A Extrafiscalidade Como Instrumento Hábil a Assegurar a Justiça Social e a Função Social Da Propriedade

7/18/2019 A Extrafiscalidade Como Instrumento Hábil a Assegurar a Justiça Social e a Função Social Da Propriedade

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A EXTRAFISCALIDADE COMO INSTRUMENTO HÁBIL AASSEGURAR A JUSTIÇA SOCIAL E A FUNÇÃO SOCIAL DA

PROPRIEDADE

THE FOMENTATION AS A SKILLFUL TOOL TO ENSURE THESOCIAL JUSTICE AND THE SOCIAL ROLE OF THE PROPERTY

Stéffani Cardoso Kraemer Graduanda em Direito pela Faculdade de Direito de Curitiba – Centro

Universitário Curitiba – Unicuritiba - Tributário

Resumo

O presente artio tem por ob!etivo demonstrar a import"ncia do instituto da e#trafiscalidade$atrelado aos princ%pios de !usti&a e da fun&'o social da propriedade$ especificamente$ dapropriedade urbana( O Direito somente se reali)a por meio da !usti&a$ assim$ deve uardar estrita obedi*ncia aos princ%pios +ue dela emanam como por e#emplo o da iualdade( O

princ%pio da fun&'o social da propriedade é fundamental e informador +uanto a destina&'o dapropriedade$ devendo ser cumprido$ por+ue em caso de n'o atendimento$ inicia-se a aplica&'oda proressividade$ o +ual determina a ma!ora&'o de al%+uotas proressivas no tempoen+uanto o proprietário do im,vel n'o proceda ao cumprimento do princ%pio$ este +ue concebeforma por meio do lano Diretor( . proressividade$ assim entendida$ tem fun&'o e#trafiscal por alme!ar +ue a conduta do proprietário +ue n'o atendeu ao princ%pio da fun&'o social dapropriedade se!a desestimulada por meio da aplica&'o de al%+uotas ma!oradas e proressivasno tempo(

P!"#s$%&"e' e#trafiscalidade$ fun&'o social da propriedade$ !usti&a(

A(s)#%)

T/is article aims to demonstrate t/e importance of t/e institute of fomentation$ tied to t/eprinciples of !ustice and social function of propert0$ specificall0$ urban propert0( T/e la1 onl0ta2es place t/rou/ !ustice$ t/us must 2eep strict ad/erence to t/e principles t/at emanate fromit$ suc/ as e+ualit0( T/e principle of t/e social function of propert0 is fundamental and it isinformant as t/e social destination of t/e propert0( 3t must be fulfilled( 3n case of noncompliance$it 1ill enable t/e implementation of proressivit0$ 1/ic/ determines a proressive increase$ over time$ of ta# rates until t/e o1ner proceed 1it/ t/e reulari)ation of t/e propert0( 3ts a principlet/at conceives its 1a0 t/rou/ t/e Director lan( T/e proressivit0$ so understood$ isfomentation because craves to discourae t/e o1ner$ 1/o did not meet t/e principle of t/esocial function of propert0$ b0 appl0in proressive ta# rates and aumentin it over time(

Ke*+o#,s' fomentation$ social function of propert0$ !ustice(



-. I/)#o,u01o

. e#trafiscalidade como um instrumento necessário de est%mulo ou

desest%mulo de condutas /umanas$ volta-se para o ob!etivo eral$ o

cumprimento de condutas alme!adas pelo leislador(

Sua import"ncia pode ser visuali)ada em várias situa&4es concretas

vivenciadas dentro de uma sociedade$ dado seu caráter eminentemente

social e n'o arrecadat,rio$ pois o bem !ur%dico +ue se pretende tutelar é a

sociedade como um todo$ o bem comum(

. e#trafiscalidade assim posta$ imp4e a ma!ora&'o ou redu&'o de

al%+uotas de determinados impostos para +ue /a!a a efetiva reali)a&'o do

bem alme!ado( . fun&'o social da propriedade como e#emplo$ imp4e$ caso

necessário$ o tributo com caráter e#trafiscal$ para +ue seu bem maior se!a

atinido$ ou se!a$ o desenvolvimento de locais improdutivos no caso do 3T5 e

o ade+uado aproveitamento do solo urbano no caso do 3TU(

Outra rela&'o +ue se pretende estabelecer é a finalidade da

e#trafiscalidade dentro do conte#to da !usti&a social( . preocupa&'o nesta

parte se concentra na !usti&a pautada na efici*ncia de uma norma ou de um

sistema destas normas$ caracteri)ando-se a efici*ncia de uma norma ou o

seu con!unto como a capacidade de viabili)ar as rela&4es entre os /omens(

2



2. O Es),o ,e (em es)# so%3! e sus o#34e/s

O 6stado se desenvolve estruturalmente e sociamente por meio da

tributa&'o$ é neste interreno +ue ele anaria maiores recursos para arcar com

as despesas provenientes de suas atribui&4es(

O 6stado +ue ora está sendo apresentado tem como caracter%stica

principal o bem estar social e a forma republicana de overno$ trata-se de 6stado

con/ecido como 6stado rovid*ncia$ a+uele +ue tem o dever de proporcionar

aos seus membros uma +ualidade de vida dina( 7 o c/amado 6stado de bem

estar social(

7 nessa forma de overno +ue o 6stado de bem estar social encontra

sua maior e#press'o$ sendo um dos maiores tra&os caracter%sticos dessa forma

de overno$ a iualdade$ princ%pio este indispensável para a constru&'o de uma

sociedade mais /umani)ada( Conforme palavras de 5o+ue .ntonio Carra))a8

O +ue podemos di)er$ em termos enéricos$ é +ue$ numa 5ep9blica$ o6stado$ lone de ser o sen/or dos cidad'os$ é o protetor supremo deseus interesses materiais e morais( Sua e#ist*ncia n'o representa umrisco para as pessoas$ mas um verdadeiro pen/or de suas liberdades(:(((; .ceitando +ue todos os /omens$ indistintamente$ possuemcondi&4es de pretender os mesmos direitos pol%ticos$ a 5ep9blicaimp4e o princípio da igualdade$ como fulcro da orani)a&'o pol%tica(<Carra))a$ =>??@(

