EVALUATIE PROBLEMATIEK

RONDOM UITVRAAG dPi EN SCHEIDINGSVOORSTEL

2016 (CORPODATA)

In opdracht van: Autoriteit woningcorporaties (Aw)

Inspectie Leefomgeving & Transport

KEES LOUWERENS DEFINITIEVE VERSIE. MAART 2017

LEADERSINFORMED IMPROVING GOVERNMENT - IMPROVING SOCIETY

2

'WE MOETEN DOOR,

HOE DAN OOK.'

3

INHOUD 1. AANLEIDING EN WERKWIJZE EVALUATIE 4

2. CORPODATA 6

ACHTERGRONDEN BIJ DE INFORMATIE-UITVRAGEN DIRECT-BETROKKEN PARTIJEN DE PROBLEMATIEK (2016 EN SCHEIDINGSVOORSTEL)

3. OBSERVATIES 10

ORGANISATIE EN PROCESSEN DE TECHNIEK OBSERVATIES BIJ DE POLITIEK-BSTUURLIJKE CONTEXT

4. AANBEVELINGEN 24 VOOR DE KORTE TERMIJN (Q1-Q2 2017) VOOR DE MIDDELLANGE TERMIJN (2017-2020) VOOR DE LANGERE TERMIJN (2020 EN VERDER)

4

1. AANLEIDING EN WERKWIJZE EVALUATIE

AANLEIDING CorpoData zorgt voor de verzameling van financiële en volkshuisvestelijke gegevens van corporaties en de verspreiding daarvan aan de Autoriteit woningcorporaties (Aw), het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Op twee momenten per jaar leveren de corporaties gegevens aan; voor 15 december de prospectieve informatie (dPi) en voor 1 juli, vanaf 2018 1 mei, de verantwoordingsinformatie (dVi). CorpoData is de organisatie die de gegevensverzameling voorbereidt, uitvoert en gereed maakt voor verdere analyse. De term 'CorpoData' wordt in de dagelijkse praktijk ook gebruikt als naam voor de web-applicatie waarmee woningcorporaties de gevraagde gegevens aanleveren. CorpoData is ondergebracht bij de Aw. De Aw is onderdeel van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILenT). De aanlevering en verwerking van de prospectieve informatie (dPi) en het Scheidingsvoorstel eind 2016 verliep met de nodige problemen. De performance van de web-applicatie was op bepaalde momenten (met name rondom 21, 22 en 23 december 2016) slecht, soms was de applicatie niet bereikbaar of raakten reeds ingevoerde gegevens verloren. Signalen wijzen er op dat applicatieve verwerking van de ingevoerde informatie niet plaatsvond zoals met de applicatie werd beoogd. De problemen veroorzaakten veel administratieve last voor medewerkers van de woningcorporaties. De CorpoData helpdesk heeft veel moeite gehad om alle klachten en vragen op tijd te beantwoorden. Wat op zichzelf weer aanleiding gaf tot nieuwe klachten van en ergernis bij woningcorporaties. Ook aspecten van de wijze van communiceren ten tijde van de problemen hebben bij woningcorporaties aanleiding gegeven tot irritatie en teleurstelling. De Aw heeft in een brief aan de woningcorporaties aangegeven de gang van zaken te betreuren. Ook geeft zij in deze brief aan dat een externe evaluatie zal worden uitgevoerd. Een evaluatie die met een frisse blik van buiten de problemen en de (mogelijke) oorzaken in beeld brengt, analyseert en die medio februari wordt afgerond in de vorm van een rapportage met aanbevelingen voor verbeteringen op de korte en langere termijn. WERKWIJZE EVALUATIE De gehanteerde werkwijze is er op gericht geweest om zo snel als mogelijk antwoorden te geven op de vragen: 'Wat ging er in mis rondom de dPi en Scheidingsvoorstel-uitvraag in 2016?', 'Welke mogelijke oorzaken hadden de problemen en wat moet er gebeuren om herhaling te voorkomen?' De evaluatie is uitgevoerd in de periode tussen medio januari en medio februari

5

2017. In die periode zijn interviews gehouden met diverse bij CorpoData en de gegevens-uitvraag betrokken partijen en personen. Ook zijn interviews gehouden met vertegenwoordigers van vier woningcorporaties. Naast de interviews zijn diverse documenten bestudeerd om een beeld te ontwikkelen van de techniek, het proces, de organisatie en de politiek-bestuurlijke context. In deze eindrapportage is een analyse uitgewerkt van diverse observaties. Aanbevelingen worden gedaan vanuit een bedrijfskundig en bestuurlijk perspectief gericht op verbeteringen op de korte en langere termijn. Deze evaluatie heeft niet het karakter of het doel van een audit of EDP audit. Er is geen uitputtend onderzoek gedaan naar technische aspecten. Er is geen diepgaand (technisch) onderzoek gedaan naar de opzet van de uitvragen in relatie tot de problematiek. Bij het schrijven van deze rapportage is voortdurend de balans gezocht tussen de 'scherpte' van verkregen inzichten enerzijds en de formuleringswijze van observaties en aanbevelingen anderzijds. Waar in deze rapportage observaties de observaties van anderen (geïnterviewden) betreffen wordt dit aangegeven. Er is geen controle, financiële controle of accountantscontrole van data uitgevoerd. Er is geen onderzoek uitgevoerd naar de integriteit van de applicaties of de data die met CorpoData wordt verzameld. In algemene termen is kennis genomen van lopende initiatieven op het gebied van gegevensdefinities, referentiearchitectuur en standard business reporting. Geen onderzoek is gedaan naar de precieze stand van zaken van deze initiatieven en de mate en tempo waarin deze initiatieven bijdragen aan de ambities en doelstellingen van betrokken partijen. OVER DE ONDERZOEKER Kees Louwerens is zelfstandig adviseur en heeft een bedrijfskundige achtergrond. Als onafhankelijk adviseur adviseert en ondersteunt hij rijksoverheidsorganisaties bij complexe bestuurlijke en organisatorische transities. In de afgelopen jaren heeft hij bij diverse rijksinspecties adviestrajecten uitgevoerd. In die trajecten heeft hij visies op toezicht en inspecties ontwikkeld. Daarnaast heeft hij veel ervaring met doorlichtingen en organisatie-diagnostische onderzoeken. Met deze deskundigheid zijn de analyses en observaties uitgevoerd. Voor de meer technische aspecten van deze evaluatie heeft Kees een onafhankelijke deskundige betrokken (Tobias Kuipers). Daarnaast heeft Kees een onafhankelijk collega-adviseur als sparring-partner betrokken met betrekking tot de bestuurlijke context (Hendrik van Moorsel). DANK Alle geïnterviewde partijen hebben een constructieve inhoudelijke bijdrage geleverd aan deze evaluatie en zijn bereid gevonden de agenda's op zeer korte termijn vrij te maken. Waarvoor dank.

6

2. CORPODATA

ACHTERGRONDEN CORPODATA Woningcorporaties zijn verplicht om jaarlijks hun verantwoordingscijfers over het laatste verslagjaar (de Verantwoordingsinformatie/dVi) en hun voornemens voor de komende jaren (de Prospectieve informatie/dPi) aan te leveren bij het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK), de Autoriteit woningcorporaties (Aw) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). In de praktijk worden deze gegevens aangeleverd bij CorpoData. Tot 1 juli 2015 was CorpoData een samenwerkingsverband tussen het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILenT) en het WSW. Namens deze drie partijen gaf het CFV uitvoering aan de jaarlijkse gegevens-opvraag. Per 1 juli 2015 zijn deze activiteiten overgenomen door de Autoriteit woningcorporaties (Aw, onderdeel van de ILenT). TOEGENOMEN OMVANG GEGEVENSUITVRAAG (dPi EN SCHEIDINGSVOORSTEL) IN 2016 De Woningwet 2015 introduceert een belangrijk verschil tussen kerntaken van woningcorporaties die gekenmerkt kunnen worden als Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB) en diensten die dat niet zijn (niet-DAEB). De nieuwe Woningwet (2015) verplicht woningcorporaties op deze wijze hun kerntaken (Diensten van Algemeen Economisch Belang - DAEB) te scheiden van hun overige taken (niet-DAEB). Daarmee wordt beoogd dat maatschappelijk bestemd vermogen daadwerkelijk wordt ingezet voor de maatschappelijke taken die aan woningcorporaties zijn opgedragen. Voor de diensten van algemeen economisch belang krijgen woningcorporaties staatssteun, vooral in de vorm van garantstelling via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Het Rijk en gemeenten staan vervolgens garant voor de garanties van het WSW. Met de scheiding wordt beoogd dat te grote risico's bij niet-DAEB-activiteiten een gevaar opleveren voor de DAEB-activiteiten. De vermogensscheiding moet zichtbaar maken dat de staatssteun die woningcorporaties krijgen voor hun DAEB-werkzaamheden niet wordt ingezet voor niet-DAEB-activiteiten. Een corporatie is minimaal verplicht om de niet-DAEB-activiteiten binnen de eigen organisatie via een gescheiden boekhouding administratief te scheiden. Een corporatie kan ervoor kiezen om de niet-DAEB-activiteiten af te splitsen in één of meer juridische dochters. Een corporatie kan ook kiezen voor een combinatie, waarbij een deel van de niet-DAEB-activiteiten wordt ondergebracht binnen de eigen organisatie, en een deel in een bestaande of nieuwe juridische dochter. Deze variant wordt de hybride variant genoemd. Voor zowel scheiden als splitsen geldt dat de nieuwe administratieve of juridische entiteiten zelfstandig financieel levensvatbaar moeten zijn. Een voorstel tot administratieve scheiding of juridische splitsing moet vooraf instemming krijgen van de Autoriteit woningcorporaties (Aw). Het ontwerpvoorstel

