Diferenciación funcional y régimen político en México ... · últimas décadas del siglo pasado se dio un cambio cuando la economía ha tratado de dominar los demás subsistemas

Visioni LatinoAmericane è la rivista del Centro Studi per l'America Latina

Numero 16, Gennaio 2017, Issn 2035-6633 63

Diferenciación funcional y régimen político en México: entre

reacomodo y continuidad

Philippe Dautrey

Abstract

En México, el poder se disemina de forma extrapolítica y es capturado por redes informales, al

punto que la combinación entre la política y el derecho es de baja calidad. Un régimen

corporativista y autoritario y no favorece la inclusión de todos los ciudadanos. Sin embargo, en las últimas décadas del siglo pasado se dio un cambio cuando la economía ha tratado de dominar los

demás subsistemas.

Palabras clave: México, diferenciación funcional, régimen político, desarraigo de la economía,

(neo)corporativismo

In Mexico, the exercise of power goes beyond the boundaries of politics to include informal

networks, causing its legal basis to be precarious. This political organization – i.e. corporativism –

has given precedence to autoritarism and has not favoured full social inclusion. The late 20th

century nonetheless saw the desembeddedness of the economic unit in an attempt to subsume other subsystems.

Key words: Mexico, functional differentiation, political organization, desembeddedness of the

economy, (neo)corporativism

In Messico il potere si dissemina in modo extrapolitico ed è catturato da reti informali, tanto più

che l'abbinamento tra politica e legge è di scarsa qualità. Un regime corporativista e autoritario che

non rende possibile l’inclusione di tutti i cittadini. Tuttavia, negli ultimi decenni del secolo scorso

si è avviato un cambiamento nel momento in cui la sfera economica ha cercato di dominare gli

altri sottosistemi.

Parole chiave: Messico, differenziazione funzionale, regime politico, sradicamento delle attività

economiche, (neo)corporativismo

Centro de investigación y docencia en humanidades del Estado de Morelos, Cuernavaca (México),

Universidad de Bretagne Occidentale, Brest (Francia); email: [email protected].



Introducción

Según el politólogo francés Alain Rouquié (2011) el acontecer político de América

Latina desde su independencia se ha caracterizado por un movimiento pendular de

paréntesis autoritarios para contener o corregir la demanda mayoritaria y de retornos a la

normalidad constitucional, aunque ambos incompletos dado que las democracias

restauradas no son regímenes totalmente representativos. En la actualidad, las nuevas

democracias son las herederas y a veces prisioneras de los regímenes anteriores (Ibidem).

Una de las explicaciones de tal diagnóstico parece radicar en la forma que asume la

diferenciación funcional en gran parte del subcontinente, la cual representa un obstáculo

para el desenvolvimiento de la democracia y la inclusión de todos los ciudadanos.

La diferenciación funcional remite a la modernización de las sociedades. Esta puede

ser descrita como un proceso de pluralización y de creciente autonomía e

interdependencia de los subsistemas político, económico, educativo, científico,

religioso, etc. fundamentada en el derecho. A la par, existen relatos que contribuyen a

hacer posible el conjunto social. Como observó el historiador Fernand Braudel (1985:

67), cualquier sociedad compleja se desagrega en varias esferas – a las que denomina

«campos» – jerarquizadas y cuya interacción mutua es necesario considerar1. Pero las

formas de la diferenciación funcional varían con respecto al modo en que se establecen

los límites y las relaciones entre esferas2.

Así en las sociedades capitalistas, la interdependencia y la jerarquización presentan

dinámicas particulares. En Europa, pese a significativos contrastes entre ellas, tienden a

diferenciarse más según una dinámica policéntrica en sintonía con la modernidad

liberal. Esto es, los subsistemas interdependientes que las constituyen se despliegan más

bien de manera autónoma y sus finalidades procuran auto-definirse. Ahora bien, los

ordenamientos policéntricos – y concéntricos – son tipos ideales que no corresponden

cabalmente a la realidad de Europa ni de América Latina donde ambos coexisten bajo

múltiples combinaciones, aunque sí representan tendencias sólidas.

En América Latina y en México, la diferenciación funcional es por lo general de tipo

concéntrico (Chile, Uruguay o Costa Rica, donde la autoridad legal-racional tiene

entidad, se apartan de este tipo ideal). El poder político, en tanto conjunto de

instituciones y de aparatos formales e informales que garantizan la sujeción de los

ciudadanos al Estado y que son capaces de obrar y producir efectos, consigue imponer

su racionalidad a los demás subsistemas y sojuzgarlos. Al inhibirse su autonomía y sus

1 Precisamente, el «orden de interdependencia» de las esferas o conjuntos autónomos es el que

determina la marcha del cambio histórico y se encuentra en el fundamento del progreso de la civilización

(Elias, 2009: 536). 2 Caillé (2009: 101) afirma que los subsistemas («órdenes de la práctica social») no son homogéneos

ni sincrónicos y se pregunta por lo que hay en los intersticios entre ellos. Entonces, existe una

indeterminación relativa de las esferas funcionales así como de sus contextos o entornos. Véase también

Comté-Sponville (2004) sobre el problema de los límites y la distinción de los subsistemas, en particular

el moral y el ético.



funciones específicas (económica, educativa, etc.), no se da un nivel satisfactorio de

afianzamiento e institucionalización de las formas de dominación legales-racionales

habituales en los órdenes policéntricos (Entrena Durán, 2001). De este modo, se

perpetúan los problemas de legitimación, de gobernabilidad e igualmente la falla de

acoplamiento entre el poder político y la ley, algunas de cuyas consecuencias son los

atropellos a los derechos y la corrupción.

Desde los años Ochenta del siglo pasado sin embargo, el desarraigo de la economía

promovido por el neoliberalismo desarrolló la extensión de sus criterios de validez a los

demás subsistemas y arreglos en los ordenamientos concéntricos y policéntricos. El

corporativismo, corolario de los primeros, se transformó. En el caso mexicano, todo

apunta a que los reacomodos en la diferenciación funcional, y por ende en el régimen

político, van de la mano con la persistencia de las viejas estructuras (clientelismo,

acoplamiento inconsistente entre las esferas política y jurídica, desigual distribución de

los poderes y de los bienes).

