 Montevideo ANEP Elaborado por Ravela P
DIEE (2007) Uruguay en PISA 2006 Primeros resultados en ciencias matemaacuteticas y lectura Montevideo
ANEP
Di Gropello E (1999) Los modelos de descentralizacioacuten educativa en Ameacuterica Latina Revista de la
CEPAL 68 pp153-170
Di Gropello E (2004) La descentralizacioacuten de la educacioacuten y las relaciones de rendicioacuten de cuentas en los
paiacuteses latinoamericanos Documento de trabajo 30 PREAL Santiago de Chile
Eisenhardt K (1989) Agency Theory An Assessment and a Review Academy of Managment Review 14
(1) pp 57-74
Fernaacutendez T (2004) De las escuelas eficaces a las reformas de segunda generacioacuten Estudios
Socioloacutegicos 64 pp 377-408
Fernaacutendez T (2005) Persistent Inequalities in Uruguayan Primary Education 1996 - 2002 In Teese
Richard Lamb Stephen and Duru-Bellat Marie International Studies in Educational Inequality Theory
and Policy 2 pp 177-206 Dordrecht Springer
Fernaacutendez T (2008) El Proyectado Instituto de Evaluacioacuten Educativa del Uruguay iquestun paso hacia la
rendicioacuten de cuentas Segundo Congreso Uruguayo de Ciencia Poliacutetica Montevideo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
112
Fernaacutendez T (2009) La instalacioacuten del nuevo Instituto de Evaluacioacuten Educativa de Uruguay desafiacuteos
organizacionales e institucionales En Caetano G Encrucijada 2010 la poliacutetica uruguaya a prueba
Observatorio Poliacutetico Informe de coyuntura nordm9 Montevideo Editorial Fin de Siglo Instituto de
Ciencia PoliacuteticaCLACSO
Fernaacutendez T and Midaglia C (2005) Quieacutenes y coacutemo usan los informes generados por los sistemas de
evaluacioacuten de aprendizajes en la educacioacuten primaria Los casos de Meacutexico y Uruguay Informe Final de
Investigacioacuten Meacutexico El Colegio de Meacutexico
Fernaacutendez T and Midaglia C (2005) El uso de los informes generados por los sistemas de evaluacioacuten de
aprendizaje en la educacioacuten primaria Los casos de Meacutexico y de Uruguay En Cueto S (ed) Uso e
impacto de la informacioacuten educativa en Ameacuterica Latina Santiago de Chile PREAL
Ferrer G (2006) Sistemas de evaluacioacuten de aprendizajes en Ameacuterica Latina Balance y desafiacuteos Santiago
de Chile PREAL
Gauri V and Vawda A (2003) Vouchers for Basic Education in Developing Countries A Principal-Agent
Perspective Washington World Bank Policy Research Working Paper 3005
Hevia Rivas R (1992) Poliacutetica de descentralizacioacuten en la educacioacuten baacutesica y media en Ameacuterica Latina
Santiago de Chile UNESCOREDUC
Hirshman A (1970) Exit voice and loyalty MA University of Cambridge Press
Knight Jack (1997) Institutions and social conflict MA Cambridge University Press
Martiacutenez Rizo F (2010) Poliacuteticas de evaluacioacuten educativa y organismos a cargo de ellas Experiencias y
tendencias recientes en Ameacuterica Latina Ponencia a las Jornadas de Educacioacuten una mirada a 10 antildeos
Montevideo Universidad Catoacutelica del Uruguay
Murillo J and Romaacuten M (2010) Retos de la evaluacioacuten de la calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina
Revista Iberocamericana de Educacioacuten 53 pp 83-96
Narodowski M Nores M and Andrada M (2002) La evaluacioacuten educativa en la Argentina Desde los
operativos nacionales hasta los boletines escolares Buenos Aires Prometeo 3010
North D (1995) Instituciones cambio institucional y desempentildeo econoacutemico Meacutexico Fondo de Cultura
Econoacutemica
Postlehwaite N and Kellaghan T (2009) National Assessment of educational achievement Education
Policy Series nordm9 Ginebra UNESCO
Ravela P (2001) iquestCoacutemo presentan sus resultados los sistemas de evaluacioacuten de aprendizaje de Ameacuterica
Latina Documento de trabajo-Grupo de Estaacutendares y Evaluacioacuten de Aprendizajes Santiago de Cile
GradePREAL
Ravela P Picaroni B Fernaacutendez T Gonet D Haretche C Loureiro G and Luaces O (2000)
Evaluaciones nacionales de aprendizajes en Educacioacuten Primaria en el Uruguay (1995-1999)
Montevideo Ed UMRE-MECAEP-ANEP
Ravela P Arregui P Valverde G Wolfe R Ferrer G Martinez F Aylwin M and Wolf L (2008) Las
evaluaciones de aprendizaje que Ameacuterica Latina necesita Documento de Trabajo nordm40 Santiago de
Chile PREAL En
