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RAPPORT DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE INDÉPENDANTE SUR LES FINANCES
2018
Independent Financial Commission of
Inquiry
7, Queen’s Park Crescent
Room FS‐162, Frost Building South Toronto (Ontario) M7A 1Y7
Commission d’enquête indépendante
sur les finances
7, Queen’s Park Crescent
Édifice Frost Sud, bureau FS‐162 Toronto (Ontario) M7A 1Y7
Le 30 août 2018
L’honorable Victor Fedeli
Ministre des Finances et président du Conseil des ministres
Ministère des Finances
7, Queen’s Park Crescent, 7e étage
Toronto (Ontario)
M7A 1Y7
L’honorable Caroline Mulroney
Procureure générale et ministre déléguée aux Affaires francophones
Ministère du Procureur général
720, rue Bay, 11e étage
Toronto (Ontario)
M7A 2S9
Monsieur le Ministre et Madame la Ministre,
Conformément à notre nomination à titre de commissaires de la Commission d’enquête indépendante sur
les finances établie par le décret 1005/2018 et conformément au mandat qui lui a été confié, nous avons
le plaisir de présenter le rapport de la Commission en français et en anglais.
Ce fut pour nous un privilège de siéger à la Commission.
Recevez, Monsieur le Ministre et Madame la Ministre, l’expression de nos sentiments distingués.
Original signé par Original signé par Original signé par
Gordon M. Campbell Michael Horgan L.S. (Al) Rosen
Président Commissaire Commissaire
p. j.
Table des matières
Sommaire .................................................................................................... 1
Définition du mandat .................................................................................... 5
Portée .............................................................................................................................................................................................5
Approche .......................................................................................................................................................................................6
Contexte des activités ...............................................................................................................................................................6
Les effets de la dette et des emprunts ..............................................................................................................................6
Planification financière et production de rapports .........................................................................................................9
Évaluer les pratiques comptables passées ................................................. 11
Comptabilisation de l’actif net des régimes de retraite .................................................................................................. 14
Contexte ................................................................................................................................................................................ 14
Point de vue de la commission ......................................................................................................................................... 16
Plan ontarien pour des frais d’électricité équitables et refinancement du rajustement global ............................. 18
Contexte ................................................................................................................................................................................ 18
Point de vue de la commission ......................................................................................................................................... 20
Remarque sur le dessaisissement partiel d’Hydro One ................................................................................................. 23
Évaluer la situation budgétaire de la province ............................................ 25
Éléments du budget .................................................................................................................................................................. 25
Examens indépendants du budget de l’Ontario de 2018 ............................................................................................... 27
Rajustement au plan budgétaire pour 2018-2019 ............................................................................................................ 28
Perspectives de revenus révisées pour 2018-2019 ..................................................................................................... 29
Perspevtives des charges révisées pour 2018–2019 ................................................................................................... 30
Réserve révisée pour 2018–2019 .................................................................................................................................... 32
Planification financière à long terme .................................................................................................................................... 33
Plan de redressement ......................................................................................................................................................... 33
Viabilité financiére ................................................................................................................................................................ 34
Établir la voie à suivre ................................................................................ 37
Décret ....................................................................................................... 39
Biographie des commissaires ..................................................................... 47
1
Sommaire
L’intention de la Commission est d’établir une base budgétaire pour le nouveau gouvernement alors qu’il
prépare ses plans pour l’avenir.
Des publications gouvernementales claires, dont les Comptes publics de l’Ontario, appuient le droit des
membres du public de comprendre les obligations financières des contribuables et citoyens. L’intérêt
commun du gouvernement et de la vérificatrice générale de l’Ontario est de faire en sorte que les
Comptes publics reflètent fidèlement la situation financière de la province.
Les différends non résolus entre le gouvernement et la vérificatrice générale concernant les pratiques
comptables peuvent miner la confiance de la population envers les institutions publiques. Les
recommandations de la Commission visent à réduire l’incertitude et à accroître la transparence.
Le gouvernement actuel a besoin d’une base budgétaire pour établir sa propre politique financière
tournée vers l’avenir. Les recommandations de la Commission, qui prennent en compte les données les
plus récentes et mettent en lumière les risques potentiels, constituent un bon point de départ.
La Commission formule les recommandations suivantes au gouvernement :
Accorder la priorité absolue à la transparence pour les contribuables et le grand public dans la
préparation du budget, des Comptes publics et d’autres rapports financiers. S’assurer que les
pratiques comptables du gouvernement sont conformes à la lettre et à l’esprit des normes
comptables pour le secteur public canadien.
Jouer un rôle actif dans le processus d’établissement des normes du Conseil sur la comptabilité
dans le secteur public afin de cerner et d’aborder les enjeux comptables d’importance pour la
province.
Rétablir entre le gouvernement et la vérificatrice générale une relation constructive et
professionnelle qui respecte l’indépendance de la vérificatrice générale prévue par la loi.
Exiger qu’on avise au préalable la vérificatrice générale et qu’on lui demande son avis lorsqu’un
ministère ou un organisme consolidé dans les états financiers de la province propose de faire appel
à une entreprise du secteur privé pour lui fournir des avis comptables. Exiger également que la
province approuve, après avoir consulté au préalable la vérificatrice générale, le recours aux
services d’une entreprise du secteur privé qui fera office à la fois d’expert-conseil et d’auditeur.
Collaborer avec la vérificatrice générale afin de trouver un terrain d’entente sur le traitement
comptable de tout actif net du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario
et du Régime de retraite du Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario.
2
Adopter provisoirement le traitement comptable proposé par la vérificatrice générale concernant
tout actif net du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario et du Régime
de retraite du Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario jusqu’à ce qu’une
entente soit conclue entre le gouvernement et la vérificatrice générale. Pour ce qui est des
Comptes publics de l’Ontario de 2017-2018, cette mesure comprendrait le redressement des
chiffres de l’année antérieure aux fins de comparaison.
Examiner la méthode utilisée pour établir la juste valeur marchande de l’actif du Régime de retraite
des enseignantes et des enseignants de l’Ontario et du Régime de retraite du Syndicat des
employés de la fonction publique de l’Ontario, ainsi que les hypothèses de la direction utilisées
pour déterminer le passif à long terme de ces régimes. Entreprendre cet examen une fois que les
Comptes publics de l’Ontario de 2017-2018 auront été rendus publics et prévoir des examens
périodiques dans le futur.
Adopter le traitement comptable proposé par la vérificatrice générale pour le refinancement du
rajustement global, qui est une composante importante du Plan ontarien pour des frais
d’électricité équitables.
Réviser le plan budgétaire pour 2018-2019 afin qu’il tienne compte des rajustements comptables
proposés par la Commission, rajuster les projections des revenus et des charges en fonction des
dernières données disponibles, et rétablir la réserve au moins au niveau historique d’un milliard
de dollars.
Sommaire des changements proposés
(en milliards de dollars) Plan budgétaire
2018-2019
Base révisée
2018-2019
Répercussions
sur le déficit
Revenus 152,5 150,9 (1,5)
Total des charges 158,5 164,9 (6,4)
Excédent (Déficit) avant réserve (6,0) (14,0) (8,0)
Réserve 0,7 1,0 (0,3)
Excédent / (Déficit) (6,7) (15,0) (8,3)
Nota : Les totaux ne correspondent pas à la somme des chiffres, qui ont été arrondis.
Sources : Évaluation de la Commission fondée sur les données du budget de l’Ontario de 2018; données internes provenant du ministère
des Finances et du Secrétariat du Conseil du Trésor.
Établir un plan financier qui inclut des cibles de réduction du déficit à court et à moyen terme et
qui décrit clairement comment le gouvernement atteindra ces objectifs et rendra compte des
résultats obtenus.
Entreprendre un examen de la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières afin
qu’elle puisse mieux orienter les processus de planification financière et de communication de
l’information financière du gouvernement.
3
Effectuer une analyse pour déterminer et fixer une cible et un délai appropriés de réduction du
ratio de la dette nette au PIB de la province.
Fixer comme objectif à long terme de rétablir la cote de crédit AAA de la province.
Élargir la portée du Rapport sur les perspectives économiques à long terme de l’Ontario, publié
deux ans suivant le début de chaque mandat, afin qu’il inclue une analyse de la viabilité financière
et présente les répercussions financières des tendances actuelles et des risques futurs.
4
5
Définition du mandat
Le 17 juillet 2018, la Commission d’enquête indépendante sur les finances (la Commission) a été créée par
le décret 1005/2018 pris en vertu de la Loi de 2009 sur les enquêtes publiques. La Commission a été
chargée :
d’effectuer une évaluation rétrospective des pratiques comptables du gouvernement, notamment
quant aux régimes de retraite, au refinancement dans le secteur de l’électricité et à tout autre
enjeu jugé pertinent pour éclairer la finalisation des états financiers consolidés 2017-2018 de la
province;
d’examiner et d’évaluer la situation budgétaire de la province à la lumière de celle présentée dans
le budget de l’Ontario de 2018, et de formuler un avis à cet égard en vue d’établir une base aux
fins de la planification financière future.
La Commission a été chargée de faire rapport à la procureure générale et au ministre des Finances sur ces
questions au plus tard le 30 août 2018.
Portée
La Commission :
a évalué si les pratiques comptables passées du gouvernement donnent un portrait exact des
finances de la province;
a évalué la prudence et l’exhaustivité du plan budgétaire pour 2018-2019 en fonction de
l’information la plus récente sur les revenus, les charges et les risques, ainsi que les décisions
gouvernementales jusqu’au 28 juin 2018;
a évalué si le cadre de planification financière actuel permet l’élaboration d’un plan de
redressement et de viabilité pratique;
a cerné les possibilités d’amélioration du processus de planification financière.
Les conseils de la Commission visent à fournir une orientation en vue de la finalisation des
Comptes publics de l’Ontario de 2017-2018 et la planification financière future. Le présent rapport
n’est pas un audit.
6
Approche
La Commission s’est posé la question suivante : Les conventions comptables, les rapports antérieurs et les
plans prospectifs du gouvernement éclairent-ils suffisamment les obligations actuelles et futures des
contribuables?
La Commission a examiné les rapports mis à la disposition du public et les demandes d’information
adressées aux ministères provinciaux. Elle a aussi rencontré diverses personnes, notamment des hauts
fonctionnaires de la fonction publique de l’Ontario, la vérificatrice générale de l’Ontario et le directeur de
la responsabilité financière. Tous les participants ont apporté des points de vue précieux à la Commission.
Le contenu du présent rapport est le point de vue et l’avis indépendants de la Commission.
Contexte des activités
Les finances de l’Ontario ont une incidence sur tous les citoyens de la province. Les rapports financiers du
gouvernement, notamment le budget et les Comptes publics, devraient être fiables, exhaustifs et
compréhensibles tant pour les contribuables que les membres du gouvernement et les représentants élus.
LES EFFETS DE LA DETTE ET DES EMPRUNTS
Tous les services et investissements du gouvernement ont des coûts correspondants pour les
contribuables. Pour payer les programmes et services, la province perçoit des impôts et d’autres revenus
et reçoit des transferts du gouvernement fédéral. Lorsque la province affiche un déficit, elle dépense plus
qu’elle ne perçoit et doit donc emprunter pour combler la différence.
Déficits et excédents de l’Ontario depuis 1990-1991
Nota : Les chiffres de 2017-2018 sont provisoires, tels qu’ils figuraient dans le budget de 2018, et seront finalisés dans les Comptes publics; les chiffres de 2018-2019 sont ceux projetés dans le budget de 2018.Sources : Données des budgets de l’Ontario et des Comptes publics.
