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FLACSO-ISA 2014
Panel:
Re-thinking regional integration in South America. Renewing theories and case studies for a
better understanding of the 21st Century
Chair: Dra. Daniela Perrotta (Conicet-UBA/IICE)
Discussant: M. Alejandro Rascovan (Conicet-UBA/EHESS)
Name: Vanina Modolo. PHD. Candidate.
Title: Territorial Mobility in MERCOSUR. The Regional Migratory Policy as a Case Study
Abstract: The migratory issue as part of territorial mobility in the regional integration process of
the MERCOSUR is the subject under discussion in this proposal. In order to address such a
complex subject, a deliberate cut is made taking residence regional policy as a starting point so
as to comprehend the multilateral collective instrument which encompasses the rules and
procedures governing selection and admission of migrants coming from the ten countries that
constitute the regional bloc. Besides evaluating its influence on migratory flows, the debate
relates to a new configuration of power relations, its categorization, classification and
characterization which selects and provides certain benefits for specific migrants group, in this
case, the mercosurean.
This multilateral treatment of the migratory phenomenon is new to the region. A subject
traditionally associated to the states’ internal policy is becoming a collective decision. Also, the
integration logic demands a selective opening regional migration policy which contrasts with the
restrictive policy towards citizens from third countries. As a consequence, a distinction between
mercosurean and non-mercosurean citizens arises, tending towards the deepening of the regional
integration process. This regional policy is in constant construction and debate
Keywords: MIGRATORY POLICY/REGIONAL RESIDENCE/COLLECTIVE TREATMENT
Filiation: Facultad de Ciencias Sociales-Universidad de Buenos Aires
Movilidad Territorial en el MERCOSUR. La Política Regional Migratoria como Caso de
Estudio
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Introducción
Este paper se ocupa acerca de la cuestión migratoria -como parte de la movilidad territorial- en el
proceso de integración regional del Mercado Común del Sur. La pregunta que guia el debate se
interroga acerca del despliegue de la política regional en dicha materia. En particular, se focaliza
en la política de residencia: la herramienta colectiva multilateral que engloba las reglas y
procedimientos que gobiernan la selección y admisión de migrantes provenientes de los diez
países que conforman el bloque denominado MERCOSUR ampliado.
Más allá de evaluar su impacto en los intercambios migratorios, interesa discutir el nuevo marco
de relaciones de poder, categorización, clasificación y caracterización que selecciona y otorga
beneficios a un conjunto de migrantes específicos, en este caso, los mercosureños. La lógica de
la integración exige -al igual que en otras experiencias acaecidas- una política regional de
apertura selectiva que contrasta con la restrictiva hacia ciudadanos de terceros países. La mirada
utilizada en el trabajo no se ocupa del sujeto controlado, clasificado o nominado, sino del Estado
como partícipe necesario de su producción. Así, la mirada “desde arriba” se detiene en la
construcción formal-legal de dicha política, considerada como un discurso de poder a través del
cual se expresan las relaciones sociales desiguales que limitan la participación de los extranjeros
en diversos ámbitos de la sociedad de recepción, como salud, educación, trabajo, ocio, religión o
vida política.
La Política Regional Migratoria como caso de estudio
Se parte del supuesto de concebir al MERCOSUR como una nueva instancia de poder que
acarrea una reconfiguración de las relaciones entre los migrantes y los Estados del bloque, es
decir, una gestión original de las mismas. Si bien diversos instrumentos bilaterales se generaron a
lo largo de la historia regional, por primera vez se institucionalizan acuerdos multilaterales
(Mármora, 1997). Dicho abordaje multilateral de la migración, al que aspiran en mayor o menor
medida los bloques regionales, constituye un aspecto que interesa profundizar. Más allá de los
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medios (intergubernamentalidad o supranacionalidad), el trabajo se ocupa del resultado del
consenso colectivo final1.
Con referencia a la experiencia del Cono Sur, numerosas investigaciones (Solanas, 2007;
Perrotta y Vazquez, 2010; Botto, 2011; Moguillansky, 2011) coinciden acerca del impacto que
provoca el MERCOSUR -en mayor o menor grado según el tema- sobre el accionar de los
Estados que lo integran y viceversa: el ejercicio del poder se puede aprehender a través de sus
políticas regionales, constituyendo la construcción del residente mercosureño un ejemplo de
ellas.
Tanto los Estados como los bloques de integración conformados por ellos se consideran
instancias de poder que lo ejercen a través de diversas herramientas. En el caso del
MERCOSUR, el ejercicio del poder se puede aprehender a través de sus políticas regionales,
constituyendo la construcción del residente mercosureño un ejemplo de ellas.
