A STUDY TOWARDS THE ADMINISTRATIVE AND FINANCIAL … · demokratikleşme ve adem-i merkeziyetçilik etkisiyle yerel yönetimler yeniden yapılandırma süreci ... Bu kapsamda, yerel

Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi Y.2016, C.21, S.4, s.1213-1237.

Suleyman Demirel University The Journal of Faculty of Economics

and Administrative Sciences Y.2016, Vol.21, No.4, pp.1213-1237.

1213

JAPONYA’DA YEREL YÖNETİMLERİN İDARİ VE MALİ YAPISI

ÜZERİNE BİR İNCELEME

A STUDY TOWARDS THE ADMINISTRATIVE AND FINANCIAL

STRUCTURE OF LOCAL GOVERNMENTS IN JAPAN

Yrd. Doç. Dr. Zuhal ÖNEZ ÇETİN1

Yrd. Doç. Dr. Neslihan YILMAZ2

ÖZ

Japonya siyasal açıdan anayasal monarşiye dayanmakta olup parlamenter bir hükümet vasıtasıyla

yönetilmekte ve devlet, merkezi yönetim ve taşra yönetimi olarak teşkilatlanmaktadır. Modernleşme

süreci içerisinde, 1946 yılı öncesinde mahalli idareler Prusya sisteminden etkilenerek düzenlenmiş ve

merkezi hükümetin ağır vesayeti altında bırakılmıştır; Anayasanın da yürürlüğe girmesi sonrasında

demokratikleşme ve adem-i merkeziyetçilik etkisiyle yerel yönetimler yeniden yapılandırma süreci

içerisine girmişlerdir. Çalışma kapsamında ilk amaç Japonya’nın idari ve siyasi yapısının tarihsel

perspektif üzerinden incelenmesidir. Bu kapsamda, yerel yönetimlerin tarihsel olarak gelişimi, merkezi

yönetim-yerel yönetimler ilişkisi, yerel yönetimlerin sınıflandırılması, örgütsel yapısı, derinlemesine

analiz edilecektir. Çalışmanın ikinci amacıysa yerel yönetim birimlerinin mali yapılarının gelir,

harcama ve borçlanma kararları çerçevesinde değerlendirilerek mali özerklik anlayışının tespitine

ilişkin rakamsal analizlere yer verilmesidir.

Anahtar Kelimeler: Japonya, Yerel Yönetimler, Yönetsel Yapı, Mali Yapı

Jel Kodu: H7, K4, P41

ABSTRACT

Japan has been based upon constitutional monarchy and administered by a parliamentary government;

and the state has been organized as central government and local government structure. Within the

framework of the modernization period, before the 1946, local governments have been arranged by the

effect of Prussian system and they were left to the under the heavy administrative tutelage of the central

government. After the enforcement of the Constitution, local governments engaged into a re-structuring

process by the effect of democratization and de-centralization. Within the context of the study, the first

objective is examination of the development of the local governments in a historical perspective. At that

context, local governments’ historical development, central-local government relation, the

categorization of local governments, their organizational formations have been deeply analysed. In

that scope, the second target of the study, the financial structure of the local government units have

been examined within the context of the income, expenditure and debt decisions, and numerical analysis

have been put forth according to the designation of the financial autonomy.

Keywords: Japan, Local Governments, Administrative Structure, Financial Structure

Jel Codes: H7, K4, P41

1 Uşak Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü, [email protected],

[email protected] 2 Uşak Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Maliye Bölümü, [email protected]

ÖNEZ ÇETİN – YILMAZ

1214

2016

1. GİRİŞ

Japonya siyasal açıdan anayasal monarşiye dayanmakta olup parlamenter bir hükümet

vasıtasıyla yönetilmektedir. Yasal sistem olarak Avrupa sivil hukuk sistemini model alan

ülkenin ilk anayasası 3 Mayıs 1947 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 3 Kasım 1947 tarihinde

yayımlanan Anayasa demokratik olmakla birlikte, insan haklarını garanti altına almakta ve

devlet güçlerinin temel ayrımına dayanan bir yapıya sahip bulunmaktadır (BM, 2006a: 6).

Japonya’da devlet, merkezi yönetim ve taşra yönetimi olarak teşkilatlanmıştır. Modernleşme

süreci içerisinde, 1946 yılı öncesinde mahalli idareler Prusya sisteminden etkilenerek

düzenlenmiş ve merkezi hükümetin ağır vesayeti altında bırakılmıştır; Anayasanın da

yürürlüğe girmesi sonrasında demokratikleşme ve adem-i merkeziyetçilik etkisiyle yerel

yönetimler yeniden yapılandırma süreci içerisine girmişlerdir. Bu doğrultuda, yerel

meclislere daha çok yetki verilerek inisiyatif kullanabilmeleri sağlanmış; vatandaşların

yönetime katılabilme ve yönetimi etkileyebilmesi adına valiler, belediye başkanları ve meclis

üyeleri doğrudan vatandaşlar tarafından seçilmeye başlanmıştır. Bu doğrultuda, Japonya

yerel yönetim birimleri yönetim anlayışı kapsamına giren hemen her hizmet kategorisi için

büyük önem taşıyan idari yapılanmalar olarak sosyal refahı arttırmaya yönelik imar, altyapı,

asayiş, eğitim ve itfaiye gibi pek çok hizmeti yerine getirmektedirler. Söz konusu hizmetlerin

finansmanı ilgili mali yıl içerisinde elde edilen yerel vergiler, tahsis vergileri ve hazine

yardımları gibi gelirlerden sağlanmakla birlikte tahvil ihracı gibi borçlanma araçlarına da

başvurabilmektedirler. Yönetimler arası mali ilişkilere bakıldığında da söz konusu kaynak

ihtiyacını karşılamak amacıyla önemli paylar ayrıldığı gözlemlenmektedir. Harcamalar

yönüyle değerlendirildiğinde ise Japonya yerel yönetimlerinin merkezi yönetim harcamaları

içerisinde %80’lik bir paya sahip olduğundan uygulanacak maliye politikalarının çeşitliliği

önem taşımaktadır.

Çalışmanın birincil amacı, Japonya’nın idari ve siyasi yapısının tarihsel perspektif üzerinden

incelenmesidir. Bu kapsamda, yerel yönetimlerin tarihsel olarak gelişimi, merkezi yönetim-

yerel yönetimler ilişkisi, yerel yönetimlerin sınıflandırılması, örgütsel yapısı analiz

edilecektir. Çalışmanın ikincil amacı ise yerel yönetim birimlerinin mali yapıları gelir,

harcama ve borçlanma kararları çerçevesinde değerlendirilerek mali özerklik anlayışının

tespitine ilişkin rakamsal analizlere yer verilmesidir. Ayrıca gelir bölüşümü kriterlerine

ilişkin merkezi yönetime olan bağımlılık, belirleyici usul ve esaslar üzerinde durulacaktır.

2. JAPONYA’NIN YÖNETSEL VE SİYASAL YAPISI

2.1. Japonya’nın Tarihsel Yapısı

Japonya hızlı ekonomik büyümeye geçmeden önce tarım toplumu görünümündeydi. Ülke 19.

Yüzyılın ortalarında kapılarını dış dünyaya açtığında feodal bir sistem etrafında

yönetilmekteydi. 1870’lerin sonlarında, çalışan nüfusun %75’i tarımla uğraşmakta ve ulusal

gelirin %65’i tarımsal sektörden karşılanmaktaydı. 20. Yüzyılın ortalarına gelindiğinde artık

Japonya tarım toplumu olmanın ötesinde endüstriyel bir ulus haline dönüşmüş; tarımla

uğraşan nüfus %20’lerin altına düşerek, kişi başına düşen gelir £1.000 seviyesini aşmıştır

(Dışişleri Bakanlığı, 1972: 1-2). Bu tarihsel perspektif çerçevesinde Japon yönetim sistemi

içerisinde merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında güç paylaşımı uzun bir geçmişe

sahip değildir. Meiji Restorasyon dönemi (1868-1890) öncesinde, Japonya idari yapılanması

feodal sistemin kontrolü altında bulunmaktaydı (Ulusoy ve Akdemir, 2005: 140). Meiji

dönemi, Japonya’nın dışa açılması sonucunu doğurarak bilim, teknik, ticaret ve askerlik

konularında ileri Batılı devletler seviyesine ulaşmasını ve yeni bir güç olarak tarih sahnesine

çıkmasını sağlamıştır (Anderson, 1983: 110-115). Meiji döneminde, ülkenin çözülmesini ve

Japonya’da Yerel Yönetimlerin İdari ve Mali Yapısı Üzerine Bir İnceleme

1215

C.21, S.4

dağılmasını engellemek amacıyla, yönetici elit merkezi bir hükümet sistemini ulusun

modernleşmesini sağlamak adına kurmaya çalışmıştır (Jain, 2000: 7). 1871 yılında Meiji

Hükümetinin ilk adımı, klanların feodal yönetsel alanlarını kaldırmak olmuştur; iller

(valilikler) kurulmuş ve merkezi hükümet tarafından da valiler atanmıştır. 1871 ve 1872

yılları arasında, dört sınıf temeline (savaşçı, çiftçi, esnaf ve ticaretle uğraşanlar) dayalı kast

sistemi kaldırılmış; halkın ve sınıfların istihdamda özgür seçiminin yolu açılmıştır. 1872 yılı

itibariyle tarımla uğraşan köylü hangi ürünü yetiştireceğine, ürün satışına karar verebilme ve

arazi alımında özgürce seçim yapabilme imkânına kavuşmuştur (Dışişleri Bakanlığı, 1972:

23- 28).

1890-1945 dönemleri arasında Japon yönetim sistemine 1889’da yürürlüğe giren

İmparatorluk Anayasası (Imperial Constitution), Belediye Sistemi Kanunu, 1891’de Valilik

(İl) Sistemi Kanunu ve II. Dünya Savaşı büyük etkide bulunmuştur (Hirashima, 2004:1).

1920’li yıllarda yerel özerkliği arttırmaya yönelik ve merkezi hükümetin vesayetini azaltan

düzenlemeler yapılmıştır. 1930’lu yıllarda askeri yönetimin iktidara gelişi ülkeyi

merkezileşmeye sürüklemiş ve yerel yönetimler yine ağır bir vesayetin altına girmişlerdir. II.

Dünya Savaşı sonrası, belediyeler ve valilik organlarının seçimle yönetime gelebilmelerini

sağlayan reformlara gidilmesine karşın, 1950 ve 1960’lı yıllarda ülkenin hızlı büyüme ve

sanayileşmesinin de etkisiyle polis ve eğitim hizmetleri gibi birçok sorumluluk merkezi

hükümet tarafından yerine getirilmiştir. Bu kapsamda, yerel yönetimler üzerinde kontrol

mekanizmaları konulmuş ve bu sistem ‘Kontrollü Yerinden Yönetim Sistemi’ olarak

adlandırılmıştır (Akdemir ve Benk, 2010:166). 1945-2006 dönemleri arasında, yeni

Anayasayla birlikte Yerel Özerklik Dönemi, II. Dünya Savaşı sonrası 2000’lere kadar devam

eden reform dönemi ve yerelleşme reformu sonrasındaki dönem Japon yönetim sistemi

üzerinde önemli bir değişime sebep olmuştur (Hirashima, 2004:1). Çalışmanın takip eden

bölümlerinde, yerelleşme adına atılan önemli adımlar ayrıntılı olarak incelenmektedir.

2.2. Ülkenin Siyasal ve Yönetsel Yapısı

2.2.1.Anayasa: Mahalli İdarelerle İlgili Anayasal Hükümler

Yerel yönetimlerin özerkliği 1946 yılında kabul edilen Japon Anayasası ile anayasal olarak

garanti altında bulunmaktadır. Anayasada yerel özerklik, demokrasi için vazgeçilmez bir

unsur olarak tanımlanmaktadır. Japon Anayasasının 8. bölümü yerel özerkliği garanti altına

alan ve yerel yönetimlerin temel özelliklerini tanımlayan dört maddeyi içermektedir. Bu

kapsamda, Anayasanın 92. maddesine göre “yerel özerkliğin temel prensibi yerel halkın ve

varlıkların özerkliğini birlikte içermektedir, yerel yönetimlerin örgütlenmesi ve işleyişi yerel

özerkliğe uygun olarak kanunla belirlenmiştir”. Yerel halkın özerkliğinin sağlanması adına

Anayasanın 93. maddesi yasal meclislerin oluşturulmasını öngörmekte; yöneticilerin ve

meclis başkan, üyelerinin doğrudan yerel halk tarafından seçileceği belirtilmektedir.

Varlıkların özerkliğini sağlamak adına 94.madde yerel yönetimlerin yönetsel gücüne vurgu

yapmaktadır; bu kapsamda yerel yönetimler kendi mal varlıklarını yönetme ve yasalar

kapsamında kendi düzenlemelerini uygulama hakkına sahiptirler. Yerel özerklikle ilgili

Anayasanın son maddesi olan 95. madde de “sadece bir yerel yönetim birimine özel

uygulanabilir bir kanun, ilgili yerel yönetim birimi sınırlarında yaşayan seçmenlere

uygulanacak bir referandumla çıkarabilecektir” ifadesi yer almaktadır (Yerel Özerklik Özel

Kanunu).

Bu Kanun yerel yönetim kategorilerini, yerel yönetimlerin güçlerini, yasal meclis ve

komiteleri, son olarak da yerel yönetimlerde finansman konularını içermektedir. Bütün

bunlara ek olarak, yerel ve merkezi hükümet arası ilişkiler, ayrıca yerel yönetimlerin kendi

aralarındaki ilişkiler kanun kapsamında yer almaktadır. Bu çerçevede, 1947’den bu yana

‘yerel özerklik’ ile ilgili birçok kanun yürürlüğe girmiştir: Yerel Kamu Hizmetleri (1950),


1216

2016

Kamu Görevlileri Seçim Kanunu, Yerel Gelirler Kanunu (1948) ve Yerel Vergiler Kanunu

(1950) (Keleş, 1984:105; CLAIR, 2014: 2).

