EXECUTIVE MÁSTER EN POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DEL DESARROLLO-DPP

2016-2017

TÍTULO: EL PROCESO DE IMPLEMENTACION DE LA POLITICA AGRARIA DE ENTREGA DE TIERRAS OCIOSAS EN USUFRUCTO A JOVENES EN UN MUNICIPIO CUBANO DURANTE LA ETAPA 2010-2015.

AUTORA

MSc. TAYMI MILAN PARADELA

ASESOR

DR. GUILLAUME FONTAINE

FLACSO, ECUADOR

LA HABANA-CUBA

Diciembre de 2016

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Tabla de contenido

Resumen 3

Glosario de Abreviaturas 4

Introducción 5 Justificación 61.1. Antecedentes 61.2 Problemática de Investigacion 81.3. Objetivos, preguntas e hipótesis de investigación 112. Marco teórico 112.1. Conceptos básicos 112.2. El problema de las fallas de implementación 133. Método 144. Resultados 154.1. Caracterización de los objetivos e instrumentos de la política agraria de entrega de tierras en usufructo. El Contexto de Artemisa en el panorama agropecuario cubano. 16 4.2. La implementación de la política de entrega de tierras en usufructo en el municipio de Artemisa: Una mirada desde los actores 174.3. Análisis de Dotación de Recursos 194.4. Comunicación Inter-organizativa 234.5. Capacidad de Control (Seguimiento, Monitoreo y Evaluación) 234.6. Vinculaciones con Ambiente Exterior (relaciones entre beneficiarios, implementadores y otros actores) 245. Conclusiones y Recomendaciones 266. Bibliografía citada 28Anexos 30 1. Anexo 1 Estructura de Control Estatal y Gestión Empresarial de la Tierra 312. Anexo 2 Matriz de Actores 32 3. Anexo 3 Modelos para entrevista utilizados como instrumentos de investigación. 36 4. Anexo 4 Matriz del Protocolo de Investigación 39

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Resumen

La política agraria de entrega de tierras en usufructo en Cuba, resulta un compendio de instrumentos y mecanismos gubernamentales que con la promulgación del Decreto Ley 259/2008 “Sobre la entrega de tierras ociosas en usufructo” apertura un proceso popular con requerimientos mínimos de admisión que garantizaban, en principio, el acceso a todos/as a las tierras. En este contexto el contrato de usufructo aseguraba el cumplimiento de la función social de la propiedad agraria, a partir de la explotación de las tierras de forma sostenible, la generación de empleos dignos para la población rural, el estímulo de la economía local, la ralentización de los procesos migratorios hacia las ciudades y el incremento en las percepciones de bienestar colectivo a través de la seguridad alimentaria. Este proceso estuvo matizado por la promulgación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución (2012) que definió como elemento substancial de cambio la incorporación de las juventudes en este movimiento con un carácter prioritario.

A varios años del proceso de implementación de la política no se vislumbran los resultados deseados con su promoción, ejecutándose ajustes correctivos que han generado la emisión de varias normas modificativas a las legislaciones que dieron lugar al proceso de implementación.

Desde un enfoque de equidad generacional, la vinculación de las juventudes ha sido parcial, razón por la cual este trabajo de investigación aplicada generó un acercamiento desde una postura crítica al proceso de implementación de la política en el sector juvenil en un municipio agrícola de la provincia Artemisa de Cuba, durante el periodo 2010-2015, evidenciando las fallas generadas en su ejecución que han ralentizado la vinculación efectiva del sector beneficiario prioritario.

A partir de las técnicas y métodos de estudio aplicados por la autora, se caracterizaron los objetivos e instrumentos de la política, así como los niveles de implicación y apropiación de actores de diferente naturaleza y con diferentes roles, evidenciando las fallas de implementación, limitaciones contextuales y potencialidades sistémicas que inciden en la consecución de las metas previstas desde varias dimensiones de análisis.

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Glosario de Abreviaturas

ACPA- Asociacion Cubana de Producción Animal

ACTAF- Asociacion Cubana de Técnicos Agrícolas y Forestales

ANAP- Asociacion Nacional de Agricultores Pequeños

BANDEC- Banco de Crédito y Comercio

CCS- Cooperativa de Créditos y Servicios

CPA- Cooperativa de Producción Agropecuaria

DL- Decreto/Ley

ONEI- Oficina Nacional de Estadísticas e Información

PCC- Partido Comunista de Cuba

UBPC- Unidades Básicas de Producción Cooperativa

UEB- Unidades Empresariales de Base

UJC- Unión de Jóvenes Comunistas

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Introducción

Este trabajo de investigación aplicada pretende el acercamiento desde una postura crítica al proceso de implementación de la política agraria de entrega de tierras ociosas en usufructo en el sector juvenil en un municipio agrícola de la provincia Artemisa de Cuba, durante el periodo 2010-2015.

La década de los años 1990 y la crisis generada con la caída del Campo Socialista en Europa del Este generaron en Cuba el imperativo de descentralizar y (des) nacionalizar1 la gestión de la propiedad agraria. Estas medidas trajeron consigo el surgimiento de nuevos sujetos en el sector agropecuario y se volvieron a impulsar las políticas de usufructo en el sector cooperativo y campesino que en años anteriores estuvo matizada por la reasignación temporal de la propiedad agraria en función de satisfacer demandas productivas en sectores como el café, el tabaco, el arroz y la caña de azúcar2 privilegiando las concesiones a formas productivas organizadas en torno al esquema productivo y en eventuales casos a las personas naturales3.

A pesar de que esta etapa estuvo caracterizada por una política de apertura e incentivos a la producción agropecuaria local, no es hasta el 2008 en que se aprueba el Decreto/Ley 259 “Sobre la entrega de tierras ociosas en usufructo”, momento en que se materializó una dimensión más amplia de la política agraria, esta vez enfocada a la población, con requerimientos mínimos de admisión que garantizaban, en principio, el acceso a todos/as a las tierras.

En este contexto el contrato de usufructo aseguraba el cumplimiento de la función social de la propiedad agraria, a partir de la explotación de las tierras de forma sostenible, la generación de empleos dignos para la población rural, el estímulo de la economía local, la ralentización de los procesos migratorios hacia las ciudades y el incremento en las percepciones de bienestar colectivo a través de la seguridad alimentaria. Este proceso estuvo matizado por la promulgación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución (2012) que definió como elemento substancial de cambio la incorporación de las juventudes en este movimiento con un carácter prioritario.

Se estructurará este documento en seis partes: 1/ justificación de la investigación en la cual serán referidas cuestiones relativas a la novedad, importancia y pertinencia del tema, así como el problema, los objetivos y las preguntas de investigación; 2/ marco teórico-conceptual que incluye los principales conceptos y definiciones a utilizar; 3/ esquema metodológico con las técnicas y herramientas de investigación; 4/ presentación de los hallazgos y

1 A inicios de la década de los 90s el Estado cubano concentraba el 70% de las tierras agropecuarias y forestales, 14 % el sector privado y 11% el sector cooperativo. Vid. PAMPIN B, (1998). 2 Vid. Legislaciones en materia de usufructo de la tierra entre los años 1970 a 2000. BALBER, Miguel A. El usufructo de la Tierra en Cuba, en MC CORMACK, M. (ED), (2007). 3 Vid. Artículo 212, Ley 59 Código Civil cubano en GACETA OFICIAL DE LA REPUBLICA DE CUBA (1987).

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discusión de los resultados; 5/ conclusiones y recomendaciones; y 6/ bibliografía citada.

1. JUSTIFICACIÓN

1.1. Antecedentes

Con el proceso de discusión y aprobación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución quedan definidos los ejes temáticos de trabajo que conforman la Política Agroindustrial del país. Varios son los lineamientos referidos a los esquemas de estructura de tenencia de la tierra, sin embargo, es en el numeral 198 en el que se establece la necesidad de Priorizar la adopción de medidas que incentiven la incorporación y permanencia de jóvenes al sector agropecuario; en particular propiciar la entrega de tierras en usufructo como vía de empleo, en este sentido se aprecia un viraje en la intencionalidad política que en esta oportunidad agrega un matiz que pretende privilegiar el acceso de los/las jóvenes a la tierra. En el VII Congreso del PCC se sometieron a debate público la actualización de Los Lineamientos durante el periodo 2016-2021 sufriendo variaciones no sustanciales en materia de Política Agroalimentaria. En este documento se posiciona el tema de equidad de género y generación y la entrega de tierras en usufructo en los numerales 154 y 159.

Si bien las políticas agrarias en Cuba se remontan al propio inicio del proceso revolucionario, las políticas de enfoque de equidad generacional, en particular las que atienden los derechos de las juventudes y su inserción en la vida social de la nación aparecen reflejadas por vez primera en el Código para la Niñez y la Juventud (1978) y aunque existieron precedentes previos, se centraron básicamente en las áreas de Educación, inserción laboral post graduada y superación técnico-profesional. Resulta notorio señalar que aun cuando la normatividad jurídica internacional ha abordado los temas de juventud con un enfoque de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) cuyo surgimiento se remonta a fines de la década de los ochentas4, las instrumentaciones de las políticas cubanas de Juventud son precedentes, razón por la cual no pueden asociarse a procesos de internalización y/o remisión de disposiciones generadas en el marco del Derecho Internacional. En otras normas de desarrollo ramal a lo interno del sistema jurídico se han introducido modificaciones que si están vinculadas objetivamente con la influencia que sobre ellas tienen las disposiciones internacionales y la evolución de los DESC, sin embargo, no es este el caso del Código para la Niñez y la Juventud que ha permanecido inalterable desde su promulgación y esto ha estado motivado en esencia por la durabilidad y flexibilidad de sus preceptos los cuales se configuran como norma-principio, aunque no se excluye la posibilidad de su aplicación directa.

