Yerel Yonetimlerde Reform Girisimleri Reform Initiatives in Local Governments

8/6/2019 Yerel Yonetimlerde Reform Girisimleri Reform Initiatives in Local Governments

1/124

T.C.MULA NVERSTES

SOSYAL BLMLER ENSTTSKAMU YNETM ANABLM DALI

YEREL YNETMLERDE REFORM GRMLER

YKSEK LSANS TEZ

ZKAN ARSLAN

DANIMAN

DO. DR. NAMIK KEMAL ZTRK

EKM 2004

MULA


2/124

2

T.C.MULA NVERSTES

SOSYAL BLMLER ENSTTSKAMU YNETM ANABLM DALI

YEREL YNETMLERDE REFORM GRMLER

ZKAN ARSLAN

Sosyal Bilimler Enstitsnce

Yksek Lisans

Diplomas Verilmesi in Kabul Edilen Tezdir

Tezin Enstitye Verildii Tarih :08.10.2004

Tezin Szl Savunma Tarihi :22.10.2004

Tezin Danman : Do. Dr. Namk Kemal ZTRK

Jri yesi : Yrd. Do.Dr. lknur TRE

Jri yesi : Yrd.Do.Dr. Turgay UZUN

Enstit Mdr : Prof. Dr. Nihal REN

HAZRAN 2004

MULA


3/124

3

TUTANAK

Mula niversitesi Sosyal Bilimler Enstitsnn 13.10.2004 tarih ve

271/1say

l

toplant

s

nda oluturulan jri, Lisansst Eitim-retim Ynetmeliinin23-C Maddesine gre, Kamu Ynetimi Anabilim Dal Yksek Lisans rencisi

zkan ARSLANn Yerel Ynetimlerde Reform Giriimleri adl tezini incelemi

ve aday 22.10.2004 tarihinde jri, saat 14:30da jri nnde tez savunmasna

alnmtr.

Adayn kiisel almaya dayanan tezini savunmasndan sonra 40 dakikalk

sre iinde gerek tez konusu, gerekse tezin dayana olan anabilim dallarndan

sorulan sorulara verdii cevaplar deerlendirilerek tezin baarl olduuna oybirliiile karar verildi.

Tez DanmanDo. Dr. Namk Kemal ZTRK

ye yeYrd.Do Dr. lknur TRE Yrd.Do.Dr. Turgay UZUN


4/124

4

YEMN

Yksek Lisans tezi olarak sunduum Yerel Ynetimlerde Reform

Giriimleri adl

al

man

n, taraf

mdan bilimsel ahlak ve geleneklere ayk

r

decek bir yardma bavurulmakszn yazldn ve yararlandm eserlerin Kaynakada

gsterilenlerden olutuunu, bunlara atf yaplarak yararlanm olduumu belirtir ve

bunu onurumla dorularm.

25.06.2004

zkan ARSLAN


5/124

5

YKSEK RETM KURULU DKMANTASYON MERKEZ

TEZ VER GR FORMU

YAZARIN

Soyad: ARSLANAd : zkan Kayt No:

TEZN ADI

TRKE: Yerel Ynetimlerde Reform Giriimleri

Y.DL : Reform Initiatives in Local Governments

TEZN TR: Yksek Lisans

TEZN KABUL EDLD

niversite :Mula niversitesi

Faklte :ktisadi ve dari Bilimler Fakltesi

Enstit :Sosyal Bilimler Enstits

Dier Kurulular :

Tarih :

TEZ YAYINLANMISA

Yaynlayan :

Basm Yeri :

Basm Tarihi :

TEZ DANIMANININ:

Ad Soyad : Namk Kemal ZTRK

Unvan : Do. Dr.


6/124

6

TEZN YAZILDII DL: TRKE TEZN SAYFA SAYISI:108

TEZN KONUSU (KONULARI) :

1. Yerel Ynetimlerin Tarihesi2. Gelimi lkelerde Yerel Ynetim Uygulamalar3. Trkiyede Yerel Ynetimlerin dari ve Mali Yaps4. Yerel Ynetimler Demokrasi likisi5. Yerel Ynetim Sorunlar ve zm nerileri

TRKE ANAHTAR KELMELER

1. Yerel Ynetimler2. Demokrasi3. Mali Tevzin (Denkletirme)4. Yerel Ynetim Sorunlar5. Sivil Toplum Kurulular

NGLZCE ANAHTAR KELMELER

1. Local Government2. Democracy3. Fiscal Balancing4. Local Government Problems5. Non Governmental Organization

1. Tezimden Fotokopi yaplmasna izin veriyorum. 2. Tezimden dipnot vermekartyla bir blmn fotokopisi alnabilir. 3. Kaynak Gstermekartyla tezimin tamamnn fotokopisi alnabilir. Yazarn mzas: Tarih: 08.10.2004


7/124

7

ZET

Dnyada ve Trkiyede yerel ynetimler, hem ynetim yaps iinde nemli

bir role sahip olup hem de demokratiklemenin ve halk

n ynetime kat

l

m

n

n en iyiekilde temsil edilebilecei rgtlerdir.

Modern ynetim anlaynn n plana kan zelliklerinden biri; hizmetlerin

birey merkezli ve yerellik ilkesine gre sunulmasdr. Bu balamda, Trkiyede

sunulan kamu hizmetlerinin byk ounluu yerel ynetimlerin gsz olmas

nedeniyle, merkezi ynetim tarafndan sunulmakta, bu uygulama da hizmetlerin

etkinliini azaltmaktadr. zellikle halka dorudan ve en ksa sre de sunulmas

gereken yerel nitelikli hizmetlerin yerel ynetimlerce sunulmas gerekmektedir.

Gnmzdeki ynetim anlayndaki deimeler dorultusunda ynetim

yapmzda yeni reform giriimleri nem kazanmtr.


8/124

8

ABSTRACT

Both in Turkey and in the World local governments are the organizations

which either have a great role in administration structure or can be represented ofbecoming democratic and participating of the people to the administration.

One of the prior specialties of modern administration concept is being

presented of the services according to human centered and subsidiarite principal.

Moreover, Great amount of the public services presented in Turkey have been

presented by the central government, and this application has been reducing the

effectiveness of the services as well. The local governments must present especially

the services local of quality, which must be presented directly and in the shortesttime to the public.

At present, in the direction of the changes in the administration concept, new

reform attempts in our administrative structure have gained great importance.


9/124

9

TABLOLAR LSTES

Tablo : 1 ngiltere, skoya ve Gallerde Mahalli dare Birimlerinin Grevleri

Tablo : 2 Avrupa lkelerindeki Yerel Ynetimlere Aktarlan Paylar

Tablo : 3 Belediye Harcamalarnn Dalm


10/124

10

KISALTMALAR

a.g.e. : Ad Geen Eser

a.g.m. : Ad Geen Makale

AB : Avrupa Birlii

b. : Bask

BM : Birlemi Milletler

DB : Dnya Bankas

DMK : Devlet Memurlar Kanunu

DPT : Devlet Planlama Tekilat

: l zel dareleri

KAYA : Kamu Ynetimi Aratrmas-Genel Raporu

MEHTAP : Merkezi Hkmet Tekilt Aratrma Projesi

s. : Sayfa

S. : Say

STK : Sivil Toplum Kurulular

TODAE : Trkiye ve Ortadou Amme daresi Enstits


11/124

11

NSZ

Bu aratrmada, yerel ynetimlerin tarihesine deindikten sonra gelimi

lkelerdeki uygulama rnekleri a

klanm

t

r. Daha sonra Trkiyedeki yerelynetimlerin mevcut durumlar ve sorunlar anlatlmtr. Bu almada amalanan;

demokrasinin temelini oluturan yerel ynetimlerin sorunlarna zmler retmektir.

Yerel Ynetimlerde Reform Giriimleri adl bu almann hazrlanmasnda

yardmn esirgemeyen sayn Do.Dr. Namk Kemal ZTRKe, maddi ve manevi

desteini esirgemeyen deerli eim Ara.Grv. Aygl ARSLANa, eitim hayatm

boyunca yardmlarn esirgemeyen babam Cemil ARSLANa, annem Emine

ARSLANa, kzm evval zgln bakmnda bizlerden yardmn esirgemeyerekfedakarlkta bulunan annem Birsen ERTENe, varl ile bize g veren ve

bugnlerde yrmeye balayan kzm evval zgl ARSLANa ve Mula Sigorta l

Mdrlndeki mesai arkadalarma teekkr ederim.

zkan ARSLAN


12/124

12

NDEKLER

GR .........................................................................................................................1

Birinci Blm

Yerel Ynetimlerin Tarihsel Geliimive Reform htiyac

1.1. YEREL YNETMLERN ANLAMI.......................................................3

1.2. YEREL YNETMLERN TARHSEL GELM.................................5

1.3. TRKYDE YEREL YNETMLERN TARHES ...........................8

1.4. YEREL REFORM HTYACI...................................................................12

1.5. TRKYEDE REFORM ALIMALARI..............................................14

1.5.1. Mehtap Projesi ..................................................................................15

1.5.2. Kaya Raporu .....................................................................................16

1.6. TRKYEDEK YEREL YNETMLERN MEVCUTDURUMU.................................................................................................17

1.6.1. L ZEL DARELER......................................................................17

1.6.1.1. l zel daresinin Grevleri .....................................................18

1.6.1.2. l zel daresinin Organlar .....................................................19

1.6.1.2.1. Vali..................................................................................19

1.6.1.2.2. l Genel Meclisi ...............................................................201.6.1.2.3. l Daimi Encmeni ..........................................................20

1.6.1.3. l zel darelerinin Mali Yaps ...............................................21

1.6.1.3.1. l zel dare Btesi........................................................21

1.6.1.3.2. l zel dare Giderleri .....................................................21

1.6.1.3.3. l zel dare Gelirleri ......................................................22

1.6.2. BELEDYELER................................................................................23

1.6.2.1. Belediyenin Grevleri ..............................................................23

1.6.2.2. Belediyenin Organlar ..............................................................24

1.6.2.2.1. Belediye Bakan.............................................................24

1.6.2.2.2. Belediye Meclisi..............................................................26

1.6.2.2.3. Belediye Encmeni .........................................................27

1.6.2.3. Belediyelerin Mali Yaps ........................................................28

1.6.2.3.1. Belediye Btesi..............................................................28

1.6.2.3.2. Belediye Giderleri ...........................................................29


13/124

13

1.6.2.3.3. Belediye Gelirleri ............................................................30

1.6.2.3.4. Mali Denkletirme (Mali Tevzin) ...................................37

1.6.2.3.4.1. Kamu Hizmet Paylamnda Uygulanan lkeler.....38

1.6.2.3.4.2. Gelir Paylamnda Uygulanan lkeler...................381.6.3. KYLER ..........................................................................................39

1.6.3.1. Kyn Grevleri.......................................................................41

1.6.3.2. Kyn Organlar.......................................................................41

1.6.3.2.1. Ky Muhtar ....................................................................42

1.6.3.2.2. Ky htiyar Heyeti ..........................................................43

1.6.3.2.3. Ky Dernei....................................................................44

1.6.3.3. Kyn Mali Yap

s

...................................................................451.6.3.3.1. Ky Btesi.....................................................................45

1.6.3.3.2. Ky Giderleri ..................................................................46

1.6.3.3.3. Ky Gelirleri ...................................................................46

kinci Blm

Yerel Ynetimler ve Uygulama Modelleri

2.1. YEREL YNETM, ETKNLK VE DEMOKRAS................................49

2.2. YEREL YNETMLERDE YERELLEME VE YERELLK.................52

2.3. SVL TOPLUM KURULULARI VE YERELYNETMLER.............552.3.1. Sivil Toplum Kurulular ..................................................................55

2.3.1. Yerel Ynetimler ve Sivil Toplum Kurulular Arasndakilikiler .............................................................................................56

2.4. TRKYEDE YEREL YNETM BRLKLER ...................................58

2.5. GELM LKELERDE YEREL YNETM UYGULAMALARI......592.5.1. Fransa ................................................................................................59

2.5.2. ngiltere .............................................................................................62

2.5.3. Almanya ............................................................................................66

2.5.4. Amerika Birleik Devletleri ..............................................................66

2.5.5. svire................................................................................................69

2.6. AVRUPA BRLNDE YEREL YNETMLERN GENEL YAPISI ..702.6.1. Hukuki Bakmdan.................................................................................... 71

