Documents & Reports - Public Disclosure Authorized · 2016. 7. 10. · 10.4 Robin Hood trabajando en Australia, 2004/05 325 11.1 Efecto de los impuestos sobre el bienestar 331 11.2

as relaciones fiscales intergubernamentales se encuentran en el centro de muchos debates sobre políticas públicas en la mayoría de países federales, y dada la importancia del debate es muy importante apartarse y analizarlos en perspectiva. Este libro, al describir la experiencia de otros países en el tema de acuerdos fiscales y los patrones encontrados, genera una nueva fuente importante de información para quienes trabajan en formalizar los aspectos clave que enfrentan los gobiernos en el mundo.

— Louis Lévesque, Ministro encargado, Asuntos intergubernamentales, Ottawa, Canadá.

n cualquier país, la capacidad fiscal de un gobierno es fundamental para el suministro de bienes y servicios públicos. En particular para las federaciones, en donde diferentes niveles de gobierno tienen responsabilidades definidas claramente, pero también tienen diferencias en su capacidad fiscal, la naturaleza de los mecanismos de transferencias fiscales es crítica para determinar la medida y la eficiencia de la oferta de bienes y servicios públicos. En esta publicación, Robin Boadway y Anwar Shah reúnen una gran variedad de ideas en esta área de las finanzas públicas, que espero promuevan el interés en el tema y más debate. Este libro debería ser una lectura obligada para quien esté interesado en entender la importancia de los acuerdos fiscales intergubernamentales y en la contribución de mejorar los resultados para los ciudadanos.

— Alan Morris, Director, Common wealth Grants Commission, Gobierno de Australia, Canberra.

ste libro, editado por dos especialistas muy destacados en las relaciones fiscales intergubernamentales, se concentra en un aspecto clave, el diseño de las transferencias intergubernamentales. El libro explora los temas políticos, institucionales y económicos que se enfrentan en el diseño de tales transferencias, y se combina con gran habilidad el análisis teórico con casos reales actualizados. El libro será muy importante tanto para académi-cos, como para diseñadores de política, ante los retos de diseño, implementación o reforma de los sistemas de relaciones fiscales.

— Teresa Ter-Minassian, Directora, Departamento de Asuntos Fiscales, Fondo Monetario Internacional, Washington, DC.

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BANCO MUNDIAL

Serie sobre sector público, buen gobierno,y responsabilidad y rendición de cuentas

Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticas

Editado por Robin Boadway y Anwar Shah


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasiv

The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boun-daries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronte-ras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras.

This work was originally published by the World Bank in English as Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice in 2006. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the original language will govern.Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice en 2006. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original.

© 2006 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank

© 2006 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433, USA

Todos los derechos reservados

Primera edición en castellano: enero de 2009

Para esta edición:© 2009 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A.www.mayolediciones.com

ISBN 978-958-8307-53-4

Traducción al castellano: Rodrigo Taborda, Universidad del Rosario, BogotáCoordinación editorial: María Teresa Barajas S.Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A.

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia


Contenido v

Contenido

Prólogo ixPrefacio xiAgradecimientos xiiiColaboradores xvPanorama general xix

CAPÍTULO 1Guía para practicantes en transferencias fiscales intergubernamentales 1Anwar Shah Instrumentos de las finanzas intergubernamentales 2 En busca de rendición de cuentas a partir de resultados mediante 9 transferencias establecidas según el desempeño Diseño de las transferencias fiscales: dividirse el botín o crear un sistema 15 de gobernabilidad equitativa y con división de responsabilidades Acuerdos institucionales para las relaciones fiscales 46 Lecciones de la experiencia internacional 50 Referencias 54

Primera Parte. LOS PRINCIPIOS 57

CAPÍTULO 2Transferencias en una economía federal: una perspectiva conceptual 59Robin Boadway Tres visiones sobre el papel de las transferencias 61 Diseño del sistema de relaciones fiscales federación-regiones 69

CAPÍTULO 3Equidad y eficiencia de transferencias entre entidades 79 gubernamentales en un esquema de múltiples niveles de gobierno Paul Bernd Spahn Argumentos a favor de la equidad interjurisdiccional 80 Diseño de esquemas de igualación 82 Argumentos a favor de la eficiencia intra-gubernamental 98 Diseño de relaciones dentro de agencias y microtransferencias 101 Resumen 109 Referencias 110


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasvi

CAPÍTULO 4Estabilización económica mediante la distribución de riesgo dentro de un país 111Jürgen Von Hagen Principios de la distribución regional de riesgo 113 Riesgo moral y la economía política del aseguramiento regional 119 Evidencia empírica 122 Aspectos macroeconómicos de la distribución regional del riesgo 128 y la estabilización Conclusiones 131 Anexo: Un modelo de estabilización regional y distribución de riesgo 131 Referencias 134 CAPÍTULO 5Subvenciones y restricción presupuestal flexible 139Marianne Vigneault Definición del problema de restricción presupuestal flexible 142 Implicaciones de una restricción presupuestal flexible 143 El problema de la restricción presupuestal flexible en la práctica: 150 evidencia en diferentes países Lecciones aprendidas 168 Conclusiones 173 Referencias 175 CAPÍTULO 6La economía política de transferencias interregionales 179Motohiro Sato Motivación política y la competencia política 182 Gobierno fragmentado y explotación de rentas 187 Relaciones intergubernamentales 192 El problema del compromiso 196 Reforma institucional 200 Referencias 203 CAPÍTULO 7Los efectos sobre los incentivos creados por las transferencias 209Michael Smart Taxonomía de las transferencias 210 Transferencias verticales 211 Transferencias horizontales 217 Conclusiones 226 Referencias 227

CAPÍTULO 8El impacto de las transferencias fiscales intergubernamentales: 231 una síntesis de la literatura conceptual y empírica Shama Gamkhar y Anwar Shah Impacto de las transferencias intergubernamentales sobre el comportamiento 231 del gobierno local: hipótesis teóricas


Contenido vii

Aproximación empírica a la medición del impacto de las transferencias 237 intergubernamentales sobre el comportamiento fiscal local Conclusiones 260 Referencias 262

Segunda parte. LA PRÁCTICA 267

CAPÍTULO 9La estructura legal de las transferencias intergubernamentales: 269 un análisis comparativo Sujit Choudhry y Benjamin Perrin Leyes y economía política del federalismo fiscal 270 Estudios de caso 272 Conclusiones 294 Referencias 299 CAPÍTULO 10Mecanismos institucionales para las transferencias fiscales 303 intergubernamentales y un marco de trabajo para su evaluación Anwar Shah Mecanismos institucionales para transferencias intergubernamentales 304 Evaluación de los mecanismos institucionales para la igualación de transferencias 313 utilizando un marco de análisis de la nueva economía institucional Comparación de mecanismos institucionales alternativos usando el marco 316 de análisis de la nueva economía institucional De la teoría a la práctica: ¿qué tan precisas son las predicciones 319 de la nueva economía institucional? Conclusiones 323 Referencias 326 CAPÍTULO 11Solución al desequilibrio fiscal: problemas cuando se comparte la base impositiva 329M. Govinda Rao Distribución de ingresos como un instrumento de transferencias 331 intergubernamentales Compartir la base tributaria: coordinación, eficiencia e incentivos 335 Compartir el ingreso en diferentes países 338 Desincentivos por la distribución de impuestos en administraciones centralizadas de impuestos 343 Fórmulas de distribución de ingreso 343 Conclusiones 346 Referencias 347

CAPÍTULO 12Fórmulas macroeconómicas para la igualación 351Leonard S. Wilson Teoría de la igualación 351


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasviii

Fórmulas macroeconómicas 357 Bases macroeconómicas como medida de capacidad fiscal 358 Igualación en Canadá, Australia y Sudáfrica 366 Conclusiones 369 Referencias 370

CAPÍTULO 13Igualación de la capacidad fiscal en programas de igualación fiscal horizontal 373Bernard Dafflon Diferencias fiscales locales 375 Elementos conceptuales 378 Igualación de necesidades 380 Igualación de ingresos 385 Financiación de la igualación 385 Diseño de la igualación horizontal 394 Conclusiones y propuestas de política 403 Referencias 404 CAPÍTULO 14Compensación a los gobiernos locales por diferencias 409 en necesidades de gasto en un programa de igualación fiscal horizontal Andrew Reschovsky Definición de necesidades de gasto y costos 411 Por qué los costos son diferentes 413 Aproximaciones a la estimación de costos 416 Metodología de estimación de costos en algunos países 422 Lecciones para los países en desarrollo 431 Referencias 433 CAPÍTULO 15Financiación de gasto en capital mediante transferencias 437Jeffrey Petchey y Garry MacDonald Fundamentos para una transferencia de capital 438 Problemas en el diseño de transferencias de capital 443 Experiencia en el mundo real con las transferencias de capital 444 Un modelo de simulación de transferencias de capital 447 Conclusión 457 Anexo: Racionalidad económica de las transferencias 458 Referencias 461 CAPÍTULO 16Transferencias a ciudades grandes y áreas metropolitanas 465Enid Slack Características de ciudades grandes y áreas metropolitanas y sus 466 implicaciones para el diseño de transferencias Tipos de transferencias y justificación para su uso 472