El Decreto Ley 259/2008, modificado posteriormente por el Decreto Ley 300/2012 y la Resolución Conjunta No. 1/2015 del Ministerio de la Agricultura y el Instituto de Planificación Física, ha ido evolucionando en función de evaluaciones

4 Vid. ONU (2010). Programa de Acción Mundial por los Jóvenes. New York. Impreso por Organización de las Naciones Unidas.

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parciales realizadas por el Gobierno Cubano y la Asamblea Nacional de la Republica con el objetivo de satisfacer los resultados esperados con la implementación de la política que a priori estuvieron relacionados con la promoción de la ampliación de las formas de gestión de la propiedad agraria, incremento sostenible de los volúmenes de producción agropecuaria y forestal, retención de la población rural en los territorios, generación de empleos dignos que contribuyan a la elevación de los ingresos personales y familiares, así como generar un contexto de desarrollo local con equidad. En este proceso de retroalimentación en cuanto a los aciertos y desaciertos de la implementación de la política las organizaciones de la sociedad civil, adquieren un papel esencial, pues resultan el vínculo entre el Estado y el individuo.

Asociamos el papel de la sociedad civil en este proceso, al aludido criterio de “gobernanza” traído a la situación de titularidad de la tierra en el que ciertamente se involucran un grupo de sujetos no estatales trabajando en función de fortalecer y acompañar el proceso de implementación de las políticas públicas, criterio asumido por algunos de los autores que abordan el tema. La gobernanza en tierra y recursos naturales se refiere a las reglas, procesos y estructuras a través de las cuales se toman decisiones en torno al acceso y uso de la tierra, la manera con la cual estas decisiones son implementadas y fortalecidas, así como las formas en las que intereses divergentes son manejados (PALMER, D. et al. 2009). En este sentido las organizaciones de la sociedad civil resultan igualmente un medio para la canalización de posiciones divergentes Estado-individuos. En el caso cubano las diferentes organizaciones de la sociedad civil vinculadas al sector agropecuario y forestal5 por los ámbitos de aplicación en que se enmarcan sus programas y objetivos institucionales cumplen la función de generar una incidencia en políticas agrarias, siendo en primera instancia los eslabones de diálogo entre el Estado y los sujetos vinculados con el medio agrario, esto está condicionado desde la concepción inicial que sobre el fenómeno asociativo prevé la norma jurídica cubana6. Las Organizaciones de la Sociedad Civil en Cuba constituyen un elemento de legitimación sistémico pues aun cuando conservan una “relativa autonomía” en la iniciativa de su creación y su gestión se mantienen vinculadas indisolublemente a la gestión gubernamental a través de sus Órganos de Relaciones7 se insertan desde una lógica diferente en el esquema de gobernanza y gobernabilidad del Estado Cubano siendo un mecanismo constante de retroalimentación para la satisfacción de las expectativas sociales. De ahí, que a través de la capacidad de agencia de estos actores sociales se generen efectos correctivos en políticas públicas en función de su aceptación por los destinatarios.

En este contexto, la investigación se sitúa desde la perspectiva institucional de la Asociación Cubana de Técnicos Agrícolas y Forestales (ACTAF), organización

5 Vid. GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE CUBA. Ley 54/1985” Ley de Asociaciones” 6 Vid. GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE CUBA. Ley 59/1987 “Código Civil de la República de Cuba”. 7 Los “Órganos de Relaciones” son los Organismos de la Administración Central del Estado que en función de las actividades que desarrollan establecen un vínculo legal fijado en “Normas de Relación” de acuerdo con los objetivos que desarrollen las instituciones no gubernamentales, afines con algún Ministerio en particular. Vid Ídem. Supra.

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no gubernamental de la sociedad civil cubana creada el 2 de febrero de 1987 mediante Resolución 8 del Ministerio de Justicia, cuyo órgano de relaciones es el Ministerio de la Agricultura. La ACTAF posee una estructura desagregada en las 15 provincias del país y el Municipio Especial Isla de la Juventud, con representación en 148 municipios cubanos. Desarrolla 5 programas institucionales8 y posee un objetivo estratégico9 centrado en Lograr mayor incidencia en las políticas agrarias promoviendo el desarrollo agropecuario y forestal sostenible y con equidad sobre bases agroecológicas, el rescate del conocimiento y tradiciones del patrimonio socio cultural y es en función de este, que se dinamizan procesos de dialogo y retroalimentación con la afiliación y con el Ministerio de la Agricultura.

La motivación esencial de este trabajo de investigación aplicada es el análisis del proceso de implementación de la política agraria de entrega de tierras ociosas en usufructo en juventudes entre 25 y 35 años del municipio Artemisa a fin de establecer las recomendaciones pertinentes a instituciones estatales para la adopción de medidas correctivas de la política

1.2. Problemática de investigación

La configuración actual del escenario agropecuario y forestal cubano es resultante de un proceso histórico marcado por el ascenso al poder del Movimiento Revolucionario y la radicalización experimentada por la sociedad cubana en el tránsito de un sistema económico y social capitalista hacia un modelo en tránsito hacia el socialismo. Esta ruptura no solamente afectó el modus vivendi, sino que generó una fuerte incidencia en el esquema de gobernabilidad, gobernanza y en consecuencia de políticas públicas.

Es así que, los procesos de socialización de la tenencia de la tierra han formado parte de las estrategias de gobernanza orientadas al sector agrario, con un profundo interés de promover esquemas sostenibles de producción agropecuaria y forestal para el incremento de los niveles de seguridad alimentaria y la sustitución de importaciones.

El proceso de entrega de tierras en usufructo emprendido con la promulgación del Decreto Ley 259/2008 marcó pautas en el redimensionamiento de la estructura de tenencia de la tierra. Como se ha planteado con anterioridad, desde la década de los noventas, el Estado cubano ha implementado políticas agrarias tendentes a la desconcentración de la gestión de la propiedad agropecuaria, pero no es hasta 2008 que este proceso se masifica y se extiende.

Con requerimientos de aptitud esencialmente mínimos comenzó un proceso masivo de actualización parcial del catastro de la tierra y de concesiones locales a través de la nueva estructura creada de Direcciones de Control de la Tierra a nivel territorial, fueron declarados los niveles del fondo de tierras disponibles y se

8 Vid. Página web: http://www.infoagro.co.cu 9 Vid. Idem supra.

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implementaron medidas graduales de incentivos que consistieron en la liberalización del mercado de acceso a insumos agropecuarios, beneficios de tributación fiscal, así como el surgimiento de subsiguientes políticas de créditos y seguros agropecuarios. Todos estos han sido ejes de trabajo en los que se concentró el programa de entrega de tierras ociosas en usufructo, mientras en paralelo se avanzaba en el proceso de concesiones que en un primer momento (etapa 2008-2012) autorizaba la entrega de hasta 13,42 hectáreas equivalentes a una caballería de tierra y en un segundo (etapa 2012-2015) la ampliación hasta 67,10 hectáreas equivalentes a cinco caballerías de tierras.

En el 2012 se aprueba el Decreto/Ley 300 modificativo del Decreto/Ley 259 con el ánimo de atemperar la implementación de la política a las nuevas condiciones que surgieron cuatro años después de la emisión de la norma inicial en el contexto de la implementación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución cubana. Estos lineamientos ratificaron esta política, al enfatizar en la necesidad de insertar al sector juvenil como un medio para garantizar su acceso a fuentes de empleo dignas y revertir la dinámica de flujos migratorios de las zonas rurales hacia la ciudad. Como parte de esta modificación se introdujo la ampliación de la cuantía de la tierra objeto de la concesión, el reconocimiento a las bienhechurías10 consistente en facilidades para la edificación, ampliación o rehabilitación de viviendas, previa autorización del Instituto de Planificación Física. Introduce también la posibilidad de que los nuevos tenentes de las tierras puedan afiliarse a cualquier forma cooperativa de las existentes en el país, en particular en calidad de productores individuales asociados a una Cooperativa de Créditos y Servicios, por sus siglas CCS. En este sentido cabe acotar que las modificaciones realizadas satisfacían las demandas referidas a la necesidad habitacional, lo cual ampliaba la vocación productiva de la propiedad agraria hacia una función social dirigida a potenciar la apropiación de los usufructuarios.

Hacia el 2015 existían 279 021 personas acogidas a esta política en virtud de los Decretos 259/2008 y 300/2012 las que concentraban 1403 940 hectáreas de tierras, hasta la fecha 35,6% se mantienen en condiciones de ociosidad. Sin embargo, el último balance nacional de tierras declaró la existencia de 924,8 miles de hectáreas que aún no son otorgadas (ONEI, 2015). El proceso de implementación de ambos instrumentos jurídicos ha sido objeto de evaluaciones periódicas en el seno de la Asamblea Nacional de la República y el Consejo de Ministros, los principales análisis han estado centrados en la lentitud de la implementación, los bajos resultados en relación con los incrementos productivos esperados, así como la marcha de la política tributaria, crediticia y de seguros que ha acompañado a la política. En igual sentido se han realizado ejercicios al Control

10 Las bienhechurías son acciones constructivas realizadas por los usufructuarios para mejoramiento de las condiciones de la unidad de producción realizadas en función de garantizar la realización de la actividad agropecuaria, su régimen jurídico quedo definido mediante el Decreto Ley 259 de 2008.

