Programa de Acceso a la Información Libertad de información.

¿Tres palabras inofensivas?Leyes de acceso a la información y rol de la prensa

Eduardo Andrés Bertoni

The World Bank

World Bank Institute

GOVERNANCE WORKING PAPER SERIES

DOCUMENTO DE TRABAJO

Libertad de información.¿Tres palabras inofensivas?Leyes de acceso a la información y rol de la prensa

Eduardo Andrés Bertoni*

*Este documento fue elaborado por Eduardo Andrés Bertoni con la asistencia en la investigación de Na-talia Torres. Bertoni es director del Centro de Estudios sobre Libertad de Expresión y Acceso a la Infor-mación (CELE) de la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo. Fue director ejecutivo de la Fun-dación para el Debido Proceso Legal, con sede en la ciudad de Washington, DC. Entre 2002 y 2005 fueel relator especial para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos(CIDH) en la Organización de Estados Americanos (OEA). Bertoni es abogado de nacionalidad argentina,egresado de la Universidad de Buenos Aires, ex becario del Instituto de Derechos Humanos de la Escuelade Derecho de la Universidad de Columbia en Nueva York. Tiene una maestría en Políticas Internacionalesde la Universidad George Washington. Asimismo, es profesor de la Facultad de Derecho de la Universidadde Palermo y fue designado, por concurso, profesor adjunto de Derecho Penal y Procesal Penal en la Fa -cultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. En ambas casas de estudio ha dictado cursos degrado y postgrado. Fue asesor legal en varias organizaciones no gubernamentales en Argentina y en elextranjero. Ha trabajado, asimismo, como asesor del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de laRepública Argentina. Es autor de varios artículos y libros sobre el derecho a la libertad de expresión, sobrereformas judiciales y sobre derecho penal internacional. Sobre estos temas, también ha dictado cursos yconferencias en varios países. Natalia Torres es investigadora principal del CELE en libertad de información.Es licenciada en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires y MSc en Políticas Públicas en el UniversityCollege London del Reino Uni do. Fue coordinadora en temas de trans par- encia en la Fundación Poder Ciu-dadano—capítulo argentino de Transparencia In ter na cional—y coordinadora del área de Trans par en cia delCentro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), desde dondeapoyó la promoción del derecho de acceso a la información entre 2003 y 2007. Como investigadora ha re-alizado consultorías para agencias gubernamentales, organismos multilaterales y organizaciones de la so-ciedad civil. Diego de la Mora prestó colaboración en la realización de entrevistas y la búsqueda de docu-mentación en México. Los puntos de vista y conclusiones presentados en este documento nonecesariamente reflejan la opinión del gobierno de España, los directores del Banco Mundial, o los gobier-nos que dichos directores representan. El Banco Mundial no garantiza la veracidad de los datos incluidosen este trabajo. Este trabajo fue comisionado por el programa de Acceso a la Información del Instituto delBanco Mundial (WBI, por sus siglas en inglés), y financiado por la administración de recursos del Fondo delGobierno Español en WBI.

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Los hallazgos, resultados y conclusiones contenidos en este documento no necesariamente re-flejan la opinión del Gobierno Español, los directores ejecutivos del Banco Mundial o los go-biernos a quienes ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la infor-mación contenida en este trabajo.

Este reporte ha sido comisionado por el programa de Acceso a la Información del Institutodel Banco Mundial (WBI, por sus siglas en inglés) y financiado a través de la administraciónde recursos del Fondo del Gobierno Español en WBI.

El programa de Acceso a la Información del WBI busca conectar actores clave para laconjunta identificación, priorización y puesta en marcha de acciones en aras de una efectivaadopción e implementación de regímenes de acceso a la información. El programa tiene comoobjetivo contribuir a la mejora de las capacidades en los países para la formulación, imple-mentación y uso de legislación de acceso a la información a través de intercambios deconocimiento y el fomento de coaliciones para llevar a cabo reformas en materia de acceso a lainformación.

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Índice

Agradecimientos.........................................................................................v

Resumen ejecutivo......................................................................................1

Introducción ..............................................................................................3

1. Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información ...7

1.1 Prensa e incidencia ..............................................................................................8

1.2 Estudios de casos: México y Argentina ...............................................................10

1.3 Lecciones de los casos mexicano y argentino .....................................................20

2. Uso y promoción de las leyes de acceso a la información .........................21

2.1 Uso de las leyes de acceso a la información ........................................................21

2.2 Promoción del derecho de acceso a la información............................................33

2.3 Lecciones aprendidas .........................................................................................39

3. Seguimiento y monitoreo de las leyes de acceso a la información..............41

3.1 Algunas iniciativas .............................................................................................41

3.2 Lecciones aprendidas .........................................................................................42

4. Conclusiones........................................................................................45

Anexo I: Cuestionarios...............................................................................47

Anexo II: Listado de expertos y periodistas contactados ................................49

Referencias ...............................................................................................51

Bibliografía...............................................................................................55

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Agradecimientos

Quisiera agradecer a todas las personas quehan colaborado con la elaboración de estedocumento, en particular a aquellos que a -mablemente han respondido nuestros cues-tionarios y a quienes nos han brindado las en-trevistas (la lista completa se adjunta en losanexos). Especial agradecimiento le debo aNatalia Torres, investigadora principal delCELE en acceso a la información, quien fueasistente de investigación para la elaboración

de este documento. Asimismo quisiera agrade-cer los valiosos comentarios al documento deCatalina Botero, John Dinges, Thelma Mejía ySilvio Waisbord.

Agradezco también a Marcos Mendiburu,Luis Esquivel y Aranzazu Guillán Montero, delequipo del Programa de Acceso a la Informa-ción del Instituto del Banco Mundial (WBI),por su apoyo en la preparación de este docu-mento.

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Resumen ejecutivo

La aprobación e implementación de nuevasleyes sobre acceso a la información pública seincrementó notablemente en los últimos años.Esta investigación documenta y analiza larelación entre la prensa y el derecho de accesoa la información pública. El documento iden-tifica las diferentes maneras a través de lascuales los actores del campo periodístico—yasean periodistas, editores o propietarios demedios de comunicación—se han compro-metido en la promoción, implementación ymonitoreo de la legislación de acceso a la in-formación pública. La metodología de la in-vestigación ha sido cualitativa; el relevamientobibliográfico se complementó con opinionesde actores clave consultados para el estudio.

Esta investigación permitió constatar queacceso a la información y prensa se relacionan,realimentan y confluyen de diversas maneras.Esas distintas formas de relacionarse han podi-do verificarse como fuertes o muy fuertes alcomienzo (al definir la agenda, por ejemplo)pero esa relación es más débil en la fase demonitoreo de la legislación.

Para analizar la incidencia de la prensa en lapromoción de leyes, el estudio prestó particularatención a los casos de México y Argentina, dedonde se pudo concluir que la cobertura in-formativa de los proyectos de ley es fundamen-

tal para incrementar el conocimiento e involu-cramiento de la ciudadanía y así incidir sobrelas autoridades públicas. Empero, la partici-pación de los medios como un actor más de lascoaliciones promotoras puede generar resulta-dos no solo diferentes sino opuestos. Surge delestudio que en la promoción de la legislacióny del derecho—ya sea entre colegas o entre laopinión pública—por lo general son las orga-nizaciones periodísticas más que las empresasde medios de comunicación quienes empren-den campañas de difusión tanto entre los pe -rio distas como entre la ciudadanía.

Además, se constató que, sin perjuicio deluso limitado de la legislación por parte de pe-riodistas, estos utilizan las leyes de acceso cuan-do no pueden conseguir la información porotros medios, cuando necesitan verificar ciertainformación, cuando les interesa conseguir in-formación “cruda” o sin procesar, o cuandoapuntan a develar casos de corrupción o es-cándalos en el ámbito político.

Finalmente, también se concluye que sibien el monitoreo de la implementación de lalegislación no es una actividad que le corres -ponda realizar necesariamente a la prensa, esun espacio de intervención donde puede de-sempeñar un papel importante.

En las últimas décadas ha habido una ola deaprobación e implementación de nuevas leyessobre acceso a la información pública. Esta in-vestigación busca documentar y analizar larelación entre la prensa1 y el derecho de acce-so a la información pública, examinando la in-cidencia de los periodistas y los medios de co-municación en la promoción de legislaciónsobre acceso a la información pública. El do -cumento identifica las diferentes maneras enlas que los actores del campo periodístico—yasean periodistas, editores o propietarios demedios de comunicación—se han compro-metido en la promoción, implementación ymonitoreo de la legislación sobre la materiaen diversos países. El documento examinatambién buenas prácticas y extrae las princi-pales lecciones aprendidas con el objetivo decontribuir al entendimiento y conocimientodel rol de la prensa en relación con el derechode acceso a la información pública.

Las experiencias identificadas en este do -cumento permiten examinar las principalesmodalidades de relacionamiento y tensionesderivadas del involucramiento de la prensa enla promoción del acceso a la informaciónpública. Un argumento generalmente escucha-do señala que el involucramiento de la prensa

en la promoción del derecho de acceso a lainformación tiene un efecto positivo en lapromoción, implementación y seguimientode las leyes sobre el tema. Sin embargo, esta in-vestigación da cuenta de que ello no siemprees así en cada una de esas etapas.

Este estudio se apoyó en una metodologíade investigación cualitativa, que complementóel relevamiento bibliográfico con opinionesde actores clave consultados para la investi-gación. El estudio circunscribió su análisis aexperiencias de países que han regulado elderecho, ya sea a través de leyes aprobadas porel congreso o por decretos.

Para realizar las consultas, se elaboró uncuestionario2 cuyo objetivo fue capturar lasperspectivas de los actores identificados sobretres temas: participación de la prensa en cam-pañas de incidencia para la formulación yadopción de legislación (cabildeo); uso y pro-moción de las leyes de información por partede los periodistas, y monitoreo del grado deimplementación y cumplimiento de las leyesde información. Se consultaron 32 periodistas,académicos y miembros de organizaciones so-ciales vinculadas con el tema3. Para los estudiosde caso se realizó trabajo de campo principal-mente en México, donde se realizaron entre-

Introducción

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4 Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?

vistas en profundidad con actores clave. Para elcaso argentino, se realizaron consultas infor-males.

Para llevar adelante el estudio, partimos delas siguientes consideraciones:

1) El derecho de acceso a la información esconsiderado una herramienta fundamen-tal para la transparencia y control de lasactividades del Estado, que se vincula conlos principios de la publicidad de los actosde gobierno y la rendición de cuentas4.

2) La prensa es un actor central para la vidademocrática en tanto contribuye a la aper-tura, transparencia y rendición de cuen tade las instituciones. La prensa, en su rol dewatchdog, agenda-setter y gate-keeper5, pro-mueve la crítica, la deliberación y la diver-sidad de opinión (Waisbord, 2008).

Dado que el estudio tuvo por objeto ex-plorar la relación entre prensa y acceso a la in-formación pública a través de la contribuciónde las legislaciones en la materia a la actividadperiodística y el involucramiento e incidenciade la prensa en la promoción y uso de las leyesde acceso a la información, una primera cues -tión a destacar es que esta relación es explícitaen algunos países.

La referencia histórica más clara sobre estetema es Suecia, primer país en regular el acce-so a la información pública a través de una leyde prensa6. Sin embargo, es necesaria unaaclaración antes de continuar: la relación entreleyes de acceso a la información y prensa hadado lugar a algunas confusiones al desdibujarel carácter de derecho fundamental del accesoa la información pública, y al plantear la legis-lación de acceso como una cuestión de y paraperiodistas. La inclusión de este derecho enleyes de prensa contribuye con la confusión, ymuchas veces demora los procesos de regu-lación de acceso a la información pública. Es

importante entonces destacar que no se tratade un derecho exclusivo de la prensa, sino deun derecho humano que debe poder serejercitado por todas las personas.

Sin perjuicio de lo anterior, el relevamien-to bibliográfico efectuado para esta investi-gación permitió constatar que acceso a la in-formación y prensa se relacionan, realimentany confluyen de diversas maneras (Snell, 1998).Esas distintas formas de relacionarse han podi-do constatarse como fuertes o muy fuertes alcomienzo (al definir la agenda, por ejemplo)pero son más débiles durante el monitoreo dela legislación. El acceso a la información y laprensa se relacionan al menos de cuatro mane -ras: a) conceptualmente, b) estratégicamente,c) funcionalmente, y d) pragmáticamente.

En primer lugar, en términos conceptuales,libertad de expresión e información son caray contratara de un mismo fenómeno. Siguien-do a Curtis y Abramovich (2000: 2), “el dere-cho de acceso a la información cumple la fun-ción de maximizar el campo de autonomíapersonal, posibilitando el ejercicio de la liber-tad de expresión en un contexto de mayor di-versidad de datos, voces y opiniones”. Si bienes cierto que libertad de expresión no esequivalente a libertad de prensa, no es menoscierto que el ejercicio de la libertad de expre-sión por medio de la prensa es una de las for-mas más importantes del ejercicio de aquelderecho fundamental.

Una segunda relación tiene un carácter másestratégico. Aunque todos los temas requieren dela instalación mediática, la prensa, a través de surol de agenda-setter puede fortalecer la promo-ción del acceso a la información porque tienela capacidad de trasmitirle de manera masiva ala ciudadanía la importancia del derecho juntocon el modo en el que puede ser ejercitado(Snell, 1998; Hazell y Worthy, 2009). En algu-nas experiencias concretas—como veremos enla primera sección de este documento—la

participación de la prensa tuvo un rol positivoen la promoción de estas normativas. Tal vezsean estas experiencias las que llevaron a queen otros países las organizaciones de la sociedadcivil buscaran a periodistas y medios de comu-nicación como socios estratégicos para la pro-moción de la legislación de acceso a la infor-mación pública.

En tercer lugar, el acceso a la informaciónes una herramienta fundamental para el sec-tor periodístico en tanto le permite trabajarcon una agenda independiente a la estableci-da por los organismos públicos, y mejorar lacalidad de cobertura informativa de los asun-tos públicos al incrementar el conocimientode los actores, instituciones y procesos delruedo público-político (Snell, 1998). En estesentido hablamos de una relación funcional.La posibilidad de generar una agenda propiade investigaciones, más allá de las primicias ola información que disponen—o filtran—losfuncionarios, le da al periodismo que usa lasleyes de acceso a la información—sobre todoal de investigación—una ventaja comparativafrente a los periodistas que no las utilizan.

Una cuarta relación es pragmática: el uso delas leyes de acceso a la información públicapor parte de los periodistas permite verificarla implementación y efectividad de las norma-tivas que regulan el acceso a la informaciónpública (Snell, 1998).

La segunda, tercera y cuarta forma derelación entre prensa y acceso a la informaciónson las que se han utilizado para la estructurade este informe. Por ello, el documento estáorganizado en tres secciones.

En la primera sección (que se correspondecon lo que denominamos relación “estratégi-ca”) se analiza el rol de la prensa en la identi-ficación del problema, su incorporación a laagenda pública y su posterior conversión enuna política regulatoria. Se describirán los ca-sos más destacados en los que la prensa desem-

peñó un rol como agenda-setter mediante laformulación y adopción de una normativa es-pecífica. Mediante los casos de México y Ar-gentina, esta sección ilustra cómo periodistasy medios de comunicación participaron encampañas de promoción del derecho de acce-so a la información y su necesaria regulación,pero con estrategias y resultados diferentes.México es una referencia en la materia a nivelregional y global; su experiencia de imple-mentación es considerada exitosa, y el rol dela prensa ha sido reconocido como clave parala sanción de la ley de 2002. En el caso de Ar-gentina, no se cuenta con una ley sino con undecreto del Poder Ejecutivo nacional, pese alos debates en el ámbito legislativo entre 2001y 2006. Del estudio de estos dos casos se puedeconcluir que la cobertura informativa de losproyectos de ley es fundamental para incremen-tar el conocimiento de la ciudadanía y así in-cidir sobre las autoridades públicas, pero la par-ticipación de los medios como un actor más delas coaliciones promotoras puede generar resul-tados no solo diferentes sino opuestos.