7

voor het Scheidingsvoorstel moest door woningcorporaties voor 1 januari 2017 bij de Aw zijn ingediend (dPi voor 15 december). De dPi uitvraag 2016 omvatte derhalve naast de 'reguliere' gegevens-uitvraag ook een uitvraag van gegevens die gericht was op het 'Scheidingsvoorstel'. Het scheidingskader is als uitwerking van de nieuwe woningwet een bron geweest voor aanpassing van de informatiebehoefte. Er is geen nieuw kader voor de nieuwe uitvraag gedefinieerd. De bestaande uitvraag bleef grotendeels in stand en daarnaast ontwikkelde zich een nieuwe informatiebehoefte ingegeven vanuit de Woningwet 2015. Vanwege de problematiek rondom de dPi 2016 uitvraag is de deadline voor aanlevering verlegd van 1 januari 2017 naar 13 januari 2017. De werking van de nieuwe Woningwet 2015 en de daarin voorgeschreven scheiding tussen DAEB en niet-DAEB hebben een omvangrijker dPi uitvraag als gevolg gehad. De omvang van de dPi uitvraag is vooral toegenomen ten aanzien van: • DAEB - niet-DAEB scheiding

o Vier regimes, tot 20 dimensies, die onder meer tot uitdrukking komen in activiteiten, kasstroomoverzichten, financiële prognose

• Terugkoppeling financiele kengetallen • Upload mogelijkheid t.b.v. Scheidingsvoorstel De omvang van de dPi uitvraag is niet alleen toegenomen vanwege de werking van de nieuwe Woningwet 2015. In de dPi 2016 is door partijen (BZK, Aw en WSW) een aanvullende informatiebehoefte verwerkt in vergelijk met het voorgaande jaar. Het betreft met name aanvullende informatiebehoefte ten aanzien van: • Uitbreiding van de prognosejaren (van 5 naar 10) • Uitbreiding opvraag naar activiteiten per gemeente • Intensivering van prestatieafspraken en de koppeling met het

scheidingsvoorstel (later losgekoppeld) BIJ DE INFORMATIE-UITVRAGEN DIRECT-BETROKKEN PARTIJEN WONINGCORPORATIES Woningcorporaties zijn verplicht ieder jaar verantwoordings- en prospectieve informatie aan te leveren. Deze informatie halen de woningcorporaties uit de eigen financiële systemen. Een groot aantal woningcorporaties gebruikt voor de eigen prognoses software van marktpartij(en). Een veel gebruikt pakket betreft WALS van de firma Ortec Finance. De informatie in WALS wordt door woningcorporaties gebruikt voor de dPi uitvraag. AUTORITEIT WONINGCORPORATIES (AW) De Autoriteit woningcorporaties (Aw) is een publiekrechtelijke organisatie en voert het integraal risicogericht toezicht op woningcorporaties uit, zoals opgedragen in de Woningwet. Zij valt onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister voor Wonen en Rijksdienst en is onder gebracht bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. In de Woningwet 2015 is vastgelegd dat de Aw onafhankelijk van het rijksbeleid en de standpunten van de sector een oordeel geeft over het functioneren van alle woningcorporaties. De Aw kan zelfstandig ingrijpen bij

8

woningcorporaties door het opleggen van een bestuurlijke boete, het geven van een aanwijzing aan een woningcorporatie, aanstelling van een toezichthouder en/of het opleggen van een dwangsom. Het integrale toezicht door de Aw richt zich op rechtmatigheid, financiële continuïteit, governance en integriteit. Aw is ook belast met het verlenen van goedkeuringen, ontheffingen en zienswijzen voor Woningcorporaties. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de vergunning voor het scheiden van DAEB/niet DAEB activiteiten, de goedkeuring van een fusie, de wijziging van statuten en de zienswijze geschiktheid en betrouwbaarheid van een bestuurder of lid Raad van Toezicht, en de goedkeuring van de verkoop van woningen. WAARBORGFONDS SOCIALE WONINGBOUW (WSW) Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) is een privaatrechtelijke stichting. Als ‘hoeder van de borg’ draagt WSW bij aan optimale financiering van de volkshuisvesting door objectief risicomanagement. WSW zorgt er op die manier voor dat deelnemende corporaties toegang hebben tot de kapitaalmarkt tegen zo optimaal mogelijke financieringskosten. Dat doet WSW door borg te staan voor de rente- en aflossingsverplichtingen van door WSW geborgde leningen van corporaties. De borgstelling van WSW is ingebed in een zekerheidsstructuur. Die structuur moet ervoor zorgen dat er voldoende financiële middelen beschikbaar zijn om eventuele financiële problemen bij één of meerdere WSW-deelnemers op te lossen zonder dat het borgstelsel zelf in gevaar komt. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) is een privaatrechtelijke stichting met een zelfstandig bestuur, een Raad van Commissarissen, een Commissie van Bezwaar en een Deelnemersraad. MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN (BZK) De minister van BZK is verantwoordelijk voor een goed functionerend corporatiestelsel. BZK draagt de stelselverantwoordelijkheid, Aw voert het toezicht uit en WSW verzorgt de borgstelling en saneert waar noodzakelijk. Het ministerie van BZK voert beleidsanalyses en -evaluaties uit en verantwoordt zich aan de Tweede Kamer over het maatschappelijk functioneren van de huursector (onder meer middels de Staat van de Volkshuisvesting). BZK heeft de beleidsambitie om de informatievoorziening en de verantwoording binnen de sector verder te professionaliseren. Vanuit die ambitie beoogt BZK onder meer dat de toezichtprocessen (Aw) en de processen binnen woningcorporaties, die gericht zijn op (financiële) besturing, planning en verantwoording, zo veel mogelijk op elkaar aansluiten. BZK faciliteert en stimuleert samenwerking tussen partijen gericht op de verdere professionalisering van de sector (in termen van onder meer sturing, verantwoording, governance en transparantie). AEDES Branchevereniging Aedes behartigt de belangen van haar leden (woningcorporaties) om de beste voorwaarden te scheppen waaronder corporaties hun maatschappelijke taak kunnen uitvoeren. Daarvoor werkt ze samen met overheden, politieke partijen en belangenorganisaties. Aedes behartigt de belangen van haar leden in hun rol als werkgever van 25.000

9

corporatiemedewerkers in Nederland. Daarnaast ondersteunt Aedes haar leden bij professionele uitvoering van hun werkzaamheden en de verbetering van hun bedrijfsvoering. De Aedes-benchmark maakt prestaties en bedrijfsvoering van corporaties inzichtelijk zodat corporaties van elkaar kunnen leren. Aedes is ook een netwerk en een denktank. De vereniging biedt een platform voor haar leden om elkaar te ontmoeten, ideeën uit te wisselen en visies te ontwikkelen. DE PROBLEMATIEK (2016 EN SCHEIDINGSVOORSTEL) Bij het aanleveren (invoeren en uploaden) van de met de dPi en Scheidingsvoorstel uitgevraagde gegevens hebben medewerkers van woningcorporaties veel last ondervonden. Klachten stapelden zich op vanwege het feit dat de CorpoData helpdesk op bepaalde momenten moeilijk bereikbaar of overbelast bleek en e-mail verkeer met de helpdesk op een bepaald moment niet mogelijk was. Ook de wijze van informatieverstrekking en de toon van communicatie in die periode heeft bij medewerkers van woningcorporaties het gevoel irritatie en teleurstelling vergroot. Zij hebben zich gestoord aan reacties vanuit Aw op aangetroffen fouten in de applicatie als: 'Het merendeel van de woningcorporaties heeft inmiddels aangeleverd', hetgeen werd opgevat als 'niet te veel zeuren want bij de anderen is het ook gelukt', hetgeen de zorgen bij medewerkers van woningcorporaties vergrootte aangezien die aanlevering dus had plaatsgevonden in een applicatie met fouten. Ook heeft men zich bijvoorbeeld gestoord aan de term 'coulance' met betrekking tot het verleggen van de deadline voor aanlevering van 1 januari 2017 naar 13 januari 2017. Die term suggereerde in de beleving van woningcorporaties dat 'het probleem' vooral aan de zijde van de woningcorporaties zou liggen, terwijl er duidelijk sprake was van problemen aan de zijde van Aw / CorpoData. Dit alles vond plaats eind 2016 in aanloop naar en op onderdelen tijdens de kerstvakantie van medewerkers van woningcorporaties. De druk bij woningcorporaties om op tijd aan te leveren is groot gebleken. In sommige gevallen hebben bestuurders zich genoodzaakt gevoeld kerstverloven deels in te trekken.