Contenido ix

Justificación de las transferencias intergubernamentales 473 Transferencias a ciudades grandes y áreas metropolitanas 480 Conclusiones 488 Referencias 489 CAPÍTULO 17Transferencias a gobiernos urbanos pequeños 493Harry Kitchen ¿Qué es un área urbana pequeña? 493 ¿Cuáles son las responsabilidades de gasto en áreas urbanas pequeñas? 495 ¿Cómo se deben financiar los gastos? 496 ¿Qué tan importares son las transferencias? 498 ¿Cómo diseñar las transferencias? 507 ¿Deberían las transferencias a áreas urbanas pequeñas ser diferentes 513 de las transferencias de otros municipios? Resumen 515 Referencias 517

CAPÍTULO 18Transferencias intergubernamentales en gobiernos locales rurales 519Melville L. McMillan Perfil de los países 519 Revisión y reflexiones 537 Conclusiones 542 Referencias 543

Recuadros1.1 Percepción negativa con fundamentos de las finanzas 18 intergubernamentales 1.2 Financiación de las escuelas en Estados Unidos 211.3 La fórmula sudafricana de participación equitativa para 47 las transferencias fiscales entre el gobierno central y local

Gráficos1.1 Efecto de subvenciones incondicionales 31.2 Efecto de una subvención sin correspondencia 51.3 Efecto de una subvención abierta con correspondencia 61.4 Efecto de una subvención cerrada con correspondencia 81.5 Aplicación de la cadena según resultados a la educación 1210.1 Mecanismos fiscales entre federación y provincia en Canadá 30710.2 Estructura de los comités de mecanismos fiscales entre federación 307 y provincia en Canadá 10.3 Igualación fiscal en Australia, 1998/99 -2002/03 32210.4 Robin Hood trabajando en Australia, 2004/05 32511.1 Efecto de los impuestos sobre el bienestar 33111.2 Ingreso del gobierno central de la India proveniente de impuestos 342 compartidos y no compartidos, 1950-99


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasx

13.1 Representación de la igualación de ingresos 38615.1 Simulación 1: rezago según provincia en Sudáfrica 45315.2 Simulación 1: niveles de capital per cápita, según provincia en Sudáfrica 45315.3 Simulación 2: rezago según provincia de Sudáfrica 45515.4 Simulación 2: niveles de capital per cápita, según provincia en Sudáfrica 455

Cuadros1.1 Taxonomía de subvenciones y su impacto conceptual 101.2 Características de financiación condicional según resultados 141.3 Medición de las necesidades fiscales, según categoría del servicio 271.4 Ponderación de los factores de funciones de gasto local en Canadá 291.5 Características de las transferencias de igualación fiscal en varios países 361.6 Factores de necesidades usados para la financiación del servicio 40 de salud en algunos países 1.7 Principios y prácticas notables en el diseño de subvenciones 513.1 Instrumentos de igualación interregional 844.1 Evidencia empírica de aseguramiento regional en Estados Unidos 1244.2 Evidencia empírica de aseguramiento regional en algunos países 1276.1 Consecuencias cuando el gobierno central no puede cumplir 201 las condiciones necesarias 6.2 Etapas en el proceso de toma de decisiones en la formulación 202 e implementación de políticas económicas 8.1 Resultados empíricos del impacto de las transferencias 243 intergubernamentales, 1973-2005 10.1 Responsabilidad del diseño de transferencias fiscales 305 intergubernamentales en países seleccionados 10.2 Costos de transacción y potenciales resultados de foros 318 intergubernamentales y agencias independientes (Comisiones de Transferencias) 10.3 Costos de transacción y resultados potenciales de foros 320 intergubernamentales y agencias independientes (Comisiones de Transferencias) en países seleccionados 10.4 Factores de necesidad de gastos para la educación secundaria 324 en Australia, 1995/96 13.1 Fuentes de disparidad fiscal 37716.1 Transferencias a algunas ciudades capitales 48717.1 Dependencia de las transferencias en algunos países 49918.1 División funcional de las transferencias a gobiernos locales 522 rurales en Karnataka, India, 2000/01 18.2 Gasto del gobierno local en Letonia, 1999 52618.3 Ingreso de los gobiernos locales en Letonia, 1999 52718.4 Gastos del gobierno municipal en Alberta, Canadá, 2001 53318.5 Ingresos del gobierno municipal, Alberta, Canadá, 2001 53418.6 Fuentes de ingreso del impuesto a la propiedad, Alberta, Canadá, 2001 53518.7 Resumen de la información de los gobiernos locales rurales 538 en India, Letonia y Canadá (Alberta)


Contenido xi

Prólogo

En las democracias occidentales, los sistemas de controles y equilibrios* incorporados en las estructuras gubernamentales han constituido el centro de la buena gobernabi-lidad y han contribuido al poder de los ciudadanos por más de doscientos años. Los incentivos que motivan a los servidores públicos y a los autores de las políticas –las recompensas y sanciones vinculadas a los resultados que contribuyen al desempeño del sector público– se encuentran afianzados en los marcos de responsabilidad de un país. La gestión eficaz del sector público y de los gastos del gobierno contribuye a determinar el curso del desarrollo económico y la igualdad social, en especial para los pobres y otros grupos desfavorecidos, como las mujeres y los ancianos. No obstante, muchos países en desarrollo continúan sufriendo con sistemas de gobernabilidad insatisfactorios y a menudo disfuncionales, en los cuales se efectúa una asignación inapropiada de los recursos, se tienen sistemas ineficientes de rentas y prestación deficiente de servicios públicos vitales. Tal deficiencia en la gobernabi-lidad conduce a resultados inoportunos para el acceso a los servicios públicos por parte de los pobres y otros miembros desfavorecidos de la sociedad, como las mu-jeres, los niños y las minorías. Al tratar con estas preocupaciones, la comunidad de ayuda para el desarrollo, en general y el Banco Mundial, en particular, se empeñan continuamente en obtener enseñanzas de las prácticas alrededor del mundo, a fin de lograr un mejor entendimiento de lo que funciona y lo que no funciona en el me-joramiento de la gobernabilidad en el sector público, especialmente con respecto a combatir la corrupción y hacer que los servicios funcionen para los pobres. Esta serie avanza nuestro conocimiento, ofreciendo herramientas y enseñanzas a partir de las prácticas en el mejoramiento de la eficiencia y la equidad en la prestación de los servicios públicos y el fortalecimiento de la responsabilidad en la goberna-bilidad. Resume los mecanismos institucionales para facultar a los ciudadanos a

* Reglas para impedir que una persona o grupo tenga mucho poder dentro de una organización o que permiten a una de las ramas del poder limitar a las otras (NT).


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxii

demandar a sus gobiernos responsabilidad por los resultados. Ofrece orientación práctica sobre la administración por resultados y la gestión fiscal prudente. Resume los enfoques de tratamiento sobre la corrupción y la mala conducta. Proporciona orientación conceptual y práctica sobre marcos alternativos de prestación de servi-cios para extender el alcance y acceso a los servicios públicos. La serie cubre también salvaguardias para la protección de los pobres, mujeres, minorías y otros grupos desfavorecidos; fortalecer acuerdos institucionales de voz y salida, métodos de eva-luación de programas del sector público; marcos de referencia para la gobernabilidad sensible y responsable, y el federalismo fiscal y la gobernabilidad local. La Serie sobre sector público, buen gobierno, y responsabilidad y rendición de cuentas será de interés para funcionarios públicos, practicantes y estudiantes del desarrollo y todos aquellos interesados en las políticas fiscales y la gobernabilidad en los países en desarrollo.

Frannie A. LéautierVicepresidente,

World Bank Institute


Contenido xiii

Prefacio

Las transferencias fiscales intergubernamentales son una característica dominante de las finanzas subnacionales en un gran número de países. Se usan para asegurar que los ingresos fiscales se ajustan a las necesidades de gasto de varios niveles de gobierno subnacional. También son usadas para avanzar en objetivos nacionales, regionales y locales, como justicia y equidad, y para crear una unión económica común. La estructura de estas transferencias crea incentivos en los gobiernos nacionales, re-gionales y locales que afectan el manejo fiscal, la estabilidad macroeconómica, la equidad distributiva, la eficiencia en la asignación de recursos y la prestación de ser-vicios públicos. Este libro revisa la literatura conceptual y empírica para obtener lecciones para los diseñadores de políticas que están trabajando en el desarrollo de un diseño de trans-ferencias fiscales que cree incentivos para un manejo fiscal prudente y una oferta efectiva de servicios. Cubre nuevas áreas de conocimiento al ofrecer una guía prác-tica en el diseño de transferencias creadas según objetivos con énfasis en el cliente; mecanismos gubernamentales de rendición de cuentas diseñados según resultados, y transferencias equitativas que aseguran la equidad fiscal regional, así como los meca-nismos institucionales para implementar tales transferencias. El libro avanza la agenda del Instituto del Banco Mundial en su trabajo de divulga-ción de conocimiento y aprendizaje de la experiencia de otros países, con el objetivo de respaldar la gobernabilidad pública. Pretende ayudar a los diseñadores de políticas a tomar decisiones mejor informadas sobre el fortalecimiento de la gobernabilidad en el sector público, y mejorar los resultados sociales para los ciudadanos.

