Multilateral Investment FundMember of the IDB Group

Asociaciones Público-Privadas

Guía de ReferenciaVersión 2.0

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Banco Mundial1818 H Street NWWashington, D.C. 20433Teléfono: +1-202-473-1000Internet: www.worldbank.org

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Banco Interamericano de Desarrollo 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577, EE. UU. Teléfono: +1-202-623-1000 Internet: www.iadb.org

Este documento es un producto del equipo del Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con aportes externos. Las opiniones, las interpretaciones, los resultados y/o las conclusiones expresadas en este trabajo pertenecen a los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista ni la política ni la posición oficial del Banco Mundial, del BAsD, del BID, de sus Directorios Ejecutivos, ni de los gobiernos que representan. Las organizaciones antes mencionadas no ofrecen ninguna garantía, expresa o implícita, ni asumen ninguna responsabilidad por la exactitud, la puntualidad, la fiabilidad, la integridad, la comercialización o la adecuación para un fin particular de cualquier información aquí contenida.

Esta publicación cumple con las prácticas del Banco Mundial en lo que respecta a la designación y los mapas de los miembros. La designación de un territorio o un área en particular, así como cualquier referencia a estos, o el uso del término "país" en este documento no implica la expresión de opinión alguna de parte de las organizaciones antes mencionadas o de sus Directorios Ejecutivos,, o de los gobiernos que representan, respecto del estado legal de cualquier país, territorio, ciudad o área, o de sus autoridades, o respecto de la delimitación de sus fronteras o límites.

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Derechos y autorizaciones

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Diseño y armado: Sara Tejada Montoya

145MÓDULO 3 Implementación de proyectos de APP

Nueva Zelanda, National Infrastructure Unit (2009) Guidance for Public Private Partnerships in New Zealand, Auckland

Capítulo 5: Opciones de contratación, establece la lógica y el análisis para estimar si es probable que contratar un proyecto como APP proporcione valor por dinero. Esto incluye una comparación de costo-beneficio simple y cuantitativa para una APP y licitación pública

Análisis fiscal

Tim Irwin (2003) Public Money for Private Infrastructure: Deciding When to Offer Guarantees, Output-Based Subsidies, and Other Fiscal Support, Banco Mundial Documento de trabajo Nº 10

La Sección 6: Comparación del costo de diferentes instrumentos, describe cómo los gobiernos pueden estimar el costo de varios tipos de apoyo fiscal a las APP, incluidas aportaciones no reembolsables basadas en los productos, donaciones en especies, descuentos tributarios, aportes de capital y garantías

Organization for Economic Cooperation and Development (2008) Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money, París

El Capítulo 3 sobre "la economía de las Asociaciones Público-Privadas: ¿es una APP la mejor alternativa?" describe cómo puede estimarse la asequibilidad de una APP

European PPP Expertise Centre (2011) State Guarantees in PPPs: A Guide to Better Evaluation, Design, Implementation, and Management, Luxemburgo

Establece la variedad de garantías estatales usadas en las APP, que se enfoca en garantías financieras y disposiciones de contrato como garantías de ingresos o pagos por rescisión. Describe por qué y cómo se usan, cómo se puede estimar su valor y cómo pueden manejarse de la mejor forma

Australia, Infrastructure Australia (2008) National Public-Private Partnership Guidelines: Public Sector Comparator Guidance (Vol. 4) Canberra

La Sección 16: Identificación, asignación y evaluación de riesgos, describe en detalle las diferentes metodologías para valorar los riesgos (y los pasivos contingentes) en las APP

Tim Irwin (2007) Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects, Banco Mundial

Describe ampliamente por qué y cómo los gobiernos aceptan los pasivos contingentes en los proyectos de APP al proporcionar garantías. Describe en detalle cómo puede calcularse el valor de estas garantías, con ejemplos

Colombia, Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2005) Pasivos Contingentes, Bogotá

Presentación realizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia sobre los marcos conceptuales y legales y las metodologías utilizadas en Colombia para manejar los pasivos contingentes

Chile, Ministerio de Hacienda (2010) Informe de Pasivos Contingentes 2010, Santiago

