15 REDHES/Número 23...16 Revista de Derechos Humanos y Estudios Sociales ISSN 1889-8068 REDHES no. 23, año XII, enero-junio 2020 during the decade of 2008 to 2018 regarding the demands

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EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LA SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL Y EQUITATIVA EN ECUADOR (2008-2018)1

THE CONSTITUTIONAL RIGHT TO UNIVERSAL AND EQUITATIVE SOCIAL SECURITY IN ECUADOR (2008-2018)

Noelia Rodríguez2 y Antonio Salamanca3

Resumen: La historia de la Seguridad Social ecuatoriana ha venido ligada al propio devenir histórico de los conflictos de intereses ideológicos, eco-nómicos y políticos en el país, así como a los protagonistas en cada uno de esos momentos. Los derechos (principios) de la universalidad y equi-dad del sistema ha sido objeto de un dilatado proceso de luchas y resis-tencia, que aún no ha culminado. Este texto busca mostrar el dinamismo histórico de la arquitectura actual de la Seguridad Social ecuatoriana para poder entender los obstáculos, tensiones, y posibles avances o retrocesos vividos en la década 2008-2018 respecto a las exigencias de materializar el derecho constitucional a la seguridad social, así como de crear un sistema integrado de seguridad social universal y equitativo en el país.

Palabras clave: Historia seguridad social, seguridad social, universal, equitativa.

Abstract: The history of social security in Ecuador has been linked to the historical development of the struggle between ideological, economic and political interests in the country, as well as to the protagonists at each moment of the struggle. The rights (principles) to universality and equity of the system have been the object of a dilated process of struggle and resistance that has not ended yet. This text aims to show the historical dy-namism of the current architecture of Ecuadorian social security to bet-ter understand the obstacles, tensions, and possible advances or setbacks

1 Artículo recibido: 30 de mayo de 2019; artículo aprobado: 20 de noviembre de 2019.2 Doctoranda en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad Pablo de Olavide, Sevilla, España. Correo-e: [email protected] Instituto de Altos Estudios Nacionales, Quito, Ecuador. Correo-e: [email protected]

Revista de Derechos Humanos y Estudios Sociales16

ISSN 1889-8068 REDHES no. 23, año XII, enero-junio 2020

during the decade of 2008 to 2018 regarding the demands to materialize the constitutional right to social security, as well as to create an integrated system of universal and equitative social security in the country.

Keywords: History of social security, social security, universal, equita-tive.

1. Un poco de historia: primeras normas de Seguridad Social en Ecuador

Las primeras normas en Ecuador respecto a la Seguridad Social datan de los años 1905 y 1906, correspondientes a periodos de gobierno militar. Para contextualizar esta nor-mativa, cabe indicar que dichos años se encuadran históricamente en la Revolución Li-beral, liderada por gobernantes castrenses, y que el modelo productivo se basaba prin-cipalmente en la exportación de productos agrícolas. Tales normas son Decreto de 28 septiembre de 1905, por el que se concedió el beneficio de jubilación a los telegrafistas, y Decreto Supremo de 18 de abril de 1906, por el que se establecieron pensiones de montepío para viudas, madres e hijos de los bomberos fallecidos con veinticinco años de servicio y también bomberos declarados inválidos por accidente de servicio4. Sin embargo, solo los militares contaban con una cobertura de los riesgos de muerte, inva-lidez y vejez, además de los de montepío y retiro, transmisibles a sus herederos. Y, de forma excepcional, se concedían pensiones a personas que habían prestado servicios destacados al Estado y no contaban con medios de vida suficientes; todo ello era finan-ciado por el Estado con cargo al Presupuesto5. En conexión con las normas citadas se encuentra la Constitución de 1906, según la cual el poder ejecutivo era el responsable de emitir las cédulas de invalidez, retiro y montepío6.

La siguiente norma, el Decreto Legislativo de 23 de octubre, se publicó en 1908 teniendo como beneficiario nuevamente al sector militar, puesto que otorgaba a los oficiales de Ejército y Marina las “Letras de Retiro”7. No será hasta la década siguiente cuando se amplía, relativamente, el campo de aplicación de las normas de Seguridad

4 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja de Pensiones a la Revolución de la Seguridad Social, p.5. Disponible en: .5 Viteri Llanga, Joaquín Vicente, “La seguridad Social ecuatoriana y su reforma”, en Revista Seguridad Social, núm. 256, julio 2008, p. 48.6 “Art. 80.- Son atribuciones y deberes del Poder Ejecutivo: 9. Conceder conforme a la ley, cédulas de invalidez, de retiro y letras de montepío”. Artículo 80 apartado 9, de la Constitu-ción de 1906. Diposnible en: .7 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 4 y ss.

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El derecho constitucional a la seguridad social universal y equitativa en Ecuador (2008-2018) 17

Social8, introduciendo la contingencia de accidente de trabajo y de enfermedad profe-sional9.

Posteriormente se producen tímidas concesiones, como la de establecer una in-demnización pecuniaria por accidentes de trabajo al “obrero o jornalero”, en caso de tener lugar el hecho causante recogido en la norma en 192110.

El sector del Magisterio es objeto de cierta protección por medio de la ley de 10 de octubre de 192311, que establece una caja para jubilaciones del magisterio, ordenando el depósito de las cantidades descontadas (correspondientes a un 5% de la renta anual) en una cuenta especial del Banco de Préstamos12.

1.1. Normas aprobadas durante el periodo de la Revolución Juliana: coberturalimitadayescasaonulaplanificación

El periodo siguiente es protagonizado por una crisis económica y un descontento po-pular derivado de las medidas de ajuste impuestas a la clase trabajadora, agrupada en sindicatos bajo el auspicio eclesial, que termina nuevamente con la imposición de un gobierno de carácter militar (periodo de la Revolución Juliana, iniciado el 9 de julio de 1925, tras destituir a Gonzalo Córdova13.

En este periodo se aprueba la Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Coo-perativa, publicada el 13 de marzo de 1925 en Registro Oficial número 590, calificada

8 Leyes de 1915 y 1918, ambas bajo el periodo liberal, extienden cierta protección a los emplea-dos públicos, educadores, telegrafistas y personas dependientes del poder judicial. En Sasso, Jimena, “La seguridad social en el Ecuador, historia y cifras”, en Actuar en mundos plurales. Boletín de Análisis de Políticas Públicas, Quito, FLACSO sede Ecuador, no.6, enero 2011, pp. 19-21. Tam-bién en Pazmiño, Sandra, Robalino Gabriela, “La seguridad social en el Ecuador”, en Apuntes de Economía, No. 47, Banco Central, 2004.9 El concepto de “riesgos profesionales” aparece con una ley de esta época, concretamente de 30 de septiembre de 1917. Los riesgos cubiertos son tanto la enfermedad profesional como accidente de trabajo. Esta norma define los elementos de esta relación: patrono, salario y lugar de trabajo. En caso de tener lugar la relación causal entre el supuesto de hecho y el resultado dañoso con ocasión de la realización de servicios, el trabajador podrá ser resarcido económica-mente. Con esta ley se crean las cajas de retiro para trabajadores inválidos, las cajas de ahorro y montes de piedad.10 Reglamento a la Ley sobre indemnizaciones al obrero o jornalero por accidentes de trabajo, publicado en Registro oficial número 500, de 15 de mayo de 1922.11 A través de la propuesta legislativa del entonces llamado Ministerio de Instrucción Pública para establecer una caja para jubilaciones, conformada por las cantidades derivadas del descuen-to mensual de los salarios de los maestros.12 Viteri Llanga, Joaquín Vicente, “La seguridad Social ecuatoriana…”, op. cit., p. 6.13 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 6.



por algún autor como “punto de partida de la seguridad social ecuatoriana14“. También se aprueban normas para los trabajadores en la línea establecida anteriormente (con-tingencias profesionales derivadas de accidente de trabajo o enfermedad profesional), como la Ley sobre Responsabilidad por Accidentes del Trabajo, Ley del Procedimien-to para las Secciones Provenientes del Trabajo, y la Ley de Prevención de Accidentes del Trabajo, de 1927. Se crea el Ministerio de Previsión Social y Trabajo (1925), que se encarga de las relaciones entre obrero y patrono y del cumplimiento de las normas15, mediante la Ley Protectora de Industrias Nacionales, promulgada por la Junta de go-bierno militar16. A su vez, la Constitución de 192917 reconoce como obligatoria la in-demnización “de los accidentes del trabajo” que “se hará efectiva en la forma que las leyes determinen” (art. 151, apartado 18).

En resumen, durante este primer periodo de Seguridad Social, las prestaciones económicas por vejez, montepío y ahorro se destinan al personal militar, junto al que se encuadra determinado personal del sector público18. Y es durante este gobierno militar cuando se instaura la Caja de Pensiones19, con carácter de entidad aseguradora autóno-ma20 con patrimonio propio, diferenciado de los bienes del Estado, y con aplicación en el sector laboral público y privado21. La aprobación de la Caja se realizó sin llevar a cabo

14 Durán Valverde, Fabio, Diagnóstico del sistema de seguridad social del Ecuador, Lima, Organización Internacional del Trabajo, Oficina Subregional para los Países Andinos, 2008, p. 123.15 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 7.16 Viteri Llanga, Joaquín Vicente, “La seguridad Social ecuatoriana…”, op. cit., p. 48 y ss.17 Registro Oficial 138, de 26 de marzo de 1929.18 Decreto nº 18 de 8 de marzo de 1928, Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Coopera-tiva que establece la Caja de Jubilaciones y Montepío Civil, Retiro y Montepío Militares, Ahorro y Cooperativa; denominada “Caja de Pensiones”, con cobertura no universal ya que ampara solo a empleados públicos, civiles y militares. Véase el Art. 6 de los Estatutos de la Caja del Seguro, aprobada por Decreto Supremo número 63, publicada en el Registro Oficial número 455, de 03 de abril de 1937, en la redacción dada por el Decreto Ejecutivo n° 2051, de 28 de diciembre de 1943. 19 Creada por la Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa, Registro Oficial número 590, de 13 de marzo 1925. La Caja tenía la siguiente composición: un Consejo de Administración integrado por el Ministro de Previsión Social y Trabajo, un Presidente de la Corte Suprema de Justicia, el Rector de la Universidad Central, el Inspector General del Ejército, el Presidente del Consejo Municipal de Quito, y dos delegados laborales. El Ministro era el presidente del Consejo, y un Secretario, cuya función era gestionar la Caja. En Viteri Llanga, Joaquín Vicente, “La seguridad Social ecuatoriana…”, op. cit., p. 50 y ss.20 “Con personalidad jurídica y fondos propios distintos de los del Fisco; no está sujeta a la intervención de la Contraloría, se halla exenta de todo impuesto fiscal y municipal y goza de las franquicias del Estado (…)”. Artículo 1 de los Estatutos de la Caja de Pensiones, en la redacción dada por el Decreto Ejecutivo n. 2051, de 28 de diciembre de 1943.21 Desde enero de 1929 la Caja también actúa como Monte de Piedad. En Instituto Ecuatoria-no de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 8.



estudios previos analíticos y estadísticos acordes con la estructura económica y pobla-cional22. La extensión tampoco fue universal, su objetivo fue conceder a los empleados públicos, civiles y militares los beneficios de Jubilación23, Montepío Civil y Fondo Mor-tuorio excluyendo expresamente al resto de personas las prestaciones derivadas de fon-do mortuorio y cooperativa, aunque previó la cobertura voluntaria a toda persona.

La Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa se extendió en oc-tubre de 1928 a los empleados bancarios24 (entre los cuales figuran también los del re-cientemente establecido Banco Central25). A este limitado ámbito subjetivo se otorga-ron prestaciones antes señaladas26 y el fondo mortuorio excluyendo expresamente al resto de personas27.

1.2. El Instituto Nacional de Previsión y Ley del Seguro Social Obligatorio. Intensificacióndelasdiferenciasentremilitaresyrestodebeneficiarios del Sistema y consecuencias económicas

Durante un nuevo periodo de gobierno militar se promulga el Decreto Supremo nú-mero 12, de 2 de octubre de 1935, que aprueba la Ley del Seguro Social Obligatorio. Se crea también el Instituto Nacional de Previsión28, como órgano rector del Seguro 22 Joaquín Viteri señala que no se realizaron estudios previos a la creación de la Caja de Pensiones, que repercutió en una incoherencia en el pago de jubilaciones y montepío, haciéndose evidentes tales carencias “al momento de hacer efectivos los pagos de la jubilación común que debían concederse a partir de 1933 a los empleados que habían aportado 5% de su remuneración anual a partir del mes de octubre de 1922, sin tomar en cuenta el aporte patronal, acreditando diez años de aportes para acceder a la jubilación. Además, se establecía el otorgamiento inmediato de jubilaciones por vejez o incapacidad a los 65 años de edad, con cargo a los fondos de la recién creada Caja de Pensiones”. En Viteri Llanga, Joaquín, “La Seguridad Social…”, op. cit., p. 50.23 La pensión jubilar consistía en un promedio de los salarios obtenidos por el beneficiario en los últimos cinco años en ejercicio de sus funciones. Véase Instituto Ecuatoriano de la Seguri-dad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 8.24 Pazmiño, Sandra, Robalino Gabriela, “La seguridad social en el Ecuador”, op. cit., p. 17.25 Bajo el gobierno de Isidro Ayora, como presidente provisional, a partir de 1926, se crea el Banco Central del Ecuador, en ejecución del Plan Kemmerer. La configuración que se pretendía dar al Banco Central era el de una entidad privada. Para ampliar esta información: Almeida Arroba, Rebeca, Kemmerer en el Ecuador, FLACSO Ecuador, 1994, p.82 y ss.26 Jubilación, montepío civil, retiro, Montepío militares, Caja de ahorros para los empleados pri-vados, cooperativa mortuoria y préstamos a los empleados. En Viteri Llanga, Joaquín Vicente, “La seguridad Social ecuatoriana…”, op. cit., pp. 49-50.27 El artículo 3 de la Ley de Jubilación, Montepío Civil, Ahorro y Cooperativa, de 13 de marzo de 1928 establece que “toda persona podrá entrar al goce de los beneficios ...como si se tratara de empleados públicos, excepto…fondo mortuorio y cooperativa”.28 Ley que crea el seguro general obligatorio y establece el Instituto Nacional de Previsión. Decreto Supremo 12, Registro Oficial número 10, de 08 de octubre de 1935.



Social, con personalidad jurídica propia29 y funciones legislativas y de última instan-cia. Sus fines son “aplicación del Seguro Social Obligatorio, y el fomento del Seguro Voluntario”30. El ámbito continúa favoreciendo a unos pocos, ya que se otorga asegu-ramiento obligatorio a empleados “públicos, privados y asalariados”. Pese a presentar carencias, constituye una novedad destacada de esta norma la implantación del siste-ma de contribución bipartito, constituido por “aportes individuales obligatorios entre el 5% y el 10% de sus sueldos, pensiones o salarios; así como los aportes patronales obligatorios iguales en porcentaje a lo abonado por los trabajadores, si bien su valor no puede repercutir sobre los afiliados ni reflejarse sobre “los fletes, precios o tazas de servicios”31. Las prestaciones concedidas por el Instituto Nacional de Previsión fueron el seguro de vida, retiro, montepío y fondo mortuorio32. El derecho a la salud de carác-ter universal comienza a perfilarse por entonces, siendo en este periodo cuando se crea el Dispensario Médico en Quito33.

El siguiente periodo también se encuadra en un contexto de dominio militar y la Seguridad Social sigue siendo objeto de aplicación para unos pocos; para los trabaja-dores en general se siguen reconociendo prestaciones ligadas a las contingencias profe-sionales. De esta forma el Decreto Supremo n° 83 de 1936, de 18 de febrero, regula el aporte patronal para servidores públicos, cantidad que, junto con los aportes persona-les del servidor, iba a la Caja de Pensiones34. También se reforma la Ley del Seguro So-cial Obligatorio, en fecha 31 de marzo de 1937, publicado en el Registro Oficial 455 del 3 de abril de 1937, incluyendo la contingencia de enfermedad35. Por otro lado, para los

29 Como vino a reconocer la posterior norma Decreto Supremo número 200 de 25 de abril de 1936.30 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 9.31 Ídem.32 Otras funciones encomendadas al Instituto fueron crear oficinas de colocaciones, montes de piedad, almacenes de consumo, servicios de asistencia médica, funeral, fábricas de calzado y ropa, laboratorios de productos farmacéuticos. Además, el instituto otorgaba préstamos para adquirir una vivienda o propiedad y promocionaba la mayor implantación de los Seguros Obrero y Campesino. El Instituto ejerce el Patronato del indio y del Montubio y también tiene encomendadas funciones de fiscalización, coordinación y orientación de la gestión desem-peñada por las Cajas de Previsión y el Departamento Médico. El Instituto estaba conducido por un directorio cuya última manifestación fue la expedida por la Junta Militar de Gobierno (1963-1966), con la siguiente composición: un representante de la Función Ejecutiva; un repre-sentante de la Función Legislativa; un representante de la Función Judicial; un representante de los empleadores; un representante de los afiliados; un vocal médico designado por los demás miembros del directorio. (Ibídem, pp. 9-10).33 Viteri Llanga, Joaquín, “La Seguridad Social…”, op. cit., p. 53.34 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 10.35 Por medo de Decreto número 19 de 4 de febrero de 1937, Registro Oficial número 407 se reforma la ley y se incorpora el seguro de enfermedad.



supuestos de enfermedad profesional o accidente de trabajo, se crea una póliza especial que sufragan sus empleadores. También se aprueban los Estatutos de la Caja del Seguro de Empleados privados y obreros (Decreto n°63, Registro oficial n°45536), elaborado por el Instituto Nacional de Previsión, con entidad propia37. Por otro lado, se decreta la Ley de Pensiones de las Fuerzas Armadas Nacionales en 193938.

1.3. Auditoría a la Caja de Pensiones: aprobación de una nueva Ley del Seguro Social Obligatorio

La aplicación no universal de la Seguridad Social determina consecuencias económicas desfavorables, como muestra la auditoría realizada en este periodo a la Caja de Pensio-nes, concluyendo la existencia de un déficit ocasionado por la “distribución desfavora-ble de la masa de afiliados en día de entrar en vigencia la Ley de 1928, en razón de que había una relación inversa según las edades de ingreso, ya que a mayor edad correspon-día mayor porcentaje de aportación, el reconocimiento de tiempos anteriores a la pues-ta en vigencia de la ley y la elevación de los sueldos de los asegurados, no tomada en cuenta para efectos de imposición”39. Fue por ello que el 14 de julio de 1942, se expidió la Ley del Seguro Social Obligatorio, mediante el Decreto n° 1179. Como se ha seña-lado anteriormente, no obedecía a la voluntad política del legislador, sino más bien a la realidad que había mostrado el estudio señalado: la universalidad no solo era necesaria, sino también posible y constituía el sistema más eficiente de sistema previsional.

La nueva Ley preveía las prestaciones derivadas de enfermedad, maternidad, in-validez, vejez y muerte, accidentes de trabajo, enfermedades profesionales, asistencia médica, quirúrgica y farmacéutica por enfermedad, subsidio en dinero en caso de que el resultado se concretare en incapacidad para el trabajo, asistencia obstétrica y subsidio en dinero. Además, se estableció una contribución tripartita, a cargo de las aportaciones

36 Los Estatutos de la Caja del Seguro se promulgan nuevamente en 1944, Decreto Ejecutivo 2052, publicado en Registro Oficial número 1014, de 15 de enero de 1944.37 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., pp. 10-11.38 Durán Valverde, Fabio, Diagnóstico del sistema…, op. cit., p. 123.39 Extraído de Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p.11. El experto también dictaminó que “las prestaciones concedidas por el INP “no estaban coor-dinadas entre sí como resultado de la combinación del seguro la combinación de los principios del ahorro individual que, para efecto de beneficios otorgados, no se había tomado en cuenta de una manera racional los tiempos de servicios anteriores del afiliado que el Seguro de Enfer-medad se implantó en el Ecuador sin ninguna planificación previa viéndose afectado por una distribución de los afiliados exageradamente desigual en cuanto al territorio y una distribución también desigual de los beneficios sanitarios, los cuales se hallaban concentrado por un abuso de los Servicios Médicos debido a la falta de un sistema de control adecuado”.



patronal y obrera, una contribución estatal del cuarenta por ciento40. Se produjo por tanto el reajuste del sistema financiero de la Caja, que fue capitalizada, lo que redundó en su estabilidad41.