Las políticas regionales forman parte del conjunto de procesos de transformación institucionales,
estratégicos y normativos inducidos por la construcción mercosureña, parafraseando a Palier y
Surel (2007: 39) quienes definieron a dicho conglomerado de elementos como
“europeanización” con el fin de dar cuenta del impacto efectivo que provoca la Unión Europea
sobre el accionar de sus Estados miembros.
Cierta literatura pretende abordar las políticas regionales como objetos particulares, poseedoras
de una naturaleza diferente a la de las nacionales (Andersen y Eliassen, 1993; Marks et alt.
1996). Sin desconocer ciertas especificidades puntuales, se las analiza a partir de instrumentos
generados en las teorías tradicionales, tal como proponen Solanas (2007), Hassenteufel y Surel
(2000), entre otros. Rasgo común de la política nacional o regional es que tanto una como otra
son el “resultado de una interacción” (Lagroye, 1993:455) donde participan múltiples actores con
intereses e ideas propios, siguiendo una visión pluralista.
Varios trabajos se han elaborado sobre políticas regionales en el MERCOSUR. Así, Solanas
(2007) aporta el concepto de “mercosurización de las políticas públicas” para explicar el
desarrollo de la política regional de acreditación de títulos en la educación superior. El autor
1 El MERCOSUR es de naturaleza intergubernamental o interestatal, por ello no se aplica el principio de
supranacionalidad. Es decir, los países no han delegado la soberanía parcial o total a un órgano superior
independiente que actúe por encima de los Estados. En este sistema jurídico de integración, la normativa sólo puede
adoptarse por consenso. Las fuentes jurídicas del MERCOSUR son: el Tratado de Asunción, sus protocolos y los
instrumentos adicionales o complementarios; los Acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus
protocolos; y las Decisiones del CMC, las Resoluciones del GMC y las Directivas de la CCM.
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sostiene que hay un alto grado de permeabilidad de las recomendaciones dadas por los
organismos internacionales, donde la construcción de políticas públicas resulta extremadamente
receptiva y susceptible de amoldarse a dichas sugerencias.
Por el contrario, Botto (2011) argumenta, a partir del análisis de cinco políticas regionales
(educación, ciencia y tecnología, producción y consumo sustentable, integración productiva y
asimetrías), que el MERCOSUR constituye un proceso de armonización de políticas de lo
nacional a lo regional más que un proceso de transferencia global a lo regional. Así, serían los
países más desarrollados del bloque -Argentina y Brasil- quienes imponen sus políticas hacía los
más pequeños.
Por su parte, Perrotta y Vazquez (2010) describen y analizan las políticas públicas regionales de
educación y desarrollo social, en las cuales las dinámicas nacionales y regionales se influyen
mutuamente y se retroalimentan, imprimiendo características particulares al proceso de
integración.
Finalmente, Moguillansky (2011) estudia la política regional audiovisual y encuentra falencias,
tanto en su diseño como en su implementación. La autora identifica tres obstáculos para su
implementación: conflicto de intereses entre los países y dentro de los mismos, asimétrica
capacidad de acción, y espacio poco legitimado para imponer sus decisiones.
Los trabajos mencionados no pretenden realizar generalizaciones aplicables a todas las políticas
regionales mercosureñas, sino que se corresponden a estudios de casos cuyas conclusiones
pueden o no replicarse en otras materias. Sin embargo, todos coinciden acerca del impacto
efectivo -en mayor o menor grado según el tema- que provoca el MERCOSUR sobre el accionar
de los Estados y viceversa. En el caso de la política de movilidad territorial, la irrupción del
MERCOSUR conlleva una reconfiguración de las relaciones entre los migrantes y los países del
bloque.
El régimen de diferenciación que surge de los bloques regionales se aprehende a través de sus
políticas. Estas técnicas de poder que permiten ordenar, organizar y controlar a las personas,
constituyen discursos que crean y reproducen la desigualdad entre aquéllas. La Comunidad
Andina (CA), la Unión Europea (UE) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) son
instancias colectivas que generan nuevas demarcaciones en relación con el goce de la movilidad
territorial dentro de sus territorios, la cual se define como el “desplazamiento geográfico de los
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individuos” (Macció, 1985:119), movimientos asociados al turismo, refugio, residencia temporal,
estacional, permanente, etcétera.