En virtud de lo anterior, examinaremos en primer lugar las características del

ordenamiento concéntrico que predomina en México. Luego, observaremos el régimen

político – el conjunto de instituciones que regulan el acceso al poder, su ejercicio y los

valores que las sustentan (Bobbio, Matteucci y Pasquino, 2011) – que se relaciona con

este ordenamiento. Por último, analizaremos el desarraigo de la esfera de la economía

respecto de la política y su repercusión en la diferenciación funcional y el régimen

político.

1. Un ordenamiento de tipo concéntrico. La primacía del subsistema político

A semejanza de la mayoría de las naciones de Iberoamérica, en México el proceso

de diferenciación de subsistemas funcionales adoptó características singulares que

todavía perduran. Dicho proceso se define principalmente por la diseminación

extrapolítica del poder y su captura por redes informales de estratificación y

reciprocidad (Mascareño, 2010).

En el País azteca, la sociedad se estructura en torno a la política y esta se integra

desde su cima mediante la difusión extrapolítica del poder. En ese sentido, la política es

el subsistema encargado de centralizar e intervenir las operaciones de las demás esferas

y solo se les consiente una limitada autorreferencia en base a sus medios y un reducido

desenvolvimiento de sus propias lógicas operativas. Se constituye por tanto un modelo

cibernético de control en el que la totalidad de los subsistemas están abiertos a su

termostato (Ibidem)3. En suma, el poder político define las finalidades internas de los

3 Según Mascareño (2010: 71), la interdependencia y la coordinación entre subsistemas prescinden del

«relacionamiento sistémico interno» propio de las sociedades policéntricas. En ellas se establecen

acoplamientos estructurales entre esferas como resultado de su autonomía y de su necesidad de

vinculación, guiando su coevolución. Cada una pone a disposición de otras la parte de su complejidad útil

a la coordinación sin por esto dañar las lógicas operativas respectivas. En los órdenes concéntricos, la



últimos, jerarquizándolos (en México, lo representan la presidencia y la burocracia

estatal, incorporada durante gran parte del siglo XX al partido hegemónico: el Partido

revolucionario institucional (Pri), junto con las burguesías dueñas de las principales

riquezas del País) (González Gómez y González Gómez, 2007; Mascareño, 2010;

Escalante Gonzalbo y al., 2015). Esa primacía de la lógica política sobre las operaciones

de las esferas bloquea su despliegue autónomo (Mascareño, 2010), ocasionando

tensiones y episodios de desdiferenciación que dificultan la especialización de las

funciones económicas, académicas, etc. Por ejemplo la autoridad académica de los

profesores, sustentada en la enseñanza y la investigación, es débil en las universidades

públicas mexicanas y el modelo de gobierno se centraliza más bien en un actor político:

el rector y sus instancias ejecutivas (Moreno, 2014).

Lo anterior hace que la política se encargue de resguardar las demandas sociales con

sus propios medios: con violencia, desacoplándose del derecho. El poder político apela a

esta con frecuencia para alejar la amenaza que la dinámica democrática hace pesar sobre

sus intereses (Macareño, 2010; Rouquié, 2011). Así, en la región los conflictos son

condicionados por la escasa aplicación de las normas jurídicas para regularlos. Tal fue

recurrente en México durante todo el periodo autoritario del Pri e incluso después de la

alternancia del año 2000 (González Gómez y González Gómez, 2007). Con todo, desde la

revolución de 1910 los militares no han tomado el poder, como ha ocurrido en América

Latina para acallar las luchas y asegurar la gobernabilidad en tiempos de crisis

(Carmagnani, 2011). Aunque a decir verdad no se les ha despojado de la misión surgida

en la década de los sesenta en plena Guerra Fría vinculada a la doctrina de la seguridad

nacional (los mismos apoyaron la represión del Estado mexicano en la siguiente década).

Por su parte, la antigua organización colonial de redes informales ordenadas en

términos estratificatorios y de reciprocidad – es decir, mecanismos de influencia

sublegales incrustados dentro del poder político – se rearticuló en un contexto moderno

(Combes y Vommaro, 2015)4. De esta forma y al amparo de condiciones jurídicas

precarias, se siguen conformando redes de poderes fácticos que tienen autoridad no

porque son elegidos sino por la magnitud de sus posesiones y las conexiones que ellas

les permiten. En México, tal connivencia entre la esfera política y la económica se

concreta a través de acuerdos entre funcionarios públicos y empresarios. También

mediante el cohecho y la influencia, los cuales intervienen en la formulación de

políticas públicas para obtener beneficios económicos en detrimento del interés común.

Tal fue el caso en la segunda mitad de la década de los años noventa con el Fondo

Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa) cuando los banqueros, en complicidad con

los funcionarios de la Secretaría de Hacienda Pública, integraron todo tipo de

operaciones de crédito fraudulento y de origen irregular a las operaciones acreditadas.

diferenciación funcional se caracteriza por la formación de racionalidades parciales, objetivos

subsistémicos contradictorios o formas diversas de construcción moral (Ibidem). 4 Las redes informales tienden a llenar el vacío de medios de coordinación dentro y entre subsistemas

(Ibidem). Ahora bien, las instituciones son resultados de decisiones formales colectivas (por ejemplo, la

legislación) pero también pueden emerger de manera informal por parte de individuos que buscan lidiar

con las relaciones de poder existentes.



Con ese mecanismo, las deudas del sector bancario y de otros sectores privados se

convirtieron en deuda pública a pagar con los impuestos de varias generaciones de

mexicanos (González Gómez y González Gómez, 2007; Fazio, 2013).

Conjuntamente a esas redes informales, existen otras que descansan en el control

clientelista, cuando no en los compadrazgos, esto es, lazos de parentesco ficticio.