2.6.2. Mali Bakmdan........................................................................................... 72

2.6.3.Organizasyon Bakmndan ......................................................................72

2.6.4. Byklk Bakmndan.............................................................................................72


14/124

14

2.6.5. Dier Bakmlardan .................................................................... 72

2.7. AVRUPA BRL UYUM SRECNDE YEREL YNETMLER......74nc Blm

Trkiyedeki Yerel YnetimlerinYeniden Yaplanmas

3.1. YEREL YNETM SORUNLARI VE NASIL ZLEBLR .............77

3.11. dari Sorunlar ve zm nerileri.....................................................77

3.1.1.1. Yrtlebilir Karar Almada Yetersizlik...................................77

3.1.1.2. dari ve rgtsel Saydamlkta Yetersizlik...............................77

3.1.1.3. Yetki Genilii lkesinin Uygulanmasnda Yetersizlik............78

3.1.1.4. ada Ynetim Tekniklerinden YararlanmadaYetersizlik ................................................................................78

3.1.1.5. Yetki ve Grev Dalmnda Karmaa.....................................79

3.1.1.6. Sahip Olunan Personelin Nicelik ve Nitelik79Adan Yetersizlii ..................................................................80

3.1.1.7. Teknolojik Gelimelere Ayak Uydurmada Yetersizlik............80

3.1.2. Mali Sorunlar ve zm nerileri....................................................81

3.1.2.1. Mali Kaynak Yetersizlii ve Kaynak Oluturma Yetkisi ......... 81

3.1.2.2. Belli lemlerin Yapmnda Sabit Para Biriminin

Kullanlmas .........................................................................................833.1.2.3. Kk Belediyelerde Kaynak Sknts ....................................84

3.1.3. Siyasi Sorunlar ve zm nerileri .................................................85

3.1.3.1. Halk Katlmnn ve Demokrasinin Yetersizlii .........................86

3.1.3.2. Seilmi-Atanm Sorunu ve Vesayet Denetimi............... 87

3.1.3.3. Krdan Kente Gn Dourduu Sorunlar ..............................88

3.1.3.4. niter Yapnn Bozulaca Endiesi........................................89

3.1.4. Toplumsal ve Kltrel Sorunlar ve zm nerileri.......................893.1.4.1. evre Sorunlar ........................................................................89

3.1.4.2. Gecekondulama ve Toplu Konut Yetersizlii ........................90

3.1.4.3. Yeil Alan ve Park Bahe Yetersizlii.....................................91

3.1.4.4. Kltrel Etkinliklerin Azl ve Siyasallama..........................92

3.2. YEN KAMU YNETM YASA TASARISININ YEREL

YNETMLERE ETKLER ....................................................................93

3.2.1. Tasarnn Amac...............................................................................94


15/124

15

3.2.2. Tasarnn Kapsam ...........................................................................94

3.2.3. Yerel Ynetimlerin Grev, Yetki Ve Sorumluluklar.......................95

3.2.4. Yerel Ynetimlerin Mali Yaps........................................................97

3.2.5. Yerel Ynetimlerin Denetimi............................................................97

3.2.6. Yerel Ynetimlerde Yetki Devri.......................................................99

SONU .................................................................................................................. 101

KAYNAKLAR ...................................................................................................... 104


16/124

16

GR

Trkiyede ve Dnyada demokrasinin beii olarak kabul edilen Yerel

Ynetimler insanlar

n bir arada yaamaya balad

tarihten beri var olmakla berabernemleri her geen gn artmaktadr. Merkezi devletlerin bymesi, Mahalli artlarn

farkll, mekansal uzakllk, halkn ynetime katlmas, demokrasinin gelitirilmesi

ve halka daha iyi hizmet sunma gibi nedenler ve ihtiyalar yerel ynetimleri ortaya

karmtr.1

ok partili yaamn gerekleri, merkezi ynetimle evre arasndaki

ekimeler, dnyadaki dnsel gelimelerin lkemize ve zellikle yerel ynetimlere

yansmasndan doan olumlu ve olumsuz sonular, yerinden ynetime siyasetgndeminde daha geni bir yer ayrmay zorunlu klmtr.2

Topluma en yakn siyasal alan, halkn gnlk yaamn srdrd, her trl

siyasal, kltrel, sosyal ve ekonomik deneyimlerini gerekletirdii, yerel alanlardr.

Gnmzde yerel ynetimler bir sre olarak tanmlanmaktadr. Devletler artan

dinamizmlerini, iinde bulunduklar toplumsal, ekonomik ve politik sistemlerden

almakta ve bu sistemlerde olan youn etkileim nedeniyle de deiikliklere

uramaktadr.3

Sanayilemeye bal olarak gelien teknolojinin bir versiyonu olarak;

Dnyada yaanan kreselleme sreci, uluslararas rgtlerin daha etkin hale

gelmesi ve iletiim teknolojisinin hzl gelimesi gibi etkenler, bir yandan evrensel

deerleri n plana karrken dier yandan yerel deerlerin de toplum tarafndan

benimsenmesine ykselmesine neden olmutur.4 Kreselleme ve yerelleme her ne

kadar birbirlerine zt kavramlar olarak gzkse de birbirleri ile doru orantl olarak

gelimektedir.

Deien ve gelien Dnya dzeninde, gelimi lkeleri seviyesine ulap

dier uluslardan geri kalmama mcadelesi veren Trkiyede de bu gelimelere

1 Bilal Erylmaz,Kamu Ynetimi, Erkam Matbaaclk, 4.b. stanbul: 1998. s.115.2 Ruen Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, Cem Yaynevi, Geniletilmi 2. Basm. stanbul: 1994.s.5.3 Nevzat Sayglolu- Seluk Ar,Etkin Devlet, Sabanc niversitesi Yaynlar, 1.b. stanbul: 2003.s.151.4

Bayram Cokun - Turgay Uzun, Trkiyede Yerel Ynetimlerin Geliimi, Mula niversitesi Yay

n

,Mula: 1999. s.1.


17/124

17

paralel olarak, yerel ynetim anlaynda deimeler dolaysyla gelimeler olmutur.

Trkiyedeki yerel ynetim anlaynn 150 yllk bir gemii olmasna karlk,

gelimi lkelerde yerel ynetimler 11.yy.da ortaya kmaya balamtr. Bu

nedenledir ki Trkiyedeki yerel ynetimlerin yaps, ileyii, sorunlar ve zm

yolarl gelimi lkelerdekinden farkllk gstermektedir.

Bu nedenle bu almann birinci blmnde; yerel ynetimleri anlamsal

olarak inceleyip, yerel ynetimlerin tarihsel geliimi ile birlikte Trkiyede

gnmze kadar yaplmaya allan reform hareketlerini inceleyerek, lkedeki

mevcut durum aklanmtr. kinci blmde ise; gelimi lkelerde uygulanan yerel

ynetim modellerli ana hatlaryla aklanarak, bu gnlerde Trkiye iin byk nem

arz eden Avrupa Birliinin yerel ynetimlere genel yaklam deerlendirilerek uyum

srecinde, yerel ynetimlerde yaplacak deiikliklere deinilmitir. nc

blmde ise; Trkiyede uygulanan yerel ynetim sisteminin iinde barndrd

sorunlar snflandrarak bunlara getirilebilecek zm nerileri sralanm ve yine bu

gnlerde gndemde olan Kamu Ynetimi Temel Yasa Tasarsnn yerel ynetimlere

etkisi incelenmitir.


18/124

18

1.1. YEREL YNETMLERN ANLAMI

Yerel ynetim kurulularnn varlk nedeni, insanlarn bir arada yaamaya

balad

tarihte, birlikte yaamalar

ndan kaynaklanan ihtiyalar

n

kar

lamazorunluluundan ortaya kmtr. zellikle byk yerleim yerleri dnda yaayan

insanlar, bata gvenlik olmak zere birlikte yaamaktan doan ihtiyalarn

gidermek iin rgtlenmiler ve bu gereksinimlerini bizzat kendileri giderme yoluna

gitmilerdir. Ortaada merkezi otoritenin zayflamas ile, insanlarn bir arada

yaamalarndan doan ihtiyalarn kendileri rgtlenerek gidermeleri daha gl

hissedilen bir zorunluluk olmu ve byk kentlerde dahi, o kentlerde yaayan

insanlarn ortak gereksinimlerini karlamak zere resmi kurulular ortaya kmaya

balamtr. Daha sonralar ekonomik nem tayan baz kentlere hkmdar

fermanlar ile, o kentte yaayan insanlara kendi kendilerini idare etme haklar

verilmitir.5

Yerel ynetimler, btn lkelerde kamu ynetiminin nemli ve vazgeilmez

unsurunu meydana getirmektedir. Bir lkedeki yerel ynetimlerin gc ve etkinlii,

sz konusu lkedeki demokrasinin dzeyi ile de yakndan ilikilidir. Yerel

ynetimler, demokrasi asndan nemli olduu kadar, yerel hizmetlerde verimlilii

ve etkinlii salamada da vazgeilmez kurumlardr.6

Yerel ynetimler devletin sunduu hizmetlerin etkinliini artrmak ve

zamanla devletin bymesine bal olan hantallama ihtimalini ortadan kaldrmak

iin oluturulmu kurumlardr.

Genel hatlar ayn olmakla birlikte birok yazar yerel ynetimleri farkl farkl

tanmlamtr;

Sddk Sami Onara gre; adem-i merkeziyet, icrai kararlarn merkez

tekilatna ve hiyerarisine dahil olmayan bir takm organlar tarafndan alnmasn

ieren bir sistemdir.7

Bilal Erylmaz ise yerel ynetimleri; idari baz grevlerin yrtlmesi

yetkisinin, merkezi idareye bal olmayan ve karar organlar semenlerin oylaryla

5 Metin Gnday,dare Hukuku,maj Yaynclk, 3.b. Ankara: 1998. s.456

Ery

lmaz, a.g.e., s.115.7 Sdk Sami Onar,dare Hukukunun Umumi Esaslar, smail Akgn Matbaas, Cilt 2, stanbul: s.610.


19/124

19

belirlenen blge, il, belediye ve ky gibi, faaliyetleri belirli bir corafi alanla snrl

olan ynetimlerdir8eklinde ifade etmektedir.

Zerrin Toprak; yerel ynetimler, merkezi ynetimin yannda ve onun yan

hizmetlerini yrten yerel nitelikte hizmet niteleridir. Bir baka ifade ile yerel

ynetimler, il, belediye ve ky halknn yerel ortak ihtiyalarn karlayan ve karar

organlar halk tarafndan seilen kamu tzel kiisidir9eklinde tanmlamaktadr.

Nuri Tortopa gre; yerel ynetimler, belli bir blgede yaayan insanlarn,

mahalli, ortak ve uygar ihtiyalarnn giderilmesi iin oluturulmu tzel

kurululardr.10

Ruen Kelee gre yerel ynetimler; belli amalara ulamak, belligereksinmelere yant vermek zere, toplumlarn tarihsel gelimelerine kout olarak

ortaya km birimlerdir.11

Halil Nadaroluna gre yerel ynetimler, bir blgenin sakinlerine o

blgedeki topluluun ortak ve genel yararlarn gereince koruyabilmek iin, sz

geen yararlar kendi setikleri organlar vastasyla saptamak ve gereini yerine

getirmek hususunda verilen zerklik sonucu oluan kurululardr.12

eref Gzbyke gre; halkn ynetime katlmasnda ve mahalli nitelikteki

kamu hizmetlerinin yrtlmesinde etkili olan, genel idare dnda ve tzel kiilikleri

bulunan kurululardr.13

Btn bu tanmlar dikkate alarak bir yerel ynetim tanm yapmak gerekirse;

Belli bir corafi blgede yaayan insanlarn, yerel mahiyetteki ihtiyalarn

karlarken, ortak ve genel yararlarn gereince koruyabilmek iin, karar organlar

seimle belirlenen, kararlarn merkezi ynetimin dnda alan, fakat, merkezi

ynetimin denetimine tabi, tzel kiilii olan kurulular olarak tanmlanabilir. Bu

durumda yerel ynetimlerin ortak noktalarnyle sralayabiliriz;

8 Erylmaz, a.g.e., s.66.9 Zerrin Toprak Karaman, Yerel Ynetimler, Dokuz Eyll niversitesi Yaynlar, 3.b. zmir: 1996.s.10.10 Nuri Tortop, Mahallidareler, Yarg Yaynlar, Gzden Geirilmi 5.b. Ankara: 1994. s.12.11 Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.17.12 Halil Nadarolu, Mahallidareler, Beta Yaynevi, 3.b. stanbul: 1986. s.26.13

eref Gzbyk, Trkiyenindari Yaps, T.C. Anadolu niversitesi Yay

nlar

, 1.b. Ankara:1984. s.5.