Roumeen IslamDirector, Reducción de la pobreza y manejo económico

Instituto del Banco Mundial


Agradecimientos

Este libro reúne módulos de entrenamiento en transferencias fiscales interguber-namentales preparados por el programa de aprendizaje del Banco Mundial en los últimos tres años. Estos programas de aprendizaje fueron financiados por los go-biernos de Canadá, Italia, Japón, Holanda, República de Corea y Suiza. Los editores agradecen a la Canadian Internacional Development Agency, al gobierno de Italia, al Policy and Human Resources Development Program de Japón, al Bank-Netherlands Partnership Program, al Korean Institute of Public Finance, y a Swiss Development Cooperation Agency por su respaldo financiero para el desarrollo y publicación de este libro. Este libro ha contado con la contribución de los participantes en los eventos de aprendizaje del Banco Mundial en Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, Chi-na, Alemania, India, Indonesia, Kazaquistán, Kenia, Kirguistán, México, Paquistán, Filipinas, Polonia, República de Corea, Federación Rusa, Sudáfrica, Suiza, Tanzania, Tailandia, Turquía, Uganda y Estados Unidos. Los editores agradecen a los académicos que contribuyeron en los diferentes capí-tulos y a los revisores, en especial a Sandra Roberts, quien hizo comentarios a todos los capítulos. Sandra Gain, Mike Lombardo, Baoyun Qiao, Chunli Shen, Theresa Thompson e Jan Werner, ayudaron en diferentes etapas de preparación del libro. Ma-ría Lourdes Penaflor Gosiengfiao prestó ayuda administrativa al proyecto.


Colaboradores

ROBIN BROADWAY es el professor Sir Edward Peacock de teoría económica en Queen’s University, Kingston, Ontario, Canadá. Es miembro de la Royal Society of Canada, fue presidente de la Canadian Economics Association, y director del Departamento de Economía de Queen’s University. Ha sido editor del Canadian Journal of Econo-mics y German Economic Review, y en la actualidad es editor del Journal of Public Economics y consultor editorial del Canadian Tax Journal y el National Tax Journal. Hace parte de la mesa directiva del International Seminar on Public Economics y es parte del grupo académico de la División de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional.

SUJIT CHOUDHRY es profesor asociado de leyes y ciencias políticas en la Universi-dad de Toronto, Ontario, Canadá, y miembro distinguido del Massey College. Tiene estudios en leyes de la Universidad de Oxford, en donde fue un Rhodes Scholar, la Universidad de Toronto, y la Harvard Law School. Trabajó como colaborador del Juez Jefe Antonio Lamer en la Corte Suprema de Canadá; es consultor de la Royal Com-mission sobre el Futuro del Servicio de Salud en Canadá (la Romanow Commission) y el Comité Nacional Consultor en SARS y Salud Pública (el Naylor Committee), y es miembro del comité académico consultor del Province of Ontario’s Democratic Re-newal Secretariat y el Governing Toronto Advisory Panel, que reexamina la estructura del gobierno municipal de Toronto.

BERNARD DAFFLON es profesor de finanzas públicas y políticas públicas en la Uni-versidad de Friburgo, Suiza. Ofrece consultoría especializada en federalismo fiscal, descentralización y finanzas públicas locales al Council of Europe y el Instituto del Banco Mundial. También es Consejero de los cantones suizos y el gobierno federal de Suiza.

SHAMA GAMKHAR es profesora asociada de asuntos públicos en la Lyndon B. John-son School of Public Affaires en la University of Texas en Austin, Estados Unidos. Es


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxviii

autora de Federal Intergovernmental Grants and the Status: Managing Devolution y un gran número de artículos académicos en revistas especializadas de finanzas públicas e impuestos. Es coautora del informe hecho por la Transportation Research Board of The National Academies que revisó la viabilidad de largo plazo del impuesto a los combustibles para la financiación del transporte en los Estados Unidos.

HARRY KITCHEN es profesor de economía en la Trent University, Peterborough, On-tario, Canadá. Tiene numerosas publicaciones en finanzas públicas, organización gubernamental local y regional, y oferta final de servicios. Ha ayudado a muchos paí-ses industrializados y en desarrollo en la reforma de sus sistemas fiscales y temas de gobernabilidad local.

GARRY MACDONALD es profesor asociado de economía en la Curtin University, Perth, Australia. Sus intereses de investigación se encuentran en la macroeconomía aplicada y la econometría. Tiene numerosas publicaciones en revistas académicas internacio-nales.

MELVILLE L. MCMILLAN es profesor de economía y miembro del Institute of Public Economics en la University of Alberta, Edmonton, Canadá. Su interés de investiga-ción es la economía pública, en particular la economía urbana y local, el federalismo fiscal, y la demanda y la oferta de bienes y servicios públicos. Fue editor del Canadian Tax Journal.

BENJAMIN PERRIN es miembro del Institute of Comparative Law en la McGill Uni-versity, Montreal, Quebec, Canadá, en donde está finalizando su investigación como Max Stern Fellow y Wainwright Scholar. Es director asistente de la Corte Especial de la clínica legal de Sierra Leona, que lleva a cabo investigación legal para los jueces del Trial and Appeals Chamber in Freetown. También es director ejecutivo de The Future Group, una organización no gubernamental que combate el tráfico de seres humanos. Recibió la Queen’s Golden Jubilee Medal del Governor General of Canada, la YMCA International Peace Medal, y el premio del Graduate of the Last Decade de la Univer-sity of Calgary. Después de completar su investigación, trabajará con el Justice Marie Deschamps de la Corte Suprema de Canadá.

JEFFREY PETCHEY es profesor de economía en la School of Economics and Finance, Curtin University, Perth, Australia. Tiene publicaciones en temas de igualdad fiscal, competencia mediante impuestos, teoría de votación y sobre las implicaciones eco-nómicas de diferentes acuerdos constitucionales en Australia. Ha trabajado como consultor para el Banco Mundial, la Financial and Fiscal Commission of South Afri-ca, el Forum of Federations, la AusAid, y otras instituciones gubernamentales en Australia.


Contenido xix

M. GOVINDA RAO es director del National Institute of Public Finance and Policy en Nueva Delhi, India, y miembro del Comité Económico Asesor del Primer Ministro. Sus intereses de investigación son finanzas públicas y política fiscal, federalismo fiscal y finanzas estatales y locales. Entre sus publicaciones recientes se encuentran Political Economy of Federalism in India, Sustainable Fiscal Policy for India: An International Perspective, editado por Peter Heller, y Poverty, Development and Fiscal Policy, obras publicadas por Oxford University Press.

ANDREW RESCHOVSKY es profesor de asuntos públicos y economía aplicada en la Uni-versity of Wisconsin-Madison, Estados Unidos. Tiene numerosas publicaciones en el tema de relaciones fiscales intergubernamentales y política de impuestos. Desde 1999, trabajó como consejero técnico en South African Financial and Fiscal Commission. También trabajo para la Office of Tax analysis del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos y es consultor técnico de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, en París. En la actualidad está organizando un proyecto de cooperación internacional diseñado para evaluar estrategias alternativas para enfren-tar problemas fiscales en ciudades centrales de gran tamaño.

MOTOHIRO SATO es profesor asociado de economía en la Graduate School of Inter-national Corporate Strategy y la Graduate School of Economics en la Hitotsubashi University, Tokio, Japón. Entre sus campos de investigación se encuentran el fede-ralismo fiscal, la política de impuestos y la seguridad social. Es editor asociado del Journal of Public Economics y miembro especialista de la Comisión Gubernamental de Impuestos de Japón.

ANWAR SHAH es el economista principal y director de grupo del Public Sector Gover-nance Program del Instituto del Banco Mundial, Washington, DC. Es miembro del Institute for Public Economics, Edmonton, Alberta, Canadá. Cuando trabajaba para el gobierno de Alberta, tuvo como responsabilidad el diseño de las transferencias fiscales en las provincias hacia los gobiernos locales. Cuando trabajaba para el Ministerio de Finanzas de Ottawa, era responsable del diseño y la administración de las transferen-cias federales fiscales hacia las provincias, con prioridad a favor del Canadian Fiscal Equalization Program. Ha sido consejero de los gobiernos de Argentina, Australia, Brasil, China, India, Indonesia, México, Paquistán, Polonia, Sudáfrica y Turquía en temas de reforma al sistema fiscal, incluyendo el diseño de las transferencias fiscales.

ENID SLACK es la directora del Institute on Municipal Finance and Governance en el Punk Centre for International Studies de la University of Toronto, Ontario, Canadá, en donde también es profesor adjunta. Es presidente de su propia firma de consul-toria. Ofrece asesoría a los gobiernos en impuestos a la propiedad, transferencias intergubernamentales, y otros temas de finanzas locales. Ha sido coautora de cuatro

Colaboradores


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxx

libros y ha publicado numerosos artículos en temas de finanzas públicas urbanas. Su libro más reciente es International Handbook on Land and Property Taxation, coedi-tado con Richard Bird.

MICHAEL SMART es profesor asociado de economía de la Universidad de Toronto, On-tario, Canadá. Tiene numerosas publicaciones en política de impuestos y federalismo fiscal.

PAUL BERND SPAHN es profesor emérito de la Goethe University, Frankfurt, Alema-nia, y asesor del Ministerio de Finanzas y el Tesoro de Bosnia y Herzegovina. Ha sido vicepresidente de la Universidad de Frankfort y consultor de numerosas instituciones de investigación y organizaciones internacionales, incluyendo el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, las Naciones Unidas, el Council of Europe, y la Eu-ropean Commission. Tiene numerosas publicaciones en revistas académicas y con orientación política, y ha ofrecido asesoría y consejería especializada a gobiernos en cerca de 50 países.