3



.ssim$ é imprescind%vel buscar ainda$ através da tributa&'o$ a iualdade$

esta +ue n'o deve estar prevista apenas formalmente$ mas materialmente

também( 7 necessário alcan&ar a conscienti)a&'o da import"ncia da

coopera&'o$ do paamento da+uilo +ue sustenta o 6stado no cumprimento de

seus deveres$ da+uilo +ue se transforma em uma poderosa fonte de recursos

para o 6stado conseuir reali)ar$ concreti)ar de maneira efica) o ideal buscado

para a constru&'o de uma sociedade iualitária8 a Austi&a Social(

2.- Jus)30 e so%3e,,e

. !usti&a social deve ser entendida como o elemento principal de uma

sociedade +ue busca a iualdade material de seus participantes$ uma sociedade

para ser boa deve ser !usta de maneira a proporcionar ade+uadas condi&4es de

vida a todos( Trata-se da má#ima muito bem con/ecida$ a +ual invoca +ue os

iuais devem ser tratados com iualdade e os desiuais com desiualdade(

. coopera&'o social é uma das mais fundamentais formas de se c/ear a

um 6stado em +ue a !usti&a social impere$ pois$ o 6stado necessita do

financiamento +ue advém da popula&'o$ da sociedade como um todo e um dos

meios de se reali)ar este intento é por meio da tributa&'o(

4



. tributa&'o tem como caracter%stica básica a arrecada&'o de recursos

para o financiamento do 6stado$ porém$ por se tratar de medida

preponderantemente fiscal e arrecadat,ria inibe rande parte da popula&'o ao

seu adimplemento$ dando marem B evas'o fiscal$ fator este +ue é pre!udicial ao

bom funcionamento da má+uina estatal(

ara atinir a finalidade fiscal$ a mensura&'o do quantum +ue cada

contribuinte deve levar aos cofres p9blicos é reali)ada por intermédio da

capacidade contributiva(

De acordo com umberto vila a capacidade contributiva é a medida de

iualdade entre os contribuintes com a finalidade de paar impostos$ sendo

indispensável a observ"ncia da radua&'o dos tributos na medida da

capacidade econEmica8

Como a distin&'o entre os contribuintes é feita com base em elementosresidentes neles pr,prios e a finalidade da tributa&'o é a pr,priadistribui&'o iualitária da cara tributária$ critério e finalidade$ antes dese afastarem$ apro#imam-se$ para consubstanciar uma s, e+ua&'o: aimposição deve corresponder à capacidade contributiva. <vila$ =>>@(

7 de suma import"ncia +ue cada indiv%duo recon/e&a a e#ist*ncia de seu

dever comum para com todos os demais interantes da sociedade da +ual

participa$ sendo medida de isonomia +ue se cumpra com os deveres +ue

5



sustentam o 6stado social republicano$ deveres estes aos +uais todos os

membros de uma sociedade est'o submetidos(

7 e#atamente neste ponto +ue sure a e#trafiscalidade$ como um

instrumento +ue tem por finalidade o est%mulo ou desest%mulo de condutas$ para

indu)ir$ compelir a popula&'o ao adimplemento de suas obria&4es fiscais(

. medida de e#trafiscalidade deve uardar estrita correspond*ncia com a

finalidade alme!ada +ue permitiu a sua institui&'o$ é imprescind%vel +ue a medida

de e#trafiscalidade se!a ade+uada perante os fins aos +uais se prop4e(

. e#trafiscalidade como uma pol%tica de volubilidade de al%+uotas com a

finalidade de impor a conduta dese!ada aos seus destinatários$ funciona de

modo a desnaturali)ar condutas ob!etivando o bem estar social(

2.2 F3s%!3,,e

ara +ue o 6stado cumpra com sua cara obriacional$ podendo

proporcionar meios para +ue a popula&'o ten/a suas necessidades mais

básicas atendidas$ imprescind%vel se fa) o uso da fiscalidade( .ssim$ é nesta

medida +ue sure o estado fiscal$ e conse+uentemente a ideia de cidadania

fiscal$ conceito este muito bem administrado pelo mestre Aosé Casalta abais8

Has o estado fiscal$ encarado a partir dos indiv%duos e suas

orani)a&4es$ destinatários do poder tributário$ permite-nos falar decidadania$ mais especificamente cidadania fiscal( Uma cidadania +ue

6



implica$ desinadamente$ +ue todos os membros da comunidadesuportem o estado$ ou se!a$ +ue todos os membros da comunidadeten/am a +ualidade de destinatários do dever fundamental de paar impostos na medida da respectiva capacidade contributiva( <abais$=>>I@(

Conforme informa Aosé Casalta abais de forma e#cepcional8

ois bem$ ol/ando para o suporte financeiro do estado contempor"neo$o +ue vemos é um estado fiscal$ um estado +ue tem nos impostos oseu principal suporte financeiro( O +ue$ atenta a ra)'o de ser doestado$ +ue é a reali)a&'o da pessoa /umana$ a reali)a&'o da pessoano respeito pela sua eminente dinidade /umana$ o estado fiscal n'opode dei#ar de se confiurar como um instrumento dessa reali)a&'o(orventura o instrumento +ue /eroicamente se revelou e continua arevelar como o mais ade+uado B materiali)a&'o desse desiderato(<abais$ =>>I@(