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Interno en las estructuras de las Oficinas de Control de la Tierra a nivel territorial, por parte de la Contraloría General de la República11.

Con la aplicación del Decreto/Ley 259 y las subsiguientes normas modificativas, varios jóvenes se han vinculado al programa de concesión de entrega de tierras en usufructo, sin embargo, aún permanecen niveles disponibles de tierras y evidencian tendencias de ralentización de los procesos de desmonte o limpieza de malezas, preparación y cultivo de la tierra en los términos en los que la Ley dispone y en consecuencia los/las jóvenes desisten de la concesión otorgada. Se avizora que los/las jóvenes provenientes de familias campesinas poseen más posibilidades de éxito que los/las jóvenes que no ostentan esta condición12.

Debido a la configuración del mercado laboral en Cuba, el sector agropecuario es el de mayor captación de fuerza laboral en el país, con aproximadamente un 60% de la fuerza activa del país (ONEI, 2016.) Teniendo en cuenta los procesos de restablecimiento de las capacidades productivas emprendidas por el Estado cubano, se ejecutan grandes programas inversionistas de recapitalización en la agricultura, que incluyen fuertes incentivos a la producción local a través de la sustitución de importaciones con precios estimulantes para productores que hacen que la opción por el trabajo agrícola, figure cada vez más, como una de las opciones más relevantes para el sector juvenil.

A partir de lo preceptuado en el Lineamiento 198 de los Lineamiento de la Política Económica y Social del Partido, con sus posteriores modificaciones, se colige que el diseño de la política debe articularse con un grupo de medidas que generen el acceso efectivo de las juventudes al proceso, así como la necesidad de que el sector juvenil se apropie de la política.

Aun cuando los resultados parciales del proceso han sido abordados, no se aprecia en los mismos un enfoque diferencial y los análisis en este sentido no han estado transversalizados por una perspectiva de equidad generacional, contextualizada en los territorios.

Un elemento esencial para evaluar los niveles de articulación de la política bajo este enfoque multi-sectorial, es el estudio minucioso de la legislación que legitima los incentivos debidos para lograr el acceso preferencial del sector juvenil a la realización de los derechos otorgados por la política. Otro elemento que requiere de un análisis exhaustivo es cómo las diferentes estructuras del MINAG, el

11 Vid. Sitio Oficial de la Asamblea Nacional de la República de Cuba. Disponible en: www.parlamentocubano.cu 12 Reportes en Órganos Oficiales de Prensa de la Unión de Jóvenes Comunistas (UJC) y Partido Comunista de Cuba (PCC). Vid. Mayoría de usufructuarios son jóvenes En JUVENTUD REBELDE (19 de agosto 2010). Vid. Para que la Tierra te enamore En JUVENTUD REBELDE (16 de mayo de 2016). Vid. Jóvenes Campo adentro. En JUVENTUD REBELDE (17 de mayo de 2016), Vid. Brazos Jóvenes para sacar más de la Tierra. En JUVENTUD REBELDE (19 de marzo de 2016). Et Vid. Dejar a un lado las Justificaciones para abrirle camino a la eficiencia económica. En GRANMA. (4 de diciembre de 2015) Disponible en: http://www.juventudrebelde.cu/ y http://www.granma.cu/

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Gobierno Municipal y las Organizaciones de la Sociedad Civil han propiciado la generación de información y acciones de orientación, preparación y capacitación a las/los jóvenes nuevos tenentes de la tierra en cumplimiento de sus roles y funciones asignadas, en virtud del mandato estatal. Teniendo en cuenta los elementos planteados con anterioridad el problema de investigación pudiera resultar brevemente esbozado como: ¿Cuáles son las causas de que los objetivos planteados con la política de entrega de tierras en usufructo, no hayan sido satisfechos bajo un enfoque de equidad generacional, durante su proceso de implementación en la etapa 2010-2015, en el municipio cubano de Artemisa?

1.3 Objetivos, preguntas e hipótesis de investigación

El objetivo general de esta investigación aplicada es: Analizar el proceso de implementación de la política agraria de concesión de tierras ociosas en usufructo bajo un enfoque de equidad generacional, en el municipio cubano de Artemisa durante el periodo 2010-2015.

Los objetivos específicos de la investigación son: 1/ Caracterizar los objetivos e instrumentos de la política agraria de entrega de tierras en usufructo en el municipio de Artemisa en la etapa 2010-2015 tomando como referentes a jóvenes entre 25 y 35 años; 2/ Valorar las fallas del proceso de implementación de la política de entrega de tierras en usufructo bajo un enfoque de equidad generacional, en el municipio Artemisa, durante el periodo 2010-2015.

En función de estos objetivos, se plantean las siguientes preguntas de investigación: 1/ ¿Cómo se han implementado la política de entrega de tierras en usufructo en el municipio cubano de Artemisa durante el periodo 2010-2015, bajo un enfoque de equidad generacional en jóvenes entre 25-35 años?, 2/¿Cómo se implementaron los objetivos e instrumentos de esta política en el municipio Artemisa en la etapa 2010-2015? 3/ ¿Qué fallas se evidencian en el proceso de implementaciónn de la política de entrega de tierras en usufructo bajo un enfoque de equidad generacional?

Una primera hipótesis de investigación es que, aunque los principales instrumentos políticos y normativos de entrega de tierras en usufructo poseen una priorización a las juventudes, objetivamente esto no se materializa, evidenciándose una falla en la implementación de la política.

Una segunda hipótesis es que existen fallas en la implementación de la política debido a que el enfoque de equidad generacional no es contemplado congruentemente en los instrumentos que utiliza la política, ni en las condiciones creadas para su materialización.

2. MARCO TEÓRICO

2.1. Conceptos básicos

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Los conceptos y definiciones que serán abordados en el marco de la presente investigación se encuentran vinculados al esquema de categorías de las Ciencias Jurídicas, Las Ciencias Políticas y la Sociología, razón por la cual podemos afirmar que las aproximaciones a las problemáticas previamente descritas poseen un enfoque Multidisciplinario.

Uno de los conceptos de uso más extendido es el de “política agraria” que a suerte de sinonimia pudiese ser representada como la política pública en la que se transversalizan las nociones de agrariedad, empero esta aseveración será abordada con posterioridad y aunque no es objetivo de esta investigación realizar una indagación teórico-conceptual a profundidad sobre la “política pública”, quizás su definición pueda arrojar más pistas sobre un acercamiento a la política agraria.

La política pública pudiera ser definida a partir de algunos de los elementos que nos aportan los autores13, como el proceso de acciones e inacciones de los sujetos ya sean públicos o privados, cuyas motivaciones están encaminadas a la resolución total o parcial de una problemática social puntual en función de intereses derivados de relaciones de poder. Resulta imprescindible, avizorar los potenciales efectos deseados por la política pública, los instrumentos utilizados para ello y su proceso de implementación, esto último constituirá nuestro objeto de análisis y punto de partida para identificar las causas y condiciones que generan las fallas en la consecución de los objetivos inicialmente propuestos.

Nuestro análisis sobre el proceso de implementación de la política pública carecería de esencias sin un enfoque contextualizado de su ámbito de aplicación. La política agraria Constituye una de las manifestaciones de la política en general, que circunscribe su acción a la, actividad agrícola. (MARCO, M 1970.). Sin embargo, concebir las nociones de agrariedad aparejadas con la actividad agrícolas restaría el complejo entramado de relaciones sociológicas, culturales, identitarias y axiológicas que se producen como parte de un proceso más complejo de dinámicas entre el Estado y la sociedad rural.

Otros autores como Schickele asocian la política agraria como una acción gubernamental para mejorar el nivel de vida y las oportunidades económicas del campesinado, así como el bienestar de las comunidades rurales (SCHICKELE, 1962).

Si bien esta definición introduce al elemento estatal en la política agraria no aborda otros actores clave organizados que persigue finalidades concretas y que se agencian para el logro de los objetivos pretendidos.

De alguna manera todos los argumentos planteados por estos autores nos aportan elementos para alcanzar en la definición de política agraria como el conjunto de decisiones y acciones emprendidas para la realización de objetivos y

13 Vid. Acercamientos a la definición de la política pública aportados por (KNOEPFEL, 2007), (ROTH, 2002) et (VELÁSQUEZ, 2009).

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demandas tendentes a la solución o mitigación de situaciones problemáticas y a la satisfacción de relaciones hegemónicas y de poder entre actores sobre la base de las dinámicas económico, sociales, ambientales y culturales que se presentan en el ámbito agrario.

Finalmente, abordaremos los conceptos de equidad generacional y juventud rural. La equidad generacional parte desde el enfoque diferencial que aporta la Sociología para el estudio de la Sociedad según los diferentes grupos que la integran. De ahí que bajo el enfoque diferencial la equidad generacional pudiera ser definida como la atribución de los recursos culturales, materiales y naturales de los que dispone una sociedad, según criterios de justicia, al distribuirlos entre las diversas generaciones (DONATI, 1999).