MARIANNE VIGNEAULT es profesora de economía y antigua directora del Departa-mento de Economía de la Bishop’s University, Sherbrooke, Quebec, Canadá. Tiene un BA de la Bishop’s Unviersity y un MA y PhD de la Queen’s University. Sus temas de investigación giran alrededor de economía pública, con énfasis en federalismo fiscal, y política de impuestos para empresarios, uniones de capitalización de riesgo compar-tido, y corporaciones multinacionales. Ha trabajado como consultora e investigadora para el Canadian International Development Agency, el Departamento de Finanzas Federal y el Institute for the Economy in Transition, en Moscú.

JÜRGEN VON HAGEN es profesor de economía y director del Center for European In-tegration Studies en la Universidad de Bonn, Alemania. Es miembro del grupo de investigación del Centre for Economic Policy Research, miembro del Council of the German Economic Association y del Academic Advisory Council del Ministerio Fe-deral de Economía de Alemania, fue miembro del Council of the European Economic Association y el French Nacional Economic Committee, y fue el primer galardonado con el Gossen Prize de la Asociación Alemana de Economistas. Ha sido consultor del Fondo Monetario Internacional, la European Commission, el Federal Reserve Board, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y numerosos gobiernos.

LEONARD S. WILSON es profesor de economía de la Universidad de Alberta, Edmon-ton, Canadá. Fue consejero económico del gobierno de Kenia y el Malaysian Institute for Economic Research. Sus intereses de investigación son la economía pública y la economía de países en desarrollo.


Contenido xxi

Sin considerar las ciudades pequeñas que funcionan como un Estado, cada país tiene más de un nivel de gobierno, sin contar con el gobierno de nivel nacional; entre ellos se encuentran los gobiernos intermedios (estados, provincias, cantones, Länder, y prefecturas, entre otros), los gobiernos municipales, y las entidades gubernamen-tales que se encargan de responsabilidades muy específicas. En algunos casos, la estructura del gobierno es explícitamente federal, en el sentido de que diferentes ni-veles de gobierno tienen responsabilidades autónomas usualmente consagradas en la Constitución. En otros casos, los niveles subnacionales de gobierno son criaturas del gobierno nacional y finalmente dependen de ellos. Sin importar la definición política o Constitucional de la nación, los gobiernos subnacionales casi nunca son autosufi-cientes financieramente. Sus responsabilidades en recolección de ingresos se quedan cortas frente a los gastos, lo cual las lleva a depender de las transferencias financieras del gobierno nacional. Este estudio examina el papel de las transferencias interguber-namentales tanto en la teoría como en la práctica. Las prácticas que dominan las transferencias intergubernamentales son muy diferentes entre países, la estructura de un gobierno con diferentes niveles, las res-ponsabilidades de cada uno, y la importancia relativa de las transferencias difieren entre los países. Adoptando la expresión usada por algunos de los autores de este estudio, “las finanzas persiguen a las funciones” en diferentes niveles en cada nación. Y el modo como las transferencias son usadas por los gobiernos que las distribuyen para lograr sus objetivos de política, en contraposición con simplemente cerrar la brecha fiscal vertical, también difiere entre las naciones.

Aspectos comunes en las prácticasde transferencias intergubernamentales

A pesar de las diferencias señaladas anteriormente, algunos principios comunes in-forman sobre el papel de las transferencias, y las prácticas comunes son fáciles de

Panorama generalRobin Broadway y Anwar Shah


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxxii

encontrar. La descripción de tales aspectos comunes ofrece un buen contexto para la revisión del presente estudio.

Patrones de descentralización de gasto

La asignación de funciones de gasto en distintos niveles de gobierno es bastante si-milar entre diferentes países. Está influenciada por consideraciones de eficiencia en la oferta de bienes y servicios públicos, así como de beneficios al permitir que los gobiernos subnacionales tengan discreción en seleccionar el programa que más se ajuste a sus comunidades. Los gobiernos federales usualmente asumen la responsa-bilidad de bienes públicos nacionales (defensa, asuntos exteriores, moneda y banca, infraestructura nacional), así como algunos elementos de la seguridad social (pensio-nes, seguro de desempleo). Los gobiernos intermedios (que de ahora en adelante se llamaran estados*) usualmente tienen la responsabilidad de ofrecer servicios públicos importantes, como, salud, educación y bienestar, además de los bienes públicos del Estado, como carreteras y protección policial. Los gobiernos locales ofrecen bienes y servicios públicos locales, incluyendo agua y sanidad, caminos locales e instalaciones de recreación. Estos patrones de descentralización también se pueden encontrar en naciones no federales. Una característica importante de esta asignación de responsabilidades es que los niveles superiores de gobierno tienen cierto interés en el modo como los programas de gasto son diseñados y ofrecidos, por razones de eficiencia y equidad. En el tema de eficiencia, se usan tres tipos de argumentos. Primero, los beneficios del progra-ma pueden diseminarse a otras comunidades. Segundo, un proceso descentralizado de toma de decisiones puede generar ineficiencias, porque distorsiona transacciones con otras divisiones de gobierno en productos o factores, ya sea con o sin intención. Tercero, la competencia fiscal entre gobiernos subnacionales puede llevarlos a optar por programas de gasto ineficientes. Los problemas de equidad se presentan particu-larmente a nivel de gobierno estatal, que es responsable de ofrecer servicios públicos, como salud, educación y bienestar, que cumplen el papel redistributivo que es de interés nacional. A partir de eso, la mayoría de sistemas de transferencias intergu-bernamentales incluyen características diseñadas para influenciar cómo un gobierno subnacional ofrece tales programas. De un modo más general, el grado de discreción que los estados tienen en diseñar estos importantes programas sociales varía en cada federación, como varía la manera como se limita esa discreción.

* Una expresión alternativa usada comúnmente en América Latina para la subdivisión de gobierno intermedio es Departamento (N. del T.).


Contenido xxiiiPanorama general

Descentralización en los ingresos

Mientras que en el tema de los gastos la proporción de gasto gubernamental que es descentralizado es bastante similar en diferentes federaciones, el grado de des-centralización en ingresos varía mucho. De hecho, partiendo de una perspectiva presupuestal, las diferencias en descentralización fiscal vienen de grandes diferencias en descentralización de ingresos o, lo que es lo mismo, de diferencias en la brecha fiscal vertical. La principal distinción entre un sistema federal fiscal centralizado y descentralizado es el grado de acceso discrecional de los estados a impuestos de una base impositiva amplia. En federaciones descentralizadas, como Canadá, India, Suiza y Estados Unidos, los gobiernos a nivel estatal tienen acceso completo a impuestos de base impositiva amplia como el impuesto al ingreso, las ventas o a la nómina laboral. En federaciones más centralizadas, como Australia y Alemania, se recolectan muchos menos impuestos de fuentes propias, aunque en ambos casos, el ingreso compartido aplica a impuestos federales. Un alto grado de descentralización de ingresos no significa que no haya una brecha fiscal vertical importante. Por el contrario, incluso en la federación más descentra-lizada, las transferencias intergubernamentales juegan un papel importante. De un modo más general, la brecha fiscal vertical no es algo que sea o pueda ser determi-nado por la asignación; es el resultado de las opciones fiscales poco más o menos independientes hechas a todo nivel de gobierno. Si un nivel puede ser considerado dominante, desde este punto de vista, es una importante pregunta que se aborda en diferentes partes de este estudio. Aunque inicialmente puede pensarse que el gobier-no federal juega un papel primordial en la determinación de la brecha fiscal vertical al seleccionar su nivel de transferencias preferido, y cuánto espacio fiscal ocupar, es muy cierto que los estados pueden tener cierta influencia en la cantidad de dinero que el gobierno federal les transfiere.

Igualación de transferencias

Es inevitable que la descentralización fiscal haga que los estados y municipalidades tengan diferentes capacidades financieras para ofrecer servicios públicos a sus ciu-dadanos. Las distintas jurisdicciones tendrán diferentes necesidades y costos en la oferta de servicios públicos y diferentes capacidades de recolección de ingresos para financiar tales servicios. En consecuencia, las transferencias intergubernamentales usualmente tienen un elemento igualador, en donde las transferencias per cápita más altas están dirigidas a jurisdicciones con menor capacidad fiscal. La forma y el alcance de la igualación son diferentes entre naciones, y puede o no haber una transferencia general que se dedica a la igualación. Pero en los casos donde no se hace una trans-ferencia igualadora, los elementos igualadores se definen alrededor de transferencias más específicas, que pueden incluir aquellas en las cuales se comparten costos.


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxxiv

Influencia federal en las decisiones de los estados

Aunque una Constitución federal puede asignar poderes legislativos exclusivos a los estados, casi siempre ocurre que el uso de estos poderes está limitado a cierta influen-cia del gobierno federal. Esta influencia puede presentarse de diferentes maneras, algunas son más profundas que otras. Un ejemplo de influencia federal muy profun-da es la capacidad de derogar la legislación estatal y la posibilidad de modificar las medidas de un Estado. Es posible llegar a una influencia menos profunda mediante el uso de transferencias intergubernamentales. Se pueden imponer condiciones a las transferencias y éstas pueden estar sujetas a condiciones preestablecidas. Es más, el simple hecho de que los estados dependen de transferencias federales los sujeta a la persuasión social de parte del gobierno federal. La potencial posibilidad de que el gobierno federal influencie las decisiones fisca-les de un Estado es fuente de tensión en todas las federaciones. Adicionalmente puede ser fuente de ineficiencia en la operación del sistema de relaciones intergubernamen-tal. Un gobierno federal intervencionista puede afectar algunos de los beneficios del sistema de gobierno federal, en especial aquellos que surgen de la capacidad de los estados de usar discreción en sus decisiones fiscales.