2.2.2.Devletin Temel Organları

2.2.2.1. Yasama

Japonya’nın yasama organı Ulusal Diet (Parlamento) çift meclislidir; Japonya Anayasasına

göre, Japonya’nın yasama organı olan Parlamento (Kokkai, House of Representatives),

Temsilciler Meclisi ile (Şugiin, House of Councilors), Danışmanlar Meclisi’nden oluşur

(Sangiin). Anayasa tarafından benimsenen parlamenter kabine sisteminde, başbakan Diet

üyeleri arasından seçilmekte ve devlet bakanlarının çoğunluğunun da bu üyeler arasından

seçilmesi gerekmektedir. Kabine yürütme gücünün işleyişiyle ilgili konularda toplu olarak

Diet’e karşı sorumludur. Temsilciler Meclisi güvensizlik önergesi sunarsa, Kabine

(Bakanlar) istifa eder veya Temsilciler Meclisi dağıtılmak durumunda kalır; böyle bir

durumla karşı karşıya kalındığında ülkeye doğrudan seçim çağrısı yapılabilir. Temsilciler

Meclisinin seçim sistemi tek koltuklu seçim sistemi (single-seat constituency system) ve nispi

temsil sisteminden (proportional representation) oluşmaktadır. Bu sistem içerisinde 480 üye

kapsamında, 300 kişi tek koltuklu seçim sistemiyle, kalan 180 kişiyse nispi temsil sistemiyle

seçilmektedir. Danışmanlar Meclisi 252 üyesinden 100 üye tek bir ulusal seçim bölgesinden

nispi temsil sistemiyle seçilmektedir; geriye kalan 152 üye 47 valilik bölgesinden

seçilmektedir (BM, 2006b: 5). Danışmanlar meclisinde aday olabilme asgari yaş sınırı

30’dur; seçmenler için yaş sınırı ise 20’dir (UNPAN, 2006: 5). Her iki meclis de bazı

istisnalar dışında aynı güce sahip bulunmaktadır. Parlamento 150 günlük güncel oturumuna

(ordinary session) her yıl Ocak ayında başlamaktadır; Kabine olağanüstü durumlarda oturum

düzenleyebilmektedir.3

2.2.2.2. Yürütme

Yürürlükteki Anayasa ve Bakanlar Kurulu (Kabine) Kanunu, Kabine sisteminin esas

çerçevesini belirlemektedir. Anayasada 66. Maddenin ilk paragrafında şu ifadeler yer

almaktadır; “kabine başbakandan, (başbakan kabinenin başı olabilir) ve diğer devlet

bakanlarından oluşmaktadır”. Kabine danışma için idari bir organ olmakla birlikte, başbakan

kabineye başkanlık etmektedir. Kabine Kanuna göre, başbakan hariç kabine 14 devlet

bakanından oluşmalıdır ve bu sayı özel bir gereklilik arz ettiğinde 17’ye kadar

çıkarılabilmektedir. Başbakan Kabine başkanı statüsünde olup, Kabineyi temsil etmektedir.

Başbakanın Kabine içindeki statüsü ve gücü Kabinenin tutarlığı ve birliği için

güçlendirilmiştir. Bunlara ek olarak, anayasa Kabinede yürütme ve yönetsel gücün olması

gerektiğini öngörmektedir; bu bağlamda yürütmeyle ilgili yönetsel sorumluluk Kabineye ait

bulunmaktadır. Bu noktada bütün idari sorumluluklar sadece Kabine tarafından yerine

getirilmemektedir; Kabine kontrolü altında idari işler, Kabinenin ofisleri ve 10 bakanlığa

dağıtılmaktadır. Buna ek olarak, bazı yönetsel sorumluluklar da komite ve ajanslar gibi dış

organlar aracığıyla yürütülmektedir (BM, 2006b: 6). Bu kapsamda, Denetleme Kurulu,

anayasal bağımsız bir kurum olarak devletin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının nihai

hesaplarını denetlemektedir4.

3 Daha detaylı bilgi için, Administrative Management Bureau, Ministry of Internal Affairs and Communications,

2007, Fundamental Structure of the Government of Japan, (http:// japan. kantei.go.jp/

constitution_and_government_of_japan/fundamental_e.html), (Erişim tarihi 15.05.2016). 4 Daha detaylı bilgi için, (http://japan.kantei.go.jp/constitution_and_government_of _japan/ funda men tal_e.html)

(Erişim tarihi 15.05.2016).

http://japan.kantei.go.jp/constitution_and_government_of%20_japan/%20funda%20men%20tal_e.html


1217

C.21, S.4

2.2.2.3. Yargı

Yüksek mahkeme, ulusun en yüksek statülü mahkemesi olup, baş yargıç ve diğer 14

yargıçtan oluşmaktadır. Alt mahkemeler ise şu şekilde özetlenebilir; yüksek mahkemeler

(High Courts), bölge mahkemeleri (District Courts), aile mahkemeleri (Family Courts), dar

yetkili askeri mahkemeler (Summary Courts). Yargıtay (Supreme Court), ‘Jokoku’ ve

‘Kokoku’ temyiz yargı yetkisi ve Ulusal Personel Kurumuna ait başlangıç artı nihai yargı

yetkisine sahiptir. Yargıtay, birincil yargı yetkisine ek olarak, kural-koyma yetkisine de sahip

en yüksek yargı yönetimi otoritesidir. Bu kapsamda, bölge mahkemesi genel ve özel yargı

mahkemesidir. Diğer mahkemelerin özgün alanına giren konular haricinde bölge mahkemesi

tüm davalara bakabilir. Son olarak, aile mahkemeleri; aile konuları ve çocuk suçları

konusunda başvurulacak ilk etap mahkemelerdir (BM, 2006b: 7).

3. JAPONYA’DA YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL GELİŞİMİ

Üniter bir yapıya sahip olan Japonya’da yerel yönetimlerin tarihsel kökeni 1888’lere

uzanmaktadır. 1603-1868 dönemleri arasında ülke ‘Han’ denilen feodal beyliklere

ayrılmıştır; Han’lar vilayetlere nazaran daha küçük fakat bağımsızlığa sahip feodal

beyliklerdir. Sözü edilen beylikler Meiji Hükümeti döneminde 1871 yılında modernizasyon

programı kapsamında kaldırılmıştır. Meiji dönemi itibariyle ülkede merkeziyetçi bir idare

şekli oluşturulmuş, vilayetler kurularak başlarına merkezi yönetimce atanan yöneticiler

getirilmiştir (Ulusoy ve Akdemir, 2005: 140). 1873 yılında İçişleri Bakanlığı kurulmuştur ve

bundan sonraki süreçte belediyeler standartlaşmıştır (Robson, 1933: 579-580).

Yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, Japon devlet sisteminde Meiji döneminde

feodal beylerin hâkimiyetinde bulunan yerel yönetimler bulunmaktaydı. Bu dönemde çağdaş

yerel yönetim sisteminden söz etmek mümkün olmamakla birlikte, valiler devlet tarafından

atanmakta fakat belediye başkanları halk tarafından seçilmekteydi. Belediye başkanlarının

halk tarafından seçiliyor oluşu mahalli idareler için olumlu bir adım gibi gözükse de belediye

başkanlarının seçiminden sonraki belediye başkanlığı statüsünün kazanılması süreci valinin

onayından sonra gerçekleşmekteydi. Seçim sonuçlarının vali tarafından onaylanmaması

halinde İçişleri Bakanlığı’nın geçici surette bir atama yapmasını gerektirmekteydi. Bir devlet

memuru belediyeyle ilgili görevleri yürütmekle görevlendiriliyordu. Bu bağlamda, valiler

devletin çıkarlarını halkın çıkarlarının üzerinde gözetmekte; valiler bakanın buyruğu altında

bulunmakta ve gerekli durumlarda kolluk güçlerini kullanabilme hakkına sahip

bulunmaktaydılar. Royoma Mosamichi deyişiyle “Japonya’nın tarihsel gelişimi içinde, yerel

yönetim sorunu her zaman merkezi yönetimin bir taşra örgütlenmesi sorunu olarak

görülmüştür”. Hangi birimlerin bulunacağı, bunları kimlerin yöneteceği, işlevlerinin ne

olacağı gibi sorunların hepsi, merkezi yönetimin görev alanı içinde kalıyordu (Keleş,

1984:103-104).

1888 modern özerklik sistemiyle birlikte, belediye sayıları sürekli olarak bir düşüşe

geçmiştir. 1889 dönemi belediye sistemi öncesi, yaklaşık olarak 70.000 kent, kasaba ve köy

birleştirilip sayıları 15.000’e düşürülmüştür (Büyük Meiji Dönemi Birleşmeleri). İkinci

Dünya Savaşı sonrası, 1953’ten 1961’e kadar olan dönem içerisinde, ikinci dönem belediye

birleşmeleri kendini göstermiştir; bu dalgada belediye sayılarının azalmasındaki en önemli

faktör “Belediye Birleşmelerinin Desteklenmesi Kanunu” dur. Bu çerçevede, belediye

birleşmeleri; belediyelerin yönetsel ve finansal gücünü arttırmış, yerel özerkliğin gelişmesi

ve döneme eşlik eden hızlı kentleşme adına da olumlu bir adım olmuştur (CLAIR, 2010: 3-

4). 1980 sonrası dönemde yerelleşme argümanı Japonya’da hız kazanmıştır ve yerel

yönetimler yeniden yapılandırma süreci içerisine girmişlerdir (Muramutsu, 2001: 13).


1218

2016

Bu kapsamda, yerel yönetimlerle ilgili reform süreci incelendiğinde; tarihsel olarak yerel

yönetim reformlarının çok da uzun bir döneme dayanmadığı dikkati çekmektedir. Kamu

yönetimi reformu çerçevesinde yerel yönetimlerin ele alınışının ulusal düzeydeki idari

reformdan esinlenerek 1980 yılında başladığı ifade edilmektedir; bugün de hala önemini

koruyan dış kaynak kullanımı ve maliyetlerin azaltılması gibi konuların reform kapsamında

ön plana çıkmaya başladığı belirtilmektedir. Kamu yönetimi reformu hareketi yerelleşmenin

teşviki ile birlikte genişletilmiştir (Nakamura, 2013: 5). Bu doğrultuda, Japonya Hükümeti

Birinci Geçici İdari Reform Konseyi çalışmalarına Haziran 1983 yılında başlamıştır. Bu

çerçevede, ulusal ve yerel düzeylerde yönetsel ve finansal etkinliğin arttırılması konusu ele

alınarak, yerel yönetimlerin harcamalarının kısıtlanması gereği üzerinde durulmuştur. 1985

yılının Ocak ayında hükümet “Yerel Yönetim Reformunun Temel Prensipleri” isimli yerel

idari reform sürecinde izlenecek yolu formüle eden bir döküman hazırlamıştır ve ilgili

belgede her yerel yönetimin yerel yönetim reformunda yer alacak kendine ait temel

prensiplerini formüle etmeleri istenmiştir. Reformun ilk aşaması 1986 yılında son bulmuştur

ve 1987-1990 yılları arasında İkinci İdari Reform Çalışma Konseyi görevi devralmıştır. Bu

kapsamda, ikinci aşamada yerelleşme argümanı gündeme gelmiştir. Fakat, bu dönemde

ortaya konan yaklaşım ve reform pratiği yerel yönetimlerin insiyatifleri doğrultusunda

gelişmediği ifade edilmektedir; yürütülen reform süreci merkezi yönetimin kontrolünde

geliştiği vurgulanmaktadır (özellikle bir Merkezi Hükümet Komisyonu ya da İçişleri

Bakanlığı) (Tanaka, 2010: 5-6).

Yerel yönetim sistemi açısından bakıldığında, yerelleşme reformunun gelişimi 1990 dönemi

için bir dönüm noktası olara ifade edilmektedir. Özellikle bu dönemde, “Yerelleşmeyi Teşvik

Komitesi” (görev süresi 1995-2001 yılları arasıdır) oluşturulmuş ve Komite tarafından birçok

öneri alındıktan sonra hükümet Temmuz 1999 yılında “Omnibus Yerelleşme Kanunu’nu”

yürürlüğe koymuştur. Kanunla birlikte merkezi hükümet ve yerel yönetimler arasında

sorumluluk paylaşımına açıklık getirilmiştir. 1990’lı yılların ortalarından Omnibus

Yerelleşme Kanununun yürürlüğe girdiği tarihe kadar geçen dönem yerelleşmenin ilk

aşaması olarak ifade edilmektedir (Tanaka, 2010: 6). Yasada ele alınan konuları şu şekilde

sıralamak mümkündür; merkezi yönetimin yerel yönetimlerin faaliyetlerine kontrol ve

müdahalesinin gözden geçirilmesi, merkezi yönetimin ve yerel yönetimlerin yerine getirmek

zorunda olduğu rollerin sıralanarak açıklanması, yerel yönetimlere yetki aktarılması. Yeni

Yasa yerel özerkliğin genişletilmesine dair büyük ölçekli bir reforma işaret etmektedir

(Ikawa, 2008: 13). Birinci aşama olarak ifade edilen ilk dönemin en önemli özelliklerinden

biri; merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasındaki ilişkinin “ast-üst ya da usta-çırak” tipi

bir ilişkiden “ortaklar arası eşitlik ya da işbirliği” ne dayanan bir ilişki sistemine dönüşmesi

olarak belirtilmektedir. Bunun sonucu olarak, yerel yönetimlerin karar alma gücü

genişletilmiştir. Buna ek olarak, ilk aşamanın diğer bir özelliği ise merkezi hükümetin

rolünün azaltılmasına olan vurgudur; reformların hedefi yerel yönetimin rolünün

arttırılmasına dayanmaktadır. Bu bağlamda, yerel yönetimlerin artan görev ve

sorumluluklarına yeterli düzeyde cevap verebilmesi adına yönetsel kapasitelerinin

genişletilmesi ve arttırılması zorunluluğu ortaya çıkmıştır. Özellikle belediyeler ölçeğinde

değerlendirildiğinde, yerellik (subsidiarity) prensibi temelinde, yerel yönetimlerin yerel