Garantizan una adhesión de los individuos con los caciques (el gobierno federal se ha

apoyado en tales mecanismos para asentarse en las comunidades locales desde los años

Cuarenta del siglo pasado) (Combes y Vorammo, 2015). Se asocian a una estrategia

para obtener favores pero también constituyen un antídoto contra la inseguridad para

aquellos que viven en la precariedad y no logran obtener bienes públicos en principio

accesibles a todos, necesitando entonces al intermediario debido a una administración

entorpecida o corrompida. Lo anterior excluye las relaciones contractuales y la acción

colectiva de los agrupamientos horizontales entre pares (Rouquié, 2011; Combes y

Vommaro, 2015). Se puede mencionar al respeto el Programa nacional de solidaridad

(Pronasol) puesto en marcha en 1990, que fue creado como un fondo discrecional con el

objeto de construir nuevos esquemas de clientelismo con los grupos de bajos ingresos

del País (González Gómez y González Gómez, 2007).

Por último, está la influencia corruptora de las redes criminales del narcotráfico que

ha aumentado desde la globalización y la circulación acelerada de los capitales y la

información, tanto en el ámbito económico mediante el lavado de dinero como en el

ámbito político a través del soborno, la intimidación y cada vez más de la cooptación de

funcionarios públicos – en la época autoritaria, estas redes estaban sojuzgadas por el

poder político (Garay Salamanca y Salcedo-Albarán, 2012).

Las redes informales, en conclusión, no están subordinadas a la diferenciación

funcional sino integradas con ella, afectando sus procedimientos formales. A través de

las mismas es donde opera la corrupción (Mascareño, 2010; Garay Salamanca y

Salcedo-Albarán, 2012).

2. La asimetría de la relación política-derecho

En México no existe un acoplamiento invariable entre los subsistemas político y

jurídico tal como se da el caso en los Estados de pleno derecho (a decir verdad, la moral y

la ética desempeñan un papel primordial en esa articulación; véase Comté-Sponville,

2004). Ya en los tiempos de la Colonia, la ley del rey se acataba pero no se cumplía; se la

reconocía en tanto signo de sumisión a su legítima potestad pero el gobierno se fundaba

sobre los usos de las elites locales. Hoy en día el derecho sigue dotando la realidad de una

aspiración mientras que el aparato legal no logra filtrar todas las pretensiones de la

política. Este no puede ejecutar completamente su función como dispositivo autónomo de

legitimación procedimental de las decisiones fundadas en el poder, que aún procura ser

personal y por encima de la ley (Mascareño, 2010; Basave, 2011).

En otras palabras, la política es capaz de imponerse al derecho con el fin de alcanzar

sus objetivos particulares. Peor aún, la precariedad jurídica va aparejada a la manía de



crear normas muy difíciles de cumplir (por ejemplo, derechos sin exigibilidad y

correlato presupuestal, etc.) (Basave, 2011). Como consecuencia, México presenta baja

efectividad en la formulación y aplicación de leyes, como lo muestra el Índice global de

competitividad 2014-2015 del Foro económico mundial en el que el País cayó seis

posiciones en la clasificación al bajar del rango 55 a 61 (Foro económico mundial,

2015). Asimismo, el indicador de imperio de la ley del Banco mundial revela la

situación de fragilidad institucional que se observa en el País (Banco mundial, 2015a).

Al desacoplamiento entre la política y el derecho le es funcional el spoils system, esto

es, el sistema en el que después de cada elección el poder político avala un mecanismo

de distribución de cargos públicos asentado en la recompensa por el apoyo que se le

brinda (el spoils system ya no predomina en las sociedades policéntricas donde, a lo

largo de los últimos quinientos años, el funcionario especializado según la división del

trabajo y reclutado mediante concurso de oposición crecía paulatinamente, sorteando de

esta manera el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia generalizada)

(Weber, 2005). En realidad, el Estado clientelista que procura empleos y favores se

encuentra más bien en Países en vías de desarrollo con tradición de partidos

hegemónicos, como ha sido el caso del Pri en México. Allí, los funcionarios exhiben

características contrarias a la del empleado racional moderno. Primero, su reclutamiento

corresponde máxime a criterios clientelistas y nepotistas para los cuales el saber

especializado y la preparación para el cargo no son lo más relevante (Zabludovsky

Kuper, 2009; Combes y Vommaro, 2015). Segundo, no se sustentan plenamente en una

autoridad legal-racional que implique la separación entre la persona y el oficio y la

ausencia de apropiación de cargos5. En vez de un apego a la reglamentación jurídica y a

la aplicación uniforme de las leyes, las interpretan de manera discrecional mediante

relaciones clientelares y acomodaticias – el spoils system expone un elevado grado de

discrecionalidad y favoritismo en la toma de decisiones (Zabludovsky Kuper, 2009;

Alonso y Mulas-Granados, 2011). Es decir, se trata de auténticos políticos burocráticos

cubiertos con la vestidura del prestador de servicios que responde a las demandas

sociales pero en función del mantenimiento del poder personal o del partido

(Zabludovsky Kuper, 2009).

En ese contexto, el servicio profesional no forma parte de las tradiciones

administrativas del País (Merino, 2003). La corrupción es recurrente y persiste la falta

de profesionalismo (bajo nivel de previsión, interferencia política en el manejo

institucional e incumplimiento de la ley) lo mismo que el desgaste ya de los programas

ya de la autonomía técnica (Zabludovsky Kuper, 2009). En el año 2003, la ley de

servicio profesional de carrera instauró un servicio civil con reclutamiento y promoción

basados en el mérito, capaz de limitar las facultades discrecionales del poder

gubernamental y las redes informales, y todo con la intención de profesionalizar a los

5 Ya en el México colonial el corregidor no poseía por lo general formación jurídica y era más

interesado en lucrar con sus cargos que en desempeñar un verdadero control sobre los municipios como

funcionario de la administración real. Era más bien un particular que, por pertenecer a la clientela del

virrey o del gobernador, obtenía una comisión para ejercer de comerciante.



funcionarios pero los alcances y cobertura de esa reforma resultaron harto limitados

(Ibidem). Así pues México casi no cuenta con instituciones que fomentan

sistemáticamente la meritocracia ni mecanismos de contratación que rompan con la

dinámica de feudos y clientelismos.