La gestión en clave multilateral es un producto histórico reciente (Appleyard, 2001), que puede
implicar tanto políticas restrictivas como aperturistas (Mármora, 1997). A nivel mundial existen
varios acuerdos regionales que facilitan derechos de movilidad a las personas, lo que lleva a
Casey (2010:46) a preguntarse si la apertura de fronteras es una absurda quimera o una política
posible a futuro. Para formular dicha interrogación el citado autor toma en cuenta a la UE y el
MERCOSUR como ejemplos del primer caso. Por otra parte, Castles (2004:875) destaca la
cooperación en temas migratorios de la UE, MERCOSUR y otros bloques. Las políticas
unilaterales, bilaterales o multilaterales pueden favorecer o restringir el derecho a la movilidad
territorial. En los espacios regionales se coordinan y elaboran estrategias conjuntas con el fin de
afrontar la circulación y residencia de la población al interior de sus territorios, estableciéndose
jerarquías y nuevas categorías entre las personas dado que la lógica de la integración exige una
apertura selectiva que contrasta con la restrictiva hacia ciudadanos de terceros países.
Residente del MERCOSUR
Si bien se considera al conjunto de países que conforman al MERCOSUR ampliado como un
sistema migratorio ya consolidado debido a que los intercambios de población se suceden desde
mucho antes de su creación, dichos intercambios fueron resignificados. Desde diversos espacios
regionales como la Carta de Buenos Aires (2000), el Comunicado Conjunto de los Presidentes de
los Estados Parte y Asociado del MERCOSUR (2006), la Carta de Montevideo (2007) entre
otros, se adjudicó a la migración intrabloque un papel positivo y relevante. Estos discursos se
contraponen a la tradicional imagen negativa que acerca de los migrantes regionales se poseía (o
se posee) expresados a través de los discursos oficiales, de los medios de comunicación, de la
población receptora, fenómeno que puede ser ilustrado con el caso de la Argentina en la década
de 1990.
Este paper aborda parte de la “dimensión social” del Mercado Común del Sur (MERCOSUR),
dado que apunta a contribuir al conocimiento de la movilidad territorial vinculado al proceso de
integración regional. Específicamente, da cuenta de la construcción del residente mercosureño,
proceso en el cual el Estado argentino ocupa un rol central. Dentro del universo de los migrantes
-que residen actualmente (presentes) o que pretenden residir a futuro (potenciales) en el territorio
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de alguno de los diez países que conforman el MERCOSUR ampliado- se encuentran dos grupos
de personas: residentes mercosureños o no mercosureños. Se define al residente mercosureño
como aquella persona que migra dentro de los diez países que componen el MERCOSUR
ampliado y que se encuentra bajo la órbita de los Acuerdos de Residencia (nacionales). Por el
contrario, se define al residente no mercosureño como aquella persona que migra dentro de los
diez países que componen el MERCOSUR ampliado y que no se encuentra bajo la órbita de los
Acuerdos de Residencia (extranjeros de terceros países).
El contexto del objeto de estudio resulta fundamental. La política regional de residencia deducida
de los textos jurídicos se constituye en un discurso de poder -estableciendo relaciones desiguales
entre las personas- que adquiere sentido no en sí mismo, sino en relación con su entorno. De ahí
la necesidad de situar dichos textos dentro del panorama migratorio de la región y dentro de la
política de movilidad territorial en general.
Más allá de las limitaciones de las fuentes demográficas, el diagnóstico general de la situación
migratoria de los diez países del MERCOSUR ampliado brinda esenciales insumos (Cuadro
N°1). Casi el 5 % de la población de Argentina y Venezuela ha nacido en otro país,
constituyendo el porcentaje más alto de la región, mientras que en el extremo opuesto se
encuentran Brasil, Colombia y Perú con igual o menos del 0,3 %. Si bien en la región -con
mayor o menor intensidad- se observan intercambios de población desde tiempos históricos, se
describió en particular la inmigración mercosureña que recibieron estos países en los últimos
años. En todo el MERCOSUR (excepto Colombia y Perú) creció el porcentaje de mercosureños
en relación con la población total extranjera, hecho que se explica, en parte, por la mortalidad de
la migración masiva de europeos arribados desde fines del siglo XIX a mediados del siglo XX, y
por los crecientes flujos regionales. En siete de los países estudiados, la población mercosureña
excede el 60 % del total de los nacidos en el exterior.
Argentina se erige en el principal receptor de dicha inmigración con un volumen absoluto que
llega a casi el millón y medio de personas, el cual representa unos tres cuartos del total de los
extranjeros residentes en el país. Por su parte, Paraguay constituye, en términos relativos, el
principal receptor de inmigración mercosureña con un porcentaje del 90 %. Este panorama
demuestra que la población migrante mercosureña no representa un fenómeno tangencial de la
realidad migratoria actual de esos países, sino que posee una existencia central en los mismos.