10

3. OBSERVATIES

ORGANISATIE EN PROCESSEN WANNEER NOG HARDER WERKEN NIET MEER HELPT Alvorens een aantal kritische observaties uit te werken is het voor de beeldvorming belangrijk recht te doen aan de inzet van betrokken individuen. Het beeld is verkregen dat binnen en rondom CorpoData een aantal individuen op spilfuncties veel inspanning heeft geleverd om zaken voor elkaar te krijgen. Het beeld is ook verkregen van een situatie waarin simpelweg nog harder werken het ontstaan van problemen en hun impact niet heeft kunnen voorkomen. DE 'INVARING' VAN CORPODATA (CFV) NAAR AW Tot 1 juli 2015 was CorpoData onderdeel van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV). De opzet van de uitvragen, de opzet van de ICT applicaties waarmee die uitvragen plaatsvinden en de opzet van de werkprocessen zijn in de 'CFV periode' door de jaren heen jaren ontwikkeld en doorontwikkeld. Uit de interviews komt naar voren dat voor het CorpoData team de organisatie van de jaarlijkse uitvragen ook in 'de 'CFV jaren' al een steeds groter wordende opgave was. 'We hebben het altijd net gered', 'Het was onze eer te na om e.e.a. niet op tijd voor elkaar te hebben dus we zetten er met elkaar de schouders onder', 'Hard en nog harder werken is altijd een goede oplossing gebleken', zijn veel gehoorde uitspraken. Ook leert 'de overlevering' (de interviews) dat er ook al in 'de CFV jaren' technische vraagstukken waren in termen van performance. Sinds 1 juli 2015 maakt CorpoData onderdeel uit van de Autoriteit woningcorporaties (Aw). De Aw is een directie binnen de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILenT). Deze directie bestaat uit twee toezichtafdelingen (elk ongeveer 15fte) en een afdeling Vergunningen, Analyse en Ontwikkeling (ongeveer 50-60 fte). CorpoData is in deze laatst genoemde afdeling 'ingevaren'. Een belangrijke spilfunctie ten behoeve van operationele aansturing en coördinatie binnen CorpoData was ten tijde van de 'invaring' aanvankelijk geplaatst binnen de ILenT afdeling Informatievoorziening, binnen de directie Bedrijfsvoering. Later bleek dit een onpraktische keuze vanwege de nauwe verwevenheid van deze spilfunctie met het CorpoData team en is e.e.a. weer samengevoegd. TE WEINIG BETROKKENHEID MANAGEMENT Het CorpoData team functioneert vanaf de invaring relatief autonoom. Uit de interviews wordt opgemaakt dat de opheffing van het Centraal Fonds Volkshuisvesting en de 'invaring' van CFV-activiteiten binnen de ILenT door (bepaalde) oud-CFV medewerkers niet als onverdeeld positief werd beschouwd. Het is niet onwaarschijnlijk dat het relatief autonoom functioneren van het CorpoData-team mede wordt ingegeven door een gevoel van 'vervreemding' of 'onthechting'. Mogelijk versterkt door de aanvankelijke 'knip' in functies en rollen.

11

Ten tijde van de 'invaring' en ook in latere fasen is de betrokkenheid van het management beperkt geweest. Het management, dat zelf ook relatief nieuw op die functies is, onderkent dit zelf en zoekt de oorzaak daarvan ten dele in de grote span of control van de afdeling Vergunningen, Analyse en Ontwikkeling, in de management opgave rondom diverse management thema's dat ten tijde van de invaring speelde en die een zorgvuldige begeleiding van de invaring beperkte. Ook erkent het management de opgave waar het CorpoData-team voor gesteld staat te hebben onderschat qua omvang, complexiteit en risicogevoeligheid. Het vertrouwen van het CorpoData-team in de eigen veerkracht en oplossend vermogen gaf het management geen directe aanleiding tot bijzondere management aandacht of wijziging van de werkwijzen in de periode na de invaring (wel is door individuele medewerkers bij het management aangegeven dat managementbetrokkenheid wenselijk was). Er is een (waarschijnlijke) verbinding te leggen tussen enerzijds de relatieve autonomie van het CorpoData-team tijdens en na de 'invaring' en anderzijds de beperkte managementaandacht van de (relatief) nieuwe managers. Het CorpoData-team functioneert min of meer als zelfsturend team, waarbij de dagelijkse operatie in handen is van een 'meewerkend voorman'. Die zelfsturing (zelfbeschikking) geeft in zichzelf weinig aanleiding of impuls tot het intensief en structureel betrekken van management rondom te managen risico's en te nemen besluiten. Terwijl het management beperkte aandacht had voor CorpoData en de opgave waar het voor stond. Individuele CorpoData-team leden hebben op basis van een evaluatie dVi 2015 problemen wel onder de aandacht van het management gebracht. De zelfsturing (ook in termen van verantwoordelijkheidsgevoel) die vooral een operationeel karakter heeft, in combinatie met de beperkte betrokkenheid van het management, heeft als gevolg gehad dat een weging van de omvang en complexiteit van de dPi en Scheidingsvoorstel 2016 uitvraag in relatie tot de operationele en technische mogelijkheden, beperkingen en risico's niet tijdig en/of onvoldoende op bestuurlijk niveau heeft plaatsgehad. Uit de interviews valt op te maken dat, nu naar aanleiding van de problematiek eind 2016 op bestuurlijk niveau de mogelijkheden worden verkend om de omvang van 'de klus in 2017' (lees: aantal uitvragen en de omvang daarvan) terug te brengen tot een haalbare omvang, er daarmee voor het CorpoData team een nieuwe realiteit ontstaat die daarvoor nog niet bestond. 'We moeten door, hoe dan ook' is tot voor kort geleden de operationele realiteit geweest, terwijl er bestuurlijk gezien relatief veel ruimte bestaat voor een verstandige kijk op wat hoge prioriteit en belang heeft en wat minder. Enige tijd na de 'invaring' van het CorpoData-team ontstonden spanningen tussen een aantal medewerkers dat spilfuncties vervult en die de interne samenwerking bemoeilijkten. Vanwege natuurlijk verloop was sprake van een personele wisseling waardoor lang bestaande rollen en samenwerkingsrelaties in het team plaats maakten voor nieuwe. Doordat hierdoor samenwerking werd bemoeilijkt ontstonden operationele risico's, mede doordat het werkpakket in 2016 vele malen groter was dan voorgaande jaren vanwege de DAEB / niet-DAEB scheiding en doordat de bemensing van het team daarvoor niet toereikend bleek.

12

De bemoeilijkte samenwerking zijn zowel binnen het CorpoData-team als door het management opgemerkt en er zijn verschillende interventies gepleegd omwille van een werkbare situatie. Uit de interviews valt op te maken dat dit in enige mate is gelukt, maar dat er geen sprake was van een optimale samenwerking. Het is waarschijnlijk dat deze relationele spanningen gedurende een bepaalde periode in 2016 voor een deel de aandacht in bepaalde mate hebben afgeleid van inhoudelijke operationele risico's. Benadrukt wordt dat in het algemeen de teamgeest binnen het CorpoData-team heeft bijgedragen aan continuïteit van de werkzaamheden en de inzet van velen. GEEN RISICOMANAGEMENT, GEEN UITVOERBAARHEIDSTOETS Het werk dat het CorpoData-team (en aanpalende functies binnen Aw) uitvoert is zeer omvangrijk en complex. Die omvang en complexiteit, in combinatie met het politiek-bestuurlijke belang van de jaarlijkse uitvragen voor zowel het beleid, het toezicht, de borgstelling en de sector zelf, verlangen een scherp zicht op de noodzakelijke randvoorwaarden voor een goede uitvoering en een scherp zicht op de risico's. In de praktijk blijkt daar slechts beperkt sprake van. In interviews geven teamleden van CorpoData aan dat het hen in de afgelopen jaren altijd is gelukt om met vereende krachten het werk toch te verzetten. 'Het lukte altijd. Door hard te werken, 's avonds door te werken'. Dit sterke (collectieve) gevoel van verantwoordelijkheid gaf hen (en anderen) ook in de afgelopen periode het vertrouwen dat het ook rondom de dPi en het Scheidingsvoorstel 2016 zou lukken. Uit de interviews komt naar voren dat individuele medewerkers - terugkijkend - al eerder bepaalde risico's zagen. Het is waarschijnlijk dat de aandacht voor die risico's overstemd werd door een sfeer van collectief optimisme. Hierin schuilt een paradox: juist doordat het CorpoData-team 'de klus' in de afgelopen jaren telkens heeft weten te klaren, was het voor anderen (waaronder management) moeilijk om signalen over risico's en haalbaarheid te duiden, juist in een periode waarin sprake was van een nieuwe bestuurlijke setting vanwege de invaring, personele wisselingen en 'gedoe' tussen medewerkers. Er is feitelijk sprake van een te grote opdracht voor een te klein en kwetsbaar team. De opdracht voor CorpoData is (in ieder geval in 2017 en 2018 in relatie tot DAEB / niet-DAEB) te groot en risicovol gebleken voor een eenzijdige (intuïtieve) inschatting van de haalbaarheid. Het ontbreekt aan een professionele beoordeling van de uitvoerbaarheid in termen van omvang, complexiteit en de daarvoor benodigde capaciteit (kwalitatief en kwantitatief). Het ontbreekt aan gestructureerd risicomanagement en rapportage van risico's (en maatregelen) aan management en bestuur. En daarmee ontbreekt het aan de noodzakelijke checks and balances op verschillende niveaus die Aw samen met WSW en BZK in staat stellen tijdig bestuurlijke afwegingen te maken. Geïnterviewden geven aan dat sprake is van een steeds omvangrijker uitvraag en een steeds complexere uitvraag-functionaliteit. Zij benadrukken dit alsof hierbij een bepaalde grens qua complexiteit is bereikt. Dit laatste heeft onder meer te maken met de behoefte om in de applicaties zogenaamde plausibiliteitstoetsen (P-toetsen) in te bouwen die tijdens de invoer (door de woningcorporaties) de plausibiliteit tussen bepaalde invoervelden bepaalt. Dergelijke P-toetsen moeten in de vorm van 'regels ('rules') in de applicaties worden ingebouwd, waarmee de