ölçekte merkezi bir rol üstlenebilmesi için kapasitesinin genişletilmesi ve güçlendirilmesi

gereği ortaya çıkmıştır (Tanaka, 2010:6-7). Buna ek olarak, yerel finansal güçlüklerin

aşılması ve hükümetin yerelleşmesi adına verilen çabalar, 1999’dan bu yana “Büyük Heisei

Birleşmesi” adı altında uygulanmaktadır. Burada birleşmeden kasıt yerel yönetimlerin belirli

birimlerinin ölçeğinin belediyelerin (şehir, kasaba ve köyler) birleştirilmesi yoluyla merkezi

hükümet tarafından genişletilmesine dayanmaktadır. Burada amaç, yerel yönetimlerin temel

finansal gücünün güçlendirilmesi olarak ifade edilmektedir. Diğer yandan, yerel yönetimlerin

idari sisteminin basitleştirilmesi, rasyonelleştirilmesi ve idari kapasitesinin güçlendirilmesine


1219

C.21, S.4

dair reform talepleri de mevcut bulunmaktadır. Bu kapsamda, “Yeni Yerel Yönetim Reformu

Rehberi” yayımlanmıştır (Tanaka, 2010: 7). Rehber doğrultusunda merkezi yönetimin

talepleri belirgin hale gelerek; yerel yönetimlerin yönetsel reformun temel prensiplerini

formüle etmeleri ya da gözden geçirmeleri, görev ve projelerini yeniden incelemeleri, örgüt

ve yapılarını yeniden değerlemeleri, çalışan sayısıyla maaşların uyumlaştırılmasını ve son

olarak, yönetsel süreçlerinde bilgi teknolojilerini kullanmaları istenmiştir. Buna ek olarak,

yerelleşmeyi teşvik temelinde hükümet konuyla ilgili yasaların gözden geçirilmesi ile

oluşturulan yeni bir yerelleşme Yasası olan “Yerelleşme Paket Yasasını” (Decentralization

Packaged Law) Nisan 2000 yılında yasalaştırmıştır. Yasa’da yetki transferi, devlet

müdahalesinin azaltılması ve düzenlenmesi, yerel yönetimlerde zorunlu organ ve ofislerin

düzenlenmesi konuları ele alınmıştır (Niikawa, 2001: 14-15). Bu doğrultuda, reform

sürecinin yerel yönetimlerin finansal ve yönetsel özerklik kazanmaları noktasında (yerel

hizmetlerin daha etkin sunulması çerçevesinde) başarıya ulaşamadığı ifade edilmektedir.

Reform sürecinin merkezi yönetim bürokratlarının direnciyle karşılaştığı vurgulanmaktadır.

Ademi-merkeziyetçiliğin başladığı ve küçük bir adım olarak yerel yönetimleri reforma tabi

kıldığı kabul edilmekle birlikte sadece bazı küçük reformların mevzuatta kurumsal hale

gelebildiği ifade edilmektedir (Jain, 2000: 19).

İlk aşama yerelleşme reformu; her ne kadar merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasındaki

görev paylaşımını yeniden incelese de sonuç “tamamlanmamış/eksik yerelleşme reformu”

olarak çoğu yazar tarafından nitelendirilmektedir, çünkü merkezi yönetimden yerel

yönetimlere mali gelir kaynaklarıyla ilgili yetersiz bir yetki aktarımı söz konusu olduğu ifade

edilmektedir. Bu çerçevede, Koizumi yönetimi tarafından “Trinity Reformu” uygulamaya

konmuştur. Japonya’da 2002 yılında “Trinity Reformu”5ile birlikte yerel yönetim maliyesi

alanında yerel tahsis vergisi, devlet hazine yardımları ve yerel vergileri içeren düzenlemeler

yapılması öngörülmüştür (Mochida, 2006:149-150). Bu doğrultuda “yerel vergi tahsis

sistemi” (local allocation tax system) kurulmuş ve belirli oranda bir ulusal vergi, yerel

yönetimlere tahsis edilmeye başlanmıştır (CLAIR, 2010: 3-4). Bu reformun amacı bir yandan

yerelleşmenin teşvik edilmesi diğer yandansa hükümetin finansal sağlamlılığının

restorasyonu olarak belirtilmektedir. Üç mali yıl boyunca (2004-2006 mali yılları arası),

hükümet merkezi hükümet yardımlarının kaldırılması ya da azaltılması, yerel tahsis vergisi

reformu ve yerel yönetimlere mali kaynak transferi uygulamalarını ortaya koymuştur. 2005

yılının Mart ayında, İçişleri ve Haberleşme Bakanlığı, yerel yönetimlerde idari reformu

teşvik etmeyi amaçlayan “Yeni Yerel Yönetim Reformu Rehberi” başlıklı kendi belgesini

yayımlamıştır. Belgede, Japonya’da yer alan tüm yerel yönetimlere hitaben 2005-2009 mali

dönemini kapsayan “Kapsamlı Reform Planı” (Intensive Reform Plan) formüle edilmesi

gerekliliği vurgulanmıştır (Tanaka, 2010: 7-8). 2007 yılı Nisan ayında, “Yerelleşmeyi Teşvik

Reform Komitesi” kurulmuştur. Komite merkezi hükümet ve yerel yönetimler arasındaki

rolleri inceleyen çeşitli araştırmalar yapmıştır. Buna ek olarak, yerelleşmeyle ilgili yapılan

reformların sonuçlarından en önemlilerinden biri ulusal düzeyde, İçişleri ve Haberleşme

Bakanlığı bünyesinde “Ulusal/ Yerel Çözüm Kurulu’nun” kurulmuş olmasıdır. Bu Kurul

merkezi hükümetin yerel yönetime müdahalesinden rahatsız olduğu durumlarda, adil ve

tarafsız bir şekilde konuyu araştırmak ve konuyla ilgili öneri sunmakla sorumlu

bulunmaktadır (CLAIR, 2014: 20).

3.1. Japonya’da Yerel Yönetimlerin Sınıflandırılması

Japonya’nın yönetsel yapısı üç kademeden oluşmaktadır, bu kademeler;

5 Trinity Reform: Reform yerel vergi kaynaklarının, devlet hazine yardımlarının ve zorunlu payların yerel

yönetimlere aktarılması reform paketlerini içermektedir.


1220

2016

(a) Ulusal hükümet

(b) Valilik

(c) Belediye’dir.

Yerel yönetimlerin kademelerinin kuruluşu ve sınıflandırılması her ülkedeki coğrafi

koşullardan, nüfus büyüklüğünden, yerel yönetim hizmetlerinin kapsamından ve

merkezileşme gücünün derecesinden etkilenmektedir. Japonya’nın ‘Yerel Özerklik

Kanununda’, valilikler ve belediyeler iki temel yerel yönetim kademesi olarak belirlenmiştir.

Bu bağlamda, Japon mahalli idareler sistemi iki kademeli bir yönetim sisteminden

oluşmaktadır; valilikler bölgesel hükümet birimleri olarak kamu hizmetlerinin sunumunu

sağlarken; belediyeler temel yerel yönetim kademeleri olarak işlevlerini

gerçekleştirmektedirler. Valilikler ve belediyeler merkezi hükümetin sadece yönetim

birimleri değillerdir; bağımsız kuruluşlar olmalarının yanı sıra kendi bölgelerindeki

vatandaşlara yerel kamu hizmetlerini yürütmekle ve sunmakla görevlidirler. Bunlara ek

olarak, valilik ve belediyelerin temsilcileri demokratik biçimde yerel halk tarafından

seçilmektedir.

Japonya idari sisteminde yerel yönetimlerle ilgili olarak, yerel yönetimlerin özerkliği iki

prensip üzerine kurulmuştur. Bunlardan ilki yerel kamu kuruluşlarının ulusal hükümetten

(belirli bir dereceye kadar) bağımsız bir şekilde kurulma hakkının olmasıdır. İkinci prensip

ise vatandaşların kendi kendini yönetebilme düşüncesini içermektedir, bu prensiple yerel

alanlarda ikamet eden vatandaşlar yerel kamu kuruluşlarının faaliyetlerine katılabilme

imkânına kavuşurlar. Japonya idari sisteminde yerel özerklik İkinci Dünya Savaşı öncesine

dayanmaktadır. Yerel özerklikle ilintili temel prensipler Yerel Özerklik Yasasında (Chiho

Jichi Ho) ortaya konmuştur. Bu kapsamda, Yerel Özerklik Yasası yerel kamu kurumlarının

türlerini ve örgütsel yapısını belirttiği gibi; aynı zamanda yerel yönetimler ve merkezi

yönetim arasındaki temel ilişkiyi de ayrıntılı bir şekilde tanımlamaktadır6.

Bu doğrultuda, merkezi hükümet ve mahalli idareler arasındaki ilişki başlıca iki ilkeye

dayanmaktadır; 1. Yakın işbirliği; bu işbirliği, devletin yerel yönetimlere teknik ve finansal

yardım sağlaması şeklinde olmaktadır. 2. Merkezi hükümetin yerel yönetim işlerine en az

ölçüde karışması ve denetimde bulunması. Merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki

denetim gerekçeleri merkezi hükümet tarafından şu şekilde açıklanmaktadır; ülke

topraklarının dengeli gelişiminin sağlanması, yönetim hizmetlerinin standartlarının ulusal

ölçekte belirli bir düzeyde tutulması ve son olarak da hizmetler arasında eşgüdüm sağlanması

(Keleş, 1984:115). Merkezi yönetim bu kapsamda yerel yönetimler üzerinde şu yetkilere

sahiptir; yerel yönetimler üzerinde akçal konularda denetleme yapmak, yerel birimlerin

borçlanmasına izin vermek, yeni vergiler koymakta yerel yönetimleri yetkili saymak.

Belediye başkanları merkezi yönetim adına yaptıkları işlerde valinin denetimine tabi

bulunmaktadırlar. Yasalara aykırı karar ve uygulamalarda, yetki aşımı söz konusu olduğu

durumlarda vali belediyece alınmış kararları bozabileceği gibi yürürlüğe girmesini de

erteleyebilmektedir. İçişleri Bakanlığı’nın da yerel yönetimler üzerinde koruyuculuk görevi

bulunmaktadır. Yerel yönetim dizgesinin gelişmesini planlamak, bu yönetimlere rehberlik

etmek, devletle yerel yönetimler arasındaki ilişkileri düzenlemek, yerel yönetimlerin kendi

aralarındaki işbirliğini geliştirmek ve aralarında çıkacak anlaşmazlıkların çözümüne

yardımcı olmak İçişleri Bakanlığı’nın görevleri arasında bulunmaktadır (Keleş, 1984:116).

6 Daha detaylı bilgi için, Japan Fact Sheet, Local Self-government, (http://unpan1.un.org/ intradoc /groups

/public/ documents/APCITY/UNPAN030174.pdf) (Erişim Tarihi 15.06.2016)

http://unpan1.un.org/%20intradoc%20/groups%20/public/%20documents/APCITY/UNPAN030174.pdf

http://unpan1.un.org/%20intradoc%20/groups%20/public/%20documents/APCITY/UNPAN030174.pdf


1221

C.21, S.4

Merkezi hükümet ve yerel yönetimler arasındaki görev paylaşımında, Anayasada tanımlanan

“Yerel Özerklik” prensibi kapsamında yerel yönetimlerin görevleri anayasal çerçevede şu

şekilde ifade edilmektedir (Haktankaçmaz, 2006: 81):

Yerel yönetimler görevlerini yürütmelerini ve koordine etmelerini sağlayacak ve

aynı zamanda kendi kendini yönetme prensibinin gerçekleşmesini temin edecek

şekilde geniş yetkilerle donatılmalıdırlar (Madde1).

Merkezi hükümet uluslararası alanda ve ülke çapında etkili konulara yoğunlaşmalı,

yerel halkı yakından ilgilendiren görevler olabildiğince yerel yönetimlere

dağıtılmalıdır (Madde1).

Valilikler, belediye sınırlarını aşan bir yerel yönetim birimi olarak; geniş alanı

ilgilendiren, belediyeler arasında koordinasyon ve işbirliğini gerektiren ve ölçek

ekonomileri ya da işin doğası gereği genel belediyelerce yürütülmesi uygun

olmayan hizmetlerle uğraşmalıdırlar (Madde 2).

Yerel yönetimlerin temelini oluşturan belediyeler valiliklerce yürütülenler dışındaki

tüm hizmetleri yürütmelidirler. Bununla birlikte valiliklerin sorumluluğundaki bazı

hizmetler belediyenin büyüklüğüne ve kapasitesine bağlı olarak belediyelerce de

yürütülebilir (Madde 2).

Bu açıklamalar kapsamında, merkezi hükümet ve yerel yönetimler arasındaki görev

paylaşımı aşağıdaki tabloda özetlenmektedir. Tablo’da hem merkezi hükümet- yerel

yönetimler arasındaki görev paylaşımı, hem de yerel yönetimlerin kendi aralarındaki görev

bölüşümü ayrıntılı şekilde gösterilmektedir.