GRAPHIQUE 1
(en milliards de dollars)
(3,0)
(10,9)(12,4)
(11,2)(10,1)
(8,8)(6,9)
(4,0)(2,0)
0,71,9
0,4 0,1
(5,5)
(1,6)
0,32,3
0,6
(6,4)
(19,3)
(14,0)(13,0)
(9,2)(10,5)(10,3)
(3,5)
(1,0)
0,6
(6,7)
(20,0)
(15,0)
(10,0)
(5,0)
0,0
5,0
7
Le budget de 20181, déposé le 28 mars 2018, prévoyait un déficit de 6,7 milliards de dollars en 2018-2019
et présentait un plan de redressement qui proposait un retour à l’équilibre budgétaire en 2024-2025 et
qui, s’il était mis en oeuvre, ferait augmenter le déficit de plus de 31 milliards de dollars. Cela faisait suite
aux déficits déclarés par la province au cours de 20 des 27 années précédentes et qui ont fait grimper la
dette nette provinciale de 263,2 milliards de dollars. Au cours de la même période, le ratio de la dette
nette au produit intérieur brut (PIB) de la province est passé de 13,4 % à 38,0 %.
Pourquoi le ratio de la dette nette au PIB est-il si important?
Le ratio de la dette nette au PIB mesure la dette du gouvernement par rapport à la
taille de l’économie de l’Ontario. C’est un indicateur clé de la santé financière de la
province et de sa capacité à s’acquitter de ses obligations. Les agences de notation
et les investisseurs accordent une importance considérable à la dette nette
lorsqu’ils évaluent la situation financière de la province.
1 Budget de l’Ontario de 2018, http://budget.ontario.ca/fr/2018/index.html.
(en pourcentage)
Ratio de la dette nette au PIB de l’Ontario GRAPHIQUE 2
Nota : Les chiffres de 2017-2018 sont provisoires, tels qu’ils figuraient dans le budget de 2018, et seront finalisés dans les Comptes publics; les chiffres de 2018-2019 sont ceux projetés dans le budget de 2018.Sources : Données des budgets de l’Ontario et des Comptes publics.
13,4
17,1
21,1
26,7 28,4
30,2 31,3 30,6 29,5 32,1
29,3 28,2 26,8 27,2 26,4 27,4 26,6 26,0
27,9
32,4 34,0
35,8 37,2
38,5 39,3 38,8 38,0 37,1 37,6
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
8
Le coût de la dette de la province augmentera si les taux d’emprunt augmentent comme prévu. Pour gérer
ses coûts d’emprunt, la province a émis depuis 2010-2011 des obligations provinciales d’une valeur
d’environ 10 milliards de dollars par année, dont l’échéance est de 30 ans ou plus pour tirer parti des
faibles taux d’intérêt. Dans le budget de 2018, on prévoyait que les frais d’intérêt s’élèveraient à
12,5 milliards de dollars en 2018-2019. Cela signifie que 7,9 % du total des charges de la province seraient
consacrés au service de la dette plutôt qu’à sa réduction, qu’à la création ou à l’amélioration des services
ou qu’à la réduction des impôts et taxes. Ces frais d’intérêt représentent plus du double des dépenses
prévues pour l’ancien ministère des Services à l’enfance et à la jeunesse pour 2018-2019 et sont
supérieurs à l’ensemble du budget de fonctionnement de la ville de Toronto pour 20182. Comme la
province n’a aucun contrôle sur les taux d’intérêt, son levier le plus puissant pour gérer ses coûts
d’emprunt est de réduire sa dette.
On s’attend à ce que les taux d’intérêt augmentent au Canada au cours des prochaines années, revenant à
des niveaux plus près de ceux observés dans le passé. Les coûts d’emprunt pourraient aussi augmenter
avec l’accroissement du risque perçu à l’égard de la capacité du gouvernement de s’acquitter de ses
obligations. Toutes choses restant par ailleurs égales, la hausse des taux d’intérêt et des coûts d’emprunt
signifie qu’il y a moins de fonds disponibles pour les autres priorités.
Les niveaux élevés d’endettement limitent la marge de manoeuvre du gouvernement pour faire face aux
futurs ralentissements économiques comme celui de 2008-2009. La dette nette a augmenté
considérablement durant cette période de ralentissement lorsque les stabilisateurs automatiques, comme
la hausse des dépenses d’aide sociale et la réduction des versements d’impôts et de taxes, sont entrés en
jeu. En outre, le gouvernement a pris des mesures discrétionnaires pour stimuler l’économie. Au cours de
la reprise économique qui a suivi, le ratio de la dette nette au PIB a continué d’augmenter et n’a
commencé à se stabiliser qu’en 2015-2016, quoique de façon modeste. Son niveau reste beaucoup plus
élevé qu’avant la récession.
Bien qu’il soit difficile de prévoir une récession, il faut quand même s’y préparer. Il est prudent de prévoir
l’imprévisible dans le monde tumultueux d’aujourd’hui. La province devrait renforcer sa situation
financière durant les périodes de prospérité afin de pouvoir prendre des mesures advenant un revers de
l’économie dans le futur.
La question des emprunts soulève des préoccupations à l’égard de l’équité intergénérationnelle.
Emprunter pour payer des programmes et services dont jouissent les Ontariennes et Ontariens
aujourd’hui impose des coûts aux générations futures pour des services qu’elles pourraient ne jamais
recevoir. Par contre, les emprunts contractés pour investir dans les hôpitaux, les écoles et les autoroutes
répartissent les coûts sur de plus longues périodes et les alignent avec des avantages à long terme. Les
iniquités intergénérationnelles inhérentes aux décisions gouvernementales devraient être mises en
lumière et rendues publiques, en partie grâce à de l’information transparente.
2 Ville de Toronto, 2018, www.toronto.ca/city-government/budget-finances/city-budget/.
9
PLANIFICATION FINANCIÈRE ET PRODUCTION DE RAPPORTS
Le cycle annuel de planification et de production de rapports financiers commence par le budget, qui
établit le plan pour l’année, et se termine par les Comptes publics, qui comparent les résultats réels au
plan budgétaire et à l’exercice précédent. Les Comptes publics et autres documents d’information
financière devraient permettre à la population de comprendre la santé financière globale de la province
ainsi que l’ensemble des coûts des programmes gouvernementaux, la façon dont ils sont financés et qui
doit les payer.
La vérificatrice générale et le directeur de la responsabilité financière assurent un examen indépendant de
la qualité et de la rigueur des rapports publics du gouvernement. Leur aval et leurs analyses sont des
services essentiels qu’ils fournissent aux élus et au public.
En 2015-2016 et 2016-2017, la vérificatrice générale a émis des opinions avec réserve sur les états
financiers consolidés du gouvernement. Ces opinions ont remis en question la fiabilité des documents
d’information financière du gouvernement. Il est essentiel d’avoir confiance dans la planification
budgétaire et les rapports financiers du gouvernement. Seul un électorat bien informé peut tenir le
gouvernement responsable des décisions qu’il prend. Les recommandations contenues dans le présent
rapport visent à accroître la confiance du public et à établir une compréhension de base de la situation
financière actuelle.
10
11
Évaluer les pratiques comptables passées
Les cadres comptables qui guident la présentation de l’information financière diffèrent selon les types
d’entités concernées et leurs champs de compétences. Chacun est conçu pour répondre aux besoins d’un
groupe particulier d’utilisateurs. Au Canada, par exemple, les gouvernements et la plupart des organismes
gouvernementaux préparent leurs états et rapports financiers en utilisant les normes comptables pour le
secteur public (NCSP). Par contre, de nombreuses sociétés cotées en bourse préparent leurs états
financiers en utilisant les normes internationales d’information financière (IFRS) ou les principes
comptables généralement reconnus des États-Unis (PCGR américains), alors que les sociétés fermées
peuvent plutôt utiliser les normes comptables pour les entreprises à capital fermé (NCECF). Selon la
norme utilisée, il est possible de déclarer la même opération de différentes façons. Cela peut créer des
problèmes importants dans l’interprétation et la comparaison des états financiers.
Les cadres comptables canadiens sont fondés sur le jugement, ce qui signifie que les normes sont
interprétées et appliquées par les praticiens. Aucune norme n’est exhaustive. Lorsque des indications
supplémentaires s’avèrent nécessaires, les NCSP et d’autres cadres prévoient que les praticiens devraient
faire preuve de jugement professionnel, y compris consulter d’autres sources, lorsqu’ils doivent
déterminer la façon de présenter fidèlement les opérations financières.
Ces cadres comptables laissent également aux comptables la possibilité d’interpréter et d’appliquer les
normes différemment, parfois au détriment de la transparence. Cela peut entraîner une certaine
confusion parmi les utilisateurs des états financiers.
La Commission est d’avis que la transparence est primordiale. La question n’est pas de savoir si un
traitement comptable particulier peut être justifié, mais plutôt s’il permet au public de comprendre
pleinement la situation financière de la province.
La Commission a examiné les arguments comptables qui sous-tendent la façon dont les états financiers de
la province ont été préparés au cours des deux dernières années. Les points de vue et les
recommandations formulés dans le présent document visent à fournir au public une représentation fidèle
des finances du gouvernement et à présenter une approche prudente dans le traitement de l’incertitude.
12
La province de l’Ontario a choisi de présenter ses états financiers à l’aide des NCSP. Ces normes sont
adaptées pour les utilisateurs des états financiers du gouvernement, à savoir les membres de
l’Assemblée législative, les investisseurs et les agences de notation.
Le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) supervise l’élaboration des NCSP et examine
périodiquement les normes afin d’améliorer la qualité de l’information financière mise à la disposition du
public. Ce processus d’examen continu contribue à faire en sorte que les NCSP offrent des indications
suffisamment claires sur les principaux enjeux. Dans le cadre de la préparation du présent rapport, la
Commission a pu constater qu’il serait bénéfique que le CCSP fournisse des indications plus claires sur un
certain nombre de normes comptables, et elle encourage le gouvernement à obtenir de telles
clarifications.
3 Comptables professionnels agréés du Canada, Manuel de comptabilité de CPA Canada pour le secteur public, « Fondements conceptuels des
états financiers » (Chapitre SP 1 000), 2018.
Principes directeurs
La Commission est d’avis qu’une plus grande transparence est possible et en
fournit des exemples plus loin dans le présent document. Elle estime que ses
conseils sont conformes au concept de « fiabilité » énoncé dans le Manuel de
comptabilité des Comptables professionnels agréés du Canada pour le secteur
public3. Ce concept comprend les éléments suivants :
Image fidèle, « lorsque les opérations et les faits sont comptabilisés et présentés
d’une manière qui exprime leur substance et non obligatoirement leur forme
juridique ou autre »;
Prudence, « dans les situations d’incertitude, on procède à des estimations
prudentes en vue d’éviter toute surévaluation des actifs, des revenus et des gains,
ou […], toute sous-évaluation des passifs, des charges et des pertes ».
Recommandation
Accorder la priorité absolue à la transparence pour les contribuables et le grand public dans la
préparation du budget, des Comptes publics et d’autres rapports financiers. S’assurer que les pratiques
comptables du gouvernement sont conformes à la lettre et à l’esprit des normes comptab les pour
le secteur public canadien.
13
Les Comptes publics mesurent les résultats financiers réels par rapport aux plans budgétaires annuels
et, à ce titre, sont des documents importants sur le plan de la reddition de comptes et de la transparence.
Ils comprennent des résumés détaillés des activités du gouvernement, les états financiers consolidés,
de l’information financière étayant les résultats des différents ministères ainsi que les états financiers
des organismes connexes.