3mportante coloca&'o de abais acerca da dinidade /umana$ pois é por

intermédio dos impostos$ ou se!a$ dessa caracter%stica fiscalista dos impostos

+ue anariam-se marens financeiras para o suporte do 6stado +ue

conse+uentemente tem o dever de proporcionar a ade+uada presta&'o de

servi&os a todos os cidad'os alcan&ados pelo seu poder$ proporcionando

dinidade B e#ist*ncia do ser /umano(

.ssim$ a fiscalidade se constitui em um fenEmeno +ue visa a arrecada&'o

aos cofres p9blicos para a manuten&'o das atividades essenciais do estado$

desenvolvendo-as e permitindo a todos o usufruto dos benef%cios( 7 poss%vel

visuali)ar t'o loo todas as vantaens +ue advém de um estado fiscal(

. fiscalidade é o instrumento por meio do +ual é poss%vel fa)er frente Bs

despesas p9blicas$ ve) +ue a popula&'o contribui com parte de sua ri+ue)a$

7



sempre respeitando a capacidade contributiva - de fato$ para a manuten&'o da

má+uina estatal( O ponto de intersec&'o da fiscalidade e das receitas p9blicas é

a pr,pria sociedade +ue por intermédio do paamento dos impostos leva

din/eiro aos cofres p9blicos(

or fim$ por fiscalidade deve-se entender toda a arrecada&'o +ue

abastece os cofres p9blicos$ provinda de normas despidas de interesses sociais$

voltado as fim e#clusivo da arrecada&'o(

2.2.- F3s%!3,,e e C5%3,,e Co/)#3(u)3"

. capacidade contributiva esta pautada na ri+ue)a ob!etiva do cidad'o

escol/endo fatos +ue demonstrem maior ri+ue)a para tributar mais a+ueles +ue

auferem maior ri+ue)a e menos a+ueles com menor ri+ue)a$ fatores estes +ue

ir'o ter como conse+uencia medida de iualdade(

Os impostos +ue tem unicamente medida de fiscalidade observam

necessariamente o princ%pio da capacidade contributiva para +ue os indiv%duos

n'o se!am tributados além de sua capacidade$ estando o contribuinte no direito

de levar aos cofres p9blicos$ nesse caso$ a+uilo com o +ue pode contribuir e$

iualmente$ estando o 6stado adstrito a cobran&a da+uilo +ue o contribuinte tem

para contribuir(

Decorrente do princ%pio da iualdade$ a capacidade contributiva determina

8



+ue cada cidad'o contribua com a administra&'o p9blica na e#ata medida do

+ue revela a sua capacidade financeira( .demais$ a tributa&'o deve ser

proporcional para +ue se aranta a iualdade entre os membros da sociedade(

2.6 E7)#83s%!3,,e

De maneira contrária ao fenEmeno da fiscalidade sure o fenEmeno da

e#trafiscalidade e importa primariamente discorrer acerca das suas finalidades

mais prec%puas$ tendo em vista a essencialidade de tal instituto(

. e#trafiscalidade consiste na varia&'o das al%+uotas dos tributos$

podendo ser ma!oradas ou minoradas$ para atinir finalidades 9nicas e

e#clusivas de dar atendimento B fins sociais$ pol%ticos ou econEmicos(

Conforme bem assinala .liomar Jaleeiro acerca da e#trafiscalidade8

Costuma-se denominar de e#trafiscal a+uele tributo +ue n'o alme!a$prioritariamente$ prover o 6stado dos meios financeiros ade+uados aseu custeio$ mas antes visa a ordenar a propriedade de acordo com asua fun&'o social ou a intervir em dados con!unturais <in!etando ouabsorvendo a moeda em circula&'o@ ou estruturais da economia( araisso$ o ordenamento !ur%dico$ a doutrina e a !urisprud*ncia t*mrecon/ecido ao leislador tributário a faculdade de estimular oudesestimular comportamentos$ de acordo com os interessesprevalentes da coletividade$ por meio de uma tributa&'o proressiva oureressiva$ ou da concess'o de benef%cios e incentivos fiscais(<Jaleeiro$ ?@(

. e#trafiscalidade$ diferentemente da fiscalidade$ n'o tem por fim a mera

arrecada&'o de impostos aos cofres p9blicos$ visa a concreti)a&'o de ob!etivos

9



relevantes para a sociedade$ influenciando diretamente na conduta /umana$

através de benef%cios fiscais ou aumento de al%+uotas$ dependendo do caso(

. Constitui&'o Federal prev* a utili)a&'o da e#trafiscalidade sempre +ue

se!a necessário atender a fins outros +ue n'o a arreca&'o de impostos para

estimular ou desest%mular condutas$ adotando-se por e#emplo al%+uotas

proressivas(

De acordo com o mestre aulo de Jarros Carval/o8

. e#peri*ncia !ur%dica nos mostra$ porém$ +ue ve)es sem conta acompostura da leisla&'o de um tributo vem pontil/ada de ine+u%vocasprovid*ncias no sentido de prestiiar certas situa&4es$ tidas comosocial$ pol%tica ou economicamente valiosas$ Bs +uais o leislador dispensa tratamento mais confortável ou menos ravoso( . essa formade mane!ar elementos !ur%dicos usados na confiura&'o dos tributos$perseuindo ob!etivos al/eios aos meramente arrecadat,rios$ dá-se onome de extrafiscalidade. <Carval/o$ =>??@(