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Así, cualquier tipo de tratamiento o regulación que la tenga por objeto adquiere importancia,
como es el caso de la política regional de movilidad territorial.
La regulación de los desplazamientos de la población surge como un área temática en la cual el
bloque jugó un rol crucial. Desde los diversos foros, instancias, órganos auxiliares, etc. surgieron
las propuestas que luego serían las políticas regionales del bloque. Los órganos decisorios
tradujeron estas recomendaciones en acciones obligatorias a través de las normas dictadas que
son consideradas discursos que crean o reproducen las relaciones de desigualdad. Se pueden
apreciar avances a partir del análisis de los instrumentos jurídicos e institucionales decisivos en
la concreción de la libre movilidad en el MERCOSUR (Modolo, 2010). La circulación se ha
facilitado mediante una serie de medidas que van desde la uniformización de documentos de
viaje a la eliminación de visas. En relación con la migración, se superó el objetivo inicialmente
plasmado en el Tratado de Asunción el cual sólo implicaba la circulación de los factores
productivos, y se expandió el derecho de residencia a todas las personas y no sólo a la mano de
obra. Sin embargo, en simultáneo, se desarrollaron mecanismos para gestionar los
desplazamientos de las personas, mediante los sistemas de identificación y el control integrado
de fronteras.
El devenir histórico de la construcción del residente mercosureño -y su necesaria contrapartida el
no mercosureño o extramercosur- se presenta desde diferentes instancias regionales (Subgrupos
de Trabajo, Reuniones de Ministros, Comisión Parlamentaria Conjunta) como un camino sinuoso
y no exento de obstáculos. En un primer momento la migración se asoció con la circulación de
factores productivos, uno de los pilares de cualquier mercado común. Así, el cambio de
residencia se justificaba por razones laborales. Luego se realizaron avances parciales hasta que
finalmente se llegó a la formulación y definición del residente mercosureño basado en la
nacionalidad mediante los Acuerdos de Residencia (AR). El primer antecedente de dichos
acuerdos surgió en una reunión realizada en Buenos Aires, en marzo de 2002, donde la
delegación argentina presentó un documento de trabajo sobre este específico tema. A partir de
entonces emerge el papel protagónico de Argentina, acompañada por Brasil, para impulsar el
diseño de la política de diferenciación.
A través de los acuerdos se legisló más allá del objetivo del Tratado de Asunción (1991) -el cual
sólo abarcaba la circulación de los factores productivos-, y se expandió el derecho de residencia
a todas las personas y no sólo a la mano de obra. Sin embargo, la migración aun no es libre, sino
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facilitada mediante la regulación: se establecen reglas comunes que permiten la tramitación de la
autorización de residencia y garantizan a los ciudadanos mercosureños derechos amplios de
movilidad (entrar, salir, circular y permanecer en el territorio del país que elijan).
Los AR definen los principios que en todo momento deben regir para que un nacional
mercosureño obtenga un permiso de residencia dentro del bloque. En el Preámbulo de los
acuerdos se establece que la implementación de una política de libre circulación de personas en
la región resulta esencial para fortalecer y profundizar el proceso de integración, así como los
fraternales vínculos entre los mercosureños. Asimismo, brinda la solución al problema de la
irregularidad administrativa, relacionada generalmente con la vulnerabilidad.
Un “nuevo sujeto de la regionalización” (Giustiniani, 2004) adquiere existencia en los territorios
nacionales a partir de los Acuerdos de Residencia. Éstos no sólo establecen las reglas de
selección sino que también implican el reconocimiento de una vasta gama de derechos (civiles,
laborales, educativos, sanitarios, previsionales, etcétera) que deben ser respetados. Es decir, una
vez construido y delimitado quién es el “residente mercosureño” (temporal y permanente), los
AR se ocupan de establecer el régimen de su incorporación al “país de recepción”, definido en
los mismos Acuerdos como el “país de la nueva residencia de los inmigrantes”. El primer
mecanismo estructural de clasificación (residente mercosureño/residente no mercosureño)
posibilita el posterior mecanismo coyuntural del régimen de derechos. Esta ontología del
inmigrante, en este caso del mercosureño, que posibilitaría la posterior reflexión sobre las
dimensiones parciales de su existencia: la salud, la educación, el trabajo, etcétera (Sayad, 1998).