Todo lo anterior produce una disociación entre ética y funcionalidad, la cual se

asocia a la corrupción6 – en el índice de percepción de la corrupción 2015 elaborado por

Transparencia internacional, México obtuvo una puntuación de 35 sobre 100 y se ubicó

en la posición 95 junto con Mali y detrás de El Salvador – (Transparencia internacional,

2015). Tal es el tributo que paga la sociedad mexicana por no contar con instrumentos

institucionales lo suficientemente fiables para vigilar y controlar la gestión de la

burocracia política (González Gómez y González Gómez, 2007; Basave, 2011). Eso

dicho, toda una normatividad informal termina por aplicarse discrecionalmente. Muchas

leyes están en buena medida guardadas en una caja de cristal y paradójicamente se

aplican para castigar a quien osa rehusarse a cumplir con las reglas no escritas (Basave,

2011). Ello causa desconfianza en las instituciones y genera una cultura de impunidad.

3. Un régimen político particular. Un irredento autoritarismo

En las sociedades latinoamericanas el corporativismo emana en buena medida del

profundo arraigo del organicismo en ellas (éste funda una cultura política en la que

prevalece el todo sobre las partes y la comunidad sobre el individuo). El imperio

español que las dominó se concebía a sí mismo en perfecta sintonía con ese componente

central del pensamiento hispánico-católico y la visión estamental que le era

consustancial. Se parecía a un inmenso organismo que, en la armonía entre sus partes,

ponía de manifiesto el arreglo divino. Sin ningún distingo lícito entre unidad política y

espiritual, las leyes temporales se correspondían con la ley de Dios y el trono estaba

unido al altar (Zanatta, 2012). Eran sociedades sin «nacimiento del individuo» fundado

en el primado de lo que hoy se denomina derechos individuales, en las que no todos los

miembros tenían la misma relevancia. De esa forma se impuso la clasificación

racial/étnica de los colonizadores en donde cada uno debía desempeñar el papel que

supuestamente Dios y la naturaleza le había asignado (Ibidem).

Esa rigidez y el carácter étnico de las estructuras sociales perduraron después de las

revoluciones de independencia. Las razas deslindaron a los incluidos y a los excluidos y

siguieron en cambio prestando a las elites una legitimidad alternativa a los principios

liberales de igualdad. Las repúblicas utópicas que enarbolaron los sublevados dieron

paso a un liberalismo elitista que se basó en esta clave racial. Además las elites

pretendieron conciliar la democracia y la exclusión política en nombre de la razón y de

6 La corrupción política es el fenómeno por medio del cual un funcionario público es impulsado a

actuar de modo distinto a los estándares normativos para favorecer intereses particulares, a cambio de una

recompensa (se pueden señalar tres tipos de corrupción: cohecho, nepotismo y peculado) (Bobbio,

Matteucci y Pasquino, 2011). La corrupción representa todo abuso del poder público para beneficio

privado (Alonso y Mulas-Granados, 2011).

http://www.transparency.org/



las luces de sus dirigentes. En ese panorama, toda tentativa de participación no

conforme con el orden «natural» de la sociedad funcional a sus intereses era percibida

como una amenaza (Rouquié, 2011; Funes, 2014).

Si bien la insurrección encabezada por el sacerdote Morelos contra los españoles se

hizo en nombre de la voluntad general – el primer congreso de los sublevados en 1813

reivindicó la soberanía del pueblo – y se adoptó el sufragio masculino desde la

independencia, México no escapó a la dinámica fundacional de los Países de la región.

Así la soberanía del pueblo tuvo como prioridad la transferencia del poder a las elites

locales (Rouquié, 2011). A lo largo del siglo XIX lo que entonces se llamó la

construcción del orden, o más bien su preservación, preponderaron y la preocupación de

las mismas por justificar los regímenes relegó de hecho todo cambio social que

amenazara con transformar a los dominados en ciudadanos (Ibidem).

Por su parte el régimen autoritario que siguió a la Revolución de principios del siglo

pasado, a través de la solidaridad orgánica de los intereses concretos y las fórmulas de

colaboración que de ellos derivaron, neutralizó los elementos conflictivos; elecciones

competitivas, lucha de clase y disonancia ideológica7. Bajo la tutela de la burguesía, el

Partido nacional revolucionario (primera denominación del Pri) cada vez más adherido

al Estado terminó por apropiarse de la herencia revolucionaria y corporativizar la

sociedad, amordazando la agitación social mediante el clientelismo y la represión. Hay

que saber que Plutarco Calles, el «jefe máximo de la revolución» y presidente del País

de 1924 a 1928, se inspiró en el fascismo italiano para implantar instituciones

encargadas de difundir la ideología del partido en el poder en las empresas y en la

sociedad (Funes, 2014; Musset, 2015: 24). También institucionalizó el autoritarismo,

conjugando el corporativismo con un sistema representativo sin espacio para elecciones

competitivas y plurales. Durante el periodo cardenista (1934-1940) y la reforma agraria,

buena parte de los campesinos pasaron de un sistema de dominación prerevolucionario a

otro sistema de dominación posrevolutionario: al de la hacienda al Pri. En las crecientes

ciudades de los años Cincuenta, las organizaciones de colonos se encargaron de las

poblaciones no asalariadas que no estaban encuadradas en los sindicatos corporativistas

(Combes y Vommaro, 2015). Fue de esa manera como el partido en el poder consiguió

mantener su hegemonía durante setenta y un años.