httpwwwprealorgBibliotecaaspId_Carpeta=64ampCamino=63|Preal20Publicaciones64|PREAL
20Documentos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
113
Ruiz G (2003) Proyectos de evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en la deacutecada 1990-2000 En Zorrilla
Margarita (ed) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a contraluz
Aguascalientes Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes
UMRE (1996a) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes Fundamentos Montevideo ANEP
UMRE (1996b) Primer informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997a) Segundo Informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997b) Tercer Informe Puacuteblico Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua Materna y
Matemaacutetica 6tos antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1999) Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en sextos antildeos de Educacioacuten Primaria Primer
Informe Montevideo ANEP
Winkler D and Gershberg A (2000) Los efectos de la descentralizacioacuten del sistema educacional sobre
calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina Documento de Trabajo nordm 17 Santiago de Chile PREAL
Winters M (2006) La eleccioacuten de escuelas en Estados Unidos En Corvalaacuten J and McMeekin RW (ed)
Accountability educational posibilidades y desafiacuteos para Ameacuterica Latina a partir de la experiencia
internacional Santiago CIDEPREAL
Wolff L (2004) Educational Assessment in Latin America the State of the Art Applied Psychology
53(2) pp192-214
Zorrilla M (ed) (2003) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a
contraluz Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes Aguascalientes
ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
111
instrumento y persisten dudas sobre su contribucioacuten al mejoramiento de la calidad de la educacioacuten
REFERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
Benavidez V (2010) Las evaluaciones de logros educativos y su relacioacuten con la calidad de la educacioacuten
Revista Iberocamericana de Educacioacuten 53 pp 83-96
Benveniste L (2000) Student Assessment as a Political Construction The Case of Uruguay Education
Policy Analysis Archives 8 Consultado el 7 de agosto de 2010 en
httpepaaasueduojsarticleviewFile423546
Benveniste L (2002) The Political Structuration of Assessment Negotiating State Power and Legitimacy
Comparative Education Review 46(1) pp 89-118
Berttolini M et al (2001) Educacioacuten Secundaria la reforma impuesta Dies visiones criacuteticas
Montevideo FENAPES NORDAN
Chubb JE and Moe T (1990) Politics Markets and Americarsquos schools Washington The Brooking
Institution
DIEE (2002 a) Los niveles de desempentildeo al inicio de la educacioacuten primaria Estudio de las competencias
linguumliacutesticas y matemaacuteticas Evaluacioacuten nacional en el primer nivel de la escolaridad inicial 5 1er y
2do antildeo Primer informe Setiembre 2002 Montevideo General de Planemiento y Gestioacuten Educativo
Gerencia de Investigacioacuten y Evaluacioacuten ANEP
DIEE (2002 b) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes en lenguaje y matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza
Primaria - 2002 Primer Informe de devolucioacuten de resultados de la muestra nacional Noviembre
2002 Montevideo General de Planemiento y Gestioacuten Educativo Gerencia de Investigacioacuten y
Evaluacioacuten ANEP
DIEE (2004) Informe Nacional PISA 2003 Montevideo ANEP Elaborado por Ravela P
DIEE (2007) Uruguay en PISA 2006 Primeros resultados en ciencias matemaacuteticas y lectura Montevideo
ANEP
Di Gropello E (1999) Los modelos de descentralizacioacuten educativa en Ameacuterica Latina Revista de la
CEPAL 68 pp153-170
Di Gropello E (2004) La descentralizacioacuten de la educacioacuten y las relaciones de rendicioacuten de cuentas en los
paiacuteses latinoamericanos Documento de trabajo 30 PREAL Santiago de Chile
Eisenhardt K (1989) Agency Theory An Assessment and a Review Academy of Managment Review 14
(1) pp 57-74
Fernaacutendez T (2004) De las escuelas eficaces a las reformas de segunda generacioacuten Estudios
Socioloacutegicos 64 pp 377-408
Fernaacutendez T (2005) Persistent Inequalities in Uruguayan Primary Education 1996 - 2002 In Teese
Richard Lamb Stephen and Duru-Bellat Marie International Studies in Educational Inequality Theory