Le poste de vérificateur général est occupé par un fonctionnaire indépendant de l’Assemblée législative
qui est régi par la Loi sur le vérificateur général. Le vérificateur général examine les dépenses du
gouvernement et fait rapport à l’Assemblée législative pour aider les députés à évaluer l’exactitude des
comptes et l’utilisation judicieuse des deniers publics. Il s’agit d’un mécanisme de reddition de comptes
essentiel tant pour les contribuables que le gouvernement. Le vérificateur général doit entre autres
procéder à un audit annuel des états financiers consolidés de la province, sur lesquels il exprime une
opinion indépendante. Le vérificateur général effectue également des audits de l’optimisation des
ressources tout au long de l’année.
Au cours des travaux de la Commission, il est devenu évident qu’au fil du temps, la relation entre le
gouvernement et la vérificatrice générale actuelle s’est détériorée. Une relation constructive et
professionnelle doit être rétablie. Pour ce faire, il est important d’engager des discussions approfondies
sur les principaux enjeux comptables, d’échanger de l’information tout en prévoyant des délais suffisants
pour qu’on puisse y accorder l’attention nécessaire, ainsi que d’établir des protocoles quant à la
sollicitation de conseils de nature comptable auprès de tierces parties.
Recommandation
Jouer un rôle actif dans le processus d’établissement des normes du Conseil sur la comptabilité dans
le secteur public afin de cerner et d’aborder les enjeux comptables d’importance pour la province.
Recommandation
Rétablir entre le gouvernement et la vérificatrice générale une relation constructive et
professionnelle qui respecte l’indépendance de la vérificatrice générale prévue par la loi.
Recommandation
Exiger qu’on avise au préalable la vérificatrice générale et qu’on lui demande son avis lorsqu’un
ministère ou un organisme consolidé dans les états financiers de la province propose de faire appel
à une entreprise du secteur privé pour lui fournir des avis comptables. Exiger également que la
province approuve, après avoir consulté au préalable la vérificatrice générale, le recours aux services
d’une entreprise du secteur privé qui fera office à la fois d’expert-conseil et d’auditeur.
14
Comptabilisation de l’actif net des régimes de retraite
L’un des points de désaccord entre le gouvernement précédent et la vérificatrice générale concerne le
traitement de certains éléments de l’actif lié à deux régimes de retraite conjoints. Cette section :
propose un court survol non technique de la question;
résume les positions du gouvernement antérieur et de la vérificatrice générale;
présente le point de vue et les recommandations précises de la Commission.
La Commission croit fermement qu’il est dans l’intérêt du public que le gouvernement et la vérificatrice
générale établissent une relation de travail constructive et qu’ils travaillent de concert afin de résoudre le
désaccord professionnel concernant l’interprétation des NCSP. Étant consciente que ces discussions
prendront du temps, la Commission recommande que le gouvernement adopte provisoirement le
traitement comptable de la vérificatrice générale jusqu’à ce qu’on en vienne à un accord.
Certains éléments d’actif détenus par les régimes de retraite figurant dans les états financiers de la
province sont difficiles à évaluer (p. ex., dans bien des cas, il n’existe pas de juste valeur marchande).
Le gouvernement devrait passer en revue les méthodes servant à déterminer la valeur de l’actif de
ces régimes.
CONTEXTE
Le gouvernement répond de plusieurs régimes de retraite. Ses obligations à l’égard de ces régimes
figurent dans les états financiers de la province. Certains de ces régimes, dont le Régime de retraite des
enseignantes et des enseignants de l’Ontario et le Régime de retraite du Syndicat des employés de la
fonction publique de l’Ontario, sont financés conjointement, ce qui signifie que la gouvernance du régime,
les obligations en matière de cotisations et les risques financiers sont partagés également entre le
gouvernement en tant qu’employeur et les participants au régime ou leurs représentants.
Un actif net de régime de retraite existe lorsque les cotisations estimatives au régime, ainsi que les
revenus de placement gagnés par le régime, dépassent les obligations estimées au titre des prestations de
retraite futures. Sur le plan comptable, un tel actif, lorsqu’il est évalué à sa juste valeur, peut procurer un
avantage économique futur aux répondants du régime. Par exemple, les répondants peuvent avoir
effectivement versé des cotisations excédentaires au régime et, si les conditions mutuellement
acceptables sont remplies, ils pourraient être en mesure de réduire leurs cotisations à l’avenir.
15
Au cours de l’exercice 2015-2016, le gouvernement et la vérificatrice générale n’arrivaient pas à
s’entendre pour déterminer si l’actif net du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de
l’Ontario et du Régime de retraite du Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario devait
continuer à être comptabilisé dans les états financiers de la province. Le désaccord portait sur l’obligation
ou non pour le gouvernement d’exercer un contrôle unilatéral sur sa part de l’actif net de ces régimes. À
l’automne 2016, le gouvernement a déposé un règlement d’une durée limitée permettant la présentation
de rapports financiers conformes au traitement comptable recommandé par la vérificatrice générale pour
2015-2016 et prévoyant un certain temps afin d’étudier plus attentivement la question. Par la suite, la
vérificatrice générale a émis une opinion avec réserve sur les états financiers consolidés de 2015-2016,
citant le fait que le gouvernement n’avait pas redressé les chiffres de 2014-2015, ce qui empêchait la
comparaison des états financiers sur une base annuelle.
Le gouvernement a subséquemment nommé un Comité consultatif d’experts en matière de
comptabilisation des actifs des régimes de retraite afin de fournir des conseils sur le traitement comptable
de tout actif de régime de retraite. En se fondant sur l’avis du Comité consultatif4 et d’autres sources, et
contrairement à l’opinion exprimée par la vérificatrice générale, le gouvernement a choisi de
comptabiliser l’actif net de ces deux régimes de retraite en 2016-2017.
La vérificatrice générale a émis une opinion avec réserve sur les états financiers consolidés de 2016-2017.
L’opinion faisait état du manque de contrôle unilatéral du gouvernement sur cet actif et l’absence d’une
provision pour moins-value signalant son incertitude quant à sa capacité d’accéder unilatéralement à
l’actif net pour procurer un avantage économique à la province. La vérificatrice générale a également
indiqué qu’à son avis, le Comité n’était pas une source faisant autorité en ce qui concerne l’application des
NCSP.
4 Rapport du Panel consultatif d’experts sur l’actif des régimes de retraite, 2017, https://www.ontario.ca/fr/page/rapport-du-panel-consultatif-
dexperts-sur-lactif-des-regimes-de-retraite.
Pourquoi le traitement de l’actif net des régimes de retraite est-il si
important?
L’actif net des régimes de retraite comptabilisé dans les états financiers du
gouvernement a une incidence sur le déficit annuel et la dette nette de la province.
L’adoption du traitement comptable de la vérificatrice générale aurait entraîné un
déficit annuel de 1,4 milliard de dollars de plus et une dette nette de 12,4 milliards
de dollars de plus que les résultats présentés dans les Comptes publics de
l’Ontario 2016-2017.
16
POINT DE VUE DE LA COMMISSION
Aux yeux d’un observateur intéressé, il semblerait raisonnable que le gouvernement puisse comptabiliser
la portion d’un actif qu’il contrôle conjointement avec une autre partie. Compte tenu des risques et des
incertitudes afférents, cet observateur pourrait juger qu’il est inapproprié pour le gouvernement de comptabiliser
la totalité de sa part de 50 % du surplus. Par contre, dans le même ordre d’idée, il est fort peu probable
qu’il en viendrait à la conclusion que la valeur de cet actif est nulle.
La Commission note que les indications comptables concernant la constatation de l’actif et du passif des
régimes de retraite sont différentes. En ce qui a trait à l’actif des régimes de retraite, les NCSP exigent de
déterminer s’il existe des contraintes quant à la capacité du gouvernement de réduire ses cotisations
futures. Concrètement, la valeur réelle de tout actif net de retraite dépend de la capacité du gouvernement de
recourir à une suspension totale ou partielle des cotisations. Les considérations sur le plan de la capitalisation,
notamment la liquidité de l’actif d’un régime donné et l’âge de ses participants, peuvent limiter la capacité
du gouvernement à en tirer des avantages dans l’avenir. Pour les raisons décrites ci-haut, la portion qui
devrait être comptabilisée se trouverait possiblement entre les deux extrêmes, soit entre 50 % et 0 %.
Il est essentiel que le gouvernement et la vérificatrice générale cherchent conjointement à résoudre les
questions liées au contrôle et aux mesures. La décision du gouvernement de comptabiliser sa part de
l’actif net des régimes de retraite n’a pas permis de répondre aux préoccupations de la vérificatrice
générale, qui a alors exprimé sa réserve.
La Commission s’attend à ce que la collaboration proposée avec la vérificatrice générale prenne du temps.
Il y a donc lieu de se demander ce qu’il faut faire dans l’immédiat, surtout avec la publication prochaine
des Comptes publics de l’Ontario de 2017-2018. La Commission croit qu’une telle entente est possible et
est dans l’intérêt du public, mais recommande, à titre de mesure provisoire, l’adoption du traitement
comptable privilégié par la vérificatrice générale, selon une approche similaire à celle de 2015-2016.
Recommandation
Collaborer avec la vérificatrice générale afin de trouver un terrain d’entente sur le traitement
comptable de tout actif net du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario
et du Régime de retraite du Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario.
Recommandation
Adopter provisoirement le traitement comptable proposé par la vérificatrice générale concernant
tout actif net du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario et du Régime
de retraite du Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario jusqu’à ce qu’une entente
soit conclue entre le gouvernement et la vérificatrice générale. Pour ce qui est des Comptes publics
de l’Ontario de 2017-2018, cette mesure comprendrait le redressement des chiffres de l’année
antérieure aux fins de comparaison.
17
Le gouvernement et la vérificatrice générale comptent généralement sur les données fournies par des
auditeurs et actuaires externes pour le calcul des charges de retraite et de l’actif net des régimes de
retraite. L’évaluation de l’actif est l’un des éléments entrant dans ces calculs et exige des compétences
spécialisées.
De nombreuses évaluations de l’actif reposent sur des estimations parce que leur valeur marchande n’est
pas disponible5. La valeur de l’actif risque de changer, peut-être considérablement, selon le moment où il
serait mis en vente, le cas échéant.
Compte tenu du désaccord persistant sur la comptabilisation de l’actif net des régimes de retraite et des
sommes importantes en jeu, la méthode d’évaluation de l’actif et du passif de ces régimes doit être
examinée de plus près. Bien qu’il y ait eu des discussions au sein de la fonction publique et du Bureau de la
vérificatrice générale concernant l’évaluation du passif des régimes de retraite, il serait prudent de valider
également les évaluations qui sous-tendent les calculs des charges de retraite et de l’actif net des régimes.
Les calculs des charges de retraite sont complexes et fondés sur des évaluations comptables qui utilisent
des hypothèses différentes de celles des évaluations de provisionnement. Par conséquent, les charges de
retraite ne correspondent pas aux cotisations en espèces requises pour un régime de retraite, et l’actif net
des régimes de retraite ne reflète pas nécessairement le niveau de capitalisation d’un régime. Ces calculs
actuariels sont effectués à l’aide d’hypothèses économiques à long terme sur les taux d’inflation, le
rendement des investissements et l’augmentation des salaires. Les charges de retraite et la valeur de
l’actif net des régimes de retraite peuvent varier considérablement en fonction des hypothèses utilisées.
Ces considérations laissent à penser que le gouvernement devrait s’interroger sur la justesse de
l’évaluation de l’actif net des régimes de retraite.
5 Les régimes de retraite détiennent une variété d’actifs. Lorsqu’il existe un marché actif pour ces actifs (p. ex., actions cotées en bourse ou
obligations de sociétés), la juste valeur peut être facilement déterminée. Lorsqu’il n’existe pas de marché actif (p. ex., placements en actions de
sociétés fermées), les experts doivent se fier à d’autres méthodes d’évaluation, estimations et hypothèses.