20/124

20

Belli bir corafi snr olmak, Yerel ihtiyalar karlarken genel yararlar gz nnde bulundurmak Karar organlar seimle belirlenmek, Kararlarn merkezi ynetimin hiyerarisi dnda almak, Yapt tm eylem ve ilemlerde merkezi ynetimin denetimine tabi olmak, Tzel kiilie sahip olmak.

Yerel ynetimler merkezi ynetimin dnda olmakla yerinden ynetim

kurulularna benzerse de, hukuki yaplar bakmndan devlet tzel kiiliine daha

yakndr. Demokrasi ilkesinin bir sonucu olarak karar organlar halk tarafndan

seilmektedir. Bu ynetimler, bir beldede oturan halkn, oturduu evrenin sorunlar

ile ilgilenerek lke apndaki konularda yetimelerini salayan, demokrasi terbiye ve

tecrbesinin yerleimi iin de ayrca bir demokrasi okulu saylmaktadr.14

Yukarda yaplan aklamalar ve tanmlardan da anlalaca zere yerel

ynetimler etkinlik ve demokrasi kavramlar ile yakn iliki iindedir.

1.2. YEREL YNETMLERN TARHSEL GELM

Yerel ynetimlerin tanmnda belirttiimiz gibi belli gereksinimleri

karlamak zere oluan bu rgtlenmeler, toplumlarn tarihsel geliimlerine paralel

olarak ortaya kmlardr. Kk topluluklarn ynetiminde ortaya kan bu

birimler, Ortaada zellikle Avrupada merkezi devletlerin zayflamas sonucu,

nce piskoposlar ynetiminde, sonra halktan veya senyrlerden mcadele sonucu

alnan beratlarla, kendi kendini yneten birimler haline dnmlerdir.

Antik ada, kendi kendini yneten, belli bir toprak paras zerinde yaayaninsanlarn oluturduu en kk demokratik ynetsel birim kabul edilen site Roma

mparatorluu dneminde ynetsel zerkliklerden yararlanan municipe ve Antik

Yunanda toplumsal yaamn en gelimi rgtlenme biimi olarak kabul edilen

14 Karaman,a.g.e., s.10


21/124

21

polis gnmzdeki anlam ile yerel ynetimlerin ilk ortaya ktklar rnekler

olarak saylabilir.15

10. yzyldan sonra nasl ki ticaret, kentlerin olumasnda veya canllk

kazanmasnda temel rol oynadysa, aynekilde sanayi devriminden sonra gelien

endstri kurulular da, ya yeni kentlerin olumasna veya var olanlarn bymesine

ve gelimesine yol amlardr. Bununla beraber sanayileme ile birlikte yaygnlaan

kapitalist retim tarz, geleneksel kent yaamn sarsm, ve bu yapnn deimesine

n ayak olmutur.

Kent yaplarndaki bu deiim kentlerin ynetim yaplarna da yansm, bu

deiim srecinde zerk ve yerel izleri ok belirgin birekilde yaayan kent komn16

ynetimleri merkezi devletin bnyesinde yer alan yerel ynetimlere dnmlerdir.

Bu deiim srecine siyasal, toplumsal, ve ekonomik faktrler etkide

bulunmulardr. Bunlarn yannda, deien koullara ayak uydurmayan komn

ynetimleri zamanla toplumsal ve siyasi yap iin sorun haline gelmilerdir.17

1050-1250 yllar arasnda komnler yerel zgrlklerin ve ayrcalkl yerel

ynetimlerin savunucusu olmulardr. Bu dnemde Avrupaya ekil verecekekilde

komnlerin devletlere dnm sreci yaanm

t

r. Bu srecin olumas

nda, kenteolan gn durmas, kilisenin komnlere kar tavr almas ve krallarn ak kartl

etkili olmutur.

1450-1650 yllar arasnda modern devletin siyasal kuramnn olutuu

sylenebilir. Bu dnemde yerel ynetimler, devletin ayrlmaz bir paras olarak

grlm. Daha sonra ise merkezi devletin olduka glenmesi ile komn gelenei

yok edilmeye balanmtr. Zaten mevcut kentlerde ska grlen din savalar

zgrlk ortamn yok etmitir. nk 16. yzyldan itibaren ulus devletlerin ortayakmas, ynetimin temel kurumunu kent kabul eden, imparatorluu ikinci planda

gren yaklam tamamen deitirmi, yeni doan blgecilik akm kentsel yaam

zerinde olumsuz etkilerde bulunmutur.18

15 M.Akif zer, Trkiye idare Dergisi Batda Yerel Ynetimlerin Ortaya k ve Geliim SreciAralk 1999 /429. s.10516Komn:bir mntka sakinlerinin ayn yerde toplu bir surette yaamaktan doan ortak ve genelihtiyalarn karlayan, kamu hizmetleri gren ve tzel kiilie sahip bir kamu ynetim eklidir.17

zer, a.g.m. s.116.18 zer, a.g.m. s.117.


22/124

22

20. yzyln balar yerel ynetimler iin altn a olarak adlandrlabilir. Bu

dnemde, yerel birimler, zorunlu hizmetleri iin yeterli kaynak bulabilmi; yerel

halka merkezi ynetimin sunduundan ok daha fazla hizmet sunabilmilerdir.

Liberal ve sosyalist dnrler, belediyelerin yetkilerinin geniletilmesini ve yerel

ynetim rgtnn iyiletirilmesini savunmulardr.

20. yzylda yerel ynetimleri, balca zellii niteledii dikkat

ekmektedir;19

Birincisi; hizmet oulculuu olarak adlandrlabilir. Ekonomik. toplumsal ve

teknolojik nedenlerle yerel ynetimlerin grev alanlar genilemitir. zelikle

1930lardan sonra, zeksel ynetimler, Keynesci eilimlere uyarak, ekonominin

genel gidiini, bayndrlk almalaryla etkileyebilmek iin, yerel ynetimlerin

yatrmlarn zendirmek yolunu semilerdir.

kinci olarak; 20. yzyldaki nfus devinimleri sonucunda, kentli nfusun

artm olmas ve yerel birimlerin hzla kentlemesidir. nc dnya lkeleri

dnda, hemen hemen her yerde bugn artk krsal nfus oran, kentsel nfus

orannn altnda kalmtr. Bunun yerel ynetimler asndan ok nemli siyasal,

ynetsel ve toplumsal sonular dourduu grlmektedir.Ynetimde etkinlik denilebilecek son bir zellik ise; yerel ynetimlerin

etkinlini ve verimliliini arttrmak iin, deer sistemlerinin, inanlarnn ve

kuramlarn bir yana braklmasn, yerel sorunlara pragmatik bir ekilde yaklaarak

zm yollar aranmasn gerekli klmtr. 20. yzyln ortalarna dein, giderek

artan bir ilgi gren bu teknokratik yaklam, yerel ynetimlerin siyasal niteliini

ikinci plana itmektedir. Bu nedenle de geerlilii tartlmaktadr.

unu unutulmamaldr ki; bugne kadar hibir devletin tarihinde yzde yz

merkeziyeti bir ynetim sergilenmemitir. Tek bir komnden oluan Monaco

Prenslii bile yetkilerini belediye ile paylamtr.20

19

Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.30-3120 Nadarolu, a.g.e., s.22.


23/124

23

1.3. TRKYE'DE YEREL YNETMLERN TARHES

Trkiye'de Batl anlamda yerel ynetimlerin ok eski bir gemii yoktur.

Bat

'da yerel ynetimlerce yerine getirilen kimi kent hizmetlerinin, esnaf rgtlerince,vakflarca, vb. gerekletirilmekte olduu bilinmektedir. Tarihiler, Osmanl

mparatorluu'nda resmilemi bir yerel ynetim statsnn ancak merkeziyetilik

sisteminin yerleme gerei ve zellikle aznlk unsurlarnn siyasal katlmas ve etnik

haklarn elde etmeleri ynnde d devletlerin yapt basklarn sonucunda ortaya

ktn belirtirler. Bat'da ve Osmanl imparatorluunda yerel ynetimlerin nasl bir

gelime seyri izlediini en doru ve ayrntl biimde, stanbul'da uzun yllar grev

yapm bulunan Osman Nuri Ergin'in yaptlarnda grmekteyiz. Ergin, Osmanl

mparatorluunda Batl anlamda belediyeler kuruluncaya dein, belediye ilerinin

vakflarca yerine getirildiini; hatta, belediyelerin kurulmasndan sonra, 2. Merutiyetin

ilanna kadar izin verildiini belirtir.21

Tanzimat'tan nce, hem hkmet, hem belediye, hem de yarg ileriyle grevli

kadlar vard. Bu sistem, Arap ve slam geleneklerine dayanyordu. Kadnn,

belediyecilik alannda bakmakta olduu en nemli iler, bugn belediye kolluk

glerine braklm olan, esnafn denetimi ve narh ileriydi.

zellikle kentsel yerel ynetim kurumlarnn Bat'dan alnma kurumlar

olmasnn etkisi o lde derin izler brakmtr ki, Cumhuriyetin ilann izleyen

yllarda belediye ve ky yasalarnn yan banda, yurttan ynetime katlma hakk

yasal olarak benimsenmi bulunmasna karn, bunun hibir zaman yerinden ynetim

ilkesinin kabul anlamna gelmedii, zeksel ynetimin ilere hakim durumda

bulunmasnn, aradan yz yl getikten sonra da deimedii belirtilebilir. Yerel

ynetimleri yasallat

rmakla Tanzimat

lar

n, zeksel erkin egemenliinisalamlatrmak ve yaygnlatrmak istedikleri grnde byk bir gerek pay

vardr. Ama buna karn, Tanzimat'la birlikte filizlenen yerel ynetimlere zeki

eilimler egemendir. Nitekim, Ortayl, Tanzimat brokratik kadrolar, mahalli ynetimi

kurumlatrrken, bir mahalli demokrasiyi gelitirme niyetinde deildiler; daha ok,

vergilerin dzenli ve haka toplanmas, hizmetlerin iyi grlmesi, asayiin ve ekonomik

21

Osman Meri,Anayasalarmzda Mahallidareler, Siyasal Bilgiler Fakltesi Yay

n

, 1.b. Ankara:1983, s.39


24/124

24

gcn geliip yerlemesi niyetinde idiler diyor Bununla birlikte Batyla ilikilerin

younlamas sonucunda, liman kentlerinden balayarak, ada anlamda belediye

rgtlerinin oluturulmasna giriildi.22

Krm Sava'nn ardndan, 1855'te stanbulda ilk belediye kuruldu. Banda,

hkmete atanan birehremini bulunan bu rgtn, 12 kiilik bir kent kurulu (ehir

Meclisi) da vard. Meclise ehremini bakanlk ediyordu. ehremininin iki yardmcs

vard ve bunlar da ehir Meclisi'nin doal yeleriydiler. ehir Meclisi yelerinin greve

gelmeleri de atamayla oluyordu. Ancak, meclis yelerinin, stanbul'da oturan her snf

Osmanl tebaasndan ve esnafn mutemet ve muteberlerinden olmalar gerekiyordu.

Aranan koullar arasnda zellikle esnafn gvenilir ve saygn kiilerden olmalar

koulunun bulunmas dikkati ekmekte ve yerel kurulun olumasndaki sekinci

anlay yanstmaktadr. Meclis yelerinden te kisinin her yl yenilenmesi

gerekiyordu.

Bu rgt kurulup ilemeye balamadan nce stanbul'da, yelerinin ounluu

yabanc uyruklu kimseler olan bir ntizam- ehir (Kent Dzeni) Komisyonu

kurulmutu. Bu kurulun grevi, kurulmas dnlen belediye rgtne ilikin

nerilerde bulunmakt. Yapm olduu nerilere uyularak, 1858 ylnda, stanbulun

Beyolu ve Galata semtlerini iine alan Altnc Daire-i Belediye kurulmutur. Bu

rgtn banda, hkmetin atad bir Daire Mdr ile, yine hkmete seilip

atanan 7 yeli bir Daire-i Belediye Meclisi vard. Daire-i Belediye Meclisine ye

olabilmek iin aranan koullar ise unlard;23

Altnc Daire snrlan iinde an az 100 bin kuruluk tanmaz bulunmak,

En az 10 yldan beri stanbulda oturmak.