Con todo, el régimen puso en marcha reformas políticas a partir de 1973. Entre ellas,

modificó la ley electoral para permitir la representación de las minorías por la adjunción

de una dosis de proporcionalidad. Esta evolución controlada tenía por objeto evitar el

desarrollo de demandas sociales desestabilizadoras mientras garantizaba la mayoría al

partido oficial. En el marco de ese cambio sin ruptura, negoció con el conjunto de las

fuerzas políticas para promulgar en 1991 una codificación que previniera los trucos

electorales y asegurara la credibilidad del sufragio. Previamente, en 1990, promovió se

creara y se reconociera la independencia del Instituto federal electoral. A raíz de todo

esto, el Pri experimentó un lento retroceso que habría de poner fin a su hegemonía y, en

principio, al autoritarismo. Pero la incipiente democracia siguió conviviendo en el marco

7 Véase Bobbio, Matteucci y Pasquino (2011) sobre el corporativismo.

https://es.wikipedia.org/wiki/Revoluci%C3%B3n_mexicana



de una Constitución autoritaria. De allí que la democratización de la cumbre del Estado

sin reforma constitucional reforzara más bien el autoritarismo local (Rouquié, 2011).

En efecto, antes de la alternancia del año 2000 el presidente de la República, dotado

de poderes ilimitados, intervenía en los Estados por evitar los patinazos locales

demasiado visibles de los gobernadores, destituyéndolos. En la actualidad ya no logra

contar tanto con la red clientelista del partido-Estado, ahora los ejecutivos locales

controlan la policía, la justicia y hasta la principal fuente de empleo sin ninguna

supervisión. Así, está obligado a transigir, en nombre de la gobernabilidad, con

ejecutivos estatales corruptos que se alejaron del Estado de derecho sin sufrir ninguna

sanción (los Estados de Puebla y Oaxaca constituyen un botón de muestra). Por

añadidura, las varias reformas del artículo 115 constitucional relativas a la

descentralización – al salir de la revolución, la centralización del poder se había

justificado por la fragmentación del País – incrementaron sustancialmente los recursos

que regresan a los Estados y los municipios, los cuales son administrados con ventaja

por los gobiernos locales sin que enfrenten los controles ni las reglas de transparencia

que se implementaron para el gobierno federal. Las legislaturas estatales tampoco son,

en su mayoría, un contrapeso efectivo frente a los gobernadores. En pocas palabras, esa

periferia autoritaria se ha convertido en una de las dimensiones de la precariedad de la

democracia mexicana (Alfie y al., 2010; Rouquié, 2011; Combes y Vommaro, 2015).

4. Una ciudadanía circunscrita

Los principios democráticos universalistas hacen la diferencia entre el derecho y el

clientelismo y resisten la capacidad de cooptación de individuos ligados a redes de

estratificación y reciprocidad, además de impulsar la inclusión (Kliksberg, 2008;

Mascareño, 2010). No obstante en la mayor parte de América Latina los mecanismos de

inclusión basados en la normativa legal de las instituciones corporativistas no alcanzan a

reemplazar los mecanismos informales de exclusión (corrupción y coerción de las redes de

intereses particularistas) (Mascareño, 2010). Las mismas cooptan el marco institucional y

buscan incorporar a sus miembros y rechazar a quienes no lo son, cuestionando estos

principios. Así, los procesos de inclusión combinan las operaciones formales de los

subsistemas con la lógica informal de las redes (Ibidem) sin que el derecho asegure

condiciones equitativas de inserción a quienes están exceptuados de sus beneficios.

En la nación mexicana, el régimen político emanado de la revolución se sostuvo en

estructuras de intermediación de carácter corporativista y clientelar, lo que dificultó la

ampliación de los derechos inscritos en la Constitución revolucionaria de 1917, por

entonces muy adelantada en materia social. De hecho, la ciudadanía se restringió a

ciertos derechos sociales otorgados desde arriba, a través de una estructura sostenida por

sectores corporativizados de trabajadores y campesinos (Alfie y al., 2010). Por tanto, el

goce de los derechos obedece a menudo a una jerarquía tácita. En lo alto de la pirámide,

se hallan los que no necesitan intermediarios para hacer respetarlos; está la clase media

profesional que hasta la crisis de los años ochenta se aprovechó de la expansión del



Estado y del crecimiento de la economía. Por debajo de ellos, se encuentran los

ciudadanos encuadrados en los sindicatos oficiales mientras que todavía más abajo se abre

el universo de los excluidos del sector informal para quienes no hay igualdad jurídica

(Castro Domingo, 2008; Escobar Latapí y Pedraza Espinoza, 2010; Rouquié, 2011).

La política, por su lado, tampoco desarrolla rendimientos que satisfagan las

expectativas de inclusión de los ciudadanos de modo democrático, por representación.

Al instaurarse el régimen corporativista mexicano, la representación política reprodujo

un esquema vertical con frecuencia mediada por liderazgos caciquiles. Los intereses de

la sociedad civil se organizaron en un número limitado de organizaciones

(Confederación de trabajadores de México, Confederación nacional campesina,

Sindicato nacional de trabajadores de la educación, etc.) diferenciadas en base a las

funciones que realizan cuya estructura interna ha estado vinculada al aparato estatal.

Estos se fundaron en los grupos populares (a través de la Secretaría de salubridad y

asistencia) y en la clase media así como en los empresarios que se beneficiaron a la

sombra del Estado.