Recommandation
Examiner la méthode utilisée pour établir la juste valeur marchande de l’actif du Régime de retraite
des enseignantes et des enseignants de l’Ontario et du Régime de retraite du Syndicat des employés
de la fonction publique de l’Ontario, ainsi que les hypothèses de la direction utilisées pour
déterminer le passif à long terme de ces régimes. Entreprendre cet examen une fois que les
Comptes publics de l’Ontario de 2017-2018 auront été rendus publics et prévoir des examens
périodiques dans le futur.
18
À la lumière des constats de l’examen proposé, le gouvernement pourrait envisager la possibilité
d’étendre cet exercice de validation aux autres régimes de retraite ayant une incidence sur les états
financiers consolidés de la province (p. ex., le Régime de retraite des fonctionnaires et les régimes de
retraite d’Ontario Power Generation).
Au cours de ses travaux, la Commission a eu connaissance d’enjeux concernant la pertinence de la
consolidation du régime de retraite du secteur de la santé de l’Ontario (HOOPP) dans les états financiers
de la province compte tenu de son indépendance juridique du gouvernement. La Commission reconnaît
cet enjeu, mais n’exprime aucune opinion à ce sujet.
Plan ontarien pour des frais d’électricité équitables et refinancement du rajustement global
La vérificatrice générale a exprimé des préoccupations importantes au sujet du traitement comptable
proposé par le gouvernement pour une composante importante du Plan ontarien pour des frais
d’électricité équitables, aussi appelé refinancement du rajustement global. La présente section :
propose un court survol non technique de la question;
résume les positions du gouvernement antérieur et de la vérificatrice générale;
présente le fondement des recommandations de la Commission.
Les données montrent clairement que le gouvernement précédent a adopté un modèle de mise en oeuvre
coûteux et alambiqué. Cet arrangement visait à offrir à court terme une réduction importante des tarifs
d’électricité résidentiels tout en préservant la capacité du gouvernement de présenter un budget
équilibré. Les questions de comptabilisation ne sont pas à négliger, mais elles sont secondaires par rapport
au manque de transparence ainsi qu’aux coûts et aux risques importants inhérents à cette décision
stratégique. La Commission recommande que le gouvernement adopte le traitement comptable privilégié
par la vérificatrice générale pour le refinancement du rajustement global.
CONTEXTE
Les prix de l’électricité en Ontario ont augmenté de façon soutenue, dépassant le taux d’inflation au cours
de la dernière décennie. Cette tendance est le résultat des investissements dans les infrastructures de
production, de transport et de distribution, ainsi que des mesures visant à atteindre des objectifs
environnementaux par le biais de la politique énergétique.
Une facture d’électricité résidentielle typique en Ontario comprend les frais d’électricité, de livraison et de
réglementation ainsi que les taxes de vente. Les frais d’électricité comprennent à la fois le prix de gros et
le rajustement global, qui, pour les consommateurs du secteur résidentiel, est un tarif forfaitaire appliqué
à leur consommation. Le rajustement global couvre les coûts fixes de construction et d’entretien des
infrastructures, ainsi que les programmes de conservation et de gestion de la demande.
19
Au début de 2017, le gouvernement précédent avait annoncé le Plan ontarien pour des frais d’électricité
équitables, une série de mesures pour alléger la facture d’électricité des consommateurs. Une des
principales composantes du plan était le refinancement du rajustement global qui offrait une réduction à
court terme de 16 % de la facture moyenne d’électricité à compter de juillet 20176.
Ce plan de refinancement visait à réduire les tarifs pour les consommateurs actuels et à transférer les
coûts aux consommateurs futurs. Dans le cadre du plan, les prix de l’électricité doivent être maintenus au
taux de l’inflation jusqu’en 2021, après quoi ils devraient augmenter de façon plus marquée. Cette
réduction temporaire est financée par un emprunt à long terme, alors que les montants reportés du
rajustement global et les frais totaux de financement seront recouvrés auprès des consommateurs dans le
futur. Le plan a été mis en oeuvre par l’intermédiaire de la Société indépendante d’exploitation du réseau
d’électricité (SIERE) et Ontario Power Generation.
Aux termes de la Loi de 2017 pour des frais d’électricité équitables et de ses règlements afférents, la SIERE,
qui gère le réseau d’électricité, continue de payer les producteurs d’électricité aux tarifs prévus aux
contrats. Pour alléger la facture d’électricité des consommateurs résidentiels, elle perçoit un rajustement
global réduit auprès des compagnies de distribution locale. La SIERE inscrit ce manque à gagner à titre
d’actif réglementaire dans ses états financiers étant donné que la loi lui permet de percevoir ce manque à
gagner auprès des consommateurs dans le futur. La SIERE vend ensuite cet actif réglementaire à une
entité de financement créée par Ontario Power Generation en échange de liquidités. L’opération est
financée par une injection de capitaux du gouvernement dans l’Office ontarien de financement (44 %), un
prêt d’Ontario Power Generation (5 %) et d’emprunts directs sur les marchés financiers (51 %), toutes des
sommes qui sont au bout du compte garanties par le gouvernement de l’Ontario.
Le Plan ontarien pour des frais d’électricité équitables a fait l’objet de divers rapports produits par le
directeur de la responsabilité financière et la vérificatrice générale. Le directeur de la responsabilité
financière7 a conseillé aux députés de l’Assemblée législative d’obtenir auprès de la vérificatrice générale
la confirmation que le traitement comptable proposé respecte les NCSP et n’aurait pas d’incidence sur le
déficit annuel ni sur la dette nette de la province. Dans un rapport spécial publié à l’automne 20178, la
vérificatrice générale a conclu que le traitement comptable proposé avait pour objectif de masquer un
déficit ou une augmentation de la dette nette et que l’approche en matière de mise en oeuvre n’était pas
efficiente.
6 Lorsque combiné au programme de remise de l’Ontario pour les consommateurs d’électricité et au transfert d’autres programmes de la grille
tarifaire vers l’assiette fiscale, cela se traduit par une réduction moyenne d’environ 25 % pour les consommateurs admissibles.
7 Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario, Analyse des retombées financières du Plan ontarien pour des frais d’électricité équitables,
2017, http://www.fao-on.org/fr/Blog/Publications/Fair_hydro.
8 Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario, Le Plan ontarien pour des frais d’électricité équitables : Préoccupations concernant la
transparence financière, la reddition de comptes et l’optimisation des ressources, 2017, http://www.auditor.on.ca/fr/content-
fr/specialreports/specialreports/FairHydroPlan_fr.pdf.
20
La vérificatrice générale a également réaffirmé le point de vue selon lequel la province a constaté de façon
inappropriée les comptes du marché de la SIERE (c.-à-d. les montants payables aux producteurs
d’électricité et les montants dus par les consommateurs d’électricité). C’était une des raisons pour
lesquelles la vérificatrice générale a émis une opinion avec réserve sur les états financiers consolidés de la
province de 2016-2017. Si cela ne justifie pas l’expression d’une réserve, la vérificatrice a également noté
que la SIERE a adopté de façon inappropriée une comptabilité des activités à tarifs réglementés, ce qui
n’est pas conforme aux NCSP.
POINT DE VUE DE LA COMMISSION
Bien que dans le cadre de son mandat, la Commission doit limiter son examen aux pratiques comptables
associées à la proposition de refinancement, il lui est impossible de dissocier les pratiques comptables de
la décision stratégique prise par le gouvernement. La comptabilisation et les modalités de financement
connexes étaient des caractéristiques essentielles de la proposition, destinées à répondre à deux
objectifs : réduire les tarifs d’électricité et équilibrer le budget.
Le gouvernement souhaitait ainsi que le financement des tarifs d’électricité soit assumé par les
consommateurs et n’ait donc aucune incidence sur le déficit ni sur la dette nette. Cela a poussé le
gouvernement à mettre de l’avant un modèle de mise en oeuvre risqué, complexe et en fin de
compte, opaque.
Au moment de la publication du budget de 2017, l’Ontario offrait déjà de nombreux programmes
procurant un allègement des tarifs d’électricité subventionnés à la fois par les contribuables et les
consommateurs d’électricité. La mise en oeuvre du refinancement du rajustement global a réduit la
transparence en empêchant que les coûts des subventions de l’électricité prévues soient inscrits lorsqu’ils
sont engagés. En cherchant à donner l’apparence d’un budget équilibré, le gouvernement a compromis la
capacité de ses publications financières à étayer un débat éclairé sur les priorités politiques et la meilleure
façon de dépenser des fonds limités.
Qu’est-ce qu’un actif réglementaire?
Un actif réglementaire figure au bilan. Il représente le coût actuel d’un service
qu’un organisme est en droit de recouvrer des consommateurs futurs. L’actif est
graduellement réduit à mesure que les paiements sont reçus. Ce droit de
recouvrement est autorisé par l’organe de réglementation qui supervise les prix
que l’organisme peut facturer pour ses services. En l’absence de l’autorisation de
l’organe de réglementation, l’organisme serait tenu d’inscrire le coût de son service
comme une charge dans l’état de ses résultats pour la période.
21
Le refinancement du rajustement global a été établi en fonction de prévisions s’appuyant sur des
hypothèses concernant principalement la demande future d’électricité et les coûts d’emprunt à long
terme. Des réductions non anticipées de la demande (p. ex., causées par les changements technologiques
ou des mesures de conservation) ou des taux d’intérêt plus élevés entraîneraient des coûts relativement
plus élevés pour les futurs consommateurs. Il pourrait en résulter des pressions pour transférer ces coûts
aux contribuables plutôt qu’aux futurs utilisateurs.
Même si les hypothèses à long terme ayant servi à la modélisation se révélaient exactes, le refinancement
du rajustement global est structuré de façon à récupérer les coûts auprès des consommateurs par
l’entremise des rajustements liés à l’énergie propre à partir de 2021. De 2028 à 2047, le remboursement
des montants différés et des coûts du refinancement pourraient entraîner une augmentation des prix de
l’électricité à hauteur de 9 % par année, comparativement aux prévisions pour une facture d’électricité
typique d’un consommateur résidentiel sans le refinancement du rajustement global. Ex poste, ces
hypothèses semblent fort peu plausibles compte tenu du fait que, durant la dernière campagne électorale,
les trois principaux partis politiques se sont engagés à grandement alléger les prix de l’électricité pour les
consommateurs au cours des prochaines années.
Il y a aussi le risque que le rajustement global lui-même soit jugé inconstitutionnel. Le rajustement global
est un coût réglementaire, et pour qu’il soit considéré comme un coût valable, il faut que les personnes
qui le paient en bénéficient. Il y a un risque qu’un tribunal conclue que le rajustement global n’est pas un
coût réglementaire valable si le transfert des coûts sur une plus longue période fait en sorte que les futurs
consommateurs subventionnent par inadvertance les consommateurs actuels.
Le haut degré de risque a présenté un défi de taille pour obtenir le financement nécessaire sur les
marchés financiers afin de payer l’actif réglementaire. Pour s’assurer que la dette contractée soit
finançable à des taux d’intérêt commerciaux, la province a dû fournir une garantie limitée pour protéger
les investisseurs contre les risques législatifs, judiciaires et organisationnels. Par conséquent, un certain
nombre d’agences de notation traitent déjà cette dette comme une dette provinciale. La garantie est
avantageuse pour les détenteurs d’obligations, mais pas pour les futurs consommateurs.
La présentation du refinancement du rajustement global privilégiée par le gouvernement précédent
exigeait la comptabilisation des éléments d’actif réglementaire débiteurs, ce qu’il justifiait, en partie, par
le fait qu’il n’y a aucune indication dans les NCSP sur la comptabilisation des activités à tarifs réglementés.