13

onderhoudsgevoeligheid en foutgevoeligheid toeneemt. Het heeft ook te maken met het inbouwen van een 'dynamische invoerdialoog' ten behoeve van het scheidingsvoorstel (DAEB / niet-DAEB) waarbij sprake is van verschillende varianten en regimes die in de scheidingsvoorstel-invoerapplicatie zijn verwerkt als aparte en op maat gemaakte invoerschermen die wel of niet getoond worden, afhankelijk van de invoerkeuze van de gebruiker. Bij het formuleren van de informatiebehoefte en -uitvraag en het ontwerpen van de invoer-functionaliteit wordt onvoldoende doordacht welke consequenties deze hebben voor de doorontwikkeling van de desbetreffende applicatie (dPi en Scheidingsvoorstel). Ook hiervoor ontbreekt het aan een uitvoeringstoets. Wat vanuit informatiebehoefte een redelijke en ogenschijnlijk eenvoudige behoefte is, kan in termen van techniek tot grote complexiteit leiden en derhalve aanvullende eisen stellen aan capaciteit en expertise, maar ook aan techniek en performance. Bij het formuleren van de informatiebehoefte en -uitvraag wordt eveneens onvoldoende doordacht welke eisen deze stellen aan de verwerking van de informatie wanneer die eenmaal is aangeleverd (mede als gevolg van het te laat opleveren van de applicatie). Rondom de dPi en Scheidingsvoorstel 2016 uitvraag is weliswaar in enige mate doordacht hoeveel capaciteit en welke processen nodig zijn om de aangeleverde informatie te verwerken, bijvoorbeeld ten behoeve van de beoordeling van het scheidingsvoorstel, maar de hoeveelheid werk blijkt groter te zijn en meer verwerkingstijd te kosten dan aanvankelijk was ingeschat. De beperkte betrokkenheid van het Aw management tot de operatie heeft ook als gevolg dat de formele vaststelling van de informatie-uitvraag feitelijk een formaliteit is. Het management kan op het moment van vaststelling onvoldoende wegen in welke mate de (omvang van de) informatie-uitvraag te rechtvaardigen is en welke eisen deze stelt aan functionaliteit en techniek. Ook heeft het management geen instrument anders dan de wetgeving, bijvoorbeeld in de vorm van richtlijn of kader om 'aan de voorkant' de scoping van de uitvraag te definiëren (en dus te beperken). TE WEINIG EFFECTIEVE OPERATIONELE REGIE EN COÖRDINATIE De organisatie van de jaarlijkse uitvragen omvat niet alleen activiteiten die door CorpoData (als team binnen de Aw) worden uitgevoerd, het betreft ook activiteiten die door andere partijen in de 'keten' worden uitgevoerd. Het proces doorloopt verschillende stappen waarbij verschillende partijen een rol hebben. Ten behoeve van de processen binnen Aw / CorpoData en de processen die door verschillende ketenschakels heen lopen (denk aan Aw, WSW, BZK en de software leverancier) is de operationele regie en coördinatie weinig effectief gebleken. De sturing op oplevermomenten en deadlines, de inzet van resources, de samenwerking tussen mensen en teams en de afstemming tussen betrokken ketenpartijen is te weinig effectief geweest om vertragingen te voorkomen. De extern (naar woningcorporaties) gecommuniceerde deadlines voor aanlevering zijn tegelijk ook de 'interne' deadlines voor Aw / CorpoData. Een aantal voorbeelden. • Voor de dPi en Scheidingsvoorstel 2016 zijn (vanuit Aw) modelwijzigingen /

aanvullende informatiebehoeften op het 'moederboek' doorgevoerd terwijl de hiervoor intern afgesproken operationele deadline al was verstreken. Dit

14

'moederboek' betreft een Excel waarin de modellen zijn uitgewerkt in (financiële) sheets die de basis vormen voor de ontwikkeling van de uitvraag-applicaties. Het 'moederboek' betreft een soort Functioneel Ontwerp van hetgeen de softwareleverancier moet bouwen.

• De hoeveelheid werk die de dPi 2016 in relatie tot de DAEB / niet-DAEB scheiding met zich meebracht is door CorpoData onvoldoende vertaald in daarvoor benodigde capaciteit.

• De modellen die de basis vormen voor de dPi en Scheidingsvoorstel 2016 uitvraag worden vertaald in het 'moederboek'. Het moederboek is gedurende een bepaald periode doorontwikkeld waardoor verschillende versies zijn ontstaan. Het is voor partijen niet altijd duidelijk of zij over de meest recente versie beschikken. Het is niet onwaarschijnlijk dat dit één van de oorzaken is van de zogenaamde 'onderwater-data' (een term die geïnterviewden gebruiken). Bij de aanlevering van gegevens bij de dPi 2016 is sprake geweest van zogenaamde 'onderwater-data': gegevens die werden aangeleverd (middels het uploaden van een bestand), waarvoor geen gegevensvelden in de dPi applicatie of cellen in het Excel-moederboek zijn opgenomen. De wijze van gegevens-uitvraag (upload mogelijkheid en bestandsformaat) maakt het mogelijk om meer gegevens aan te leveren dan feitelijk (in het model) worden opgevraagd.

De omvang van 'de klus' in combinatie met beperkte effectiviteit van de overall regie en coördinatie heeft een 'harmonica-effect' als gevolg gehad waarbij werkzaamheden zich opstapelden terwijl de deadline voor het live brengen van de applicatie steeds dichterbij kwam. PROCESSEN ONVOLDOENDE GEORGANISEERD EN NIET IN CONTROL Het CorpoData-team bestaat uit een 'kern' van ongeveer 6 medewerkers met daaromheen een klein aantal 'analisten' (die modellen ontwikkelen die de basis vormen voor de uitvragen). Het CorpoData team organiseert zowel 'aan de voorkant' als 'de achterkant' de helpdeskfunctie en de controle (volledigheid, tijdigheid en juistheid). Voor de controle (volledigheid en juistheid) worden externe financiële professionals ingehuurd. Om te bepalen of de Aw de bevindingen/opmerkingen van de externe financiële professionals kan overnemen, beoordeelt een medewerker van het CorpoData team de controlewerkzaamheden die door de externe financiële professionals zijn uitgevoerd. Het 'moederboek' vormt de input voor de softwareleverancier om de uitvraagapplicatie te bouwen (materieel betekent dit de het aanpassen van de applicatie van de voorgaande uitvraag op basis van wijzigingen). Een zeer belangrijke spilfunctie betreft de functie die de financiële modellen (aangeleverd door de Aw analisten, WSW en BZK) vertaalt naar het moederboek (Excel). Het feit dat dit zeer cruciale werk in beginsel door één persoon gedaan wordt heeft een historische aanleiding. De persoon die dit werk lange tijd heeft gedaan was een 'geestelijk vader' van de CorpoData applicaties die e.e.a. volledig doorgrondde. Rondom de invaring van CorpoData in Aw is die persoon vanwege natuurlijk verloop vervangen. Materieel gezien blijkt het totale werkpakket en de te doorgronden complexiteit te veel voor één persoon. Het maakt de bezetting sowieso ook kwetsbaar vanwege het ontbreken van een vier-ogen principe. Zeker