and Policy 2 pp 177-206 Dordrecht Springer
Fernaacutendez T (2008) El Proyectado Instituto de Evaluacioacuten Educativa del Uruguay iquestun paso hacia la
rendicioacuten de cuentas Segundo Congreso Uruguayo de Ciencia Poliacutetica Montevideo
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
112
Fernaacutendez T (2009) La instalacioacuten del nuevo Instituto de Evaluacioacuten Educativa de Uruguay desafiacuteos
organizacionales e institucionales En Caetano G Encrucijada 2010 la poliacutetica uruguaya a prueba
Observatorio Poliacutetico Informe de coyuntura nordm9 Montevideo Editorial Fin de Siglo Instituto de
Ciencia PoliacuteticaCLACSO
Fernaacutendez T and Midaglia C (2005) Quieacutenes y coacutemo usan los informes generados por los sistemas de
evaluacioacuten de aprendizajes en la educacioacuten primaria Los casos de Meacutexico y Uruguay Informe Final de
Investigacioacuten Meacutexico El Colegio de Meacutexico
Fernaacutendez T and Midaglia C (2005) El uso de los informes generados por los sistemas de evaluacioacuten de
aprendizaje en la educacioacuten primaria Los casos de Meacutexico y de Uruguay En Cueto S (ed) Uso e
impacto de la informacioacuten educativa en Ameacuterica Latina Santiago de Chile PREAL
Ferrer G (2006) Sistemas de evaluacioacuten de aprendizajes en Ameacuterica Latina Balance y desafiacuteos Santiago
de Chile PREAL
Gauri V and Vawda A (2003) Vouchers for Basic Education in Developing Countries A Principal-Agent
Perspective Washington World Bank Policy Research Working Paper 3005
Hevia Rivas R (1992) Poliacutetica de descentralizacioacuten en la educacioacuten baacutesica y media en Ameacuterica Latina
Santiago de Chile UNESCOREDUC
Hirshman A (1970) Exit voice and loyalty MA University of Cambridge Press
Knight Jack (1997) Institutions and social conflict MA Cambridge University Press
Martiacutenez Rizo F (2010) Poliacuteticas de evaluacioacuten educativa y organismos a cargo de ellas Experiencias y
tendencias recientes en Ameacuterica Latina Ponencia a las Jornadas de Educacioacuten una mirada a 10 antildeos
Montevideo Universidad Catoacutelica del Uruguay
Murillo J and Romaacuten M (2010) Retos de la evaluacioacuten de la calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina
Revista Iberocamericana de Educacioacuten 53 pp 83-96
Narodowski M Nores M and Andrada M (2002) La evaluacioacuten educativa en la Argentina Desde los
operativos nacionales hasta los boletines escolares Buenos Aires Prometeo 3010
North D (1995) Instituciones cambio institucional y desempentildeo econoacutemico Meacutexico Fondo de Cultura
Econoacutemica
Postlehwaite N and Kellaghan T (2009) National Assessment of educational achievement Education
Policy Series nordm9 Ginebra UNESCO
Ravela P (2001) iquestCoacutemo presentan sus resultados los sistemas de evaluacioacuten de aprendizaje de Ameacuterica
Latina Documento de trabajo-Grupo de Estaacutendares y Evaluacioacuten de Aprendizajes Santiago de Cile
GradePREAL
Ravela P Picaroni B Fernaacutendez T Gonet D Haretche C Loureiro G and Luaces O (2000)
Evaluaciones nacionales de aprendizajes en Educacioacuten Primaria en el Uruguay (1995-1999)
Montevideo Ed UMRE-MECAEP-ANEP
Ravela P Arregui P Valverde G Wolfe R Ferrer G Martinez F Aylwin M and Wolf L (2008) Las
evaluaciones de aprendizaje que Ameacuterica Latina necesita Documento de Trabajo nordm40 Santiago de
Chile PREAL En
httpwwwprealorgBibliotecaaspId_Carpeta=64ampCamino=63|Preal20Publicaciones64|PREAL
20Documentos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
113
Ruiz G (2003) Proyectos de evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en la deacutecada 1990-2000 En Zorrilla
Margarita (ed) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a contraluz
Aguascalientes Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes
UMRE (1996a) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes Fundamentos Montevideo ANEP
UMRE (1996b) Primer informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997a) Segundo Informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997b) Tercer Informe Puacuteblico Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua Materna y
Matemaacutetica 6tos antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1999) Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en sextos antildeos de Educacioacuten Primaria Primer