En la segunda sección, que se centra en larelación “funcional”, se analiza el uso que laprensa ha hecho de las leyes de acceso a la in-formación pública y las actividades de promo-ción, tanto de las leyes como del derecho, rea -lizadas desde el campo periodístico. El análisisdel papel de la prensa—particularmente los pe-riodistas—en esta etapa se centra en la utili -zación de la normativa por parte de la prensa,así como en las actividades realizadas por laprensa para la promoción del uso de la ley deacceso a la información en el campo periodís-tico y entre la ciudadanía. Según se verá, los pe-riodistas utilizan las leyes de información cuan-do no pueden conseguir los documentos porotros medios, cuando necesitan verificar ciertainformación, cuando les interesa conseguir in-formación “cruda” o sin procesar, o cuandoapuntan a develar casos de corrupción o escán-

5Introducción

dalos en el ámbito político. Asimismo, los estu-dios relevados parecen coincidir en calificarcomo bajo el uso de la legislación sobre accesoa la información pública por parte de los perio -distas. Por otro lado, surge de esta investigaciónque en relación con el rol de la prensa en lapromoción de la legislación y del derecho—yasea entre colegas o entre la opinión pública—por lo general son las organizaciones periodís-ticas más que las empresas de medios de comu-nicación las que emprenden campañas paradifundir este derecho tanto entre los periodistascomo entre la ciudadanía.

En la tercera sección, que se centra en larelación “pragmática”, se describen las inicia-tivas de los actores del campo periodístico paramonitorear el grado de implementación ycumplimiento de la política de informaciónpública. Si bien la evaluación de la imple-mentación no es una actividad que le corres -ponde realizar necesariamente a la prensa, al-gunos casos permiten concluir que ella puededesempeñar un papel importante.

En las conclusiones se presentan los prin-cipales hallazgos de la investigación y se sugie -ren futuras líneas de investigación.

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?6

Más de 90 países han avanzado en el re-conocimiento del derecho de acceso a la in-formación pública y han regulado su ejercicio(Mendel, 2009). La aprobación de estas nor-mativas, sin embargo, no fue obra exclusiva dela voluntad política de los actores del sistemapolítico. El reconocimiento de este derechoha sido promovido por organizaciones no gu-bernamentales (ONG) que, en algunos casos,lograron construir alianzas más amplias al in-cluir a profesionales del campo periodístico yacadémico (Puddephatt, 2009).

La búsqueda de la participación de la pren-sa reside en la necesidad de los promotores delderecho de acceso a la información pública decontrarrestar las resistencias que comúnmentepresenta la dirigencia política (Michener, 2005).Estas resistencias llevan a las organizaciones ala búsqueda de alianzas con sectores que lespermitan ampliar sus campañas de incidenciay sumar adeptos. La manera en que estas rela-ciones se han ido constituyendo no es uni-forme, y el papel de la prensa varía de caso acaso. Según Michener (2009b), las organiza-ciones que buscaron el apoyo de la prensa paraextender el alcance de sus iniciativas y ampliarsu base de movilización se encontraron conque la prensa no constituye un actor monolíti-co, sino un conjunto de empresarios, periodis-tas y profesionales técnicos que no necesaria-

mente están interesados en promover el accesoa la información pública.

En algunos contextos y bajo ciertas condi-ciones la prensa ha desempeñado un papel im-portante en el reconocimiento del derecho deacceso a la información pública y en la adop-ción de leyes de acceso. Esta sección examinados ejemplos concretos. Si bien no se analiza laincidencia de algunas variables relevantes quepudieron incidir en cada caso—como el rol delas organizaciones internacionales o multila -terales y las agencias de cooperación interna-cional7—es importante considerarlas comocontexto en el que se desarrollan los casos bajoestudio.

En esta sección se presentan casos que ilus-tran el involucramiento de la prensa. Luego seanalizan con mayor detenimiento y profundi-dad dos casos (México y Argentina) en los quela prensa participó en campañas de promocióndel derecho de acceso y su regulación, perocon estrategias y resultados diferentes. El análi-sis de los casos apunta a describir situacionesen donde la participación de la prensa tuvodistinta intensidad y modalidad. También seanalizan los distintos resultados alcanzados entérminos de reconocimiento del derecho, esdecir, el éxito obtenido con las campañas deincidencia8. Elegimos estos casos porque Méxi -co es considerado uno de los casos modelo en

Rol de la prensa en ladefinición de unaagenda de acceso a lainformación

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los que el involucramiento de la prensa co-laboró en la exitosa sanción de una ley na-cional. En Argentina, la fallida discusión en elCongreso del proyecto de ley de acceso a lainformación pública en 2005 ilustra cómo laparticipación de la prensa puede ser condiciónnecesaria pero no suficiente para la adopciónde legislación.

En resumen, esta sección analiza el rol de laprensa como agenda-setter (Waisbord, 2008) ysu contribución a la adopción de legislaciónsobre acceso a la información pública. Tam-bién se examina la contribución de las coali-ciones entre diferentes actores y sectores en laparticular participación de actores del campoperiodístico. Como se verá, la formación ycomposición de las coaliciones ha sido hete -rogénea en la experiencia internacional. En al-gunos casos es la prensa la que identifica eltema y promueve alianzas con otros actores,mientras que en otros casos, por ejemplo, sonlas organizaciones de la sociedad civil las quebuscan a los actores del campo periodístico.

1.1 Prensa e incidencia

La prensa—periodistas, ejecutivos o directivos,organizaciones periodísticas—ha participadoen diferentes experiencias de promoción denormativas para regular el acceso a la informa-ción pública. Algunas muestran un involu-cramiento claro en la instalación del tema en laagenda pública y en la promoción de están-dares internacionales y legislación. Otras expe-riencias—que no son objeto del presente docu -mento—dan cuenta de la participación de laprensa en la defensa de las leyes de acceso a lainformación frente a la amenaza de eventualesreformas o retrocesos en el reconocimiento delderecho de acceso a la información cuandoeste ya ha sido legislado.

En América Latina encontramos casos pa -radigmáticos de la participación de asocia -ci ones de prensa en el establecimiento de laagenda pública9. Son muestra de ello la acciónde Abraji en Brasil, el Consejo de la Prensa Pe-ruana, C-Libre de Honduras, o la FundaciónChamorro en Nicaragua10. Asimismo, Mi -chen er (2009a) ha estudiado el resultado de laparticipación de medios de prensa escritos enlas legislaciones de esa región. El autor en-cuentra una correlación entre la acción de laprensa en la promoción de estas normativas yla fortaleza de las legislaciones resultantes delos procesos de debate y aprobación. Michen-er analiza tres casos recientes: Uruguay, dondeel diario El País publicó, en promedio, 2,3artículos por mes vinculados con el tema, ydonde la prensa no llegó a ser promotora muyactiva de esta agenda legislativa; Chile, dondepor el lapso de 12 meses el diario El Mercuriopublicó un promedio de 7,8 notas por mes so-bre el tema, y donde la prensa participó enmomentos clave, y Guatemala, donde el pe - ri ó dico Prensa Libre publicó un promedio de6,3 notas sobre el acceso a la informaciónpública. De acuerdo con el autor, la atenciónque los medios dedicaron al tema en la cober-tura incide en la fortaleza de la ley que seaprueba posteriormente. Por eso es que mien-tras que Uruguay posee una ley moderada-mente débil, Chile y Guatemala tienen leyesmoderadamente fuertes11 (Michener, 2009b).

El caso de la coalición que se gestó enHonduras para promover la ley de acceso a lainformación12, Alianza 72, es interesante entanto tuvo que trabajar fuertemente para con-trarrestar la oposición al proyecto de ley que sehabía montado con apoyo de algunos sectoresde la prensa, como por ejemplo el Consejo delSector Privado de Honduras, la Asociación dePropietarios de Medios y la Aso ciación de Pe-riodistas13. La coalición fue liderada por un

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grupo de periodistas—que en 2001 habíanconformado C-Libre—y por otras 21 organi-zaciones sociales.

El Consejo de la Prensa Peruana es otroejemplo interesante. La campaña de educaciónciudadana para promover el acceso a la infor-mación realizada desde 2001 a 2003 habíacontado con una inversión aproximada de lasempresas de medios de comunicación de unmillón de dólares, equivalente a los 1279 avi-sos publicitarios de la campaña. La aprobaciónde la ley nacional en la materia no detuvo elimpulso de las acciones que se venían realizan-do. El Consejo de la Prensa Peruana—juntocon otras organizaciones sociales, locales y re-gionales—promovió activamente el estableci -miento de estándares internacionales en lamateria y realizó aportes concretos con la ela -boración de los documentos: “Declaración deChapultepec”14, “Los principios de Lima”15 y“Socius: lineamientos para el acceso a la infor-mación pública”16.

En estos ejemplos, los periodistas y las aso-ciaciones que los nuclean han participado en laprimera etapa del ciclo de la política: aquellaque apunta a crear un marco regulatorio/nor-mativo. Sin embargo, es importante recordarque el ciclo de la política pública no funcionade manera lineal y que entre las diferentes eta-pas se da una realimentación constante. Es poreso que para que una política se sostenga, se re-quiere que los actores que impulsaron su regu -lación se mantengan activos y vigilantes paraevitar retrocesos en el ámbito normativo unavez que la ley ya ha sido aprobada. Es decir, elinvolucramiento de la prensa puede darse tam-bién en una etapa posterior a la apro bación delas leyes.

También hemos encontrado ejemplos deinvolucramiento fuera de América Latina. LaSunshine in Government Initiative (SGI)17—una iniciativa compuesta por organizaciones

periodísticas como Associated Press, Associa-tion of Alternative Newsweeklies, National As-sociation of Broadcasters, National NewspaperAssociation y la Society of Professional Jour-nalists—ha venido realizando—como much asotras organizaciones no gubernamentales—ac-tividades de cabildeo en el Congreso de Esta-dos Unidos de manera casi permanente. Du-rante 2005 y 2006 trabajaron junto con loslegisladores en el reconocimiento de la impor-tancia y el valor de las noticias apoyadas en in-formación que hubiera sido hecha pública demanera no autorizada y los requisitos para laclasificación de información. De acuerdo a laconsulta realizada a Rick Blum, coordinadorde la SGI, en 2007 trabajaron en la aprobaciónde las enmiendas de la normativa que permi-tieron la incorporación de una serie de refor-mas procedimentales, incluida la creación deun mediador independiente en la resoluciónde controversias sobre la aplicación de la legis-lación de acceso a la información pública(consulta a Blum, 2010).

Esta influencia y participación de la prensaen la promoción del derecho de acceso a la in-formación pudo haber dado como consecuen-cia concreta el hecho de que algunas autori-dades de aplicación de la normativa cuentenentre sus miembros con ex periodistas18. En Ir-landa, una coalición de periodistas, académicos,abogados y sindicatos que impulsó la campaña“Let in the Light” fue fundamental para laaprobación de una ley. Este proceso condujo ala designación de una ex periodista como co -misionada de información. Asimismo, enEslovenia, Natasa Pirc—abogada y periodista—fue designada como comisionada de infor-mación. El hecho de ser periodista, dice Pirc,aporta un valor agregado a su tarea ya que per-mite una mayor proximidad con los actores delcampo periodístico y cierto lenguaje común(consulta a Pirc, 2010). Un comisionado de ac-

9Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información

ceso a la información de Canadá fue periodista.Chris Graham, actual comisionado de infor-mación del Reino Unido, se desempeñó pre-viamente en la BBC19.

1.2 Estudios de caso:México y Argentina

Hasta aquí hemos mencionado algunos casosen donde los actores del campo periodísticopromovieron directamente el derecho del ac-ceso a la información pública. Para ilustrar demanera más concreta el efecto del involu-cramiento de la prensa en este tema analizare-mos las experiencias de México y Argentina.

1.2.1 México

La Ley de Transparencia y Acceso a la Infor-mación Gubernamental de México fue apro -bada por unanimidad en julio de 2002, engran medida por la acción de una coalición deacadémicos, periodistas y medios de comuni-cación llamada Grupo Oaxaca (Luna Pla, 2009;Puddephatt, 2009). El caso mexicano muestraque la participación de la sociedad civilmedian te la cooperación entre académicos yprensa escrita fue fundamental para traducir elreconocimiento del derecho en una ley na-cional. La prensa contribuyó a la instalacióndel tema en la agenda público-política y a lageneración de un clima de opinión favorable.Sin embargo, los esfuerzos del Grupo Oaxacadeben examinarse a la luz de una confluenciade factores que experimentaba México. La al-ternancia política, la apertura de las institu-ciones y el ingreso de nuevos actores al PoderEjecutivo federal habilitaron canales de diálo-go y colaboración totalmente novedosos entredistintos sectores de la sociedad. En este con-texto, las acciones del Ejecutivo y el trabajodel Grupo Oaxaca se potenciaron y generaron

interdependencias que condujeron a la san-ción de la ley.

Contexto y antecedentes

Con anterioridad a la aprobación de la legis-lación en 2002, México había intentado re g la -mentar el derecho de acceso a la informaciónpública en tres ocasiones: 1977—cuando se loincluyó en el artículo 6º de la Constitución,20

1981–82 y 1997. Algunos de los factores queexplican la imposibilidad de avanzar y la faltade involucramiento de la prensa en esas oca-siones fueron la compleja relación de losmedios con el Gobierno y, según Michener, ladependencia de algunos medios de los sub-sidios estatales para sobrevivir (Michener,2005a). Algunos expertos consultados enfati-zaron el efecto del control que el Partido Re -volucionario Institucional (PRI) tenía sobre losmedios de comunicación, algo que se ve refle-jado en el control de PIPSA, la empresa deventa de papel periódico. Sin embargo, esta nofue la única razón por la que no se logró avan-zar en la agenda antes de 2002.

En primer lugar, la inclusión del derechode acceso a la información en la reforma cons -titucional de 1977 estaba destinada a garanti-zar que los partidos tuvieran acceso a losmedios de comunicación más que a protegerel acceso a los documentos gubernamentales.En segundo lugar, la reglamentación delartículo 6.º había intentado regular de maneraconjunta el acceso a la información y la activi-dad de los medios de comunicación, lo queterminó obstaculizando la discusión de ambostemas.

Un aspecto sumamente importante paraexplicar por qué la ley prosperó en 2002 y noantes es el contexto político-institucional. Elfin de la hegemonía del PRI y la alternanciapolítica cerraron una etapa en el sistema políti-co del país e inauguraron un nuevo período de

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?10

competencia democrática. En relación con elperíodo inaugurado por la alternancia, opinaEduardo Bohorquez, de Transparencia Inter-nacional:

“. . . era un momento de fertilidad y era in-creíble la cantidad de reuniones que habíacon funcionarios, algunos con gran humil-dad y voluntad de aprender. Fue un procesode gran apertura” (Entrevista a Bohor quez,2010).

En este marco se entiende que no sonnecesariamente los subsidios los que man-tenían cautivos a los medios, sino un sistemapolítico en donde diferentes sectores (medios,sindicatos, organizaciones) estaban sujetos alcontrol estatal. Opina Roberto Rock, de ElUniversal:

“.. .decir que en el pasado se frenaron cosasde transparencia no corresponde porque no eratema. Es como preguntar si en una dictaduramilitar se hablaba de transparencia. ¡Puesclaro que no!” (Entrevista a Rock, 2010).

Nacimiento del Grupo Oaxaca

La necesidad de legislación de acceso a la in-formación pública ya había sido objeto de de-bate antes de la conformación del GrupoOaxaca, pero de manera fallida (consulta aSergio López Ayllon, del Centro de Investi-gación y Docencia Económicas, 2010). Elgrupo combinó la voz experta de los aca -démicos con la potencia informativa—princi-palmente—del Grupo Reforma y El Univer-sal21. De acuerdo con los entrevistados, laalianza entre académicos y medios era inédi-ta22: hasta el momento las relaciones entre am-bos sectores era inexistente o plagada de diver-gencias, pero la necesidad de hacer algo en el

contexto de la alternancia los llevó a trabajarjuntos. Las relaciones entre ambos grupos seiniciaron casi de manera azarosa, recuerdaErnesto Villanueva, de la Universidad Na-cional Autónoma de México (UNAM):

“.. . el hijo de (Luis Javier) Solana era mitesista y me presentó a su padre y poco apoco fuimos hablando y él habló con Rober-to Rock (El Universal)” (Entrevista a Vi -llanueva, 2010).