Más que una definición zanjada y generalmente aceptada, la equidad generacional se refiere en su esencia al reconocimiento de los retos y desafíos en los diferentes contextos de grupos socioeconómicos, asociados a potencialidades y demandas de colectividades que pudieran ser agrupadas de acuerdo a varios indicadores pre-establecidos. No es una fórmula homogénea que permite describir la manera en que se produce el relacionamiento social, seria irracional pensar que la generalización de necesidades de las juventudes rurales se equipara a las juventudes urbanas, muchos pudieran ser los vínculos conexos en el eje motivacional, sin embargo, la cosmovisión y requerimientos esenciales para la reproducción de la vida simplemente varían en función de un contexto, que a priori es sustancialmente diferente.

Aun cuando resulta ser muy socorrido el término “juventud rural” se ha escrito bastante poco sobre la indagación teórica para su conceptualización, algunos autores citan una suerte de efecto invisibilizador y otros de generalización cuando de juventudes se trata, aludiendo la innecesaria segmentación de juventud rural y urbana. En el texto “Estado del arte de la investigación sobre juventud rural en América Latina” se exponen algunas visiones sobre el tema. El autor en su proceso de indagación teórica refiere que la mayoría de los estudios sobre el tema aluden a “Jóvenes cuya vida se desarrolla en torno al mundo rural, habitando zonas rurales o poblados adyacentes, se dediquen o no a actividades rurales.” (KESSLER,2015). Reconociendo la complejidad en la definición más acabada de juventudes rurales asumiremos la postura anteriormente descrita destacando que a los efectos de nuestra investigación, solo abordaremos como grupo meta a los/las jóvenes de entre 25 y 35 años de edad.

2.2. El problema de las fallas de implementación

Cuando los resultados progresivos de las acciones que de forma intencionada y coordinada realizan los actores en función de materializar la política pública, se alejan de los objetos inicialmente declarados podemos afirmar que nos encontramos en presencia de una falla o defecto de implementación.

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Importante es, entonces, determinar que la implementación de la política pública pudiera ser definida como el proceso de interacción entre el establecimiento de metas y las acciones generadas para logarlas (PRESSMAN, et WILAVSKY, 1976). El proceso en cuestión constituye la secuencia programada de acciones y consecuencias, en las que intervienen disimiles actores en un entramado de medios y métodos para generar los resultados deseados.

En sentido propio y estricto, existe un problema de implementación cuando, a pesar de ser indudable la aptitud técnica y la responsabilidad de las organizaciones participantes, a pesar de haber consenso en torno a los objetivos y los medios (“las condiciones iniciales”), el desarrollo de la política se desvía, atrasa, frena (…) con el resultado final del incumplimiento o fracaso de la polí tica. (VILLANUEVA, 1992)

El objetivo esencial de tener un acercamiento al proceso de implementacion de las politicas públicas esta encaminado a la identificacion de las trayectorias previstas y las que objetivamente se manifiestan en el accionar practico que requieren de acciones correctivas tendentes a minimizar las fallas que se presentan y atentan contra los objetivos inicialmente trazados.

3. Método

La investigación pretender asumir las interrogantes planteadas a partir del enfoque-método híbrido que vincula las fases procedimentales Top-Down (de arriba a abajo) y Botton Up (de abajo a arriba) evidencian la interrelación y sinergia existente entre las políticas estaduales en su proceso de implementación y la retroalimentación traducida en presiones sociales, demandas y ajustes que se generan en función de este vínculo bidimensional entre los sujetos activos y pasivos en cada escenario. A partir de este análisis quedaran establecidas las acciones realizadas por el Estado para la concreción y/o corrección de la política y la respuesta dada en la vinculación de los individuos.

Desarrollaremos la metodología a partir de la identificación y caracterización de los instrumentos de la política y su curso, así como la determinación de los efectos no deseados sobre la implementación de las principales decisiones (FONTAINE, 2016), este proceso será realizado a partir de evaluar las experiencias experimentadas durante el proceso, por los diferentes actores intervinientes en el municipio cubano Artemisa, durante 2010-2015.

Tabla 1. Técnicas y medios de recolección de información

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Técnica Descripción Actores/Fuentes

Investigaciones bibliográficas y estudio de documentos

Investigación de informes, legislación, cifras y balances

, Ministerio de la Agricultura (Dirección de Control de la Tierra y Dirección de Personal) a nivel nacional, provincial y municipal.

Entrevistas semiestructuradas

Se estableció un diálogo con diferentes actores de varias instituciones que inciden en el proceso de implementación.

Ministerio de la Agricultura (Dirección de Control de la Tierra y Dirección de Personal) a nivel provincial y municipal. – Especialistas. (1 persona)ONGs y Cooperativas (nivel municipal) - Secretarios/as de Capacitación u Homólogos en ACTAF y ANAP, así como a Presidentes/as de las cooperativas del territorio. (3 personas)

• Banco de Crédito y Comercio y Empresa Nacional de Seguros (Dependencias Territoriales.) – Especialistas en temas agropecuarios. (1 persona)

• Jóvenes nuevos tenentes de la tierra. (4 personas)

4. RESULTADOS

4.1. Caracterización de los objetivos e instrumentos de la política agraria de entrega de tierras en usufructo. El Contexto de Artemisa en el panorama agropecuario cubano.

A priori los objetivos declarados en la política cuya manifestación más evidente se haya en las normativas y disposiciones jurídicas aprobadas por el Estado han estado centrados en la materialización de medidas de carácter multidimensional con base a una larga acumulación de problemáticas económicas, sociales y políticas. Tiene igualmente una expresión política previa en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución emanados del VI y VII Congreso de esta organización política realizados durante 2012 y 2016 respectivamente, al ser abordados puntualmente como parte de la estrategia política del sector agroindustrial con un enfoque de priorización hacia las juventudes.

En primera instancia la necesidad de incrementar la producción a escala local como única vía para revertir los altos niveles de dependencia de la importación de alimentos, en correspondencia con esto y ante las evidentes carencias del Estado para asumir la explotación de las tierras en su posesión, se comienza a fomentar un proceso de desconcentración de la gestión de la propiedad agraria con la modalidad del usufructo gratuito, lo cual garantiza la realización de la vocación productiva de la tierra por sujetos individuales bajo condiciones preestablecidas, mientras el Estado continua manteniendo la titularidad, lo que le imprime una noción de precariedad a la relación del productor con la tierra.

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En otro sentido las dinámicas sociales han jugado un papel esencial como objetivo de política, pues a partir de las concesiones, se abren accesos al empleo digno y con él a la retención de la población rural en sus lugares de origen incrementando la percepción de bienestar a través de la generación de ingresos económicos que contribuyen a la dinamización de la economía local.

En la dimensión política se evidencian mecanismos creados para la asociatividad de los productores individuales nuevos tenentes de la tierra en cooperativas, que en el entorno de las condiciones rurales resultan la célula básica para la legitimación y reproducción sistémica. Esta asociación de los nuevos tenentes de la tierra no es casual ni azarosa, en la propia legislación viene definida como un requisito sine qua non, además de que en la práctica los productores acceden al mercado de insumos, a la comercialización, a la representación jurídica, créditos y otros servicios a través de la cooperativa y en ningún caso de forma individual.

Los instrumentos de política han estado centrados en algunos incentivos que se han materializado en la flexibilización de las obligaciones fiscales, crediticias y de seguro al tener un régimen especial para la tributación con impuestos bajos. El acceso a preferencial a créditos se plantea igualmente como un instrumento de política, sin embargo, se mantiene la obligación de presentar garantías de respaldo que en el caso de los/las jóvenes pudieran representar una limitación de acceso. La generación de un mercado local de insumos agrícolas liberados también ha estado en el centro de análisis de la política.

El escenario del municipio Artemisa ha sido seleccionado para la realización de esta investigación debido a que la Provincia en que se asienta es de reciente creación en la división política administrativa cubana14 en la que se implementa un experimento de descentralización del Modelo de Gestión Administrativa y Gubernamental en el marco de los Programas de Desarrollo Local.

El municipio cubano de Artemisa ubicado en la provincia de igual nombre, posee una extensión de 688,69 Km2, limita al Norte con los municipios Mariel y Guanajay y al Sur con la Ensenada de Majana, aproximadamente el 89,1 % de su población es rural y posee un 13 % de jóvenes entre 25 y 35 años en el territorio. Es un municipio potencialmente agrícola que garantiza la autosatisfacción de las necesidades locales y de la capital del país. En el territorio se ha impulsado de forma intensiva la política de entrega de tierras en usufructo, empero, aún persisten niveles de ociosidad15. En este municipio los niveles de envejecimiento poblacional no muestran los alarmantes índices existentes en el resto del país, en atención a este elemento, se espera garantizar el reemplazo técnico/productivo

14 Vid. Ley 110 “Modificativa de la Ley No.1304 de 3 de julio de 1976 de la División Político - Administrativa”. En GACETA OFICIAL DE LA REPUBLICA DE CUBA (2010).15 Al cierre de 2015 la provincia Artemisa tenia declaradas en condición de ociosidad 19,9 Miles de Hectáreas, según último Anuario Estadístico. Vid. Panorama de uso de la Tierra en Cuba. ONEI (2016).