Describe el marco conceptual para estimar los pasivos contingentes y la exposición del Gobierno a los pasivos contingentes. Esto incluye información cuantitativa (valor máximo y costo esperado) sobre las garantías gubernamentales para los proyectos de APP (concesiones)

Tim Irwin & Tanya Mokdad (2010) Managing Contingent Liabilities in Public-Private Partnerships: Practice in Australia, Chile, and South Africa, Banco Mundial

Describe el enfoque en el Estado de Victoria, Australia, Chile y Sudáfrica, para el análisis de aprobaciones y generación de informes sobre pasivos contingentes bajo las APP. El Apéndice 1 describe en detalle la metodología usada en Chile para valorar los ingresos y garantías de tasas de cambio

Perú, Ministerio de Economía y Finanzas, Pasivos Contingentes, Lima

Presenta una metodología, resultados e informes de referencia sobre el valor de los pasivos contingentes en los proyectos de APP en Perú.

3.3 Estructuración de proyectos de APP

"Estructurar un proyecto de APP" significa asignar responsabilidades, derechos y riesgos a cada una de las partes del contrato de APP. Esta asignación se define detalladamente en el contrato de APP. La estructuración del proyecto generalmente se desarrolla de forma iterativa, en lugar de redactar directamente un borrador de contrato detallado. El primer paso es desarrollar el concepto inicial del proyecto en términos comerciales clave, es decir, un esquema de los productos necesarios, las responsabilidades y riesgos asumidos por cada una de las partes y cómo se pagará a la parte privada. Los términos comerciales clave generalmente se detallan lo suficiente como para permitir a los profesionales evaluar la APP propuesta, como se describe en la Sección 3.1: Identificación de proyectos de APP, antes de asignar los recursos necesarios para desarrollar el borrador del contrato de la APP de forma detallada.

146 Guía de Referencia de Asociaciones Público-Privadas Versión 2.0

Gráfico 3.4: Estructuración de proyectos de APP

El Gráfico 3.4: Estructuración de proyectos de APP muestra cómo la estructuración, a nivel de términos comerciales clave, encaja en el proceso general de desarrollo. Como se describe en la introducción de este módulo, la estructuración de las APP y la evaluación de las APP en la práctica son procesos paralelos e iterativos. La información del estudio de factibilidad y del análisis de viabilidad económica es una entrada clave para la estructuración de la APP, por ejemplo, identificar riesgos técnicos clave y proporcionar estimaciones de demanda y de la predisposición de los usuarios a pagar por los servicios. A continuación, la estructura de la APP encaja dentro de la viabilidad comercial, la asequibilidad y el análisis del valor por dinero, que puede determinar que se requieran cambios a la asignación del riesgo propuesta. El objetivo es generalmente estructurar una APP que cumplirá los criterios de evaluación relevantes establecidos en el Cuadro 3.3: Criterios de evaluación de proyectos de APP, es decir, ser técnicamente factible y económicamente viable, comercialmente viable, fiscalmente responsable y proporcionar valor por dinero.

El punto de partida para estructurar una APP es el concepto del proyecto: es decir, el esquema físico del proyecto, la tecnología que se espera utilizar, los productos o servicios que ofrecerá y las personas a las que atenderá. Estos generalmente se desarrollan antes de decidir si implementar o no el proyecto como una APP, como se describe en la Sección 3.1: Identificación de proyectos de APP.

La especificación detallada de resultados requeridos, para inclusión en el contrato de APP, se describe en la Sección 3.4: Diseño de contratos de APP. La mayoría de los recursos en la estructuración de proyectos de APP se enfoca en la identificación y asignación de los riesgos del proyecto. Esto tiene sentido, ya que la asignación de riesgos apropiada está detrás de muchos de los motores de valor de APP descritos en el Cuadro 1.2: Motores de valor de APP. Siguiendo este enfoque, los demás elementos de la estructura de la APP, como la asignación de responsabilidades y el mecanismo de pago, derivan de la asignación de riesgos. Por ejemplo, el riesgo de construcción puede asignarse a la parte privada, sobre la base de que