Problemas y limitaciones

Este estudio analiza primordialmente los elementos económicos de las transferen-cias fiscales intergubernamentales. Antes de resumir su contenido, es útil establecer algunos problemas y limitaciones que se presentan en la aplicación del análisis eco-nómico en la evaluación y el diseño de las transferencias. Los conceptos económicos básicos no son suficientes para determinar el siste-ma de transferencias intergubernamental ideal. Existen objetivos conflictivos, y diferentes analistas balancean los objetivos de una manera diferente. Por ejemplo, la necesidad de transferencias está directamente relacionada con el grado de descen-tralización. Mientras que la descentralización contribuye a la eficiencia en la oferta de programas fiscales, también puede generar violaciones a la eficiencia y la equidad en la economía nacional. El peso relativo que se asigne a estos objetivos nacionales, respecto a los beneficios de las decisiones descentralizadas, influenciará la visión del tamaño de la transferencia (la brecha fiscal vertical) y su diseño. Adicionalmente, los juicios de valor son inevitables en el diseño de las transferencias, en particular el peso asignado a la equidad respecto a la eficiencia. Quienes favorecen la eficiencia más que la equidad favorecen más la descentralización y menos la vigilancia del diseño de los programas a nivel subnacional, incluyendo la condicionalidad de las transferencias. La visión de la descentralización y el papel de las transferencias también se ve afectada por la evaluación del funcionamiento de la economía de mercado y el sector público. El balance entre eficiencia y equidad y las consecuencias de eficiencia de la descentralización dependerán de la sensibilidad de las decisiones del sector privado


Contenido xxvPanorama general

frente a las medidas fiscales del gobierno, un tema frente al cual hay poca evidencia confiable. Adicionalmente, una evaluación del efecto de la descentralización y el pa-pel de las transferencias depende de si el gobierno es visto como benevolente y con capacidad de respuesta a los deseos de los ciudadanos, frente a ser interesado y sólo buscar sus objetivos. En términos generales, quienes ven un gobierno como no be-nevolente, favorecerán un proceso de toma de decisiones más descentralizado como una manera de romper con tales tendencias. Esta discusión sugiere que no existe un conjunto “óptimo” de transferencias in-tergubernamentales que se ajuste a todas las circunstancias. Por el contrario, las transferencias tienen que ser hechas a la medida de cada caso, dependiendo de los objetivos deseados, las condiciones iniciales y las limitaciones de recursos. Sin em-bargo, una revisión de prácticas internacionales hecha por Anwar Shah (capítulo 1) ofrece importantes lecciones para evitar algunos errores usuales y repetir las buenas experiencias. Entre las prácticas a evitar se incluyen los programas generales de re-distribución de ingresos con muchos factores, lo cual va en contra del seguimiento contable y no genera progreso en los objetivos de eficiencia o de equidad fiscal; las transferencias para financiar un déficit subnacional, pues crea incentivos para con-tinuar generando un déficit más alto en el futuro; el condicionamiento al esfuerzo fiscal en programas de transferencias, que desestimulan la eficiencia y la equidad y promueven una visión del gobierno estilo Leviatán; los programas de transferencias determinadas a partir de los insumos, los procesos o asignadas arbitrariamente, las cuales afectan la autonomía local, y los objetivos de flexibilidad, eficiencia y la equi-dad fiscal; las transferencias de capital sin asegurar los fondos para su renovación en el futuro; esto puede llegar a crear un elefante blanco; y las transferencias negocia-das o discrecionales, que pueden crear divisiones y descontento. Las prácticas que se deben promover son aquellas que incluyen los diseños más simples y transparen-tes, ya que una justicia generalizada es mejor que una justicia muy especializada en términos de la promoción de la rendición de cuentas y lograr aceptación general; concentrarse en que las transferencias cumplan un solo objetivo y asegurarse de que el diseño sea consistente con tal objetivo; incluir una condición de finalización para asegurar la revisión periódica y la renovación; igualar la capacidad fiscal usando un estándar explícito que determine la agrupación de recursos, así como su distribución; igualar las necesidades fiscales mediante transferencias con destinación específica; ofrecer transferencias nacionales mínimas a partir de los resultados observados; y establecer un foro intergubernamental para lograr cierto consenso en los estándares de igualación y objetivos, y el diseño de los programas fiscales de transferencias. Si un sistema es apropiado para un país en particular, depende de las circunstan-cias de ese país así como del consenso nacional en los objetivos de redistribución y solidaridad. Sin embargo, algunos principios han evolucionado hasta establecer un marco de trabajo para lograr evaluar las prácticas existentes y potenciales.


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxxvi

Los principios

La sección del libro sobre principios comienza con una revisión general, hecha por Robin Boadway (capítulo 2), del papel de las transferencias intergubernamentales en federaciones y otros países con una organización multigubernamental diferente. Las transferencias son diseñadas para cumplir tres propósitos principales. Uno es simple-mente financiar la diferencia entre el gasto del Estado y la capacidad de recolección de ingresos (brecha fiscal). Aunque las transferencias en sí mismas son pasivas, el papel del gobierno federal en determinar la brecha fiscal no es pasivo bajo ninguna circuns-tancia. Un segundo propósito es usar transferencias igualadoras para compensar las diferencias en la capacidad fiscal estatal que surgen por la descentralización de res-ponsabilidades fiscales. La capacidad de recolectar ingresos de recursos propios es diferente entre los estados, como también los gastos necesarios para ofrecer cierto nivel de servicios. Un tercer propósito de las transferencias es permitir que el gobierno federal ejecute cierta influencia o vigilancia en el diseño de programas estatales. De una manera más general, las transferencias intergubernamentales son un com-plemento necesario para la descentralización. Permiten que surjan los beneficios de la descentralización, y al mismo tiempo eliminan algunos de sus potenciales efectos adversos. El alcance de las transferencias y su diseño dependen, entonces, de cómo se evalúan las consecuencias de la descentralización y cuánta vigilancia se está dispues-to a tolerar de parte del gobierno federal respecto a las decisiones fiscales hechas por los estados. Boadway presenta las implicaciones generales de esta evaluación para los principios del diseño del sistema de transferencias, enfatizando el balance entre los beneficios de un proceso discrecional de toma de decisiones de parte de los estados y la utilidad de la vigilancia federal. La combinación apropiada de descentralización y vigilancia federal está determinada endógenamente, donde el gobierno federal juega un papel importante. Todo esto limita el alcance de los principios de un buen sistema de transferencia para poder ser promovido y presentado a otros países. El capítulo 3, escrito por Paul Bernd Spahn, cuestiona la perspectiva tradicional de federalismo fiscal del papel de las transferencias como el mecanismo principal de abordar relaciones entre los gobiernos. Spahn revisa los argumentos de equidad y eficiencia de las transferencias intergubernamentales y considera cómo pueden al-canzarse. Afirma que la eficiencia del sector público puede mejorarse si se adopta una aproximación “contractual” en la relación entre el gobierno federal y estatal, en los casos donde sea posible. Según esta aproximación, las transferencias del gobierno fe-deral hacia al gobierno estatal para la oferta de servicios estaría determinada en un contrato acordado mutuamente por las dos partes y que estipula explícitamente los términos de los servicios, incluyendo cualquier pago por incentivos. En otras palabras, los mecanismos como los que se encuentran en el sector privado pueden ser usados en el sector público para premiar por un buen desempeño y aumentar la rendición de cuentas. Estos mecanismos reemplazarían el sistema jerárquico en donde las transfe-