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municipal con el potencial juvenil del territorio teniendo en cuenta que los flujos de migración intermunicipal están motivados por el acceso a la tierra, la cual reviste la principal fuente de empleos del sector no estatal. La percepción de beneficios económicos de los pequeños agricultores es la más alta del país, teniendo en cuenta la demanda de productos del agro y su destino hacia la capital del país. El municipio cuenta con un Instituto Politécnico Agropecuario en el que se forman jóvenes en la enseñanza técnica en Carreras afines a la actividad agraria.

Hacia septiembre de 2016 existían en el municipio Artemisa 218 usufructuarios vinculados al Decreto Ley 300/2012, mientras que al amparo del Decreto Ley 259/2008 habían sido beneficiados hacia 2012, 245 personas. De la totalidad de usufructuarios existentes en el municipio Artemisa solo 73, son jóvenes de entre 25-35 años, de los cuales apenas 11 son mujeres.

4.2. La implementación de la política de entrega de tierras en usufructo en el municipio de Artemisa: Una mirada desde los actores

Como parte del proceso de aplicación de las técnicas y medios de recolección de la información planteados en el proceso de investigación aplicada fueron entrevistadas 9 personas de los cuales: 1 es funcionario de la Dirección de Personal del Ministerio de la Agricultura, 1 funcionario del Banco de Crédito y Comercio (BANDEC) en el municipio Artemisa, 2 representantes de Organizaciones No Gubernamentales (ACTAF y ANAP), 1 Directivo de una Cooperativa de Créditos y Servicios y 4 jóvenes nuevos tenentes de la tierra. De los entrevistados, 8 personas son hombres y 1 mujer, poseen un promedio de edades de 37 años. En el caso de los jóvenes entrevistados el promedio de edad es de 32 años.

Resultaron elementos de consenso, las ventajas de la tenencia de la tierra como una vía para la realización de las expectativas y proyectos de vida de los jóvenes, particularmente en hombres jóvenes procedentes de familias campesinas o con apoyo económico familiar que respalde la incorporación de estos a la actividad agroproductiva, resulta particularmente difícil emprender un proyecto de tenencia y explotación de la tierra sin los medios financieros y materiales para ello. En todos los casos, los entrevistados disponían de reservas económicas previas para asumir el proyecto de explotación de las tierras, todos los entrevistados manifiestan que la actividad agrícola que realizan los usufructuarios constituye una fuente permanente de altos ingresos económicos. En todos los casos fue identificada la importancia y valor de las cooperativas como instituciones que brindan un espacio de socialización, representación y canalización de las demandas de los usufructuarios.

Existe consenso igualmente, en la identificación de los factores que limitan el desarrollo de las fuerzas productivas como la dilación en los procedimientos administrativos aprobatorios de entrega de la tierra, la no existencia de un banco de tierras disponibles que genere diferentes opciones para los peticionarios, así

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como la insuficiencia y altos precios de los insumos que se asignan a la actividad agropecuaria según los convenios productivos y el mercado liberado. Reconocen la importancia de la capacitación técnica que brindan las organizaciones de la sociedad civil y en la necesidad de su ampliación. Se resalta por todos los entrevistados la importancia de los jóvenes en el escenario agropecuario actual “Creo que siempre hay que dar preferencia a los jóvenes tanto para otorgarles la tierra como para todos los beneficios que el Estado les otorga a los usufructuarios, siempre que se realice un análisis la lógica correcta es privilegiar a las personas jóvenes que necesitan más apoyo para lograr las cosas. Yo soy una defensora de los jóvenes, hay que hacer mucho por ellos y por las mujeres que siempre están en desventaja aun con todas las medidas que ha tomado la revolución y la ANAP para reducir las diferencias...” (Idania Marrero, Funcionaria de la ANAP en la provincia Artemisa.)

Resultaron elementos de disenso, la percepción del crédito agropecuario como un procedimiento burocrático, sobre todo a partir de los criterios antagónicos de funcionarios del BANDEC: “Los procedimientos y sus requisitos son sencillos, pero no estamos de espaldas a que este sector es muy reacio a elaborar los documentos que se requieren, pero contra esto no podemos hacer nada, solo pedirles a las organizaciones de masas que nos apoyen para garantizar la capacitación de estas personas”. (Fidel Chávez, Director del BANDEC municipio Artemisa), y de los usufructuarios entrevistados; “Yo iba a solicitar un crédito cuando empecé, pero tenía que hacer tantos papeles y buscar a tanta gente que al final desistí (…) El tema de los créditos te lo pintan como una cosa muy sencilla, pero para los jóvenes es muy difícil porque los jóvenes aquí no tenemos nada, me refiero a bienes materiales de valor” (Yassier Guerra Arritola joven usufructuario CCS “Raúl Cepero Bonilla”). Igualmente, la percepción sobre el valor del seguro agropecuario como un instrumento para garantizar la protección económica de los nuevos tenentes de la tierra ante situaciones fortuitas o de fuerza mayor, resulta un elemento de disenso entre los entrevistados.

Finalmente, resultaron discrepantes las posiciones de los entrevistados sobre el enfoque prioritario generacional en la entrega de tierras en usufructo “En nuestra Cooperativa tenemos 25 usufructuarios, pero ninguno de ellos es joven, tenemos aproximadamente 10 jóvenes que trabajan el usufructo de sus padres siendo los que realmente realizan toda la labor pero que no son los titulares del usufructo” (Dayron Silva Álvarez, Presidente de Organización de Base de la ANAP. CCS “Antero Regalado”); “involucrar a los jóvenes en esta política es imprescindible y hay que garantizar que exista mayor divulgación de los beneficios en las comunidades rurales, los bateyes y otras zonas, porque uno de los objetivos más importantes también está orientado a frenar la migración hacia las ciudades. Hoy los jóvenes no son los de hace 50 años, ahora el promedio de escolaridad de los jóvenes en el campo es de 12 grado, muchos tienen nivel superior, no podemos perder este potencial que ha generado la revolución (…) hay personas que por

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subjetividades le temen el poder transformador de los jóvenes, pero esto no es lo que quiere el país sino todo lo contrario” (Idania Marrero, Funcionaria de la ANAP en la provincia Artemisa.); “los directivos de las cooperativas no van a comprometer sus resultados productivos, arriesgando los pocos recursos que reciben con un joven que necesita apoyo y que quizás no sea la opción más saludable para lograr un resultado a corto plazo, no todos los directivos le dan el voto de confianza a los jóvenes, pero estos son los problemas objetivos, también hay muchos problemas subjetivos con los jóvenes, que hemos tenido que enfrentar todos en el momento en que nos tocó. Desde el Ministerio de la Agricultura se monitorea mucho la situación de los jóvenes de la Resolución 449 que son los desmovilizados del servicio militar activo, los cuales tienen la prioridad para la solicitud de la tierra, ¿Pero y el resto? ¿Quién los atiende? La ANAP les atiende una vez que son cooperativistas, pero y en el proceso previo, quien los acompaña, quien garantiza que se aplique lo que está establecido por el país, esto es otro problema que hay que resolver”. (Evelio González Sánchez, Secretario de la Capacitación y Extensión Agraria de la Sede Nacional de la ACTAF); “me gustaría que a los jóvenes se le den otros derechos y que en realidad tengan mayores perspectivas en este mundo, que se le entregue con prioridad a los jóvenes que son quienes producen, tengo muchos casos aquí cerca de personas que les han entregado la tierras a los padres y a los hijos no aun siendo cuando estos la trabajan por el motivo de que el padre es el que tiene los recursos, esto no es justo, pero lamentablemente pasa” (Maikel Córdova Cid. Joven Usufructuario CCS “Raúl Cepero Bonilla”); “siempre les han dado prioridad a las personas mayores, por ejemplo si de la misma zona dos personas piden la tierra se la dan al de mayor edad y entre un padre y un hijo, se la dan al padre. ¿entonces qué hacemos?” (Ubaldo Córdova Cid. Joven solicitante de tierras en usufructo trabajador de la CCS “Raúl Cepero Bonilla”)

Además de los elementos que generaron consensos y disensos en cuanto a la aplicación de los instrumentos de la política en jóvenes, se tomaron en cuenta varias preguntas orientadoras enfocadas en la satisfacción de los objetivos planteados inicialmente, según los cuales se analizaron las condiciones de implementación de los instrumentos de la política y su recepción en los sujetos destinatarios, los análisis se centraron en la identificación de cuatro dimensiones de análisis: el Análisis de Dotación de Recursos (Humanos y Materiales), Comunicación Inter-Organizativa (Divulgación, Información, Mecanismos para la Rendición de Cuentas), Capacidad de Control (Seguimiento, Monitoreo y Evaluación), Vinculaciones con Ambiente Exterior (relaciones entre beneficiarios y otros actores), metodológicamente ubicamos los hallazgos encontrados en el proceso investigativo en estas cuatro dimensiones de análisis.