Tablo 1: Yönetsel Sorumlulukların Merkezi Yönetim ve

Yerel Yönetimler Arasında Sınıflandırılması

Sorumluluk Merkezi Yönetim Yerel Yönetim

Valilik Belediye

Güvenlik Diplomasi, Savunma,

Yargı, Ceza Zabıta

Yangın Savunma,

Aile Kayıt

Sosyal

sermaye

Expres yol,

Ulusal yol

YerelYol,

İkincil Yol,

Toplu Konut

Kentsel planlama,

Yerel yol,Liman,

Toplu konut, Kanalizasyon

Eğitim Üniversite Lise İlkokul, Anaokulu

Refah,

sağlık,

temizlik

Sosyal sigorta, Doktor

lisanslama,Tıp Lisanslama

Çocuk

Sağlığı,

Halk Sağlığı

Merkezi

Ulusal Sağlık Sigortası,

Uzun-süreli bakım, Sigorta,

Su arzı, Atık bertarafı,

Yaşlı refahı,

Kamu finansman yardımı

Endüstri,

Ekonomi

Ticaret, Gümrük, Posta

Hizmeti, Ulaşım,

Lisanslama Ekonomi

politikası

Bölge

Kalkınma,

İstihdam,

Güvenlik

Bölgesel kalkınma

Kaynak: (Akdemir ve Benk, 2010: 178)

Tablo değerlendirildiğinde, merkezi yönetim güvenlik kategorisi alt başlığında diploması,

savunma, yargı ve cezai hizmetler çerçevesinde yetkiliyken; valilikler zabıta hizmetleri ve

belediyeler yangın savunma, ikamet edenlerin ve ailelerin kayıtlarının tutulması, ülkeye

gelen yabancıların ikamet kayıtlarının tutulmasından sorumlu bulunmaktadır. Buna ek


1222

2016

olarak, merkezi hükümet ekspres ve ulusal yol yapımı ve bakımı konularında yetki

sahibiyken; valilik ve belediyeler yerel, ikincil yol, şehirlerarası yolların yapım ve bakımı,

büyük altyapı projeleri, kentsel planlama ve toplu konut hizmetleri alanlarında yetkili

bulunmaktadırlar. Eğitim hizmetlerini değerlendirilecek olunursa, merkezi yönetim

üniversite, yerel yönetimlerde valilikler liselerin (Senior High Schools: 10 ve 12. sınıflar

arası) yönetilmesi, öğretmenlerin istihdamı; belediyeler ilk ve ortaokulların (Primary School

ve Junior High School: 1 ve 9. sınıflar arası) yönetilmesi hizmetlerinden sorumludurlar.

Kamu refahı hizmetleri alanında merkezi hükümet sosyal sigorta, tıbbi lisanslama konusunda

yetki sahibiyken; valilikler çocuk sağlığı ve halk sağlığı merkezlerinin kurulumu,

akarsulardan yararlanmanın sağlanması, ormanların bakımı ve geliştirilmesi, bölgesel

ölçekte daha etkin olarak sunulabilecek sağlık ve sosyal yardım hizmetleri, sağlık merkezleri

açılması, işletme lisanslarının verilmesinden; belediyelerse kamu düzeni, halkın sağlığı,

esenliği ve gönenci ile ilgili görevler, parklar, oyun alanları, açık ve yeşil alanlar, yolların ve

sulama tesislerinin yapım, bakım ve onarımı ile ilgili hizmetlerle, su, kanalizasyon, gaz ve

ulaşım hizmetleri, okul, müze, eğitim kuruluşları gibi kültür tesislerinin yapımı ve bakımı,

kreş ve huzurevlerinin yönetimi, suçların önlenmesine, trafik güvenliğine, yerel iş

anlaşmazlıklarının çözülmesine ilişkin görevler, ulusal sağlık sigortası, uzun süreli bakım

hizmetleri, yaşlı hizmetlerinden sorumlu bulunmaktadır. Son olarak, endüstri ve ekonomi

alanındaki görev paylaşımına bakılacak olunursa; merkezi yönetim ticaret, gümrük, ulaşım

ve ekonomi politikası gibi alanlarda sorumlulukları mevcutken; valilik ve belediyeler

genelde bölge kalkınma, güvenlik ve istihdam konularında yetkilidirler (Haktankaçmaz,

2006: 73, 82; Keleş, 1984:110). Sonuç olarak, Anayasa’da yerel yönetimlerin güvence altına

alınması ve yerel yönetimlerin merkezi yönetimle olan ilişkilerini düzenleyen bir yasanın

yürürlüğe girmesine rağmen merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki müdahaleci

etkisinin devam ettiği vurgulanmaktadır. Merkezi yönetimin komuta ve denetleyici etkisinin

(özellikler merkezi bakanlıkların) yerel yönetimlerin politika oluşturma süreçlerini büyük

ölçüde etkilediği belirtilmektedir (Sato, 2001: 3).

3.2.Yerel Yönetimlerin Coğrafi Sınırları

Japonya’nın bütün arazisi belediyelere bölünmekte ve bu belediyelerin her biri bir valilik

içerisinde yer almaktadır. Bir belediye veya valilik sınırları içerisinde kesişme alanı veya

dâhil olmayan alanlar yer almamaktadır. Bu çerçevede, Yerel Özerklik Yasası sınırlarla ilgili

bazı hükümler getirmektedir. Yasada yerel yönetimlerin sınırlarının birleşmelerle ya da sınır

değişiklikleri gibi eylemler yoluyla değiştirilebileceği ifadesi yer almaktadır. Ülkede değişik

büyüklükte 47 valilik yer almaktadır. Valiliklerin ve belediyelerin nüfusları ve alanları

birbirlerine oranla değişiklik göstermektedir. Bu noktada nüfus değişkenine göre, Tokyo

Metropoliten Hükümeti, 580,000 kişi nüfuslu Tottorio Valiliğinden, 13, 200,000 oranında

daha fazla kişiyi içermektedir. Yokohama kenti nüfus olarak 3,710,000 kişiyi kapsarken,

Tokyo’daki Aogashima kasabası 170 kişilik bir nüfusa sahiptir (CLAIR, 2014: 3). Arazi

ölçekleri baz alındığında, Hokkaido 80.000 km2 ölçeğe sahipken, Kagawa Valiliği 2.000

km2gibi daha az bir ölçeğe sahip bulunmaktadır. Bunlara ek olarak, Gifu Valiliğine bağlı

Takayama Kenti 2.178 km2’ye sahipken Toyama Valiliğine bağlı Funahashi Kasabası 3,47

km2 alana sahiptir. 1888’den bu yana, yerel özerklikle beraber modern sisteme geçişle

valiliklerin rakamsal oranında herhangi bir değişiklik meydana gelmemiştir; günümüzde

halen Japonya’da 47 valilik bulunmaktadır. Valiliklerin genel çerçevesi 8. Yüzyıla dayanan

Ritsuryo Sistemindeki yerel yönetsel birimlerdir. Son yıllarda belediye birleşmeleriyle

beraber, valiliklerin kaldırılması gerektiği düşüncesi ülkede tartışma konusu olmaya

başlamıştır (CLAIR, 2004: 1-2; CLAIR, 2010: 3-4). Buna ek olarak, yerel finansal

zorlukların giderilmesi ve hükümeti yerelleştirme çabalarının bir altyapısı olarak 1 Nisan


1223

C.21, S.4

1999 ve 1 Ekim 2014 tarihleri arasında belediye sayısı 3229’ dan 1718’e düşmüştür (CLAIR,

2014: 3-4).

4. JAPONYA’DA YEREL YÖNETİM BİRİMLERİ

Tablo 2: Japonya’da Yerel Yönetim Birimleri

Kaynak: (CLAIR, 2014: 6)

4.1.Olağan Yerel Yönetim Birimleri

Yerel yönetim birimleri örgütsel yapı, işleyiş ve güç olarak genel bir yapıya sahip

olduğundan, olağan yerel yönetim birimleri olarak adlandırılmışlardır. Valilik ve belediyeler

bu genel yapıya özgü birimlerdir ve bu birimlerin yerel özerklikleri anayasal olarak garanti

altında bulunmaktadır. Günümüzdeki Japon yerel özerk sisteminde, ülke valiliklere

bölünmüştür ve her valilik belediyelere ayrılmaktadır. Sözü edilen bu yapılanma iki-

kademeli bir yerel yönetim yapısını simgelemektedir. Buna ek olarak, belediye düzeyindeki

genel kentler güçlerine göre üç tip kent kategorisine ayrılmaktadır, bunlar (designated)

düzenlenmiş kentler, (core) merkezi kentler ve (special) özel kentlerdir.

4.1.1. Valilikler (Prefectures)

Japoncada Do, Fu ve Ken terimleri valilik yerine kullanılmaktadır. Japonca’da ‘To’ terimi

Tokyo metropoliten hükümetini simgelemektedir. Her ne kadar Tokyo bir valilik olsa da Do,

Fu ve Ken’e göre farklılıklar arz etmektedir. Tokyo, Japonya’nın başkenti olmakla birlikte,

vali tarafından yönetilmektedir. Bu kapsamda Hokkaido, valilikler arasında Do olarak

simgelenen tek valiliktir, ayrıca Kyoto ve Osaka da bu kapsamda Fu olarak nitelenen

valilikler arasındadır. Bu kapsamda diğer tüm valilikler Ken olarak adlandırılmaktadır. Bir

valiliğin Do, Fu ya da Ken olarak adlandırılması sistematik bir farklılaşmaya dayanmamakla

birlikte, daha çok tarihsel temellere sahiptir (CLAIR, 2010: 11; CLAIR, 2014: 7).

Japonya Yerel Özerklik Yasası valilikleri belediyeleri aşan geniş alan yönetimleri olarak

tanımlamakla birlikte, valiliklerin statü ve genel çerçeve sorumluluklarını da belirlemektedir.

Yasada valiliklerin sorumluluk alanları şu şekilde ifade edilmektedir. “Valilikler; geniş bir

alanı ilgilendiren, belediyeler arasında işbirliği ve koordinasyonu gerektiren, ölçek

ekonomileri veya diğer nedenlerle belediyelerce yürütülmesi uygun olamayan hizmetlerden

sorumludurlar”. Bu kategoriye giren hizmetlerin haricindeki tüm hizmetler belediyeler

tarafından karşılanmaktadır. Japonya daha önce de belirtildiği üzere 47 valiliğe

Yerel Yönetimler

Olağan Yerel Yönetim

Birimleri)

Valilikler Belediyeler

İller İlçeler Köyler

Özel Yerel Yönetim Birimleri

Özel Yerel Yönetim Birimleri

Taşınmaz Mal

Yönetimleri

Yerel Yönetim Birlikleri


1224

2016

ayrılmaktadır, istisnai olarak sadece Tokyo metropoliten yönetim biçimini benimsemekte ve

kendisine bağlı 23 özel bölge belediyesinin belediye hizmetlerini üstlenmektedir (Akdemir

ve Benk, 2010: 168).

4.1.2.Belediyeler (Municipalities)

Belediyeler halka en yakın hizmet götüren hükümetin en temel yönetsel birimlerinden birini

oluşturmaktadır. Japonya’da 1 Ekim 2014 verilerine göre 1718 belediye (790 şehir, 745

kasaba ve 183 köy) bulunmaktadır (CLAIR, 2014: 7). Japonya’da belediyeler nüfus

büyüklüklerine göre kent (shi), kasaba (chomachi) ve köy (son mora) belediyelerine

ayrılmaktadır (Ulusoy ve Akdemir, 2005: 142). Yerel halka en yakın olan yerel yönetim

birimleri olarak belediyeler hükümetin temel yerel birimleridir. Bu çerçevede, bir

belediyenin kent olarak sayılabilmesi için belediyenin sağlaması gereken belirli koşullar

mevcuttur. Bu koşullar şu şekilde özetlenebilir: Belediyenin 50.000 veya daha fazla nüfusu

barındırması (bu oran Great Heisei Birleşmesi öncesi 30.000’dir), belde halkının %60’ından

fazlasının kentsel alanlarda oturuyor olması, belde halkının %60’ından fazlasının sanayi,

ticaret veya diğer tür kentsel aktivitelerle uğraşıyor olması, belediyenin kent görünümüne

sahip olması ve yasalarla belirlenen diğer ek koşulları birlikte gerçekleştirilmesi gerekir

(Haktankaçmaz, 2006: 71, CLAIR, 2010: 7).

Bu doğrultuda, kent belediyeleri ve kasaba, köy belediyeleri arasındaki örgütsel ve işlevsel

farklılıklar şu şekilde açıklanabilir; kent belediye meclislerinde, kasaba ve köy belediye

meclislerinden daha fazla sayıda üye bulunabilir. Kent belediyeleri bir “sayman” atamak

zorunda iken bu atama kasaba ve köy belediyeleri için isteğe bağlıdır. Sosyal Yardım

Büroları sadece kent belediyelerince kurulur. Kent belediyeleri sosyal yardım hizmeti

sunabilirlerken, bu hizmet kasaba ve köy belediyeleri sınırlarında valilikler tarafından yerine

getirilmektedir (Haktankaçmaz, 2006: 71). Son olarak, kasaba ve köy belediyeleri arasındaki

fark açıklanacak olunursa, Japon kasaba ve köy belediyelerinin aralarında yönetsel olarak

belirgin farklar bulunmamakla birlikte, kasabaların köylere nazaran daha çok kentsel özellik

taşıdığı ifade edilmektedir (Tabe, 2005: 3). İllerin ve belediyelerin özerkliklerinin çerçevesini

özeksel yönetim çizmektedir. Bu kapsamda, Anayasa Mahkemesi, herhangi bir yasayı, yerel

özerklik ilkesine aykırı bularak iptal edebilmektedir (Keleş, 1984:107). Bu noktada, valilik

ve belediyelerin doğaları gereği farklı işlevleri mevcuttur. Valilikler belediyeleri de kapsayan

daha geniş bir alana hizmet sunduğundan, belediyeler daha çok yerel halkın günlük

ihtiyaçlarına yönelik yerel hizmetleri sağlamakla yükümlüdürler. Bu yerel işlevleri

belediyeler yerine getirirken, valilikler belediyelere birçok konuda danışmanlık yapmakta ve

tavsiye niteliğinde fikirlerini sunmaktadır (CLAIR, 2014: 7).

Japonya’da yerel hizmetlerin artan nüfus, kentleşme oranları, sosyal ve ekonomik

nedenlerden dolayı farklılık göstermesi sebebiyle bazı yerel yönetimlere özgü idari ve mali

düzenlemelere gidilerek özel statü verilmiştir. Çalışma kapsamında bu statüler aşağıda

sıralanan alt başlıklarla ayrıntılı şekilde incelenmektedir.