Si bien excede el tema de este paper, a modo de ejemplo, puede mencionarse la obligación del
Artículo 9, inciso 6 “Derecho de los hijos de los inmigrantes” al acceso a la educación en
igualdad de condiciones que los nacionales cualquiera sea la situación migratoria (regular o
irregular). Este derecho se reconoce en Chile2, Ecuador
3, y Uruguay, a través de su ley de migración
4.
2 Según el Oficio Circular Nº 6232 de mayo de 2003 del Departamento de Extranjería y Migración y el Oficio
Ordinario Nº07 de agosto de 2005 del Ministerio de Educación, la incorporación a los diversos establecimientos de
educación general básica y media a todos los hijos de migrantes que residen en Chile independiente de la condición
migratoria de sus padres. 3 Mediante el Acuerdo Ministerial 337 de septiembre de 2008 que facilita la educación de personas en situación de
refugio o migración (reconoce estudios realizados en el extranjero, elimina la visa como requisito para la matrícula o
la graduación). 4La Ley Migración Nº18.250 en su Art. 11 establece que los hijos de las personas migrantes "gozarán del derecho
fundamental de acceso a la educación en condiciones de igualdad de trato con los nacionales", y que su acceso a las
instituciones de enseñanza pública o privada "no podrá denegarse ni limitarse a causa de la situación irregular de los
padres".
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Si bien de los textos analizados se deriva un discurso pro-integrador se observan, sin embargo,
ciertas zonas grises al limitarse la migración mediante una serie de requisitos como antecedentes
penales, aptitud física, formas de adquisición de la nacionalidad o medios de vida lícitos.
En el proceso de internalización -necesario para su vigencia en el bloque- se destacó el papel
pionero de la Argentina. Los Acuerdos de Residencia, firmados en el año 2002, fueron
incorporados a la legislación nacional de los seis países signatarios en el transcurso de los siete
años siguientes. Recién en el año 2009 los acuerdos adquirieron vigencia legal, y posteriormente
Perú (2011), Ecuador (2011) y Colombia (2012) se adhirieron a ellos.
La política regional impuso uniformidad en un grupo de países con escenarios jurídicos, sociales,
políticos y demográficos disímiles. En todos los países se identificó una ruptura en relación con
la legislación nacional vigente. En líneas generales, el MERCOSUR se caracterizó por un
proceso que enfatiza la coordinación y la armonización por sobre la regulación. Sin embargo, los
Acuerdos de Residencia constituyen un ejemplo de este último tipo, debido a que sus
disposiciones regulan la inmigración intracomunitaria. Ninguno de los Estados del bloque
ampliado poseía un régimen diferenciado de residencia para mercosureños y no mercosureños, y
por lo tanto, no se trató de consensuar políticas ya existentes, ni de una transferencia de políticas
de un Estado a otros, sino de construir una nueva política para todos ellos.
Tanto la inserción en la agenda regional como la formulación de la política migratoria
mercosureña surgen de la decisión de las cúpulas políticas, mostrando un proceso “desde arriba”,
donde gran parte de la sociedad civil se mantuvo al margen de las negociaciones. Entre los
principales actores que influyeron en la construcción de la política regional migratoria se puede
mencionar a los Jefes de Estado y los Ministros Nacionales (del Interior, de Seguridad,
Cancillería, etc.). Por el contrario, en el plano de la aceptación e implementación de los
Acuerdos por cada uno de los países a nivel interno interactúan otra serie de actores que los
detectados en la etapa de su formulación. Aquí se hacen explícitos los apoyos, las resistencias y
las tensiones que se generan entre los legisladores nacionales (por ejemplo, el Congreso
paraguayo se tomó siete años en ratificar los AR), las diversas instancias burocráticas (Dirección
Nacional de Migraciones o similares, Ministerios de Trabajo, establecimientos sanitarios,
educativos, etc.), y las organizaciones de la sociedad civil (asociaciones de migrantes,
organismos de derechos humanos, entre otros).
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Por último, los Estados se convierten en responsables de la aplicación de políticas regionales
dentro de sus propios territorios, lo que da origen a una serie de “traducciones”: procesos que
implican adecuar los contenidos de la normativa regional al ámbito nacional (Hassenteufel y
Surel, 2000:12). Así, la distinción entre migrantes derivada de la normativa del MERCOSUR es
adaptada en los diferentes países a través de leyes, decretos, reglamentos, medidas
administrativas menores, etc., que generan nuevos trámites burocráticos ante las instancias
migratorias. Dichos instrumentos -surgidos de la integración regional- pueden constituir una
ruptura, un quiebre, un conflicto o la continuidad de la política nacional. Asimismo, el análisis de
la forma o el modo de implementar la política regional en el plano doméstico permite identificar
las particularidades que adquiere en cada país. Si bien resulta una tarea que sobrepasa los
objetivos de este paper, mediante un estudio comparativo se podrían explicar las especificidades
nacionales.