15

in een jaar waarin de voorbereiding van een nog omvangrijker uitvraag (vanwege het Scheidingsvoorstel) op de kalender stond. Die kwetsbaarheid is onderschat met als gevolg dat de ontwikkeling van het moederboek meer tijd heeft gekost dan voorheen. Met als consequentie dat planningen gingen schuiven en taken in een relatief late fase werden verdeeld met de nodige coördinatie- en afstemmingsproblemen vanwege de tijdsdruk. Hierdoor ontwikkelde zich een gebrek aan overzicht en inzicht in hetgeen werd ontwikkeld en de samenhang der dingen. Operationeel betreft de samenwerking tussen CorpoData en de softwareleverancier een collegiale samenwerking die valt te typeren als 'co-creatie'. Met weinig formele structuren, beslismomenten of scherpe afbakening van rollen en verantwoordelijkheden. Meer is sprake van een gezamenlijke 'teamgeest' waarin wordt samengewerkt. In september 2016 heeft de softwareleverancier aangegeven dat de hoeveelheid wijzigingen erg omvangrijk was en is het ontwikkelteam bij de softwareleverancier opgeschaald tot 4-5 ontwikkelaars. De hoeveelheid werk was dermate veel dat onvoldoende tijd (capaciteit) besteed kon worden aan gestructureerd testen van de applicatie. Noch bij de softwareleverancier, noch bij Aw. Wel zijn testwerkzaamheden uitgevoerd maar zonder veel structuur en organisatie. 'Bugs' werden door verschillende medewerkers bijgehouden in verschillende Excel lijsten waardoor er zeer beperkt overzicht was op 'bugs' en 'fixes'. In aanloop naar de deadline (online openstelling van de uitvraag) zijn medewerkers aan het testproces toegevoegd en zijn externen ingehuurd. De hoeveelheid werk was echter dermate groot dat noodgedwongen niet alle functionaliteit is getest voordat de applicaties (dPi en het Scheidingsvoorstel) online werden gezet. In de verwachting dat in de eerste dagen weinig tot geen woningcorporaties van de applicaties gebruik zouden maken (dat was de ervaring van het CorpoData-team in voorgaande jaren) is besloten de applicatie online te zetten en in de eerste dagen de laatste 'bugs' alsnog te 'fixen'. Ook dit kostte meer tijd dan aanvankelijk werd ingeschat waardoor op de applicaties werd doorontwikkeld terwijl gegevens door woningcorporaties werden ingevoerd. Eén en ander geeft aanleiding om bij de integriteit van de applicaties en derhalve de integriteit van de gegevensverwerking vraagtekens te plaatsen. 100% controle is waarschijnlijk noodzakelijk. Ook de capaciteit van de helpdesk binnen het CorpoData-team was initieel beperkt tot één medewerker. Nadat de applicaties online zijn gezet bleek deze bezetting onvoldoende. Niet alleen vanwege de storingen en bugs in de applicaties maar ook vanwege vele vragen die aan de helpdesk werden gesteld omtrent de te hanteren interpretatie van de Woningwet 2015. De rol van de helpdesk was hierdoor niet beperkt tot het bieden van ondersteuning met betrekking tot de functionaliteit, maar de helpdesk fungeerde ook als 'adviesdesk' rondom de uitleg van de Woningwet. De hoeveelheid vragen en klachten nam gedurende december 2016 sterk toe. Een aantal medewerkers is hierom aan de helpdesk toegevoegd. De vragen en klachten van woningcorporaties gaven de helpdesk zicht op 'bugs' in de applicaties die met de testwerkzaamheden nog niet aan het licht waren gekomen.

16

GEEN DUIDELIJK SAMENWERKINGSMODEL TUSSEN AW (CORPODATA), DE SOFTWARELEVERANCIER EN TECHNISCH BEHEER Hierboven is de sfeer van samenwerking tussen Aw en de softwareleverancier getypeerd als collegiaal en 'co-creatie'. Snel 'schakelen', weinig tot geen bureaucratie, teamgeest en een gezamenlijk doel zijn hier voor het CorpoData-team belangrijke voordelen van. Er is in dit samenwerkingsmodel tegelijkertijd sprake van een onscherpe verdeling van rollen en verantwoordelijkheden. Rollen en verantwoordelijkheden vloeien als het ware in elkaar over. Ook vindt de samenwerking vooral op operationeel niveau plaats. De betrokkenheid van management (bij alle partijen) is beperkt. Als spin in het web vervult CorpoData een centrale rol tussen enerzijds WSW en BZK en anderzijds de softwareleverancier en de partij waaraan het technisch beheer en de infrastructuur zijn uitbesteed. In de samenwerking met die verschillende partijen houdt CorpoData relatief veel operationele verantwoordelijkheid bij zichzelf. Het CorpoData-team voert niet zozeer een regierol gericht op de wijze waarop anderen hun verantwoordelijkheid nemen in relatie tot contractuele afspraken, meer is sprake van een soort operationele 'dienstopdrachten'. Waarmee CorpoData als het ware 'in de professionaliteit van de andere partij' stapt. Een dergelijk samenwerkingsmodel stelt hoge eisen aan het CorpoData-team in termen van kwaliteit en deskundigheid op tal van onderwerpen. Maar die is beperkt. Een belangrijk voorbeeld hiervan betreft het 'moederboek', de Excel waarin de financiële sheets zijn uitgewerkt die door de softwareleverancier worden vertaald in de applicaties. De opzet van het 'moederboek' gaat verder dan de formulering van 'requirements'. Het betreft veel meer het functionele en deels ook technische ontwerp. Met de opdracht aan de softwareleverancier om dit feitelijk precies zo na te bouwen. Te weinig wordt 'aan de voorkant' bijvoorbeeld nagedacht over implicaties van requirements voor performance en stabiliteit (of voorstellen tot verbetering hieromtrent zijn niet of onvoldoende doorgevoerd vanwege tijdsdruk). In de samenwerking met leveranciers is beperkt sprake van management- / bestuurlijk overleg waardoor de potentie van de samenwerking op dat niveau onbenut blijft. Bijvoorbeeld om te kunnen anticiperen op risico's en capaciteitsproblemen of om te anticiperen op aanvullende eisen met betrekking tot techniek en performance. Partijen houden elkaar door deze samenwerkingsvorm onvoldoende scherp. Het feit dat CorpoData relatief veel verantwoordelijkheid bij zichzelf houdt stelt hoge eisen aan het CorpoData team dat veel rollen en expertises moet combineren. Beleidskennis en expertise om leveranciers adequaat te instrueren. In de praktijk blijkt dit een grote opgave. STRUCTUREEL TE WEINIG TIJD VOOR VERBETERING, VERNIEUWING EN PROFESSIONALISERING Uit de interviews komt het beeld naar voren dat het CorpoData-team (en haar samenwerkingspartners) zodra een uitvraag is afgerond direct weer aan de volgende uitvraag moet beginnen. Het ontbreekt aan tijd en capaciteit om voldoende te evalueren en geleerde lessen te vertalen in structurele verbeteringen en dus te professionaliseren. Het ontbreekt ook aan tijd en capaciteit voor

17

fundamenteler vernieuwing en innovatie. Bijvoorbeeld vernieuwing van de (toezicht-)modellen van toezicht, borging en sanering, de scoping van informatie, de opzet van het uitvraagproces en de techniek die dat proces moet ondersteunen.

18

DE TECHNIEK DEVELOPMENT PROCES Het zogenaamde software development proces (voortbrengingsketen) kan worden getypeerd als 'organisch'. Met name op het gebied van het identificeren en verhelpen van fouten (bugs) worden de mogelijkheden die ICT industrie te bieden heeft niet benut. Testen gebeurt handmatig en er is geen geautomatiseerd testproces. De software waarin de dPi en Scheidingsvoorstelapplicaties 2016 zijn gebouwd maakt het niet mogelijk om op het laagste niveau individuele onderdelen onafhankelijk te testen (wanneer een ontwikkelaar een wijziging heeft aangebracht, hij of zij die ene wijziging niet individueel kan testen). Testen vindt derhalve alleen plaats op de gehele applicatie (waaraan door meerdere ontwikkelaars parallel wordt gewerkt). Het is daarom erg lastig om vast te stellen welke wijziging een eventuele fout (bug) veroorzaakt. Aan de hand van (omvangrijke) logfiles worden fouten door de ontwikkelaars opgespoord. Ook de 'buitenkant' (user interface) van de applicaties wordt niet automatisch getest. Er zijn diverse geautomatiseerde test-tools voor web-applicaties op de markt, die de hoeveelheid effort van het testen verminderen en de kwaliteit verhogen. Die worden niet gebruikt. Zoals ook in de vorige paragraaf is benoemd is er binnen CorpoData geen sprake geweest van een beheerst testproces met een effectieve administratie van bugs, hun status en fixes. Een dergelijke beheersing mag als een basisprincipe van software engineering worden beschouwd. Het ontbreken of niet goed georganiseerd zijn van een dergelijk proces maakt de kans op fouten 'in productie' zeer groot. Dit maakt het voor het team maar ook voor andere belanghebbenden onmogelijk om op een gestructureerde manier hun waarnemingen door te geven, en te kunnen zien of en zo ja hoe die geadresseerd zijn. FUNCTIONEEL Er lijkt geen sprake te zijn van software engineering. Software engineering betreft het proces waarbij functionele wensen worden vertaald naar technische ontwerpen en specificaties die aan bepaalde vereisten voldoen. Bijvoorbeeld kosten, performance, veiligheid, enzovoort. Daarbij worden doorgaans één of meerdere abstractieslagen gemaakt, omdat abstracties de complexiteit reduceren. Men kan het vergelijken met het ontwerpen van een huis: wanneer men bij het ontwerpen van een huis uitgaat van maatwerk van alle onderdelen, dan moet men een mening vormen over al die onderdelen. Dat kan nuttig zijn, maar is ook veel werk, en het is vaak ook kostbaar. Doorgaans wordt er daarom voor gekozen om bijvoorbeeld ramen en deuren als standaard onderdelen te beschouwen. Niet alleen vanwege de kosten, maar het vermindert ook de complexiteit van het ontwerp en bouwproces enorm. Dergelijke afwegingen lijken bij de CorpoData applicaties niet gemaakt te zijn, of niet relevant geacht te zijn. Het 'moederboek' (het Excel bestand met 30 sheets / tabbladen) fungeert zowel als functionele als ook technische specificatie van de