Rock recuerda que el grupo de editorescon el que venían conversando la posibilidadde impulsar la agenda se había nutrido delaporte de organismos como la Sociedad Inte -ramericana de Prensa (SIP) o el Committee toProtect Journalists (CPJ) y había consideradola experiencia de Estados Unidos como unposible ejemplo. Este grupo pronto com-prendió que para avanzar en el impulso de“una FOIA mexicana” (por la Freedom of In-formation Act de Estados Unidos) necesitabacontar con el apoyo del mundo académicoporque necesitaba la colaboración de especia -listas en la materia para desarrollar contenidosque permitieran avanzar en la promoción dela agenda. Alejandro Junco, director del GrupoReforma colocó el tema en el centro de suagenda y de las discusiones del anteriormentemencionado grupo de editores y se convirtióen líder de las discusiones que se comenzarona generar en el ámbito periodístico (Entrevistaa Rock, 2010).

Uno de los principales incentivos de losmedios para liderar la promoción de legis-lación en la materia fue cierta necesidad deposicionamiento y diferenciación en el mer-cado periodístico. Dice María Marván, actualcomisionada del Instituto Federal de Acceso ala Información y Protección de Datos (IFAI):

11Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información

“Reforma era un periódico muy joven conuna vocación de hacer un periódico más ciu-dadano, en el que al principio los temas depolítica no eran tan importantes. Entró almercado con mucha fuerza y su propuestaoriginal fue muy bien aceptada: para1998–99 ya fijaba agenda. El Universal,por su parte, entra a un período de aggior-namiento, es un periódico que ya tiene100 años. Se combinan y encuentran unamanera de singularizarse, de tener un lugarpropio en el sistema de medios. La tenden-cia de los Gobiernos a informar a través delos medios electrónicos había hecho que losmedios escritos se quedaran un poco reza-gados” (Entrevista a Marván, 2010).

Algo similar afirma Villanueva:

“Los medios identifican en la transición laposibilidad de reivindicarse frente a la so-ciedad, de ser parte y abanderados del cam-bio en un contexto de alta incertidumbredonde no se sabía qué iba a suceder” (En-trevista a Villanueva, 2010).

Los primeros pasos del grupo se apoyaronen un acierto: promover solo la ley federal deacceso a la información pública. La regla -mentación del artículo 6º de la Constituciónse había empantanado en el pasado por la in-tegralidad de las propuestas, que apuntaban aregular dos cuestiones diferentes: la actividadde los medios de comunicación y el derechode acceso a la información. En comparacióncon los debates asociados a la regulación de lasactividades de los medios de comunicación, laregulación del derecho de acceso a la infor-mación aparecía como una iniciativa demenor complejidad y más fácil de ser llevadaa cabo en esta primera experiencia de coali-ción. Esto significó un doble conflicto hacia el

exterior del incipiente grupo: por un lado, conlos académicos especializados en temas comu-nicacionales, quienes opinaban que la conside -ración exclusiva en el acceso a la informaciónpública suponía una interpretación reduc-cionista del derecho a la información, y por elotro, con los medios audiovisuales, que estabanatentos a la regulación de la actividad de losmedios.

Cuando hablamos de la participación delos medios de comunicación no los identifi-camos de manera monolítica. Es importanteresaltar la escasa participación de los mediosaudiovisuales. Sobre ella recuerda Rock:

“Nosotros asumimos que no valía la penair a hablar con estos medios porque no ha-cen periodismo. Ahora son un poco másabiertos pero en esa época no tenía casohablar con la radio y la televisión. Sería in-justo decir que ellos no querían participar;nunca fueron invitados”.

Juan Francisco Escobedo, de la Universi-dad Iberoamericana (UIA) presenta una inter-pretación diferente:

“Los representantes de los medios audiovi-suales no se integraron porque venían deuna experiencia frustrada de deliberacionessobre las reformas a la Ley Federal de Ra-dio y Televisión, que no habían cuajadodesde los ochenta. El último fracaso, en1987, había sido un intento de legislar com -prensivamente sobre el tema ( . . . ) Lo iné -dito fue que los medios audiovisuales no seopusieron, ni TV Azteca ni Televisa partici -paron pero tampoco se opusieron; al con-trario, hablaban y transmitían los temas yel debate cuando el Grupo Oaxaca opinabao sacaba algún desplegado”.

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?12

Cabe mencionar las resistencias de algunosperiodistas que visualizaron el proyecto de leyde acceso a la información como restrictivo,en tanto permitía la clasificación y reserva dedocumentos públicos. De acuerdo con los en-trevistados, este argumento era el presentadode manera pública cuando en realidad eltemor de algunos sectores periodísticos eraque la ley restringiera el lugar privilegiado delos medios para conseguir información. Estaresistencia no se encontraba localizada en unmedio en particular, sino que aparecía fre-cuente pero aisladamente. Afirma Michener:

“El derecho a la información es a menudovisto como una amenaza, especialmente cuan-do la propiedad de los medios se encuentraconcentrada y el mercado de los medios cen-tralizado. La idea de democratizar la informa-ción genera poco entusiasmo entre algunosprofesionales de los medios. Ciertos celos deinformación tienden a aparecer cuando los pe-riodistas descansan fuertemente en fuentes deinformación informales; los profesionales de losmedios erróneamente consideran que las leyesde acceso nivelarán el campo de juego y elimi -narán las ventajas per sonales ganadas a travésde la generación de contactos dentro de la ad-ministración” (Michener, 2009b: 2)23.

Hacer política pública

En el 2000, Vicente Fox fue electo Presidentede la República. Fox llegó al poder con un70% de los votos y con una agenda que in-cluía la transparencia y la lucha contra la co-rr upción entre sus prioridades. Dentro de losequipos técnicos de su Gobierno confluyeronuna serie de funcionarios que venían trabajan-do el tema del acceso a la información—como Sergio López Ayllón; María TeresaGómez Mont, entonces diputada federal del

Partido Acción Nacional (PAN); SantiagoCreel, entonces Secretario de Gobernación; yFrancisco Barrio, entonces Secretario de laFunción Pública—quienes pujaron porque elpresidente avanzara con esta agenda. Con el avalpresidencial se formó un equipo intersecre -tarial, compuesto por Barrio, Creel, EduardoRomero, Carlos Arce y Sergio López Ayll ón.Según Michener (2008), la imposibilidad decrear la “comisión de la verdad”—que investi -garía el pasado priísta—reposicionó el proyec-to para reglamentar el derecho de acceso a lainformación entre las acciones prioritarias dela nueva administración. Un primer borradorelaborado por una de las agencias represen-tadas en el equipo intersecretarial se filtró, y seconvirtió en el puntapié para la conformacióndel Grupo Oaxaca. El acercamiento entreacadémicos y periodistas y la incipiente coali-ción que formarían presentó su primera ma -nifestación escrita en el documento que de-nuncia las debilidades del borr ador elaboradopor el Ejecutivo. De este modo, no fue solo lacoalición la que instaló el tema; tampoco fuesolo el Ejecutivo, sino la interacción entre losdistintos actores políticos.

Como respuesta al proyecto de ley elabo-rado por el Gobierno, el Grupo Oaxacaelaboró una serie de principios que se conver-tirían en el primer desplegado, que se publicóen 110 diarios de todo el país24. El seminarionacional “Derecho a la información y reformademocrática” fue organizado en Oaxaca el 23y 24 de mayo de 2001 con la participación dela Asociación Mexicana de Editores de Peri -ódicos, Asociación de Editores de los Estados,El Universal, el Grupo Reforma, la Universi-dad Ibero-americana y la UNAM entre otros.Esta reunión fue la expresión más formal deuna serie de acuerdos y el resultado de en-cuentros informales previos entre académicosy miembros de la prensa. Desde ese momento,

13Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información

el grupo trabajó coordinada, voluntaria y or-ganizadamente en una suerte de división deltrabajo: los expertos dedicaban su tiempo aconsolidar un primer borrador, trabajaban enlos contenidos y en la elaboración de argu-mentos para los debates con otros actorespolíticos; mientras que los medios se ocupabande la estrategia comunicacional y pensabancómo presentar el tema para que tuviese másimpacto y para generar un clima de opiniónfavorable.

Los medios contribuyeron a darle visibili-dad a la iniciativa a través de diversas acciones.Una de las más destacadas fue la inclusión dela columna “Juan Ciudadano” en el diarioReforma. Según recuerda Miguel Treviño, delGrupo Reforma, ya desde antes de la forma-ción del grupo, Reforma había comenzadocon la publicación de una columna semanaldedicada a promover la agenda de acceso a lainformación. En este marco, se realizaron con-cursos para involucrar a los ciudadanos y seorganizaron eventos en diferentes universi-dades. Una primera convocatoria a la ciu-dadanía se realizó en noviembre de 2000 y suobjetivo fue relevar las inquietudes de los ciu-dadanos sobre las áreas del quehacer público.La idea era conocer qué querían saber los ciu-dadanos. Una segunda convocatoria realizadaen el período 2001-02 consistió en un con-curso titulado “Responde 10 preguntas porun millón de pesos”. La consigna era tomarcomo referencia el proyecto de presupuesto deegresos de la Secretaría de Hacienda y propor-cionar las respuestas correctas a preguntas sen-cillas como “¿Cuál va a ser el gasto total delGobierno federal por concepto de personal yoficinas fuera del país?, ¿cuál va a ser el gastototal del Gobierno federal en subsidios a la ali -mentación?”. Para la realización de este con-curso, el grupo se alió con el capítulo mexi-cano de Transparencia Internacional y con elCentro de Investigación y Docencia Ec o n ó -

micas (CIDE). El concurso quedó desierto, locual demostró que, dada la complejidad y lailegibilidad de la información estatal propor-cionada, resultaba difícil responder preguntassencillas. Rock recuerda las acciones acometi-das por El Universal:

“Nosotros publicamos desde febrero hastadiciembre del 2000 unos seis u ocho des -plegados y editoriales del periódico. Jun-tábamos a los columnistas del diario y lesexplicábamos lo que estaba pasando, lo queera la ley de transparencia. Entonces elnúmero de notas sobre el tema fue crecien-do. Pusimos el tema en la agenda, lo queustedes llaman agenda-setting. Pero esaera nuestra tarea”.

La redacción y posterior presentación pú b li -ca de un proyecto de ley propio por parte delgrupo tuvo una gran relevancia para sus miem-bros: algunos entrevistados recuerdan con satis-facción el haber puesto el conocimiento al ser-vicio de la elaboración de políticas públicas yhaber nutrido el debate parlamentario; otrosentrevistados mencionan este paso como elmomento de transformación del grupo en un“grupo político”. Cuando comenzaron lasrondas de consulta sobre el proyecto de leyconvocadas por el Ejecutivo, quedó claro quela posición de los medios no era la de merosmultiplicadores del mensaje, sino la de miem-bros comprometidos con la agenda y con in-terés en lograr la sanción de la ley. Después deestas rondas de consulta, en diciembre de 2001el Ejecutivo envió el proyecto al Congresopara su debate y aprobación.

La iniciativa del Grupo Oaxaca tuvo elapoyo de la oposición al poco tiempo de suingreso en el Congreso. El paso siguiente fueconsensuar con el Ejecutivo una versión finalde la normativa. Ello fue posible debido a queSergio López Ayllón quien estaba a cargo de

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?14

las negociaciones de parte del Ejecutivo, for -m aba parte de la misma comunidad epis té -mica25 que los miembros del Grupo Oaxaca(Michener, 2009b). Los actores que partici-paron en la elaboración del proyecto de leycompartían valores y trayectorias intelectuales,lo que facilitaba arribar a consensos. Asimis-mo, cabe señalar la particular interacción defuerzas políticas y actores que se generó en eldebate parlamentario, que fue volviendo irre-versible el camino hacia la sanción de la ley: elGrupo Oaxaca actuó en ocasiones reactiva-mente a las acciones del Gobierno. Las reac-ciones del Grupo realimentaban el proceso in-terno de debate del tema al fortalecer a losgrupos promotores del proyecto dentro delGobierno frente a los que se resistían interna-mente. La formación de los incipientes con-sensos parlamentarios fue colocando al PRI—en ese entonces, en su nuevo rol opositor—enuna posición proclive al apoyo de la iniciativa,lo que reforzó en el oficialismo la necesidadde profundizar la agenda.

En breve, el derecho de acceso a la infor-mación se convirtió en un tema “política-mente correcto” en el que convergieron to-dos los actores público-políticos. Había unconsenso general entre los involucrados sobrela relevancia del tema, y lo que estaba en juegoera quién era el “promotor”, quién iba a adju-dicarse la iniciativa. En este contexto, el Con-greso eligió una estrategia para identificar lainiciativa como semi ciudadana, permitiendola intervención de actores del campo periodís-tico y de la sociedad civil en los debates le -gislativos. El resultado de las negociaciones esconocido: la Ley Federal de Transparencia yAcceso a la Información Gubernamental fueaprobada unánimemente por el Congreso yratificada por el presidente Fox en 2002.

Paradójicamente, Marván recuerda la etapaposterior a la aprobación de la ley como unade las más significativas en cuanto a la inciden-

cia de los medios. Durante el año de vacatiolegis—el período de preparación antes de laentrada en vigencia de la ley—se produjerondiversos debates sobre el grado de autonomíainstitucional que adquiriría el IFAI donde loscomisionados electos amenazaron con renun-ciar si no se garantizaba la autonomía nece-saria para implementar la legislación. Segúnrelata Marván, la acción de los medios fue de-cisiva en estos debates; por ejemplo el diarioReforma colocó en primera plana una notasobre la posible renuncia de los comisionados.

Aunque la incidencia del Grupo Oaxacafue fundamental, el éxito de la campaña se de-bió más a la confluencia de factores que a lasola acción del grupo. Después de la apro -bación de la ley, el Grupo Oaxaca se consti-tuyó como el punto de referencia para enten-der el proceso de debate y aprobación. SegúnLópez Ayllón “la historia oficial no se cons -truye desde el Gobierno sino desde la so-ciedad” (Entrevista a López Ayllón, 2010). Ellopodría explicarse dado que, a pesar del apoyodel presidente Fox, quien se beneficiaba por laaprobación de la legislación y se posicionabainternacionalmente, este no ejerció un lideraz -go fuerte durante el proceso.

Un aspecto importante para preservar lalegitimidad que ganó el grupo en esos días fuela renuncia de sus miembros a ocupar cargosen el órgano garante de la ley. Este punto gene -ró grandes debates al interior del grupo pero,finalmente, todos los miembros coincidieronen que lo mejor era abstenerse de desempeñarcargos en la autoridad de aplicación. Muyrelacionada con esto pareciera estar la disolu-ción del grupo: una vez conseguido el objeti-vo, los miembros volvieron a sus respectivostrabajos y roles, desde los cuales seguirían im-pulsando el tema, pero ya no bajo la modali-dad de acción colectiva26.

De este modo, el período en el que seelaboró y aprobó el proyecto pareciera carac-

15Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información

terizarse como uno de alta convergencia ygenerosidad de los actores intervinientes, dadopor el contexto de alternancia.

1.2.2 Argentina

Si el caso mexicano muestra cómo una coali-ción de expertos académicos con periodistas yrepresentantes de medios de comunicaciónpuede promover exitosamente el acceso a la in-formación pública, el caso de Argentina mues-tra los límites de estos esfuerzos colectivos27.

En 2001, la Oficina Anticorrupción (OA),creada por el Gobierno de Fernando De laRúa, inició un proceso de elaboración parti -cipativa de normas28 para debatir, elaborar yconsensuar un proyecto de ley de acceso a lainformación que sería enviado por el Ejecuti-vo al Congreso nacional para su aprobación.Después de un año de reuniones de las queparticiparon políticos, legisladores, académi-cos, miembros de organizaciones no guberna-mentales, periodistas y empresarios de mediosde comunicación se arribó a un proyecto deley29 que cumplía con principios y estándaresinternacionales30.

En 2002, después de la crisis de fines de2001, el presidente provisorio Eduardo Du -halde envió el proyecto al Congreso para sutratamiento legislativo y aprobación.