ovamente Aosé Casalta abais descreve com maestria no +ue constitui

o instituto da e#trafiscalidade8

. e#trafiscalidade tradu)-se no con!unto de normas +ue$ emboraformalmente interem o direito fiscal$ tem por finalidade principal oudominante a consecu&'o de determinados resultados econ,micos ousociais através da utili)a&'o do instrumento fiscal e n'o a obten&'o dereceitas para fa)er face Bs despesas p9blicas( Trata-se assim denormas <fiscais@ +ue$ ao preverem uma tributa&'o$ isto é$ uma abla&'oou amputa&'o pecuniária <impostos@$ ou uma n'o tributa&'o ou umatributa&'o menor B re+uerida pelo critério da capacidade contributiva$isto é$ uma ren9ncia total ou parcial a essa abla&'o ou amputa&'o<benef%cios fiscais@$ est'o dominadas pelo intuito de actuar directamente sobre os comportamentos econ,micos e sociais dos seusdestinatários$ desincentivando-os$ neutrali)ando-os nos seus efeitosecon,micos e sociais ou fomentando-os$ ou se!a$ de normas +uecont*m medidas de pol%tica econ,mica e social( <abais$ ?@(

Conforme o autor acima citado os impostos fiscais$ +uando ob!etivam

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resultados diversos de receitas +ue fa)em frente Bs despesas p9blicas$

tradu)em-se em e#trafiscais$ pois alme!am resultados outros como fins

econEmicos e sociais( ortanto$ continua a ser fiscal o imposto$ porém$ n'o terá

mais o fim de cobrir as despesas estatais( .lfredo .uusto Jec2er escreve no

mesmo sentido8

. principal finalidade de muitos tributos :(((; n'o será a de uminstrumento de arrecada&'o de recursos para o custeio das despesas

p9blicas$ mas a de um instrumento de interven&'o estatal no meiosocial e na economia privada( a constru&'o de cada tributo$ n'o maisserá inorado o finalismo e#trafiscal$ nem será es+uecido o fiscal( .mbos coe#istir'o$ aora de um modo consciente e dese!adoL apenas/averá maior ou menor preval*ncia deste ou da+uele finalismo(<Jec2er$ ?@(

.inda Harcus de Freitas Gouv*a assinala +ue /á na tributa&'o e#trafiscal

a supremacia do interesse p9blico sobre o do particular iualmente como na

fiscalidade$ porém$ importa em finalidades diversas8

.o tradu)ir este fenEmeno em linuaem do Direito$ é necessáriosustentar um fundamento !ur%dico +ue permita ao 6stado tributar$ comvistas a ob!etivos diversos$ distintos da arrecada&'o$ afastando osinteresses individuais contrários B incid*ncia tributária( 5evela-se$

assim$ outra faceta do corolário da supremacia do interesse p9blicosobre o interesse do particular$ no Direito Tributário( O 6stado tributacom vistas a auferir receitas$ e assim a supremacia do interessep9blico consubstancia o princ%pio da fiscalidadeL +uando se apreciamob!etivos outros$ +ue se afastam da pura arrecada&'o$ apresenta-se ae#trafiscalidade( <GEuvea$ =>>M@(

. e#trafiscalidade pode ser entendida como um princ%pio na medida em

+ue leitima a autua&'o do 6stado para a incid*ncia do imposto voltado a fins

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outros +ue n'o a mera arrecada&'o conforme entendimento do autor

anteriormente citado(

3nteressante instrumento +ue por meio de impostos e#trafiscais é pass%vel

de reular a economia de um pa%s$ a pol%tica urbana de um munic%pio$ a

iualdade material entre os cidad'os de um 6stado( 7 por meio dessas receitas

+ue o 6stado conseue reali)ar suas atividades$ +uer este!am voltadas a fins

econEmicos$ pol%ticos ou sociais$ reulando-as( .ssinala assim 5u0 Jarbosa

oueira8

6sta interven&'o$ no controle da economia$ é reali)ada pelo 6stadosobretudo por meio de seu poder impositivo( 7$ pois$ no campo da5eceita$ +ue o 6stado tranforma e moderni)a seus métodos deiner*ncia( O imposto dei#a de ser conceituado como e#clusivamentedestinado a cobrir as necessidades financeiras do 6stado(7 também$ conforme o caso e o poder tributante$ utili)ado como

instrumento de interven&'o e relamenta&'o de atividades( 7 ofenEmeno +ue /o!e se aianta com a nature)a e#trafiscal do imposto(<oueira$ ?I@(

2.6.- E7)#83s%!3,,e e C5%3,,e Co/)#3(u)3"

Os tributos com caráter e#trafiscal n'o ofendem a capacidade contributiva

por+ue independem da mesma( 7 pass%vel a incid*ncia de tributos e#trafiscais

com al%+uotas ma!oradas sobre cidad'os +ue n'o possuam recursos financeiros

sinificativos$ bem como é poss%vel +ue a+ueles detentores de maior capacidade

econEmica se!am beneficiados com al%+uotas menores(

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Os tributos e#trafiscais incidir'o sobre a conduta dos indiv%duos$