4.1.2.1.Düzenlenmiş Kentler (Designated Cities)

Düzenlenmiş kent olabilme bir statü kazanımı olmamakla birlikte, Bakanlar Kurulu kararının

alınmasını gerektirmektedir. Sözü edilen kentler, il yönetimlerinin önemli bazı işlevlerini

onlardan almakta ve öteki kentlere oranla, valiliğin denetiminden çok daha bağımsız olarak

çalışabilmektedirler (Keleş, 1984:107). Bu kapsamda, Japonya’nın düzenlenmiş kentleri

belirlemek için resmi bir atama sistemi mevcuttur. Yerel Özerlik Kanunu düzenlenmiş

kentleri Kabine tarafından belirlenmekte ve nüfus şartı olarak da kentin 500.000 ve üzeri

nüfusa sahip olması koşulunu getirmektedir. Fakat uygulamada, bu oranın nüfusu 1.000.000’

den fazla veya nüfusu en az 700.000 olan ve yakın gelecekte 1.000.000 nüfusa erişeceği


1225

C.21, S.4

umulan şehirleri de kapsayacağı ifade edilmektedir. 1 Ekim 2014 itibarıyla, 20 kent

düzenlenmiş kent olarak belirlenmiştir; bu kentler Osaka, Nagoya, Kyoto, Yokohama, Kobe,

Kitakyushu, Sapporo, Kawasaki, Fukuoka, Hiroshima, Sendai, Chiba, Saitama, Shizuoka,

Sakai, Niigata, Hamamatsu, Okayama, Sagamihara ve Kumamoto’dur (CLAIR, 2014: 7).

Düzenlenmiş kentler valiliklerle hemen hemen aynı güçlere sahip olmakla birlikte olağan

belediye hizmetleri dışında valiliklerce sunulan hizmetleri de üstlenmişlerdir. Bu kapsamda

sunulan hizmetleri şu şekilde sıralamak mümkündür; sosyal refah, kamu sağlığı, kentsel

planlama ve diğer kanunlarla belirlenen zorunlu eğitim işlevleri (CLAIR, 2014: 7-8;

Haktankaçmaz, 2006: 72).

4.1.2.2.Çekirdek Kentler (Core Cities)

Çekirdek kent statüsüne kavuşabilmek için Yerel Özerklik Kanunun 252. maddesine göre,

kent nüfusunun 300 binden fazla olması, yüzölçümünün 100 km2’yi aşması, bulunduğu

bölgede bir istihdam merkezi olması, gündüz nüfusunun gece nüfusundan fazla olması ve

son olarak da Kabine yönetimince belirlenmiş olması gerekmektedir (Akdemir ve Benk,

2010: 169). 1 Ekim 2014 tarihi itibarıyla, 43 adet bu kategoride kent bulunmaktadır. Çekirdek

kentlerin sağlık merkezleri bulunmakta, düzenlenmiş kentlerle aynı işlevleri yerine

getirmektedirler; sadece valiliklerin daha verimli ve düzgün yapılabilecekleri işlevler il

yönetimlerine bırakılmıştır (CLAIR, 2014: 8).

4.1.2.3.Bölgesel Merkez Kentler (Regional Center Cities)

1994 yılından itibaren, nüfusu 300.000 ile 500.000 ve alanı 100 km2 ve üzeri olan kentler için

‘bölgesel merkez kent’ uygulaması gündeme gelmiştir. Bölgesel merkez kent statüsünün elde

edimi düzenlenmiş kent kategorisinde de olduğu gibi Bakanlar Kurulu kararına bağlıdır.

Ayrıca, düzenlenmiş kentlerle kıyaslandığında her ne kadar daha sınırlı da olsa valiliklerin

görev kapsamında olan bazı işlev ve sorumluluklar bu statüdeki kentlere aktarılmıştır

(Haktankaçmaz, 2006: 72).

4.1.2.4. Özel (İstisnai) Kentler (Special Cities)

Japonya’da nüfusu 200.000’den fazla az olan kentlere yine Bakanlar Kurulu Kararıyla

‘istisnai kent’ statüsü verilmiştir. 1 Ekim 2014 tarihi itibariyle 40 adet özel kent mevcuttur.

Şehir Planlama Kanunu’na dayalı gelişme izinlerinin verilişi özel kentlere bırakılmaktadır

(CLAIR, 2014: 8). Bu statüye sahip kentler, düzenlenmiş ve bölgesel merkez kentlerden daha

sınırlı yetkilere sahip olmakla birlikte, valiliklere özgü bazı işlevleri üstlenmektedirler (JICA,

2005: 13-14).

4.2. Özel Yerel Yönetim Birimleri (Special Local Public Entities)

Valilik ve belediyeler genel amaçlı yerel yönetimler olmakla birlikte özel amaçlı yerel

yönetimlere kıyasla daha geniş bir işlevsel alan çerçevesinde sorumluluklarını yerine

getirmektedirler. Bu noktada özel amaçlı yerel yönetimler; içme suyu sağlanması, drenaj,

kanalizasyon sularının yönetimi gibi sadece tek bir işlevi veya birbiriyle yakın ilişkili birden

çok işlevi yerine getirmek üzere kurulurlar (Haktankaçmaz, 2006: 74). Bu doğrultuda,

Japonya Yerel Özerklik Yasası üç tür özel amaçlı yerel yönetim kurulabileceğini

öngörmektedir. Bu noktada, bazı yerel yönetim birimlerinin özel olarak nitelendirilmesinin

sebebi sözü edilen yönetim birimlerinin farklı coğrafi alanlara, örgütsel yapılara ve güce

sahip olmalarından kaynaklanmaktadır; sözü edilen bu yönetim birimleri şunlardır (CLAIR,

2014: 8; Tabe, 2005: 3-5):

Özel Yönetim Birimleri (Special Wards)

Yerel Yönetim Birlikleri (Local Public Cooperatives)

Taşınmaz Mal Yönetimleri (Property Wards)


1226

2016

4.2.1. Özel Yönetim Birimleri (Special Wards)

Tokyo’nun 23 özel yönetim birimi (Chiyoda Ward, Shinjuku Ward, vd.) Japonya’nın tek özel

yönetim birimleridir. Özel yönetim birimleri tarafından üstlenilen görevlerin kapsamı normal

kentlerden daha dar kapsamlı olmasına karşın, görev nitelikleri olarak birbirlerine

benzeşmektedirler. Özel yönetim birimlerinin normal kentlerin işleyiş yapısından

farklılıkları Tokyo Metropoliten Hükümetinin yangın söndürme, su ve kanalizasyon gibi bazı

hizmetleri gerçekleştiriyor olmasından kaynaklanmaktadır. Bu kapsamda, özel yönetimlerin

seçimle işbaşına gelen bir belediye başkanı ve meclisi bulunmaktadır. Belediye başkanı ve

özel yönetim birimlerinin konsey üyeleri doğrudan seçilmektedirler. Metropoliten Tokyo

Yönetimi ile özel bölge yönetim birimleri ayrıca özel bölge yönetimlerinin kendi aralarındaki

koordinasyonu Tokyo Metropoliten Hükümeti ile bölge yönetimi temsilcilerinden oluşan bir

konsey tarafından sağlanmaktadır (Revised Local Autonomy Law, Article: 282-2).

4.2.2. Yerel Yönetim Birlikleri (Local Public Cooperatives)

Japonya’da belediyeler özel bir görevi yerine getirmek için tek başlarına yapamayacakları

belediye ölçeğini aşan, büyük kaynak gerektiren veya ortak yapıldığında daha etkin ve

verimli yapabilecekleri görevleri birkaç belediye bir araya gelerek gerçekleştirebilirler. Yerel

yönetim birimi olarak nitelendirilen bu birlikler, bölgesel hizmet birlikleri olarak da

adlandırılırlar (Ulusoy ve Akdemir, 2005: 142; Revised Local Autonomy Law, Article: 284-

285). Bu kapsamda iki tip yerel yönetim birliği mevcuttur, bu yönetim birliklerinin şu şekilde

özetlenmesi mümkündür (CLAIR, 2014: 8-9):

a. Parçacıl/Kısmi Birlikler (Partial Cooperatives): Çöp toplama ve yangın hizmetleri

için kurulmaktadırlar.

b. Geniş Ölçekli Birlikler (Wide-area Cooperatives): Geniş bir alanı kapsayan işler

için planlar geliştirmek ve bu belirlenen işlevleri kapsamlı ve sistematik bir şekilde

gerçekleştirmek adına kurulmaktadırlar.

4.2.3. Taşınmaz Mal Yönetimleri (Property Wards)

Belediye mücavir alanı içerisinde bir alan taşınmaz mala sahipse, özel yerel yönetim birimi

olan taşınmaz mal yönetimleri kurulabilir. Bu yerel yönetim birimleri sadece taşınmaz malı

yönetmek amacıyla kurulmaktadır. Sözü edilen yerel yönetim birimleri kentsel alanlarda

mevcut olmayıp sadece tarım ve dağ köylerinde bulunmaktadır. Özel yönetim birliklerinin

sahip olduğu taşınmazlara örnek olarak sulama hendekleri, bataklık, mezarlık, tarımsal arazi,

konut alanları verilebilir (CLAIR, 2014: 9). Buna ek olarak, taşınmaz mal yönetimlerinin bir

meclisi bulunmakta ve meclisin üye sayısı ve üyelerinin görev süreleri yönetmelikler ile

düzenlenmektedir. Sözü edilen yönetim birimlerinin meclislerinin yanı sıra, belediye ve özel

yönetim birimlerinin uzlaşmayla oluşturdukları mütevelli heyetleri bulunmaktadır (Revised

Local Autonomy Law, Article: 296-2-3).

4.3.Yerel Yönetimlerin Organizasyonu (Örgütsel Yapısı)

Valiler ve belediye başkanları, illerin ve belediyelerin yürütme organlarıdır. İl genel

meclisleri ve belediye meclisleriyse genel karar organlarıdır. Demokratik bir mahalli idareler

sistemi için valiler, belediye başkanları ve meclis üyeleri seçimle iş başına gelmekte ve

fonksiyonlarını güçler ayrılığı, iç kontrol ve denge prensibine dayalı olarak yürütmektedirler

(CLAIR, 2004: 44). Yerel yönetimlerin yetkileri, valiler ve belediye başkanlarıyla meclisler

arasında paylaşılmış durumdadır ve birbirleri üzerinde karşılıklı denetim yetkilerine

sahiptirler (checks and balances). Bu kapsamda, türlü hizmetlerden sorumlu kurullar

görevlerini yerine getirirken, vali ve belediye başkanından bağımsız olarak çalışmakta ve

karşılıklı denetim yetkilerine sahip bulunmaktadırlar (Keleş, 1984:108).


1227

C.21, S.4

Bu bağlamda, yerel meclisler (valilik ve belediye meclisleri) dört yıllık bir süre için

seçilmektedirler. Meclisler, yerel yönetimlerin yasama ve karar organlarıdır. Üye sayıları

valilik meclislerinde kanunla belirlenirken, belediye meclislerinde üye sayıları için

yönetmelik çıkarılmaktadır. Meclis üyelerinin başkan ve başkan yardımcıları kendi

aralarından seçilmektedir. Meclis üyeleri görevine dört sene süreyle hizmet edebilmekte

fakat görevine hizmet süresince istifa ya da konseyin dağılması durumunda son

verilebilmektedir. Valilik ve belediyelerde meclis başkanları meclis toplantılarına başkanlık

etmekte, toplantıların düzenini sağlamakta, meclisin temsiliyle sorumlu bulunmaktadırlar.

Bu doğrultuda, meclisler ayda dört defa olağan olarak belediye başkanı ya da valiler

tarafından çağrılmaktadır. Meclis üyelerinin dörtte biri ya da fazlası özel gündemle toplantı

talebinde bulunursa, belediye başkanı ya da vali, meclisi olağanüstü toplantıya

çağırabilmektedir, yerel yürütücü bu isteği 20 gün içerisinde yerine getirmekle sorumludur

(Revised Local Autonomy Law, Article: 101-104). Mecliste karar alınırken meclis üyelerinin

salt çoğunluğu lehte ve aleyhte oy kullanmaktadır. Valilik ve belediyelerde meclis üyeleri

yerel yönetimlerle sözleşmeye dayalı bir ilişki içerisine giremezler. Meclis üyeleri eş zamanlı

olarak senato, temsilciler meclisi ya da farklı bir yerel yönetim meclisine üye olamamakta ve

başka bir belediye meclisinde tam zamanlı olarak çalışamamaktadırlar (Revised Local

Autonomy Law, Article: 92).

Meclis üye sayıları nüfusa bağlı olarak ilçe ve köy belediyelerinde 12-22 kişi arasında, il

belediyelerinde 26-96 kişi arasında ve valiliklerde 40 ile 120 arasında (Tokyo metropolünde

üst sınır 130’dur) değişmektedir. Valilik ve belediye meclislerine seçim koşulu adayların en

az üç ay ya da daha fazla süreyle o bölgede oturuyor olmaları, Japon vatandaşı olmaları ve

25 yaşını doldurmuş olmalarıdır (Revised Local Autonomy Law, Article: 18,90,91). Bu

kapsamda, yerel meclislerin yetkilerini şu şekilde sıralamak mümkündür; bütçeyi

hazırlamak, kesin hesapları karara bağlamak, yerel yasaları yapmak, vergi tahsilatını gözden

geçirmek, sözleşmeler yapılması için yönetime yetki vermek, yasada belirtilen görevlerin

atanmasına yetki vermek, soruşturma yaptırmak, halkın dileklerini kabul etmek, halka açık

toplantılar düzenlemek, karar tasarılarını red veya tadil etmek, taşınmazların alımı ve satımı

konusunda yetki vermek, yönetsel işlerin denetlenmesini talep etmek, yerel halkın yararını

ilgilendiren konularda görüş bildirmek (Keleş, 1984: 109; Haktankaçmaz, 2006: 79). Bu

yetkilere ek olarak meclisler; Kanunlar ve Bakanlar Kurulu Kararı’yla belirlenenler hariç

olmak üzere, yerel vergileri, ücretleri ve fiyatları tespit eder ve bunları toplar, şartlı ya da

götürü bağışları kabul eder ve kendi politikalarıyla ilgili kararlar alırlar (Akdemir ve Benk,

2010: 170).

Valilik ve belediyelerin yürütme organları belediye başkanı, vali ve çeşitli idari komitelerdir.