En el contexto de una gran descomposi-ción institucional y una importante crisis derepresentación, las organizaciones de la so-ciedad civil comenzaron a involucrarse en elimpulso de una serie de iniciativas legislativasentre las que se encontraba el proyecto de ac-ceso a la información. Fue a partir de entoncesque una serie de organizaciones de la sociedadcivil comenzó a actuar conjuntamente paraincentivar la discusión del proyecto en la cá-mara baja31. Las organizaciones que partici-paron de esta coalición fueron: la Asociaciónpor los Derechos Civiles (ADC), la FundaciónAmbiente y Recursos Naturales, el Centro de

Estudios Legales y Sociales (CELS), el Centropara la Implementación de Políticas Públicaspara la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC),la agrupación Periodistas32, el Instituto de Es-tudios Comparados en Ciencias Penales y So-ciales y la Fundación Poder Ciudadano.

Durante esta primera etapa, la partici-pación de la prensa se vehiculizó mediante elinvolucramiento individual de algunos peri-odistas. Recuerda Roberto Saba, ex directorejecutivo de la ADC:

“Me parece que el primer involucramiento dela prensa en la promoción de la ley de accesoa la información se dio de manera indivi -dual. Recuerdo que antes de que comenzara adebatirse el anteproyecto de la OA, e inclusoantes de que se discutiera el proyecto de leyde acceso a la información de la ciudad deBuenos Aires33, participé de un seminarioorganizado por el Freedom Forum en el quese destacó la relevancia del acceso a la infor-mación para el ejercicio del periodismo y latransparencia institucional. Recuerdo que delos participantes del seminario, los que apor-taron mayores argumentos a favor de la pro-moción de una ley en la Argentina fueron losperiodistas que habían tenido la oportunidadde hacer uso de la FOIA en EstadosUnidos” (consulta a Saba, 2010).

Además de este involucramiento indivi -dual, y a diferencia de lo que ocurrió en Mé -xico, la participación de la prensa en la Ar-gentina se dio en esta primera fase a través deorganizaciones profesionales de reporteros,como Periodistas. En esta etapa la coberturainformativa de los debates parlamentarios erabastante irregular. En mayo de 2003, luego deque un grupo de expertos participaran comoinvitados en discusiones de la Comisión deAsuntos Constitucionales, la Cámara de Di -putados aprobó el proyecto enviado por el

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?16

Ejecutivo con algunos cambios menores a lainiciativa original. El proyecto fue entoncesgirado para su revisión por el Senado en elmismo mes que Néstor Kirchner asumíacomo Presidente de la Nación y que la titularde la Comisión de Asuntos Constitucionalesdel Senado se convertía en primera dama dela república. El proyecto de acceso a la infor-mación no recibió ese año atención en elSenado ya que dicha comisión, bajo la miradaatenta de las organizaciones que conformabanla coalición, se abocó al análisis de proyectosque se consideraban vitales para la agenda ofi-cial, como la renovación de la Corte Supremade Justicia.

En 2004, la coalición de organizacionescomenzó a experimentar algunos cambios ensu conformación. En primer lugar, se disolvióla organización Periodistas. En segundo lugar,se sumaron nuevas organizaciones de la so-ciedad civil, como la Asociación Civil por laIgualdad y la Justicia (ACIJ) y una nueva aso-ciación periodística, el Foro del PeriodismoArgentino (Fopea)34 que había sido reciente-mente creado.

Pero el hecho más significativo ocurridoen 2004 fue la incorporación de algunas em-presas de medios de comunicación a la cam-paña de promoción del derecho. La incorpo-ración de las empresas de medios se dio apartir de un seminario organizado porCIPPEC en la localidad de Lobos (provinciade Buenos Aires), cuyo objetivo era realizar undiagnóstico sobre la cobertura informativa delos casos de corrupción y elaborar una pe-queña agenda de acciones que permitieranmejorarla. Del seminario participaron algunosperiodistas, académicos, miembros de organi-zaciones no gubernamentales y representantesde dos de los grupos de multimedios de co-municación más importantes del país: Clarín yTelefé. Las diferentes sesiones del seminariorefirieron al acceso a la información pública

como parte de la agenda de acciones a seguir.Sobre el seminario recuerda Saba:

“La propuesta del seminario de CIPPECfue interesante porque permitió vehiculizaracuerdos para mejorar la cobertura informa-tiva de casos de corrupción entre organiza-ciones de derechos humanos y especializadasen transparencia y los representantes de en-tidades periodísticas. Si bien no había tantaconciencia sobre el acceso a la información,cuando se pensó una posible agenda de tra-bajo conjunta el tema salió casi naturalmentey todos los participantes coincidieron en iden-tificarlo como prioritario” (consulta a Saba,2010).

El seminario acercó a las organizacionesque venían impulsando el acceso a la informa-ción pública a las empresas de medios de co-municación. Esta relación demostraría ser fruc -tífera durante gran parte de 2004. Si bien lacobertura informativa nunca fue demasiadosignificativa, el tema ganó un espacio en laagenda de la prensa gráfica. Las organizacionesde la sociedad civil comenzaron a sumar ensus reuniones a representantes de la Asociaciónde Entidades Periodísticas Argentinas (Ade-pa)35 y de este modo fueron multiplicando ladifusión del proyecto de ley. Como resultadode esta articulación, publicaron solicitadas36 enlos diarios Clarín y La Nación. EugeniaBraguinsky, coordinadora del área de Trans-parencia de CIPPEC, recuerda:

“La relación de las ONG con los mediosdurante el período en que se debatió el proyec-to de ley de acceso a la información en elSenado de la Nación fue, en términos gene -rales, buena. Los principales diarios nacio n a -les y canales de televisión brindaron espaciospara que las organizaciones di fun dieran sucampaña a favor de que se sancionara una ley

17Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información

que cumpliera ciertos requisitos y estándaresmínimos (los que garantizan el efectivo ejer-cicio del derecho). Un ejemplo de ello fueronlos espacios cedidos en más de una oportu-nidad para publicar solicitadas dirigidas a losy las senadores y senadoras” (consulta aBraguinsky, 2010).

Saba destaca que no fueron solo espaciospara solicitadas lo que se logró con la articu-lación con la prensa, sino que también se am-plió la cobertura informativa del tema:

“La articulación con la prensa volvió a al-gunos periódicos como Clarín y La Naciónmás receptivos para la publicación de notasde opinión sobre el tema, y aumentó lacobertura de las noticias vinculadas con lapromoción del acceso a la información y eldebate parlamentario” (consulta a Saba,2010).

La coalición avanzó en sus articulacionesy emprendió la frustrada elaboración de unaviso publicitario. La elaboración del avisoilustra las tensiones que podían generarse enel ámbito de la coalición. Las organizacioneshabían logrado el apoyo de la agencia de publi -cidad Young & Rubicam para elaborar unaprimera versión que iba a ser difundida porcanales de aire y cable. Sin embargo, las orga-nizaciones no lograron ponerse de acuerdosobre el contenido del aviso37 y desperdicia-ron una oportunidad única de difundir sumensaje masivamente.

Ese mismo año, cuando la Comisión deAsuntos Constitucionales del Senado final-mente comenzó a tratar el proyecto se produjoel quiebre de la articulación entre organiza-ciones y medios. La Comisión había con -vocado a expertos y a partes interesadas en elacceso a la información para que presentaran

sus perspectivas sobre el proyecto. Entre los in-vitados, el entonces titular de Adepa, LauroLaiño, fue consultado por el senador nacionalpor el justicialismo—el partido gobernante—Jorge Yoma sobre el alcance de la propuesta delegislación para los medios de comunicación.Yoma consideraba que en tanto los mediosrecibían pauta publicitaria de los Gobiernos, yal ser estas transferencias contempladas comosubsidios, los medios deberían también ser su-jetos de legitimidad pasiva de la legislación, esdecir, debían ser alcanzados por la normativade modo tal que los medios—sin ser entidadespúblicas—tuvieran que responder solicitudesde información al igual que el Estado. Estasituación condujo a que las empresas de losmedios de comunicación—no los periodis-tas—tomaran distancia de la campaña y adop-taran un papel de menor protagonismo en lapromoción del derecho, aunque continuaronapoyando a las organizaciones de la coalición.Las empresas de medios continuaron dando es-pacio a la cobertura del tema aunque dejaronde manifestar su apoyo a la iniciativa.

También en 2004, unos días antes de quevenciera el plazo para emitir un dictamen so-bre el proyecto, la Comisión de Asuntos Cons -titucionales del Senado, en plenario con lasotras tres comisiones a cargo de emitir el dic-tamen, presentó una versión revisada delproyecto que incluía varias modificaciones a laversión original; extendía el alcance de la ley aentidades privadas y obligaba a todo sujetoque poseyera la vaga figura de “informaciónde interés general” a proveerla. Esa versión re-visada de proyecto fue aprobada por el Senadoen 2004 y enviada a la Cámara de Diputadospara su ratificación. Esta media sanción afectóa la participación de la prensa:

“La aprobación del proyecto en el Senadoprodujo un enfriamiento en el involu-

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?18

cramiento de los medios. Creo que no solo eltema de los subsidios pesó en el alejamientode los medios sino también en el temor quetenían de que la regulación fuera utilizadapara acceder a la fuentes periodísticas, cuyaidentidad está protegida” (consulta a Saba,2010).

Braguinsky coincide con Saba:

“Esta suerte de alianza estratégica con losmedios (con las empresas de medios, no conlos periodistas) fue perdiendo fuerza a medi-da que avanzaba el debate en el Senado yluego cuando pasó nuevamente a la Cámarade Diputados. Entiendo que influyeron enesto fundamentalmente dos cuestiones: enprimer lugar, el punto introducido por el ofi-cialismo sobre si los medios eran o no sujetosobligados de una ley de acceso. Si bien las or-ganizaciones mantuvieron su postura origi-nal sobre este tema, las empresas de medioscomenzaron a tomar otra postura frente aldebate. No puede decirse que dejaron de apo-yar la sanción de la ley pero sí que la alianzatácita que existía se resintió. En segundo lu-gar, perdió fuerzas también por la propiadinámica que adquirió el proceso deltratamiento legislativo. Cuando el proyectocon cambios volvió a diputados ninguno delos actores involucrados estaba convencido deque era el momento para tratarlo. De estamanera, a medida que pasaba el año parla-mentario y se disolvía el clima reinante elaño anterior, también lo hacia la alianza deONG y la que habían armado estas con losmedios” (consulta a Braguinsky, 2010).

Ya en 2005, año de elecciones legislativas,el proyecto perdió estado parlamentario. Entanto el proyecto que llegó a la Cámara deDiputados tenía el “sello oficialista”, y en tan-

to el oficialismo contaba con buenos nivelesde apoyo en la sociedad, los legisladores noquisieron pagar el costo de enfrentarse a unproyecto oficial enviado por el Senado en unaño electoral ni apoyar un proyecto que sesabía tenía muchas deficiencias. Desde en-tonces, el proyecto no volvió a ser analizado.En la actualidad se debaten proyectos en am-bas cámaras.

El análisis del caso demuestra que losmedios de comunicación se involucraron enla promoción de una agenda de acceso a la in-formación38. Sin embargo, el resultado de esteinvolucramiento no fue la adopción de la nor-mativa. Es difícil atribuir una causalidad únicaa este fracaso, pero en perspectiva comparadacon el caso mexicano, dos factores no estu-vieron presentes en el proceso de discusión delproyecto de ley en Argentina. En primer lugar,los debates no se realizaron en el contextopolítico del proceso de alternancia que des -cribimos en el caso mexicano, es decir, en uncontexto de gran renovación y apertura delsistema político, que requiere de iniciativasrenovadoras. En segundo lugar, la interacciónentre los actores no generó convergencias,sino antagonismos y propuestas extremas quefueron dejando afuera a partes interesadas. Noes que la coalición se rompió, sino que los en-frentamientos con el oficialismo se volvierontan antagónicos que resultó imposible em-prender negociaciones para consensuar posi-ciones sobre el proyecto.

El resultado es conocido: la Argentinacarece todavía de ley nacional que regule elderecho de acceso a la información pública. Laausencia de articulación entre organizacionesno gubernamentales y prensa en las discu-siones actuales de los anteproyectos de ley enel Congreso de la Nación no debe ser leídacomo casual. En un contexto de aun mayorpolarización y enfrentamiento entre la prensa

19Rol de la prensa en la definición de una agenda de acceso a la información

y el Gobierno, las organizaciones parecenhaber optado por emprender una campaña sinel apoyo de los medios de comunicación.

1.3 Lecciones de los casosmexicano y argentino

En los casos estudiados, el involucramiento delos medios y su articulación con organiza-ciones de la sociedad civil y/o académicosmuestra ser provechosa, aunque los resultadosalcanzados nos obligan a pensar en las especi-ficidades de cada caso. Si bien podría sostener -se como regla general que la articulación delas organizaciones de la sociedad civil con losmedios de comunicación generalmente au-menta la probabilidad de conseguir un resul-tado exitoso, el caso argentino demuestra queello se consigue siempre y cuando se atiendala diversidad de intereses y los eventualesdisen sos entre los sectores involucrados. Si laparticipación de los medios se interpretacomo una presión para favorecer solo a esegrupo, pueden existir reacciones desfavo -rables—principalmente desde el Gobierno—que bloqueen la aprobación de leyes de accesoa la información.

Asimismo, mientras que en el caso mexi-cano los medios contaban con intereses clarospara sumarse a la promoción de la normati-va—como la necesidad de posicionamiento ydiferenciación en el campo periodístico—enel caso argentino no es tan claro qué los llevóa participar en la campaña, aunque podríaconjeturarse que operó sobre los medios ciertainfluencia de las experiencias en curso enotros países de la región, como Perú, dondesus pares participaban en la promoción del ac-ceso a la información pública. No puede dejarde lado que la propia Sociedad Interamericanade Prensa39 impulsaba entonces este tipo de

legislación, lo que pudo haber incentivado aalgunos medios a sumarse, aun sin tener enclaro el beneficio que obtendrían.

A manera de conclusión, podríamos con-jeturar que la cobertura informativa de losproyectos de ley es fundamental para incre-mentar el conocimiento de la ciudadanía y asíincidir sobre las autoridades públicas, pero laparticipación de los medios como un actormás de las coaliciones promotoras puede gene -rar resultados no solo diferentes sino opues tos.Esto pareciera explicarse por cuestiones con-textuales. En esta línea Andrea Pochak, delCELS, considera que el devenir del caso ar-gentino no se explica exclusivamente por laparticipación de los medios en la campaña:

“El involucramiento de los medios no ex-plica por sí solo ni el avance ni el retrocesodel proyecto de acceso a la informaciónpública” (consulta a Pochak, 2010).

En el caso mexicano, la alternancia permi-tió que la participación no solo de la prensasino también de los académicos convergieraen un proyecto consensuado que finalmentefue convertido en ley. Por el contrario, en elcaso argentino, en un contexto de crecienteantagonismo en el sistema político, el involu-cramiento de los medios no hizo más queacentuar las posiciones en pugna, radicalizan-do las diferencias e impidiendo los consensoslegislativos.

Finalmente, otro punto interesante de lacomparación es el rol de la prensa en las coali-ciones promotoras de la legislación de acceso.Mientras que en México algunos ejecutivos demedios de comunicación, como AlejandroJunco o Roberto Rock, marcaron su improntaen la suerte de la coalición, y aportaron lide -razgo, en Argentina la prensa tuvo un rol cola -borativo pero de menor liderazgo.

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?20

Una vez analizado el rol de la prensa en la ins -talación de la agenda de acceso a la informa-ción pública, esta sección se centrará tanto enel uso que la prensa ha hecho de las leyes deacceso a la información pública como en lasactividades de promoción de la ley y del dere-cho de acceso realizadas desde el campo perio -dístico. El análisis del papel de la prensa—par-ticularmente los periodistas—en esta etapa sereferirá, en primer lugar, a la utilización de lanormativa por parte de la prensa, y a continu -ación se describirán las actividades de promo-ción del derecho de acceso realizadas en elcampo periodístico y en la ciudadanía40.