El análisis de los ajustes institucionales para implementar los Acuerdos de Residencia permitió
detectar grandes diferencias agrupadas en dos ejes: el momento y el alcance de la
implementación (Modolo, 2012). Algunos países los implementaron antes de encontrarse
vigentes en el bloque, tal el caso de Argentina, Brasil y Uruguay en el año 2006. El último país
en ponerlo en práctica ha sido Perú en el año 2013. A pesar de que Colombia adhirió y ratificó la
vigencia del Acuerdo de Residencia en el año 2012, no contempla hasta el día de hoy ningún
mecanismo al respecto. En el caso de Ecuador, los acuerdos no se encuentran vigentes debido a
que aún no se ha sancionado una norma doméstica para internalizarlos, y en el caso de
Venezuela se encuentra pendiente su adhesión. En relación con el segundo eje -el alcance- se
examinó si el país incluía o no a determinadas nacionalidades para otorgar la residencia
MERCOSUR: a) Argentina, Chile y Uruguay aplican en la actualidad los acuerdos para los
ciudadanos de nueve países; b) Bolivia no beneficia ni a los venezolanos ni a los ecuatorianos; c)
Brasil excluye a los ecuatorianos, colombianos y venezolanos; d) Paraguay limita el alcance a
argentinos, brasileros y uruguayos; y e) Perú excluye a venezolanos. Por último, si bien
Colombia, Ecuador y Venezuela aún no aplican el acuerdo, sus nacionales disfrutan de la
residencia mercosureña en algunos países del bloque.
En un futuro se podrá evaluar la distancia entre los objetivos pretendidos y el producto final de la
política de residencia mercosureña. Moguillansky (2011), por ejemplo, presenta una serie de
explicaciones posibles sobre políticas regionales cinematográficas donde desarrolla los
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importantes obstáculos para su implementación, en parte debido a fallas en su diseño. Botto
(2011), por su parte, argumenta que la puesta en práctica de iniciativas regionales depende del
cálculo que realiza cada Estado de los beneficios que la política puede acarrear.
Reflexiones y Nuevos Interrogantes
La conexión entre las migraciones y los procesos de integración regional se puede abordar a
través del enfoque de las políticas públicas. Todos los países formulan políticas que tienen por
objetivo -directa o indirectamente- regular la migración. Se puede considerar a las políticas
inmigratorias como aquellas que establecen las relaciones de poder que se tejen entre los
extranjeros que desean residir en un país y el Estado receptor. Son relaciones asimétricas, que
pueden evaluarse como buenas o malas, positivas o negativas, que no son rígidas ni inamovibles,
y mucho menos naturales o esenciales.
El MERCOSUR se constituye como una nueva instancia de poder que acarrea una
reconfiguración de las relaciones entre los migrantes y los Estados del bloque. En dicho contexto
se inscribe la distinción entre residentes mercosureños y no mercosureños, como elemento
central de la política migratoria del bloque, y que tiende a profundizar el proceso de integración.
Por supuesto, que en mayor o menor medida, dicha materia ya era objeto de intervención en cada
uno de los países en el plano doméstico. Todos los países de la región establecen en sus
legislaciones restricciones para la entrada y permanencia de los extranjeros a través de criterios
selectivos. La política regional impone uniformidad en un grupo de países con escenarios
jurídicos disímiles. No exige sólo homogenización sino que representa un nuevo marco de
relaciones ya que con anterioridad, ninguno de los Estados otorgaba beneficios especiales a los
migrantes regionales. Así, cada uno de ellos adquiere un rol fundamental en estos procesos que
implican una variedad de situaciones -desde mínimas modificaciones a cambios trascendentales
según el área. En todos los países se da una ruptura en relación con la legislación nacional
vigente. Algunos excluidos en tiempos pasados, son ahora incluidos como beneficiarios de
permisos de residencia. Debido al marco regional, los países se encuentran obligados a
incorporar la nacionalidad mercosureña como uno de los criterios para solicitar y obtener un
permiso de residencia, lo cual representa una discriminación positiva para con los mercosureños.