Bu kapsamda, valiler ilgili bakanların yönetim ve gözetimi altında bulunurken; belediye

başkanları özeksel yönetimin ajanı niteliği ile hareket etmekte valilerin yönetim ve gözetimi

altında bulunmaktadırlar (Keleş, 1984:109). Sözü edilen yürütme organları, meclislerinin

aldığı kararları uygulamakta ve kendilerine kanunla, yönetmeliklerle ya da diğer hukuki

belgelerle verilen görevleri yerine getirmektedirler. Valilerin ve belediye başkanlarının

sorumluluk alanlarını şu şekilde sıralamak mümkündür; karar tasarılarını meclise sunmak,

bütçeyi hazırlamak ve uygulamak, yerel vergi, resim ve harçları tahakkuk ve tahsil ettirmek,

kesin hesabın hazırlanmasını gözetmek ve meclisin onayına sunmak, belediye varlıklarını

yönetmek, almak, satmak, belediye hizmetlerinin yönetimi, tesisi, sona erdirilmesi ile ilgili

meclis kararlarını uygulamak, yerel kamu görevlilerini atamak veya görevlerine son vermek.

Yerel meclis üyelerinde bahsedildiği üzere belediye başkanları ve valilerde, aynı anda senato,

temsilciler meclisi ya da başka bir yerel yönetim meclisine üye olamaz ve başka bir belediye

meclisinde tam zamanlı olarak çalışamazlar (Revised Local Autonomy Law, Article: 139-

142 ve 148,149). Vali ve belediye başkanları 4 yıllık bir süre için göreve seçilmektedirler.


1228

2016

Belediye başkanlığı için seçim yaşı 25 yaşını doldurmuş olmak iken, vali seçilebilmek için

30 yaşını doldurmuş olmak gereklidir (Revised Local Autonomy Law, Article:19; Ulusoy ve

Akdemir, 2005: 142-143).

Vali ve belediye başkanlarının meclis kararları üzerinde veto yetkileri bulunmaktadır;

kararları yeniden görüşülmek üzere meclise tekrar gönderebilirler. Diğer taraftan, meclis de

vali ve belediye başkanına güvensizlik oyu verebilir. Başkan, güvensizlik oyunu takiben 10

gün içerisinde meclisi feshedebilir. Meclisi fesh etmediği takdirde, başkanın görevi son

bulacaktır. Buna ek olarak, fesh edilen meclis sonrası gelen yeni meclis de başkan hakkında

güvensizlik oyu verirse, başkanın görevi son bulacaktır. Bütçe ve yönetmeliklerle ilgili

konularda vali ve belediye başkanınca veto edilen meclis kararlarında, meclis 2/3 oy

çoğunluğuyla direnebilmektedir, başkanın bütçe ve yönetmeliklerle ilgili vetosu isteğe bağlı

(discretionary veto) veto adını almaktadır. Bazı durumlarda, vali ve belediye başkanları,

zorunlu veto (mandatory veto) yoluna da gidebilirler. Bu tür vetonun kullanım durumları şu

alt başlılar etrafında özetlenebilir (Haktankaçmaz, 2006: 75-76; Keleş, 1984:110):

Meclisin aldığı bir kararın ya da yapmış olduğu bir seçimin, yetkisi dışında (ultra

vires) alındığına ya da yasalara aykırı olduğuna karar verirse,

Bir kararın, yerel yönetimin gelir ve giderleri karşısında uygulanamayacağına

kanaat getirirse,

Meclis, yerel yönetimin zorunlu görevleri için gerekli olan giderleri bütçeye

koymayı kabul etmezse,

Meclis doğal afet ya da salgın hastalık gibi durumların gerektirdiği olağanüstü

giderler bütçede kısmen ya da tümüyle yer vermekten kaçınırsa.

Buna ek olarak, belediyeler, görevlerini yerine getirirlerken, kendilerine ya da valiliklere

bağlı olarak oluşturulan komiteler (organlar) kurulabilirler. Yönetsel komiteler, yerel

yönetimler içerisinde özellikle çoğulculuğu sağlamak için kurulmaktadır, her bir komite özel

sorumluluklarla görevli bulunmaktadır. Eğitim, kamu güvenliği ve seçim gibi alanlarda

oluşturulan bu komiteler kendilerine verilen görevleri daha iyi biçimde yapabilmek için

birbirleriyle işbirliği yapabilmektedirler (Akdemir ve Benk, 2010: 171; CLAIR, 2010).

Komiteler arasında ortaya çıkabilecek uyuşmazlıkların çözümünde belediye başkanları

devreye girmektedir (Revised Local Autonomy Law, Article: 180-185). Türleri aşağıdaki

tabloda gösterilen komiteler yüksek derecede uzmanlık, politik yansızlık veya yan yargısal

özellikler gerektiren alanlar için düzenlenmiştir. Üyeleri, meclisin onayından sonra vali veya

belediye başkanı tarafından atanan komite üyeleri; vali veya belediye başkanından bağımsız

olup kendi işlevlerinin yürütülmesinde tam yetkilidirler (Haktankaçmaz, 2006: 78).

Tablo 3: Komite Türleri

Valilikler Belediyeler

Eğitim Kurulu

Seçim Komitesi

Personel Komitesi

Denetim Komiserliği

Kamu Güvenliği Komisyonu

Kamulaştırma Komitesi

Deniz Balıkçılığı Alan Koordinasyon

Komitesi

Eğitim Kurulu

Seçim Komitesi

Personel Komitesi

Denetim Komiserliği

Tarım Komitesi

Taşınmaz Varlık Kıymet Takdir

Komisyonu

Kaynak: (Haktankaçmaz, 2006: 78)


1229

C.21, S.4

5. YEREL YÖNETİMLER MALİ YAPILANMASI

5.1. Japonya’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapılanması

Japonya’da yerel düzeyde örgütlenmiş birimlere bazı vergileri toplama yetkisi tanınmış

ayrıca birtakım vergilerden de direkt aktarımlar sağlanmıştır (Öz ve Vural, 2005: 119).

Japonya yerel yönetim birimleri hizmet çeşitlilikleri ve sorumluluk alanlarının genişliği

dolayısıyla mali yapıları ve finansman durumları açısından merkezi yönetim ile ilişkileri

güçlü yerel yapılanmalar olarak kabul edilmektedir (Tanaka, 2011: 2). Bu kapsamda Yerel

Özerklik Yasasının 216. maddesi yerel yönetimlerin vergi koyma ve toplama yetkileri

olduğunu belirtmektedir (Keleş, 1984: 113). Yerel yönetimlerin gelirleri öngördükleri

kamusal hizmetleri karşılamada yetersizse, hükümet yerel vergi sisteminde değişikliğe

gidebildiği gibi yerel yönetimler için ayrılan payı arttırabilmektedir (Akdoğan, 1997: 92).

Merkezi ve yerel yönetim birimleri harcamaları oransal olarak karşılaştırıldığında, yerel

idareler tarafından yapılan harcamaların, merkezi idare harcamalarından yüksek olduğu

gözlemlenmektedir. İdarelerin tahsil ettikleri vergi gelirleri açısından değerlendirildiğinde

ise, merkezi yönetim tarafından tahsil edilen vergilerin ortalama %54’lük bir paya sahip iken,

yerel yönetimlere ait vergilerin %46’lık bir paya sahip olduğu dikkat çekmektedir. Ayrıca

hizmet sunum sürecine ilişkin sahip oldukları idari ve mali özerklik sınırı dikkate alındığında

yerel vergilerin oranlarının yükseltilmesinin harcamaların finansmanı açısından fayda

sağlayacağı üzerinde durulmaktadır (Tanaka; 2011: 1-3). Bu değerlendirmeler çerçevesinde,

Japonya yerel yönetim birimlerinin gelir ve harcama süreçleri yönünden merkezi idareye olan

bağlılıkları dikkat çekmektedir. Ayrıca yerel idarelerin finansman açısından ek kaynak

ihtiyaçlarını, merkezi hükümet yardımları ve yerel yönetim tahvilleri aracılığıyla borçlanarak

karşıladıkları gözlemlenmektedir.

5.1.1. Yerel Yönetimlerin Gelirleri

Yerel yönetimlerin gelirleri; yerel vergiler, devletin hazine yardımları, yerel yönetimlere özel

verilen paylar, borçlanma, yerel tahsis vergisi, harç ve resimler, çeşitli gelirlerden

oluşmaktadır (Keleş, 1984: 112). Gelir kalemi sınıflaması geniş olmakla birlikte yerel

vergiler ve ulusal hükümet yardımlarının daha geniş bir paya sahip olduğu

gözlemlenmektedir. Bu bağlamda, yerel yönetimler tahsil ettikleri yerel vergileri kullanma

özerkliğine sahiptirler. Merkezi hükümet yükümlülüklerine bağlı olmak kaydıyla

vergilendirme yetkilerini de kullanabilmektedirler. Uygulanan vergi oranları da yine merkezi

hükümetin belirlediği üst sınırlar ölçütünde düzenlenir (Pascha ve Robaschik, 2001: 15).

Şekil 1’de Japonya yerel yönetim birimlerinin gelir dağılımına yer verilmektedir. Buna göre,

gelirler valilikler ve belediyeler olmak üzere ikili bir sınıflamaya tabi tutulmaktadır. Her iki

idari yapılanma için de öncelikli gelir kalemini yerel vergiler oluşturmaktadır. Ulusal

yardımlar ve yerel tahsis vergisi de ikinci derecede önem taşıyan gelir başlıkları olarak önem

taşırken diğer gelir ve transferler ise son sırada yer alan gelir kalemleri olarak dikkat

çekmektedir.


1230

2016

Şekil 1: Yerel Yönetim Gelirleri

Kaynak: (UDA, 2015)

Yerel yönetim gelirleri net toplamına bakıldığında ise aynı gelişim payının valilik yerel

yönetim birimleri yönüyle yüzdelik olarak artış gösterdiği anlaşılmaktadır. Bu kapsamda

yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasındaki mali ilişkilerde ve merkeze olan mali

bağımlılık ölçeğinde belirleyici nitelik taşıyan yerel vergiler ve diğer gelir kaynakları

sırasıyla açıklanmaktadır. Yerel vergilerin toplam tutarı 35,374 milyar ¥ iken valilik

gelirlerinin toplamı 51,573milyar ¥, belediye gelirlerinin toplamı ise 57,029milyar ¥ olarak

gözlemlenmektedir.

5.1.1.1.Yerel Vergiler

Yerel Vergisi Kanunu, Japonya’da valilik ve belediyeler tarafından tahsil edilen vergileri de

içine alan ulusal bir kanundur. Uygulanacak vergi oranları yerel yönetim birimleri tarafından

-bazı istisnalar dışında- belirlenebilse de Yerel Vergisi Kanunu ile söz konusu düzenlemelere

bir standart getirilmiş ve gelir hesaplamaları ölçümleri bu esaslara bağlı kalınarak

yürütülmüştür. Ayrıca ilgili kanunda belirlenen esaslara bağlı kalınmak suretiyle yeni

vergiler ihdas edebilme haklarına da sahiptirler. Her ne kadar yerel yönetimler, yerel vergi

kanunları ile vergi oranlarını belirleme esnekliğine sahip olsalar da yüksek oranlı kurumlar

vergisi istisnası benzeri uygulamaların yerel birimlerin sahip oldukları söz konusu avantajın

kullanım alanını daralttığı gözlemlenmektedir (Aoki, 2008: 26). Tablo 1’de yerel vergilerin

sınıflamasına yer verilmektedir.

Tablo 4: Yerel Vergilerin Sınıflandırılması

NORMAL VERGİLER FAYDALANMA VERGİLERİ

VA

LİL

İKL

ER

Valilik İkamet Vergisi, Girişim

Vergisi, Yerel Tüketim Vergisi,

Taşınmaz Mal Edinim Vergisi, Valilik

Tütün Vergisi, Golf Sahası Kullanım

Vergisi, Otomobil Satın Alım Vergisi,

Motorin Teslim Vergisi, Otomobil

Vergisi, Maden Arsası Vergisi, Sabit

Emlak Vergisi

Avcılık Vergisi, Su Kullanın ve Arazi

Faydalanma Vergisi

BE

LE

DİY

EL

ER

Belediye İkamet Vergisi, Sabit Emlak

Vergisi, Hafif Araç Vergisi, Belediye

Tütün Vergisi, Mineral Ürün Vergisi,

Özel Arazi Edinimi ve Arsa Vergisi

Yüzme Vergisi, İşyeri, Tesis Vergisi,

Kent Planlama Vergisi, Su Kullanın ve

Arazi Faydalanma Vergisi, Ortak

Tesisler Vergisi, Konut Arazisi

Oluşturma Vergisi, Ulusal Sağlık

Sigortası Vergisi

Kaynak: (UDA, 2015)

0

20

40

60

80

100

Net Toplam Valilikler Belediyeler

Diğer

Ulusal Yardımlar

Yerel Tahsis Vergisi

Diğer Merkezi Hükümet

Transferleri


1231

C.21, S.4

Buna göre yerel düzeyde tahsil edilen vergiler öncelikle normal vergiler ve özel amaçlı

vergiler olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Tahsilatı yapan yerel yönetim birimleri açısından

da valilik ve belediyeler tarafından alınan yerel vergiler şeklinde bir çeşitlilik söz konusudur.

Valilikler tarafından normal vergiler adı altında tahsil edilen vergiler; Valilik İkamet Vergisi,

Girişim Vergisi, Yerel Tüketim Vergisi, Taşınmaz Mal Edinim Vergisi, Valilik Tütün

Vergisi, Golf Sahası Kullanım Vergisi, Otomobil Satın Alım Vergisi, Motorin Teslim

Vergisi, Otomobil Vergisi, Maden Arsası Vergisi, Sabit Emlak Vergisi şeklinde

sınıflanmaktadır. Özel amaçlı vergiler ise Avcılık Vergisi, Su Kullanım ve Arazi Faydalanma

Vergisi olmak üzere daha az başlıkta uygulama alanı bulmaktadır. Belediyeler tarafından

alınan vergilere bakıldığında ise normal vergiler faydalanma vergileri ayrımında özel amaçlı

tahsilâtların oransal olarak fazla olduğu gözlemlenmektedir.