2.1 Uso de las leyes deacceso a lainformación

Antes de avanzar en el análisis es importanteaclarar que para esta investigación hemos con-siderado exclusivamente la presentación depedidos de información como forma de ob-servar la utilización de las leyes de acceso porparte de los periodistas. Este recorte suponedejar de lado la consulta de sitios web de lossitios gubernamentales, un aspecto que con-sideramos de relevancia y que quizás deba serconsiderado en futuras investigaciones.

El análisis del uso de las leyes sobre accesoa la información pública por parte de los pe-riodistas41 necesariamente nos lleva a pregun-tarnos por las razones que los motivan a ejer -cer ese derecho y los factores que puedendesincentivarlo; también nos hace preguntarsobre la magnitud de los pedidos realizadospor los periodistas en relación con los presen-tados por otros solicitantes; también es impor-tante examinar el tipo de información solici-tada y las historias publicadas por los mediosen relación con el tema; finalmente, hemosindagado además en las habilidades específicasnecesarias para la utilización de la normativa ysu contribución al ejercicio del periodismo, alperiodismo de investigación42, y el modo enque esta legislación ha incidido en la relaciónentre los periodistas y los Gobiernos. De todoello nos ocupamos a continuación.

2.1.1 Motivaciones e incentivos

De acuerdo con la bibliografía analizada, losperiodistas que generalmente utilizan las leyesde acceso a la información son los que cuen-tan con cierto aval de sus editores para llevar acabo investigaciones de mayor profundidad, operiodistas independientes para los cuales eltema tiene alguna relevancia particular para supropia agenda de investigación (Hayes, 2009).Asimismo, los periodistas hacen uso de esta

Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública

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herramienta si no tienen forma de conseguirla información por otros medios: “solo si nopuedo hacer hablar a los informantes”, ocuando necesitan material sin procesar o algúndato particular (Bildstein, 2004). En un re-ciente estudio de la Constitution Unit delUniversity College London (Reino Unido)los periodistas entrevistados dijeron utilizar laley de información por su novedad; porque laley les otorga el derecho explícito de pregun-tar y recibir respuestas a sus inquietudes; por -que la ley resulta una herramienta fundamen-tal para el periodismo de investigación o paranotas realizadas a largo plazo, y porque la leyles resulta útil para obtener información sinprocesar que hubiera sido imposible conocercon anterioridad a la existencia de la norma-tiva (Holsen et ál., 2007). Los periodistas con-sultados en esta investigación coincidieron enidentificar la posibilidad de verificar datos orumores o contrastar las versiones oficiales deciertos fenómenos como motivación para larealización de solicitudes de información:

“Diría que en promedio los periodistas es-tán usando las leyes para entender mejorcómo toman decisiones los Gobiernos ypara corroborar con documentos lo que dicenlos funcionarios. Algunas veces no puedencorroborarlo y hay un salto entre la versiónde la verdad en los documentos y la versiónde los funcionarios. Yo siempre digo que losdocumentos son clave porque no puedenmentir, ofuscar o manipular (consulta aCharles Davis, de la National Freedom ofInformation Coalition, 2010).“Los periodistas tienden a confiar en los

documentos para verificar lo que dicen susfuentes. Los documentos gubernamentalesproveen un privilegio limitado en EstadosUnidos para los casos de acciones por libelo,así que es mejor tener constancia judicial uotros documentos gubernamentales para

apoyar una historia, particularmente si lahistoria hace ver mal a alguien” (consultaa David Cuillier, presidente del Comité deLibertad de Información de la Society ofProfessional Journalists, 2010).

Algunos de los periodistas consultados parala elaboración de este estudio identificaron laposibilidad de develar escándalos de corrup-ción como otras de las motivaciones quepuede incentivar a los reporteros a hacer usode las leyes de acceso a la información:

“No creo que el objetivo de la mayoría delos periodistas sea ‘capturar’ a los funci o -narios a través de los documentos. Pero unrol clave de los periodistas es develar los ca-sos de corrupción y exigir la rendición decuentas de los Gobiernos. Entonces, comoresultado, gran parte de las historias apoya -das en documentos terminan develandoescándalos” (consulta a Cuillier, 2010).“Creo que la mayor parte de los pedi-

dos apunta a revelar escándalos o a sacar ala luz datos comprometedores para el Go-bierno de turno. En ese sentido, puede de-cirse, por un lado, que el resultado es el re-fuerzo de la imagen negativa del Gobierno.Pero, por otro, creo que es natural que se usela herramienta para obtener informaciónque, de otro modo, el Gobierno no aceptaríaentregar” (consulta a Gabriel Sued, del dia -rio La Nación, 2010).

Una consulta a periodistas realizada porCarolina Pacheco Luna (2008) en Méxicorelevó los motivos por los cuales los periodis-tas realizan un uso limitado de la ley federal deacceso a la información. El 59% de los consul-tados que dijeron no utilizar la legislación ar-gumentaron que no lo hacen porque “notienen necesidad de hacerlo”, porque “seapoyan en otras fuentes”, porque “se manejan

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?22

con información oficial”, porque “sus superi o -res no se lo han pedido” o porque “no les in-teresa”.

En resumen, de acuerdo con la bibliografíay los expertos consultados, los periodistas uti-lizan las leyes de información cuando nopueden conseguir los documentos por otrosmedios, cuando necesitan verificar cierta in-formación, cuando les interesa conseguir in-formación “cruda” o sin procesar o cuandoapuntan a develar casos de corrupción o es-cándalos en el ámbito político.

2.1.2 Magnitud

Un aspecto importante para analizar el uso dela ley de acceso a la información pública porel periodismo es cuantificar la magnitud de lospedidos realizados por periodistas frente a lospresentados por otros solicitantes. Los resulta-dos no son siempre coincidentes y tampocoexisten estudios comparativos sistemáticos. Eneste apartado se presentan los principales hall az -gos de algunos estudios realizados en diferen -tes países. Es importante distinguir dos tiposde mediciones: en primer lugar, las que tratande identificar la cantidad de pedidos de infor-mación realizados por periodistas sobre el totalde pedidos ingresados en las entidades públicaso en determinada agencia gubernamental—algo que generalmente es reflejado en las es-tadísticas oficiales sobre el uso de las leyes deacceso a la información; en segundo lugar, lasme diciones que tratan de cuantificar el uso delas leyes por parte del periodismo.

En relación con el primer tipo de med i -ciones, Attallah y Pyman realizaron un intere-sante estudio del uso de la ley federal de acce-so a la información en Canadá. Utilizaronestadísticas oficiales que les permitieron cuan-tificar el peso relativo de los pedidos realizadospor los periodistas: en el período de 1985 a2000 alrededor de un 10% de los pedidosrecibidos en el Gobierno canadiense corres -

pondían a solicitudes efectuadas por periodis-tas (Attallah y Pyman, 2002).

Un estudio realizado por la HeritageFoundation sobre 2285 pedidos de informa-ción recibidos en cuatro agencias federales enEstados Unidos durante los primeros seismeses de 2001 identificó que solo 119 corres -pondían a periodistas, es decir, alrededor del5% (Tapscott y Taylor, 2001). Algo similarocurre con un estudio realizado por la Coali-tion of Journalists for Open Government, queanalizó 6439 pedidos de información presen-tados en seis agencias estadounidenses en sep-tiembre de 2005, y encontró que solo el 6%correspondía a periodistas. Si bien es solo unamuestra de las agencias gubernamentales, losporcentajes coincidentes de ambos estudiosparecen reflejar una baja utilización de la he -rramienta por parte de los periodistas con res -pecto al total de solicitantes en el país.

En relación con el segundo tipo de medi -ciones, una encuesta realizada a 55 periodistasde la Society of Environmetal Journalists consede en Estados Unidos, encontró que 2 decada 3 no utilizan la Freedom of InformationAct (FOIA) (McClure, 2005). El estudio con-cluye que muchos de los entrevistadosdemostraron un profundo desconocimientode la herramienta; muchos de los que síconocían la FOIA declararon que les resultabadifícil de usar pero que valía la pena el esfuer-zo. Los periodistas que usaron la FOIA expre-saron que no les resultaba sencillo hacerseguimiento de los pedidos y que a veces lesresultaba difícil identificar a los funcionariosencargados de responder el pedido.

Rosenbaum (2004) realizó un estudio simi -lar pero analizó el total de los pedidos realiza-dos en Irlanda desde abril de 1998 hasta finesdel 2000. Alrededor del 16% de los pedidospresentados correspondía a periodistas. El es-tudio demostró que los periodistas tiendengeneralmente a buscar más información en las

23Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública

agencias centrales del Gobierno que en lasins tancias locales, al contrario de lo que ocurrecon los pedidos presentados por el resto de laciudadanía.

Nigel Waters consideró que el uso que losperiodistas han hecho de la ley de acceso a lainformación en Australia ha sido considerable-mente bajo (Snell, 1998), lo que coincide conun estudio realizado a partir de entrevistas aperiodistas de Tasmania, quienes declararon nousar la legislación con mayor frecuencia de unpedido de información por mes (Bildstein,2004).

En diciembre de 2001, la Society of Pro-fessional Journalists (SPJ) hizo un relevamien-to de las noticias publicadas en 11 diarios, unaradio y ocho canales de televisión en EstadosUnidos para identificar cuántas de ellas seapoyaban en documentos públicos. De las4445 piezas analizadas, el 19% de lo publicadoen la prensa gráfica estaba basado en docu-mentos públicos, mientras que solo el 11% delas historias analizadas en el resto de losmedios se valían de estos recursos documen-tales. El estudio encontró que los documentosutilizados incluían resoluciones de la corte, in-formación sobre evaluaciones escolares, docu -mentos del FBI, contratos sindicales, inspec-ciones de salud, reportes policiales, reportes deautopsias, información censal, entre otros(Marquand, 2001).

Según A. Roberts (2010), en un balance delos primeros cinco años de implementaciónde la ley de acceso a la información en India,el monitoreo realizado por el Grupo de Análi-sis y Evaluación sobre el Derecho a la Infor-mación43 halló que los periodistas no han usa -do de manera extensiva el derecho de accesoa la información como una herramienta delperiodismo de investigación y que las historiaspublicadas en los medios se abocan principal-mente a cubrir el uso de la ley por otros gru-pos o actores sociales.

En América Latina no se ha profundizadoen esta cuestión. Del análisis de los casos mexi -cano y argentino surgen, sin embargo, algunosdatos relativos al uso de la legislación por partede los periodistas en estos dos países. Deacuerdo con información oficial del IFAI, des-de junio de 2003 a julio de 2010 el 12,2% deltotal de los pedidos de información presenta-dos corresponden a medios de comunicación.En este marco y en una consulta a periodistasrealizada para un informe de la FundaciónWilliam y Flora Hewlett (2006) en México,los periodistas opinaron que la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información Gu-bernamental ha tenido un efecto relativa-mente limitado en el periodismo en general.Esto lo atribuyen a los tiempos en la respuestade las solicitudes, que pocas veces se adecuana las necesidades periodísticas; a la relevanciade la legislación para el periodismo de inves-tigación, que constituye tan solo una fracciónmuy pequeña del total de la actividad perio -dística, y a la ausencia de capacitación a pe -riodistas. Sin embargo, y de acuerdo con el es-tudio realizado por Pacheco Luna (2008), 1 decada 4 periodistas del Distrito Federal ha rea -lizado solicitudes de información. Sobre unamuestra de 424 periodistas, el 86% dijo cono-cer la ley federal de acceso a la informaciónpero solo un 41% declaró utilizarla44.

En Argentina, de acuerdo con informaciónoficial disponible en el sitio web de la Jefaturade Gabinete de Ministros, tan solo el 4,68% delas solicitudes ingresadas en la administraciónpública nacional desde la entrada en vigenciadel decreto 1172/03, que regula el derecho deacceso a la información del Poder Ejecutivonacional, hasta 2008 corresponden a pedidosrealizados por periodistas (SSRIFD, 2008). Enuna presentación realizada en 2009 por Fopeaen ocasión de la visita de la relatora especialpara la Libertad de Expresión de la Organi-zación de Estados Americanos, se destacó que

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?24

si bien el porcentaje de pedidos realizado porperiodistas es bajo, ha ido creciendo. De acuer -do con Fopea, y apoyado en estadísticas ofi-ciales, los pedidos de información pasaron de23 en 2004 a 66 en 2006.

Los estudios relevados muestran que de lospedidos de información recibidos por la ad-ministración pública solo entre un 4% y un16% corresponden a periodistas. Sin embargo,algo que estos estudios no se preguntan es quémagnitud en el uso de la ley sobre acceso a lainformación pública por parte de los periodis-tas sería deseable. ¿Cuál debería ser la propor-ción entre los pedidos presentados por los pe-riodistas y el resto de los solicitantes? Osler(1999) considera que el 10% de los pedidosque son presentados por periodistas en Can a -dá no llega a cumplir las expectativas quehabían sido depositadas en la legislación, espe-cialmente en relación con la relevancia que sele asignaba para la labor periodística. Deacuerdo con el autor, no es la legislación deacceso en sí la que estaba sobreestimada, sinola misma actividad periodística. La labor coti -diana del sector informativo transcurre en ladifusión de información que difícilmente sevincula con la revelación de una conspiracióno un escándalo en los asuntos públicos. El pe-riodismo de investigación es tan solo una for-ma de ejercer el periodismo, pero hay muchasotras más de rutina que no necesariamente re-quieren apoyarse en pedidos de información,como las entrevistas, o las conferencias deprensa.

Es muy difícil establecer cuál es la propor-ción deseable de pedidos recibidos por perio -distas, o cuántos periodistas sería deseable quefueran usu arios activos de la herramienta. Aesto se suman dificultades metodológicas en lamedi ción, en tanto en algunos países comoMéxico se pueden presentar pedidos que ha-cen imposible verificar la identidad del solici-tante, y algunos periodistas prefieren presentar

solicitudes como ciudadanos, lo que dificultala elaboración de estadísticas. Pero los estudiosrelevados parecen coincidir en calificar comobajo el uso de la legislación sobre acceso a lainformación pública por parte de los periodis-tas. En todo caso, incluso sin parámetro paraevaluar la magnitud de los pedidos podemosafirmar que los periodistas realizan una por-ción minoritaria del total de los pedidos (entodos casos menor al 16%) por lo que es difícilsostener que esta herramienta ha sido diseñada“para ellos”, como han denunciado algunosfuncionarios. Lo que sí podemos corroborarcon el análisis empírico es que los pedidos re-alizados por periodistas tienen mayores proba -bilidades de convertirse en historias periodís-ticas, de ganar noticiabilidad y relevancia en eldebate público, como es el caso de los gastosde los miembros del parlamento en el ReinoUnido. En esta línea deben quizás leerse lasdeclaraciones de Tony Blair, ex primer mi -nistro inglés, en sus memorias: “La verdad esque la ley de acceso a la información no esusa da mayormente por el pueblo. Es usada porperiodistas. Para los líderes políticos es comodecirle a alguien que te está pegando con unpalo en la cabeza: ‘Hey, prueba con esto’ ydarles una maza. La información no es buscadaporque el periodista tiene curiosidad de saber,ni provista para transferirle conocimiento alpueblo: es usada como un arma”45. En el punto2.1.6 analizaremos los efectos de la ley de ac-ceso a la información pública en la interacciónentre prensa y Gobierno para dar cuenta de lastensiones que esta nueva herramienta puedeacarrear a la relación de estos actores en el sis-tema político.

2.1.3 Tipo de historias

Otro aspecto de gran relevancia para com-prender el uso de las leyes de acceso por losperiodistas es examinar el contenido de lospedidos, es decir, el tipo de información solici -

25Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública

tada y el tipo de historias redactadas y publi-cadas a partir del ejercicio del derecho:

“El punto crucial es, de todos modos, nocuánto usan los periodistas la ley de acceso ala información, sino qué hacen con los pedi -dos que efectúan” (Tapscott y Taylor, 2002).