incentivando-as ou inibindo-as$ por isso n'o levam em conta o princ%pio da

capacidade contributiva(

Disp4e a Constitui&'o Federal em seu artio ?NI$ parárafo ? +ue a

e#press'o Psempre +ue poss%velQ$ os impostos ter'o caráter pessoal e ser'o

raduados seundo a capacidade econEmica do contribuinte(

Todavia$ n'o sinifica +ue a e#trafiscalidade n'o deva observar a

capacidade contributiva por+ue deve /aver$ sem d9vida$ limita&'o a essa forma

de tributa&'o para +ue n'o se esbarre no confisco$ deve-se interpretar a

e#trafiscalidade e a capacidade contributiva de maneira a compatibili)á-las(

or fim$ a e#trafiscalidade se tradu) em importante instrumento na

consecu&'o de fins econEmicos$ pol%ticos ou sociais$ alavancando as atividades

do 6stado para se alcan&ar a iualdade$ a !usti&a social e a !usti&a fiscal

por+uanto está diretamente liado ao desenvolvimento social do 6stado$

propunado-se para esses fins(

6 FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

O proprietário poderá usar$ o)ar e dispor de sua propriedade$ porém$

deverá compreend*-la em sua dimens'o social$ voltada para fins da

coletividade(

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.ssim$ a propriedade dei#ou de fiurar com um direito e#clusivo de seu

proprietário$ sendo vinculada a interesses p9blicos$ alcan&ando dimens'o

social( Trata-se de um direito vinculado a um dever$ +ual se!a$ o de dar B

propriedade fun&'o social(

. fun&'o social da propriedade está também entre um dos princ%pios da

ordem econEmica brasileira$ conforme é poss%vel observar no artio ?R> da

Constitui&'o Federal do Jrasil(

ara +ue os ditames da Carta Hana relativamente B fun&'o social da

propriedade urbana se!am atendidos$ é imprescind%vel +ue se!a dado

cumprimento ao estatu%do no artio ?= da Constitui&'o Federal para +ue

se!a dado cumprimento B fun&'o social da propriedade urbana por meio de

pol%ticas urbanas(

De fato$ as pol%ticas de desenvolvimento urbano devem direcionar para

o cumprimento de medidas +ue se!am efetivas em "mbito primordialmente

social(

6.2. Fu/01o So%3! , P#o5#3e,,e U#(/ 9 !u: ,o Im5os)o So(#e

P#o5#3e,,e P#e,3! e Te##3)o#3! U#(/ $ IPTU

O princ%pio +ue norteia a propriedade$ a partir da Constitui&'o Federal

de ?$ passa a ter um status p9blico$ condicionando o uso da propriedade

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ao atendimento de pol%ticas sociais urbanas$ com vistas ao cumprimento das

diretri)es sociais previstas na Constitui&'o(

Conforme li&'o da mestre Cintia 6stefania Fernandes8

uanto ao conceito deste princ%pio$ entende-se +ue o mesmo édin"mico$ variável no tempo e no espa&o$ e para +ue se possa ter osentido e#ato do +ue é fun&'o social$ ter-se-á +ue considerar omomento em +ue é feita a sua interpreta&'o( De toda sorte$ apropriedade passou a tr uma sinifica&'o p9blica$ diretamente liadaaos direitos sociais previstos na Constitui&'o Federal$ s, podendo ser e#ercida desde +ue em conson"ncia com os preceitos +ue enunciamestes direitos( <Fernandes$ =>>I@(

. fun&'o social da propriedade é um dos princ%pios +ue interam a

ordem econEmica do pa%s$ +ue radicali)ou o uso da propriedade$

principalmente no tocante B propriedade urbana$ intervindo de maneira

decisiva na propriedade privada$ para o alcance da !usti&a social$

especialmente no +ue se refere Bs al%+uotas proressivas do 3TU(

7 de suma import"ncia +ue o lano Diretor de um Hunic%pio se!a

elaborado para dar atendimento e efetividade Bs pol%ticas p9blicas de maneira

a atinir a finalidade a +ue se prop4e$ por meio de diretri)es( 5essalte-se +ue

é$ também$ conforme mencionado acima$ instrumento +ue visa dar

atendimento B !usti&a social(

De acordo com o artio ?=$ N$ o proprietário +ue n'o promover o

ade+uado aproveitamento do solo urbano n'o edificado$ subutili)ado ou n'o

utili)ado estará su!eito Bs penalidades previstas nos incisos 3 - parcelamento

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ou edifca&'o compuls,riosL 33 - imposto sobre a propriedade predial e

territorial urbana proressivo no tempoL e 333 - desapropria&'o com paamento

mediante t%tulos da d%vida p9blica de emiss'o previamente aprovada pelo

Senado Federal$ com pra)o de resate até de) anos$ em parcelas anuais$

iuais e sucessivas$ asseurados o valor real da indeni)a&'o e os !uros

leais(

. proressividade em análise é a +ue eralmente prescinde da

capacidade contributiva$ ve) +ue os fins perseuidos por esta medida s'o

diversos dos meramente arrecadat,rios$ possuindo caráter eminentemente

social(

.ssim$ primeiramente$ cumpre notificar o proprietário da utili)a&'o$

parcelamento ou edifica&'o compuls,rios$ para posteriormente$ se desatendida

a notifica&'o$ dar prosseuimento B ma!ora&'o da al%+uota a ser aplicada pelo

pra)o de cinco anos ininterruptos$ sendo o valor da al%+uota aplicada a cada

novo e#erc%cio estabelecida com base em lei espec%fica com fundamento no

lano Diretor$ sem e#ceder duas ve)es o valor referente ao ano antecedente$

respeitando o limite da al%+uota má#ima de ?I conforme disposi&'o e#pressa

do parárafo ? do art( R do 6statuto das Cidades(

6sotado o pra)o de cinco anos$ permanecendo inerte o proprietário$ será

mantida a cobran&a com a al%+uota má#ima$ até o cumprimento da obria&'o$

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conforme determina&'o do parárafo = do artio R do 6statuto das Cidades(