5.1.1.2. Yerel Tahsis Vergileri

Yerel tahsis vergileri direkt olarak yerel yönetim birimleri tarafından tahsili yapılmayan ve

bölgesel farklılıkları en aza indirebilmek için yerel yönetimlere merkezi yönetim tarafından

belirli oranlarda mali durumlarına göre yapılan aktarımlar olarak tanımlanmaktadır (Canpolat

ve Haktankaçmaz, 2007: 81). Yerel tahsis vergileri, merkezi yönetimden yerel yönetimlere

yönelik fon akışı ile mali denkliği sağlama yönünde büyük önem taşımaktadır. Belirli

formüllere bağlı kalınarak uygulanan söz konusu mali denklik ile farklı bölgeler arasındaki

mali kapasiteyi denkleştirmek ve kamusal hizmetlerin ülke genelinde standart seviyelerde

sunumunu garanti altına alınmak istenmektedir. Tahsis sürecinde özellikle fayda-maliyet

analizinin yapılması daha uygun görülmektedir (Pascha ve Robaschik, 2001: 16). Ayrıca

koşulsuz program yardımları çerçevesinde değerlendirilen yerel tahsis vergisi hibesi

uygulaması da Yerel Tahsis Vergisi Kanunu çerçevesinde sağlanmaktadır. İlgili kanun söz

konusu bağışları iki temel şarta bağlamaktadır. Bunlardan ilki yerel hükümetlerin mali

kapasitelerinin dengelenerek bölgesel farklılıkların giderilmesi için mali kaynak sağlamak

ikincisi ise yerel yönetimlerin mal ve hizmet sunumlarını sağlamak için gelir güvencesi

oluşturmaktır. Ulusal vergi kaleminden elde edilen gelirin belirli bir kısmı yerel tahsis

vergileri için ulusal hükümet tarafından özel hesaplarda ayrılır (Aoki, 2008: 27-32). Bu

kapsamda yerel tahsis vergileri uygulamalarına yönelik yönlendirilen sübvansiyonların

azaltılması yerine ulusal düzeyde tahsil edilen vergi gelirlerinden yerel yönetimlere daha

yüksek pay verilmesiyle de aynı etkinin sağlanabileceği düşünülmektedir.

5.1.1.3. Merkezi Hükümet Bütçesi Yardımları

Merkezi hükümet bütçesinden yerel yönetimlere aktarılan sübvansiyonlar merkezden mahalli

idarelere yönlendirilen ikinci büyük kalemi oluşturmaktadır. Sübvansiyonlar birden fazla

başlıkta yönlendirilmekle birlikte genel olarak belirli amaçlara yönelik tahsis edildikleri

dikkat çekmektedir (Pascha ve Robaschik, 2001: 21). Yerel Finans Kanunu, yerel yönetim

birimlerinin eylem ve işlemleriyle ilgili tüm harcamalarını üstlenmeleri koşulu ile ulusal

hazineden üç farklı türde ödeme yapılabileceğini ifade etmektedir. Bunlar sırasıyla ulusal

hazine zorunlu hisseleri, ulusal hazine yardımları (hibeleri) ve birimler ile ilgili görevler için

yapılan ödemeler olarak sınıflanmaktadır. Ulusal hazine zorunlu hisseleri yerel yönetim

birimlerine merkezi yönetim ile ortak sorumluluk alanına giren hizmetlerin sunumunu

finanse edebilmeleri için yapılan ödemeler (zorunlu eğitim giderleri gibi) olarak ifade

edilmektedir. Ulusal hazine teşvikleri ise belirli amaçlara yönelik dağıtılan paylar olarak

dikkat çekmektedir. Birimler ile ilgili görevler için yapılan ödemeler de özellikle merkezi

hükümet tarafından üstlenilen ancak uygunluk ya da etkinlik gibi kriterler gerekçesiyle,

seçim giderleri gibi yerel yönetim birimlerin sorumluluk alanına yönlendirilen gelirlerdir

(Aoki, 2008: 35). Merkezi Yönetim Bütçesi yardımlarının çeşitliliğine bağlı olarak yerel

nitelikteki kamusal hizmetlerin finansmanının ve kamusal düzenin işleyişine ilişkin


1232

2016

sürekliliğin sağlanması amacıyla zaman içerisinde önemli ölçüde gelişim gösteren bir

merkezi yönetim desteği olduğu gözlemlenmektedir.

5.1.1.4. Yerel Yönetim Tahvilleri

Yerel yönetim tahvilleri, yerel yönetimler tarafından alınan bir tür borç (kredi) olmakla

birlikte Yerel Özerklik Kanunu ve Finansman Mevzuatı’nda ayrı ayrı tanımlanmaktadır. Bu

kapsamında yerel tahviller, yerel yönetim birimleri tarafından tahakkuk ettirilen

borçlanmalar şeklinde açıklanmaktadır. Yerel yönetim tahvillerinin aynı zamanda kamu

finansman kaynaklarının arttırıcı yönde etkisi bulunduğu, belirli dönemlerde yerel vergi

koyma yetkisine paralel bir etki sağladığı üzerinde durulmaktadır. Bu kapsamda yerel

yönetim tahvillerinin öncelikli fonksiyonu, mali yıllar arası kamu finansman dengesini

harcama ve gelir yönüyle sağlayabilmektir. İkincil olarak nesiller arası yükümlülüklerin adil

dağılımını sağlamak ve ilave kaynak oluşturması da büyük önem taşımaktadır (Tanaka; 2011:

5-6). Bir tür finansman aracı olarak değerlendirilen yerel tahvillerin, kısa süreli gelir

ihtiyacına cevap verdiği gibi uzun vadeli ve yapısal sorunlara da politikalar arası

koordinasyonu sağlaması yönüyle önemli katkılar sağladığı sonucuna varılmaktadır.

5.1.2. Harcama Sorumlulukları

Japonya’da merkezi hükümetin sorumluluk alanına giren belli başlı hizmetler dışında kalan

pek çok kamusal hizmet yerel yönetim birimleri tarafından yürütülmektedir. Bu yüzden de

merkezi hükümet tarafından yapılan harcamalar gayrisafi yurtiçi hasıla içinde %5’lik bir paya

sahip iken yerel yönetimler tarafından yapılan harcamaların payının %14’ler civarında

olduğu gözlemlenmektedir. Diğer gelişmiş ülke uygulamaları dikkate alındığında yüksek bir

gayrisafi yurtiçi harcama payına sahip olan Japonya yerel yönetim birimlerinin yerel düzeyde

sundukları sağlık, eğitim, polis, itfaiye, ulaşım ve altyapı hizmetleri gibi olağan harcama

kalemlerine sahip olduğu görülmektedir. Japonya yerel yönetim birimlerinin harcama yapısı

iki başlık altında toplanmaktadır. Bunlardan ilki idarelerin sunmakla yükümlü olduğu

hizmetlere yönelik zorunlu harcamaları diğeri ise yatırım harcamalardır. Bu harcamaların

finansman sürecine ilişkin Japonya yerel yönetim gelirleri üzerindeki devlet güvencesinin,

yerel yönetimler ve merkezi yönetim arasındaki sorumluluk alanını belirsizleştirdiği

düşünülmektedir. Her ne kadar harcama sorumluluklarının yerelleşmesine ilişkin refah

arttırıcı harcama politikaları literatürde fikir birliği ile karşılanmış olsa da yerel yönetim

birimlerine harcama kararları alma yetkisinin kemikleşmiş bir biçimde sunulmadığı

gözlemlenmektedir. Ancak merkezi hükümet tarafından sağlanan harcama güvencesi de bir

anlamda idareler arası mali eşitlik etkisi sağlamaktadır (Aoki, 2008: 54). Şekil 2’de Japonya

yerel yönetim birimleri ile merkezi yönetim arasındaki gelir kaynakları ve harcama

yükümlülüklerinin dağılımına yer verilmektedir.

Gelir

Harcama

Şekil 2: Merkezi ve Yerel Yönetimler Arası Mali Bölüşüm

Kaynak: (UDA, 2015)

Merkezi Hükümet Ulusal Vergi Gelirleri %57.6

%

Tahsis Vergisi Payı

% 56.3

Tahsis Vergisi

Payı % 43.7

Ulusal Yıllık

Harcama % 41.7 Yerel Yıllık Harcama

% 58.3


1233

C.21, S.4

Gelir kaynaklarının paylaşımına ilişkin yüzdelik dağılıma bakıldığında toplam vergi gelirleri

içerisinde merkezi hükümet tarafından toplanan ulusal vergi gelirleri %57.6’lık bir paya

sahip iken yerel yönetimler tarafından tahsil edilen yerel vergi gelirleri payının %42.4

oranında olduğu gözlemlenmektedir. Bu durum harcama dağılımı açısından

değerlendirildiğinde ise yerel yönetimlerin %58.3’lük bir payla merkezi yönetimin üzerinde

bir hizmet sorumluluk alanı bulunduğu sonucu çıkmaktadır. Yeterli kaynak tahsisinin

sağlanamadığı süreçler için ise Japon idari yapılanmasının borçlanma kararları üzerindeki

yöneliminin değişkenlik gösterdiği gözlemlenmektedir.

5.1.3.Yerel Yönetim Borçlanma Kararları Üzerinde Merkezi Yönetimin Etkisi

Japonya’da yerel yönetimlerin borçlanma kararları üzerinde merkezi yönetimin önemli etkisi

olduğu gözlemlenmektedir. Yerel Finans Kanunu, sadece yatırım harcamaları ve kamu

girişimlerinin finansmanı için devlet tahvilleri aracılığıyla borçlanma imkânı sağlamaktadır.

Ancak söz konusu tahvil ihracı için merkezi hükümetin onayını alma zorunluluğu da

getirilmektedir. Özellikle resesyon dönemlerinde Japonya yerel yönetim birimlerinin çeşitli

metodlarla borçlanmalarını arttırdıkları gözlemlenmektedir. Bu metodlardan bir tanesi de

sabit harcamaların finansmanının yerel tahvil ihracı aracılığıyla sağlanmasıdır (Pascha ve

Robaschik, 2001: 23).

Tablo 5: 1998-2016 Yılları Yerel Yönetimler Ödenmemiş Borç Dengesi (Trilyon Yen)

1998 2003 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Yerel

Yönetiml

er

163 198 197 199 200 200 201 201 201 199 196

GSYİH

Yüzdesi

%32 %40 %40 %42 %42 %42 %43 %42 %41 %40 %38

Merkezi

Yönetim

ve Yerel

Yönetiml

er

553

692

770

820

862

895

932

971

1.00

1

1.04

1

1.06

2

GSYİH

Yüzdesi

%10

8

%13

8

%15

7

%17

3

%17

9

%18

9

%19

7

%20

2

%20

4

%20

7

%20

5

Kaynak: (M.O.F., 2016)

Bu kapsamda genel bir değerlendirme yapılabilmesi adına 1998-2014 yılları arası yerel

yönetimler-merkezi yönetim ödenmemiş borç dengesine Tablo 2’de yer verilmiştir. Tabloya

göre, Japonya yerel yönetim birimlerinin 1998 yılında %32’lik bir GSYİH yüzdesine sahip

olan ödenmemiş borç dengesinin 2014 yılı itibariyle %40’lara ulaştığı dikkat çekmektedir.

Benzer şekilde merkezi yönetim-yerel yönetimler ödenmemiş borç dengesi GSYİH

yüzdesinin de aynı tarih aralığı içinde sırasıyla %108, %179 ve %202’lik paylar ile artışlarını

sürdürdüğü gözlemlenmektedir. 2015 yılı ve mevcut 2016 verileri kapsamında ise GSYİH

yüzdesi açısından yerel yönetimler özelinde ortalama %40’lık merkezi yönetim-yerel

yönetimler bağlamında ise %200’ler oranında gerçekleşmeler olduğu dikkat çekmektedir.

Tabloda özellikle dikkat çeken tarih aralıkları kaynak ve harcama dengesine ilişkin yerel

yönetimler reform uygulamalarının hayata geçtiği 1998 yılı ve 2000’ler sonrası olarak ayrıma

tabi tutulabilir. Söz konusu tarihlerde hayata geçirilen reform süreçlerine ilişkin ödenmemiş

borç dengesi artış trendinin yerel yönetim birimleri açısından oldukça kontrollü yürütüldüğü

değerlendirmesi yapılabilmektedir.

1999 Temmuz ayında yürürlüğe giren “Omnibus Adem-i Merkeziyet Yasası” ile yerel

yönetimlerin yetkileri kapsamlı bir şekilde revize edilmiştir. Bunun yanı sıra Yerel Vergi


1234

2016

Kanunu çerçevesinde, resmi olmayan genel vergiler ve yerel tahvil teklifleri onay sistemi

uygulamalarının kaldırılarak yerel tahsis vergisi uygulama alanının genişletilmesine ilişkin

düzenlemeler getirilmiştir (CLAIR, 2015: 6). Söz konusu düzenlemeler ile Japonya’da

yerelleşmenin anlayışının güçlendirilmesi ve teşviki yönünde uygulamalar önem

kazanmıştır. İlgili kanuni düzenlemeler kapsamında merkezi ve yerel yönetimler arasındaki

sorumluluk alanlarının yeniden belirlenmesini ve yerel yönetimlerin işlevlerini sınırlandırıcı

düzenlemelerin kaldırılarak merkezi hükümetin yerel düzeydeki kamusal hizmet

finansmanına katılımı çerçevesinde fonksiyonlarının yeniden yapılandırılmaları

amaçlanmaktadır.