En el relevamiento de la bibliografía espe-cializada en el tema encontramos que el tipode historias varía notablemente. Por ejemplo,Rosenbaum (2004) identificó los siguientestemas como contenidos más frecuentes de lospedidos realizados por periodistas en Irlandaentre 2003 y 2004: detalles de gastos públicos;comunicaciones internas del Gobierno quepuedan evidenciar inconsistencias entre mini s -tros; comunicaciones y casos de discrepanciasentre el Gobierno y agencias estatales; adver-tencias internas en la administración sobreproblemas organizacionales; uso de informa-ción estadística para la realización de com-paraciones, entre otros.

En el caso de Canadá, Attallah y Pyman(2002) encontraron que la naturaleza de lashistorias ha ido cambiando con el tiempo. Enuna primera etapa de la implementación de laley las historias reportadas eran muy puntualeso parte de notas más extensas y más propiasdel periodismo denominado de investigación.Luego se fueron haciendo más complejas,apoyadas en preguntas más sofisticadas y deseguimiento a trabajos anteriores. Las historiashan tenido diversas “intenciones aparentes”,como exponer el clientelismo o mostrar la ine -ficiencia y despilfarro de recursos, aunque enla mayoría de las ocasiones las solicitudes y lashistorias reportadas apuntaban a describir eltrabajo de las agencias gubernamentales.

En la conferencia organizada por el Con-sejo de la Transparencia de Chile46, en abril de2010, David McCraw, vicepresidente de The

New York Times, relató una serie de casos enlos que el diario utilizó la ley de acceso a lainformación de Estados Unidos. Entre ellosencontramos solicitudes sobre accidentes deautos, pensiones por discapacidad, morosidaden el pago de impuestos, la guerra de Irak,condiciones laborales, tratamientos a prision e - ros en Guantánamo, salarios de funcionariosy licencias para comercializar con Irán entreotros casos.

Jeremy Hayes (2009) señala que, en la pri -mera etapa de implementación de la ley deacceso a la información en Reino Unido, granparte de los artículos publicados reportabanhistorias de baja relevancia institucional(salarios de funcionarios, por ejemplo), pero elhecho de que la información revelada pro -viniera de un pedido de información la jerar-quizaba. Sin embargo, el autor también destacaque en ese mismo período también hubo al-gunas revelaciones de carácter sustantivo. Estetipo de historias se fueron consolidando a me-dida que se avanzó en la implementación de laley y, en consecuencia, se publicaron historiasperiodísticas de relevancia institucional, comola de gastos de los miembros del parlamento47.

Un análisis de contenido de 602 artículosperiodísticos realizados a partir de la utilizaciónde la FOIA británica y publicados en 2005 enel Reino Unido identificó los siguien tes temascomo predominantes en las histor ias rele-vadas: gastos y salarios; reglas institucionales,procedimientos y políticas, y med i ciones dedesempeño (Holsen et ál., 2007).

En México, la consulta realizada porPacheco Luna (2008: 8) identifico que los te -mas más requeridos “. . . son los que se refierenal ámbito presupuestal ( . . . ), designación ysalarios de funcionarios, gastos de consumo,viáticos y alimentación, distribución de los im-puestos, destino de los recursos públicos, pro-gramas e inversiones en obras gubernamen-tales, gastos durante giras internaci on ales”.

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?26

Entre los consultados, destacaron la ampli-tud de temas que pueden resultar objeto de lassolicitudes:

“Periodistas y otros usan el derecho a la in-formación en Estados Unidos para acceder adocumentos que revelen información nopublicada sobre una amplia gama de temas,desde seguridad nuclear y debates sobre silas bolsas para llevar el almuerzo (luncheras)son seguras para los niños hasta el análisisde las condiciones de detenidos y la conductadel ejército y el trato a veteranos de Guerraque buscan los beneficios prometidos por elGobierno” (consulta a Blum, 2010).“Mayormente, el acceso a la informa-

ción es usado para destacar algo de interéspara el público en cómo opera el Gobiernoo algo esencial para las vidas cotidianas deresidentes de una comunidad como el beberagua contaminada con químicos peligrosos”(consulta a Blum, 2010).“Hay de dos tipos. Las que se publican

en las secciones de política tienen que ver, engeneral, con el uso de recursos públicos porparte del Gobierno. Reparto de planes so-ciales, contratación de encuestas, uso de avi o -nes, gastos de viajes son algunos de losejemplos de las notas predominantes. Enlas secciones de información general, hay,más que nada, artículos relacionados con lacontaminación ambiental y con temas desalud” (consulta a Sued, 2010).

De las entrevistas y la bibliografía analizadasse desprende que existe una diversidad detemas en el uso de la ley por parte de los perio -distas. Ahora bien, cualquiera que sea el temaque se procure investigar o reportar, requierecontar con habilidades y estrategias para for-mular el pedido de manera clara y para tenermás chances de conseguir información. Deello nos ocupamos en los apartados que siguen.

2.1.4 Habilidades y estrategias

Existe consenso en la bibliografía especializadasobre la importancia no solo del conocimien-to de la normativa, sino también sobre lanecesidad de saber cómo hacer uso de ella(Rosenbaum, 2004; Attallah y Pyman, 2002;Bildstein, 2004). Los periodistas necesitan ha-bilidades y estrategias adecuadas para accedera la información deseada. Este tema no solo hasido reconocido en la bibliografía, sino tam-bién por las organizaciones periodísticas que,en mayor o menor medida, han realizado cur-sos de capacitación para sus miembros y parael público en general48.

Realizar pedidos de información requierede competencias técnicas pero también, comoafirma Edwards, de habilidades personales talescomo “paciencia, tenacidad y organización”(Edwards, 2008: 1). Un punto fundamental estratar de eliminar los prejuicios que existen so-bre la administración y emprender la tarea conexpectativas realistas sobre lo que se puedeconseguir: “. . . hace falta empezar desde cero,sacarle a los periodistas el miedo a redactar unanota formal y a penetrar en las barreras buro-cráticas que suelen rodear a cualquier adminis -tración pública” (consulta a Sued, 2010).

Entre las cuestiones que deben considera r -se al momento de elaborar un pedido de in-formación se requiere:

“Comprender qué información se encuentradisponible para ser provista y cuáles son lasexcepciones dispuestas por la legislación, siexistieran. Entender que las agencias guber-namentales se encuentran bajo limitacionesde recursos y que muchos pedidos puedanestar pendientes. Y si entiendes qué es lo quepuede ser legalmente entregado, reclama elacceso a los documentos que buscas a travésde todas las opciones administrativas posi-bles y considera la acción legal para liberar

27Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública

la información. Muy a menudo la solaamenaza seria de litigio puede llevar a unaagencia a prestar atención a tu solicitud”(consulta a Blum, 2010).

Las habilidades de los periodistas para re-alizar pedidos de información deben situarsedentro del contexto en el que desempeñan sulabor cotidiana. Para el caso de Argentina, An-drés D’Alessandro, de Fopea, señala la variableeconómica como condicionante de las habili-dades que necesitan desarrollar los periodistas:

“Creo que hay un problema de base en lasredacciones, que es un tema tradicional, alque ahora además se agrega uno de los peo-res costados de la crisis, en relación con lahiperactividad que tienen los periodistas ensus tareas cotidianas, que deriva en una granfalta de tiempo para realizar trabajos de fon-do, de mediano o largo plazo, que involucrenel tiempo necesario para esperar una res -puesta por parte de las autoridades corres -pondientes al pedido de información reali -zado” (consulta a D’Alessandro, 2010).

En relación con las estrategias utilizadaspor los periodistas, en algunos casos estos re-alizan una investigación previa a la formulacióny presentación de un pedido de información.Además, por lo general, realizan más de un pe-dido para poder conseguir lo que están bus -cando (Bildstein, 2004). Como afirma Ros en -baum: “Tienen que besar muchos pedidos deinformación hasta dar con su príncipe”(Rosen baum, 2004: 7). La estrategia es pre-sentar una serie de pedidos a la espera de queal menos uno de ellos sea respondido a tiem-po y provea alguna información de interés.Un dato interesante aportado por Attallah yPyman (2002) es la proporción entre pedidosrealizados e historias publicadas. De acuerdocon las entrevistas realizadas a periodistas

canadienses, esta proporción puede variar de4 a 1 a 10 a 1.

Hayes (2009) describe una serie de estrate-gias que los periodistas utilizan generalmentepara realizar pedidos y acceder a la informa-ción buscada. Una primera estrategia identifi-cada es la del pescador con mosca (fly fisher-man) que conoce de manera precisa quéinformación busca y realiza su pedido condes treza para conseguirla. Sobre esta estrategiadeclara Edwards:

“Para realizar un pedido de informaciónexitoso es clave conocer dónde son enterra-dos los huesos, o al menos, tener una ideade dónde son escondidas las verdades incó-modas.( . . . ) probablemente sea mejor ir ala pesca de una información específica quearrojar una red en busca de una cardumende documentos” (Edwards, 2010a).

Una segunda estrategia se asemeja al usode la red del pescador; el periodista realiza pe-didos generales vinculados con un tema paraver qué información proporcionan las autori-dades públicas. Si bien a primera vista podríapensarse que la primera estrategia genera me -jores resultados, de acuerdo con el análisis deHayes la segunda estrategia puede resultar másexitosa en tanto oculta el motivo central delpedido, lo que podría evitar la reticencia de losfuncionarios a proporcionar la información.En cualquier caso, señala Hayes, es importantetener una hipótesis antes de realizar un pedidode información para realizar preguntas perti-nentes que permitan luego construir una his-toria periodística.

Un caso interesante es el del periodistabritánico Matthew Davis, que creó la agenciaDataNews. Según Hayes (2009), Davis no estáinteresado en formular “la pregunta clave”que apunte al corazón de una conspiración enel Gobierno, sino que su estrategia es identi-

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?28

ficar en temas de coyuntura aquellos aspectosque podrían ser profundizados y brindar máscontexto mediante pedidos de información.De esta manera, Davis utiliza el instinto paraidentificar temas y formular sus preguntascomo cualquier otro periodista. La diferenciaes que ha encontrado en la ley de acceso a lainformación una herramienta valiosa para ex-pandir su trabajo como periodista indepen -diente, apoyado en la posibilidad que le da lanormativa de construir su propia agenda deinvestigación sin depender de contactos en lasinstituciones públicas. Davis ha convertido sudestreza para formular pedidos en el con-tenido de un emprendimiento: su agencia lite -ralmente vende notas a distintos medios, mu-chos de ellos locales, interesados en lasinvestigaciones realizadas sobre la base de pe-didos de información.

2.1.5 Obstáculos para el uso de lasleyes de acceso

Las oportunidades abiertas a la labor perio -dística por las leyes de acceso se enfrentancon frecuencia con obstáculos que impidenel desarrollo de su potencial. Estos obstáculospue den ser de muy distinta naturaleza: desdedemoras o complicaciones burocráticas rela-cionadas con las respuestas a los pedidos deinformación, particularmente cuando haypresiones de tiempo para publicar la infor-mación, hasta falta de apoyo editorial en estamateria, pasando por los costos que implicaobtener la información. A grandes rasgospodemos distinguir tres tipos de obstáculos:derivados de la legislación (excepciones vagaso amplias); relacionados con la implemen -tación (en particular demoras en entregar lainformación), y falta de incentivos en el en-torno laboral de los periodistas. A continu a -ción se examinan estos obstáculos.

En relación con los obstáculos vinculadoscon la legislación, un desincentivo para el ejer-

cicio del derecho de acceso a la informaciónpor parte de los periodistas es el estable -cimiento de excepciones muy amplias o vagasen la legislación, o la utilización recurrente delas mismas para denegar información (Holsenet ál., 2007; Hayes, 2009). Si bien este es unobstáculo que afecta a todos los solicitantespor igual, es necesario evaluar si el uso de ex-cepciones ha sido aplicado en mayor medidaen relación con pedidos formulados por perio -distas. En términos generales, se puede afirmarque cuanto más se acerca alguien al po der, másobstáculos encuentra (Hayes, 2009). En op i -nión de Cuillier, el incremento en el uso de lasexcepciones y la figura del secreto son unproblema grave para el periodismo (consulta aCuillier, 2010). Esta tendencia ha sido analiza-da por el Reporters Committee for Freedomof the Press, que analiza las legislaciones, deci-siones judiciales y políticas adoptadas por laadministración pública de Estados Unidos queapuntan a fortalecer la privacidad individual yel secreto estatal en detrimento del acceso a lainformación pública (LaFleur, 2003). De esteestudio puede concluirse que la utilización delas excepciones ha sido más frecuente en lapolítica de Estados Unidos en los últimosaños.

Se pueden identificar dos obstáculos de-rivados de la implementación de la legislación:uno, el establecimiento de tasas, y dos, la de -mora en la provisión de información. En al-gunos casos, el cobro de tasas ha sido señaladocomo un desincentivo a la presentación depedidos (Bildstein, 2004; Blum, 2010). Sinembargo, la bibliografía relevada coincide enque las demoras son uno de los principalesobstáculos a los que se enfrentan los periodis-tas, sobre todo porque los tiempos en los quegeneralmente la administración procesa y res -ponde las solicitudes de información no coin-ciden con los tiempos periodísticos (Susman,2005; Attallah y Pyman, 2002; Roberts, 2002;

29Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública

Roberts, 2005; Holsen et ál.; 2007; Osler,1999; Bildstein, 2004; Edwards, 2010a).

Las demoras en las respuestas por lo gene -ral se relacionan con la ausencia de recursospara procesar las solicitudes, con la compleji-dad para responder algunos pedidos, la necesi-dad de consultar a otras dependencias en laadministración, la ausencia de incentivos pararesponder en tiempo y forma, o la imposibi -lidad de encontrar la información (Susman,2005). Un estudio realizado por The NationalSecurity Archive encontró que en EstadosUnidos hay pedidos de información que handemorado más de una década (NSA, 2003).

Sin embargo, no todos los casos de demorase explican por deficiencias organizacionales;también se han identificado razones políticaspara entender por qué las respuestas demoranen llegar a los periodistas. Alasdair Roberts(2002) realizó un estudio sobre 2120 pedidosde información recibidos desde 1999 hasta2001 en el Departamento de Recursos Hu-manos de Canadá para examinar la existenciade trato diferenciado en el procesamiento depedidos de información. El estudio descubrióque el modo en que la legislación es imple-mentada y comprendida por los funcionariospúblicos incide en el tratamiento de los pedi-dos de información. De acuerdo con el estu-dio, las demoras ocurren por cierta necesidadde contemplar algunos aspectos políticos y co-municativos y por el involucramiento de lasmás altas autoridades del departamento en ladecisión de entregar información. El estudiodescubrió que los pedidos de los periodistas ylos partidos políticos requerían de más díaspara ser respondidos y que eran más propensosde resultar en lo que se considera denegatoriapresunta (“deemed refusal”) (Roberts, 2002).No es extraño que el trato diferencial signi -fique más tiempo para procesar y/o responderlos pedidos, ya que esta es el área en que losmecanismos para hacer efectiva la normativa

son más débiles. Esta característica no es ex-clusiva del caso canadiense sino de casi todoslos sistemas: las autoridades de implemen -tación de la legislación generalmente tienenque focalizar dónde utilizar sus recursos paragarantizar el cumplimiento de la normativa ylas demoras son, sin dudas, los casos más levesde incumplimiento.

En otro artículo, Roberts (2005) describelos pasos que un pedido debe completar en al-gunos organismos de Canadá si ha sido “am-ber lighted”, esto es, si ha sido identificadocomo “sensible”, algo frecuente en los pedi-dos presentados por periodistas. Un pedidosensible es enviado a la oficina del ministro yal departamento de comunicaciones. Estostrabajan junto con la oficina que posee la in-formación para el desarrollo de “líneas comu-nicacionales” y principales mensajes quedeben ser enfatizados por el vocero del depar-tamento. La documentación a entregar juntocon las líneas comunicacionales son enviadasal ministro para que apruebe la entrega de in-formación y recién después sean puestas a dis-posición del solicitante (Roberts, 2005).