La comptabilisation des activités à tarifs réglementés est utilisée par certaines entreprises publiques
admissibles (p. ex., Ontario Power Generation et Hydro One) dont les résultats figurent dans les états
financiers de la province en vertu des IFRS, et qui sont assujetties à un processus d’établissement et
d’approbation des tarifs supervisé par un organe de réglementation indépendant. Toutefois, les contrats
d’électricité détenus par la SIERE et le mécanisme de report établi par la Loi de 2017 pour des frais
d’électricité équitables ne sont pas assujettis à de tels processus, et la loi n’accorde pas à la SIERE ses
propres pouvoirs d’établissement des tarifs dans ce domaine.
22
Tel qu’il est conçu actuellement, le plan financier du gouvernement comporte de nombreux risques,
notamment le risque que les montants reportés ne soient pas percevables auprès des futurs
consommateurs. Si l’inscription de la totalité des coûts du Plan ontarien pour des frais d’électricité
équitables en tant que charges dans les livres de la province n’éliminerait pas ces risques, cela accroîtrait
cependant la transparence.
Une fois les problèmes de présentation et de production de rapports résolus, le gouvernement devra
déterminer, au moment d’établir ses propres politiques en matière d’électricité, la meilleure façon
d’aborder les risques décrits précédemment en faisant preuve de transparence et d’efficience.
La Commission note que le refinancement du rajustement global entraînerait des coûts de financement
pouvant atteindre 4 milliards de dollars de plus que si le gouvernement avait directement financé le plan9.
Le financement d’une partie du plan à des taux d’intérêt commerciaux réduit l’efficience et accroît
l’iniquité intergénérationnelle. La Commission encourage le gouvernement à déterminer s’il est dans
l’intérêt du public de conserver le Plan pour des frais d’électricité équitables dans sa forme actuelle, en
tenant compte des importants coûts d’intérêt évitables et des coûts liés à tout changement.
9 Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario, Analyse des retombées financières du Plan ontarien pour des frais d’électricité équitables,
2017, http://www.fao-on.org/fr/Blog/Publications/Fair_hydro.
Recommandation
Adopter le traitement comptable proposé par la vérificatrice générale pour le refinancement du rajustement
global, qui est une composante importante du Plan ontarien pour des frais d’électricité équitables.
23
Remarque sur le dessaisissement partiel d’Hydro One
Dans le cadre de son examen du secteur de l’électricité, la Commission s’est rendu compte que les gains
réalisés sur la vente des actions d’Hydro One, soit le prix de vente moins la valeur comptable inscrite dans
les livres de province, réduisaient considérablement les déficits déclarés de la province pour les
exercices 2015-2016, 2016-2017 et 2017-2018. Cette incidence a été10,11 ou devrait être comptabilisée
dans les Comptes publics pour ces exercices.
Les entreprises publiques, telles que Hydro One, la Société des loteries et des jeux de l’Ontario et la
Régie des alcools de l’Ontario, sont traitées comme des actifs financiers conformément aux NCSP. Ces
normes exigent aussi que les gains ou les pertes sur la vente d’une partie d’une entreprise publique soient
comptabilisés. Par conséquent, les gains ou pertes d’une durée limitée découlant de la vente d’actifs ont
une incidence sur les déficits déclarés et peuvent compromettre l’utilité de ces déficits en tant
qu’indicateurs importants des tendances en ce qui a trait à la santé financière globale de la province.
Le public mérite de connaître les répercussions financières à long terme de ces opérations pour deux
raisons : parce qu’elles peuvent masquer des déficits sous-jacents et parce qu’elles impliquent que le
gouvernement renonce à des revenus futurs sur des investissements qui ont été faits et se sont accrus au
fil du temps. Ces observations renforcent l’importance de la transparence dans les rapports financiers.
10 Comptes publics de l’Ontario 2015-2016, pages 15 et 16 de l’Étude et analyse des états financiers et note 11 des états financiers consolidés,
https://files.ontario.ca/web_2015-2016_annual_report_fre_0.pdf.
11 Comptes publics de l’Ontario 2016-2017, pages 15 et 16 de l’Étude et analyse des états financiers et note 11 des états financiers consolidés,
https://files.ontario.ca/fr_publicaccounts_annualreport_cfs_2017-13.pdf.
24
25
Évaluer la situation budgétaire de la province
Le budget de l’Ontario décrit les priorités stratégiques du gouvernement et prévoit les charges et revenus
à moyen terme (c.-à-d. pour trois exercices). Lorsqu’un déficit est prévu, la province doit inclure un plan
de redressement dans le but de rétablir l’équilibre budgétaire.
Le plan financier d’un budget est en fait la somme des prévisions de revenus, moins les prévisions des
charges de programmes et les prévisions concernant l’intérêt sur la dette. Conformément à la loi, le plan
financier de la province doit inclure un élément de prudence supplémentaire sous la forme d’une réserve.
Éléments du budget
Le budget de 2018 prévoyait un déficit de 6,7 milliards de dollars pour l’exercice 2018-2019 et des déficits
persistants à moyen terme, soit de 2018-2019 à 2020-2021.
Plan financier à moyen terme TABLEAU 1
(en milliards de dollars) 2018-2019 2019-2020 2020-2021
Revenus 152,5 157,6 163,8
Total des charges 158,5 163,5 169,6
Programme 145,9 150,4 155,8
Intérêt sur la dette 12,5 13,1 13,8
Excédent / (Déficit) avant réserve (6,0) (5,9) (5,8)
Réserve 0,7 0,7 0,7
Excédent / (Déficit) (6,7) (6,6) (6,5)
Nota : Les totaux ne correspondent pas à la somme des chiffres, qui ont été arrondis.
Source : Budget de l’Ontario 2018.
Les perspectives de revenus sont sensibles au niveau et au rythme de l’activité économique.
La plus grande partie des revenus de l’Ontario provient de l’impôt et des taxes. La majorité des revenus
fiscaux provient de l’impôt sur le revenu des particuliers, des taxes de vente et de l’impôt sur les sociétés,
qui sont tous assujettis à une plus grande volatilité que d’autres sources de revenus.
Parmi les autres sources de revenus relativement stables, mentionnons les transferts fédéraux pour la
santé et les services sociaux, les revenus non fiscaux comme les droits, permis et redevances, et les
revenus tirés des entreprises publiques (p. ex., la Régie des alcools de l’Ontario).
26
Les perspectives des charges sont composées de deux éléments principaux : les charges de programmes
et l’intérêt sur la dette.
Les charges de programmes représentent les investissements que la province prévoit faire dans les
services gouvernementaux ainsi que ses priorités stratégiques. Elles comprennent également un fonds de
prévoyance pour les dépenses imprévues en cours d’exercice. Les perspectives des charges de
programmes pour 2018-2019 ont été rajustées à la baisse en fonction de deux cibles d’économies : une
cible d’économies de fin d’exercice, qui prend en compte les gains d’efficience anticipés tirés de la gestion
des coûts de projets et des calendriers de mise en oeuvre, et une autre cible d’économies découlant de
l’examen des programmes et devant être atteinte par l’entremise de la mise en oeuvre d’initiatives de
renouvellement au cours de l’exercice.
L’intérêt sur la dette représente le coût d’emprunt pour financer les investissements dans l’infrastructure
(p. ex., autoroutes et hôpitaux) et les déficits budgétaires. Les prévisions concernant l’intérêt sur la dette
comprennent des mesures de prudence distinctes en vue d’atténuer les effets de changements marginaux
aux taux d’emprunt.
Ventilation des revenus, prévisions budgétaires 2018-2019
Source : Budget de l’Ontario de 2018.
(en milliards de dollars)
103,6 26,0 5,3 17,6
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 140,0 160,0
Impôts et taxes Gouvernement du Canada Revenus des entreprises publiques Autres revenus non fiscaux
Revenus : 152,5 milliards de dollars
GRAPHIQUE 3
27
Examens indépendants du budget de l’Ontario de 2018
Le Rapport préélectoral sur les finances de l’Ontario 2018 a été rendu public le 28 mars 2018,
conformément à la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières. Les données
présentées dans le rapport préélectoral étaient conformes à celles du budget de 201812.
Le 25 avril 2018, dans son examen du rapport préélectoral, la vérificatrice générale indiquait que ce
rapport ne constituait pas un exposé raisonnable des finances de l’Ontario13. Cette conclusion se fondait
sur le fait que les charges découlant du refinancement du rajustement global et des régimes de retraite
conjoints avaient été sous-estimées. La vérificatrice générale déclarait que toutes les autres hypothèses
qui avaient servi à l’élaboration du plan à moyen terme étaient raisonnables. Ni le rapport préélectoral ni
l’examen de la vérificatrice générale ne donnaient de détails sur le plan de redressement proposé par la
province ni ne proposaient d’évaluation, car cela n’est pas requis par la loi.
12 Rapport préélectoral sur les finances de l’Ontario 2018, 2018, https://www.ontario.ca/fr/page/rapport-preelectoral-sur-les-finances-de-lontario-
2018.
13 Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario, Examen du Rapport préélectoral sur les finances de l’Ontario 2018, 2018,
http://www.auditor.on.ca/fr/content-fr/specialreports/specialreports/2018Pre-Election_fr.pdf.
Ventilation du total des charges, prévisions budgétaires 2018-2019
Total des charges : 158,5 milliards de dollars
61,3 29,1 17,9 11,8 5,0 20,8 12,5
0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 140,0 160,0
Santé Éducation Enfance et services sociauxEnseignement supérieur et formation Justice Autres programmesIntérêt sur la dette
Nota : Les totaux ne correspondent pas à la somme des chiffres, qui ont été arrondis.
Source : Budget de l’Ontario de 2018.
GRAPHIQUE 4
(en milliards de dollars)
28
Le 2 mai 2018, le Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario a rendu public son rapport semestriel
Perspectives économiques et budgétaires14, qui donne une évaluation distincte des perspectives
économiques et de la situation financière à moyen terme de la province ainsi que de son plan de
redressement. Dans l’ensemble, les hypothèses économiques étaient en grande partie conformes à celles
présentées dans le budget de l’Ontario de 2018. Le rapport prévoyait aussi une croissance économique
plus modérée en raison de la hausse des taux d’intérêt et du niveau élevé d’endettement des ménages qui
devraient refroidir les dépenses de consommation. On y faisait aussi mention d’autres risques pouvant
poser des difficultés pour l’économie, comme les politiques commerciales protectionnistes des États-Unis.
Le Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario indiquait aussi que le plan de redressement
prévoyait peu de mesures stratégiques précises tout en supposant que le gouvernement réduirait
considérablement la croissance des dépenses.
Rajustement au plan budgétaire pour 2018-2019
Si le gouvernement accepte les recommandations de la Commission sur les questions comptables, cette
décision aura une incidence sur le déficit prévu dans le budget de 2018. En outre, il faut tenir compte de
nouvelles données maintenant disponibles aux fins de l’établissement d’une base budgétaire révisée pour
2018-2019. Voici la description des changements proposés :
Sommaire des changements proposés TABLEAU 2
(en milliards de dollars) Plan budgétaire
2018-2019
Base révisée
2018-2019
Répercussions
sur le déficit
Revenus 152,5 150,9 (1,5)
Total des charges 158,5 164,9 (6,4)
Excédent / (Déficit) avant réserve (6,0) (14,0) (8,0)
Réserve 0,7 1,0 (0,3)
Excédent / (Déficit) (6,7) (15,0) (8,3)
Nota : Les totaux ne correspondent pas à la somme des chiffres, qui ont été arrondis.
Sources : Évaluation de la Commission fondée sur les données du budget de l’Ontario de 2018; données internes provenant du ministère des
Finances et du Secrétariat du Conseil du Trésor.