Contenido xxviiPanorama general

rencias son iniciadas por el gobierno federal, que puede determinar las condiciones o las exigencias de cumplimiento. Spahn sugiere que estas formas tradicionales de trans-ferencias son apropiadas en algunas circunstancias, como en la financiación de bienes públicos o para lograr la equidad entre estados. Pero en los casos en que implican la oferta de servicios, las transferencias usuales no explotan todas las oportunidades de fortalecer la cooperación, la rendición de cuentas y la efectividad de costos. La lógica económica para respaldar la idea de las transferencias se basa en los ar-gumentos de eficiencia y equidad, adaptados al caso federal. Sin embargo, los sistemas de transferencias y, en particular, aquellos que igualan la capacidad fiscal, también cumplen funciones de compartir el riesgo y de estabilización. En el capítulo 4, Jürgen von Hagen estudia la función de compartir el riesgo. El problema surge cuando dife-rentes estados están sujetos a diferentes fluctuaciones económicas no esperadas. En la medida en que estas fluctuaciones no esperadas se reflejen en un efecto negativo sobre el ingreso de los individuos, las familias están expuestas a riesgos para los cuales no tienen cobertura con un seguro. Por su parte, esto expone a los gobiernos estatales a riesgos adicionales, ya que sus ingresos por impuestos, así como sus responsabili-dades de gasto (como transferencias a familias) también responderán a la fluctuación inesperada. Un sistema de transferencias intergubernamentales que incluye un com-ponente de igualación funcionará como una forma de aseguramiento para el gobierno estatal, y en consecuencia, indirectamente para los residentes del Estado. Por supues-to, esto asume que los estados y las familias no pueden autoasegurarse en contra del riesgo de estos eventos exógenos (y que el gobierno federal sí puede). Las transferencias que buscan igualdad pueden actuar como un mecanismo de estabilización, especialmente si el efecto exógeno es duradero. Existen dos signifi-cados para la idea de estabilización. Primero, la estabilización se puede referir a la manera como la economía absorbe los efectos exógenos, reacomodando recursos entre diferentes actividades. Cuando una economía abierta sufre ha sido golpeada por un efecto exógeno negativo; el ajuste puede ocurrir de diferentes maneras: los salarios y precios caen, la tasa de cambio se ajusta, el capital y la mano de obra se des-plazan y salen de la economía. En el caso de un Estado en una federación, la tasa de cambio no puede ajustarse, y los ajustes de salarios y precios pueden ser muy lentos. El sistema de transferencias ofrece alivio a tales situaciones, reduciendo el impacto del efecto negativo y facilitando la transición del ajuste. De hecho, tanto el sistema de transferencias intergubernamentales y el sistema de impuestos de transferencias interpersonales tienen el mismo efecto. Segundo, las transferencias igualadoras pueden tener un efecto sobre la demanda agregada, pues la política fiscal del gobierno actúa como respuesta al efecto externo. En la medida en que estos efectos externos son específicos para un Estado, el sistema de transferencias actúa como un estabilizador endógeno. Von Hagen resume estos argumentos y analiza la evidencia empírica de la im-portancia relativa de las transferencias intergubernamentales, como un mecanismo


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxxviii

de distribución del riesgo y de estabilización. Su efectividad depende del diseño de sistema de transferencias y su capacidad de respuesta al efecto negativo, en térmi-nos del proceso y la magnitud de la respuesta. Adicionalmente, como con cualquier esquema de aseguramiento, puede haber incentivos adversos. Dado que un Estado puede llevar a cabo actividades que afectan el tamaño de sus propias transferencias, pueden sentirse tentados a hacerlo. Este problema es análogo al problema de selec-ción adversa en mercados de seguros. La posibilidad de que un Estado pueda influenciar el tamaño de sus transferencias es más generalizada que la función de distribución de riesgo de las transferencias in-tergubernamentales. De hecho, está en el centro de la efectividad de las transferencias entre el gobierno federal y estatal, como un mecanismo mediante el cual el gobierno federal puede lograr lo que percibe como un objetivo nacional. Las transferencias intergubernamentales son vistas tradicionalmente como un instrumento de política que el gobierno federal usa para resolver las necesidades fiscales de los estados, o influenciar su diseño de programas. Para usar la terminología de teoría de juegos, el gobierno federal hace el primer movimiento, anuncia su política de transferencias antes de que los estados selecciones sus políticas fiscales, pero éste anticipa cómo van a responder los estados a las políticas de transferencias federales. Sin embargo, incluso si el gobierno federal anuncia primero su política, esta política usualmente no será implementada sino después de que las políticas de los estados están en funcio-namiento. Si el gobierno federal no puede comprometerse a llevar a cabo las políticas que ha anunciado, puede optar por abandonarlas posteriormente. Si los estados reconocen esta falta de compromiso, pueden explotarla estructurando sus propias políticas de manera que induzcan al gobierno federal a transferir más recursos de los que habrían transferido si pudiesen cumplir su compromiso. Este problema es el llamado restricción de presupuesto flexible, revisado en el capítulo 5 por Marianne Vigneault. En un caso extremo, los estados pueden optar por incrementar su deuda y ser rescatados financieramente por el gobierno federal. Si el gobierno federal pu-diera comprometerse a una política de no rescatar financieramente con anterioridad a un Estado altamente endeudado, los estados no estarían inclinados a incrementar su deuda estratégicamente, aunque nunca se sabría si las deudas de un Estado son resultado de una decisión consciente o simplemente mala suerte. Vigneault revisa la literatura empírica y teórica en el tema de restricción de un presupuesto flexible en busca de lecciones para aprender de la experiencia de di-ferentes países. Ella describe dos aproximaciones muy diferentes para reducir la probabilidad de la presencia de restricción de un presupuesto flexible, una versión descentralizada y otra centralizada. En la versión descentralizada, los estados tienen alta discreción en las decisiones fiscales, incluyendo la capacidad de emitir deuda y recolectar sus propios ingresos. La disciplina para no caer en una deuda excesiva surge conjuntamente del mercado privado de capitales que financia la deuda y de los electores del Estado, que descargan la responsabilidad en los políticos. En la versión


Contenido xxixPanorama general

centralizada, el gobierno federal impone controles estrictos al comportamiento de los estados, restringiendo su capacidad de hacer préstamos, controlando sus finanzas e imponiendo condiciones para su gasto. El problema de la restricción de un pre-supuesto flexible surge cuando hay circunstancias intermedias, cuando los estados hacen préstamos, pero tienen discreción limitada en la recolección de ingresos y la asignación de responsabilidad política es débil. Cuál opción es mejor para un país, en particular, depende de las características institucionales y otras particularidades de cada país. En cualquier caso, incluso si se pueden evitar los problemas de un rescate financiero de parte del Estado federal, es poco probable que se presenten otras formas diferentes del problema de la restricción de presupuesto flexible. Dadas sus activida-des, un Estado todavía podría influenciar la cantidad de transferencias que recibirá. La idea de que las transferencias de los gobiernos federales a los estados son malea-bles y sujetas a influencia política es el tema del capítulo 6, escrito por Motohiro Sato, quien ofrece una visión general de la economía política de las subvenciones. Mien-tras que la teoría normativa resalta el papel de las subvenciones por lograr eficiencia y resultados equitativos en una federación, las subvenciones ideales pueden no ser factibles por razones políticas. El estudio de la economía política de las subvenciones es un caso especial de la economía política del proceso de política económica, aunque algunos temas específicos surgen para el caso de las subvenciones. Bajo una perspec-tiva más general de la literatura existente, la influencia política sobre las subvenciones puede analizarse con una perspectiva de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba. Ambas perspectivas exigen que las subvenciones sean discrecionales en lugar de estar determinadas por una fórmula. De hecho, las razones de economía política pueden determinar el hecho de que las subvenciones tienen un componente discrecional. En la aproximación arriba hacia abajo, los partidos políticos usan las transferencias para atraer votos. Las transferencias tienden a ser asignadas a regiones donde los votantes tienen un compromiso más débil. En la aproximación abajo hacia arriba, las subven-ciones son vistas como una respuesta al ejercicio de presión política de los políticos y sus partidos (hacer lobby), y sus grupos de interés. En este caso, la asignación de una subvención está relacionada con la capacidad de organización del agente que hace la presión política (el lobbyist). Los argumentos de economía política tienen una importante relación en el caso de descentralización, que Sato llama “etapa constitucional.” La descentralización puede ser vista como un antídoto para el poder burocrático y el comportamiento de extrac-ción de rentas que reduce la capacidad de rendición de responsabilidades y la oferta eficiente de servicios públicos. Al acercar el gobierno a la gente, el electorado puede hacer que los políticos que toman algunas decisiones acepten la responsabilidad de las mismas. La competencia entre jurisdicciones subnacionales puede imponer disci-plina a los políticos locales y sus burocracias, y puede ofrecer un punto de referencia mediante el cual la calidad de la gobernabilidad local puede ser juzgada. La descen-tralización también reduce el tamaño de las rentas y puede reducir los incentivos a


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxxx

adoptar un comportamiento de extracción de rentas. Aunque es claro que pueden presentarse algunos efectos colaterales. La captura de un gobierno por los intereses locales es más fácil en un ambiente descentralizado, a menos que los ciudadanos locales sean participantes efectivos de las decisiones locales. La economía política de las subvenciones y, en general, de la descentralización, es aún un área de estudio por desarrollar. El capítulo 7, escrito por Michael Smart, también estudia el proceso político de toma de decisiones, en particular la respuesta de los gobiernos receptores por las transferencias que han recibido. Incluso en la teoría normativa del federalismo, la descentralización y las subvenciones que son usadas para facilitar la descentralización pueden inducir un incentivo adverso en el gobierno estatal. Las transferencias para igualación, como otras transferencias redistributivas, pueden influenciar las políticas fiscales de los estados receptores. Por ejemplo, las transferencias designadas a igua-lar la capacidad de recolección de ingresos de los gobiernos usualmente calculan las transferencias, aplicando una tasa impositiva estatal estándar para la base impositiva actual del Estado, para determinar las diferencias en capacidad de recolección de in-gresos entre estados. Los efectos sobre el ingreso de una medida de política tomada por un Estado que reduzca su base impositiva sería compensada por las transferen-cias igualadoras. De modo que los estados tendrían un incentivo para establecer tasas impositivas que son muy altas o desfavorecer el desarrollo de bases impositivas que podrían aumentar (por ejemplo, en el desarrollo de explotación de recursos natura-les). En la medida en que las tasas impositivas sean muy bajas, este incentivo para que los estados aumenten sus tasas impositivas puede ser bueno. Entonces si los efectos de competencia en impuestos son importantes, las transferencias igualadoras pue-den neutralizarlos. Sin embargo, tal resultado opuesto también es posible. Las tasas impositivas estatales pueden ser muy altas desde un principio, sea por el tipo de ar-gumentos de economía política discutidos anteriormente, o por las externalidades fiscales verticales en donde el costo de tasas impositivas estatales crecientes es parcial-mente cubierto por los impuestos federales porque la base impositiva común falla. Las subvenciones pueden tener un incentivo intencional. Esto es más obvio para el caso de subvenciones correspondientes que premian a un Estado por el incremento en gastos particulares mediante la distribución de costos federales. De hecho, las tasas de correspondencia son altas (50-50), muy por encima de la diseminación percibi-da. Las transferencias condicionales que no son correspondientes pueden también tener un efecto en el gasto preestablecido, aunque desde un punto de vista económi-co no son análogas a una transferencia en cantidades fijas a favor del ingreso (tipo lump-sum). La condicionalidad parece ser en sí misma suficiente para inducir a los estados a gastar las subvenciones en los programas para los cuales fueron asignadas, incluso ante la ausencia de componentes de correspondencia. De hecho, incluso si las transferencias no están condicionadas, todavía parecen ser tratadas por los gobiernos receptores de una manera diferente respecto a un aumento en el ingreso de sus resi-