En los años posteriores, en un contexto sociopolítico conservador, se van suce-diendo tímidos empujes a la estabilidad de la Caja, como dotar de autonomía al Consejo médico, si bien financiado, auditado y sustentado con fondos propios, sin perjuicio del control de la misma bajo el Consejo de Administración de la Caja del Seguro.

1.4. Constituciones de la República del Ecuador de 1945 y de 1967: tímidos y lentos avances en la universalización de la Seguridad Social. Nuevas prestaciones para el personal militar

La Constitución de la República del Ecuador, aprobada por Decreto Legislativo, publi-cado en Registro Oficial número 228, de 6 de marzo de 1945, estableció en su artículo 149 que la previsión y asistencia sociales son servicios ineludibles del Estado, señalando además las contingencias protegidas (“enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, viu-dez, orfandad, desocupación y demás contingencias de la vida y que extenderá al mayor número posible de habitantes del país”) para “proteger al asegurado y a su familia”, el reconocimiento del seguro social como derecho irrenunciable para trabajadores y em-pleados públicos, la forma de financiación, que se concretaba en “el aporte equitativo del Estado, de los patronos y de los mismos asegurados” y la obligatoriedad del seguro por riesgos del trabajo a cargo del Estado. Si bien se trató de una norma de corta dura-ción, al ser sustituida en 194642 .

Por otra parte, las Fuerzas Armadas proponen en esta época un seguro cesantía militar; una vez aprobado se inicia para oficiales en servicio activo en 1948, ampliándo-se en 1949 a tropas del ejército y aviación; y en 1951 a la armada nacional43.

Destaca en la siguiente etapa una serie de normas. Se aprueba la Ley de Seguro de Cesantía de Magisterio44, destinada a docentes hasta educación superior que por cau-40 Ibídem, p. 11.41 Ibídem, pp. 11-12.42 Registro Oficial 773, 31 de diciembre de 1946.43 La cooperativa de cesantía militar para oficiales y tropas muda su denominación en 1953, llegando a constituirse la Cooperativa de Cesantía Militar; sus fondos eran administrados por la Caja de Pensiones. En Durán Valverde, Fabio, Diagnóstico del sistema…, op. cit., p. 123.44 Registro Oficial 968, de 20 de noviembre del 1951, para profesores de enseñanza preescolar, primaria, secundaria y superior, que habiendo estado en servicio activo, dejen de estarlo. Se fi-nancia con el 2% del salario de los profesores, 1% de aporte patronal, el producto de descuentos y multas impuestas al profesorado y donaciones realizadas a este efecto. Posteriormente la nor-ma se hace extensiva a los empleados fiscales municipales o de cualquier institución de derecho público, así como a los que prestan sus servicios en entidades autónomas de derecho privado la



sas involuntarias hayan tenido que abandonar su puesto, la Ley de Seguro del Artesana-do, que reconoce el derecho de los trabajadores artesanos a solicitar indemnizaciones derivadas de las contingencias de accidente de trabajo “y a los otros derechos”, y el De-creto Ley de Emergencia n°16 de 2 de julio de 1957, que permite que los trabajadores puedan destinar el fondo de reserva a la compra de inmuebles45.

Otra manifestación de los avances en la estabilidad de la Caja del Seguro son las reformas de 1958 a la Ley del Seguro Social, haciendo que se sitúe, en cuanto a presta-ciones y beneficios, al mismo nivel de las pensiones.

Durante otro periodo militar en los años sesenta, derivado de un nuevo contexto de crisis económico financiera, tiene lugar la promulgación del Decreto Supremo N°. 517, de 16 de septiembre de 196346, que fusiona la Caja de Pensiones con la Caja del Seguro, dando lugar a la Caja Nacional del Seguro Social y del Departamento Médico del Seguro Social47. Esta norma establece que la Caja Nacional ampara a todos los tra-bajadores que se encontraban afiliados a las cajas de Previsión, así como a los que se incorporaren, y afiliados voluntarios (art. 14).

En este periodo, un hito –fundamental–, en la historia de la Seguridad Social y en la universalización del sistema de Seguridad Social, fue el plan piloto de Seguro Social Campesino48. En 1973 sufre una serie de modificaciones, derogándose la norma crea-

ley de seguro de cesantía del magisterio (Decreto Legislativo nª6, de 28 de noviembre de 1952, Registro Oficial 68). A continuación, esta norma se extiende también a los empleados bancarios fiscales municipales (Decreto Legislativo nª5, de 19 de diciembre de 1955, Registro Oficial 998). Y Ley del Seguro de Cesantía del Magisterio y de otros empleados, (Decreto Legislativo 0, de 13 de septiembre de 1956, publicado en el Registro Oficial nº11), “para los empleados fiscales, municipales, o de cualquier institución de derecho público, así como para los que presten sus servicios en entidades autónomas de derecho privado y finalidad social o pública, para los em-pleados de Bancos Privados y para los profesores de enseñanza preescolar, primaria, segunda o superior, que presten sus servicios al Fisco, a los Municipios o a cualquiera de las instituciones o entidades ya indicadas, o a particulares, que habiendo estado en servicio activo dejaren de estarlo por cualquier causa”. Se requerían veinticuatro imposiciones.45 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 13.46 Registro Oficial n° 65, de 26 septiembre de 1963.47 Esta Institución y el Departamento Médico quedaron bajo la supervisión del antiguo Institu-to Nacional de Previsión. En 1964 se establecieron el Seguro de Riesgos del Trabajo, el Seguro Artesanal, el Seguro de Profesionales, el Seguro de Trabajadores Domésticos y, en 1966, el Seguro del Clero Secular. En Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 14.48 Los antecedentes de este seguro tuvieron lugar en 1936, Ordenanza sobre Misiones sociales, continuando con la organización de centros médicos en 1948. Con el Decreto Presidencial número 137 de 28 de diciembre de 1956, durante la presidencia de Camilo Ponce Enríquez, se crea el Comité Ejecutivo para el desarrollo y la integración del Campesino (1961). El Decreto n° 916 de 11 de mayo, deroga el Decreto Ejecutivo n°137 y se constituye el organismo “Campaña



dora del “Comité ejecutivo para el desarrollo y la integración del campesino”, que per-mitía a la familia del jefe de familia del sector “campesino” aportase un uno por ciento del salario mínimo vital vigente, y se sustituye por una “Campaña de Integración del Campesinado a la Vida Nacional”49.

La Constitución Política de 196750 establece el derecho de todos los habitantes a “la protección del Estado contra los riesgos de desocupación, invalidez, enfermedad, vejez y muerte, igual que en caso de maternidad y otras eventualidades que los priven de los medios de subsistencia”; siendo el propio Estado el que “progresivamente inventa-rá, o extenderá, un sistema de seguridad social que ampare a los habitantes contra tales riesgos” (art. 65), aplicándose el Seguro Social por medio de “instituciones autónomas con personería jurídica propia” con representación en los organismos dirigentes Esta-do, los empleadores y los asegurados (art. 66).

Este contexto de –lento– progreso en el afianzamiento del sistema de Seguridad Social cambia de rumbo con el cambio de gobierno iniciado por José María Velasco Ibarra, quien asume el poder en septiembre de 1968 con el respaldo de las Fuerzas Ar-madas.

1.5.Periododeinestabilidadpolíticayeconómica.Déficitdelsistemayreformas

Tras un informe técnico llevado a cabo por los expertos Gonzalo Arroba y Ricardo Moles sobre el Instituto Nacional de Previsión, se estudió cómo llevar a cabo la reorga-nización del Seguro Social, pero no pudo realizarse51, ya que el 29 de junio de 1970 se suprimió el Instituto Nacional de Previsión52, estableciéndose en la norma de supresi-ón que las atribuciones pasan a ser desempeñadas por el Ministerio de Previsión Social y Trabajo, “en tanto se conforme el Decreto de reestructuración Integral del Seguro Social ecuatoriano” (art.2), transfiriendo los fondos, activo y pasivo, del desaparecido Instituto, así como “los que se ahorren en virtud de la reestructuración” al Departa-mento médico del seguro social, “como base inicial para la financiación del Seguro Mé-dico Familiar”(art. 3).

En este periodo, década de los setenta, tiene lugar la transformación de la Caja Nacional del Seguro Social en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social53. Las con-

de Integración del Campesinado a la Vida Nacional”. En Viteri Llanga, Joaquín Vicente, “La seguridad Social ecuatoriana…”, op. cit., pp. 53-54.49 En Campaña del Campesino. Integración del Campesinado a la Vida Nacional. Disponible en: .50 Registro Oficial 133, de 25 de mayo de 1967.51 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 16.52 Decreto Supremo número 9, Registro oficial 6, de 29 de junio de 1970.53 A raíz de la supresión del Instituto Nacional de Previsión, Decreto Supremo n°9 de 23 de



tingencias que establece y que dan lugar a las correspondientes prestaciones son en-fermedad y maternidad, invalidez, vejez y muerte, accidentes de trabajo y enfermeda-des profesionales y desempleo y, adicionalmente, se prevén los servicios de préstamos quirografarios, hipotecarios y fondos de reserva54. En 1974 se reestructura el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, transformando el Consejo Superior55 y el Departa-mento médico, suprimiendo su personería e integrándose en el nuevo sistema unitario creado, como Dirección Nacional Médico Social y asumiendo el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social el activo y pasivo de la desaparecida Dirección Nacional56.