En prenant en compte ces changements, le ratio de la dette nette au PIB de la province en 2018-2019
devrait passer de 37,6 %, tel qu’indiqué dans le budget de l’Ontario de 2018, à 40,5 %. Cette estimation ne
tient pas compte des frais d’intérêt sur la dette supplémentaires découlant des rajustements proposés sur
les revenus et les charges.
14 Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario, Perspectives économiques et budgétaires : Évaluation du plan budgétaire à moyen terme de
l’Ontario, 2018, https://www.fao-on.org/fr/Blog/Publications/EBO-spr-18.
29
PERSPECTIVES DE REVENUS RÉVISÉES POUR 2018-2019
Depuis la publication du budget de l’Ontario de 2018, de nouvelles données économiques et financières
sont disponibles et de nouveaux risques sont apparus qui pourraient avoir une incidence sur les revenus
pour 2018-2019.
Si les prévisions de croissance du PIB réel dans le budget de 2018 étaient inférieures à la moyenne de
celles publiées par les prévisionnistes du secteur privé, la croissance économique s’est avérée plus faible
que prévu. En raison d’un début d’année frileux, la croissance du PIB réel prévue par les économistes du
secteur privé pour 2018 est passée d’une moyenne de 2,3 % au moment de la publication du budget de
l’Ontario de 2018 à 2,0 %.
De plus, le marché immobilier a été fortement touché par les règles hypothécaires du gouvernement
fédéral entrées en vigueur le 1er janvier 2018. Au cours du premier semestre de 2018, le nombre et le prix
de revente de maisons ont été considérablement inférieurs à ce qui avait été prévu, ce qui devrait avoir
une incidence sur les revenus tirés des droits de cession immobilière.
Les estimations des revenus tirés de l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés ont été rajustées
pour tenir compte des prévisions actualisées de l’incidence de la récente augmentation du salaire
minimum et du risque de transfert des revenus et des investissements des entreprises vers les États-Unis
en raison de taux d’imposition inférieurs. Ces changements sont légèrement contrebalancés par des
données actualisées sur les cotisations fiscales des particuliers et des sociétés pour 2017.
Ces développements ont amené la Commission à recommander une légère réduction des prévisions
de revenus comparativement à ceux indiqués dans le plan budgétaire pour 2018-2019, tel qu’indiqué
ci-dessous.
Révisions proposées aux perspectives de revenus TABLEAU 3
(en milliards de dollars) 2018-2019
Réviser les prévisions relatives à la croissance économique (0,4)
Réviser l’incidence du marché immobilier (0,4)
Réviser l’incidence de l’augmentation du salaire minimum (0,1)
Réviser l’incidence de la réforme fiscale aux États-Unis (0,8)
Tenir compte des données sur les cotisations fiscales actualisées de 2017 0,2
Manque à gagner prévu au titre des revenus par rapport au budget de 2018 (1,5)
Source : Évaluation de la Commission fondée sur les données internes provenant du ministère des Finances.
30
RISQUES POTENTIELS LIÉS AUX PERSPECTIVES DE REVENUS
L’issue de l’appel de la récente décision de la Commission de l’énergie de l’Ontario sur l’actif d’impôt
différé15 d’Hydro One Limited lié aux coûts associés à la privatisation du service public constitue un risque
pour les prévisions de revenus de la province présentées dans le budget de 2018.
En outre, l’incertitude économique liée aux négociations commerciales en cours et aux différends sur
lesquels l’Ontario n’a pas de contrôle direct peuvent avoir une incidence sur les revenus de la province en
2018-2019 et par la suite compte tenu de l’importance que revêt le commerce pour l’économie de la
province et de la grande proportion de ses industries qui sont touchées par les mesures tarifaires et de
représailles par rapport au reste du Canada.
Aucun des risques susmentionnés n’a été pris en compte dans les révisions des perspectives de revenus
proposées étant donné l’incertitude quant à leur matérialisation.
PERSPEVTIVES DES CHARGES RÉVISÉES POUR 2018–2019
Comme il a été mentionné plus tôt dans le présent rapport, l’adoption du traitement comptable proposé
par la vérificatrice générale augmente les perspectives de charges comparativement au plan budgétaire
pour 2018-2019.
À la fin du premier trimestre de 2018-2019, le gouvernement n’avait pas encore cerné de mesures
précises afin d’atteindre les cibles d’économies de fin d’exercice et celles découlant de l’examen des
programmes intégrées dans le budget de 2018. Aux fins de l’établissement d’une base révisée en vue de la
planification financière future, ces cibles ont été retirées, ce qui a entraîné une augmentation des charges
de programmes. Toute cible d’économies que le gouvernement choisira devrait être établie en fonction de
son caractère raisonnable relativement aux stratégies qu’il décidera de mettre de l’avant.
Révisions proposées aux perspectives des charges TABLEAU 4
(en milliards de dollars) 2018-2019
Adopter provisoirement le traitement comptable de la vérificatrice générale concernant les charges de retraite 2,7
Adopter le traitement comptable de la vérificatrice générale concernant le refinancement du rajustement
global 2,4
Retirer les cibles d’économies de fin d’exercice et celles de l’examen des programmes 1,4
Augmentation des charges prévues comparativement au budget de 2018 6,4
Nota : Les totaux ne correspondent pas à la somme des chiffres, qui ont été arrondis.
Sources : Évaluation de la Commission fondée sur le budget de l’Ontario de 2018 et les données internes du ministère des Finances et du
Secrétariat du Conseil du Trésor.
15 On parle d’actif d’impôt différé lorsqu’il y a un écart temporaire entre le revenu déterminé à des fins comptables et le revenu imposable.
On peut faire appel à un actif d’impôt différé dans le futur pour réduire le revenu imposable. La Commission de l’énergie de l’Ontario a jugé
qu’une portion d’un tel avantage découlant du premier appel public d’Hydro One devrait être transmis aux consommateurs. Hydro One fait
actuellement appel de cette décision et, si la société n’a pas gain de cause, le revenu net de la province s’en verrait réduit.
31
Les révisions proposées aux perspectives des charges ne comprennent pas de rajustements pour les
nouvelles initiatives annoncées dans le budget de 2018. Le budget du gouvernement précédent prévoyait
une augmentation des charges de programmes de 5,7 milliards de dollars en 2018-2019 et de
20,3 milliards de dollars à moyen terme, ce qui tenait compte des nouvelles initiatives et des prévisions
révisées au titre des dépenses de base existantes. Il incombera au gouvernement de décider si ces
investissements devraient être effectués, rajustés ou annulés au moment où il entreprendra son propre
processus de planification financière.
RISQUES POTENTIELS LIÉS AUX PERSPECTIVES DES CHARGES
La Commission a examiné les données sur les autorisations financières accordées après la publication du
budget de 2018 et au cours du premier trimestre de 2018-2019 alors que les ministères n’avaient pas reçu
de directives quant à la gestion des coûts associés à même leurs allocations de fonds. De plus, la
Commission a obtenu des données actualisées sur les coûts prévus des programmes régis par la demande,
comme le Régime d’aide financière aux étudiantes et étudiants de l’Ontario, qui ne figuraient pas dans le
budget de 2018.
La Commission n’a pas inclus ces données dans la base révisée pour 2018-2019 puisqu’il est raisonnable
de supposer que les stratégies de gestion des dépenses et les mesures de prudence établies, comme le
fonds de prévoyance, pourraient servir à atténuer l’incidence de ces risques sur les perspectives des
charges du gouvernement. Qui plus est, les dépenses du premier trimestre étaient réduites en raison du
ralentissement des activités du gouvernement pendant la période précédant et suivant immédiatement
les élections provinciales. Par conséquent, le fonds de prévoyance, qui était beaucoup plus élevé en
2018-2019 qu’au cours des huit années précédentes, suffira sans doute à couvrir les risques liés aux
charges jusqu’à la fin de l’exercice 2018-2019.
Parmi les autres risques émergents liés aux charges qui ne peuvent être actuellement chiffrés,
mentionnons :
l’issue des négociations en cours au sujet des revendications territoriales des Premières Nations;
les coûts liés à l’assainissement de l’environnement;
la rémunération des employés du secteur parapublic;
les ententes de partage des coûts avec la ville de Toronto pour d’importants investissements dans
le transport en commun.
Ces risques auront des répercussions financières sur plusieurs années et, par conséquent, la Commission
recommande qu’on chiffre ces risques et qu’on se prépare à assumer des coûts supplémentaires dans les
futurs plans budgétaires. De plus, les perspectives des charges révisées pourraient ne pas tenir pleinement
compte de l’incidence des frais d’intérêt sur la dette découlant des rajustements proposés au plan
budgétaire 2018-2019.
32
RÉSERVE RÉVISÉE POUR 2018–2019
Durant cinq des sept dernières années, le niveau de la réserve a été établi à un milliard de dollars. Dans le
cadre d’un examen élargi des pratiques de planification financière à long terme, la province devrait établir
le niveau approprié de la réserve ainsi qu’une méthodologie pour calculer les risques liés à l’incertitude
économique et pour se préparer au prochain ralentissement de l’économie. Le gouvernement devrait
tenir compte de l’incertitude entourant les relations commerciales actuelles, comme l’Accord de libre-
échange nord-américain, au moment de déterminer la mesure de prudence à intégrer à son plan financier.
Bien que la Commission fournisse une base aux fins de la planification financière pour 2018-2019, le
gouvernement doit clairement articuler son propre plan financier à moyen terme ainsi que des mesures
précises afin d’atteindre les objectifs qu’il aura fixés.
Recommandation
Réviser le plan budgétaire pour 2018-2019 afin qu’il tienne compte des rajustements comptables
proposés par la Commission, rajuster les projections des revenus et des charges en fonction des dernières
données disponibles, et rétablir la réserve au moins au niveau historique d’un milliard de dollars.
Recommandation
Établir un plan financier qui inclut des cibles de réduction du déficit à court et à moyen terme et qui
décrit clairement comment le gouvernement atteindra ces objectifs et rendra compte des résultats obtenus.
33
Planification financière à long terme
La province devrait examiner attentivement son approche de la planification financière à long terme. Une
planification solide va au-delà de ce qui est publié dans un budget et doit tenir compte des effets à long
terme des décisions financières prises aujourd’hui. L’un des buts de la planification financière est d’indiquer
en toute transparence les objectifs des décisions du gouvernement et les compromis que cela implique.
PLAN DE REDRESSEMENT
La Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières vise à fournir un cadre pour l’élaboration
d’une politique budgétaire durable et la production de rapports réguliers dans le but de parvenir à
l’équilibre budgétaire. Lorsque le gouvernement décide qu’un déficit est approprié pour un exercice
donné, la Loi exige qu’il élabore un plan de redressement afin d’atteindre l’équilibre budgétaire dans le
futur. Le plan de redressement rendu public dans le budget de 2018 prévoyait un retour à l’équilibre en
2024-2025.
Plan de redressement financier de l’Ontario TABLEAU 5
(en milliards de dollars)
Plan à moyen terme Plan de redressement
2018-
2019
2019-
2020
2020-
2021
2021-
2022
2022-
2023
2023-
2024
2024-
2025
2025-
2026
Revenus 152,5 157,6 163,8 169,5 174,9 180,4 186,5 192,9
Total des charges 158,5 163,5 169,6 174,4 178,2 182,2 185,8 189,6
Programmes 145,9 150,4 155,8 159,5 162,7 166,0 169,3 172,7
Intérêt sur la dette 12,5 13,1 13,8 14,9 15,5 16,3 16,5 16,9
Excédent / (Déficit)
avant réserve (6,0) (5,9) (5,8) (4,9) (3,3) (1,8) 0,7 3,3
Réserve 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7
Excédent / (Déficit) (6,7) (6,6) (6,5) (5,6) (4,0) (2,5) 0,0 2,6
Taux de croissance des revenus 1,5 % 3,4 % 4,0 % 3,5 % 3,2 % 3,1 % 3,4 % 3,4 %
Taux de croissance
des charges de programmes 6,1 % 3,1 % 3,5 % 2,4 % 2,0 % 2,0 % 2,0 % 2,0 %
Nota : Les totaux ne correspondent pas à la somme des chiffres, qui ont été arrondis.