Bu belediye meclisi yabanc uyruklu danmanlar altrabiliyordu. Resmi dili

de Frans zca idi. Daha sonra, 1869da karlan Dersaadet dare-i Belediye

Nizamnamesi ile, belediye rgt, Beyolu ve Galata dnda tm stanbula

yaygnlatrlm ve stanbul ehreminlii rgt kurulmutur. ehreminlii rgt,

stanbulda iki dzeyli federatif bir yap nitelii tamaktayd. Alt dzeyde, Galata-

Beyolu (Altnc Daire) modeline benzer bir biimde, eitli semtlerin yerel

22

Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.111.23 Uzun-Cokun, a.g.e., ss.32-36


25/124

25

ynetiminden sorumlu 14 Daire bulunuyordu. Bu dairelerin yansra her yl yenilenen

birer Daire Meclisi ile, hkmetin Meclis yeleri arasndan atad birer Daire Bakan

Bulunuyordu. st dzeyde ise, hkmete atanan bir ehremini ve ehremaneti

Meclisi yer almaktayd. Ayrca, ehremininin bakanlnda, 14 Belediye Dairesinin

bakanlarndan ve her biri Meclis yeleri arasndan seilip gnderilen 3'er yeden

oluan bir Cemiyet-i Umumiye de yer alyordu.

1877'de karlan Dersaadet Belediye Yasas, eski belediye rgtn olduu

gibi korumutur. Farkl olarak, stanbuldaki 14 . Belediye Dairesi'nin says 2ye

karlmtr.24

2. Merutiyet'in (1908) ilanndan sonra, 1912 ylnda karlan Dersaadet

Belediyesi Hakkndaki Geici Yasa da, tarihten gelen zekilik geleneini

srdrmtr. Bu yasa, stanbul'daki Belediye Dairelerini kaldrm, onlarn yerine

Belediye ubelerini koymuturehremaneti Meclisi'nin yerini bir Encmen'in ald

bu dzenlemede, 9 Belediye ubesi kurulmu, yerel rgtn banda bulunan

ehremini ise atanmaya devam etmitir. Bu yap, Cumhuriyet'in ilanndan sonra 1930

ylnda 1580 sayl Belediye Yasas kncaya dein deimeksizin varln

srdrmtr.

stanbul dnda da, 1868'den itibaren, belediye rgt kurma giriimlerine

rastlanr. 1870 tarihli dare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi, Vilayet (il), sancak ve

kaza (ile) zeklerinde birer belediye rgt kurulmasn zorunlu klmtr. Ne var ki,

bu Nizamnameye gre, belediye bakanlar hkmete atanacak; Belediye Meclisleri

ise, (mahalli ihtiyar kurullarnca), o kentte tanmaz bulunan ve devlete ylda en az

belirli miktarda vergi deyen erkek hemehriler arasndan seilecekti.

1876'da hazrlanan Vilayet Belediye Yasas, her kent ve kasabada birer belediyergt kurulmasn ngrmtr. Belediyenin Bakan, Meclis yeleri arasndan, yine

hkmete atanacak, Meclisin yelerini halk seecek, kentin Genel Kurulu olarak

alacak Cemiyet-i Belediye ise, Mahalli dare Meclisi ile Belediye Meclisinin

birlemesinden oluacakt.

Belediyeler gibi, birer yerel ynetim birimi olan l zel Ynetimleri de, 19.

yzyln ikinci yansndan sonra gelitirilmeye balamtr. 1864 tarihli Vilayet

24 Kemal Grmez, Yerel Demokrasi ve Trk Belediyecilii, Hizmet- Yayn, ss.94-95.


26/124

26

Nizamnamesi ile, eyalet rgtnn yerini vilayet(il rgt) almtr. Burada, Fransa'da

olduu gibi province'lerden departement'lara geie bir koutluk ve o ruh altndaki

dncelerin etkisi aktr. Bu yeni dzenlemeye gre, illerde, genel ynetimin yannda

bir de il zel ynetimlinin bulunmas ngrlyordu. Bugn adna l Genel Meclisi

denilen organ, Meclis-i Umumi adyla kuruluyordu ve bu Meclisin Bakanl, zeksel

ynetimce atanan valiye braklyordu. Genel Metilisin yelerini ise, her Sancak'tan

seilip gnderilecek drder kii oluturuyordu.

1870 tarihli dare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi bu yapy korumu, ama

bunun yan sra, l .Genel Meclisinin grev alann geniletmitir. Bununla birlikte, l

zel Ynetimleri, 2. Merutiyet'e dein, zein ve onun temsilcilerinin tam bir vesayeti

altnda kalmlardr. 2. Merutiyet'in ilann izleyen yllarda, 1913'te, dare-i

Umumiye-i Vilayet adl geici yasann zel ynetimlerle ilgili blm, o tarihten

itibaren bu ynetimleri dzenlemitir. Bu yasann, tarihte en uzun sre yrrlkte

kalan bir geici yasa olduu sylenebilir. Yasann, illerin genel ynetimine ilikin

blm, Cumhuriyet'in ilanndan sonra 1929'da 1426 sayl yasa ile yrrlkten

kaldrld halde, il zel ynetimlerine ilikin hkmlerinden bir blm bugn de

yrrlkte bulunmaktadr. Bu yasann yerini almak zere hazrlanan ve 1987'de

yrrle giren 3360 sayl yasa, kimi yeni hkmler getirmi, kimi maddelerde

deiiklikler yapmsa da, eski yasann kimi hkmlerine dokunmamtr.25

Bir toplumbilimsel birim olarak ky ok eski bir gemie sahip ise de, bir yerel

ynetim birimi olarak rgtlenmesine ilikin hkmler, asl, Tanzimat'tan sonra, 1864

tarihli Vilayet Nizamnamesi ile dzenlenmitir. Bu tze gre, lke illere, iller

livalara, livalar ilelere (kazalara) ve kazalar da kylere ayrlyordu. Kyn organlar,

Muhtar ve htiyar Kurulu olmakla birlikte, kylerin trde, olmayan yaplar yznden,

belli bir kyde farkl topluluklarn farkl muhtarlar ve farkl ihtiyar kurullar

bulunabiliyordu. Muhtar seimlerinin sonular, hkmetin onay ile kesinleiyordu.

Ky ynetimlerinin ayr tzel kiilikleri olmad gibi, ky ihtiyar kurullarnn aldklar

kararlar da, danma niteliinde kararlard.

1870 tarihli dare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi, bu dizgede kimi

deiiklikler yapmsa da, kye yine de tzel kiilik tanmamtr. 1. Merutiyette

25 Tortop, a.g.e., s.4.


27/124

27

birlikte karlan dare-i Neyahi (nahiyeler) Nizamnamesi, ky komnlerinin yerine

geecek bir bucak ynetimi kurmay amalamtr. Buna gre, 200'den daha ok haneli

kyler bir bucak oluturacak ve daha az sayda haneden oluan kyler de, bucaklar

halinde birletirilecekti. Bucaklarn banda, ky halknca seilecek bir mdr ile bir de

Meclisin bulunmas ngrlmtr. Bu tzk, geni bir uygulama alan bulamam,

'daha sonra hazrlanan idare-i Kura (Kyler ynetimi) adl tasar da yasalaamamtr.

1864 ve 1870 tarihli tzkler, 1913'te dare-i Umumiye-i Vilayet adl geici yasa

ile yrrlkten kaldrldndan, Cumhuriyet dneminde ky ynetimleri 1924 tarih ve

442 sayl Ky Yasas ile yeniden dzenleninceye dein, herhangi bir yasal dayanaktan

yoksun kalmlardr.26

1.4. YEREL REFORM HTYACI

Yerel ynetimlerde reform en geni anlamyla merkezden yerele yetki, kaynak

ve grev aktarm demektir. Bu dnceye desantralizasyon ad verilmektedir. Esas

itibaryla batda ortaya km bir dncedir.

Modern anlamda desantralizasyon ise merkezi idarenin elindeki planlama, karar

verme ve kamu gelirlerinin toplanmas gibi idari yetkilerinin bir ksmn, tara

kurulularna, mahalli idarelere, federe birimlere, yar zerk kamu kurumlarna, meslek

kurulularna ve idarenin dndaki gnll rgtlere ( dernek ve vakf gibi )

aktarlmasdr.

Siyasi sistem iinde nemli bir entegrasyon ( btnleme ) sporunu yoksa,

desantralizasyon dncesinden yararlanlabilir. Desantralizasyon gnmzde daha ok

gelimekte olan lkelerin sorunlarn zmede yararl bir metot olarak grlmektedir.

dari kapasitenin yeterince gelimedii lkelerde desantralizasyon, yetenekli

yneticilerin ve baarl bir i idaresinin ortaya kmasna zemin hazrlayacaktr.

Gelimekte olan lkeler, siyasi, ,iktisadi, idari ve sosyal sebeplerden dolay olduka

merkezilemitir. Kamu hizmetlerinin byk bir ksm bu lkelerin bakentlerinde

planlanmakta ve oradan yrtlmektedir. dari ve mali alanda gl bir merkeziyetilik

sz konusudur.27

26

Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, ss.110-114.27 Erylmaz,Kamu Ynetimi, ss.70,71


28/124

28

Merkezi olmayan yaplandrmalarla kamu ynetiminin verimliliinin

arttrlmas, yerel i evrelerinin ve vatandalarn karlarnn temsilinde iyiletirme

salanmas ve genel olarak ar merkezilemenin neden olduu negatif dsallklar

amak amacyla, bat demokrasilerinde yerel ynetimler ve sivil toplum rgtleri

gndeme gelmektedir. Kresel platformda yerelleme srelerinin daha gl bir

ekilde talep edilmesinin yani, yerel reform ihtiyacn belirleyen sebepleri maddeler

halinde u ekilde sralayabiliriz.28

Devletin temel ilevlerinin bir blmnn, hem kaynaklarn daha verimli vedenetimli kullanlmas, hem de halkn ynetime katlmasnn salanmas

amacyla, seimle ibana gelen yerel birimlere devri; bir baka ifadeyle, yerel

ynetimlerin merkezi ynetim karsndaki yetki ve zerkliinin geniletilmesi;

Merkezilemenin nlenmesine ynelik karar ve uygulamalar eklinde kendinigsteren merkez idarenin gcnn krlmas;

Merkeziyetilik ve bunun sonucu olarak doan krtasiyeciliin bir nebze olsunortadan kaldrlmas;

rgtsel byme ve bunun neden olduu hantallamann giderilmesi; Gizlilik ve da kapallk gibi geleneksel brokratik mekanizmann egemen

zelliklerinin iyi ynetiim modeli ile saydamlk, katlm ve hesap verebilirlik

zelikleri haline dntrlmesi;

Kuralclk ve sorumluluktan kama davranlarna set ekilmesi; Politizasyonun, kayrmaclk ve yolsuzluun nlenmesi, gibi olgular

yatmaktadr.

Yerel ynetim reform ihtiyacn belirleyen etkenlerle birlikte bu reformlar;

yerelleme sreleri bnyesinde potansiyel olumsuz ynleri de barndrmaktadr:

Blgeler arasndaki byme ve gelir dengesizlikleri genileyebilir. Farkl etnik gruplarn yaad lkelerde mikro milliyetilik akmnn

olumsuzluklar ortaya kabilir.

28 Sayglolu-Ar, a.g.e., ss.151,152.


29/124

29

Merkezi hkmetler makro ekonomik politikalarn denetimlerini ellerindetutamayabilirler.

Yerel ynetimlere devredilecek yetkiler, kamu ynetiminin deer sisteminikkl ekilde bozabilecek, yolsuzluklara yol aabilecek ve merkezi idare

tarafndan saptana st dzey politikalarn uygulamasn gletirecek bir nitelik

kazanabilir.

Yerel ynetimlerin zel ve uluslararas kar gruplarnn etkisi altna girmesigndeme gelebilir.