6stando o oder 9blico$ a partir deste momento$ autori)ado a reali)ar a

desapropria&'o( 5essalte-se +ue o 6statuto$ em seu artio R$ parárafo V veda$

inclusive$ a concess'o de isen&4es ou anistia +uanto B forma de tributa&'o

proressiva no tempo(

6m todo esse conte#to ora analisado$ a +uest'o de mais elevada

import"ncia cine-se +uanto B constitucionalidade da cobran&a da al%+uota

má#ima de ?I uma ve) +ue a Constitui&'o veda a possibilidade de cobran&a

de tributo com efeito de confisco(

6.; Fu/01o so%3! , 5#o5#3e,,e e e7)#83s%!3,,e

. Constitui&'o da 5ep9blica Federativa do Jrasil de ? e#pressamente

asseura o direito de propriedade loo no artio I$ inciso WW33( O direito de

propriedade assim posto é arantia fundada na Xei maior do pa%s e em

decorr*ncia disso é caucionado por este(

6mbora /a!a o direito de propriedade arantido pela Constitui&'o$ /á

iualmente no inciso seuinte outra arantia +ue se lia B propriedade +ue é a

seuinte8 Ya propriedade atenderá a sua fun&'o socialY(

. partir deste inciso$ tem-se +ue$ todavia /a!a o direito de propriedade

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para o dono$ deverá esta atender a sua fun&'o social( Sinifica di)er +ue a

propriedade n'o contempla um direito absoluto$ ve) +ue está condicionado a

atender a uma fun&'o social(

De acordo com as preciosas li&4es de Zaléria Furlan8

. propriedade privada e sua fun&'o social foram elevadas peloleislador constituinte como princ%pios da ordem econEmica( Doutraparte$ Yembora prevista entre os direitos individuais$ ela n'o maispoderá ser considerada puro direito individual$ relativi)ando-se seuconceito e sinificado$ especialmente por+ue os princ%pios da ordem

econEmica s'o preordenados B vista da reali)a&'o de seu fim8assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiçasocial." Deveras$ a propriedade privada vincula-se B+uele fim$ uma ve)+ue$ por determina&'o constitucional$ deve cumprir sua fun&'o social(<Furlan$ =>>N@(

.ssim$ a propriedade privada ad+uire re+uintes de sociabilidade para

atender B+uele 6stado !á ora apresentado acima$ para fa)er com +ue a

propriedade n'o se!a um direito individual e isolado e possa complementar a

constru&'o de uma sociedade iualitária$ ve) +ue$ B medida em +ue a

propriedade consia contribuir para a vida em sociedade$ ela é importante

instrumento para a constru&'o de uma sociedade solidária(

este interreno de atendimento B fun&'o social da propriedade$ sure a

e#trafiscalidade e proressividade relativas ao 3TU <3mposto redial e Territorial

Urbano@( 3mposto este +ue diretamente relacionado B propriedade imp4e$ por

meio da e#trafiscalidade e proressividade$ atendimento B fun&'o social da

propriedade(

18



; IGUALDADE

. iualdade é princ%pio a +ue todo 6stado deve estar atrelado( O 6stado

Democrático de Direito somente se reali)a +uando é dado atendimento e

efetividade a este princ%pio(

6ste princ%pio é também um valor +ue deve estar intrinseco B sociedade(

7 necessário atentar para o fato de +ue este valor somente se reali)a +uando da

compara&'o de duas ou mais situa&4es$ de tal forma +ue somente pode ser

concebida por meio de uma rela&'o(

7 claro +ue o constituinte bem como o leislador deve atentar para o fato

de +ue se vive em uma sociedade desiual e o +ue deve ser feito é tentar

minimi)ar essas desiualdades +ue se imp4em(

O tratamento isonEmico é uma das formas de se alcan&ar a iualdade$ é

claro +ue este tratamento n'o sinifica +ue a todos deve ser dado tratamento

iual de iual maneira ve) +ue as pessoas individualmente consideradas

necessitam de diferentes tratamentos(

Conforme dito$ a admiss'o da e#ist*ncia de desiualdades emanadas das

individualidades$ pEde dimensionar estas por meio da contribui&'o do indiv%duo B

19



sociedade(

.ssim$ e#istentes as desiualdades +ue emanam da individualidade de

cada um$ a iualdade /á de se concreti)ar +uando$ de maneira individual

também$ se!a poss%vel aferir a contribui&'o de cada um B sociedade$ ou se!a$ a

iualdade se estabelece$ principalmente no Direito Tributário$ +uando a

capacidade econEmica de cada indiv%duo é considerada$ contribuindo este$ na

medida de suas possibilidades( 6ste acerto nada mais é do +ue a efetiva&'o da

capacidade contributiva$ princ%pio este constitucionalmente consarado(

este ponto$ c/ea-se a outro corolário do Direito Tributário +ue é o da

3ualdade Tributária( 6ste princ%pio está inscrito na Constitui&'o Federal em duas