4.3. Análisis de Dotación de Recursos (Materiales y Humanos)

La revisión documental de normativas, instrucciones, legislaciones y Decretos emanados de la política refieren la realización de acciones previas como la

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actualización del Catastro Nacional de Tierras Agropecuarias y el Establecimiento del Fondo Nacional de Tierras Ociosas16. Ambas acciones tenían la misión de pre-ordenar la situación de tierras en disposición para su entrega, conformándose un Banco de Tierras Estatales disponibles. Es así que, previo a la implementación de los diferentes instrumentos de los que se valía la política se contaba con la disponibilidad del recurso tierra radicado en las Oficinas de Control de la Tierra de las Delegaciones Territoriales del Ministerio de la Agricultura. Sin embargo, este proceso enfrentó dificultades desde la puesta en marcha de la política ante la ralentización de las declaraciones de ociosidad que debían hacer las entidades productivas estatales en cuya posesión se encontraban las tierras y la disponibilidad de información hacia los solicitantes. El establecimiento de la disponibilidad del recurso tierra marchó muchas veces aparejado a las solicitudes realizadas por las personas que aspiraban a acogerse a esta política, lo anterior fue identificado como una de las problemáticas de la política, analizadas en el seno de la Asamblea Nacional del Poder Popular17

En las entrevistas realizadas, en todos los casos los usufructuarios señalaron como motivo esencial para el largo proceso de otorgamiento (entre 6 meses y 3 años desde la solicitud) la falta de disponibilidad de la tierra solicitada que debió transitar por un procedimiento previo de declaración de ociosidad. Igualmente constituyó una generalidad la inexistencia de un banco de propuestas que resultaran atractivas para los solicitantes teniendo en cuenta el principio de colindancia18. “En la misma medida que avanzaba la entrega de tierras iban desafectando tierras de varias entidades que las tenían llenas de marabú. A veces tu ibas y te decían que la tierra que estabas solicitando aún no se había declarado ociosa, después que no se había desafectado y después tenías que estar al tanto de que no se la otorgaran a otra persona”… (Maikel Córdova Cid joven usufructuario de la CCS “Raúl Cepero Bonilla”); “En mi caso se demoró un poquito el proceso porque había que desafectar la tierra primero para pasarla a la empresa de Cultivos Varios y entonces por este motivo se demoraba el trámite, hasta que finalmente me la otorgaron”… (Javier González Gutiérrez joven usufructuario CCS “Antero Regalado”)

Otro de los instrumentos que utiliza la política sobre los cuales se formularon preguntas a los entrevistados radica en el paquete de medidas relativas a subsidios, subvenciones, la flexibilización de créditos y el seguro agropecuario. De la lectura de las principales disposiciones normativas no se coligen otros incentivos que no sean cuotas diferenciadas consistentes en bajos niveles de interés y largos plazos de amortización para el crédito agropecuario, así como la previsión de un sistema de mayor flexibilidad para usufructuarios principiantes

16 Vid. Decreto 288/2009 Reglamento General para la Entrega de Tierras ociosas en Usufructo 17 Vid. Sitio Oficial de la Asamblea Nacional de la República de Cuba. Disponible en: www.parlamentocubano.cu18 Otorgamiento del usufructo al solicitante, cuyo predio o vivienda se encontrará en situación de colindancia a la tierra solicitada.

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(hasta 2 años de explotación bajo la modalidad de usufructo) con independencia de su edad. No se prevé como parte del presupuesto anual del Estado otros incentivos como subvenciones y/o subsidios que promuevan la incorporación de mayor cantidad de personas a ser beneficiarios de la política.

Todos los entrevistados manifiestan que la actividad agro-productiva requiere de recursos humanos y monetarios previos, si no se cuenta con los medios y mecanismos apropiados no es posible garantizar el éxito sin apoyo familiar o sin vinculo previo con la actividad agropecuaria; “el joven usufructuario se encuentra en un contexto de crisis en el que, si no consigue el apoyo inicial de su familia o de alguien que le pueda apoyar, no consigue prosperar en la actividad, los tenemos bien identificados, con muy buena voluntad pero que todavía no han logrado siquiera preparar la tierra ni liberarla del aroma o el marabú. La agricultura lleva dinero, si el joven no tiene un capital de respaldo, es una causa perdida porque al final todo se encadena”. (Evelio Gonzalez Secretario de Capacitacion y Extension Agraria de la ACTAF); “la mayoría de las personas que trabajan produciendo pasan miles de trabajos pero tienen grandes ingresos económicos en correspondencia con esto, la realidad es que este es un proceso que requiere recursos no es una actividad en la que se pueda improvisar, al inicio hubo mucha gente que comenzó pero que en el transcurso del tiempo también les aplicaron infracciones porque no acababan de comenzar a producir” (Dayron Silva, Presidente de Organización de Base de la ANAP. CCS “Antero Regalado”)

El mercado de acceso a insumos también fue uno de los elementos planteados por los entrevistados al reconocerse el valor de la creación de estos mercados y su acceso a través de las Cooperativas, sin embargo, todos refieren la carencia de los recursos fundamentales, la intermitencia de su presencia en el mercado, así como los altos precios que encarecen el valor de los productos agropecuarios para las contrataciones de oferta y demanda.

Otra de las interrogantes planteadas, se circunscribe a la existencia de otros fondos nacionales de desarrollo local a los cuales podrían aplicar los usufructuarios con proyectos para la certificación de acciones tales como el Fondo Nacional para el Desarrollo Forestal y el Fondo Nacional para la Conservación de Agua, Suelo y Bosques, en dos de los cuatro casos entrevistados se presentaron expedientes de acciones para su certificación y financiación con cargo a los Fondos Nacionales. Se valieron para esta experiencia del acompañamiento de la Asociaciónn Nacional de Agricultores Pequeños, que los ayudo a enfrentar este proceso y a la preparación de los expedientes técnicos, pero en esencia desconocían el procedimiento. “A través de la agroecóloga de la ANAP queremos presentar el expediente para que nos certifiquen las acciones de conservación y mejoramiento de suelos en la finca y por ahí recibir una bonificación, pero fuera de esto no se mas nada.” (Maikel Córdova Cid joven usufructuario de la CCS “Raúl Cepero Bonilla”); “logramos certificar 6000 pesos en acciones de mejoramiento y conservación de suelos, ahora queremos certificar otras acciones porque es

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mucho lo que hemos hecho aquí en este sentido. Esto me parece muy bueno ojalá y existieran otros fondos de este tipo al que pudiéramos aspirar los productores y mejorar el ambiente en las fincas. Ahora que tú me estás hablando del fondo forestal yo quiero poner un área de fomento de especies de frutales vamos a ver si por esto también logro que me certifiquen y hacer un buen proyecto para que me lo financie el estado” (Javier González Gutiérrez joven usufructuario CCS “Antero Regalado”).

De Acuerdo con el análisis de los medios e instrumentos aplicados en esta dimensión, los hallazgos son los siguientes:

- Como parte de las acciones pre-ordenadoras del proceso de implementación de la política no se ejecutaron a cabalidad actividades como la actualización del Catastro Nacional de Tierras Agropecuarias y el Establecimiento del Fondo Nacional de Tierras Ociosas, situación que ralentizó el proceso de entrega de tierras y la insatisfacción de los solicitantes en cuanto a los periodos para las aprobaciones requeridas (entre 6 meses hasta 3 años) y la vulneración del principio de colindancia.

- Desde el presupuesto central del Estado no se planifican incentivos tales como subsidios o subvenciones dirigidas a promover la incorporación de las juventudes en este proceso.

- Existen beneficios que otorga la política crediticia que no son suficientemente divulgados para su conocimiento por parte de los usufructuarios, sin embargo, no poseen un enfoque equidad generacional y se requieren garantías reales de pago que en el caso de los jóvenes actúan como una limitante para la solicitud de los créditos.

- Existe un mercado local liberado de acceso a insumos, pero su generalización ha estado marcada por el desabastecimiento, la intermitencia y el encarecimiento de los productos.

- Igualmente se abordan otras opciones como es el acceso a Fondos Nacionales (Fondo Nacional de Desarrollo Forestal y el Fondo Nacional para la Conservación de Suelos, Agua y Bosques) que generan la restitución de gastos mediante un proceso de certificación, se reconoce por los entrevistados que se requiere capacitación en este sentido para el aprovechamiento óptimo de estos fondos, sin embargo, los mismos son restitutorios y requieren de una inversión propia previa.

- Todos los entrevistados aludieron la importancia del apoyo familiar y de una dotación de recursos previa para el emprendimiento de esta actividad,

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ninguno de los casos abordados refirió al crédito, ni al apoyo estatal como determinante de sus resultados.

4.4. Comunicación Inter-organizativa

Teniendo en cuenta las debilidades en el sistema de acciones pre-ordenadoras en el proceso de implementación de la política, los mecanismos de información, divulgación, visibilidad y rendición de cuentas han presentado deficiencias. Si bien el proceso tuvo, durante la vigencia del Decreto Ley 259, una repercusión mediática significativa, a nivel territorial no se implementaron programas de divulgación que permitieran a los aspirantes, conocer cuáles eran los requerimientos necesarios para la solicitud de tierras. En tres de los cuatro casos entrevistados se refirió no haber recibido ninguna información al efecto, salvo por ingentes esfuerzos propios que le condujeron a la presentación de la documentación necesaria. “Conocí del DL 259 en la televisión, después comencé a preguntar y los Cros de la ANAP me indicaron como dar los primeros pasos para solicitar la tierra.” (Javier González Gutiérrez joven usufructuario CCS “Antero Regalado”). No se buscaron escenarios locales para la visibilidad de los beneficios de la política y aun hoy existe desconocimiento de los instrumentos relativos a créditos, seguro, seguridad social, proyectos de desarrollo entre otros.