Source : Budget de l’Ontario 2018.
Le plan de redressement du budget de 2018 a été conçu en appliquant un taux de croissance annuel
moyen de 2,0 % pour les charges de programmes entre 2021-2022 et 2024-2025, ce qui correspond à
environ la moitié du taux de croissance annuel moyen des charges de programmes au cours des
25 dernières années. Il faut se demander si cela est crédible en l’absence d’un plan d’action concret et
d’une bonne compréhension des répercussions que des contraintes budgétaires importantes auraient sur
les particuliers ou sur les programmes et services.
34
Bien que le plan de redressement présenté dans le budget de 2018 réponde aux exigences de base
énoncées dans la Loi, il ne procure pas aux Ontariennes et aux Ontariens une explication des implications
de l’atteinte de l’équilibre budgétaire sur les politiques. Sans détails sur les choix stratégiques qui doivent
être faits pour équilibrer le budget, la population ontarienne ne peut pas savoir quels changements
transformationnels, réductions de services ou nouvelles mesures d’accroissement des revenus pourraient
être nécessaires pour y parvenir.
Le plan de redressement du budget de 2018 remet en question l’utilité de cette exigence législative.
VIABILITÉ FINANCIÉRE
La viabilité financière permet au gouvernement de financer les programmes et services d’une manière
responsable, prudente et disciplinée. En plus d’exiger un plan de redressement, la Loi exige que la
politique financière du gouvernement cherche à maintenir un ratio de la dette nette au PIB prudent.
Lorsque la Loi est entrée en vigueur, ce ratio était d’environ 27,2 %.
Le ratio de la dette nette au PIB a augmenté de 4,5 points de pourcentage en une année à la suite de la
crise financière de 2008 et durant la récession qui en a découlé, alors que le gouvernement avait pris des
mesures pour stimuler l’économie et atténuer les contrecoups de ce ralentissement. Aujourd’hui, ce ratio
est supérieur de plus de 10 points de pourcentage à celui d’avant la récession, malgré une croissance
économique soutenue. La province devrait viser à réduire son ratio de la dette nette au PIB durant les
périodes d’expansion afin d’être prête advenant un revers de l’économie dans le futur. Cet objectif est
conforme à l’analyse du Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario16.
16 Bureau de la responsabilité financière de l’Ontario, Perspectives économiques et budgétaires : Évaluation du plan budgétaire à moyen terme de
l’Ontario, 2018, https://www.fao-on.org/fr/Blog/Publications/EBO-spr-18.
Recommandation
Entreprendre un examen de la Loi de 2004 sur la transparence et la responsabilité financières afin
qu’elle puisse mieux orienter les processus de planification financière et de communication de
l’information financière du gouvernement.
35
Si le terme « déficit zéro » est un objectif financier plus facile à communiquer au public, la Commission est
d’avis que le ratio de la dette nette au PIB est une mesure de viabilité à long terme plus significative. La
Commission reconnaît qu’une réduction importante du ratio de la dette nette au PIB nécessitera sans
doute des excédents budgétaires, qui seront difficiles à dégager à court terme. Néanmoins, le
gouvernement devrait prendre des mesures immédiates à cet effet. Il devrait aussi communiquer les
progrès réalisés dans toutes ses publications financières, notamment dans les Comptes publics.
Au moment où le gouvernement considère ses objectifs financiers stratégiques, la Commission
l’encourage à se fixer l’objectif à long terme de rétablir la cote de crédit AAA de l’Ontario. Un tel objectif
serait largement compris et exigerait que le gouvernement fixe des cibles financières réalistes, établisse
des plans en vue d’atteindre ces cibles et, éventuellement, réduise le ratio de la dette nette au PIB de la
province, renforçant ainsi les recommandations antérieures de la Commission.
Pour prendre des décisions prudentes, il faut être conscient des tendances à long terme et des défis qui
peuvent survenir. Le gouvernement devrait améliorer ses mécanismes de production de rapports17 en
fournissant des analyses additionnelles sur les répercussions financières des projections démographiques
et économiques, et ce, au profit des décideurs et du public.
17 Rapport sur les perspectives économiques à long terme de l’Ontario, 2017, https://www.fin.gov.on.ca/fr/economy/ltr/2017/ltr2017.pdf.
Recommandation
Effectuer une analyse pour déterminer et fixer une cible et un délai appropriés de réduction du ratio
de la dette nette au PIB de la province.
Recommandation
Fixer comme objectif à long terme de rétablir la cote de crédit AAA de la province.
Recommandation
Élargir la portée du Rapport sur les perspectives économiques à long terme de l’Ontario, publié deux ans
suivant le début de chaque mandat, afin qu’il inclue une analyse de la viabilité financière et présente
les répercussions financières des tendances actuelles et des risques futurs.
36
37
Établir la voie à suivre
Au cours des prochaines années, l’Ontario devra faire face à des défis de taille qui auront des
conséquences sur la croissance économique ainsi que sur les revenus et charges de la province.
À court terme, on s’attend à une hausse des taux d’intérêt, ce qui exercera des pressions additionnelles
sur le marché du logement de l’Ontario et freinera les dépenses de consommation, compte tenu
notamment du haut niveau d’endettement des ménages. À plus long terme, le vieillissement de la
population exercera des pressions supplémentaires sur les ressources déjà limitées du gouvernement. Ce
ne sont là que deux des risques importants qui sont en dehors du contrôle du gouvernement. Parmi les
autres risques, mentionnons :
le rythme rapide de la mondialisation et de l’évolution technologique;
les récentes réformes fiscales et les politiques commerciales protectionnistes des États-Unis;
les menaces en matière de cybersécurité;
le changement climatique.
Outre ces défis à plus long terme, le public se tournera vers le gouvernement pour mitiger les
répercussions de tout ralentissement économique à court terme. Toutefois, le fait d’enregistrer
continuellement des déficits durant des périodes de prospérité relative peut réduire la portée des
mesures de stimulation financières traditionnellement prises en réponse aux changements du cycle
économique.
Bien qu’un ralentissement économique ne soit sans doute pas imminent, le gouvernement provincial peut
faire preuve de leadership dès maintenant en créant la souplesse requise pour faire face aux défis de
demain. Pour cela, il lui faudra fixer des objectifs financiers et prendre des mesures concrètes pour les
atteindre, que ce soit en augmentant les impôts, en diminuant les dépenses ou en optimisant l’utilisation
des ressources.
Il faudra aussi tenir des discussions franches avec le public afin d’établir les priorités et de déterminer qui
assumera les coûts des services dont les Ontariennes et les Ontariens bénéficient aujourd’hui. Dans ce
contexte, des rapports financiers transparents qui représentent de façon juste les obligations actuelles et
futures des contribuables jouent un rôle primordial.
La Commission est d’avis que la plus grande province du Canada peut donner l’exemple. Si les
recommandations de la Commission concernant les pratiques comptables et une base budgétaire révisée
constituent un point de départ, il incombe maintenant au gouvernement de passer à l’action.
38
39
Décret
40
~~ ~
Ontario
Exec~tive Council of Ontario Order in Council
On the recommendation of the undersigned, the Lieutenant Governor of Ontario, by and with the advice and concurrence of the Executive Council of Ontario, orders that:
Conseil executif de !'Ontario Dec ret
Sur Ia recommandation de Ia personne soussignee, Ia lieutenante-gouverneure de !'Ontario, sur l'avis et avec le consentement du Conseil executif de !'Ontario, decrete ce qui suit:
WHEREAS under the Public Inquiries Act, 2009, the Lieutenant Governor in Council may appoint a Commission to inquire into any matter of public interest;
AND WHEREAS on April 25, 2018 the independent Ontario Auditor General released the "Review of the 2018 Pre-Election Report on Ontario's Finances" (the Auditor's Report);
AND WHEREAS the Auditor's Report alleged that the government's 2018 Pre-Election Report on Ontario's Finances released on March 28, 2018, as required by the Fiscal Transparency and Accountability Act, 2004 and Ontario Regulation 41/18, ·was inaccurate in that expense estimates were understated for two items which would result in larger annual deficits than shown in the government's report;
AND WHEREAS it was determined that it would be desirable and in the public interest to authorize under the Public Inquiries Act, 2009, and in the discharge of the government's executive functions, a panel to conduct an independent assessment of the current state of the province's finances and provide recommendations regarding prudent fiscal/budgetary and accounting practices;
AND WHEREAS it is considered advisable to set out the terms of reference for such an appointment and recommendations;
THEREFORE, pursuant to the Public Inquiries Act, 2009 it is ordered as follows:
Commission
1. A commission is established to be known as the Independent Financial Commission of Inquiry (the "Commission"), effective the date of this Order in Council.
2. Gordon Campbell, AI Rosen, and Michael Horgan are appointed as commissioners under section 3 of the Public Inquiries Act, 2009.
3. Gordon Campbell is appointed as the Chair of the Commission. All Commissioners are jointly responsible for carrying out the mandate and producing the report.
Mandate
4. Having regard to section 5 of the Public Inquiries Act, 2009, the Commission shall provide analysis and advice to inform the 2017-18 Public Accounts and an assessment of the Province's
O.C./Decret: 1 .0 0 5 / 2 0 ·1 8
budgetary position, and, in particular:
a. Shall perform a retrospective assessment of government accounting practices, including pensions, electricity refinancing and any other matters deemed relevant to inform the finalization of the 2017-18 consolidated financial statements of the Province;
b. Review, assess and provide an opinion on the Province's budgetary position as compared to the position presented in the 2018 Ontario Budget, in order to establish the baseline for future fiscal planning; and,
c. Shall report to the Attorney General and to the Minister of Finance on these matters by August 30, 2018.
5. The Commission shall perform its duties without expressing any conclusion or recommendations regarding the potential civil or criminal liability of any person or organization. The Commission shall further ensure that the conduct of the inquiry does not in any way interfere or conflict with any ongoing investigation or legal proceeding related to these matters.
6. Where the Commission considers it essential and at its discretion, the Commission may engage in any activity appropriate to fulfilling its duties, including:
a. Conducting research and collecting information, including conducting interviews, as needed to fulfill its mandate, pursuant to clause 6(a) of the Public Inquiries Act, 2009; and,
b. Consulting, with persons or groups, including the Auditor Genera l and the Financial Accountability Officer, as needed to fulfill its mandate, pursuant to clause 6(b) of the Public Inquiries Act, 2009.
7. The Commission shall, as much as practicable and appropriate, refer to and rely on the matters set out in section 9 of the Public Inquiries Act, 2009, and, in particular, pursuant to clause 9(1)(c) of the Public Inquiries Act, 2009, shall rely on any existing records or reports relevant to the subject matter of the Commission's mandate as set out in this order.
8. In accordance with the Public Inquiries Act, 2009, the Commission shall obtain all records necessary to perform its duties and, for that purpose, may require the provision or production of information that is confidential or inadmissible under any Act or regulation, other than confidential information which is described in sections 19 and 27.1 of the Auditor General Act. Where the Commission considers it necessary, it may impose conditions on the disclosure of information in order to protect the confidentiality of that information.
9. The Commission shall follow Treasury Board/Management Board of Cabinet directives and guidelines and other applicable government policies unless in the Commission's view and having regard to its mandate, it is not possible to follow them.
10. The Minister of Finance is designated as the minister responsible for the Commission under clause 3(3)(f) of the Public Inquiries Act, 2009.