passaens$ +ual se!a$ nos artios ?NI$ parárafo primeiro e ?I>$ inciso 33 da

Constitui&'o Federal de ?(

;.- JUSTIÇA SOCIAL

. !usti&a compreende a principal finalidade do Direito( . defini&'o desse

conceito se perfa) +uando se analisa em con!unto princ%pios constitucionais

como a isonomia$ seuran&a !ur%dica$ iualdade e lealidade(

O princ%pio constitucional da isonomia pressup4e tratamento iualitário B

pessoas em situa&'o de iualdade e desiual B pessoas em situa&'o de

desiualdade( esta mesma esteira$ esta o princ%pio da iualdade$ o +ual está

20



consarado na Constitui&'o e representa um valor a ser perseuido na

sociedade como um todo(

.cerca da estrutura básica da sociedade como ob!eto dos princ%pios da

!usti&a social$ 5a1ls assim a define8

O primeiro ob!eto dos princ%pios da !usti&a social é a estrutura básica

da sociedade$ a ordena&'o das principais institui&4es sociais em um

es+uema de coopera&'o( Zimos +ue esses princ%pios devem orientar a

atribui&'o de direitos e deveres nessas institui&4es e determinar a

distribui&'o ade+uada dos benef%cios e encaros da vida social( Os

princ%pios da !usti&a para institui&4es n'o devem ser confundidos com

os princ%pios +ue se aplicam aos indiv%duos e Bs suas a&4es em

circunst"ncias particulares( 6sses dois tipos de princ%pios se aplicam a

diferentes su!eitos e devem ser discutidos separadamente( <5a1ls$

?R@(

ortanto$ para 5a1ls as a&4es das institui&4es sociais de uma sociedade

devem estar pautadas na distribui&'o ade+uada de benef%cios e encaros

decorrentes da vida social(

5eina elena Costa sinteti)a de maneira ade+uada a idéia transmitida

por 5a1ls em sua teoria8

5evela-se$ desse modo$ como uma teoria de !usti&a distributiva$ a partir

da +ual se busca estabelecer mecanismos para a distribui&'o dos bens

coletivos de forma isEnomica entre todos$ de modo +ue todos devem

ter iuais oportunidades para atinir as posi&4es socialmente

vanta!osas$ redistribuindo-se pela coletividade as vantaens o)adasarbitrariamente por determinados su!eitos <dons naturais e posi&4es

21



oriinárias de vantaem@( Sua doutrina aponta ser a arrecada&'o fiscal

instrumento /ábil B distribui&'o da ri+ue)a das camadas mais

favorecidas para a+uelas menos a+uin/oadas( <Costa$ =>>R@(

. teoria de D1or2in está na mesma esteira de pensamento +ue a de

5a1ls acerca da iualdade distributiva( 5icardo Xobo Torres$ em s%ntese$ assim

esclarece a obra de 5onald D1or2in8

a obra de D1or2in percebe-se +ue a elei&'o da iualdade como

princ%pio !ur%dico fundamental condu) B possibilidade de e+uil%brio entre

os direitos e a !usti&a$ entre a iual distribui&'o de bens e o direito a

iual tratamento +uanto Bs decis4es pol%ticas sobre tais bensL !usti&a e

liberdade s'o complementares e compreendem respectivamente os

dois princ%pios básicos do individualismo ético8 o do iual valor

< principle of equal value@$ +ue sinali)a no sentido de +ue é intr%nseca$

ob!etiva e iualmente importante +ue os seres /umanos procurem a

vida dina <lead successful lives@L o da responsabilidade especial

< principle of special responsibilit @$ +ue declara +ue a cone#'o entre

voc* e sua vida é$ n'o obstante$ um dado especial <t!e connection

beteen ou and our life is nevert!eless a special one@L em s%ntese$

viver bem <living ell @ re+uer ao mesmo tempo o compromisso pessoal

< personal commitment @ e o ambiente social <social environment @ no

+ual o compromisso é encora!ado e respeitado( <Torres$ ?@(

.ssim$ para D1or2in$ é por meio da consara&'o do princ%pio !ur%dico da

iualdade +ue se alcan&a o e+uil%brio entre os direitos e a !usti&a( . concep&'o

de !usti&a tributária é o resultado da correla&'o entre as no&4es de !usti&a e

tributa&'o(

;.2 JUSTIÇA TRIBUTÁRIA

22



. tributa&'o deve sempre estar pautada em par"metros de iualdade$

isonomia$ seuran&a !ur%dica$ lealidade$ capacidade contributiva$ enfim$ em

todos os princ%pios +ue buscam alcan&ar o ideal de !usti&a(

ortanto$ toda forma de tributa&'o deve considerar o valor supremo de

!usti&a$ eis +ue este se constitui no principal fundamento do Direito$ de um

6stado Democrático de Direito(

5icardo Xobo Torres e#plica de maneira clara e decisiva +ual a influ*ncia

da !usti&a no "mbito da tributa&'o$ discorrendo$ inclusive acerca da

proressividade em matéria tributária8

o Direito Tributário$ como n'o poderia dei#ar de acontecer$

reencontram-se a liberdade e a !usti&a$ especialmente sob a

considera&'o do e+uil%brio e da complementaridade entre os direitos

fundamentais <imunidades e proibi&4es de desiualdade@ e os

princ%pios de capacidade contributiva e do custo[benef%cio( 7

interessante notar +ue essa nova e+ua&'o fiscal$ pelo papel decisivo

+ue possui no plano a#iol,ico do Direito$ passou a c/amar a aten&'o

até de fil,sofos do Direito$ como é o caso de D1or2in$ +ue observa +ue

a ta#a&'o proressiva \n'o invade a liberdade por+ue pode ser

!ustificada por procurar$ mais +ue o constranimento$ a !usta

distribui&'o da propriedade\( o campo espec%fico do direito tributáriotambém ressure a +uest'o( Klaus Tip2e$ como vimos$ e#amina o