Esta estapa se muestra inestable en cuanto la aplicación de normas atinentes a Seguridad Social. Muestra de ello es que el 14 de enero de 1972 se promulga el Código de Seguridad Social57, de corta duración, ya que en 28 de marzo de 1972 se suspende su aplicación58, reanudándola en enero de 197659 y suspendiendo nuevamente su aplica-ción en febrero del mismo año60. En el periodo se agudiza la crisis económica, llegando a tener carácter estructural en los años siguientes61.

1.6. El seguro campesino como manifestación del principio de solidaridad versus nuevos sistemas exclusivos y propuestas privatizadoras

En la Constitución de 197862, importante para este estudio, se produce el reconoci-miento del derecho de todos los ecuatorianos a la previsión social (art. 29). Le sigue, junio 1970, el Decreto n°40, de 10 de julio, Registro Oficial n°15, aprueba la aplicación del Régimen de Seguro Social Obligatorio por el Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social; al que se califica como “entidad autónoma, con personería y fondos propios, distintos de los del fisco, y se halla exento de todo impuesto fiscal, provincial, municipal y especial, de conformidad con la vigente Ley del Seguro Social Obligatorio” (art. 1 Decreto n° 40, de 10 de julio de 1970).54 Viteri Llanga, Joaquín Vicente, “La seguridad Social ecuatoriana…”, op. cit., p. 54 y ss.55 Con la siguiente composición: Ministro de Previsión Social y Trabajo; Presidente de la Corte Suprema; Ministro de Finanzas o su delegado; Vocal Médico - Ministerio de Salud, Jefe de Es-tado Mayor Conjunto Fuerzas Armadas, Representante de los empleadores; Representante de los afiliados; Representante de los jubilados (artículo 3 Decreto número 1111, de 7 de octubre de 1974, Registro Oficial número 676).56 Decreto número 1111, de 7 de octubre de 1974, Registro Oficial número 676, artículo 2.57 Decreto Supremo número 51, de 14 de enero de 1972, Registro Oficial n° 400, 24 enero 1972.58 Decreto Supremo n°179 de 28 de marzo de 1972.59 Decreto Supremo 20 A de 8 de enero de 1976, Registro Oficial Suplemento 968.60 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p. 17.61 La tasa de crecimiento anual del PIB per cápita durante el período 1975-2002 es una de las más bajas, alcanzando el 0,1% como promedio anual, con lo que igualó a Guatemala y Hondu-ras. En Durán Valverde, Fabio, Diagnóstico del sistema…, op. cit., p. 6.62 Aprobada en el Referéndum del 15 de enero de 1978. Publicada en el Registro Oficial Nº. 800 de 27 de marzo de 1979. Diponible en:



en lo referente a avances en la universalización de la Seguridad Social, varios eventos destacables durante los años ochenta. Por un lado, cabe destacar la extensión de los fondos de reserva al personal civil y carrera administrativa63. Pero, sobre todo, destaca la culminación del proyecto iniciado años atrás de seguro social campesino. El 20 de noviembre de 1981 se dictó la Ley de Extensión del Seguro Social Campesino64 bajo administración del Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social. Posteriormente, en 1986 se estableció el Seguro Obligatorio del Trabajador Agrícola, el Seguro Voluntario y el Fondo de Seguridad Social Marginal, ampliando el ámbito subjetivo de la norma de 1981, ya que se dirige a la población con ingresos inferiores al salario mínimo vital. En este periodo se constituye el órgano directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social en forma tripartita65, con representación del ejecutivo, y de los sectores patronal y obrero. Se trata de un evento destacable dentro de un contexto político, económico y social desfavorable al que contribuyen los efectos de los ataques militares al país66.

Por otro lado, comienzan a perfilarse sistemas exclusivos de Seguridad Social. Surge en este periodo un nuevo colectivo cubierto autónomamente bajo la redacción dada a la Ley del Seguro Social Obligatorio en 198867, donde se establecía que el Ins-pdf/constituciones/43%201978%20Texto%20Original.pdf>, Art. 29.- “Todos los ecuatoria-nos tienen derecho a la previsión social, que comprende: 1. el seguro social, que tiene como objetivo proteger al asegurado y la de su familia en caso de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte y desocupación. Se procura extenderlo a toda la población. Se financia con el aporte equitativo del Estado, de los empleadores y de los asegurados. El seguro social es derecho irrenunciable de los trabajadores. Se aplica mediante una institución autónoma; en sus organis-mos directivos tienen representación paritaria el Estado, los empleadores y los asegurados. Los fondos y reservas del seguro social, que son propios y distintos de los del fisco, no se destinan a otros fines que a los de su creación y funciones. Las prestaciones del seguro social en dinero no son susceptibles de cesión, embargo o retención, salvo los casos de alimentos debidos por ley o de obligaciones contraídas a favor de la institución aseguradora, y están exentas de impuestos fiscales y municipales. El Estado y el seguro social adoptan las medidas para facilitar la afiliación voluntaria, y para poner en vigencia la afiliación del trabajador agrícola”.63 Reglamento de Devolución y Utilización de los Fondos de Reserva, Decreto Ejecutivo 911, Registro Oficial 388, 26 de febrero de 1981.64 Ley 81, de 20 noviembre de 1981, Registro Oficial 124.Se establece el 1% como aporte solidario de todos los afiliados para financiar el seguro social campesino.65 Reglamento al art. 3 del Decreto Supremo 40, Registro Oficial 15, 10 de Julio de 1970 con-formación del Consejo Superior del IESS con 12 vocales 4 del Ejecutivo. 4 de los empleadores y 4 de los asegurados. Aprobado por Decreto Ejecutivo número 2642, Registro Oficial 628,18 de febrero de 1987.66 Ataque militar realizado por Perú, que finaliza con el Protocolo de Río en 1995. Para ampliar esta información, ver: de Trazegnies Granda, Fernando, “El camino de la Paz”, en Themis: Revista de Derecho, núm.63, 2013, pp. 51-64. También en Palmer, David Scott, El conflicto Ecuador-Perú: el papel de los garantes – Flacso. Disponible en: . A propósito del diálogo Ecuador-Perú, véase Bonilla, Adrián, “Límites y horizontes de la negociación”, en Íconos: Revista de Ciencias Sociales, núm. 1, 1997, pp. 68-75.67 Registro Oficial Suplemento primero, número 21, de 08 de septiembre de 1988.



tituto Ecuatoriano de la Seguridad Social era depositario y administrador de la Caja Militar y Policial hasta la organización del seguro militar y el de los fondos provenien-tes del ahorro militar obligatorio. Esta fue la base para que, amparándose en la Ley de Pensiones de las Fuerzas Armadas, la Caja Policial concediera las prestaciones de retiro, invalidez, muerte, cooperativa mortuoria y fondos de reserva a la Policía Nacional68. Pa-ralelamente se presenta un proyecto de ley de 198869 para aprobar un ente de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas. Posteriormente, la Comandancia General de la Policía solicita en 1989, al Conjunto de las Fuerzas Armadas, que se incluya la Institución Po-licial en el proyecto de la creación de la seguridad social militar, homologando ambos beneficios y obligaciones. Esta solicitud es llevada a cabo por la Comisión Interinsti-tucional entre el gabinete ministerial del Ministerio de Defensa y representantes de la Policía Nacional. Pero este proyecto no llegó a concretarse debido a la dificultad para unificar los beneficios de policía y militares, derivados de las diferentes escalas de tiem-po de servicios en los distintos grados y jerarquías institucionales y, a la situación finan-ciera de los Seguros de Cesantía70. El 07 de agosto de 1992 se aprueba un sistema de seguridad social para las Fuerzas Armadas71, mediante el que se protege a todo el per-sonal militar en servicio activo y pasivo (profesionales militares, a sus dependientes y derechohabientes, a los aspirantes a oficiales, de tropa y conscriptos). Las prestaciones que otorga son la prestación de salud y una serie de prestaciones económicas (pensio-nes, cesantía, mortuoria, montepío, seguro de vida, seguro de accidentes profesionales, fondos de reserva e indemnización global).

Mientras tanto, consecuencia del contexto político y económico inestable, para el resto de la ciudadanía se proponían alternativas privatizadoras en el ámbito social72. Si bien, tales propuestas no fueron acogidas por el pueblo ecuatoriano, a quien se le preguntó en 1995 mediante Consulta Popular73, y que respondió negativamente74. Sin embargo, los resultados de la consulta fueron prácticamente obviados, ya que la Cons-titución Política de la República de 199875 permitió expresamente la prestación privada 68 Durán Valverde, Fabio, Diagnóstico del sistema…, op. cit., p. 129.69 Ibídem, p. 123.70 Ibídem, pp. 129-130.71 Mediante la Ley número 169, de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, Registro Oficial Suplemento 995; configurándose como un ente autónomo y con patrimonio propio.72 Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social, IESS: De la Caja…, op. cit., p.19.73 Planteada por el Consejo Nacional de Modernización del Estado dentro del Programa Estra-tégico de Modernización del Estado. (Ibídem, p.21 y ss).74 Para ampliar esta información, ver VA.AA., Los resultados de la consulta popular en el Ecuador, FLACSO, Quito, 1995.75 Decreto Legislativo 000, Registro Oficial 1 de 11 de agosto de 1998. Disponible en: La Constitución también establece la financiación estatal del Seguro General Obligatorio con



de la seguridad social (art.5676), aunque la configure como un deber del Estado y un de-recho irrenunciable de todos sus habitantes (art.55), y se establezcan como principios rectores la solidaridad, obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiaridad y suficiencia.

En este contexto, el Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social77 se confor-mó como una “entidad autónoma dirigida por un organismo técnico administrativo, integrado tripartita y paritariamente por representantes de asegurados, empleadores y Estado, quienes serán designados de acuerdo con la ley” responsable de la prestación del Seguro Social Obligatorio. La organización y gestión se regirían “por los criterios de eficiencia, descentralización y desconcentración, y sus prestaciones serán oportunas, suficientes y de calidad”, pudiendo “crear y promover la formación de instituciones administradoras de recursos para fortalecer el sistema previsional y mejorar la atención de la salud de los afiliados y sus familias”. Asimismo, se reconoce a la fuerza pública entidades de seguridad social propias (art. 58 Constitución de 1998).