Bajo semejantes condiciones, no escasearon los fraudes electorales como el que

ocurrió en 1988 cuando el Pri perdió la elección presidencial. Asimismo en el 2006 el

candidato de la oposición de izquierda reivindicó haber ganado la presidencia al partido

de la alternancia (Partido acción nacional: Pan) (Rouquié, 2011). El proceso

democrático, entendido como el método que según reglas definidas permite aceptar o

descargar a los hombres llamados a gobernar, se entorpeció. Más aún, el ciudadano en

tanto consumidor tiende a sustituir al ciudadano como representante de una opinión

pública sin que la incorporación de las masas al consumo compense el retroceso de las

formas tradicionales de inclusión (Canclini, 2009)8. Por último, los movimientos

sociales han tenido dificultades en posicionar sus ideas en la agenda pública – a partir

de la década de los noventa la protesta social, que acostumbraba centrarse en

reivindicaciones específicas (por ejemplo, tierra y vivienda), empezó a plantear

demandas heterogéneas (barriales, indígenas, de género, de la diversidad sexual,

juveniles, ambientalistas) que se conjuntaron en una crítica al nuevo modelo de

acumulación y su sustento ideológico el neoliberalismo, ejemplificando ese giro el

Ejército zapatista de liberación nacional (Calderón Rodríguez, 2011)9. La violencia

suele hacer las veces de participación política y es una manera de despachar un mensaje

8 En numerosas ocurrencias se puede hablar de públicos que solo en situaciones muy especificas

buscarían un interés de representatividad política. Muchas de las preguntas del ciudadano se contestan

más en el consumo de bienes y de los medios masivos privatizados que en las reglas abstractas de la

democracia o en la participación en espacios públicos (Canclini, 2009). En realidad, los medios de

comunicación masivos como las cadenas televisivas TV Azteca o Televisa son omnipresentes y

monopolizan la opinión. Difunden miradas del mundo y modos de vida que trasladan al mercado la

regulación de las demandas sociales (De Moraes, 2011). 9 En palabras del sociólogo Alain Touraine (2013), los actores se constituyen cada vez más en sujetos

garantes de sus derechos frente al poder dominante de la economía. Para el caso de México, véase en

Zermeño (2005) la lista de las principales reivindicaciones.



al gobierno en funciones (Rouquié, 1989; Castillo, Bastías y Durand, 2011). Lo que se

comprueba diariamente en México.

La inclusión limitada que brindan el tanto el derecho como la política producen

profundas asimetrías. Enormes contingentes de miembros de comunidades indígenas o

habitantes de zonas marginadas no son incluidos bajo la noción de sociedad civil como

individuos con plenos derechos (Calderón Rodríguez, 2011). De hecho, el

corporativismo causa y tolera la exclusión y la extrema desigualdad en la distribución

de los poderes políticos y en la repartición de bienes públicos y privados, como lo

indica el elevado índice de Gini en México (éste, todavía en 48,1 en 2012, mide la

distribución del ingreso: más alto es, mayor es la desigualdad) (Mascareño, 2010;

Banco mundial, 2015b). Paradójicamente los ciudadanos presionan por su inserción pero

se muestran propensos a soportar una forma de organización política intolerante hacia

las instituciones democráticas que favorece en cambio una mayor igualdad y abocada a

aliviar su indigencia. Como dato, sólo 48 de cada 100 mexicanos consideran a la

democracia preferible a cualquier otra forma de gobierno y de esa cifra el 19 por ciento

de ellos se queda satisfecho con la primera. Es el menor nivel de la región

(Latinobarómetro, 2015).

5. El cambio de contexto. El desarraigo de la economía

En los diversos momentos históricos, uno de los subsistemas tiende a constituir el

contexto central de los demás. En los ordenamientos policéntricos, la modernidad

produjo una descentralización de las esferas política, económica, etc. (Ferguson, 2013)

mientras que en aquellos de carácter concéntrico de la América Latina independiente,

fue el subsistema político el que ocupó la centralidad10

. En México, desde el Estado

corporativista se estableció los marcos de operación bajo los cuales la actividad

económica debía desenvolverse. Durante el periodo desarrollista, entre las décadas del

Cuarenta y del Setenta del siglo XX, incluso se la antepuso mediante el control de

precios, las barreras proteccionistas, etc. (Mascareño, 2010). De ello se benefició un

núcleo de empresas que captaron subsidios de todo tipo y jugosos contratos del Estado

(Moreno-Brid y Ros Bosch, 2010).

No obstante, la crisis de los Ochenta y el concomitante giro al neoliberalismo

provocaron otra gran transformación. A la manera de la primera gran transformación en

el siglo XIX, la economía volvió a desarraigarse, es decir, en lugar de que se enraizara

en las relaciones sociales, estas fueron las que se arraigaron en el subsistema económico

(Polanyi, 2001). A través de la autorregulación del mercado, el capital logró escapar del

marco ético y reglamentario que el Estado-nación le imponía para refugiarse ahora en

10 En la era liberal de finales del siglo XIX, la economía se transformó pero no se extinguió el orden

corporativista debido a que las constituciones se convirtieron en pacto entre oligarquías. Asimismo, el

pasaje a la sociedad de masas después de los años Treinta del siglo pasado se dio a través de instituciones

corporativistas (Zanatta, 2012).



una nueva tierra de nadie donde pocas reglas limitan su libertad de iniciativa – a la par,

el alcance del medio dinero generó tensión entre producción y finanzas (Bauman, 2007).

El desarraigo de la economía alteró la dinámica de la diferenciación funcional en los

órdenes concéntrico y policéntrico. Cuestionó la hegemonía de la política y su

burocracia por sobre la economía. En Iberoamérica, desde los años Sesenta los

regímenes autoritarios y desarrollistas empezaron a confiar en la eliminación de la

política y en los tecnócratas formados en las mayores universidades estadounidenses, a

quienes les consignaron el manejo de la producción (Zanatta, 2012). Vieron en la

política y sus conflictos un factor que obstaculizaba el desarrollo. En el País azteca,

donde el desarraigo se produjo con anterioridad y con mayor rapidez que en otras

naciones del subcontinente, los políticos-tecnócratas reemplazaron a los políticos

tradicionales y se privilegió al mercado como vía de acción, con el impulso de la

creciente burguesía financiera que comenzó a convertirse en el centro articulador de

toda la iniciativa privada (González Gómez y González Gómez, 2007; Castro Domingo,

2008; Moreno-Brid y Ros Bosch, 2010).