ordenamento positivo sob a lu) das teorias da !usti&a e dos direitos

/umanos$ frutos do reencontro entre ética e Direito$ e declara +ue \o

desen/o da !usti&a na Constitui&'o tem também uma base na

liberdade\( <Torres$ ?@(

ortanto$ a tributa&'o deve perseuir os valores compreendidos em um

23



6stado Democrático de Direito$ viabili)ando a efetiva reali)a&'o de direitos

fundamentais$ baseando-se$ para alcan&ar esses fins$ nos princ%pios inerentes B

no&'o de !usti&a(

<. Co/%!us1o

.s receitas +ue o 6stado anaria com a arrecada&'o de tributos se

prestam a financiar a operosidade da má+uina estatal( .ssim$ +uando o 6stado

tributa os indiv%duos para o custeio de suas atribui&4es$ esta a perseuir fins

fiscais( . finalidade puramente fiscal de um tributo informa +ue deve este estar

atrelado ao princ%pio da capacidade contributiva$ eis +ue é o respeito a este

princ%pio +ue leva a medida de iualdade(

6m contraposi&'o B finalidade fiscal dos tributos$ esta a finalidade

e#trafiscal( . e#trafiscalidade se constitui em um instituto essencial do direito

tributário$ eis +ue visa a dar atendimento a outros fins +ue n'o fiscais$ como fins

sociais$ pol%ticos ou econEmicos( Trata-se de um instrumento +ue e#erce rande

influ*ncia no est%mulo ou desest%mulo de condutas dos indiv%duos uma ve) +ue

consiste na varia&'o das al%+uotas dos impostos$ ma!orando-as ou minorando-

as( 6ssencialmente$ a e#trafiscalidade n'o comporta atendimento ao princ%pio da

capacidade contributiva pelo fato de incidir sobre o comportamento dos cidad'os

e n'o sobre a sua medida de ri+ue)a(

24



Desde a institucionali)a&'o dos direitos fundamentais pelo 6stado$ tem

este o dever de arantir aos seus cidad'os o acesso a esses direitos previstos

na Hana Carta( ara isto$ a Constitui&'o elencou entre os ob!etivos da

5ep9blica Federativa do Jrasil a constru&'o de uma sociedade livre$ !usta e

solidária$ a arantia do desenvolvimento social$ a erradica&'o da pobre)a e da

marinali)a&'o bem como a redu&'o das desiualdades sociais e reionais e

promo&'o do bem de todos sem preconceito(

.ssim$ conforme as metas estipuladas na Constitui&'o$ o 6stado

necessita das receitas p9blicas advindas dos tributos para +ue se!a poss%vel

tornar realidade todos esses ob!etivos elencados( 7 imprescind%vel +ue /a!a

coopera&'o também em rela&'o aos obriados ao paamento dos tributos$ de

maneira a se conscienti)arem +ue é de fundamental import"ncia o paamento

dos tributos para a concreti)a&'o de direitos(

Todavia$ deve /aver sobre toda essa tributa&'o medida de !usti&a$ a

impedir +ue a .dministra&'o 9blica tribute de maneira arbitrária os

contribuintes$ desta+ue-se nesse ponto +ue a tributa&'o deve respeitar também

o princ%pio da lealidade$ devendo estar todas as a&4es do oder 9blico

baseadas em leis prévias(

Outro ponto a se destacar acerca da !usti&a na tributa&'o se coaduna com

o conceito de !usti&a distributiva$ por meio do +ual a tributa&'o serve como um

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instrumento /ábil a arantir a distribui&'o dos bens de maneira e+u"nime$ de

maneira a +ue todos os indiv%duos dispon/am de iuais oportunidades$ bem

como na forma de se alcan&ar uma sociedade iualitária$ sem pobre)a conforme

os ob!etivos previstos no artio V da Constitui&'o(

O princ%pio da fun&'o social da propriedade tem relev"ncia tanto +uando

se coita em medida de fiscalidade$ e#trafiscalidade ou !usti&a social( .

propriedade$ em especial$ a propriedade urbana$ deve estar em /armonia com o

referido princ%pio uma ve) +ue a propriedade n'o se constitui em um direito

absoluto de +uem a possui(

. propriedade urbana é tributada pela via do 3mposto redial e Territorial

Urbano – 3TU$ este de compet*ncia dos munic%pios conforme e#pressa

disposi&'o da Constitui&'o Federal <art( ?IM$ inciso 3@(

O 3TU$ +uando relacionado com o princ%pio da fun&'o social da

propriedade$ +uando este n'o é cumprido pelo proprietário$ o referido imposto

assume caráter e#trafiscal$ ma!orando a al%+uota do 3TU sobre o im,vel ob!eto

da discuss'o( . partir desse momento$ tem aplicabilidade o instituto da

proressividade(

7 a proressividade um instrumento de caráter e#trafiscal uma ve) +ue se

busca compelir o proprietário$ através do aumento proressivo das al%+uotas do

imposto$ a cumprir com o princ%pio da fun&'o social da propriedade( Caso n'o

26



se!a dado cumprimento ao princ%pio$ ap,s cinco anos da imposi&'o das al%+uotas

proressivas esta o oder 9blico autori)ado a promover a desapropria&'o(

O princ%pio da fun&'o social da propriedade tem por escopo promover a

e#ist*ncia dina dos indiv%duos$ fator este +ue promove o bem estar de toda a

sociedade( 7 medida de !usti&a a aplica&'o do princ%pio na medida em +ue

procura estabelecer$ em especial$ +ue o uso da propriedade deve servir ao bem

comum$ conforme inclusive$ coloca&'o de D1or2in +ue Pobserva +ue a ta#a&'o

proressiva \n'o invade a liberdade por+ue pode ser !ustificada por procurar$

mais +ue o constranimento$ a !usta distribui&'o da propriedade\Q(

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Documents

A Extrafiscalidade Como Instrumento Hábil a Assegurar a Justiça Social e a Função Social Da Propriedade