Paralelamente, la Comandancia General de la Policía Nacional reactiva nueva-mente el proyecto de separación de la Caja Policial del Instituto Ecuatoriano de Segu-cargo a presupuesto estatal anual. (Art. 59), sin que quepa cesión, embargo o retención, salvo los casos de alimentos debidos por ley o de obligaciones contraídas a favor de la institución aseguradora y estarán exentas del pago de impuestos. El seguro social campesino se establece como “un régimen especial del seguro general obligatorio para proteger a la población rural y al pescador artesanal del país”, financiado “con el aporte solidario de los asegurados y em-pleadores del sistema nacional de seguridad social, la aportación diferenciada de las familias protegidas y las asignaciones fiscales que garanticen su fortalecimiento y desarrollo”, otorgando las prestaciones de salud, y protección contra las contingencias de invalidez, discapacidad, vejez y muerte. Siendo financiado por medio de los seguros públicos y privados que forman parte del sistema nacional de seguridad social (Art. 60).76 Joaquín Viteri achaca su inclusión a los grupos de presión relacionados con Administradoras de Fondos de Pensiones. En Viteri Llanga, Joaquín Vicente, “La seguridad Social ecuatoria-na…”, op. cit., p. 55.77 La lectura de este articulado ha de venir junto con la de las Disposiciones Transitorias segun-da y tercera de la Constitución de 1998. La Disposición Transitoria Segunda de la constitución de 1998 preveía un profundo proceso de transformación en el Instituto Ecuatoriano de Segu-ridad Social, para lo que previó su intervención por parte de una “una comisión integrada en forma tripartita por un representante de los asegurados, uno de los empleadores y uno de la Función Ejecutiva, designados todos hasta el 31 de agosto de 1998” a la que se encomendaba la recomendación de “la remuneración sobre la cual se calcularán los aportes al seguro general obligatorio y sus porcentajes, y presentará también una propuesta para la reforma o supresión de las jubilaciones especiales”. La Disposición Transitoria tercera preveía la cancelación por el gobierno nacional de su deuda con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, por el finan-ciamiento del cuarenta por ciento de las pensiones y por otras obligaciones. El cuarenta por ciento adeudado por el financiamiento de las pensiones se destinará al fondo de pensiones, y lo adeudado por otras obligaciones financiará las prestaciones a que corresponda.



ridad Social, incluyendo la posibilidad de privatización del Instituto Ecuatoriano de Se-guridad Social y pérdida de los ahorros acumulados en esta institución. El 01 de junio de 1995 se publica la Ley nº 90 (Registro Oficial número 707) dando origen al Sistema de Seguridad Social de la Policía Nacional, Instituto de Seguridad Social de la Policía, un organismo autónomo con finalidad social, sin ánimo de lucro y patrimonio propio78.

1.7. Los comienzos del siglo XXI hasta la Constitución de 2008: mantenimiento de estructuras creadas

Los comienzos del siglo XXI se caracterizan por un alto porcentaje tanto de desempleo como de empleo informal, así como una elevada cifra de inflación79. A estas cifras se une la falta de voluntad política de revertir la situación, llevándose a cabo políticas de ajuste y escaso gasto social80. En el año 2000 Ecuador adopta como moneda el dólar. El cambio de sistema monetario contribuyó a una mejora relativa en la estabilidad, sin embargo, el nivel de pobreza y desigualdad social no se redujo, debido al escaso gasto social realizado por el Estado ecuatoriano en esos años81.

En concordancia con la apertura realizada por la Constitución de 1998, la Ley de Seguridad Social82 aprobada en 2001 introduce el sistema mixto de financiación83 que se 78 Durán Valverde, Fabio, Diagnóstico del sistema…, op. cit., p. 130.79 Sasso, Jimena, “La Seguridad Social en el Ecuador, historia y cifras”, op. cit., p. 19.80 Durán Valverde, Fabio, Diagnóstico del sistema…, op. cit., pp. 15-16.81 Fabio Durán destaca que durante esta etapa “la población que sobrevive con un dólar por día, es decir la población de extrema pobreza o indigencia equivale al 16% del total de la población. Se denota que estas condiciones son acentuadas a nivel rural (33%). El número de personas que se sitúan bajo la línea de pobreza, o sea aquellas que viven con un máximo de tres dólares por día, constituyen el 51% de la población. Con respecto al global de América Latina cuyo nivel de indigencia y pobreza es, respectivamente, según la CEPAL, el 17,4% y 41,7% para el año 2004; se podría decir que la pobreza global de América Latina es menor en 9,3 puntos porcentuales a la pobreza del Ecuador y su indigencia mayor en 3.4”. En Durán Valverde, Fabio, Diagnóstico del sistema …, op. cit., p. 7. 82 Ley 55, publicada el 30 de noviembre de 2001, en el Suplemento del Registro Oficial 465 de 30 de noviembre del 2001; contiene 308 artículos, 23 disposiciones transitorias, una disposición especial única, una disposición general.83 Constituido por un régimen de solidaridad intergeneracional y un régimen de capitalización individual; sin embargo, solo opera el primero por ser declarada inconstitucional la Ley 55 2001 en algunas partes de su articulado por la Resolución del Tribunal Constitucional número 52 (Registro Oficial número 525 Suplemento 1, de 16 de febrero de 2005). Entre otras, se declara la inconstitucionalidad de que capitalización individual estuviese a cargo de la Comisión Técnica de Inversiones del IESS “a través de la empresa adjudicataria administradora del fondo provisional”, que tendrá a su cargo la entrega de las prestaciones de invalidez, vejez y muerte, como preveía el artículo 167 original. Asimismo, se declara inconstitucional en su totalidad el artículo 176 de la Ley, por atentar contra el principio de solidaridad. “Art. 176.- Regímenes de jubilación.- Los afiliados, con relación de dependencia o sin ella, aportarán a los regímenes de



había implementado en países de América Latina84, como Argentina en 1994 y Uruguay en 1996. Este nuevo sistema suponía una modificación del modelo de reparto existente y hace partícipe al sector privado en la prestación de servicios sociales85. El sistema en adelante es el siguiente: el Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social se encarga de prestar el Seguro General Obligatorio, en el que se integran cuatro seguros, administra-dos independientemente y considerados patrimonios autónomos: Seguro General de Salud Individual y Familiar, Seguro General de Riesgos de Trabajo, Sistema de Pensio-nes por Vejez, Invalidez y Muerte y Seguro Social Campesino. Otorga también Fondos de Reserva, Cesantía y Otras prestaciones económicas de corto plazo86. Por otro lado, existen otros programas de Seguridad Social, el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA) y el Instituto de Seguridad Social de la Policía (ISSPOL).

La reforma del año 2001 crea un órgano de supervisión, la Intendencia de Se-guridad Social, adscrita a la Superintendencia de Banca y Seguros87. Con relación a esta Ley de 2001, aunque preveía que tanto Instituto de Seguridad Social de la Policía como

jubilación por solidaridad intergeneracional y por ahorro individual obligatorio y voluntario.Para el efecto, se dividen los ingresos mensuales percibidos por los afiliados en tres niveles: el primero hasta los 165 dólares, el segundo hasta los 500 dólares y el tercero que comprende los ingresos superiores a 500 dólares. El aporte que se haga por el primero y el tercer nivel se desti-nará al régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional y el correspondiente al segundo nivel se entregará, medio por ciento al régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional y el monto restante al régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio.El aporte de los empleadores, públicos y privados, que también es obligatorio, se destinará al régimen de jubilación por solidaridad intergeneracional.Las aportaciones obligatorias de los afiliados y los empleadores se calcularán y pagarán sobre los ingresos o las remuneraciones imponibles totales, generadas en una o más fuentes de in-gresos. En lo pertinente al régimen de ahorro obligatorio, tanto el trabajador como el patrono aportarán obligatoriamente al régimen por ahorro solidario intergeneracional en los siguientes porcentajes: el trabajador, uno por ciento; y, el patrono, cinco por ciento, sobre el saldo del salario que supere los quinientos dólares.” También se declaró la inconstitucionalidad del techo máximo establecido a la pensión (art. 204) por ser contrario a los principios de solidaridad y equidad establecidos por el artículo 56 de la Constitución y aquellas referencias que contenía la Ley 55 2001 que establecían diferencias entre el Seguro General y el Campesino.84 En este periodo se fomentó por parte de organismos internacionales la privatización de los Sistemas de Seguridad Social en América Latina. En este sentido Mesa-Lago establece que “En 1994, el Banco Mundial publicó su informe sobre la reforma de pensiones, que en buena medida recomendaba el modelo chileno no solo para la región sino para todo el mundo (BM). A partir de 1992, siete países aprobaron reformas estructurales de sus pensiones, con algunos ele-mentos del modelo chileno, pero sin reproducirlo completamente y creando otros dos modelos generales de reforma estructural diversos al primero”. Mesa-Lago, Carmelo, “Política y reforma de la seguridad social en América Latina”, en Nueva Sociedad 160, Buenos Aires, 1999, p. 135.85 Durán Valverde, Fabio, Diagnóstico del sistema…, op. cit., p. 140.86 Sasso, Jimena, “La Seguridad Social en el Ecuador, historia y cifras”, op. cit., p. 19.87 Durán Valverde, Fabio, Diagnóstico del sistema…, op. cit., p. 165 y ss.



Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas se incorporasen al régimen nor-mativo del Sistema de Seguridad Social para su control y regulación, es la que se en-cuentra en vigor, junto con las de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, sin que se haya modificado la contradicción, tanto social como jurídica, que supone la existencia de estas leyes especiales88.