Las demoras resultan un importante obs -táculo para el ejercicio del derecho por partede los periodistas porque la entrega tardíapuede conspirar contra la utilidad periodísticade la información y su relevancia política. Entodo caso, los funcionarios pueden minimizarlos efectos “disruptivos” de las leyes de infor-mación mediante el recurso a la demora, in-crementando la capacidad de control sobre elmomento de publicación de cierta informa-ción y “congelando” su noticiabilidad (Ro -b erts, 2005; Hayes, 2009). Un ejemplo de estamanipulación se produjo en Israel donde, deacuerdo con el relato de uno de los activistasde la red FOIAnet:

“Lo que eventualmente pasó fue que elKnesset [parlamento israelí] nos dio los

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?30

videos a las 14.00, y entonces a las 19.00mandaron un mensaje a todos los periodis-tas para avisar que los videos estabandisponibles en la oficina del vocero. Comolos noticieros más importantes de TV son alas 20.00, le dio un poco de ventaja al quehabía realizado el pedido”.

Si bien puede ocurrir que los periodistasdeban aguardar más tiempo que el resto de lossolicitantes para recibir la respuesta a sus solici -tudes, los periodistas reciben generalmentemás información que otro tipo de solicitantes(OSJI, 2006). Tal y como relata D’Alessandro:

“Creo que si un ciudadano se identificacomo periodista puede tener más suerte queotro ciudadano que no se identifique comotal, aunque sea periodista” (consulta aD’Alessandro, 2010).

En la misma línea, Sued afirma:

“Creo que los pedidos de periodistas recibentratamiento diferencial, dado que las depen-dencias a cargo de la respuesta saben quedetrás de ese pedido está el poder de laprensa. Un pedido mal respondido puedevalerle una nota negativa en un diario”(consulta a Sued, 2010).

En uno u otro caso, la implementación dela normativa se caracteriza en la práctica porun trato diferencial de los pedidos de informa-ción de acuerdo con el tipo de solicitante. Estasituación a veces perjudica al periodismo,mientras que otras lo coloca en una situaciónde ventaja comparativa frente a otros solici-tantes. Periodistas y expertos coinciden enque, en la práctica, el ejercicio del derecho deacceso crea una relación conflictiva entre pe-riodistas y funcionarios, lo que lleva incluso aque las solicitudes de acceso por parte de los

periodistas reciban un trato especial y en al-gunos casos se vean perjudicadas:

“Los periodistas no tienen un acceso espe-cial a la información bajo la legislación enEstados Unidos, aunque los pedidos reali -zados por medios (definidos bajo el estatutopara incluir tanto a ciertos bloggers como alos medios más tradicionales) pueden cali-ficar para excepciones en aranceles de bús -queda” (consulta a Blum, 2010).“Hay cierta evidencia en el Reino Uni -

do de que el Gobierno trata los pedidos deinformación de manera diferencial, lo quelleva a sospechas de manipulación en laprovisión de información para evitar escán-dalos políticos” (consulta a Hayes, 2010).

Un aspecto extrajurídico pero que debeser considerado es el conocimiento de la nor-mativa por parte de los periodistas. ¿Cuál es elgrado de conocimiento de los periodistas deesta herramienta? ¿Qué tan informados se en-cuentran sobre la potencialidad de las leyes deacceso a la información para el desarrollo desu actividad profesional? Estas son preguntasque exigen una elucidación que no ha sidoobjeto de estudio del presente documento,aunque la investigación dio cuenta de dife -rentes iniciativas tendientes a revertir el des -conocimiento de los periodistas y a entrenar-los en el ejercicio del derecho.

Por último, algunos obstáculos están rela-cionados no tanto con la legislación o su im-plementación, sino con el entorno organizati-vo en el que los periodistas realizan su labor.La falta de apoyo de los medios en los que tra-bajan los periodistas es otro aspecto que puedeincidir en la baja utilización de las leyes de ac-ceso a la información pública para el desarro -llo de investigaciones periodísticas. Bildstein(2004) señala que la mitad de los periodistasque entrevistó en Tasmania afirmaron que no

31Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública

se habían sentido incentivados por sus editoreso jefes de redacción para presentar pedidos deinformación en el marco de la legislación deacceso a la información vigente. Además, lamitad de los entrevistados declaró que seríaimportante contar con un editor vinculadoexclusivamente con el acceso a la informa-ción, aunque consideraron que esto sería unapráctica inviable por falta de recursos.

2.1.6 Efectos de las leyes de accesoen la relación entre prensa yGobierno

Otro aspecto relevante es el efecto del uso pe-riodístico de las leyes de acceso a la informa-ción en las relaciones entre el Gobierno y laprensa, y de estas relaciones en el avance delreconocimiento del derecho. Afirma Cuillier:

“Mi intuición me dice que las leyes de acce-so a la información crean una relación ad-versarial y más fricción entre periodistas yfuncionarios públicos. La burocracia es unpunto de conflicto. Entonces, muy a menudo,emergen batallas sobre si un documento debeser provisto o no. Los argumentos se focali -zan en la excepción, en la jurisprudencia,etc. Los abogados se involucran y el procesose ensucia en una fortificación legal” (con-sulta a Cuillier, 2010).

El uso por periodistas de leyes de acceso ala información puede afectar la relación entreperiodistas y funcionarios gubernamentales, yel modo en que los periodistas hacen uso dela legislación puede, a su vez, incidir en la im-plementación y cumplimiento de la normati-va. Snell (2002) describe una serie de situa-ciones que pueden presentarse en el uso de laley por parte de los periodistas. Un primer usode la herramienta consiste en contrastar laconsistencia de los mensajes de las autoridadescon la información pública. Otra situación

que puede presentarse es cuando el uso de lalegislación altera las exclusivas que algunosfuncionarios reservan a ciertos periodistas máscercanos o afines a sus políticas. También pue -den encontrarse situaciones en las que los fun-cionarios “accionan matafuegos” con la in-tención de desviar la atención de losperiodistas a cierta información solicitada.Algo similar, pero en el sentido opuesto, escuando los funcionarios tienden a “avivar elfuego” al alentar la provisión de informacióny publicación de historias que perjudiquen aadversarios políticos o a administraciones an-teriores. Los funcionarios pueden realizar enalgunos casos acciones preventivas, como lacirculación de alguna información o datosvinculados con el pedido solicitado con ante-rioridad a la entrega de la información al pe-riodista con el objetivo de atemperar el im-pacto de la publicación de la historia. Otraestrategia es hacer pública cierta informacióncuando hay otra noticia que concentra toda laatención de la prensa, de modo que el impactode la información revelada se diluya. Por últi-mo, la situación de “lavado de información”ocurre cuando “buenas noticias” son divul-gadas de manera coincidente con la entrega deinformación sensible.

Uno de los puntos que genera cierta fric-ción entre los periodistas y los funcionariosgubernamentales es la asignación de cierta ex-clusividad de la herramienta por parte de losperiodistas. En esta línea debe interpretarse elcomentario de Tony Blair que citamos ante -riormente. Hayes (2009) menciona que algunosfuncionarios del Gobierno inglés llegaron aestimar el costo en términos económicos delos pedidos realizados por periodistas. El autorseñala también que los funcionarios reclamanque a veces los periodistas realizan pedidos deinformación y si la información provista noresulta “noticiable”, es decir, material útil parala redacción de una nota periodística, no es

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?32

utilizada. El reclamo de los funcionarios es queesta utilización resulta irresponsable y generaun gasto innecesario a la administración.

El análisis del caso irlandés muestra que,en algunas ocasiones, el ejercicio de las leyesde acceso a la información por parte del pe-riodismo puede conducir o alentar ciertosretrocesos en la regulación del derecho. Laintroducción de la enmienda legislativa en2003—que en algunos aspectos recorta la fa-cilidad del acceso a cierta información—parece haber coincidido con la percepciónoficial de que la prensa debía utilizar la legis-lación de manera más responsable (Rosen-baum, 2004). De acuerdo con la Unión Na-cional de Periodistas, las modificacionesin tro ducidas—especialmente la introducciónde un esquema de tasas a la solicitud de in-formación—han vuelto al sistema más buro-crático y han resultado un desincentivo parael ejercicio del derecho de acceso a la infor-mación pública (Rosenbaum, 2004).

Asimismo, Rosenbaum (2004) señala queel Departamento de Comunicaciones, Marinay Recursos Naturales del Reino Unido anun-ció que comenzaría a subir resúmenes de to-dos los pedidos de información aún pendien -tes de respuesta a sus sitios de Internet. Estopermitiría que los periodistas conocieran lospedidos realizados por sus colegas, devaluandola primicia.

Las relaciones entre los periodistas y losGobiernos sobre la implementación y uso delas leyes de información también tiene susconsecuencias en el modo en que la ciu-dadanía percibe los avances en la materia. Enun estudio realizado entre 2005 y 2008, Hazelly Worthy (2009) analizaron una muestra de1114 artículos periodísticos publicados en laprensa británica sobre casos de acceso a la in-formación y realizaron una serie de encuestasa solicitantes de información. En el estudioencontraron que

“. . . solo el 3% de las historias incremen-taron la confianza del lector en el Gobier-no; más de la mitad de los artículos—un58%—redujo la confianza en el Gobier-no; mientras que más de un tercio—un 39%—no tuvo efectos, ya que se trataba de cues-tiones recurrentes o pedidos de informaciónya conocidos” (Hazell y Worthy, 2009: 5).

De acuerdo con los autores, esto se debe aque las historias que ganan preponderancia enlos medios son las vinculadas con la resistenciade la administración a proporcionar informa-ción, o las que revelan situaciones negativas dela gestión pública. En términos generales, losautores interpretan esta situación como partede un conjunto más amplio de cuestiones enel que las tensiones entre la prensa y las agen-cias gubernamentales son constitutivas de larelación: el Gobierno siente que la informa-ción es tergiversada, y la prensa siente que hayinformación que no es provista o es manipu-lada (Hazell y Worthy, 2009).

2.2 Promoción delderecho de acceso ala información

Para la implementación de la ley de acceso ala información es importante que el derechosea conocido por la ciudadanía, que la ley seadifundida y que su uso sea promovido paraque el texto no termine convirtiéndose en le-tra muerta. La responsabilidad principal de di-fundir la legislación activamente reside en elGobierno, pero el periodismo desempeña unrol fundamental ya que puede, de manerapráctica y con ejemplos concretos, demostrarlos efectos que generan los pedidos de infor-mación realizados por ellos o por terceros. Estasección presenta algunas de las iniciativas quehan contribuido a la promoción del derecho

33Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública

y en las que el periodismo estuvo involucrado,ya sea como organizador de las iniciativas o enarticulación con otros actores sociales.

La prensa resulta un apoyo fundamental enla implementación de las leyes de informaciónpública: por un lado, puede contribuir a unmayor conocimiento por parte de la ciu-dadanía de la legislación que regula la solicitudy provisión de información; por el otro, puedeutilizar la ley como herramienta para el ejer-cicio de la actividad periodística, y así cumplircon su rol fiscalizador o de watchdog de las ins -tituciones democráticas (Snell, 1998). Si bienel periodismo y los medios de comunicaciónno tienen la obligación de difundir la norma-tiva—ya que esta responsabilidad recae en lasautoridades—la difusión de la misma requierede una escala que tan solo el periodismo y losmedios de comunicación pueden otorgar.

En esta sección presentaremos, en primerlugar, algunas experiencias en las que periodis-tas y medios de comunicación, en algunos casosjunto a organizaciones sociales, promovieronel ejercicio del derecho de acceso a la informa-ción entre la ciudadanía. En segundo lugar, rele -varemos iniciativas desarrolladas por periodistaspara promover el uso de las leyes de acceso a lainformación pública entre colegas. Comen-zaremos por experiencias de América Latina,incluidos ejemplos de los casos analizados(México y Argentina), para exponer luego ex-periencias de otras regiones y concluir con unrepaso de las lecciones aprendidas.

2.2.1 Casos de América Latina

En México, el Grupo Oaxaca no continuó enactividad una vez cumplido su objetivo. Susmiembros siguieron trabajando en el temapero de manera individual, desde sus respec-tivos espacios institucionales. Asimismo, unanueva generación de periodistas hizo de la leyde acceso una herramienta fundamental de sulabor periodística.

Algunas iniciativas trascendieron la sanciónde la ley federal de acceso a la información. Uncaso paradigmático del involucramiento de laprensa es la columna Juan Ciudadano49.Como se mencionó, Juan Ciudadano comen-zó en el 2000 como una iniciativa del GrupoReforma para difundir el conocimiento delderecho entre la ciudadanía. A la labor de lacolumna semanal, se sumaron otras iniciativasconcretas como el concurso “10 preguntas porun millón de pesos”, iniciativa realizada parademostrar la importancia de hacer legible lainformación presupuestaria. De acuerdo consu sitio web, Juan Ciudadano es

“. . . todo mexicano. Es el profesionista, elestudiante, el campesino, la ama de casa. . . todo ciudadano que requiere informa-ción de calidad para tomar decisiones en suvida diaria ( . . . ) [que] quiere ejercer suderecho constitucional a accesar en forma li-bre y fácil toda la información recopiladapor las autoridades públicas, sin secrecías ysigilo; [que] . . . quiere tener el derecho deacceder a los archivos y atender sesiones endonde se toman decisiones o se decretanmandatos que le afectarán a él en lo indi-vidual o como sociedad; . . . [que] quiereque los funcionarios públicos de todos losniveles le rindan cuentas de sus decisionesy se penalice a quien oculte informaciónpública”.

Otro ejemplo interesante es el de MéxicoInfórmate50, una derivación de MéxicoAbierto y una iniciativa liderada por losmedios de comunicación y coordinada por elConsejo Ciudadano del Periodismo. MéxicoAbierto fue impulsada por National SecurityArchives en México e inspirada en la Sun-shine Week de Estados Unidos (véase 2.2.2para más detalle). La primera edición deMéxico Abierto se realizó del 11 al 17 de

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?34

marzo de 2007 y contó con el apoyo de laFundación William y Flora Hewlett. En laactualidad, México Infórmate es una inicia-tiva ciudadana que tiene como objetivo di-fundir la cultura de transparencia y rendiciónde cuentas en la sociedad, particularmente enlos medios de comunicación, para queejerzan el periodismo en base a la ley de ac-ceso a la información pública. México Infór-mate cuenta con una red de coordinadoresestatales y organismos afines, que una semanaal año organizan cursos, talleres, conferenciasy otras actividades en las que se involucra alos diversos sectores de la sociedad. Duranteesa semana, los medios de comunicación par-ticipantes publican trabajos de investigación,notas y/o editoriales relacionados o constru-idos con base en solicitudes de informacióno acceso a bases de datos públicas (consulta aManuel Mora, México Infórmate, 2010).

En Colombia, destaca la labor de la Fun-dación para la Libertad de Prensa (FLIP),una organización no gubernamental que mo -ni torea sistemáticamente las violaciones a lalibertad de prensa en el país, desarrolla activi-dades que contribuyen a la protección de losperiodistas y de los medios de comunicación,y promueve el derecho fundamental a la in-formación. Cuenta con un área dedicadacompletamente al acceso a la información,con cuatro líneas de trabajo principales. Enprimer lugar, la fundación brinda asesoría ju-rídica a periodistas y organizaciones civilescon el fin de dar a conocer los mecanismos ju-rídicos por medio de los cuales se puede ac-ceder a la información. En segundo lugar, re-aliza litigios estratégicos. En tercer lugar,brinda formación en el derecho de acceso a lainformación con tres públicos objetivo: perio -distas, organizaciones civiles y funcionariospúblicos. En cuarto lugar, impulsa la campaña“Más información, más derechos”, que buscabrindar mejores herramientas conceptuales y

sensibilizar a la opinión pública sobre la im-portancia del acceso a la información públicapara la gobernabilidad, los derechos humanosy la democracia.