La economía buscó establecerse como contexto principal y asumir la coordinación

entre los subsistemas y de esta forma se despolitizó, existiendo una mayor exposición

de los ciudadanos frente al impacto coercitivo y doctrinario causado por fuerzas

esencialmente no políticas, en particular aquellas asociadas con mercados financieros y

de productos (Bauman, 2001). La política se abstuvo de determinar los límites de la

economía y participó activamente en la implementación de estructuras jurídicas que

colaboraran a su autorreferencialidad y al refuerzo del poder financiero (Mascareño,

2010). Así pues, el mercado adquirió independencia frente a objetivos políticos. Por su

parte, la limitación de la autonomía en los subsistemas y la jerarquización del todo se

cimentaron en torno a criterios económicos. En México, el salvamento del sistema

bancario (creación del Fobaproa) y de las empresas constructoras de carreteras mediante

el recurso a las finanzas públicas en los años noventa asentó la nueva prioridad

(González Gómez y González Gómez, 2007; Franco López, 2012).

6. El neocorporativismo

En el neocorporativismo que resultó del reacomodo en el orden concéntrico, las

organizaciones de los intereses privados, incluso las compañías transnacionales, son

libres de aceptar o no sus relaciones con el Estado y contribuyen además a definirlas (en

el viejo corporativismo, era el propio Estado quien las imponía) (Bobbio, Matteucci y

Pasquino, 2011). En México, la relación entre el partido en el poder y el empresariado

cambió de modo drástico a partir de las últimas décadas del siglo pasado. Los

empresarios consolidaron sus nexos con los nuevos tecnócratas (Babb, 2003) y

buscaron estimular, ahora de manera directa, las políticas públicas. Ya no limitó su

actividad política al financiamiento de las campañas electorales sino que sufragó sus

opciones y se convirtió en interlocutor de los partidos (Fazio, 2013).



El Estado desarrollista pasó a ser el promotor del mercado autorregulado. Abandonó

los mecanismos de control del trabajo desfavorables a las empresas – como por ejemplo

el carácter tutelar de los derechos obreros que la Constitución mexicana les imponía – e

intentó forjar un nuevo compromiso corporativista basado en el consumo y su

creditización (González Gómez y González Gómez, 2007; Franco López, 2012). Puso

en tela de juicio los principios democráticos universalistas ya de por sí menguados en el

País mientras que las instituciones públicas de solidaridad y los instrumentos de

integración social iniciados en el periodo cardenista se redujeron (Calderón Rodríguez,

2011; Rouquié, 2011). A partir de la década de los Noventa, el combate a la pobreza se

focalizó hacia los grupos más desprotegidos y se privatizó el Instituto mexicano del

seguro social (se pasó de un sistema de pensiones por reparto a otro por capitalización).

En otras palabras, la responsabilidad por la producción de bienes colectivos (salud,

educación, etc.) se movió a decisiones apoyadas en criterios parciales de maximización

de corto plazo en tanto que la integración social tendió a realizarse cada vez más a nivel

de los intercambios del mercado.

Con todo, no se cumplieron las expectativas de inclusión de todos los ciudadanos. Se

empobrecieron grupos antaño relativamente privilegiados, dado que los incrementos en

productividad fueron capturados por los dueños de las grandes empresas y del capital

financiero, y no se alcanzó el bienestar generalizado mediante la creación de demanda

crediticia. En resumen, el giro al neoliberalismo de los gobiernos mexicanos de las últimas

tres décadas impulsó la acumulación y la concentración de riquezas (Franco López, 2012).

La primacía de la esfera política sobre los demás subsistemas perdura, a excepción

de la economía cuyos cánones impone. El neocorporativismo muestra una continuidad

con el antiguo régimen. En primer lugar, el clientelismo persiste bajo una forma

modernizada en los partidos – ya no es sólo un modo de acción propio del Pri – de tal

suerte que el voto no dependa de la opinión del elector sino de los servicios obtenidos y

de la ayuda dispensada. Los favores que los partidos otorgan a través del uso de los

programas sociales les ofrecen más dividendos políticos que el derecho impersonal

garantizado por la ley (Castro Domingo, 2008). En rigor, esas prácticas de influencia y

control social basadas en una reciprocidad no igualitaria y coercitiva se encuentran

reforzadas por la vulnerabilidad de la condición económica dado que el crecimiento se

ha estancado desde hace tres décadas (Franco López, 2012). Si bien es a nivel rural y en

los sectores populares donde la transición del clientelismo a la ciudadanía resulta ser

más problemática (Rouquié, 2011; Combes y Vommaro, 2015), las asociaciones

campesinas y esos sectores de la economía informal no representan ya la clientela

masiva y disciplinada en la que solía abrevar el Estado. Pero otras organizaciones como

el Sindicato nacional de trabajadores de la educación, muy poco permeables a la

democracia y siempre listas para coligarse con el poder, conservan su fuerte influencia

(Rouquié, 2011). Justamente el Pan, vencedor del hegemónico Pri en el año 2000, no

dudó en utilizar el corrompido aparato de este sindicato para su provecho. Repitiendo

los hábitos del partido-Estado, se alió con él para auxiliar a su candidato en las

siguientes y tan impugnadas elecciones presidenciales de 2006. En contra de sus

intenciones iniciales, se comprometió igualmente con el viejo corporativismo a cambio



de la adopción de reformas de índole neoliberal (González Gómez y González Gómez,

2007; Rodríguez Gómez 2011; Rouquié, 2011).

En segundo lugar, el subsistema político todavía se encarga de intervenir las

demandas sociales. Los gobiernos neocorporativistas, herederos de las prácticas de sus

antecesores, no han roto con el dominio sobre la sociedad a través de una mezcla de

negociación, cooptación y represión. Recurren a episodios violentos, ahora contra los

movimientos sociales opuestos al proyecto neoliberal (la transnacionalización de la

minería y las recientes reformas estructurales: privatización del sector energético,

ampliación de la base tributaria hacia abajo, introducción de la competencia en la

escuela). En los recientes sexenios han menudeado todo tipo de atropellos a los

derechos humanos en la represión a movimientos sociales como fue el caso en 2006 con

el Frente de pueblos en defensa de la tierra en San Salvador Atenco – Estado de México

– o la Asamblea popular de los pueblos de Oaxaca, etc. Al no lograr frenarlos a través

de la cooptación – práctica recurrente durante el régimen autoritario – el poder político

tiende a excluirlos y reprimirlos mediante la criminalización (González Gómez y

González Gómez, 2007; Calderón Rodríguez, 2011). Asimismo, la manipulación del

sindicalismo se perpetúa y dificulta a las organizaciones independientes (Coordinadora

nacional de trabajadores de la educación, Sindicato de telefonistas de la república

mexicana, etc.) ser interlocutores plenamente reconocidos.