Yerel ynetimler yolu ile demokratik sorunlarn, siyasal mekanizmadaki

aksaklklarn, kamu ynetimde verimsizliin ve etkin olmayn; ve bir btn olarak

performans a problemlerinin btnyle dzeleceini beklemek, iyimser bir gr

olur. Ancak olumsuz ynlerine karn, yerel ynetimlerin glendirilmesinin devletin

etkinletirilmesi reformunun kilit ve kurucu bir unsur olduu reddedilemez bir

gerektir.29

1.5. TRKYEDE REFORM ALIMALARI

Beklenen sonulara ulalmam olsa dahi, kabul etmek gerekir ki, 1930lardan

bu yana yerel ynetimler konusunda devaml almalar yaplm, kanun tasarlar

hazrlanm, ve bunlardan bazlar yrrle konulmak suretiyle yerel ynetimlerin

sorunlarna zm getirilmek istenmitir. Bu alandaki almalar 1960lardan sonra

daha da younlaarak devam etmitir. Ancak, hibirinden beklenen sonular

alnamamtr.30

1960dan nceki dnemde yaplan almalarn bir ou belediyelere ncelik

vermitir. Bu konuda nemli al

malar yap

lm

t

r bunlardan birisi; 1948 y

l

nda kabuledilen 5237 sayl Belediye Gelirleri Kanunudur. Bu kanunda baz devlet vergilerinden

nispi bir pay verilmesini ayrca, maktu bir ksm resim ve har toplama yetkisi

tanmtr. Maktu para yardmlar enflasyonist gelimeler sonucunda nemini

kaybetmitir. kinci nemli gelime; 1956 ylnda belediyelerin kurulu ve ileyilerini

dzenleyen belediye yasa tasars yasalaamamtr.

29

Sayg

l

olu-Ar

, a.g.e., s.15330 Nadarolu, a.g.e., ss.372-375.(Bu konunun yazmnda bu kitaptan faydalanlmtr.)


30/124

30

1960dan sonraki dnemde, mahalli idarelerle ilgili almalara Vergi Reform

Komisyonu, TODAE, DPT gibi kurum ve kurulular dorudan ya da dolayl biimde

nemli katkda bulunmulardr. 1981 sonrasndaki dzenlemeler ise sadece l zel

dareleri ile Belediyelere kaynak salamaya ynelik olmutur. Bykehir

Belediyelerinin kurulmas bunun olumlu bir istisnasdr.

Yerel ynetimler ile ilgili yaplan almalardan en somut olanlar Mehtap

Projesi ve Kaya Raporudur.

1.5.1. Mehtap Projesi

Merkezi Hkmet Tekilt Aratrma Projesi (Central Government

Organization Research Project) Bakanlar kurulu kararyla 1962-1963 yllarnda

gerekletirilen ve Trkiye Cumhuriyeti merkezi hkmet rgtne bal kurumlar

arasnda grev dalmn incelemek ve kamu hizmetlerinin daha verimli

almasnn nasl salanabilecei yolunda neriler hazrlamak zere yaplan geni

kapsaml aratrma.31

Aratrma TODAE uzmanlar tarafndan yaplan n hazrla dayanlarak,

TODAE, DPT, Devlet Personel Dairesi, Ankara niversitesi ile ilgili bakanlk ve

dairelerin ibirliiyle gereklemitir. almalar otuz aratrmac ve on iki idari

personel tarafndan gerekletirilmi ve sonunda rapor 1963 ylnda yaymlanmtr.

Trk ynetsel aratrmalar tarihinin en nemli unsurlarndan biri olan MEHTAP

raporu ilkin merkezi hkmet rgtnn genel yapsn ele almakta, bakanlar

kurulunun alma koullar, Babakanlk rgt, devlet bakan ve babakan

yardmclklar ve Babakanla bal kurulularla, zerk kurulularn durumlar

hakknda saptamalar yapmakta ve neriler getirmektedir. Ardndan ynetsel

kurulularn yaratlmas ya da grevlendirilmesinde mevzuat sorunu ve merkezihkmetin tara rgt eletirel adan incelenmektedir. Aratrmann ikinci

blmnde btn birimlerin ortak grevleri gzden geirilmekte, sonraki

blmlerdeyse, merkezi hkmetin stlendii grevler drt bek iinde

incelenmektedir. Bu blmlerde tek tek bakanlk veya kurulular deil, hizmet trleri

odak tekil etmektedir. Bundan sonra, kamu grevi olarak, merkezi hkmete

stlenilmesi gerekli grlp de uygulamada eksik yaplanlar saylmakta ve bu

31 www.todaie.gov.tr.


31/124

31

duruma yol aan nedenler (personel yetersizlii, ynlendirme ve denetim yokluu,

rgtlenmede aksaklklar, krtasiyecilik ve iyi dzenlenmemi merkeziyetilik)

belirlenmektedir. Rapor bakanlar kurulu, Babakanlk, bakanlklar ve onlara bal

kurulular, zerk kurulular ve merkezi hkmet tekiltnn tara birimlerinin

yeniden yaplandrlmasna ilikin nerilerin zetlenmesiyle son bulmaktadr.

Bu raporda ortaya konan sorunlara nerilen zmlerin bir blm zaman

iinde uygulamaya konulabilmi saylsa bile, nemli bir blm hedef olarak

kalmaya devam etmi ve dari Reform Danma Kurulu Raporu (1972) ve KAYA

Raporu (1991) gibi baka aratrmalarda da yinelenmitir. Raporun yaymlanndan

on bir yl sonra, N. Diner ve T. Ersoy tarafndan, ierdii tavsiyelerin uygulanma

durumunu deerlendiren bir aratrma yaplmtr.32

1.5.2. Kaya Raporu

Kamu Ynetimi Aratrmas-Genel Rapor (KAYA Raporu) (General Report

of the Research on Public Administration) Trk ynetimini genel lekte yeniden

dzenlemek amacyla 1988-1991 yllarnda yaplan bir dizi aratrma sonucunda

yaymlanan genel rapordur33.

Devlet Plnlama Tekilt, 1988 ylnda, TODAE'den, Altnc Be Yllk

Kalknma Pln ve yllk program uygulamalarna k tutacak biimde, kamu

ynetimini gelitirmek ve yeniden dzenlemek zere, o gne dek yaplm olan

almalarn uygulamaya ne lde yansdn aratrmak; bu almalarn ve

uygulamalarn eksik ynlerini, aksaklklarn, darboazlarn ve sorunlarn

belirlemek ve bunlarla ilgili alnmas gereken nlemleri akla kavuturmak;

Avrupa Topluluklarna ynetsel uyum alannda yaplmas gerekli hazrlklar

saptamak zere, bir ynetim aratrmas yapmasn istemitir. Bu istem zerinebalatlan kamu ynetimi aratrma projesinin kapsamna, merkezi ynetimi

oluturan genel ve katma bteli kurulularla, bunlarn tara rgtleri, yerel

ynetimler ve teki kamu kurumlar alnmtr.

32 Merkezi Hkmet Tekilt Aratrma Projesi (MEHTAP) Tavsiyelerinin Uygulanma Durumunu

Deerlendirme Arat

rmas

, TODAE yay. no: 143, Ankara 197433 www.todaie.gov.tr.


32/124

32

Kamu Ynetimi Aratrma Projesi'nin ynetim kurulu sekiz kiiden

olumaktayd. Proje kapsamnda u yedi aratrma grubu kurulmutu: merkezi

ynetim, mali ve ekonomik ynetim, Avrupa Topluluklarna ynetsel uyum, tara ve

yurtd kurulular, yerel ynetimler, personel rejimi, brokratik ilemlerin

basitletirilmesi. ok sayda aratrmacnn yapt almalar sonucunda, proje

ynetim kurulunun genel raporu, 1991 ylnda TODAE tarafndan yaymlanmtr.

Genel rapor dnda, yerel ynetimler ile mali ve ekonomik kurulular incelemek

zere oluturulmu bulunan iki aratrma grubunun raporlar da, yine TODAE

tarafndan yaymlanmtr. Ayrca alt aratrma gruplarnn yapt almalara ilikin

doksan bir adet rapor oaltlarak ilgilenenlerin yararlanmasna sunulmutur.

KAYA Raporu, merkezi ynetimin merkez ve tara rgt ile yerel

ynetimleri, sratli, ekonomik, verimli ve nitelikli hizmet grecek bir dzene

kavuturmak ve byle bir dzende i grmelerini salamak iin; bu kurulularn

amalarnda, grevlerinde, grevlerinin blnnde, rgt yaplarnda, personel

sisteminde, kaynaklarnda ve bunlarn kullan biimlerinde, yntemlerinde,

mevzuatnda, iletiim ve halkla ilikiler sisteminde varolan aksaklklar, bozukluklar

ve eksiklikleri saptamaya alm, bu konularda yaplmas gerekenleri nermitir.

1.6. TRKYEDE YEREL YNETMLERN MEVCUT DURUMU

Trkiyede Yerel ynetimler; l zel dareleri, Belediyeler ve Kyler olmak

zere gruba ayrlmaktr.

1.6.1. L ZEL DARELER

1982 anayasasnn 126. maddesi "Trkiye merkezi idare ve kamu

hizmetlerinin gereklerine gre, illere; iller de dier kademeli blmlere ayrlr"

hkmn getirmektedir. Merkezi hkmetin tarada rgtlenmesinin temelinde iller

yer almaktadr. l zel idareleri (...) grevleri bakmndan merkezi ynetim ile

belediye ve kyler arasnda ara dzey nitelie sahip idari birimlerdir. Anayasamzn

127.maddesine gre il yerel ynetimi (l zel dareleri) il halknn yerel nitelikteki

ortak ihtiyalarn karlamak zere, kurulu esaslar yasa ile belirtilen ve karar

organlar yine yasada gsterilen, semenlerce seilerek oluturulan kamu tzel

kiileridir. Balangta merkezi ynetimin idari yetersizlikleri ve mali glkleri

nedeniyle il zel idarelerine ok geni grevler verilmitir. Ancak ilerleyen yllarda


33/124

33

grev alanlar ve yetkilerin kullanm konusunda baz sorunlar ile karlalmtr.

Brokratik mekanizmann bymesi ve mevcut kurululara eklenen yeni idari

birimler, ...'nin grevli bulunduu alanlara yasal ve fiili olarak mdahalede

bulunulmas sonucunu dourmutur34.

Dier taraftan Trkiye'nin yaamakta olduu ehirleme sreci sonucunda

toplam nfusun yarsndan fazlasnn ehirlerde yaamas sonucunda kent hayatn ve

hizmetlerini dzenleyen belediyeler n plana km ve ... ikinci planda kalmtr.

..'nin kuruluundan bu yana geen tarihsel sre ierisinde yaanan baz olumsuz

deiimler, beraberinde ..'nin youn birekilde tartlmasn getirmitir. ...'nin

ilevlerini kaybettiklerinden kaldrlmalarnn, gerektii ynndeki yorumlar geni

bir evrede kabul grmektedir. .. ile ilgili tartmalara girmeden nce bu

idarelerin grev ve ilevlerinin ortaya konulmas gerekmektedir. Ayrca bu ilevleri

yerine getirebilme gc; yasal yetki, harcama ve gelirlerinin yaps, idari ve personel

durumu gibi birbiri ile ilintili ve bir idarenin baarsn etkileyebilecek temel

faktrlerin incelenmesi ile belirlenebilir. Ancak byle bir inceleme sonucunda, ..

hakknda baz karmlar yapmak mmkn olabilir.

1.6.1.1. l zel darelerinin Grevleri

l zel darelerine kurulu yasas ve dier yasalarla baz grevler verilmitir.

Bu grevleri aadaki balklar altnda toplayabiliriz. Bunlar35;

1.Salk ve Sosyal Yardm Grevleri; Hastane, dispanser, darulaceze, salk

evleri amak, dknler evi, yetimhane kurmak, kasaba ve kylerin salna ilikin

tbbi ve sosyal yardmlar yrtmek, stma nlemleri almak, bataklklar kurutmak,

muhta asker ailelerine yardm etmek, fakir hastalarn bakm ve yol giderlerini

karlamak, muhta ocuklar koruma birliine katlma pay vermek.

2.Bayndrlk Grevleri; l dahilinde ilelerin ve ky yollarnn yapm,

bakm ve onarmn yapmak, kylere ime suyu gtrmek, il dahilinde iskele

yapmak, ticaret odalar borsalar kurmak, sergiler panayrlar amak, gecekondu

blgelerinde islah iin kamu tesisleri yapmak, ky telefonlar kurmak

34

Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.12235 Erylmaz, a.g.e., ss.120-121.