Informe Montevideo ANEP
Winkler D and Gershberg A (2000) Los efectos de la descentralizacioacuten del sistema educacional sobre
calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina Documento de Trabajo nordm 17 Santiago de Chile PREAL
Winters M (2006) La eleccioacuten de escuelas en Estados Unidos En Corvalaacuten J and McMeekin RW (ed)
Accountability educational posibilidades y desafiacuteos para Ameacuterica Latina a partir de la experiencia
internacional Santiago CIDEPREAL
Wolff L (2004) Educational Assessment in Latin America the State of the Art Applied Psychology
53(2) pp192-214
Zorrilla M (ed) (2003) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a
contraluz Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes Aguascalientes
ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
112
Fernaacutendez T (2009) La instalacioacuten del nuevo Instituto de Evaluacioacuten Educativa de Uruguay desafiacuteos
organizacionales e institucionales En Caetano G Encrucijada 2010 la poliacutetica uruguaya a prueba
Observatorio Poliacutetico Informe de coyuntura nordm9 Montevideo Editorial Fin de Siglo Instituto de
Ciencia PoliacuteticaCLACSO
Fernaacutendez T and Midaglia C (2005) Quieacutenes y coacutemo usan los informes generados por los sistemas de
evaluacioacuten de aprendizajes en la educacioacuten primaria Los casos de Meacutexico y Uruguay Informe Final de
Investigacioacuten Meacutexico El Colegio de Meacutexico
Fernaacutendez T and Midaglia C (2005) El uso de los informes generados por los sistemas de evaluacioacuten de
aprendizaje en la educacioacuten primaria Los casos de Meacutexico y de Uruguay En Cueto S (ed) Uso e
impacto de la informacioacuten educativa en Ameacuterica Latina Santiago de Chile PREAL
Ferrer G (2006) Sistemas de evaluacioacuten de aprendizajes en Ameacuterica Latina Balance y desafiacuteos Santiago
de Chile PREAL
Gauri V and Vawda A (2003) Vouchers for Basic Education in Developing Countries A Principal-Agent
Perspective Washington World Bank Policy Research Working Paper 3005
Hevia Rivas R (1992) Poliacutetica de descentralizacioacuten en la educacioacuten baacutesica y media en Ameacuterica Latina
Santiago de Chile UNESCOREDUC
Hirshman A (1970) Exit voice and loyalty MA University of Cambridge Press
Knight Jack (1997) Institutions and social conflict MA Cambridge University Press
Martiacutenez Rizo F (2010) Poliacuteticas de evaluacioacuten educativa y organismos a cargo de ellas Experiencias y
tendencias recientes en Ameacuterica Latina Ponencia a las Jornadas de Educacioacuten una mirada a 10 antildeos
Montevideo Universidad Catoacutelica del Uruguay
Murillo J and Romaacuten M (2010) Retos de la evaluacioacuten de la calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina
Revista Iberocamericana de Educacioacuten 53 pp 83-96
Narodowski M Nores M and Andrada M (2002) La evaluacioacuten educativa en la Argentina Desde los
operativos nacionales hasta los boletines escolares Buenos Aires Prometeo 3010
North D (1995) Instituciones cambio institucional y desempentildeo econoacutemico Meacutexico Fondo de Cultura
Econoacutemica
Postlehwaite N and Kellaghan T (2009) National Assessment of educational achievement Education
Policy Series nordm9 Ginebra UNESCO
Ravela P (2001) iquestCoacutemo presentan sus resultados los sistemas de evaluacioacuten de aprendizaje de Ameacuterica
Latina Documento de trabajo-Grupo de Estaacutendares y Evaluacioacuten de Aprendizajes Santiago de Cile
GradePREAL
Ravela P Picaroni B Fernaacutendez T Gonet D Haretche C Loureiro G and Luaces O (2000)
Evaluaciones nacionales de aprendizajes en Educacioacuten Primaria en el Uruguay (1995-1999)
Montevideo Ed UMRE-MECAEP-ANEP
Ravela P Arregui P Valverde G Wolfe R Ferrer G Martinez F Aylwin M and Wolf L (2008) Las
evaluaciones de aprendizaje que Ameacuterica Latina necesita Documento de Trabajo nordm40 Santiago de
Chile PREAL En
httpwwwprealorgBibliotecaaspId_Carpeta=64ampCamino=63|Preal20Publicaciones64|PREAL
20Documentos
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
113
Ruiz G (2003) Proyectos de evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en la deacutecada 1990-2000 En Zorrilla
Margarita (ed) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a contraluz