Identificación y priorización de proyectos

Diseñar contrato de APP

Borrador del contrato

de APP

Manejo de propuestas no solicitadas

Progreso el hacia contrato de APP

Etapa

Identificar riesgos

Originar ideas de proyectos

Definir requisitos de desempeñoDefinir mecanismos de pagoCrear mecanismos de ajusteEstablecer mecanismos de resolución de conflictosContemplar la terminación

Asignar riesgos y responsabilidades

Viabilidad y factibilidad técnica del proyectoViabilidad comercial de la APPSi la APP ofrecerá valor por dineroSi la APP es fiscalmente responsable

Estructurar APP:

Evaluar APP:

Concepto de APP

Términos comerciales

clave

Modelo de negocio

Ealu

ar A

PP

Estructu

rar A

PP

Modelo de negocio

"estratégico" o "esquema"

Aprobación

Aprobación

Progreso hacia la decisión de inversión

Para proceder con el modelo

de negocio

Para proceder con la transacción

Seleccionar proyectos con potencial de APP

Priorizar potenciales APP para su desarrollo

147MÓDULO 3 Implementación de proyectos de APP

la parte privada es la mejor calificada para manejar la construcción. Esto significa que a la parte privada también se le debe asignar la responsabilidad y el derecho de tomar todas las decisiones relacionadas con la construcción. El mecanismo para asignar el riesgo comercial para la parte privada puede ser el de definir un modo de pago de "el que usa paga".

Esta sección sigue la literatura, empezando con la identificación y priorización de los riesgos del proyecto (3.3.1: Identificación de riesgos), luego describe cómo se asignan los riesgos (3.3.2 Asignación de riesgos) 3.3.3 Traducción de la asignación de riesgos en la estructura de contratos, y luego describe cómo la asignación de riesgos se relaciona con otros aspectos de la estructura del proyecto.

3.3.1 Identificación de riesgos

El primer paso para la estructuración de la APP es, a menudo, elaborar una lista completa de todos los riesgos asociados con el proyecto. Esta lista se conoce como "registro de riesgos". En este contexto, un "riesgo" es una variación impredecible en el valor del proyecto, desde el punto de vista de algunas o de todas las partes interesadas, provenientes de un "factor de riesgo" subyacente dado. Por ejemplo, el "riesgo de la demanda" es el riesgo de que el valor del proyecto, y los ingresos del proyecto, sean inferiores (o superiores) a lo esperado debido a que la demanda es inferior (o superior) a lo esperado. El libro de Irwin sobre garantías y riesgos de las APP define el riesgo de forma más detallada [#161].

Los riesgos de las APP varían en función del país donde el proyecto se implemente, la naturaleza del proyecto y los bienes y servicios que involucre. No obstante, algunos riesgos son comunes en muchos tipos de proyectos de APP. Generalmente, los riesgos se agrupan por categorías, que son a menudo riesgos asociados con una función particular (como la construcción, operaciones o financiamiento), o con una etapa particular del proyecto (como la terminación). Cuadro 3.7: Categorías de riesgos de APP.

Cuadro 3.7: Categorías de riesgos de APP

Las siguientes categorías de riesgo son comunes para muchas APP:

• El lugar: riesgos asociados con la disponibilidad y calidad del lugar del proyecto, como el costo y oportunidad de adquirir el sitio, permisos necesarios o derechos de paso para la construcción de un camino, el efecto de las condiciones geológicas y otras condiciones del lugar, y el costo de cumplir con las normas medioambientales.

• El diseño, la construcción y la puesta en marcha: riesgo de que la construcción tarde más tiempo o sea más costosa de lo esperado, o que la calidad del diseño o de la construcción signifique que el activo no sea el adecuado para cumplir con los requisitos del proyecto.

• La operación: riesgos para el éxito de las operaciones, incluido el riesgo de interrupción del servicio o de disponibilidad del activo, el riesgo de que cualquier interfaz de red no funcione según lo esperado, o que el costo de operación y mantenimiento del activo sea distinto al esperado.