El proceso de establecimiento del Fondo de Tierras Ociosas, se desarrolló de forma paralela al otorgamiento de tierras en usufructo, razón por la cual nunca se publicaron las disponibilidades locales de tierras para el emplazamiento de los usufructuarios siguiendo el principio de colindancia, aspecto abordado con anterioridad.

Se conformaron comisiones agrarias para la entrega de la tierra con participación de varias organizaciones políticas, de gobierno y de la sociedad civil las cuales determinan la concesión o no del usufructo, esta organización representa el espacio de participación local en la toma de decisiones sobre la gestión de la propiedad estatal, a nivel nacional la Asamblea del Poder Popular monitorea el avance de la política a través de la generación de espacios de rendición de cuentas de los diferentes agentes implementadores.

4.5. Capacidad de Control (Seguimiento, Monitoreo y Evaluación)

A pesar de que la política y sus instrumentos son analizadas constantemente y ejecutados cambios correctivos en su funcionamiento, no fueron identificados a priori, indicadores medibles de evaluación de su desempeño a corto, mediano y largo plazo. “En los Lineamientos se dice que hay que priorizar a los jóvenes, esta prioridad tiene que estar acompañada de medidas concretas aterrizadas, si no entonces no son prioridad los jóvenes, hay que construir indicadores para medir como se establece este criterio de prioridad ¿cuántos han recibido la tierra? ¿Y cuantos la devolvieron? ¿Y a cuantos se le aplicaron medidas por no ponerla en explotación? ¿Y cuantos lograron generar algún beneficio antes del año?, todas

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estas cosas tenemos que ponerlas en el análisis” (Evelio González Sánchez, Secretario de Capacitación y Extensión Agraria de la ACTAF) Sin embargo, existe un sistema horizontal y vertical de seguimiento y monitoreo que permite identificar mínimamente algunos indicadores estadísticos que permiten evaluar cuantitativamente los avances y retrocesos en la implementación. A nivel local el esquema de subordinación ubica a los usufructuarios en la escala de control de las cooperativas las que son atendidas por la Empresa Agropecuaria Municipal y a su vez por las Delegaciones Municipales de la Agricultura a través de la Oficina del Control de la Tierra encargadas del Control Estatal, ambas instituciones poseen una estructura piramidal hasta el nivel nacional. Sin embargo, la institución en la que encuentran un respaldo en cuanto al seguimiento, monitoreo y evaluación de su desempeño productivo es en el ámbito de las cooperativas.

Todos los entrevistados refieren la valía de estar asociados a una cooperativa para la gestión de la comercialización, de la adquisición de insumos, así como para la representación de sus expectativas. No identifican a ninguna otra institución en estos roles, incluso al momento de determinar los planes y programas productivos, así como el establecimiento de la línea fundamental de producción se realiza de forma estrictamente conciliada con la Cooperativa.

4.6. Vinculaciones con Ambiente Exterior (relaciones entre beneficiarios, implementadores y otros actores)

Como parte de esta dimensión de análisis las relaciones entre los usufructuarios y el complejo entramado de instituciones y actores que operan a nivel local generan el imperativo de priorizar la atención a este importante sector con un enfoque de equidad generacional.

Como parte de las entrevistas realizadas se identifica por los usufructuarios a las Organizaciones de la Sociedad Civil y a las Cooperativas como acompañantes del desarrollo técnico y productivo, aun cuando sus roles deben reforzarse en función de promover la información y la capacitación de los nuevos tenentes de la tierra. En este sentido, los usufructuarios participan en la dinámica de requerimientos locales para satisfacer la demanda social aportando parte de sus volúmenes de producción a hogares de ancianos, hospitales, hogares maternos, círculos infantiles, escuelas, etc, de manera que se insertan igualmente en el esquema de redistribución de beneficios a nivel local.

Las Empresas Agropecuarias con las cuales poseen una relación mediada por las cooperativas a las que pertenecen presentan limitaciones de contexto que les impiden garantizar en tiempo y cantidad con los insumos requeridos para la actividad agro productiva lo que genera la concurrencia al mercado libre de insumos cuyos precios encarecen los costos de producción, no poseen un enfoque de priorización del accionar de los jóvenes pues basan sus prioridades en la satisfacción de los planes productivos.

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Las Entidades Bancarias y de Seguros poseen una capacidad muy limitada para incidir favorablemente en este proceso ante el desconocimiento de los beneficios que implementa la política en materia de créditos y seguros a nuevos tenentes de la tierra, así como la inexistencia de incentivos orientados esencialmente a las juventudes como sector poblacional prioritario, algunas medidas como la presentación de garantizar reales y el sistema de codeudores solidarios representan una limitantes para los jóvenes.

Las Oficinas de Control de la Tierra no poseen un enfoque diferencial en su gestión, al igual que las comisiones agrarias que determinan la concesión de tierras en usufructo, según criterio de los entrevistados favorecen mayormente a las personas adultas que a los jóvenes. Se identifican en dos cooperativas de las visitadas, el fenómeno de jóvenes que no fueron favorecidos por la política y trabajan para adultos mayores quienes detentan la titularidad de las tierras.

5. Conclusiones y Recomendaciones

A pesar de que el proceso de implementación de la política agraria de entrega de tierras en usufructo ha perseguido la incorporación cada vez más creciente del sector juvenil a la actividad agropecuaria como vía para la satisfacción de

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problemáticas económicas y sociales, aun no se vislumbran los resultados pretendidos, lo cual ha estado motivado entre otras cuestiones, por fallas de implementación.

Los instrumentos utilizados por la politica adolecen de un enfoque de equidad generacional siguiendo el principio de priorizacion del sector juvenil enunciado en los Lineamientos de la Política Economica y Social del Partido y la Revolucion (2012 y 2016), lo anterior esta fundamentado en la inexistencia de preceptos que indiquen niveles de preferencia, incentivos u otras medidas tendentes a favorecer la incorporacion masiva de jovenes a la gestion de la propiedad agraria estatal. Aun cuando los instrumentos de implementacion preferente de la politica se han materializado en la emision de diferentes cuerpos legislativos y procedimentales en materia de usufructo de tierras, creditos, seguros, comercializacion, seguridad social, tributacion y politica fiscal, entre otros, estos no han incorporado las reglas básicas para materializar facticamente criterios de priorizacion a las juventudes, atendiendo a lo cual el enfoque de equidad generacional en los instrumentos de politica resulta formal y no real.

Las dificultades para la realización de acciones pre-ordenadoras como la actualización previa del Catastro de tierras y el establecimiento del Fondo Estatal de Tierras Ociosas generaron debilidades en la disponibilidad de información, así como largos procesos aprobatorios. Existen, igualmente fallas relacionadas con la dotación de recursos para sustentar incentivos que acompañen a la política tales como: no asignación de presupuestos para actividades como subvenciones, subsidios, créditos preferenciales y seguros con tarifas diferenciadas para nuevas generaciones, etc.

A pesar de que la actividad agropecuaria en el municipio Artemisa es vista como una fuente de empleos de altos ingresos para la satisfacción de las necesidades y aspiraciones personales y familiares, los jóvenes se han vinculado limitadamente con esta política pues deben concurrir en las mismas condiciones que el resto de los grupos etarios sin poseer las condiciones materiales para ello, las cuales no son provistas por el Estado en función de limitaciones de contexto y limitaciones de índole organizativa.

Se destacan como aspectos positivos en el proceso de implementación de la política la necesaria vinculación de los usufructuarios a las formas cooperativas como mecanismo para garantizar la representación jurídico-institucional, la comercialización, prestaciones de la seguridad social, el seguro y el crédito agrícola, así como del sistema de socialización socialista y la vinculación con la demanda social territorial, elementos que generan un patrón de reproducción sistémica en el esquema de gobernanza y gobernabilidad.

Aun sin un enfoque de priorización, el Gobierno cubano implementa programas estimulantes para la obtención de créditos, el acceso a fondos de desarrollo,

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proyectos de iniciativa municipal para el desarrollo local, sin embargo, resultan muy limitados los esfuerzos para visibilizar y divulgar los beneficios existentes.

Como parte del proceso investigativo y de acuerdo con las conclusiones planteadas, se presentan las siguientes recomendaciones:

- Realizar un pilotaje investigativo en otros municipios del país y otras formas productivas ademas de las Cooperativas de Créditos y Servicios, insertando mayor representatividad de féminas que permita caracterizar la situacion de implementacion de la politica desde un enfoque de equidad de género.

- Diseñar e implementar programas de capacitacion multiactoral hacia jóvenes nuevos tenentes de la tierra en temas relacionados con programas de desarrollo a nivel de pequeña finca que incluyan tematicas afines a: planes de negocios, legislacion para la solicitud de créditos, gestion de proyectos de desarrollo, entre otras temáticas relacionadas.

- Generar espacios de divulgacion e informacion local sobre el Fondo Estatal de Tierras Ociosas, asi como materiales de orientacion para aspirantes a ususfructuarios.

- Proponer y evaluar a las diferentes instancias de toma de decisiones en el país, diferentes modalidades de incentivos para promover mayor incorporacion juvenil a la actividad agropecuaria y forestal.

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PAMPIN, B (ED) (2009). Los cambios estructurales en la agricultura cubana [Versión Digital] fecha de consulta: 20 de agosto de 2016 disponible en: http://lasa.international.pitt.edu/LASA98/PampinBalado-TrujilloRodriguez.pdf

PARTIDO COMUNISTA DE CUBA (2012). Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución. La Habana. Editora Política.