Aguascalientes Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes
UMRE (1996a) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes Fundamentos Montevideo ANEP
UMRE (1996b) Primer informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997a) Segundo Informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997b) Tercer Informe Puacuteblico Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua Materna y
Matemaacutetica 6tos antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1999) Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en sextos antildeos de Educacioacuten Primaria Primer
Informe Montevideo ANEP
Winkler D and Gershberg A (2000) Los efectos de la descentralizacioacuten del sistema educacional sobre
calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina Documento de Trabajo nordm 17 Santiago de Chile PREAL
Winters M (2006) La eleccioacuten de escuelas en Estados Unidos En Corvalaacuten J and McMeekin RW (ed)
Accountability educational posibilidades y desafiacuteos para Ameacuterica Latina a partir de la experiencia
internacional Santiago CIDEPREAL
Wolff L (2004) Educational Assessment in Latin America the State of the Art Applied Psychology
53(2) pp192-214
Zorrilla M (ed) (2003) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a
contraluz Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes Aguascalientes
ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
Cuatro Hipoacutetesis sobre la Institucionalizacioacuten de la Evaluacioacuten Educativa en
Ameacuterica Latina
Tabareacute Fernaacutendez
113
Ruiz G (2003) Proyectos de evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en la deacutecada 1990-2000 En Zorrilla
Margarita (ed) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a contraluz
Aguascalientes Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes
UMRE (1996a) Evaluacioacuten nacional de aprendizajes Fundamentos Montevideo ANEP
UMRE (1996b) Primer informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997a) Segundo Informe puacuteblico de resultados Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua
Materna y Matemaacutetica 6to antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1997b) Tercer Informe Puacuteblico Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en Lengua Materna y
Matemaacutetica 6tos antildeo de Ensentildeanza Primaria 1996 Montevideo ANEP
UMRE (1999) Evaluacioacuten Nacional de Aprendizajes en sextos antildeos de Educacioacuten Primaria Primer
Informe Montevideo ANEP
Winkler D and Gershberg A (2000) Los efectos de la descentralizacioacuten del sistema educacional sobre
calidad de la educacioacuten en Ameacuterica Latina Documento de Trabajo nordm 17 Santiago de Chile PREAL
Winters M (2006) La eleccioacuten de escuelas en Estados Unidos En Corvalaacuten J and McMeekin RW (ed)
Accountability educational posibilidades y desafiacuteos para Ameacuterica Latina a partir de la experiencia
internacional Santiago CIDEPREAL
Wolff L (2004) Educational Assessment in Latin America the State of the Art Applied Psychology
53(2) pp192-214
Zorrilla M (ed) (2003) La evaluacioacuten de la educacioacuten baacutesica en Meacutexico 1990-2000 Una mirada a
contraluz Universidad Autoacutenoma de Aguascalientes Aguascalientes
ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
ANEXO 1
Participacioacuten en evaluaciones internacionales
TIMSS 1995 TIMSS 1999- R LLECE 1997 CIVIC EDUC
(1994-2002)
PISA 2000
PISA PLUS PIRLS 2001 TIMSS 2003 PISA 2003 LLECE 2006 PISA 2006 TIMSS 2007 PISA 2009 ICCS 2009
TOTAL POR
PAIS
Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina Argentina 8
Bolivia 1
Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil 6
Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile Chile 10
Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia Colombia 9
Costa Rica Costa Rica 2
Cuba Cuba 2
Ecuador 1
El Salvador El Salvador 2
Guatemala Guatemala 2
Honduras 1
Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico Meacutexico 8
Nicaragua 1
Paraguay Paraguay 2
Panamaacute Panamaacute 2
Peruacute Peruacute Peruacute Peruacute 4
Rep Dom Rep Dom Rep Dom Rep Dom 3
Uruguay Uruguay Uruguay Uruguay 4
Venezuela 1
3 1 13 2 5 2 2 3 16 6 2 9 5 69
Fuente elaboracioacuten propia con base en el relevamiento comparado En anexos se detallan las fuentes especiacuteficas para este punto