34/124

34

3.Eitim ve Kltr Grevleri; lkokul, gece okulu amak, okul bina ve

tesislerin yapm, onarm ve donatmn yapmak, okul iin arsa temin etmek, sosyal

yardmlar, yetitirici ve tamamlayc kurslar amak, sanat, kltr ve halk eitimi

almalarna olanak salamak ve katlmak, il matbaas kurmak, il yayn organ

olarak gazete karmak.

4.Tarmla lgili Grevleri; rnek ve deneme iftlik tarlalar, fidanlk ile tarm

okullar amak, tarm aletleri depolar kurmak, tarm rnleri sergileri amak, rn

trlerini iyiletirmek iin para, tohum temin etmek, krsal kesimde bime, harman,

eleme tesisleri kurmak, damzlk hayvan yetitirmek, suni tohumlama laboratuvarlar

amak, uygun arazilerde orman yetitirmek vb.

5.Ekonomik Grevleri; Tasarruf ve kredi sandklar kurmak, almasna izin

vermek, ticaret ve sanayi odalar kurmak, sergi, pazar, panayr amak.

1.6.1.2. l zel darelerinin Organlar

l zel dareleri tzel kiilii olan kamu kurululardr. Tm tzel kiilerede

olduu gibi zel idarelerde de tzel kiilik adna hukuken balayc eylemlerde

bulunacak organlara gereksinim vardr. Bu organlar;Vali, l genel meclisi ve l daimi

encmeni'dir.

1.6.1.2.1. Vali

Vali, il'de merkezi idarenin yrtme organdr. Vali Bakanlar kurulu karar ve

cumhurbakannn onay ile atanr ve merkezi idarenin ildeki en byk temsilcisi

konumundadr. Hem merkezi idare temsilcisi konumunda olan hem de yerel bir

ynetim birimi olan ...'nin banda grev yapmas bu yerel idare biriminin

zerklii konusunda tart

malara yol amaktad

r. Valinin grev ve yetkileri gruptaele alnabilir. Bunlardan birincisi devletin ildeki en yetkili temsilcisidir. kincisi;

valinin l genel meclisi ile olan ilikileridir. Vali il genel meclisine bakanlk eder,

meclisi belli zamanlarda toplantya arr, meclisin gndemini belirler, il genel

meclisinin her toplant yl banda ald kararlarn uygulanmas ve yrtlmesine

ilikin raporlar ileri bakanlna gnderir, il genel meclisi kararlarna kar

Dantaya itiraz edebilir, l Genel Meclis ye tam saysnn yarsna dmesi halinde


35/124

35

durumu ile seim kuruluna bildirir. nc olarak da; l Daimi Encmeninin

badr.

1.6.1.2.2. l Genel Meclisi

l genel meclisi, ...'nin en yetkili karar organdr. yeleri, ileler itibariyle

nfus esasna gre 5 yl iin seilirlerl genel meclisi yeleri seimi tek dereceli ve

nispi temsil yntemine gre yaplmaktadrl genel meclisi yelikleri iin, son genel

nfus saym sonularna gre,

Nfusu 25.000'e kadar olan ilelerde 2

Nufusu 25.000'den 50.000 e kadar olan ilelerde 3

Nfusu 50.001'den 75.000'e kadar olan ilelerde 4

Nfusu 75.001'den 100.000'e kadar olan ilelerde 5

asil yelik ve ayn sayda yedek yelik hesaplanr. Nfusu 100.000'den yukar olan

ilelerde fazla her 100.000 nfus iin bir asil bir yedek ye ilave olunur.36 l genel

meclisi; il adna karar almak, satmak, deitirmek, bunlardan bazlarn genel

hizmetler iin ayrmak, bayndrlk, eitim ve salk hizmetleri iin yasada belirlenen

ller dahilinde borlanmak, il btesine dahil olan yapm ve tamir keif planlarnn

teknik yn dndaki konular incelemek ve karara balamak, karma encmenin

ald kararlar kabul veya reddetmek vb. yetkilere sahiptir37.

1.6.1.2.3. l Daimi Encmeni

l daimi encmeni; Valinin veya grevlendirecei vali yardmcsnn

bakanlnda toplanr. ...'nin, karar alma, icrai yetkiler kullanma, danma

nitelikli gr bildirme ve denetleme ilevlerini yerine getiren bir organdr. l daimi

encmeni genel meclisin yeleri arasndan seecei 5 asl 5 yedek yeden oluur.

Grev sresi 1 yldr. yelerin ayr ayr ilelerden olmas gerekir.

... mdr, ky hizmetleri il mdr, bayndrlk ve iskan mdr

encmenin doal yeleridir. Encmen, yasalarla ...'ne verilen grevler

konusunda, vali tarafndan gnderilen ilerde karar verir. l genel meclisinin toplant

36

Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.127.37 Erylmaz, a.g.e., s.123.


36/124

36

halinde bulunmad zamanlarda olaanst durumlarda il genel meclisi adna karar

verebilir. l genel meclisinin bu karar daha sonradan onaylamas gerekmektedir.

Vali, il encmen kararlarn yasalara, tzklere, ynetmeliklere, kamu yararna aykr

grd takdirde kararn takip eden toplantda ikinci kez grlmesini isteyebilir.

Encmen, kararnda 2/3 ounlukla srar ederse encmen karar kesinleir. Vali

gerekli grdnde yarg yoluna bavurabilir.38

1.6.1.3. l zel darelerinin Mali Yaps

l zel darelerinin mali yapsn; il zel idaresinin btesi, il zel idaresinin

giderleri ve il zel idaresinin gelirleri olmak zere ana balk altnda

toplayabiliriz.

1.6.1.3.1. l zel darelerinin Btesi

l zel ynetiminin btesi bir zel btedir. Bte bu ynetimlerin zel

yntemleriyle hazrlanr. Bu amala Maliye ve leri bakanlklar, il zel

ynetimlerinin hazrlanmas, kabul ve onaylanmas hakknda bir ynetmelik

karmlardr. Btenin hazrlanmas grevi valinindir. Vali bu grevi zel idare

mdrnn yardmyla yerine getirir ve il daimi encmenine sunar. l daimi

encmeni valinin istei zerine il genel meclisine sunar ve burada kabul edilen bte

leri Bakanlna sunulur ve burada varsa gerekli deiiklikler yaplarak bte

yrrle girer39.

1.6.1.3.2. l zel darelerinin Giderleri

l zel darelerinin giderleri deyiminin kapsamna, bu kurulularn kanunen

gerekletirmekle ykml olduklar grevler iin, il btesiyle verilen yetki ile

snrl olmak kaydyla il gelirlerinden harcanan paylar bulunmaktadr.40

Bunlarierisinde; ynetim ve personel giderleri, l Daimi Encmeni ve l Genel Meclis

yelerine denen denekler, zel yasa, karar, ilam ve szlemelere dayanan giderler,

baka kurum ve kurululara yaplan yardmlar v.b. yer almaktadr.41

38 http://idari.cu.edu.tr/igunes/yerel39 Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.137.40

Nadarolu, a.g.e., ss.277,278.41 Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.137.


37/124

37

1.6.1.3.3. l zel darelerinin Gelirleri

l zel daresinin gelir kaynaklarn, Genel Bte vergi gelirlerinden ayrlan

paylar, emlak vergisinden al

nan paylar, merkezi ynetim kurulular

ndan aktar

lanpaylar(yardmlar), borlanmalar ve kendi z gelirleri olmak zere be ana balk

altnda toplamak mmkndr42.

1-Genel Bte Vergi Gelirlerinden Aktarlan Paylar: 1980 ylndan nce

belediyelere olduu gibi il zel idarelerine de eitli vergi gelirlerinde belli paylar

verilmekte idi. 1981 ylnda bu paylar birletirilerek genel bte vergi gelirleri

zerinden %1.9luk bir pay iller bankas araclyla nfuslarna gre illere

aktarlmaktadr.

2-Emlak Vergisinden Verilen Paylar: 1985 ylnda belediyelere aktarlan

emlak vergilerinin %15lik ksm il zel idarelerine belediyeler tarafndan aktarlr.

3-Merkezi Ynetim Kurulularndan Aktarlan denekler (Yardmlar):

Merkezi hkmetin tara tekilatlarnn grevi olarak gzken fakat, il zel

idarelerine aktarlan grevlerle birlikte bu grevler iin ayrlm denekler de il zel

idarelerine aktarlr. Ayrca deneklerin yetmemesine karlk merkezi ynetim

tarafndan yardm yaplmaktadr.

4-Borlanmalar: bugn halen yrrlkte olan 1913 tarihli yasann 131.

maddesinde ilin, bayndrlk, salk ve eitim ileri iin borlanmaya gidilebilecei

belirtmekle birlikte bunlar belli artlara balamtr. Bor miktar olaan gelirin

1/3n gemiyor ise l Genel Meclis karar , olaan geliri gemeyen borlanmalar

iin, Bakanlar Kurulu karar Cumhurbakannn onay, bunu aan miktarlar iin ise

zel yasa karlmas gerekmektedir.43

5-z Gelirler: Bunlar;zel kanunla salanan vergi, resim ve har gelirleri, her

trl teebbs ve faaliyet sonunda kazanlacak gelirler, tanr ve tanmazlardan elde

edilen gelirler, para cezalar, ruhsat ve izin gelirleri, faiz tahvil ve hisse senedi

gelirleridir.44

42 Erylmaz, a.g.e., ss.125,126.43

Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.136.44 Erylmaz, a.g.e., ss.127.


38/124

38

1.6.2. BELEDYELER

Yerel ynetim kurulular iinde en nemlisi belediyedir. Nfusumuzun

yakla

k % 75'i belediye s

n

rlan iinde yaamaktad

r. Belediye say

s

giderekartmaktadr. Belediyelerin ynetim sistemimiz iinde yaklak 150 yllk bir gemii

vardr. Belediye l zel dareleri gibi, Osmanldan Cumhuriyete intikal eden

kurumlardandr. Ancak bugnk belediye ynetimini dzenleyen 1580 sayl kanun

1930 tarihinde kabul edilmitir.

1.6.2.1. Belediyenin Grevleri

Belediyenin grevlerini bayndrlk, koruyucu, sosyal, dzenleyici ve

ulatrma olmak zere be grupta snflandrarak incelemek mmkndr45;

Bayndrlk grevleri; belde, halknn, iinde yaadktan evrenin fiziki olarak

iyiletirilmesi, gzelletirilmesi; halkn barnma, elenme, al-veri ve dinlenme

ihtiyalarnn karlanmas iin gerekli tesislerin ve kamu binalarnn yaplmas ve

bakm gibi konulan kapsamaktadr. Bunlar konut, yol, cadde, sokak, kaldrm, kpr,

meydan, geit, park, dinlenme alanlar, garaj, pazar yeri, su ve kanalizasyon gibi

tesislerin yaplmasyla ilgilidir.

Koruyucu grevler; belediyelerin koruyucu grevleri kamuya ak yerlerin

temizlii ve buralarda satlan yiyecek ve iecek maddelerinin salk ynnden

denetlenmesi; halkn can ve mal varln fiziki tehlikelerden koruma ve evre

kirliliinin nlenmesi gibi faaliyetlerdir. Bu grevler, lokanta, gazino, kahvehane,

kraathane, meyhane, han, otel, hamam ve tiyatro gibi halka ak yerlerin ve buralarda

satlan, kullanlan ve tketilen maddelerin temizliine, salamlna ve shhiliine dikkat

etmek, sokak ve evre temizlii faaliyetlerini yrtmek, itfaiye tekilat kurarak

yangnlar nlemek ve sndrmektir.

Sosyal grevler; halk banyolar, kaplcalar, ktphane, salk tesisleri, yzme

havuzlar, spor tesisleri, halk plajlar, yar yerleri, belediye tiyatrosu, sinemas, oteli ve

gazinosu, hayvanat bahesi yapmak ve iletmek bu kapsamdadr.