6. SONUÇ

Japonya’da merkezi ve yerel yönetimler arasındaki güç paylaşımı çok uzun bir geçmişe sahip

bulunmamaktadır. 3 Kasım 1947 tarihinde yayımlanan Anayasa yerel yönetimlerde özerkliği

sağlamak adına önem arz etmekte, insan haklarını garanti altına almakta ve devlet güçlerinin

temel ayrımına dayanan bir yapıya sahip bulunmaktadır. Anayasanın da yürürlüğe girmesi

sonrasında demokratikleşme ve adem-i-merkeziyetçilik etkisiyle yerel yönetimler yeniden

yapılandırma süreci içerisine girmişlerdir. Yeni anayasayla birlikte, II. Dünya Savaşı

sonrasında 2000’lere kadar devam eden reform dönemi Japon yönetim sistemi üzerinde

önemli değişimlere sebep olmuştur. Özellikle, 1980 sonrası dönemde yerelleşme argümanı

gündeme gelmiş ve yerel yönetimler yeniden yapılandırma süreci içerisine girmişlerdir. Bu

doğrultuda, ilgili dönemde yerel yönetimler ulusal düzeydeki reformdan esinlenerek ele

alınmaya başlanmıştır. İdari Reform Konseylerinin de etkisiyle ulusal ve yerel düzeylerde

yönetsel ve finansal etkinliğin arttırılması konusu ele alınmıştır. Bu noktada, 1980 ve 1990

yılları arasındaki dönemde ortaya konan yaklaşım ve reform pratiğinin yerel yönetimlerin

insiyatifleri doğrultusunda gelişmediği ifade edilmektedir; yürütülen reform süreci merkezi

yönetimin kontrolünde geliştiği vurgulanmaktadır (özellikle bir Merkezi Hükümet

Komisyonu ya da İçişleri Bakanlığı). Buna ek olarak, yerelleşme reformunun gelişimi 1990

dönemi için bir dönüm noktası olarak belirtilmektedir. Özellikle bu dönemde “Yerelleşmeyi

Teşvik Komitesi” oluşturulmuş ve hükümet Temmuz 1999 yılında “Omnibus Yerelleşme

Kanunu’nu” yürürlüğe koymuştur. Kanunla birlikte merkezi hükümet ve yerel yönetimler

arasında sorumluluk paylaşımına açıklık getirilmiştir (Tanaka, 2010: 5-6). Buna ek olarak,

yasayla birlikte merkezi yönetimin yerel yönetimlerin faaliyetlerine kontrol ve

müdahalesinin gözden geçirilmesi, merkezi yönetimin ve yerel yönetimlerin yerine getirmek

zorunda olduğu rollerin sıralanarak açıklanması, yerel yönetimlere yetki aktarılması

gerekliliği gündeme gelmiştir (Ikawa, 2008: 13). Bu kapsamda, merkezi hükümetin rolünün

azaltılması, yerel yönetimin rolünün arttırılması, yerel yönetimlerin idari sisteminin

basitleştirilmesi, rasyonelleştirilmesi ve yerel yönetimlerin yönetsel kapasitelerinin

genişletilmesi, güçlendirilmesi konuları reform sürecinin en önemli gündem maddeleri

olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu doğrultuda, reform sürecinin yerel yönetimlerin finansal ve

yönetsel özerklik kazanmaları noktasında (yerel hizmetlerin daha etkin sunulması

çerçevesinde) başarıya ulaşamadığı ifade edilmektedir. Reform sürecinin merkezi yönetim

bürokratlarının direnciyle karşılaştığı vurgulanmaktadır. Ademi-merkeziyetçiliğin başladığı

ve küçük bir adım olarak yerel yönetimleri reforma tabi kıldığı kabul edilmekle birlikte

sadece bazı küçük reformların mevzuatta kurumsal hale gelebildiği ifade edilmektedir (Jain,

2000: 19). Bu dönemdeki reform sürecinin sonucu “tamamlanmamış/ eksik yerelleşme

reformu” olarak çoğu yazar tarafından nitelendirilmektedir. 2000 yılı sonrası döneme

bakılacak olunursa, amacı bir yandan yerelleşmenin teşvik edilmesi diğer yandansa

hükümetin finansal sağlamlılığının restorasyonu olarak belirtilen Trinity Reformu

uygulamaya konmuştur. Trinity Reformu kapsamında yerel yönetimlerin finansmanı ve vergi


1235

C.21, S.4

sistemi gündeme gelmiştir. Yerel yönetimlere aktarılan ulusal payların ve yerel tahsis

vergisinin reforme edilmesi ve merkezi hükümetten yerel yönetimlere vergi kaynaklarının

transfer edilmesi gerekliliği ön plana çıkmıştır. Buna ek olarak, 2007 yılı Nisan ayında,

“Yerelleşmeyi Teşvik Reform Komitesi” kurulmuştur. Komite merkezi hükümet ve yerel

yönetimler arasındaki rolleri inceleyen çeşitli araştırmalar yapmıştır. Ayrıca, yerelleşmeyle

ilgili yapılan reformların sonuçlarından en önemlilerinden biri ulusal düzeyde, merkezi

hükümetin yerel yönetime müdahalesinden rahatsız olduğu durumlarda, adil ve tarafsız bir

şekilde konuyu araştırmak ve konuyla ilgili öneri sunmakla sorumlu bulunan, İçişleri ve

Haberleşme Bakanlığı bünyesinde “Ulusal/ Yerel Çözüm Kurulu’nun” kurulmuş olmasıdır

(CLAIR, 2014: 20). Bu bağlamda, 1980 sonrası dönemde yerel yönetimlerin yeniden

yapılandırılması adına birçok adım atıldığı görülmektedir fakat reform sürecinin yerel

yönetimlerin finansal ve yönetsel özerklik kazanmaları noktasında (yerel hizmetlerin daha

etkin sunulması çerçevesinde) başarıya ulaşamadığı ifade edilmektedir.

Japonya yerel yönetim birimleri mali yapılanmaları açısından değerlendirildiğinde ise

önceliğin bölgeler arası gelir farklılıklarının giderilmesi yönünde sağlanan yardım ve mali

transferler üzerinde olduğu gözlemlenmektedir. Merkezi yönetime olan bağımlılığı artırıcı

yönde etkisi olduğu kabul edilen söz konusu pay aktarımlarının mali anlamda reform

arayışlarını beraberinde getirdiği üzerinde durulmaktadır. Yerel düzeyde birincil kamu gelir

kaynakları olarak önemi sürekli artan yerel vergilerin çeşitliliğinin ve tahsis vergilerinden

sağlanan desteğin oransal önemine dikkat çekilmekle birlikte hizmet bölgeleriyle orantılı

kaynak dağılımı sürecinde merkezi yönetimden yapılan pay aktarımlarının da mali özerklik

anlayışı üzerinde önemli etkiye sahip olduğu gözlemlenmektedir. Son olarak borçlanma

kararları üzerindeki incelemeler merkezi yönetimin sürece ilişkin etkileri açısından

değerlendirildiğinde uzun vadeli yatırım harcamalarını destekleyici borçlanma kararlarının

desteklendiği ancak kısa vadeli dönemsel ihtiyaçların karşılanmasına yönelik borçlanma

kararlarının ise yerel yönetimleri geçmişten bu yana süregelen borç yüklerini artırıcı etkisi

üzerinde durulmaktadır. Bu kapsamda yerel yönetimlerin özkaynak-merkezi hükümet

transferleri dengesinin özellikle yerel vergiler yönlü gelişim imkânı verilmesinin merkezi

hükümete olan bağımlılığı azaltarak mali özerklik alanının genişlemesini sağlayacağı

üzerinde durulmaktadır. İzleyen süreçlerde başvurulan mali reform uygulamaları zaman

içerisinde gözlemlenen söz konusu kaynak dağılımına ilişkin dengeyi sağlayabilmek adına

atılan adımlar olarak kabul edilmektedir. Sonuç olarak, Japonya yerel yönetimleri idari ve

mali yapılanma bakımından idari reform süreci içerisinde yer almakta ise de merkezi

yönetimin yerel yönetimler üzerindeki etkisinin halihazırda devam ettiği gözlemlenmektedir.

Bu kapsamda idari ve mali yapılanmanın dönüşümüne ilişkin tespitlerin daha detaylı

yapılabilmesi için reform uygulamalarının periyotlar halinde değerlendirilerek analiz

edilmesinin destekleyici olacağı düşünülmektedir.

KAYNAKÇA

AKDEMİR, T. ve SERKAN, B. (2010). “Japonya’da Yerel Yönetimlerin Yapısı ve

Finansmanında Yaşanan Gelişmeler”, ZKU Sosyal Bilimler Dergisi, 6(11):163-186.

ANDERSON, B. (1983). Hayali Cemaatler: Milliyetçiliğin Kökenleri ve Yayılması, (Çev.

İskender Savaşır), İstanbul: Metis Yayınları.

AOKİ, Ichira, (2008). “Decentralization and Intergovernmental Finance in Japan”, PRI

Discussion Paper Series, (No.08A04).

BİRLEŞMİŞ MİLLETLER (BM)(2006a). Japan Public Administration Country Profile,

Division for Public Administration and Development Management


1236

2016

(DPADM),Department of Economic and Social Affairs (DESA), United Nations

Publications: 1-20.

BM, (2006b). Japan Public Administration Country Profile, Division for Public

Administration and Development Management (DPADM), Department of

Economic and Social Affairs (DESA):1-19.

CANPOLAT, H. ve HAKTANKAÇMAZ, M. İ. (2007). “Japonya’da Yerel Yönetimler

Maliyesi”, Çağdaş Yerel Yönetimler, 16 (2): 67-94.

CLAIR (Council of Local Authorities for International Relations) (2004).Local Government

in Japan, Outline of Local Autonomy in Japan, CLAIR Publications, pp.1-62.

CLAIR (Council of Local Authorities for International Relations) (2010).Local Government

in Japan, Outline of Local Autonomy in Japan, CLAIR Publications:1-56.

CLAIR, (Council of Local Authorities for International Relations) (2014). Local Government

in Japan 2012 (2014 Revised Edition), CLAIR Publications.

CLAIR,(Council of Local Authorities for International Relations) (2016). Japan Local

Government Centre, Council of Local Authorities For International Relations,

London.

HAKTANKAÇMAZ, İ. (2006). “Örgütsel Yapı, İşleyiş ve Organlar Bakımından Japonya’da

Yerel Yönetimler”, Çağdaş Yerel Yönetimler, 15 (4): 69-86.

HIRASHIMA, A. (2004). “Decentralization in Japan”, KEIO-UNU-JFIR Panel Meeting

Economic Development and Human Security, February 13-14: 1-16.

IKAWA, H. (2005). “Recent Local Financial System Reform (Trinity Reform)”, National

Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS), UP-to DATE Documents on Local

Autonomy in Japan, No.2: 1-23.

IKAWA, H. (2008). “15 Years of Decentralization Reform in Japan”, Up-to-date Documents

on Local Autonomy in Japan No.4: 1-29.

JAIN, P. (2000). “Japan’s Local Governance at the Cross Roads: Third Wave of Reform”,

Pacific Economic Paper, No. 306, Australia-Japan Research Centre: 1-20.

JAPONYA DIŞIŞLERI BAKANLIĞI (1972). Japan in Transition: One Hundred Years of

Modernization, Japonya Dışişleri Bakanlığı Yayınları.

KELEŞ, R. (1984). “Japonya’da Yerel Yönetimler”, Amme İdaresi Dergisi, 17 (3): 101-122.

MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS AND COMMUNICATIONS (MIC) (2009).Local

Autonomy in Japan, Current Situation and Future Shape:1-20.

MOCHIDA, N. (2006). “Local Government Organization and Finance”, Anwar Shah (Ed.),

Local Governance in Industrial Countries, The World Bank, Washington D.C: 149-

188.

M.O.F. (Ministry of Finance) (2014). Japanese Public Finance Fact Sheet.

M.O.F. (Ministry of Finance), (2007). Basic Idea for Fundamental Reform of Tax System

Tax Commission.

MURAMATSU, M. (2001). “Intergovernmental Relations in Japan: Models and

Perspectives”, World Bank Institute Working Paper, Volume: 1., Stock No.37178,

The World Bank, Washington D.C: 1-21.


1237

C.21, S.4

NAKAMURA, E. (2013). “Governance Reform in Japanese Local Governments”, Paper

prepared for the Canadian Political Science Association 2013 Victoria, B.C:1-29.

NİİKAWA, T. (2001).The Decentralization Reform and the Local Government System in

Japan, The Globalization and Governance Project, Hokkaido University Working

Paper Series. Paper for the Workshop Local Governance in a Global Era –In Search

of Concrete Visions for a Multi-Level Governance, 7-8 December 2001: 1-21.

NORTON, A. (1994). International Handbook of Local and Regional Government:

A Comparative Analysis of Advanced Democracies, England: Edward Elgar

Publication.

ÖZ, E. ve VURAL. T, (2005). “Ekonomisi ve Vergi Sistemiyle Japonya”, Maliye Dergisi,

(149).

PASCHA, W., ROBASCHIK, F. (2001). “The Role of Japanese Local Governments in

Stabilisation Policy”, Second International Convention of Asia Scholars, Berlin.

ROBSON, W. A. (1933). “Local Government”, (Ed.: Edwin R. A. Seligman and Alvin

Johnson), Encyclopedia of The Social Sciences, Volume: 9, The Macmillan

Company, New York.

SATO, K. (2001). Overview of Central-Local Relationships in Japan-What was changed and

What is challenged. The Globalization and Governance Project, Hokkaido

University Working Paper Series. Paper for the Workshop Local Governance in a

Global Era-In Search of Concrete Visions for a Multi-Level Governance, 7-8

December 2001:1-6.

TABE, Y. (2005). Introduction to Local Government in Japan Today, Japan International

Corporation Agency-JICA.

TANAKA, H. (2010). “Administrative Reform in Japanese Local Governments”. Papers on

the Local Governance System and its Implementation in Selected Fields in Japan

No.18: 1-34.

TANAKA, Y. (2011).“Local Bonds in Japan”, Papers on the Local Governance System and

its Implementation in Selected Fields in Japan, No.19: 1-42.

UDA, N. (2015). “Japan: Fiscal Discipline of Local Governments”, Fiscal Policy for Long-

Term Growth and Sustainability in Aging Societies.

ULUSOY, A. ve AKDEMİR, T. (2005). Mahalli İdareler, Ankara: Seçkin Yayıncılık.

UNPAN (United Nations Public Administration Network) (2006). Japan: Public

Administration Country Profile, UN:1-19.