2. La arquitectura de la institucionalidad del derecho a la seguridad social ecuatoriana (2008-2018)

Actualmente, en el Ecuador, el Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social –constitu-cionalmente establecido– tiene la responsabilidad de la prestación de las contingencias del seguro universal obligatorio a sus afiliados. Al mismo tiempo, como posibilidad heredada históricamente –que no necesidad constitucional–, las fuerzas armadas y la policía nacional han hecho valer un privilegio histórico y cuentan con un régimen (e institucionalidad) especial de seguridad social cada una de ellas. Estos dos regímenes “especiales” tienen algunos límites a su especialidad; límites previstos constitucional-mente. Sus instituciones forman parte de la red pública integral de salud y del sistema de seguridad social (art. 370). Más allá de esta tímida limitación constitucional a los pri-vilegios de la autonomía y especialidad de los dos regímenes, como primer obstáculo para la universalidad y equidad del derecho a la seguridad social identificamos el mis-mo hecho de la existencia de instituciones “especiales” de esos regímenes. Hecho que genera fácticamente, como se ha evidenciado históricamente, un impedimento para la gestión y ejecución (la materialización) de la universalidad en equidad. Pues bien, fruto de esta herencia histórica, y amparados en las respectivas leyes, hoy la gestión y ejecu-ción de las prestaciones del sistema de seguridad social corresponde al IESS, ISSFA e ISSPOL. Las tres instituciones se diferencian en función de las personas protegidas, riesgos cubiertos, prestaciones y financiamiento.

El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, entidad autónoma regulada por la ley, será responsable de la prestación de las contingencias del seguro universal obligato-rio a sus afiliados. La policía nacional y las fuerzas armadas podrán89 contar con un régimen especial de seguridad social, de acuerdo con la ley; sus entidades de seguri-dad social formarán parte de la red pública integral de salud y del sistema de seguri-dad social (art. 370 CRE).

88 Ibídem, p. 130.89 La cursiva es nuestra



2.1. El IESS en busca de un sistema integrado de la seguridad social

El IESS es la institución encargada de materializar el derecho de la seguridad social, de régimen general, aparte militares y policías. En la actualidad, el IESS pretende cumplir con este trascendental encargo articulando dos seguros; un seguro general obligatorio (SGO) y un seguro campesino (SC). Ambos seguros –como los propios del régimen es-pecial militar y policial–, son herencia y expresión de un paradigma donde la seguridad social no era un derecho sino un privilegio de algunos que podían pagar el aseguramien-to de algunas contingencias. Como segundo obstáculo identificado, este horizonte de seguros, en el que se asienta la estructura del IESS, es incompatible con la universalidad del derecho a la seguridad social. El derecho a la seguridad social es un derecho de las personas por condición de tales, más allá si pangan un seguro o no. El Estado ecuato-riano es en todo caso el “asegurador” del derecho universal y equitativo de todos y en cualquier condición laboral90.

El SG(U)O, como tercer obstáculo, adolece de universalidad y generalidad, dado que deja fuera a los regímenes especiales y al seguro campesino. Más allá de este obstá-culo para la materialización de la universalidad del derecho a la seguridad social, el SGO es responsable del derecho a la seguridad de: 1) personas que realizan trabajo remune-rado; 2) personas que realizan trabajo no remunerado en los hogares; 3) personas que realizan actividades para el auto sustento en el campo; 4) personas que realizan toda forma de trabajo autónomo; 5) personas que se encuentran en situación de desempleo; 6) personas encargadas del cuidado de personas con discapacidad; 7) ecuatorianas y los ecuatorianos domiciliados en el exterior.

Entre todos estos grupos se encuentran muchas personas realizando actividades de riesgo para sus vidas, como lo puede ser las actividades de los policías nacionales y militares. A modo de ejemplo, citamos algunas de las recogidas en el Libro IV del Có-digo Orgánico de las Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público (artículo 5, literal l): a) miembros de las unidades de vigilancia aduanera; b) guías penitenciarios; c) guardias forestales; d) guardias nacionales ambientales; e) policías municipales o me-tropolitanos; f) bomberos; g) agentes civiles de tránsito. Pero actividades de riesgo no son solo estas establecidas en el Código citado. Los mineros, transportistas, pescado-res, campesinos, trabajadores de la construcción también están expuestas a actividades de riesgo.

90 Santiago González Ortega, Sebastián de Soto Rioja, Susana Barcelón Cobedo, Rafael Gómez Gordillo, Margarita Arenas Virúez, Mónica Vinueza, La institucionalidad normativa y funcional de los sistemas de seguridad social, Quito, Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, 2015, pp. 83-84; La articulación de un sistema de seguridad social, Quito, Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, 2015, p. 213.



Los riesgos cubiertos por este seguro son): 1) enfermedad; 2) maternidad; 3) pa-ternidad; 4) riesgos de trabajo; 5) cesantía; 6) desempleo; 7) vejez; 8) invalidez; 9) disca-pacidad; 10) muerte; 11) y aquellas que defina la ley (art. 369 CRE).

El financiamiento del SGO se canaliza por triple o doble vía. En el primer caso contribuyen al financiamento: a) trabajador, empleador y Estado. Esto ocurre en la re-lación de dependencia de empleados, obreros y servidores públicos y demás afiliados obligados en relación de dependencia. Y se hace por doble vía: b) cuando la contribu-ción se realiza por personas independientes y el Estado. Es esl caso de independientes y voluntarios (migrantes). También el porcentaje de aporte varía si el trabajador se en-cuentra en relación de dependencia o no (art. 371 CRE).

La obligación del aporte del Estado central, desde abril de 201591, se extendió hasta el monto necesario para satisfacer el pago de las pensiones, en lo casos de reque-rimiento del IESS por falta de recursos económicos para responder a sus obligaciones. Se eliminaba el techo del 40% de aporte estatal. En marzo de 2018 la Corte Consti-tucional declaró la inconstitucionalidad del artículo 68.1, en el segundo y tercer inciso de la Ley de Justicia Laboral, vigente desde el 2015. Por ello, desde 2019, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) comenzará a cobrar de nuevo el 40% de apor-te estatal.

El portentaje del financiamento del régimen general es el quivalente al 20,60 del salario como materia gravada. Se entiende por tal “todo ingreso regular, susceptible de apreciación pecuniaria, que sea percibido por el afiliado con motivo de la realización de su actividad personal (sea como trabajador en relación de dependencia, sea como trabajador autónomo, o como profesional en libre ejercicio, en los términos estable-cidos en el art. 9 LSS). En ningún caso este sueldo podrá ser inferior al salario básico unificado”92. En el sector privado la participación personal es del 9,45% y la patronal del 11,15 %. En el sector público el aporte personal es del 11,45 % y el aporte patronal el 9,15%.

La desagregación de los aportes en el caso de los trabajadores con relación de dependencia (v.gr. colectivo de empleados, obreros y servidores públicos y demás traba-jadores afiliados obligados, con relación de dependencia) es la siguiente en función de las contingencias cubiertas: a) el 3% para cesantía y desempleo (2% a cargo personal y 1% a cargo patronal), el mismo porcentaje y desagregación se aplica tanto en el sector público como en el privado; b) el 10,46 % para retiro, invalidez y muerte (6,64% a car-go personal y 3,82% a cargo patronal), el mismo porcentaje y desagregación se aplica tanto en el sector público como en el privado; c) el 5,16% para enfermedad y materni-

91 Ley para la Justicia Laboral y el Reconocimiento del Trabajo en el Hogar, 20 abril de 2015.92 Santiago González Ortega et al., Los regímenes especiales de Seguridad Social, Documento de Trajajo nº 4, 2013, p. 43.



dad. Esto se desagrega a su vez de modo diferente en el sector público (2% para aporte personal, y 3,16% aporte patronal) respeto del sector privado, donde la parte patronal asume todo el aporte; d) el 0, 38 % para accidentes profesionales, correspondiendo todo el aporte a la parte patronal, tanto en el sector público como privado; e) 0,70% para el seguro social campesino, correspondiendo el 0,35 % tanto a la persona como a la parte patronal, en el sector público así como en el privado; f) el 0,10 para personas con discapacidad, correspondiendo todo el aporte a las personas en relación de depen-dencia laboral, tanto en el sector público como en el privado; g) el 0,80% para gastos administrativos, correspondiendo el 0,36 % al personal y el 0,44% a la parte patronal (privada y pública).

Fuente: Ministerio de Trabajo, Presentación IAEN, mayo 2016

Respecto al grupo de personal independiente, el total de aporte es del 26,60%. En estos casos, cuando el “...ingreso, lógicamente, resulta difícil de determinar, el IESS establecerá anualmente una base presuntiva de aportación que expresa la cuantía de la materia gravada en múltiplos o submúltiplos del sueldo o salario mínimo de aportación al SGO”93. Esta aportación corresponde enteramente al mismo personal independien-te. Se desagrega de la siguiente manera: a) el 3,00% para cesantía y desempleo; b) el 10,46 % para riesgos de retiro, invalidez y muerte; c) el 5,16% para riesgos de enferme-dad; el 0, 38% para riesgos de accidentes profesionales; el 0,70% para el Seguro Social

93 Ibídem, p. 43.



Campesino; el 0,10 % para discapacitados; el 0,80% para gastos administrativos. Para los riesgos mortuorio, vida, vivienda y contingencia no hay aportación94.

En el caso de grupo de personal con trabajo no remunerado, el total de aporte es del 13,25%. Esta aportación corresponde enteramente al mismo personal indepen-diente. Se desagrega de la siguiente manera: a) el 13,15 % para riesgos de retiro, inva-lidez y muerte; el 0,10 % para discapacitados. Para ninguno de los demás riesgos hay conribución95.

Fuente: Ministerio de Trabajo, Presentación IAEN, mayo 2016El seguro campesino, es un régimen especial dentro del SGO. Las personas pro-

tegidas son: a) las dedicadas a la pesca artesanal; y b) la población rural. Los riesgos y contingencias cubiertas son: 1) vejez; 2) invalidez; 3) discapacidad; 4) muerte; 5) presta-ciones de salud. El financiamiento del seguro campesino se hace mediante: 1) el aporte diferenciado de la jefa o jefe de familia; 2) el aporte de las personas aseguradas y em-pleadoras del sistema de Seguridad Social; 3) las asignaciones fiscales provenientes del Estado (art. 373 CRE).