Dzenleyici grevler; beldenin yaplamasn ve gelimesini dzenlemek

amacyla imar planlar ve programlar yapmak, bunlar uygulamak; belde dahilinde

45 Erylmaz, a.g.e., ss.130-131.


39/124

39

yaplacak inaatlara, plan ve programlara gre ruhsat vermek; halkn yiyip

imesine, elenme ve dinlenmesine, yat p kalkmasna ait yerlerin fiyatlarn ve

snflarn dzenlemek; tketiciyi korumak ve piyasay dzenlemek iin tanzim sat

maazalar ve belediye frnlar amak ve iletmek; meydan, cadde ve sokak gibi

umuma ait yerlerde ilan ilerini idare etmek; ayrca et, ekmek, odun ve mangal

kmrlerinin toptan ve perakende sat fiyatlarn tespit etmek; ya sebze ve

meyvelerin kr hadlerini belirlemek, ya sebze ve meyvelerin toptan alm ve satm

iin halIer tesis etmek belediyelerin dzenleyici grevleri arasndadr.

Ulatrma Grevleri; Ulatrma grevleri belediye snrlar iinde eitli semtler

arasndaki toplu tama hizmetlerini ynetmektir.

Grld gibi Belediye Kanunu'nun ngrd grevler, ok geni

kapsamldr. Bu grevler, "beikten mezara" kadar belde halknn hemen hemen tm

ihtiyalarm karlamay amalamaktadr.

1.6.2.2. Belediyelerin Organlar

Belediyenin organlarl zel darelerinin organlar gibi gruba ayrlmtr.

Bu benzeme saysal benzerliin yannda grev ve yetki bakmndan da benzerlik

gstermektedir. Bu organlar; Belediye Bakan, Belediye Meclisi ve Belediye

Encmenidir.

1.6.2.2.1. Belediye Bakan

Belediye organlarnn seimine ilikin hususlar 19.07.1963 tarihli ve 307

sayl kanunla dzenlenmitir. Belediye tzel kiiliinin ba ve yrtme organ olan

belediye bakanlar, sz geen kanun hkmleri uyarnca ve esas itibaryla seimle

iba

na gelmektedirler. Burada, esas itibar

yla deyimini kullan

m

z

n nedeni,belediye bakanlarnn atama yolu ile ibana gelebilmesinin yasal adan mmkn

bulunmasdr46.

1963 ylnda 307 sayl kanun karlmadan nce belediye bakanlar Belediye

Kanununun 89. maddesi gereince belediye meclisleri tarafndan seilmekte idi.

Belediye meclisleri belediye bakanlarn kendi yeleri arasndan seebilecekleri gibi

dardan da seme hakkna sahip idiler. Sz geen madde hkmne gre, belediye

46 Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.215.


40/124

40

bakanlarnn seimi ancak vesayet makamlarnn tasdiki ile kesinleiyordu. Buna

gre il merkezi olmayan belediyelerde Valinin, il merkezi olan belediyelerde ise

ileri Bakannn nerisi zerine Cumhurbakannn tasdiki gerekmekte idi.

Belediye bakan gerek byk ehir belediyelerinde gerekse normal

belediyelerde 5 yl sre ile belde snrlar iindeki semenler tarafndan seilir.

Belediye bakannn genel olarak grev ve yetkileri unlardr47:

1-)Yasa, tzk ve ynetmelik hkmlerinin yerel topluluk ve belediyeyi

ilgilendirenlerini uygulamak ve ilan etmek,

2-)Meclis ve Encmen kararlarn uygulamak,

3-)Beldeyi ve belediye tzel kiiliini temsil etmek,

4-)Belediye rgtnn ba olarak, belediyeyi kalknma plan ve programlaryla

uyumlu bir biimde etkinlik ve verimlilik ilkelerine gre altrmak ve ynetmek,

5-)Belediye btesinin birinci dereceden ita amirliini yapmak, belediye ve bal

kurulularnn bte tasarlarn, bte zerindeki deiiklik nerilerini ve bte

kesin hesap cetvellerini hazrlamak ve ilgili makamlara sunmak,

6-)Belediye grevlilerini atamak,

7-)Belde ve belediyeye ilikin her trl bilgi ve belge toplamak, bunlar

deerlendirmek ve biriktirmek, bu konularda bilgi vermek,

8-)Belediyenin gelir ve alacaklarn tahsil etmek, hak ve karlarn korumak,

belediye adna balayc her tr hukuki akit ve tasarruflarda bulunmak ve yarg

mercilerinde onu temsil etmek veya bakalarna vekalet vermek,

9-)Dier yasalarn ve ilgili mevzuatn belediye bakanlarna verdii grev ve

yetkileri kullanmak ve yerine getirmek .

Belediye bakan, meclis kararlarn, bir kez daha grlmek zere,

gerekeli olarak geri evirebilir. Meclisin geri evrilen karar te iki ounlukla

aynen kabul etmesi halinde, karar bakanca uygulanr. Meclis, geri evrilen karar

deitirerek kabul ederse, belediye bakan deitirilerek kabul edilen karar tekrar

geri gnderebilir.

47 Erylmaz, a.g.e., ss.131-133.


41/124

41

Belediye bakan, belirli yetkilerini mahalle ve ky muhtarlarna yada

atanm belediye grevlilerine devredebilir. Belediye bakan, yerel ileri, mahalle ve

ky ynetimi, yerel topluluk yeleri ve yerel gruplarla ibirlii iinde yrtr.

1.6.2.2.2. Belediye Meclisi

Belediyenin genel karar ve denetim organ olan belediye meclisi, ilgili

mevzuatta gsterilen esas ve usullere gre, belde snrlar iinde yaayan yerel

topluluk yelerince, kendi aralarndan, genel oyla be yl sre iin seilen yelerden

oluur. Belediye bakan, belediye meclisinin doal yesidir.

Belediye meclislerinin olaan ve olaanst olmak zere iki trl toplants

vardr. Olaan toplant her yl Ekim, ubat ve Haziran aylar balarnda olmak zere

ylda kez yaplr. Bte grmesine rastlayan toplant sresi en ok 30 gn olup,

dier toplantlarnn sresi 15 gndr. lerin bitmemesi halinde vali, sebeplerini

ileri Bakanlna bildirmek kaydyla ve 15 gn amamak zere grme

srelerini uzatabilir48.

nemli ve acele bir iin kmas halinde belediye meclisleri olaanst olarak

da toplanabilirler. Ancak, bu tr toplantlarn yaplabilmesi iin ya belediye

bakannn yazl arsyla meclis yelerinden en az te birinin gerekeli nerisi,

yada valinin daveti gereklidir.

Belediye meclisi, kanunun ilgili maddelerinde belirtilen btn konular

grp karara balamaya yetkilidir. Bu kapsam iinde, belediye meclisi, kanunla

kendisine verilen grevleri yerine getirir.

Belediye Meclisinin fesh edilmesini gerektiren nedenleri Belediye Kanunda

u ekilde sralanmaktadr49;

Yasann belirttii olaan ve olaanst toplantlar haricinde toplanmak, Yasann belirlediiyerler dnda toplanmak, Yasann verdii grevleri sresi iinde yapmaktan ekinmek ve bunun

sonucunda belediye meclisine ait ileri sekteye uratmak,

48

Ery

lmaz, a.g.e., s.13449 Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.209


42/124

42

Siyasal konular grmek ya da siyasi temennilerde bulunmak.1.6.2.2.3. Belediye Encmeni

Belediye encmeni de belediye meclisi gibi bir karar organdr. Encmen,

belediye bakan ve birim bakanlarndan oluur. Encmene girecek birim

bakanlar, belediyenin nfuslarna gre deiir.

a-)Nfusu 10.000 e kadar belediyelerde, Yaz ileri, Hesap ileri ve Fen ileri

yetkilileri.

b-)Nfusun 10.000 den yukar belediyelerde de, yukarda ki yelere ek olarak, mar

Hukuk ve salk ileri yetkililerinden oluur.

Belediye bakan, belediye rgt iindeki baka birim bakanlarndan

gerekli grdklerini de encmene alabilir. Encmen de zabta mdr yer almaz.

Belediye encmeni kanunla verilen grevleri yerine getirirler.

Belediye bakan ya da belediye encmeni ile belediye meclisi arasndaki

anlamazlklar, ile belediyeleri iin il idare kurullarnca, il merkezindeki belediyeler

in Dantayca zmlenir.50

Belediye encmeni karar organ olarak iki ayr fonksiyon ifade etmektedir.

Bunlardan birincisi kanunda belirlenen ve dorudan doruya encmenin yetkisi

dahilinde bulunan hususlarla ilgilidir. rnein tama aralarnn tarifelerinin

saptanmas yada kamulatrlacak yerler hakknda karar alnmas gibi. Ancak

belediye encmeni, belediye meclisinin toplant halinde bulunmad zamanlarda

belediye meclisinin grevlerini de yklenmekte ve zel kanunlarla belediye

meclislerine verilen grevleri onun yerine geerek yerine getirmektedir.

Byk ehir belediyelerinde belediye encmeni, byk ehir belediye

bakannn veya belirleyecei bir kii bakanlnda genel sekreter, byk ehir

belediyesinin imar, fen, hukuk, hesap ve yaz ileri ve personel ilerini yrten birim

bakanlarndan oluur.

50 Erylmaz, a.g.e., s.137.


43/124

43

1.6.2.3. Belediyelerin Mali Yaps

Belediye hizmetlerinin yrtlmesi, belediyenin gelir kaynaklarna baldr. 1982

Anayasas

'na gre, yerel ynetimlere "grevleri ile orant

l

gelir kaynaklar

salan

r". Bunagre, yerel ynetimlerde grev-gelir dengesinin salanmas bir anayasal ilkedir. Ne var ki

bu ilke, bugne kadar hep temenni dzeyinde kalmtr.

Belediyenin gelir kaynaklar; genel bte vergi gelirlerinden ayrlan paylar, z

gelirler ve devlet yardmlar olmak zere grupta toplanabilir.

Belediyelere, genel bte vergi gelirleri tahsilat toplamndan % 9.25lik bir pay

verilmektedir: Bu payn bir ksm belediyelere nfuslarna gre datlmakta, bir ksm

belediyeler fonuna aktarlmakta, bir blm de mahalli idareler fonuna yatrlmaktadr. Sz

konusu fonlarn ynetimi merkezi idare kurulularna aittir.51

1.6.2.3.1. Belediye Btesi

Belediyelerin ayr bir tzel kiilikleri olmas nedeniyle merkezi idareden ayr

bir btesi vardr. Genel olarak belediyelerin organlar, belediye bakan, belediye

encmeni ve belediye meclisidir. Bunlardan birincisi yrtme dierleri ise karar

organlar

d

r. Belediye btesi de esas itibariyle bu organlar taraf

ndan haz

rlan

r vekabul edilir. Ancak bunun idari vesayet makam tarafndan ayrca onay gerekir.

lerde deinilecei gibi, idari vesayet organlarnca hazrlanm olan bte hukuken

var kabul edilir ve idari vesayet makamnn byle bir ilemine kar yarg yolu her

zaman aktr.

Tanm; Belediye btesi, belediyenin her yln Ocak ay bandan ertesi yln

Aralk sonuna kadar bir yla ait gelir ve giderlerini gsterir, belediye gelirlerinin

toplanmas

na, hizmetlerin yap

lmas

na ve harcamalar

na izin verir. Genel btenin bir kanun olmasna karlk belediyelerin bteleri esas itibariyle birer kararname

niteliindedir.52

Btenin hazrlanmas; Belediye btesi, belediye bakan tarafndan

hazrlanarak ilgili yln Eyll ay banda encmene verilir. Encmen bteyi iki ay

51

Ery

lmaz, a.g.e., s.137.52 S.Yenal ncal, Mahallidareler Maliyesi, Filiz Kitabevi, 2.b. stanbul: 1991. s.156


44/124

44

iinde incelemekle grevlidir. Hazrlanan bte gerekesiyle birlikte bakan

tarafndan Kasm aynn birinci gn belediye meclisine verilir.

Belediye meclisinde btenin grlmesi ve kabul; Belediye meclisi bte

kararnamesi metnini gelir ve harcama cetvellerini fasl mzakere ettikten sonra,

aynen veya fasl ve maddelerini deitirerek kabul eder.

Btenin idari vesayet makam tarafndan onanmas; Belediyenin kendi i

tekilat emas iinde bte grlp, kabul edildikten sonra idari vesayet

makamnca onaylanmas gerekir. Onama yetkisi belediye kanununa gre bal

olduklar en byk mlki amire aittir.