19

software. In dit Excelbestand wordt 'gedefinieerd' welke gegevens worden uitgevraagd. Dit bestand wordt één op één gebruikt om de dPi en Scheidingsvoorstel applicaties te bouwen, met andere woorden: de kern van de gebouwde applicatie volgt één op één het model zoals beschreven in de Excel. Aangezien er geen vertaling of abstractie is toegepast om van een 'functioneel' ontwerp te komen tot een technisch ontwerp en systeem, en er ook geen expliciet beschreven eisen zijn waar het systeem technisch aan zou moeten voldoen (in termen van kosten, performance, security, enzovoorts) zijn derhalve de functionele en technische begrenzingen van de applicaties onbekend. Daarmee bestaat het risico dat wijziging van de applicaties (doorontwikkeling) niet te voorziene effecten heeft op de performance en stabiliteit. Historisch is dit verklaarbaar: jaren geleden is begonnen met een relatief simpele uitvraag van een beperkte hoeveelheid gegevens. In die fase waren niet veel niet-functionele (non-functionals) eisen nodig om een applicatie te bouwen die werkte. De omvang en complexiteit van de uitvraag is sindsdien echter sterk toegenomen en dat verlangt een professionele software engineering. INTERACTION DESIGN (DOORDENKEN USER INTERFACE) Het feit dat er geen sprake is van software engineering bij het ontwerp van dPi en het Scheidingsvoorstel heeft ook consequenties voor de gebruikersinterface. In feite is het 'moederboek' (Excel) één op één omgezet in een web-applicatie. Het gebruiksgemak lijkt daarbij secundair. Dit resulteert in een applicatie met tientallen invulvelden. Weinig gebruikersvriendelijk en zeer foutgevoelig werk. De gegevensverzameling betreft voor een groot deel gegevens die de woningcorporaties al in hun eigen geautomatiseerd systemen hebben opgeslagen. Een geautomatiseerde uitvraag zou derhalve het gebruiksgemak aanzienlijk doen vergroten. De dPi applicatie kent weliswaar een faciliteit om gegevens uit een bestaand systeem te exporteren en te importeren in dPi, maar hierbij wordt geen gebruik gemaakt van een bestaande standaard voor bestandsuitwisseling / gegevensuitwisseling, ondanks dat dit volgens de software leverancier wel mogelijk is. Ook is er geen specificatie van het bestandsformaat dat wel aansluit op de dPi. Het gevolg hiervan is dat derde partijen (software partijen zoals Ortec Finance) een substantiële hoeveelheid tijd kwijt zijn met het maken van een export functionaliteit in hun software. TECHNOLOGIE De software is primair een business-rule engine en heeft geen standaard wijze om web-applicaties te maken. Web-toepassingen zoals voor CorpoData worden specifiek ingebouwd. PERFORMANCE De performance van dPi en het Scheidingsvoostel 2016 lieten te wensen over. In de diverse interviews is hierover veel gesproken, maar heeft niet geleid tot een helder zicht op de oorzaken. Een van de redenen dat het ontbreekt aan een scherp beeld van het probleem en de mogelijke oorzaken is de eerder benoemende onduidelijke verdeling van rollen en verantwoordelijkheden. De softwareleverancier is niet primair verantwoordelijk voor performance aangezien de systemen operationeel gezien niet onder hun beheer draaien. De

20

softwareleverancier kan niet live meekijken op de systemen om de performance te monitoren. Performance monitoring is derhalve geen 'ingebed' onderdeel van het ontwikkelproces. De partij waaraan het technisch beheer is uitbesteed kijkt alleen naar de performance van de hardware en het netwerk. Zolang daarin geen sprake is van overbelasting, staan voor hen alle seinen op groen. Op geen van de afzonderlijke onderdelen en vanuit geen elk individueel perspectief lijkt het echt mis qua performance. Het is derhalve aannemelijk dat de performance problemen in de dPi en Scheidingsvoorstel 2016 applicaties het gevolg zijn van het samenspel tussen de verschillende onderdelen. (De software, de web-applicaties, het netwerk en de database server). Het lijkt erop dat de diverse componenten van het systeem bij voortduring lange tijd op elkaar 'staan te wachten', waardoor het hele proces lang duurt en de eindgebruiker een slechte performance ervaart. In geval van performance problemen is het hierdoor moeilijk om gerichte en structurele performance verbetering door te voeren. Ook de gekozen opzet en structuur van de CorpoData applicaties is een waarschijnlijke oorzaak van de problemen in termen van performance en stabiliteit. Door het ontbreken van een integraal beeld op de prestaties van de systemen is het voor afzonderlijke partijen moeilijk om mogelijke oorzaken te benoemen. En daardoor is het voor afzonderlijke partijen moeilijk om een verbeterplan te ontwikkelen. Op deze manier is door-ontwikkelen, vanwege het gebrek aan integraliteit en samenhang, en vanwege de scheiding tussen development, ontwikkeling en hosting, risicovol.

21

OBSERVATIES BIJ DE POLITIEK-BESTUURLIJKE CONTEXT HET POLITIEKE EN MAATSCHAPPELIJKE BELANG Het politieke en maatschappelijke belang bij het goed functioneren van het corporatiestelsel is groot. Diverse lessen uit het verleden geven politiek en bestuurlijk gezien aanleiding om de sector kritisch te volgen in de wijze waarop zij haar maatschappelijke taken vervult. Verdere professionalisering van de sector in termen van professioneel bestuur en professioneel en maatschappelijk verantwoord (financieel) beleid zijn onlosmakelijk verbonden met wetgeving, beleid en toezicht. Het toezicht van de Aw, de borging en sanering van de WSW en de beleidsanalyses ten behoeve van de Staat van de Volkshuisvesting vormen onderdeel van de checks and balances op het niveau van het stelsel. De legitimiteit van het toezicht staat voor geen van de geïnterviewden ter discussie. HET MODEL VAN TOEZICHT De hoeveelheid gegevens dat bij woningcorporaties wordt opgevraagd is zeer aanzienlijk, zeer gedetailleerd en met weinig tolerantie in termen van nauwkeurigheid / juistheid. Eén en ander roept (ook bij geïnterviewde woningcorporaties) de vraag op vanuit welke visie op toezicht en stelselverantwoordelijkheid de informatiebehoefte voortkomt en wordt aangewend. De omvangrijkheid en gedetailleerdheid van de gegevens-uitvraag wekt de indruk van een bestuurlijke reactie op de incidenten in het verleden. Die is enerzijds verklaarbaar (en begrijpelijk), maar roept anderzijds vragen op over proportionaliteit en subsidiariteit. En dus over het model van toezicht en de rol die betrokken partijen als BZK, Aw en WSW daarin vervullen. De geïnterviewde woningcorporaties stellen vragen bij de omvangrijkheid en gedetailleerdheid van de informatie-uitvraag. Ook in termen van nut en noodzaak. Zij stellen vragen bij het doel van bepaalde uitvragen. Zij geven bij bepaalde onderdelen van de uitvraag aan niet te weten of te kunnen doordenken welk doel deze kunnen dienen. Dit betreft bijvoorbeeld het vergroten van de periode waarover prospectieve informatie wordt opgevraagd (van 5 naar 10 jaar). Het betreft ook informatie die woningcorporaties zelf niet aanwenden voor hun (financiële) sturing. Het is niet duidelijk of de uitvraag van deze gegevens een achterliggend doel van professionalisering dient. Dat is in ieder geval niet expliciet en niet bekend bij de woningcorporaties. Het is hierom dat bij de geïnterviewden woningcorporaties het beeld leeft van een doorgeschoten control-reflex naar aanleiding van incidenten uit het verleden van de sector. Door een aantal geïnterviewde partijen, waaronder Aedes, zijn zorgen geuit omtrent de stijgende accountantskosten als gevolg van de informatie-uitvraag en het accountantsprotocol. Ook worden zorgen geuit over de verwachting dat steeds meer accountants moeite zullen hebben met het afgeven van verklaringen vanwege de mate van detail en de mate van gewenste zekerheid. Een relevante vraag is vanuit welk toezichtmodel BZK, Aw en WSW handelen en vanuit welke visie op de checks and balances op stelselniveau. In het kader van deze evaluatie is daar geen nader onderzoek naar gedaan. De omvangrijkheid en gedetailleerdheid van de uitvraag wekken de indruk van 'detail-controle' die in termen van subsidiariteit de vraag oproept hoe toezicht zich verhoudt tot de controles van accountants, het toezicht van raden van commissarissen, de