PARTIDO COMUNISTA DE CUBA (2016). Actualizacion de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución 2016-2021, La Habana. Editora Política.

ROSSI, P. H. Y FREEMAN. H. (1989). Evaluación, un enfoque sistemático para los programas sociales, México, Trillas.

ROTH, A. (2002). Políticas Públicas, formulación, implementación y evaluación. Bogotá. Ediciones Aurora.

SCHICKELE, (1962). Tratado de Política Agrícola. México. Fondo de Cultura Económica.

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VILLANUEVA, L. (1992). El Estudio de las Politicas Publicas. Mexico. Grupo Editorial Miguel Angel Porrua

ZELEDON R. (Ed). (1998) El Renacimiento del Derecho Agrario. Costa Rica. Editorial Guayacan.

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Anexos

Anexo 1

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Anexo 2 Matriz de Actores

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ACTORES ROL INTERESES PODER

MINAG (Dirección Estatal de Control de la Tierra)

Implementar la política del estado de concesión de tierras en usufructo, controlar la ejecución de concesiones en el país, garantizar el cumplimiento de la función social de la propiedad agraria y la satisfacción de las líneas fundamentales de producción.

Descentralizar la gestión del recurso tierra revirtiendo la matriz de posesión de la tierra (- estado + sector cooperativo y campesino.)

Lograr el cumplimiento de los indicadores de satisfacción de la política, según el programa de desarrollo (%Ctdad de tierras ociosas disponibles, %Ctdad de tierras concesionadas.)

Poder de decisión alto*

*En cuanto a toma de decisiones e incidencia en la política publica

MINAG (Dirección de Personal)

Orientar y diseñar las estrategias y programas nacionales de atención a las juventudes rurales y promover su incorporación a la actividad agropecuaria, generando posibilidades para la creación de empleos como vía para frenar el fenómeno del

Contrarrestar los altos niveles de envejecimiento de la fuerza laboral y productiva en la agricultura a partir del incremento de los niveles de motivación de los/las jóvenes rurales por el sector agropecuario y forestal,

Poder de decisión alto

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“despoblamiento del campo”

generando un aumento en representatividad de los/las jóvenes en el sector.

Retener la fuerza técnica-profesional y productiva integrada por jóvenes en los diferentes ámbitos de la actividad agropecuaria y forestal.

Gobierno Local (Dirección de la Agricultura-Oficina de Control de la Tierra)

Control estatal en la implementación de políticas del estado a nivel territorial. Desarrollo de las funciones del MINAG con enfoque local.

Implementar la política agraria de entrega de tierras en usufructo y velar por el cumplimiento de sus resultados esperados.

Poder de decisión alto

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Instituciones Bancarias y de Seguro Agropecuario (BANDEC y ESEN)

Implementar la política crediticia del Banco Central de Cuba y del seguro agropecuario orientada a la financiación y aseguramiento de la actividad agropecuaria, siempre que se cumplan los requerimientos establecidos en la normativa vigente.

Ampliar las líneas de crédito y seguro hacia las personas naturales y jurídicas para cumplimentar las políticas nacionales, en cumplimiento de las normativas vigentes.

Poder de decisión intermedio (pero de incidencia alta)

Cooperativas Afiliar a productores individuales para la socialización de beneficios resultantes de la actividad agropecuaria.

Brindar un marco institucional de representación de cara a la obtención de créditos, servicios y comercialización.

Cumplimiento del encargo social de la producción de alimentos.

Poder de decisión intermedio (pero de incidencia alta)

Jóvenes nuevos /as tenentes de la tierra

Gestionar el recurso tierra atendiendo a su función social y la línea fundamental de producción concertada con el Gobierno Local.

Generar una experiencia exitosa que permita la mejoría en la calidad de vida, percepción de ingresos

Poder de decisión intermedio (decisiones productivas relacionadas con la tierra que

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económicos personales y en el entorno familiar, entre otras cuestiones.

gestiona, sobre la fuerza laboral que utiliza, etc.)

ONGs (ANAP, ACTAF, ACPA)

Gestión del conocimiento, incidir en la asunción de paradigmas institucionales, materialización de políticas, programas y proyectos institucionales.

Que las personas adopten un modo de actuación en consecuencia con su estrategia institucional, siendo actores que adoptan, generalizan y replican resultados institucionales.

Poder de decisión bajo (pero de incidencia alta)

FAR (Resolución 449) Jóvenes desmovilizados del Servicio Militar Activo

Garantizar la reubicación de los jóvenes desmovilizados del SMA que se incorporan sin continuidad de estudios

Que los jóvenes se integren a la vida social y laboral después del SMA.

Poder de decisión bajo (pero de incidencia alta)

Anexo 3Modelos para entrevista utilizados como instrumentos de investigación.

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ACTOR AL CUAL SE APLICARA LA ENTREVISTA: BANCO DE CREDITOS Y COMERCIONombre y Apellidos: Edad:Actividad que realiza:Experiencia en la actividad que realiza:

1.) ¿Cuál es el procedimiento para la concesión de créditos a nuevos tenentes de la tierra?

2.) ¿De qué presupuesto dispone el Banco para el otorgamiento de créditos anuales a nuevos tenentes de la tierra? ¿Existe información disponible para la población en este sentido?

3.) ¿Cuáles son los requisitos para que las personas resulten aptas para el otorgamiento de créditos?

4.) ¿Quiénes tienen la facultad de decidir quiénes serán aptos para el crédito y en qué cuantía?

5.) ¿Existe algún régimen especial para jóvenes que deciden solicitar créditos?

6.) ¿Cómo usted valora la participación de los jóvenes en la solicitud de créditos? ¿A su juicio cuales son las limitantes para que no lo hagan?

ACTOR AL CUAL SE APLICARA LA ENTREVISTA: COOPERATIVAS DE PRODUCCION AGROPECUARIA Y DE CREDITOS Y SERVICIOSNombre y Apellidos: Edad:Actividad que realiza:Experiencia en la actividad que realiza:

1.) ¿Cuál es el mecanismo de inserción y de participación de los jóvenes nuevos tenentes de la tierra en la Cooperativa?

2.) ¿Qué beneficios concretos trae la pertenencia de estos jóvenes a la Cooperativa?

3.) ¿Qué beneficios concretos trae para los jóvenes la pertenencia a la Cooperativa?

4.) Como se han vinculado los/as jóvenes a la actividad de la Cooperativa? ¿Ha definido la cooperativa alguna política, plan de acción o programa para apoyar las iniciativas lideradas por jóvenes?

5.) ¿Poseen los jóvenes algún nivel de prioridad en cuanto a los servicios que presta la cooperativa a sus asociados?

6.) ¿Cómo usted valora que ha marchado en su territorio el proceso de entrega de tierras ociosas en usufructo?

ACTOR AL CUAL SE APLICARA LA ENTREVISTA: ONGs (ACTAF, ACPA, ANAP)Nombre y Apellidos: Edad:

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Institución a la que pertenece: Actividad que realiza:Experiencia en la actividad que realiza:

1.) ¿Cómo desde su organización se acompaña el proceso de implementación de la política agraria de entrega de tierras en usufructo?

2.) ¿Cómo valora usted que se ha promovido la participación de los jóvenes?

3.) ¿Qué beneficios o incentivos han sido generados para que los jóvenes se motiven a participar?

4.) ¿Qué necesidades de los jóvenes deben ser atendidas como parte de la política para lograr su retención en el sector agropecuario y forestal?

ACTOR AL CUAL SE APLICARA LA ENTREVISTA: JOVENES NUEVOS TENENTES DE LA TIERRANombre y Apellidos: Edad:Año en que solicito la tenencia de la tierra:Año de otorgamiento:

1.) ¿Cuál es tu origen y el de tu familia?2.) ¿Cómo conociste de la política de entrega de tierras en usufructo?

¿Tuviste algún asesoramiento en cuanto al procedimiento para solicitar la tierra?

3.) ¿Qué tiempo demoro el otorgamiento? ¿En caso de que se hubiera dilatado el periodo de otorgamiento (+ de 3 meses) Cuales considera que fueron las causas?

4.) ¿Qué beneficios te ha traído la política? ¿Qué apoyos has recibido y por parte de que instituciones?

5.) ¿Has participado en el Diseño de programas de desarrollo, planes de negocio, planes productivos o de otro tipo en tu cooperativa?

6.) ¿Qué beneficios particulares te ha generado pertenecer a una cooperativa?

7.) ¿Has accedido a créditos y al seguro agropecuario? ¿Cómo conociste de esta opción? ¿Tienes algún beneficio en este sentido por ser joven?

8.) ¿Cómo accedes a los insumos necesarios que requieres para la actividad productiva?

9.) ¿Conoces si existe algún fondo de apoyo o subvención para que puedas ejecutar tus programas de desarrollo?

10.) ¿Te capacitas técnicamente? ¿Cómo y quienes garantizan tu capacitación?

11.) Recomendarías a otros/as jóvenes como tú que se convirtieran en usufructuarios?

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12.) ¿Qué cuestiones deberían mejorar para que pudieras materializar tus aspiraciones como productor?

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Anexo 4MATRIZ DEL PROTOCOLO DE INVESTIGACION (PAGINA DE EXCEL ADJUNTA)

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