Onamaya yetkili makam btenin kendisine ulamasndan itibaren bir haftaiinde incelemeye ve karara balamaya mecburdur. Bu sre iinde onanmayan bte

kendiliinden kesinleir.53

1.6.2.3.2. Belediye Giderleri

Bte hukuku asndan belediye giderleri, kanunlarla bu kurululara verilmi

olan grevlerin (bu grevler zorunlu veya istee bal olabilir) gerekletirilebilmesi

iin belediye btesi ile verilen yetki snr iinde belediye gelirlerinden harcanan

paradr.54

Yine bte hukuku asndan belediye giderleri zorunlu ve istee bal olmak

zere ikiye ayrlrlar. Zorunlu giderler, Belediye Kanununun 117. maddesinde

saylan ve belediye btesine her yl konulmas gereken giderlerdir. rnein itfaiye

giderleri ile belediyede alan memur ve hizmetlilerin maalarn karlayacak

giderler gibi. stee bal giderler ise; gerekletirilmesi belediyelerin isteklerine

braklm ileri karlamak zere bteye konulan giderlerdir. Ancak, belediyeler,

btelerine istee bal giderleri karlayacak denek koyabilmek iin nce zorunlu

giderleri karlamak zorundadrlar. Belediye Kanununun 118. maddesinin ikinci

fkras bu konuda aynen u hkm getirmitir. Mecburi vazifeler ifa ve ikmal

edilmedike ihtiyari vazifeler iin bteye tahsisat ayrlmaz. Kald ki, belediye

bteleri ancak idari vesayet makamnn (mahalli en byk mlkiye memurunun,

yani valinin) onay ile yrrle girer. Uygulamada, idari vesayet makamlar

53

ncel, a.g.e., s.156.54 Nadarolu, a.g.e., s.323.


45/124

45

bteye zorunlu giderler iin yeterli denek konulup konulmadna zellikle dikkat

etmekte ve bteyi ancak bu koulun yerine getirilmi olmas halinde

onaylamaktadrlar:

Belediye giderleri konusu incelenirken dikkati eken zel baz durumlara

ksaca deinmekte yarar vardr.

Belediye giderleri byk bir hzla artmaktadr. Bu artn hz belki, merkezi

idare giderlerindeki art hzndan daha dktr. Ancak, yine de zerinde nemle

durulmay gerektirecek seviyededir.55

Belediye ynnden artc olan byk gider art, bata devletin merkezi

idare rgt olmak zere aslnda kamu tzel kiilerinin tm iin geerlidir. Kamugiderlerindeki artn nedenleri kamu maliyesi eserlerinde yeterince incelenmitir.

Bunlar arasnda para deerindeki dlerin de nemli bir yeri olduu bilinmektedir.

Doal olarak belediyeler iin de geerli olan btn bu nedenleri burada ayrca

aklamakta yarar yoktur. Ancak, merkezi idare, artan giderleri karlayacak kamusal

fonlar kendi iradesiyle artrabilmek imkanna sahiptir. Oysa, belediyeler iin byle

bir durum sz konusu deildir. Bu hal, belediyelerin, gider art karsnda merkezi

idareye oranla daha fazla sorunlarla kar

lamalar

na sebep olmaktad

r.

Belediyelerin giderleri bazen, kendi yetkili organlarnn iradeleri dnda

baka otoritelerin aldklar kararlar sonunda da nemli llerde artabilmektedir.

Belediyelerin, bu tr otoritelerin kendilerine yeni ykmllkler getiren

tasarruflarna kar yapabilecekleri hi birey yoktur.

1.6.2.3.3. Belediye Gelirleri

Her lkede, kamu grevleri ve hizmetleri merkezi ynetimlerle yerel

ynetimler arasnda blnmtr. Savunma, i gvenlik, gmrk ve adalet gibi baz

kamu hizmetlerinin, hemen hemen her yerde, merkezi ynetimlerce yerine getirildii

grlr. Buna karlk, baka baz hizmetleri ise yerel ynetimler grr. Yerel

ynetimlere braklm bulunan hizmetler ve bunlarla ilgili grevler, daha yerel

nitelik tayan grevlerdir. Kent ve kasabalarn temizlii, aydnlatlmas, ime ve

kullanma sularnn salanmas, kanalizasyon ve bayndrlk ileri, otopark, yeil alan

55 Nadarolu, a.g.e., s.325.


46/124

46

ve ocuk park gibi hizmetler, yerel hizmetlere rnektir. Yerel ynetimler,

kendilerine yasalarca ayrlm olan bu grevleri yerine getirebilmek iin, yeterli mali

kaynaklara sahip olmak zorundadrlar.56

Bu kaynaklarn bulunmas ve merkezi ynetimler ile yerel ynetimler

arasnda bltrlmesi ynnden, yeryznde balca iki sistemin bulunduu

sylenebilir. Bunlardan birincisine bamllk, ikincisine bamszlk sistemi ad

verilebilir.

Bamllk sisteminin geerli olduu lkelerde, yerel ynetimlerin zel gelir

kaynaklar, vergileri bulunmakla birlikte, baz vergiler, merkezi ynetimle yerel

ynetimler arasnda ortaklaa kullanlr. Fransa, Almanya, svire, Belika ve talya

gibi lkelerde durum byledir. Bu lkelerde, yerel ynetimlere ek vergiler koyma

yetkisi tannd gibi, devlete ait bulunan vergiler zerinden ayrca vergi almalar da

olanakl klnabilmektedir. Baz devlet vergilerinin bir blm ise, pay adyla yerel

ynetimlere braklmaktadr. Bu sistemde, devletin genel bte gelirlerinden, yerel

ynetimlere trl yardmlarn yaplmas da, yaygn bir uygulamadr.57

Devlet, yerel ynetimlere bu yardmlar yapmaz ve vermesi n grlen

paylar

vermekte ihmal gsterirse, yerel hizmetler yzst kalabilir. Dolay

s

yla,hizmetlerin grlmesi bakmndan, yerel ynetimler, merkezi ynetime baml

durumdadrlar. Sisteme, bamllk adnn verilmi olmas da bu yzdendir.

Bamszlk Sisteminin geerli olduu yerel ynetimlerin, merkezi ynetime

braklm olanlardan tmyle bamsz, kendi balarna kullanabilecekleri gelir

kaynaklar vardr. rnein, ngiltere ve ABD gibi lkelerde, bu sistem yrrlktedir.

Devlet, bu lkelerde, bte aklarn kapatmak amacyla, yerel ynetimlerin

gelirlerine el atamaz Belediye gelir sistemi bamsz bir nitelik tayan lkeler, yerelynetimleri gl olan lkelerdir.

u noktay hemen belirtelim ki, yeryzndeki lkelerden hi birinde,

bamllk ve bamszlk sistemleri, yzde yz saf biimleriyle uygulanmazlar. Her

lkede, belediyeler, gelir ynnden, merkezi ynetime bir derece baml durumda

bulunmaktadrlar. Aralarnda sadece derece farklar vardr. Bazlarnda, yerel

56

ncel, a.g.e., s.137.57 Nadarolu, a.g.e., s.331.


47/124

47

ynetimlerin gelir sistemi tam bir bamlla, bazlarnda ise tam bir bamszla

daha yakn bulunmaktadr. Ama, genel eilim, demokrasi geleneinin gelimesine

kout olarak, yerel ynetimlerin, gelir bakmndan da, devlete daha az baml

duruma gelmeleri ynndedir. Bununla birlikte, birok hizmetlerin daha etkin bir

biimde yerine getirilmesinin, bu hizmetleri ksmen yada tamamen yerel

ynetimlerden alarak, merkezi bir grev durumuna getirmeyi gerekli kldna son

yllarda ok tank olunduunu da eklemeliyiz.

Belediyelerin z gelirleri, lkemizde her zaman, belediyelerin devlet

vergilerinden aldklar paylardan az olmutur. Yerel ynetimleri gl lkelerde, z

gelirlerin belediye gelirleri iindeki orannn artmakta olduu grlr. lkemizde,

belediyelerin z gelirleri, 1981 ylnda yrrle giren 2464 sayl Belediye Gelirleri

Yasas ile dzenlenmitir. Her ne kadar bu yasann ad Belediye Gelirleri yasas ise

de, yasann adna Belediye Vergileri yasas adnn verilmesi daha yerinde olurdu.

nk, belediyelerin vergi dnda kalan gelir kaynaklar, 2464 sayl yasada yer

almamtr. 58

Belediye Gelirleri Yasas, Belediyelerin mali durumlarn, 1981 ncesine

oranla bir lde rahatlamtr. Daha nce 10 milyar dolaylarnda olan z gelirlerin

bu rakamn katna ykselmesine, yeni yasa olanak vermitir.

Belediyelerin z gelirlerini dzenleyen yasa, bu gelirleri birka guruba

ayrlmtr. Bunlar, vergiler, harlar ve katlma paylardr59. Belediyeler, ayrca, 2464

sayl yasann 97. maddesi uyarnca, bu yasada har yada katlma pay konusu

yaplmayan ve ilgililerin isteine bal olarak yerine getirecekleri her trl hizmet

iin belediye meclislerince dzenlenecek tarifleri gre cret almaya yetkilidirler.

Belediyelere tekel olarak verilmi iler ise, kendi zel ykmlerine gre yerine

getirilir.

1981 ylndaki deiiklikten nce belediye gelirleri byk lde 5237 sayl

kanuna dayanmaktayd. Ayrca merkezi idare vergi gelirlerinden aldklar payda

ortalama olarak belediye gelirlerinin 1/4n tekil etmekteydi. 1981 ylndan

itibaren belediye gelirleri sisteminde nemli baz deiiklikler yaplmtr. zellikle

58

ncel, a.g.e., s.140.59 Kele, Yerinden Ynetim ve Siyaset, s.298.


48/124

48

5237 sayl kanun yrrlkten kaldrlarak yerine 2464 sayl Belediye Gelirleri

Kanunu konmu ve merkezi idare gelirlerinden belediyelere verilen pay sisteminde

de yeni dzenlemelere gidilmitir. Bunlarn dnda bir ksm dier kanunlarla da

belediyelere gelir tahsisi yaplmtr. Halen belediye gelirleri sisteminde yer alan

balca kaynaklar aadaki gruplar halinde toplanmaktadr:

Merkezi idare vergi gelirlerinden belediyelere verilen paylar; l zel

darelerinde olduu gibi belediyelere de tek tek vergiler yerine, Genel Bte Vergi

Geliri Toplam zerinden pay verilmesi esas kabul edilmitir.

l zel idareleriyle birlikte belediyeler bakmndan 1981 ylnda eitli

vergilerden ayr ayr pay verilmesi sisteminden vazgeildi. Bunun yerine genel bte

vergi geliri tahsilat toplam zerinden belediyelere belirli bir oranda pay verilmesi

esas kabul edilmitir.

Halen genel bte vergi gelirleri tahsilat toplam zerinden belediyelere

%9.25 orannda pay ayrlmaktadr. Bu paylar, gelir saymanlar tarafndan aylk

olarak hesaplan p tahsil edilen ay izleyen ay sonuna kadar, i ileri bakanl

yetkisinde belediyelerle ilgili bir hesaba kaydolunmak zere, ller Bankasna

yat

r

lmaktad

r.

60

ller Bankasnda her ay sonuna kadar toplanan belediyeler paynn, genel

bte vergi gelirleri tahsilat toplamnn %67sine tekabl eden blm, banka

tarafndan ileri bakanlnca bildirilecek son genel nfus saym sonularna gre

byk kent belediyeleri dndaki belediyelere datm 3239 sayl yasa ile

yaplmaktadr.

Belediye vergi gelirleri daha nce de dediimiz gibi mahalli idarelerin

grm olduu hizmetlerde, yar kolektif veya zel mal ve hizmet niteliinde olanlar,

merkezi idareye olanla, daha arlkldr. Bunlardan elde olunan faydalar belirli

llerde kiiler arasnda blnebilir. Kukusuz grlen hizmetlerin birde blnmez

faydalar arz eden ve herkesin faydaland yn de vardr. Bu bakmdan

belediyelerin kendi z geliriyle ilgili sistem iinde, hizmetin yaratt toplam fayda,

ondan yararlanan kiilerin elde ettii zel faydalar topla

Documents

Yerel Yonetimlerde Reform Girisimleri Reform Initiatives in Local Governments