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Entre los actores relevantes que influyeron en la construcción de la política regional migratoria
se puede mencionar a los Jefes de Estado y Ministros Nacionales (del Interior, de Seguridad,
Cancillería, etc.). Por el contrario, en el plano de la aceptación e implementación de los AR a
nivel interno, interactuaron otra serie de actores que los enumerados en la etapa de su
formulación. En el plano doméstico, se hacen explícitos las resistencias, apoyos, tensiones,
etcétera que se generan entre los legisladores nacionales, las diversas instancias burocráticas
(Dirección Nacional de Migraciones, Ministerio de Trabajo, establecimientos sanitarios,
educativos, etc.), y organizaciones de la sociedad civil (asociaciones de migrantes, organismos
de derechos humanos, entre otros), que sustentan la visión pluralista del Estado.
Del desarrollo del paper se desprenden interrogantes que plantean nuevas cuestiones y futuras
líneas de investigación, tanto en relación con el desarrollo del bloque como con la política
regional de residencia. El surgimiento de estudios que respondan a las preguntas surgidas
fomentará la generación de herramientas teóricas autóctonas, el descubrimiento de
especificidades y el consiguiente avance del campo disciplinar. Considerando al Mercado
Común del Sur como un proceso abierto y en constante mudanza, se abre la posibilidad de
indagar sobre temas pendientes y desafíos inéditos.
Resultaría esencial profundizar los trabajos acerca de los procedimientos de generación de
decisiones, tema asociado a la cuestión del déficit democrático. Existe una concentración de
poder en los Ejecutivos y en algunas agencias como las Cancillerías que estarían mermando la
legitimidad de la integración. Al respecto, el cambio de signo de algunos gobiernos abre un
escenario incierto, debido a que gran parte de los avances surgieron por la voluntad política de
sus dirigencias. En el bloque se encuentra pendiente el desarrollo y expansión de mecanismos de
participación con el fin de reducir la brecha entre los destinatarios y los formuladores de la
normativa. Por otra parte, aún constituye una incógnita el papel que el Parlamento del
MERCOSUR podría desplegar como órgano de representación ciudadana.
Lo mencionado anteriormente se relaciona con el tipo de diseño institucional del MERCOSUR,
el cual ha generado infinidad de debates en torno a su responsabilidad por las carencias del
proceso de integración. Resulta discutible la idea de que la reforma institucional solucionaría los
problemas del MERCOSUR. El objetivo de crear un marco adecuado para que el proceso de
integración sea eficaz y se adapte a las exigencias actuales comporta ciertamente un reto.
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Se requieren más investigaciones acerca del impacto que provoca el MERCOSUR -en mayor o
menor grado según el tema- sobre el accionar de los Estados y viceversa. En este trabajo, el
ejercicio del poder del bloque se aprehendió a través de sus políticas regionales, constituyendo la
construcción del residente mercosureño un ejemplo de ellas. Dicha estrategia de abordaje se
encuentra en avanzado desarrollo en el tema educativo, aunque se revela insuficiente en otras
áreas relacionadas con la dimensión social.
Con respecto al tema de la movilidad territorial, un bloque regional puede extender beneficios o
aplicar medidas más restrictivas. De este modo se observa que el tratamiento consensuado puede
llevar a los Estados a ser más eficaces tanto en la limitación como en la ampliación de libertades.
Dichos supuestos podrían evaluarse para el caso del MERCOSUR, donde se desplegaron
diversos mecanismos para regular los desplazamientos de las personas mediante sistemas de
identificación, control integrado de fronteras, intercambio de información, exigencia de visas,
etcétera. Así, la gestión en clave multilateral implicaría controles más sofisticados y específicos
sobre la población.
En relación con la política regional migratoria se abren varios interrogantes. Más allá de las
características demográficas básicas de corte cuantitativo, resultaría interesante analizar temas
relacionados con la migración mercosureña en cuanto a su composición etaria, género, situación
administrativa, inserción laboral, calificación y otros ítems. Dicha información se considera
esencial para las políticas integrales que podrían tomar en cuenta las necesidades puntuales de
cada colectivo en aras de su incorporación a la sociedad receptora.
Asimismo, serían útiles nuevas investigaciones sobre la puesta en práctica de las políticas
regionales considerando las transformaciones que producen, las consecuencias no previstas y
demás efectos sobre los Estados. El accionar de forma unilateral o bilateral no es el más
apropiado en un contexto de integración, donde debe primar la multilateralidad. Sin embargo, si
esta última vía presenta obstáculos, los acuerdos parciales entre algunos Estados podrían
considerarse pasos positivos que posteriormente estimularían avances. Así, el desafío a futuro
consiste en lograr la puesta en práctica del contenido de los Acuerdos de Residencia, tal como se
expresó en la Declaración de Montevideo (2009) y de Brasilia (2010): superar la heterogeneidad
que evidencia el problema de la eficacia legal de la normativa MERCOSUR, principalmente en
lo que respecta a su implementación y a la uniformidad de interpretación.