94 Ibídem, pp. 44-45.95 Ídem.



2.2. El ISSFA en busca de un sistema integrado de la seguridad social

La seguridad social del personal militar profesional es un régimen “especial” privilegia-do dentro del buscado sistema de seguridad social ecuatoriano. Su regulación vigente se crea mediante la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (Ley 69), de 7 de agosto de 1992 (LSSFA); regulación que se completa con el Reglamento de desarrollo de la LSSFA (Decreto Ejecutivo 850) de 11 de junio de 1993. Mediante la ley referida se crea la institucionalidad encargada de materializar el derecho: el Instituto de Seguridad So-cial de las Fuerzas Armadas (ISSFA). Esta institución es la responsable de gestionar y ejecutar, de modo autónomo, la seguridad social de los militares profesionales.

La financiación del régimen de las fuerzas armadas (también de la policía) tiene una “especial” particularidad: el Estado tiene una doble presencia en la contribución tripartita, como patrono y como Estado mismo, cuya no consideración resulta otro obstáculo en el camino hacia un sistema de seguridad equitativo. Así, la contribución se hace mediante: a) aportación individual; b) aportación patronal; y c) aportación del Estado. Esta última para financiar: (i) el Seguro de Retiro, Invalidez y Muerte (art. 97 LSSFA y 91 LSSPN); (ii) para el caso de que lo aportado no resulte suficiente para hacer frente a las pensiones y sus revalorizaciones, el Estado se encarga de cubrir la diferencia entre aportaciones y coste (p. 43).

El portentaje de financiamento del régimen especial militar es el quivalente al 49,00% del salario. La participación personal es del 23,00%, la patronal del 26,00%. La desagregación de los aportes es la siguiente en función de las contingencias cubiertas: a) el 12,50% para cesantía y desempleo (6,25% a cargo personal y 6,25% a cargo patro-nal); b) el 25,55% para retiro, invalidez y muerte (12,40% a cargo personal y 13,15% a cargo patronal); c) 0,40 % mortuoria (0,20 % aportación personal y 0,20%; d) el 9,20% para enfermedad y maternidad (3,35% para aporte personal, y 5,85% aporte patronal); e) el 0, 30% para seguro de vida y accidentes profesonales (0,15% personal y 0,15% patronal; f) 1,05 % para vivienda (0,65 % aporte personal y 0,40 aporte patronal). No tienenen aporte al Seguro Social Campesino, para personas en situación de discapaci-dad, ni por gastos administrativos.

La seguridad social militar contempla más contingencias que el SGO. Una des-igualdad que, además de la significativa desigualdad en cotizaciones, resulta también un obstáculo para el avance en la equidad del sistema de seguridad social. A todo ello, res-pecto al SGO, se suma como otra expresión de inequidad los diferentes porcentajes del aporte del Estado destinados a financiar las diversas contingencias. Asimismo, otra ex-presión de desigualdad tiene que ver con la materia objeto de gravamen. Las cotizacio-nes toman como base de cálculo al 88% de la remuneración total del último mes antes de causar la baja el militar. Sin embargo, en el SGO las cotizaciones toman como base



de cálculo el total de las remuneraciones. Este tratamiento más favorable no parece jus-tificado y resulta incompatible con el derecho a la igualdad constitucional.

La “especialidad” de este régimen también contempla: a) el financiación del Fondo de Reserva por el Ministerio de Defensa, “en el porcentaje que se establezca le-galmente; b) la financiación mensual del equivalente al 2% del sueldo imponible de un soldado activo para prestaciones a favor de aspirantes a oficiales, a tropa y conscriptos, siniestrados en actos del servicio o como consecuencia de estos; c) el aporte del Es-tado para financiar las pensiones “de retiro, invalidez, muerte y discapacitación (y sus posibles revalorizaciones), además del aporte del militar en activo y del Ministerio de Defensa”.

En prestaciones difieren del Régimen General “…en la amplia cartera de servi-cios sociales que ambos Institutos de Seguridad Social ofrecen a sus asegurados y que comprenden actividades de previsión y prevención social desarrolladas en beneficio del asegurado y de su grupo familiar con el fin de elevar sus niveles de vida. Estos progra-mas y actividades se financian con los recursos derivados de la propia gestión interna, así como de los provenientes de los excedentes que se obtengan de la capitalización de las inversiones de interés social y lucrativo, excepción hecha de los servicios sociales de vivienda y crédito que se financian con sus propios recursos. Otros beneficios son los préstamos quirográficos ordinarios y de emergencia, los hipotecarios y los prendarios concedidos por el ISSFA y el ISSPOL a sus asegurados”.

A modo ilustrativo de la “especialidad” (privilegios) de este régimen de segu-ridad social militar, con datos de 2016, había en el país 5.431 oficiales de las fuerzas armadas y 35.609 miembros de tropa. El primer escalón de la escala salarial militar co-rresponde a los soldados (6.990 efectivos; 20% de la tropa) con un salario de 987 dóla-res hasta cuatro años de servicio. Al escalón más alto de la escala salarial corresponde el general de ejército (1 efectivo) con un salario de 5.560 dólares. En este caso, la pensión, con 38 años de servicio, es de 4.893 dólares; el monto de la cesantía asciende a 211.280 dólares; el monto de la compensación a 29. 887 dólares. De los oficiales, los mayores (1.185, 22%), y 23 años de servicio, disfrutan de 2.047 dólares de pensión y una cesan-tía de 67. 712 dólares.

Con fecha de 18 de julio de 2016, la Presidencia presentó en la Asamblea refor-matoria de la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, Ley de Seguridad Social de la Policia Nacional y Ley de Pensiones de las Fuerzas. En el texto se dejaba fuera la cesantía. El proyecto avanzó algunos pasos en la integración de la SSFA sometiéndolo también a la Contraloría General del Estado. Se buscaba la sostenibilidad y equidad del sistema de pensiones y cesantías. La sostenibilidad se encuentraba y encuentra en riesgo, en-tre otras cosas, por la revalorización automática de las pensiones conforme aumenta el sueldo del personal militar activo. Actualmente la tasa de sostenimiento se encuentra en



un contribuyente para cada pensionista (1:1), cuando lo óptima es de siete a uno (7:1). Los problemas de inequidad se evidencian, entre otros, en las diferencias de los montos de cesantías y pensiones que existen entre los oficiales y la tropa. Sin embargo, a) la sos-tenibilidad del sistema se sigue viendo desde el paradigma del seguro profesional, con aportes tripartitos. La reflexión sobre el asunto no asume completamente el paradigma de que la seguridad social es un derecho, y que por tanto el Estado es el responsable último para garantizar el derecho, incluso vía impositiva si los aportes de las partes no son suficientes; b) la inequidad queda circunscrita a las diferencias de los montos de pensiones y cesantías entre oficiales y tropa. No se asume en radicalidad que más allá de avanzar en la equidad al interior de las fuerzas armadas, también hay que avanzar en la equidad entre las fuerzas armadas y el resto del pueblo ecuatoriano. Ello implica, como hemos indicado, ir eliminando los privilegios de un “régimen especial” de seguridad social que privilegia injustificadamente al grupo militar ecuatoriano.

En concreto, la propuesta de reforma establecía como sueldo imponible para el calculo de las pensiones de retiro, invalidez y muerte, de militares y policías, el pro-medio de los sesenta mejores haberes militares registrados hasta la fecha de la baja multiplicado por un factor regulador establecido en el reglamento de Ia ley. Respecto al seguro de retiro por separación oligatoria, en militares y policías, requiere al menos 20 años de servicio activo y efectivo sin abonos, compra, acrecimientos o habilitacion de tiempos de servicio. En el caso de baja voluntaria del servicio activo en las Fuerzas Armadas u Policía, se requiere acreditar un minimo de 25 años para militares y policías cumplidos de servicio activo y efectivo en la institucion, sin abonos, compra, acreci-mientos o habilitacion de tiempos de servicio. En relación a las pensiones de los mi-litares y policías, se incrementarían al inicio de cada año en la misma proporcion que establece el articulo 234 de la Ley de Seguridacl Social para los trabajadores en general. En este caso, se establece como pensión de dicho incremento aquellas pensiones que superen las maximas establecidas para los trabajadores dependientes del regimen gene-ral de seguridad social, segun el caso.

Más allá del proyecto de reforma indicado en el texto de la ley, el Ministerio de Defensa socializó bajar el aporte patronal al 9,75% (del 26%), y el aporte personal al 18,75% (del 23%). Con ello, el aporte total a la seguridad social bajaría al 38,50% (del 49% actual). La propuesta de reforma significaba que las pensiones consistirían en un promedio de la remuneración mensual unificada de los últimos cinco años multiplicado por el coeficiente de los años de servicio. En la propuesta de reforma se contemplaba un incremento de las pensiones de acuerdo al aumento anual de la inflación, solo en los casos en que las pensiones no superen el monto de la pensión máxima del Sistema de Seguridad Social General (desde 915 a 2.013 dólares, según el tiempo de aportación en años).



En relación a las cesantías, se proponía los siguientes cambios: a) aporte perso-nal; b) el aporte patronal, acumulado antes de la reforma; c) el aporte del Estado, según la LOSEP, en un monto equivalente a cinco salarios básicos unificados por cada año de servicio. Este monto se aplicará a partir del quito año y tendrá como techo máximo 150 salarios básicos unificados (SBU vigente al 1 de enero del 2015). A este valor se le imputa el aporte patronal realizado antes de la reforma, d) monto adicional temporal. Según la propuesta de reforma, los montos de las cesantías de oficiales y tropa quedaría comparativamente con el sistema vigente según se muestra en el siguiente cuadro:

Nota: Los datos presentados en estos gráficos corresponden a las cesantías de los grados en su último año de antigüedad. Fuente: Ministerio de Defensa Nacional, http://www.defensa.

gob.ec/cesantias/

En la propuesta se contemplaba mantener la compensación por desvinculación o retiro forzoso pagado a generales, coroneles, suboficiales mayor y suboficiales prime-ro (monto no reflejado en el cuadro), para quienes estén en dichos cargos antes de la entrada de la reforma.