Contenido xxxiPanorama general

dentes. Este efecto es el llamado “papel pegajoso” (flypaper effect), en donde el gasto de los gobiernos receptores responde más al incremento en las transferencias que al incremento en el ingreso privado. Smart estudia la evidencia empírica en el tema de que las opciones fiscales de los gobiernos estatales responden a las transferencias y a las políticas fiscales, tomadas por otros gobiernos, ya sean federales o estatales. Shama Gamkhar y Anwar Shah abordan temas similares en el capítulo 8. Le dan una perspectiva mucho más grande al efecto de “papel pegajoso”, como un ejemplo de una observación mucho más general en donde el efecto de una subvención es diferente respecto a las predicciones de la teoría tradicional del federalismo fiscal, las teorías llamadas de segunda generación. Los autores afirman que el punto central de la teoría de subvenciones intergubernamentales ha cambiado del problema del papel pegajoso y otros efectos de incentivos de subvenciones diseñadas para manejar la diseminación entre jurisdicciones, hacia la teorías de segunda generación que se concentran en los efectos de eficiencia y equidad de la descentralización y el papel de las transferencias en acomodar la descentralización. Desde esta perspectiva, los pro-blemas relacionados con la interacción entre gobiernos, como la competencia fiscal, la restricción de presupuesto suave y la respuesta de riesgo moral a las transferen-cias, juegan un papel mucho más importante. Gamkhar y Shah ofrecen una revisión detallada de la literatura empírica sobre el nivel de respuesta de las políticas fiscales estatales y locales a las subvenciones estatales o federales, y buscan reconciliar las predicciones aparentemente contradictorias de la teoría con los resultados obtenidos en estudios empíricos.

La práctica

La Segunda Parte del estudio aborda los temas que surgen al poner en práctica los principios de las transferencias intergubernamentales. El hecho de que un nivel de go-bierno haga transferencias financieras a otro sugiere que sea necesario un marco legal para la administración de las transferencias. Incluso si las transferencias con incondi-cionales o diseñadas según una fórmula, debe existir un marco legal para determinar las reglas que le permitan al gobierno federal hacer (y modificar) tales transferencias, el modo como se determinan tales fórmulas y los remedios legales para ser usados si surgen diferencias respecto a la cantidad transferida. En el caso de transferencias condicionales, la necesidad de sanciones legales es aún más importante, en especial si las condiciones afectan la manera como los estados ejecutan sus responsabilidades constitucionales. Sujit Choudhry y Benjamin Perrin revisan esos temas legales en el capítulo 9, usando como ejemplo estudios de caso de algunas federaciones. El resultado de este ejercicio sugiere gran diversidad en las prácticas legales, re-flejando las características históricas, políticas y culturales de cada federación. Las bases legales para hacer transferencias a los estados varían, dependiendo de si están determinadas por una norma constitucional, una autoridad constitucional, estatuto


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxxxii

federal o acuerdo intergubernamental. Aún más importante es el modo como el go-bierno federal influencia las decisiones de los estados en diferentes países, incluyendo el grado en el cual las subvenciones condicionales (el poder de gasto) es usado como un instrumento de política federal. La existencia de instituciones con características legales, como comisiones con-sultoras, difieren entre federaciones, así como existen diferencias en los mecanismos de resolución de conflictos en el tema de cómo determina el gobierno federal la es-tructura de transferencias y las condiciones y la manera como los estados responden a tales condiciones. A pesar de la alta diversidad, todas las federaciones luchan con un problema en común: cómo alcanzar el balance apropiado entre la autonomía del proceso de toma de decisiones en el Estado y el deseo del gobierno federal de poder influenciar este proceso, usando las transferencias condicionales, entre otros ins-trumentos. Los remedios legales son importantes en establecer las reglas del juego de las relaciones intergubernamentales y asegurar que sean cumplidas, pero no son suficientes. La aproximación legal puede no ser lo suficientemente flexible para so-lucionar estos problemas. La rendición de cuentas del gobierno con los ciudadanos también debe depender del proceso político e institucional. El marco institucional usado para facilitar las relaciones fiscales interguberna-mentales es estudiado en el capítulo 10 por Anwar Shah. Varios países usan diferentes mecanismos para determinar el tamaño y la asignación de las transferencias fiscales intergubernamentales. Un problema crítico no solucionado en la literatura previa es la eficiencia relativa de estos mecanismos en lograr un sistema de transferencias simple, justo y transparente, con el potencial de lograr un consenso nacional. Para solucionar este problema, Shah desarrolla un nuevo marco de análisis de economía institucional para evaluar mecanismos institucionales alternativos y aplica este mar-co a una visión simplificada de tales acuerdos en varios países. El marco de análisis es usado para examinar los costos de transacción que tiene que aceptar una sociedad para alcanzar resultados relacionados con el diseño de las subvenciones. Este marco de análisis ofrece una evaluación comparativa de dos modelos institucionales popu-lares para las transferencias intergubernamentales: los foros intergubernamentales y las comisiones independientes de subvenciones. Los foros intergubernamentales han producido diseños más simples y justos con menores costos de transacción para la sociedad respecto a las comisiones independientes de subvenciones. Las comisiones independientes de subvenciones son una opción institucional inferior ante los incen-tivos perversos creados por la estructura subyacente del gobierno, que predispone recomendar soluciones complejas con altos costos de agencia. Los capítulos restantes examinan el diseño de sistemas actuales de transferencias, en donde cada capítulo se concentra en diferentes elementos. En el capítulo 11, M. Govinda Rao analiza el papel de compartir impuestos como un modo de hacer que los ingresos lleguen a los estados. Existen dos formas de compartir impuestos, que difieren en el grado de discreción otorgado a los estados. El sistema de compartir


Contenido xxxiiiPanorama general

ingresos define una parte de la fuente de ingresos que es asignada a los estados. Estos esquemas pueden estar determinados por mandato constitucional o legislados por el gobierno federal. La asignación de la participación entre los estados puede definirse según la necesidad financiera del Estado o simplemente por la población o el princi-pio de la derivación. El sistema de compartir ingresos ofrece cierta predecibilidad a los estados, pero no les da discreción respecto a sus propios ingresos. Adicionalmen-te, la fuente de ingresos que se comparte puede no ser muy abundante, y compartir el ingreso puede desestimular al gobierno federal para usar una base de impuestos compartida o administrarla eficientemente. Algunos de estos problemas pueden ser resueltos dándoles a los estados discre-ción para determinar cuánto ingreso recolectar de una base impositiva compartida, mientras que se les permite tomar ventaja de una administración de impuestos cen-tralizada. Por ejemplo, los estados pueden depender de los impuestos federales al imponer un impuesto adicional contra la base impositiva federal o depender de ingresos de los impuestos federales recolectados por el Estado. Estos esquemas pre-servan un sistema de impuestos armonizado y al mismo tiempo les permite a los estados cierta discreción para determinar su propio ingreso. Esta combinación pro-bablemente fortalece la rendición de cuentas. Pero compartir la base impositiva bajo este esquema no es suficiente para lograr todos los objetivos de las transferencias fiscales. En particular, si todos los ingresos estatales corresponden a los estados en los cuales son recolectados, no se hace nada para lograr la igualación de capacidad fiscal. Los capítulos restantes abordan varios aspectos del diseño de las transferencias que buscan solucionar las diferencias en capacidad fiscal entre estados. El capítulo 12, escrito por Leonard Wilson, estudia los modos alternativos de buscar la igualación en ingresos. El autor propone dos posibilidades, una usada en muchas federaciones, conocida como sistema impositivo representativo que iguala la capacidad de recoger ingresos a partir de las actividades actuales del Estado en la federación. La idea es construir un sistema de impuestos representativo que refleje la base impositiva seleccionada y las tasas impositivas promedio en toda la federa-ción. Para cada Estado se calcula la cantidad de ingreso que se recogería per cápita de este sistema y es usada como la base para definir asignaciones que busquen la igualdad. Como el sistema impositivo representativo mide la capacidad fiscal a partir del sistema de impuestos actual, implícitamente tiene en cuenta las diferencias en la capacidad de recolectar ingresos de diferentes fuentes. El sistema es relativamente complicado, y depende de decisiones un poco arbitrarias respecto a la selección de la base impositiva representativa, cuando los estados adoptan políticas muy diferentes. Adicionalmente, depende de datos que en algunos países pueden no estar disponibles. Su complejidad no es tan importante frente a la transparencia para los ciudadanos y su objetividad como una medida de capacidad fiscal. Además, para ciertas fuentes de ingresos (como impuestos a la propiedad), temas conceptualmente difíciles están asociados con la aplicación de esta opción.