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En síntesis, el análisis de la forma o el modo de implementar la política regional en el plano
doméstico permitiría identificar las particularidades que adquiere en cada país, y mediante un
estudio comparativo descubrir y explicar las especificidades nacionales. No obstante, se debe
recordar que los Estados poseen otros procedimientos migratorios, como acuerdos bilaterales,
amnistías, regímenes generales por causa de estudio, contrato laboral, inversionista y otros, que
coexisten con la aplicación de los Acuerdos de Residencia y hasta los superan en beneficios, tal
el caso del Convenio Argentina-Brasil o del Convenio Perú-Argentina.
Por otra parte, se percibe cierta inseguridad jurídica debido a que los acuerdos -así como toda la
normativa mercosureña- pueden quedar sin efecto por la voluntad expresa de los Estados, dado
que se posibilita su denuncia y derogación a través de un simple mecanismo de notificación.
Tampoco se cuenta con mecanismos regionales que castiguen la inacción o inoperancia de los
Estados, con lo cual se refuerza la fragilidad en la aplicación de los consensos alcanzados.
Si el bloque identifica a la migración mercosureña como un elemento esencial hacia la
profundización del proceso de integración, las políticas laborales, educativas y de seguridad
social constituirían interesantes ejes de futuros análisis. Más allá de la eliminación de fronteras
legales existen impedimentos concretos para la movilidad de las personas, tales como la lengua,
las diferencias culturales y económicas, el reconocimiento de cualificaciones o seguridad social,
entre otras, que afectarían a los mercosureños. Al respecto, el Estatuto de la Ciudadanía del
MERCOSUR -que para el año 2021 debería estar plenamente vigente- se corresponde con una
estrategia regional de avance progresivo y un enfoque multidimensional de la integración que
contempla acciones en materia política, económica, comercial, social, educativa, cultural, de
cooperación judicial y de seguridad.
La construcción del residente mercosureño desde la perspectiva legal-formal constituyó un
particular abordaje que exige ser contrapuesto y complementado con otros enfoques. Los
discursos de los medios de comunicación, de la población nativa, de los propios mercosureños y
extra-mercosureños resultan esenciales para tratar el tema. La convergencia/divergencia
discursiva entre unos y otros -y al interior de los mismos- se presenta como un fértil terreno de
exploración académica.
Más allá de la descripción del MERCOSUR real, se debe pensar en el MERCOSUR posible en el
corto plazo, sin por ello perder de vista el horizonte del MERCOSUR ideal. En relación con esto
último, el bloque podría erigirse en un espacio abierto a todos los habitantes del mundo que
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quieran habitarlo, parafraseando al Preámbulo de la Nación Argentina. Reflexionar sobre la libre
movilidad territorial como un derecho humano universal, a ser gozado por todas las personas,
con independencia de la nacionalidad, género, raza, formación y edad emerge como una
dimensión prioritaria.
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Cuadro N°1
País de
Residencia
% Población
Nacida en el
Exterior
sobre la
Población
Total
Variación
Relativa del
Último
Período
Intercensal
%
de la PEA
Nacida
en el
Exterior
Lugar de Nacimiento de
Colectivos más
Numerosos
%
de
Mercosureños
sobre
Población
Nacida en el
Exterior
Argentina
(2010) 4,5 18,1 71 Paraguay/Bolivia/Chile 79,2
Bolivia
(2001 y 2012) 1,2 46,1 61 Argentina/Brasil/México 69,3
Brasil
(2000 y 2010) 0,3 -13,3 56 Portugal/Japón/Italia 20,0
Chile 2,0 81,5 - Perú/Argentina/Colombia 70,5
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Fuente: Elaboración propia en base a Censos nacionales.
(2012)
Colombia
(2005) 0,2 1,3 59 Venezuela/EEUU/Ecuador 55,7
Ecuador
(2010) 1,3 29,1 70 Colombia/EEUU/Perú 64,0
Paraguay
(2002) 3,3 -9,8 - Brasil/Argentina/Uruguay 89,1
Perú
(2007) 0,2 21,9 81 EEUU/China/Argentina 31,7
Uruguay
(2011) 2,4 -16,6 59 Argentina/Brasil/España 60,9
Venezuela
(2011) 4,2 13,8 75 Colombia/España/Portugal 70,7