22

interne checks and balances en financiële sturing binnen woningcorporaties. WEINIG GEREMDE INFORMATIEBEHOEFTE In aanloop naar de jaarlijkse informatie-uitvragen werken Aw, WSW en BZK hun informatiebehoefte uit. Uit de evaluatie is het beeld verkregen van een min of meer ongeremde informatiebehoefte (de informatiebehoefte die is ingegeven door de nieuwe Woningwet 2015 stapelt als het ware op bij de bestaande informatiebehoefte). Partijen erkennen dat zelf als belangrijk aandachtspunt. Binnen WSW wordt hierover bijvoorbeeld - onder de titel nut en noodzaak - over gesproken. Ook binnen Aw is de toenemende omvang van de informatiebehoefte als aandachtspunt benoemd. Er bestaat echter geen mechanisme om de informatiebehoefte en -uitvraag te begrenzen door deze te toetsen op aspecten als redelijkheid, risico's, proportionaliteit en subsidiariteit of te toetsen aan een toezichtkader dat de scoping van benodigde toezichtinformatie definieert. LANGE TERMIJN VISIES OP VERBETERING Binnen Aw, WSW en BZK en ook bij bijvoorbeeld Aedes bestaan ideeën voor verbetering van de informatievoorziening ten behoeve van het toezicht (Aw), de waarborg en sanering (WSW) en de stelselverantwoordelijkheid van BZK. Deze visies op de lange termijn richten zich op uiteindelijke system-to-system gegevensverzameling op basis van Standard Business Reporting (SBR). Ook vinden er diverse initiatieven binnen de sector plaats op het gebied van referentie- / enterprise architectuur en (gegevens-)definities. Initiatieven die toewerken naar en onderdeel kunnen uitmaken van toekomstige, verbeterde oplossingen. Initiatieven op dit terrein worden ontwikkeld door partijen als Cora, Vera en NetwIT (onder de gezamenlijke vlag CVN). Uit de interviews komt het beeld naar voren dat deze ideeën en initiatieven zeer waardevol zijn, maar dat zij tegelijkertijd nog 'toekomstmuziek' betreffen. Dergelijke initiatieven stellen vergaande eisen aan de (geharmoniseerde) inrichting van administraties en (ICT) systemen. Korte termijn verbeteringen voor de opzet en organisatie van CorpoData kunnen rekening houden met dergelijke toekomstige ontwikkelingen maar kunnen er niet op 'wachten'. Een tussenfase is dus nodig. GOVERNANCE EN POSITIONERING VAN CORPODATA De (operationele) problemen rondom de dPi en Scheidingsvoorstel-uitvraag 2016 geven een extra impuls aan en aanleiding voor een meer bestuurlijk gesprek over de positionering van CorpoData en de vraag of het feit dat CorpoData onderdeel is van de Aw en ILenT wel zo vanzelfsprekend is. Vanuit een operationeel perspectief is er de vraag of Aw met de CorpoData-activiteiten niet 'voorbij de grenzen van wat als toezicht kan worden beschouwd' treedt. Het hoofdproces van toezichthouden betreft weliswaar informatie verzamelen, beoordelen, interveniëren, maar de activiteiten van CorpoData dienen in de huidige opzet een breder en hoger doel dan alleen informatieverzameling voor het toezicht van Aw. De vervlechting van de informatiebehoeften van Aw, WSW en BZK verlangt een bestuurlijke context waarin partijen gezamenlijk bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen voor de informatieverzameling en derhalve ook een gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de (operationele) organisatie daarvan. Bestudering van documenten die de governance van voor

23

en van na de 'invaring' van CorpoData binnen de Aw beschrijven geeft het inzicht dat voor de invaring er een governance model werd gehanteerd dat voorzag in een 'tripartite-besturing'. Het governance model van na de invaring (het huidige) model geeft daar minder ruimte voor. In dat model is CorpoData een aangelegenheid van de Aw dat SLA's heeft afgesproken met WSW en BZK. Dit governance-model is mede ingegeven vanwege het feit dat er sinds de nieuwe Woningwet 2015 tussen Aw en WSW een toezichtrelatie is ontstaan. Aw houdt toezicht op WSW, hetgeen bestuurlijk gezien een onafhankelijke positie en minder verweven samenwerking verlangde. In de praktijk blijkt dat operationele samenwerking tussen Aw en WSW echter noodzakelijk is voor een adequate uitvraag. Waardoor de governance en de positionering van de CorpoData-activiteiten nog steeds relevante thema's zijn.

24

4. AANBEVELINGEN

VOOR DE KORTE TERMIJN (Q1-Q2 2017) 1. STOP MET DOORONTWKKELEN OP DE HUIDIGE APPLICATIES De kans op herhaling van de problemen eind 2016 is moeilijk scherp in te schatten, maar is wel degelijk reëel. Het is de combinatie van een omvangrijke gegevens-opvraag (ook zonder de Scheiding), de beperkte expertise op een aantal terreinen, de beperkte beschikbare capaciteit, de governance, de beperkte sturing, de onduidelijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen partijen die aanbeveling verdienen om op korte termijn hierin een doorbraak te realiseren. Een doorbraak in termen van structureel anders opzetten en organiseren. Door- ontwikkelen op de huidige applicaties betekent feitelijk 'doorgaan zoals we gewend zijn' en dat is risicovol. Er zijn sinds de problemen in december 2016 al wel maatregelen getroffen om zaken te verbeteren zoals de inrichting van een gezamenlijk projectteam (scrum-team) Aw-WSW op de WSW locatie te Hilversum en het toevoegen van capaciteit. Deze maatregelen dragen echter niet bij aan een structurele doorbraak van het hierboven geschetste meervoudige vraagstuk. 2. BEPERK DE OPGAVE IN 2017 TOT DE SCHEIDING DAEB / NIET-DAEB Een doorbraak van het huidige meervoudige vraagstuk verlangt een 'tussenfase' waarin zaken structureel en fundamenteel verbeterd kunnen worden. Dit verlangt tijd en ruimte. Die tijd en ruimte ontstaan wanneer partijen overeenstemming bereiken over een sterk gereduceerde 'kalender' in 2017. Momenteel wordt al druk gewerkt aan de dVi over 2016 uitvraag. Men is al weer begonnen aan 'de volgende klus' en komt niet toe aan structurele verbetering. Weldra zal de dPi 2017 moeten worden voorbereid. Gezien het zeer grote politiek-bestuurlijke belang van de DAEB / niet-DAEB scheiding verdient het aanbeveling daar alle beschikbare capaciteit en aandacht op te richten. Vanwege de gebrekkige functionaliteit waarmee de dPi en Scheidingsvoorstelgegevens werden aangeleverd is juistheid van de gegevens (in termen van output van de applicatie 'aan de Aw kant') een aandachtspunt. Het verdient voor Aw aanbeveling de aangeleverde en verwerkte gegevens zorgvuldig te controleren zodat verzekerd is dat de beoordeling plaatsvindt op basis van gegevens die door woningcorporaties zijn aangeleverd. 3. START DE ONTWIKKELING VAN TIJDELIJKE ALERNATIEVEN OM TE VOORZIEN IN DE INFORMATIEBEHOEFTE VAN AW, WSW EN BZK TEN BEHOEVE VAN HUN ROL Wanneer besloten wordt een 'tussenfase' te hanteren waarin wordt ingezet op structurele verbetering en de 'kalender 2017' wordt beperkt tot de Scheiding, dan

25

zullen Aw, WSW en BZK omwille van hun rol op alternatieve wijze moeten voorzien in hun informatiebehoefte. Het verdient aanbeveling hierover op korte termijn (bestuurlijk) overleg te voeren en op pragmatische wijze alternatieven te verkennen. 4. GA PROJECTMATIG WERKEN Onafhankelijk van de te maken keuze omtrent de 'kalender 2017' is het raadzaam om projectmatig te gaan werken waarbij de integrale operationele verantwoordelijkheid voor een uitvraag wordt belegd bij een projectleider. Die projectleider stuurt de activiteiten projectmatig aan: • Ingebed binnen een governance structuur waarin sprake is van checks and

balances • Waarbij aandacht is voor scoping • Met scherpe inschatting van benodigde capaciteit en expertise • Sturing op fasen, deadlines, risico's en tussenresultaten • Sturing op samenhang tussen afzonderlijke activiteiten • Sturing op rollen en verantwoordelijkheden • Sturing op samenwerking • Etc. 5. VOER EEN FIT-GAP ANALYSE UIT TEN AANZIEN VAN DE BESCHIKBARE EN BENODIGDE EXPERTISE Inventariseer zo snel mogelijk welke expertise (kennis, expertise, etc.) nodig is voor de activiteiten in de komende periode, stel vast wat er nodig is en voorzie in die behoefte. 6. INTENSIVEER DE MANAGEMENT AANDACHT Ga als management 'dichter op de uitvoering zitten' en stuur op inhoud, proces en relatie. Creëer omstandigheden waarbinnen structurele verbetering optimaal kan plaatsvinden. Stuur niet (alleen) op basis van 'rapportages' en MT overleg, maar stuur dagelijks op de werkvloer van de operatie. Dat hoeft niet te beteken dat een manager (bijvoorbeeld een afdelingshoofd) full time onderdeel is van de uitvoering. Het gaat hierbij veel meer om de frequentie en de intensiteit van de momenten waarop gestuurd wordt. Het participeren in een weekstart en dag-start is hier een voorbeeld van. 7. MAAK RISICOMANAGEMENT INTEGRAAL ONDERDEEL VAN DE STURING Vergroot de alertheid op risico's en het managen ervan. Hanteer hierbij geen formele of bureaucratische aanpak waarbij bijvoorbeeld een jaarlijkse risicoanalyse resulteert in een lijstje met risico's en te nemen maatregelen. Een dergelijke analyse is immers een momentopname. Juist is het belangrijk om continue alert te zijn op risico's. Risicomanagement moet dus integraal onderdeel uitmaken van de dagelijkse sturing. Werkoverleg en het aanwenden van tegenspraak of een regelmatige kritische blik 'van buiten' vergroten de alertheid op risico's.