Por último, los rasgos del Estado mexicano continúan respondiendo más a una

estructura patrimonial del poder que a una de índole legal-racional (Zabludovsky Kuper,

2009). Los miembros de la elite de la burocracia política brincan de un puesto a otro

mediante la formación de redes informales (camarillas, grupos de apoyo o retículos de

lealtad y cacicazgos) con grandes capacidades de control y cooptación11

. Esa elite,

frecuentemente emparentada, se reproduce con gran eficacia y fomenta alianzas con los

sectores oligárquicos (Ibidem).

7. Conclusión: fortalecer la democracia

En México, la forma de la diferenciación funcional sitúa a la política en una posición

dominante. Por tal el poder del Estado, compenetrado por redes informales, logra

ejercer una influencia extrapolítica y difundir sus criterios de validez y racionalidad a

otras esferas. Sojuzga el entramado institucional (Basave, 2011) sin que se garanticen

los derechos. Tal desdiferenciación limita la autonomía y la autorreferencia de los

subsistemas, entorpeciendo el proceso de democratización del País – y dicho sea de

paso, el tránsito hacia una economía del conocimiento (Mascareño, 2010). En efecto, no

impulsa la consolidación de un marco legal-racional donde el poder político sea

procesado sobre el trasfondo de la legalidad. Produce anomia y corrupción y el

11 Véase Ai Camp (2006) acerca de cómo se reproduce ese «trapecio de las oportunidades»

(Zabludovsky Kuper, 2009: 77) y sobre la circulación de las nuevas elites.



clientelismo que le es funcional perjudica la plena inclusión de los ciudadanos (Combes

y Vommaro, 2015).

Empero, a partir de los años Ochenta del siglo pasado, el desarraigo de la economía

mediante el primado otorgado al mercado y la abdicación parcial de la responsabilidad

reguladora del Estado supuso reacomodos en la jerarquía del ordenamiento concéntrico (a

diferencia de varios Países de América del Sur donde gobiernos no neoliberales se

valdrían de la política contra la tiranía de los dogmas económicos e intentarían re-

incrustar el mercado en la sociedad). Así el subsistema de la economía llegó a adquirir

independencia frente a la política pero no ha cumplido las expectativas de inclusión de

todos los ciudadanos como tampoco lo hizo aquella. Además, los viejos vicios del

corporativismo perduran.

En última instancia, el ejercicio de la ciudadanía depende de su relación con la

esfera política y se expresa en la forma de reivindicar y ejercer los derechos. Unos

ejemplos permiten vislumbrar cambios al respecto. Desde la alternancia del año

2000, segmentos de la población van descubriendo el alcance del voto (Castro

Domingo, 2008). Asimismo el movimiento ciudadano YoSoy132, surgido durante las

elecciones presidenciales del 2012 en contra de Peña Nieto, candidato del Pri y

futuro presidente de México, simbolizó el anhelo por la democracia. Conformado en

su mayoría por estudiantes de instituciones de educación superior públicas y

privadas, reclamaba la democratización de los medios de comunicación y el rechazo

a la imposición mediática de Peña Nieto como candidato. Posteriormente, presentó

un plan que incluye temas de interés público.

Todo lo anterior apunta al fortalecimiento de la autonomía de los subsistemas frente al

poder político (tal diferenciación no va contra los movimientos de sentido contrario

propios de las sociedades actuales). En realidad, la superación del régimen corporativista

– esto es, la incorporación de las demandas procedentes de las distintas esferas para que el

ordenamiento de la sociedad se haga más policéntrico, por decirlo así – así como el re-

arraigo de la economía representan cometidos para que se fortalezca la transición a la

democracia y se contenga la exclusión. Eso implica que la política en tanto capacidad de

los ciudadanos de auto-instituirse y establecer un modo distinto de relación entre los

subsistemas12

pueda subsanar la política como sistema de poder. Supone también que la

economía vuelva a politizarse y que la sociedad civil se consolide, ensanchándose más

allá de la familia – la referencia a ésta es recurrente en el discurso institucional – y

rebasando el imaginario organicista. Concretamente, la consolidación de la democracia

emplaza a extender la cobertura de la ley de servicio profesional de carrera del año 2003 y

organizar de manera sistemática concursos de oposición para el reclutamiento de los

funcionarios. Tal medida favorece el acoplamiento del poder político y del derecho sin lo

cual no puede haber igualdad jurídica de los ciudadanos e inclusión de todos. Mitiga

también el autoritarismo en los estados de la república. De igual modo, es dable impulsar

el sindicalismo independiente y las asociaciones civiles, en tanto vectores de la

movilización de los ciudadanos sobre proyectos concretos y pasarelas entre la sociedad y

12 Véase Caillé (2009) al respecto.

https://es.wikipedia.org/wiki/Enrique_Pe%C3%B1a_Nieto



el espacio político formal – a semejanza de las asociaciones de comités vecinales

establecidas a finales de los años Noventa en la ciudad de México (Zermeño, 2005). Por

su parte, el desarraigo de la economía y la magnitud de la exclusión, lecho del

clientelismo, convocan a ampliar los programas sociales del tipo del Seguro popular,

ensanchando los derechos, así como a garantizar una pensión universal. En suma, es

necesario que México, para decirlo en palabras del politólogo francés ya mencionado, se

desprenda de la sombra del autoritarismo.

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