O.C.IDecret:
Report
11. The Commission shall conclude its mandate and deliver a final report to the Attorney General and the Minister of Finance including any recommendations no later than August 30, 2018.
12.1n delivering its final report to the Attorney General and the Minister of Finance, the Commission shall ensure, in so far as practicable, that it is in a form appropriate for public release, free of any information that the Minister of Finance has identified as being confidential or privileged and consistent with the requirements of the Freedom of Information and Protection of Privacy Act and other applicable legislation.
13. The Commission shall be responsible for translation and printing and shall ensure that its final report is delivered in English and in French, at the same time, in electronic and printed versions.
Financial and Administrative Matters
14. The financial and administrative support necessary to enable the Commission to fulfill its mandate shall be provided in accordance with sections 25, 26 and 27 of the Public Inquiries Act, 2009.
15.AII ministries and all boards, agencies and commissions of the Government of Ontario shall, subject to any privilege or other legal restrictions, assist the Commission to the fullest extent possible, including producing documents in a timely manner, so that the Commission may carry out its duties.
16. The Minister of Finance shall make the Commission's final report available to the public as soon as practicable after receiving it.
ATTENDU QU'en vertu de Ia Loi de 2009 sur les enquetes publiques, le lieutenant-gouverneur en conseil peut nommer une Commission pour effectuer une enquete sur toute question d'interet public;
ATTENDU QUE, le 25 avril 2018, Ia verificatrice generale de !'Ontario a publie son « Examen du Rapport preelectoral sur les finances de !'Ontario 2018 » (le rapport de Ia verificatrice);
ATTENDU QUE le rapport de Ia verificatrice indique que le Rapport preelectoral sur les finances de !'Ontario 2018 publie le 28 mars 2018 par le gouvernement, comme l'exige Ia Loi de 2004 sur Ia transparence et Ia responsabilite financieres et le Reglement de !'Ontario 41/18, eta it inexact en raison de Ia sous-estimation de deux points des previsions de depenses, donnant lieu a des deficits annuels plus importants que ce que presente le rapport du gouvernement;
ATTENDU QU'il a ete juge qu'il etait souhaitable et dans !'interet public d'autoriser, en vertu de Ia Loi de 2009 sur les enquetes publiques et dans le cadre des fonctions executives du gouvernement, une formation a effectuer une evaluation independante de l'etat actuel des finances de Ia province et a formuler des recommandations relativement aux pratiques fiscales/budgetaires et comptables prudentes;
O.C./Decret:
ATTENDU QU'il est juge utile d'enoncer le cadre de reference de cette nomination et de ces recommandations;
PAR CONSEQUENT, en vertu de Ia Loi de 2009 sur /es enquetes publiques, il est ordonne ce qui suit:
Commission
1. Est constituee, a Ia date du present decret, une Commission appelee Commission d'enquete independante sur les finances.
2. Gordon Campbell , AI Rosen , et Michael Horgan sont nommes commissaires en vertu de !'article 3 de Ia Loi de 2009 sur les enquetes publiques.
3. Gordon Campbell est nomme president de Ia Commission. Taus les commissaires sont egalement responsables de I' execution de leur mandat et de Ia production du rapport.
Mandat
4. Compte tenu de !'article 5 de Ia Loi de 2009 sur les enquetes publiques, le commissaire presentera des analyses et des conseils en vue d'eclairer les Comptes publics 2017-2018, fournira une evaluation de Ia situation financiere de Ia province et, notamment:
a. effectuera une evaluation retrospective des pratiques comptables du gouvernement, notamment quant aux retraites, au refinancement du secteur de l'electricite et a tout autre secteur juge pertinent pour etayer Ia finalisation des etats financiers consolides 2017-2018 de Ia province;
b. examinera et evaluera Ia situation financiere de Ia province, a l'aune de Ia situation presentee dans le budget de !'Ontario de 2018, et formulera un avis a cet egard , en vue d'etablir une base pour Ia planification budgetaire a venir; et
c. fera rapport au procureur general et au ministre des Finances quant a ces questions au plus tard le 30 aoOt 2018.
5. La commission s'acquittera de ses fonctions sans formuler de conclusions ou de recommandations quanta l'eventuelle responsabilite civile ou criminel le de toute personne ou de tout organisme. La commission veillera par ail leurs a ce que Ia conduite de l'enquete n'interfere ou n'entre en conflit d'aucune fagon avec toute enquete ou toute instance en cours ayant trait a ces questions.
6. S'ill'estime necessaire, eta sa discretion, Ia Commission pourra exercer les activites qui lui permettent de s'acquitter de ses fonctions, notamment :
a. effectuer des recherches et recueillir des renseignements, y compris mener des entrevues, au besoin pour s'acquitter de son mandat, conformement a l'alinea 6 a) de Ia Loi de 2009 sur /es enquetes publiques;
b. consulter des personnes ou des groupes, y compris Ia verificatrice generale et le directeur de Ia responsabilite financiere, au besoin pour s'acquitter de son mandat,
O.C./Decret:
conformement a l'alinea 6 b) de Ia Loi de 2009 sur les enquetes publiques.
7. La Commission se reporte aux documents enonces a !'article 9 de Ia Loi de 2009 sur les enquetes publiques et se fonde sur eux, lorsqu'il est possible et approprie de le faire, et en particulier, conformement a l'alinea 9 (1) c) de cette loi, se fonde sur les dossiers ou rapports existants se rapportant a !'objet du mandat de Ia Commission etabli dans le present decret.
8. Conformement a Ia Loi de 2009 sur les enquetes publiques, Ia Commission obtiendra taus les dossiers necessaires a !'execution de ses fonctions et, a cette fin, elle peut demander Ia communication ou production de renseignements qui sont consideres comme confidentiels ou non admissibles en preuve en vertu d'une loi ou d'un reglement, a !'exception des renseignements confidentiels decrits aux articles 19 et 27.1 de Ia Loi sur le verificateur general. Si elle l'estime necessaire, Ia Commission peut assortir de conditions Ia divulgation de renseignements, afin de proteger le caractere confidentiel de ces renseignements.
9. La Commission suit les directives et !ignes directrices du Conseil du Tresor/Conseil de gestion du gouvernement ainsi que les autres politiques gouvernementales applicables, sauf si, de l'avis de Ia Commission et a Ia lumiere de son mandat, il est impossible de les suivre.
10. Le ministre des Finances est designe ministre responsable au regard de Ia Commission en vertu de l'alinea 3 (3) f) de Ia Loi de 2009 sur les enquetes publiques.
Rapport
11 . La Commission doit mener a bien son mandat et remettre son rapport final au procureur general et au ministre des Finances, y compris ses recommandations le cas echeant, au plus tard le 30 aoOt 2018.
12. Dans Ia mesure du possible, Ia Commission veillera a remettre son rapport final au procureur general et au ministre des Finances sous une forme appropriee pour sa diffusion publique, exempte de renseignements que le ministre des Finances juge com me etant confidentiels ou privilegies, conformement aux exigences de Ia Loi sur l'acces a !'information et Ia protection de Ia vie privee et de toute autre loi applicable.
13. La Commission assumera Ia responsabilite de Ia traduction et de !'impression de son rapport final et veillera a ce que ses versions franc;aise et anglaise soient presentees en meme temps, en format electronique et sur papier.
Questions financieres et administratives
14. Le soutien financier et administratif necessaire pour permettre a Ia Commission de s'acquitter de son mandat sera prevu conformement aux articles 25, 26 et 27 de Ia Loi de 2009 sur les enquetes publiques.
15. Sous reserve de tout privilege ou de toute autre restriction legale, tous les ministeres, ainsi que taus les organismes, conseils et commissions du gouvernement de !'Ontario, preteront leur concours a Ia Commission dans leur pleine mesure de fac;on que cette derniere puisse s'acquitter de ses fonctions.
O.C./Decret:
16. Le ministre des Finances rendra public le rapport final de Ia Commission des que possible apres l'avoir regu.
J7 Recommended: Attorney General Recommande par : La procureure generale
Appuye par : Le president! du Conseil des ministres
Approved and Ordered: Approuve et dec rete le : JUL 1 7 2018
O.C./Decret:
Lieutenant Governor La lieutenante-gouverneure
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Biographie des commissaires
GORDON M. CAMPBELL, OC OBC
Président de la Commission, M. Campbell est actuellement le président et chef de la direction de la
société Hawksmuir International Partners Limited et est avocat-conseil principal, Affaires politiques et
commerciales, chez Edelman Public Relations Worldwide Canada Inc. ll a été haut-commissaire du
Canada au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord de 2011 à 2016 et envoyé spécial du
Canada auprès de l’Imamat ismaélien de 2014 à 2016. M. Campbell a été premier ministre de la
Colombie-Britannique pendant trois mandats, de 2001 à 2011, et président du district régional du
Grand Vancouver (aujourd’hui Metro Vancouver) de 1990 à 1993.
M. Campbell a été nommé Officier de l’Ordre du Canada en mai 2018 pour sa contribution à la province de
la Colombie-Britannique et pour sa brillante carrière au service de la population. Il a été nommé officier de
l’Ordre de la Colombie-Britannique en 2011. Il est récipiendaire de la Médaille du jubilé d’or (2003) et de
la Médaille du jubilé de diamant (2013) de la reine Élisabeth II. M. Campbell a deux fils, deux beaux-fils et
cinq petits-enfants.
MICHAEL HORGAN
Après une carrière de 36 ans dans la fonction publique, M. Horgan est actuellement conseiller principal en
affaires au cabinet d’avocats Bennett Jones LLP. M. Horgan a été sous-ministre de quatre ministères
fédéraux, notamment du ministère des Finances entre 2009 et 2014. Il a également été directeur général
du Fonds monétaire international pour le Canada, l’Irlande et les Caraïbes, et administrateur d’un certain
nombre de sociétés d’État, dont la Banque du Canada, la Société d’assurance-dépôts du Canada et la
Société canadienne d’hypothèques et de logement.
M. Horgan a reçu la Médaille du jubilé de diamant de la reine Élizabeth II en 2013 et le Prix pour services
insignes de la fonction publique du Canada en 2007. Il a été nommé mentor par la Fondation Pierre Elliot
Trudeau en 2016 et a présidé la commission du recteur de l’Université Queen’s sur l’avenir de la politique
publique en 2017-2018.
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L.S. (AL) ROSEN
M. Rosen, Ph.D., est fondateur et directeur du cabinet Rosen & Associates Limited, une firme
indépendante d’experts-conseils en juricomptabilité, et d’Accountability Research Corporation, un cabinet
indépendant de recherche sur les valeurs mobilières. Membre de l’Institut canadien des comptables
agréés depuis 1960, M. Rosen est membre de l’ordre des comptables de l’Ontario, de l’Alberta et de la
Colombie-Britannique (FCA), membre de la Société des comptables en management du Canada (FCMA),
en plus d’être un examinateur agréé en matière de fraudes (CFE).
M. Rosen est professeur émérite de comptabilité à la Schulich School of Business de l’Université York et a
été chargé de cours et conseiller dans plusieurs autres universités canadiennes et américaines. Il a
également joué un rôle déterminant dans la fondation de l’Association canadienne des professeurs de
comptabilité. En plus d’être l’auteur de nombreux articles et chroniques, M. Rosen a écrit deux livres avec
son fils Mark Rosen : Swindlers: Cons & Cheats and How to Protect your Investments from Them (2014) et
Easy Prey Investors: Why Broken Safety Nets Threaten Your Wealth (2017).
© Imprimeur de la Reine pour l’Ontario, 2018
ISBN 978-1-4868-2545-5 (IMPRIMÉ)
ISBN 978-1-4868-2547-9 (PDF)ISBN 978-1-4868-2546-2 (HTML)