26

VOOR DE MIDDELLANGE TERMIJN (2017-2020) 8. ONTWIKKEL EEN KADER VOOR TOEZICHT (AW), BORGSTELLING, SANERING (WSW), BELEIDSANAYSE EN MONITORING (BZK) DAT EEN KADER VORMT VOOR HET NUT EN DE NOODZAAK VAN BENODIGDE GEGEVENS (EN DUS DE LEGITIMITEIT VAN GEGEVENSUITVRAAG) Ontwikkel een beleids- (BZK) en toezichtkader (Aw, WSW) dat beschrijft welk model van toezicht of beleidsmonitoring ten grondslag ligt aan de informatiebehoefte. Waarmee dus de legitimatie van gegevensverzameling en -distributie wordt verduidelijkt. Het verdient aanbeveling om - ook gebruik makend van de inzichten bij woningcorporaties zelf - het model van toezicht en beleidsmonitoring in relatie tot de gegevensverzameling tegen het licht te houden in termen van nut en noodzaak. Om als partijen zelfkritisch te bepalen of en zo ja, in welke mate, sprake is van een doorgeschoten control-reflex en of normalisering wenselijk is. Ontwikkel een mechanisme waarmee (onbewuste) toename van de informatiebehoefte wordt geremd of wordt voorkomen. Bijvoorbeeld door de sector (Aedes) te betrekken bij de vaststelling van de gegevens-uitvraag. Bijvoorbeeld door voor iedere gegevensverzameling een inschatting te maken van de toezichtlast (en administratieve last) die de uitvraag voor woningcorporaties heeft in termen van uren en (maatschappelijke) kosten. Betrek daarbij ook de consequenties die de uitvraag heeft voor derden (zoals partijen als Ortec Finance, accountants, etc.). 9. WERK SCENARIO'S UIT VOOR DE GOVERNANCE EN POSITIONERING VAN DE GEGEVENSVERZAMELING Werk een governance-model uit waarbij Aw, WSW en BZK (en eventueel andere partijen) gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de gegevens-uitvraag. Zowel bestuurlijk als operationeel. Werk in ieder geval een scenario uit waarbij een onafhankelijke partij de organisatie van de gegevensverzameling verzorgt waarvan Aw, WSW en BZK opdrachtgevers zijn. Doordenk het onderscheid tussen opdrachtgeverschap en eigenaarschap m.b.t. gegevens en gegevensverzameling. Doordenk hierbij ook de mogelijkheden die 'de markt' en marktpartijen hierbij kunnen bieden. 10. START ZO SNEL MOGELIJK MET DE ONTWIKKELING VAN EEN NIEUWE AANPAK. QUA OPZET, ORGANISATIE EN TECHNISCHE ONDERSTEUNING Start een programma dat gericht is op de ontwikkeling van een aangepaste uitvraag qua opzet (afgeleid van aangescherpt model van toezicht en beleidsmonitoring), qua organisatie en qua IV/ICT ondersteuning. Durf out-of-the-box te denken en streef simplificatie na. Onderdruk de neiging tot 'over-engineering', of tot het inbouwen van intelligentie in applicaties. Hanteer 'terug naar de basis' als leidmotief hetgeen de slagingskans vergroot. Richt het programma zo in dat 'de nieuwe organisatie' in het najaar van 2017 staat en dat de nieuwe IV-ICT ondersteuning eind 2017, begin 2018 beschikbaar is. Benadrukt wordt dat dit een relatief kort tijdbestek is. Hetgeen een beperkte

27

scoping (het strikt noodzakelijke) afdwingt. Streef er met dit programma naar dat een organisatie tot stand komt en een IV/ICT oplossing beschikbaar komt waarmee de gegevensverzameling in de komende 4-5 jaar kan worden ondersteund. Maak in de opzet van 'de nieuwe organisatie' onderscheid tussen: - Governance - Management en sturing - Dienstverlening (inclusief advisering) en communicatie (richting woningcorporaties en richting 'afnemers' / opdrachtgevers - Functioneel beheer (inclusief helpdesk) - Technische beheer Ontwikkel en hanteer een kwaliteitskader waaraan de nieuwe IV-ICT oplossing wordt getoetst. Denk hierbij aan 'bewezen technologie', eenvoud, performance, stabiliteit, gebruikersvriendelijkheid, toezichtlast, toegankelijkheid, consequenties voor derden, maatschappelijke kosten, beheerbaarheid (functioneel en technisch), etc. Hanteer de principes / criteria van het Bureau ICT Toetsing en de aanbevelingen van de Commissie Elias. Voorkom een 'maatwerk project', maar ga op zoek naar bestaande oplossingen in de markt of hergebruik geschikte oplossingen die elders (binnen het Rijk) gebruikt worden. 11. VERLENG DE PLANINGSHORZION VAN EEN HALF JAAR NAAR TWEE JAARCYCLUS Hanteer een planningshorizion waarbij in jaar X de voorbereiding wordt gedaan voor jaar Y. Op die manier kunnen woningcorporaties beter anticiperen op de eisen die aan hen (in het volgend jaar) worden gesteld. Intern geeft het meer 'sturingsruimte' om gaande het jaar effectief te kunnen bijsturen, opschalen, etc. 12. VOER AAN HET BEGIN VAN IEDERE CYCLUS EN TUSSENTIJDS EEN UITVOERINGSTOETS UIT EN EVALUEER REGELMATIG Voer regelmatig een uitvoeringstoets uit om te bepalen of de uitvoering van de gegevensverzameling uitvoerbaar is. Uitvoerbaar voor zowel de woningcorporaties (en hun ondersteunende partijen) als voor de Aw, WSW en BZK (en hun ondersteunende partijen, zoals ICT leveranciers). Evalueer de uitvoering regelmatig om bij te kunnen sturen en te verbeteren. 13. MAAK HELDERE AFSPRAKEN OVER ROLLEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN Maak - in lijn met afspraken over de governance - heldere afspraken over rollen en verantwoordelijkheden. Zorg dat altijd helder is wie wat moet doen en organiseer dat partijen elkaar scherp houden. Waarborg dat alle partijen vanuit commitment aan het gezamenlijke doel werken, kunnen redeneren vanuit het geheel en daarin hun verantwoordelijkheid proactief nemen. 14. WEES TRANSPARANT, BETREK WONINGCORPORATIES EN VERBETER DE COMMUNICATIE RICHTING DE SECTOR Hanteer het concept van 'fair proces'. Een proces waarin 'aan de voorkant'

28

helderheid wordt verschaft over de doelen, het proces, de planning, de besluitvorming. Over de momenten waarop besluiten worden genomen en betrokkenheid van de sector wordt georganiseerd. Zodat iedereen weet wat er gaat gebeuren en iedereen weet wanneer men waar over mag meepraten, een stem kan laten horen. Betrek de sector (Aedes / woningcorporaties) bij het doorvoeren van verbeteringen. Professionaliseer de communicatie richting de sector en hanteer een aantal principes aan de hand waarvan gecommuniceerd wordt (transparant, tijdig, open, etc.). VOOR DE LANGERE TERMIJN (2020 EN VERDER) 15. START SAMEN MET STAKEHOLDERS EEN PROGRAMMA WAARMEE WORDT TOEGEWERKT NAAR EEN DUURZAME, FLEXIBELE EN BETROUWBARE INFORMATIEVOORZIENING BINNEN DE CORPORATIESECTOR Uit de diverse interviews komt naar voren dat een system-to-system oplossing 'de toekomst' is en dat lopende initiatieven (enterprise architectuur, gegevensdefinities) hier reeds naar toewerken. In de interviews is niet uitgediept op welke wijze de verschillende initiatieven op elkaar aansluiten en in samenhang plaatsvinden. Het verdient aanbeveling hiervoor een programma in te richten dat er op gericht is om een dergelijke system-to-system oplossing over een aantal jaar beschikbaar te hebben.