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxxxiv

Una alternativa que parece evitar algunas de estas dificultades es la aproximación macro, en donde un solo indicador, como el consumo personal de la producción del Estado, es usado para medir la capacidad fiscal potencial del Estado. Si el sistema impositivo representativo es simple, éste captura imperfectamente la capacidad de un Estado de recoger ingresos. Adicionalmente, no evita el incentivo adverso del sis-tema de impuestos representativo y no resuelve las diferencias en necesidades entre estados. La aproximación macro puede ajustarse mejor a algunas federaciones, como las de países en desarrollo, en donde el sistema de contabilidad pública hace difícil aplicar el impuesto representativo y tienen que depender de una opción más simple. El capítulo 13, escrito por Bernard Dafflon, también considera la forma de igua-lación que se ajuste mejor a los objetivos de equidad y eficiencia del sistema. El autor afirma que un sistema neto, o autofinanciado, en donde los pagos a los estados con capacidad fiscal por debajo del promedio se hacen de las contribuciones de los esta-dos con capacidad por encima del promedio, tiene algunas ventajas. Un sistema como éste hace explícito el grado de redistribución que logra el sistema de igualación, de modo que los sentimientos de solidaridad de la sociedad pueden verse reflejados en el esquema seleccionado. Dafflon defiende fuertemente una aproximación definida a partir de reglas; en el caso de la igualación de ingresos, sugiere un sistema del tipo de impuesto representativo. Sugiere que la transparencia puede lograrse al mantener la igualación separada de otras transferencias y por tener una entidad autónoma que evalúe el sistema periódicamente, y haga recomendación para su reforma. El objetivo de igualación consiste en reducir las diferencias en la capacidad de los gobiernos estatales en ofrecer servicios públicos o en eliminarlas. Tales diferencias dependen no sólo de la habilidad de recolectar ingresos sino también de la necesidad y los costos de ofrecer los servicios públicos. Como gran parte del gasto del Estado se re-destina a los servicios públicos basicos para los ciudadanos, como la educación, salud y servicios sociales, las necesidades de servicios públicos dependen de las caracterís-ticas demográficas de la población según edad, habilidad, salud, etc. Adicionalmente, ofrecer servicios públicos será más costoso en algunas regiones respecto a otras. Los costos laborales, los factores geográficos y la densidad de la población cambian entre estados. En el capítulo 14, Andrew Reschovsky ofrece una revisión detallada de cómo un sistema de igualación puede ser diseñado para tener en cuenta tales diferencias en necesidades y costos. Ésta es una tarea difícil, porque los programas de gasto son muy diversos, ya que la producción es difícil de medir y muchas condiciones determinan los costos y las necesidades. Sería ideal que las medidas de necesidades fiscales fuesen independientes de las actividades de un Estado. Reschovsky estudia varias técnicas empíricas que pueden ser usadas, partiendo de técnicas econométricas que requieren cierto juicio. Determinar cuál método es apropiado para un país depende de la calidad de la información disponible y la naturaleza de los servicios ofrecidos a nivel estatal. Un elemento que merece un tratamiento especial, particularmente en países en desarrollo, es el gasto en capital e infraestructura, que es analizado por Jeffrey Pe-


Contenido xxxvPanorama general

tchey y Garry MacDonald en el capítulo 15. Los servicios públicos ofrecidos por el gobierno de un Estado necesita grandes cantidades de capital: se necesitan escuelas para poder ofrecer educación, hospitales y clínicas para la salud, y caminos para ser-vicios de transporte, etc. En federaciones desarrolladas, en donde estas instalaciones ya existen y los estados tienen acceso a mercados de capitales para financiar la expan-sión de calidad, las transferencias para respaldar los costos de capital pueden ayudar a acumular los costos de capital. Por el contrario, en países en desarrollo que enfren-tan restricciones financieras, puede ser necesario ofrecer transferencias específicas en función de las necesidades de capital existentes. Petchey y MacDonald examinan el diseño de las transferencias de capital y presentan un modelo para implementar un diseño que ha sido probado en Sudáfrica. Los tres últimos capítulos abordan problemas especiales que enfrentan los gobier-nos locales, que son diferentes para cada Estado según la naturaleza de sus programas de gasto y su acceso a financiación adecuada. Los gobiernos locales también tienen diferencias sistemáticas en el tamaño y su situación geográfica, como lo reflejan las distinciones entre los tres capítulos. Enid Slack (capítulo16) se concentra en ciudades grandes y áreas metropolitanas, Harry Kitchen (capítulo 17) en ciudades pequeñas y Melville McMillan (capítulo 18) en municipalidades rurales. Las ciudades grandes tienen unas necesidades de gasto únicas, como programas de servicios sociales, transporte masivo y seguridad, pero también tienen la capa-cidad de generar más ingresos en la medida en que se les exija. Tienen impuestos a la propiedad más altos y pueden usar los impuestos a las ventas o al ingreso, y com-parten la base tributaria con un nivel gubernamental superior. Las tarifas por uso también pueden ser una fuente importante de ingresos. De hecho, como lo señala Slack, las ciudades grandes usualmente dependen de transferencias de los gobiernos estatales, aunque son responsables por los ingresos marginales que pueden tener de sus propias fuentes. Estas transferencias usualmente están condicionadas, reflejando el hecho de que se les puede exigir ofrecer servicios sociales a nombre del Estado, y puede presentarse diseminación de beneficios por algunos programas de gasto. Sin embargo, el patrón de transferencias varía ampliamente entre países, reflejando la diversidad de las circunstancias que tienen las ciudades y la naturaleza de sus respon-sabilidades de gasto e ingreso. Las ciudades más pequeñas también son muy diversas y enfrentan problemas fi-nancieros similares, así como las ciudades grandes. Aunque sus necesidades de gasto pueden ser menores que las de las grandes ciudades, también enfrentan restricciones importantes en la recolección de ingresos; en muchos casos dependen de los impues-tos a la propiedad. Es posible establecer algunas economías en la oferta de servicios por la existencia de un nivel gubernamental superior sobre varias localidades. Sus necesidades de transferencias se ven afectadas por la medida en que sus servicios son solicitados, como educación o servicios sociales. Como en el caso de las ciudades grandes, una parte importante de sus transferencias son condicionales. Esto refleja el


Transferencias fiscales intergubernamentales. Principios y prácticasxxxvi

hecho de que las ciudades tienen menos discreción respecto a los estados en diseñar y hacer la oferta final de sus programas, que son responsabilidades de los estados. Como lo señala Kitchen, las transferencias condicionales pueden ser usadas para lo-grar los objetivos de política del Estado. Los gobiernos rurales enfrentan muchos problemas particulares. Como tienen menos densidad respecto a las ciudades grandes, es más costoso ofrecer algunos servicios públicos y los bienes públicos locales, como carreteras, agua, sanidad, y empresas de servicios públicos. Adicionalmente, las áreas rurales son más pobres y tienen menor capacidad de recolección de ingresos, en especial en países que apenas comienzan con la urbanización. De modo que necesitan mucho más las transferen-cias, especialmente si necesitan ofrecer servicios públicos básicos, como educación y servicios sociales. Las prácticas observadas son muy diversas y la literatura dispersa, de modo que McMillan opta por hacer presentaciones de casos. La mayoría de los estados tiene los tres tipos de gobierno local. Como sus capaci-dades fiscales para ofrecer bienes públicos y servicios difieren considerablemente, los objetivos de eficiencia y equidad, son necesarias las transferencias igualadoras, como lo resaltan los autores. La igualación será compleja e implica tener en cuenta no sólo las diferencias en capacidad de recolección de ingreso, sino también las necesidades y costos específicos de cada ciudad. Un modo de simplificar el proceso es estratificar el sistema de igualación según el tipo de municipalidad, para igualar la capacidad fiscal entre ciudades grandes, pequeñas y rurales separadamente. Pero en este caso todavía sería necesario determinar la cantidad relativa de transferencias que iría a cada gru-po, esta decisión inevitablemente requiere cierto juicio político. Como se señala en este resumen, el diseño de un sistema de transferencias in-tergubernamentales es un tema importante virtualmente para cada nación, ya sea federal o unitaria, desarrollada o en desarrollo. Ésta es un área de estudio que sugiere retos porque por su naturaleza no existe una solución correcta de política. Se presen-tan objetivos que chocan entre sí, especialmente entre las virtudes de un proceso de toma de decisiones descentralizado y lograr los objetivos nacionales; y en el medio se hacen presentes factores políticos institucionales e históricos. La literatura sobre el tema cambia rápidamente, y todavía hace falta mucho trabajo, incluyendo el tema de la educación pública. Se espera que este libro haga una contribución importante en esta área.


Las transferencias fiscales intergubernamentales financian cerca del 60% del gasto subnacional en países en desarrollo y las economías en transición, y cerca de un tercio en países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (29% en los países nórdicos, 46% en otras regiones de Europa). Más allá del gasto que financian, estas transferencias crean incentivos y mecanismos de ren-dición de cuent