El derecho a cesantía en su retiro corresponde a todos los militares: 1°) antes de cinco años de servicio: un monto igual a la suma del aporte personal, aporte patronal acu-mulado antes de la reforma e intereses; 2°) retiro forzoso a partir de los cinco años de servicio: monto igual a la suma del aporte personal, aporte patronal acumulado antes de la re-



forma, intereses y el aporte del Estado correspondiente al 100% de lo establecido en la LOSEP; 3°) retiro voluntario a partir de los cinco años: monto igual a la suma del aporte personal, aporte patronal acumulado antes de la reforma, intereses y el aporte del Es-tado correspondiente al 100% de lo establecido en la LOSEP. Respecto al aporte del Estado-LOSEP, si el aporte patronal acumulado antes de la reforma es menor que el aporte del estado, el militar recibe la diferencia. Si el aporte patronal es mayor o igual que el aporte del estado, recibe únicamente ese aporte patronal.

2.3. El ISSPOL en busca de un sistema integrado de la seguridad social

El Instituo de Seguridad Social de la Policía Nacional (ISSPOL) se crea por Ley de Segu-ridad Social de la Policía Nacional (Ley 90) de 1 de junio de 1995 (LSSPN), ley que regula este régimen especial de seguridad social para el personal de la policía nacional.

El portentaje del financiamento del régimen especial policial es el quivalente al 49,00% del salario. La participación personal es del 23,00%, la patronal del 26,00%. La desagregación de los aportes es la siguiente en función de las contingencias cubiertas: a) el 15,75% para cesantía y desempleo (7,00% a cargo personal y 8,75% a cargo patro-nal); b) el 23,77% para retiro, invalidez y muerte (12,77% a cargo personal y 11,00 % a cargo patronal); c) 0,38 % mortuoria (0,13 % aportación personal y 0,25%); d) el 5,50% para enfermedad y maternidad (2,50% para aporte personal, y 3, 00% aporte patronal); e) el 1,01% para seguro de vida (0,26% personal y 0,75% patronal; f) 0,15 para acci-dentes profesionales, correspondiendo toda la aportación a la parte patronal; (g) 2,40 % para vivienda (0,40% aporte personal y 2,00% correspondiente al aporte patronal); h) 0,14% para la indemnización profesional (0,04 personal, y 0,10 correspondiente a la parte patronal). No tienenen aporte al Seguro Social Campesino, ni para financiar la situación de discapacidad ni por gastos administrativos.

Los porcentajes en la cotización policial respecto de la militar son más elevados para cubrir las siguientes contingencias: a) cesantía y desempleo (15,75 vs. 12,50%); b) vida (3% vs. 1,01%), y c) vivienda (2,40% vs. 1,5%).

A modo ilustrativo de la “especialidad” (privilegios) de este régimen de seguri-dad social policial, con datos de 2016, había en el país 3.546 oficiales de policía y 42.155 miembros de tropa policial. El primer escalón de la escala salarial militar corresponde a los policías (12.108 efectivos; 20% de los efectivos policiales de tropa) con un salario de 1.002 dólares, hasta cinco años de servicio. Al escalón más alto de la escala salarial corresponde un salario de 5.560 dólares. En este caso, la pensión, con 36 años de servi-cio, es de 4.726 dólares; el monto de la cesantía asciende a 192.176 dólares; el monto de la compensación es de 48. 300 dólares. Entre los oficiales, los coroneles (166 efectivos, 5% del total y 30 años de servicio) los tenientes coroneles (234 efectivos; 7% del total y



25 años de servicio) y mayores (435 efectivos, 12% del total y 20 años de servicio) dis-frutan de montos de cesantías de 178.949, 113. 549 y 78. 263 dólares respectivamente.

2.4. El sistema de salud privada y su impacto en el derecho a la seguridad social

El derecho a la seguridad social, universal y equitativa, del pueblo ecuatoriano se en-cuentra amenazado por el impacto creciente del dinamismo desintegrador propio del sistema de salud privada. Como hemos ido viendo, para que el derecho a la seguridad social, universal y equitativa, se materialice se necesita un sistema de seguridad social integrado. Sin embargo, este sistema no podrá alcanzarse tampoco si no se integra y articula, a su vez, con el sistema nacional de salud. El sistema de seguridad social tie-ne obligaciones vinculadas a contingencias de salud. Gran parte del gasto del IESS es destinado a prestaciones de salud. Además, constitucionalmente ambos sistemas que-dan integrados en un sistema mayor: el Sistema Nacional de Inclusión y Equidad Social (SNIES).

Respecto a la financiación del sistema nacional de salud, también por mandato constitucional, se establece un porcentaje de incremento anual del PIB no inferior al 0,5%. La meta es alcanzar el 4% de PIB (CRE 2008, vigésimo segunda transitoria). El incremento de la inversión (que no gasto) en salud, desde la CRE en 2008, ha significa-do algunos hechos y dinamismos paradójicos que tienen su impacto respecto a la uni-versalización y equidad del sistema de seguridad social y también del sistema de salud.

Siguiendo la investigación de Pablo José Iturralde, Privatización de la salud en Ecua-dor Estudio de la interacción pública con clínicas y hospitales privados (2015), Ecuador ha incre-mentado significativamente su inversión en salud en los años de la revolución ciudada-na. Este hecho es innegable:

[…] en valores constantes, el IESS pasó de un gasto per cápita de USD 11 en 2007 a USD 62 en 2013. Este mismo rubro también aumentó en el gasto del gobierno, donde pasó de USD 36 a USD 81. En el 2013 el gasto en salud per cápita de todo el sector público fue de USD 143, rebasando el gasto de bolsillo de los hogares, que se ubicó en USD 124. Sin embargo, entre los trece países sudamericanos, Ecuador se encuentra en el octavo puesto de gasto en salud del sector público per cápita, es decir por debajo del promedio de USD 213 de la región96.

Gracias a esta inversión, en el período 2007-2013 se han creado en el Ecuador 367 nuevos establecimientos de salud, en contraste con los 99 nuevos establecimientos 96 Pablo José Iturralde, Privatización de la salud en Ecuador Estudio de la interacción pública con clínicas y hospitales privados, Quito, 2015, p. 12.



que se crearon en el mismo lapso de tiempo anterior97. Ahora bien, entre los estableci-mientos de salud del país, con datos del INNEC (2014), el 95% de los establecimien-tos sin internación son públicos, mientras que el 75% de los establecimientos privados cuentan con internación. Según Pablo Iturralde (2015), en el conjunto de los 372 cen-tros públicos creados en los últimos nueve años, hasta 2015, solo seis de ellos contaban con condiciones de internación. A este obstáculo para la universalización en equidad de la salud se une la distribución desigual urbano/rural. El 91% del personal trabajador de la salud lo hace en ciudades98.

La realidad es que gran parte de los servicios de salud con internación están siendo asumidos por el sistema privado de salud (que lo ve como gran oportunidad o nicho de mercando; negocio)99. Este hecho sigue contribuyendo a que “los gastos en salud del IESS se están orientando en su mayoría al pago del sector privado, en detri-mento de ampliar la capacidad instalada propia. Así, mientras el IESS pierde unidades propias, crecen los contratos que firma con prestadores privados externos, pasando de 27 en el 2008 a 345 en el 2012 (IESS, 2013), es decir un crecimiento mayor al mil por ciento en solo cuatro años” 100.

El derecho a la salud de los ecuatorianos está siendo afectado por el dinamismo oligárquico y especulativo creciente del sector privado de la salud, con el riesgo que ello conlleva dado que para este sector la salud no es un derecho ni un servicio sino una mercancía. El sector privado de la salud sigue un dinamismo de concentración oligopó-lica con intereses político-ideológicos y económicos claramente neoliberales.

Con datos de la Superintendencia de Compañías, a modo de ejemplo, las com-pañías privadas de la salud invirtieron 13 millones de dólares en el negocio – para ellas– de la salud y asistencia social, en el año 2014. De esa inversión, el 90% fue inversión nacional (11 millones de dólares). Los inversores lo conformaron un conjunto de 112 empresas. La inversión extranjera alcanzó 1.189 millones de dólares, repartidos en un conjunto de once empresas. El 94% de las inversiones fueron para aumentar el capital de aquellas ya operando101. La concentración (progresiva monopolización) del negocio de la salud privada se evidencia según los datos de la Superintendencia de Compañías. Si en 2011, el 1% de las empresas de la salud privada controlaban el 21% del total de los ingresos, ya para 2012, ese mismo 1% controlaba el 40% de los ingresos operacio-nales de todo el sector de clínicas y hospitales102. Y el control del total de los ingresos fue creciendo en los años posteriores. 97 Ibídem, p. 13.98 Ibídem, p. 14.99 Ídem. 100 Ídem.101 Ibídem, p. 16.102 Ibídem, p. 18.



La monopolización del negocio de la salud privada es un negocio especulativo amigo de paraísos fiscales. La salud es un medio cualquiera para el aumento del capi-tal financiero internacional de grupos empresariales, frecuentemente con residencias en paraísos fiscales. En el caso del Ecuador, cinco grupos económicos con intereses en el “negocio” de la salud, tienen 14 filiales en jurisdicciones offshore103. Esos grupos son: 1º) Grupo Futuro (Seguros Equinoccial, Tecnideguros, Saludsa, Equivida); 2º Far-maenlace (Farmacias Económicas, Farmacias Medicity, Medisalud, Zona); 3º Humana (Hospital Metropolitano, Metromed, Fesalud); 4ºUniversidad San Francisco (Concem, Digital Photo Express, Cmsfq); 5º Estudio Jurídico Ortega Moreira & Ortega Trujillo (Anglo Automotriz, Bolívar). Todos ellos, en 2014, obtuvieron 1.181.283.442,39 de dó-lares, como total de ingresos, y solo tributaron en concepto de Impuesto a la Renta en Ecuador lo equivalente al 1,5% (18 millones de dólares) 104. “Además, esta modalidad de protagonismo privado tiende a estimular la demanda en base a un “acuerdo” médico-paciente, que incrementa las intervenciones más costosas o que técnicamente no serían necesarias, incrementando los costos del servicio. Esta nueva modalidad de contrata-ción, al contrario de fortalecer al Estado, debilita su capacidad de rectoría, planificación y contro

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15 REDHES/Número 23...16 Revista de Derechos Humanos y Estudios Sociales ISSN 1889-8068 REDHES no. 23, año XII, enero-junio 2020 during the decade of 2008 to 2018 regarding the demands