Como mencionamos, el rol del Consejode la Prensa Peruana en la promoción delacceso a la información ha sido uno de losmás activos. Una vez sancionada la ley na-cional, el consejo siguió involucrado en la pro-moción de la agenda de acceso a través de ladifusión entre la ciudadanía y en el campo pe-riodístico. El consejo ha realizado talleres decapacitación para funcionarios, autoridades deGobiernos regionales, provinciales y locales,organismos descentralizados y periodistas. Ha-bilitó una línea gratuita de denuncias sobre ca-sos de incumplimiento de la ley nacional deacceso a la información, y condujo audienciaspúblicas en varias localidades del interior dePerú para difundir los alcances de la ley detransparencia y propiciar el diálogo entre ve-cinos y autoridades locales. También ha im-pulsado programas municipales de transparen-cia mediante los cuales promueve una mayorpublicación de información en los portalesgubernamentales. Estas acciones se combinancon iniciativas puntuales para promover el ac-ceso a la información. Entre ellas, se destaca larealizada los 28 de septiembre en ocasión delDía Internacional del Derecho a Saber: en laedición de 2005, nueve diarios peruanos par-ticiparon publicando notas o avisos en sus dia -rios; en 2007 fueron 14 los diarios que par-ticiparon de la iniciativa. En esa línea se sumala distribución gratuita del Manual ciudadanopara el acceso a la información pública51, elaboradopor el consejo. Esta acción, realizada en 2007,logró la distribución de casi 100 000 ejem-plares a través de diversos periódicos locales.

En Argentina, el Centro de Imple-mentación de Políticas Públicas para laEquidad y el Crecimiento (CIPPEC), enalianza con Clarín y con la adhesión de otras

35Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública

organizaciones sociales y el apoyo de Adepa,desarrolló la guía para el acceso a la informa-ción “¿Vos sabés!”52, un documento sencillode cuatro páginas que fue publicado por 11diarios locales. La experiencia, que se realizópor primera vez en 2007, se replicó en 2008 y2009 y permitió extender el conocimiento dela normativa local sobre el tema. Otro ejemploiniciado en Argentina pero de alcance regionales la Red Periodistas para el Acceso a la In-formación53, coordinada por la Asociación deDerechos Civiles (ADC). Se trata de

“. . . una red regional de periodistas y orga-nizaciones que trabajan en la promocióndel derecho de acceso a la información pú -b li ca y el fortalecimiento de las normas queregulan la materia”.

La red cuenta con miembros—organiza-ciones y periodistas—en Argentina, Chile,Colombia, El Salvador, Honduras, México,Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela, entreotros países de la región. Funciona principal-mente como un foro de intercambio y di-fusión de experiencias de los miembros de lared.

Finalmente, destacamos el trabajo del Forode Periodismo Argentino (Fopea) que, desdesus inicios, ha organizado capacitaciones a pe-riodistas y estudiantes en el uso de las he -rra mientas que brinda la legislación vigentetanto a nivel nacional como local. Para realizarestas capacitaciones, Fopea editó un cuaderni -llo con el apoyo del Banco Mundial y de laSubsecretaría para la Reforma Institucional yFortalecimiento de la Democracia de la Je-fatura de Gabinete del Gobierno nacional deArgentina54. Una iniciativa reciente creó laUnidad de Investigaciones, un proyecto perio -dístico que intenta acercar a la ciudadaníatemas de interés público. La unidad utiliza el

acceso a la información como herramientaclave para obtener datos públicos que le dencalidad a sus investigaciones55.

2.2.2 Casos fuera de América Latina

Un primer caso paradigmático del involu-cramiento de la prensa en la promoción delacceso a la información es el periódico inglésThe Guardian. La sección de acceso a la in-formación dentro de la sección política de laedición en línea del diario presenta informa-ción sobre la legislación y recomendacionesclaras e instructivos para el ejercicio del dere-cho de acceso a la información pública. Tam-bién presenta las historias periodísticas apo -yadas en solicitudes de información alGobierno inglés. Una iniciativa lanzada en2009 bajo el titulo “Investiga los gastos de tusparlamentarios”, resultó muy innovadora porpromover un involucramiento activo de loslectores/ciudadanos en el ejercicio del dere-cho, y promover la colaboración entre mediosy ciudadanos para suplir los limitados recursosde tiempo y personal del periódico para fis-calizar los gastos de los legisladores. The Guar -d ian puso a disposición de la ciudadanía 458 832documentos a los que accedió gracias al pedi-do de información realizado por HeatherBrooke, periodista independiente que coordi-na el sitio <http://heatherbrooke.org/>. Estainiciativa promueve que sean los propios lec-tores los que analicen los documentos de susrepresentantes, involucrando activamente a losciudadanos en el control de los fondos públi-cos y en la verificación del nivel de vida de losmiembros del parlamento. Al momento de re-alizar esta investigación, 219 224 documentosfueron analizados por unos 25 876 ciu-dadanos56.

Un caso similar es el de Open Secrets57,un blog de la BBC sobre acceso a la informa-ción desarrollado por Martin Rosenbaum, pe-

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?36

riodista especializado en el derecho de accesoa la información pública. Rosenbaum men-ciona los casos más relevantes de acceso a lainformación pública y da seguimiento a lospedidos que presenta a las autoridades británi-cas. También invita a la ciudadanía a que su -giera temas en los que sería interesante indagary utilizar la ley para conseguir más informa-ción. Rosenbaum también ha desempeñadoun rol en la difusión de la ley como herra -mienta del periodismo de investigación en laBBC mediante charlas y capacitaciones a pe-riodistas de la institución.

En Estados Unidos, la experiencia másimportante es la Sunshine Week, una inicia-tiva nacional para promover el diálogo sobrela importancia de la transparencia guberna-mental y el acceso a la información pública.Liderada por la American Society of NewsEditors (ASNE), comprende a medios gráfi-cos, audiovisuales y en línea, organizacionessociales, universidades, bibliotecas y otros ac-tores interesados en el derecho a la informa-ción. Desde 2005, la Sunshine Week se realizatodos los años en la semana del 14 al 20 demarzo, con diversas actividades cuyo principalobjetivo es difundir y ampliar el conocimien-to del acceso a la información pública. El an-tecedente de esta iniciativa se remonta a2002, cuando la Florida Society of Newspa-per Editors realizó un evento similar comorespuesta a un intento de los legisladores deFlorida por crear nuevas excepciones a la pro-visión de información. El éxito de este eventollevó a que la ASNE realizara una Cumbre dela Libertad de Expresión en Washington en2003, donde se gestó la idea de SunshineWeek. Alexander (2005) afirma:

“La columna vertebral de la iniciativa es uncomité organizador de 54 personas que in-cluye editores prominentes de diarios y revis-

tas, dueños y ejecutivos de empresas de comu-nicación, columnistas reconocidos, profesores deperiodismo y los directivos de grandes organi-zaciones de la industria como la ASNE, laNewspaper Association of America, la RadioTelevision Digital News Association, la Na-tional Newspaper Association, la Society ofProfessional Journalists, Associated PressManaging Editors e Investigative Reportersand Editors” (Alexander, 2005).

La primera edición fue realizada en marzode 2005, en coincidencia con el Día Nacionaldel Derecho a la Información y con el aniver-sario del nacimiento de James Madison. En esaprimera edición:

“. . . cientos de medios generaron miles dehistorias, piezas de opinión y editoriales.( . . . ) Más de 2000 historias, editoriales,caricaturas y blogs fueron dedicados a asun-tos vinculados con el secreto gubernamentalen la Sunshine Week. El sitio del proyectorecibió más de 8000 entradas desde suaparición el 9 de enero hasta el 21 de mar-zo” (Moshavi, 2005: 1).

Algunos ejemplos de las actividades reali -zadas pueden consultarse en el sitio web de lainiciativa58.

Estrechamente vinculada con la iniciativaanterior, la Sunshine in Government Initia-tive (SGI) es una coalición de medios de co-municación dedicada a promover políticas yprácticas de apertura en el Gobierno federalde Estados Unidos que surgió a partir de laSunshine Week (Moshavi, 2005; consulta aBlum, 2010). SGI está compuesta por laASNE, la Associated Press, la Association ofAlternative Newsweeklies, National Associa-tion of Broadcasters, National Newspaper Asso -ciation, Newspaper Association of America,

37Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública

Radio, TV, Digital News Association, Re-porters Committee for Freedom of the Press,y Society of Professional Journalists. SGI reali -za actividades de capacitación a funcionarios,periodistas y el público en general sobre lasfortalezas y debilidades de la ley federal de ac-ceso a la información. En su sitio web59 sepublican los “FOIA Files”, una base de datosde casi 500 noticias y otras historias de interéspúblico basadas en el uso de la ley de acceso ala información pública (consulta a Blum,2010). SGI también pone en conocimiento dela ciudadanía los debates parlamentarios sobreposibles enmiendas de la legislación vinculadacon el acceso a la información pública, y pre-senta información estadística sobre la imple-mentación de la ley.

Otro caso interesante es el Sydney Mor -ning Herald, que ha designado un editor entemas de acceso a la información. MatthewMoore desarrolla el News Blog60 del matuti-no, donde presenta casos de solicitudes, relevalos principales avances en el reconocimientodel derecho e invita a sus lectores a formularpedidos o a sugerir temas que podrían sercon tenido de pedidos de información realiza-dos por el periodista.

Estos casos reflejan los esfuerzos realizadosdesde el periodismo para darle visibilidad a laagenda de acceso a la información y mostrar ala ciudadanía todo su potencial. En algunoscasos se busca conquistar la agenda público-política en períodos concretos como la Sun-shine Week. En otros, las acciones tienen ma -yor grado de institucionalización, como en eldel Sydney Morning Herald, que nombró uneditor jefe en acceso a la información.

Finalmente, algunos casos ejemplificancómo se lleva adelante la promoción de lanormativa de acceso con el fin de internalizarla herramienta en la labor cotidiana de los pe-riodistas. La enumeración de experiencias nopretende ser exhaustiva sino tan solo indicativa

de iniciativas de particular interés. Lo quepuede advertirse es que, por un lado, algunasorganizaciones han creado sitios de Internetque sirven para difundir y explorar las opor-tunidades creadas por las leyes de acceso parala labor de la prensa. Por otro lado, se han es-tablecido una serie de organizaciones parapromover el derecho de acceso mediante dis-tintas iniciativas de capacitación y difusión.

Extra! Extra!61 es un blog de la fundaciónde Estados Unidos Reporteros y Editores deIn vestigación (IRE) dedicado a proveer ejem -plos de investigaciones y uso de documentospúblicos y de las leyes de acceso a la informa-ción, y otros recursos para contribuir al desa -rrollo del periodismo de investigación de to-dos los medios. El blog es parte del trabajo delFOI and First Amendment Center del IRE,creado para brindar información sobre las ac-tividades vinculadas con estos temas. El centroha realizado seguimientos de la implemen -tación de las legislaciones y otorgado premiosa las mejores investigaciones periodísticas queutilicen la herramienta de acceso a la infor -mación.

FOI FYI62 es un blog administrado porDavid Cuillier, actual presidente del Comité deLibertad de Información de la SPJ, la organi-zación periodística más extendida en el terri-torio estadounidense, con más de 8000 miem-bros. La SPJ provee noticias y asesoramientosobre acceso a los documentos públicos. Elblog difunde noticias sobre las legislaciones deacceso a la información pública, casos de dene-gaciones y sugerencias para ejercitar el derechode acceso a la información. El blog proveeconsejos prácticos sobre cómo seguir los pedi-dos de información; consejos para apelar dene-gaciones de información, cómo ser más efecti-vo en los pedidos, etc.

El blog FOI Advocate63 de la Universidadde Missouri también realiza seguimiento denoticias y casos vinculados con el acceso a la

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?38

información. Charles Davis publica en él his-torias escritas por periodistas “con documen-tos en mente” (in a document state of mind)(consulta a Cuillier, 2010). El sitio es el blogoficial de la National Freedom of InformationCoalition de Estados Unidos, una alianzacompuesta por organizaciones de la sociedadcivil, académicos, asociaciones periodísticas yabogados.

Un caso interesante es el del BrechnerCenter for Freedom of Information de laUniversidad de Florida. El centro busca pro-mover el gobierno abierto y una democraciaparticipativa a través de la educación y promo-ción del acceso a la información pública. Fuecreado gracias a una donación que hizo JosephL. Brechner, empresario de medios de Orlan-do, para el estudio del derecho de acceso a lainformación.

2.3 Lecciones aprendidas

Hemos visto que el uso periodístico de lasleyes de información puede modificar las rela-ciones entre el Gobierno y la prensa, y estarelación a su vez incidir en el avance (o retro-ceso) en el reconocimiento del derecho.

Un primer punto que parece emerger dela bibliografía especializada es que los perio -distas hacen poco uso de las leyes de acceso ala información, o al menos, en menor medidaal esperado aunque, como afirmamos con an-terioridad, sin una referencia objetiva de cuálsería un nivel deseable toda estimación es re -lativa. Los pedidos presentados por los perio -distas en los diferentes países analizados repre -sentan entre un 5% y un 16% del total de lospedidos a las instituciones públicas (Attallah yPyman, 2002; Tapscott y Taylor, 2001; Rosen-baum, 2004; McClure, 2005; Bildstein, 2004;Holsen et ál., 2007; Osler, 1999; Roberts,2010). Según Osler (1999) habría que situar

estos resultados en perspectiva: en primer lu-gar en relación con el universo de la actividadperiodística. El periodismo de investigación (alque estos pedidos pueden contribuir) consti-tuye solo una porción de la actividad periodís-tica. En segundo lugar, debe contemplarse elimpacto que esa pequeña porción de pedidospuede generar en la opinión pública compara-do con los pedidos realizados por otro tipo desolicitantes.

Las motivaciones de los periodistas parahacer uso de dicha legislación varían, pero labibliografía identifica a algunas como predo -minantes: contar con el aval de los editores(Hayes, 2009), así como la imposibilidad de ac-ceder a la información por otro medio (Bild-stein, 2004; consulta a D’Alessandro, 2010). Enrelación con el tipo de historias elaboradas apartir de los pedidos de información o el tipode información solicitada, la bibliografía rele-vada demuestra que los periodistas han cubier-to una extensa gama de problemas y no puedeidentificarse un tema que resulte de especialinterés para los periodistas (Marquand, 2001;Attallah y Pyman, 2002; Holsen et ál., 2007;Hayes, 2010; Davis, 2010). Dos artículos iden-tifican cierta evolución en el tipo de historiasrelatadas por los periodistas a través del tiempo,o mejor dicho, a medida que transcurre eltiempo desde la sanción de la ley (Hayes, 2009;Attallah y Pyman, 2002). Según estos autores,si durante una primera etapa las historias secaracterizaban solo por estar apoyadas en soli -citudes de información, en una segunda etapalas historias se complejizan y reflejan un mayortrabajo de investigación previa.

Asimismo, hay un consenso en la biblio -grafía relevada acerca de la importancia no solodel conocimiento de la normativa sino tambiénde contar con habilidades y estrategias paraejercitar el derecho de acceso a la informaciónpública de manera exitosa (Rosenbaum, 2004;Attallah y Pyman, 2002; Bildstein, 2004).

39Uso y promoción de las leyes de acceso a la información pública

De nuestra investigación también pode -mos concluir que el uso de las leyes de infor-mación por los periodistas puede verse obsta-culizada o desincentivada por factores como lademora en las respuestas a las solicitudes (Sus-man, 2005; Attallah y Pyman, 2002; Roberts,2002 y 2005; Holsen et ál., 2007; Osler, 1999;Bildstein, 2004; Edwards, 2010a), el estableci -miento de excepciones muy amplias o vagasen la legislación o la utilización recurrente delas mismas para denegar información (Holsenet ál., 2007; Hayes, 2009), o falta de incentivosen el entorno laboral.

En relación con el rol de la prensa en lapromoción de la legislación y del derecho—ya sea entre colegas o entre la opinión públi-ca—se destacan tres cuestiones. Un primerpunto es que, por lo general, son las organiza-ciones periodísticas más que las empresas demedios de comunicación quienes emprendencampañas por difundir el derecho de acceso ala información, tanto entre los periodistas comoentre la ciudadanía.

En segundo lugar, existe una interrelaciónentre el uso de la normativa y su promoción.Cada vez que los periodistas ejercitan el dere-cho y publican una historia difunden la exis-tencia de la ley, muestran sus potencialidades y

promueven la imitación de sus pares y de todociudadano con interés de conocer lo que susrepresentantes realizan en su nombre. En estesentido, “la mejor forma para que los periodis-tas promuevan el derecho a la información esmediante el ejemplo” (consulta a Hayes, 2010).

Un tercer aspecto a destacar es que cuandoorganizaciones de la sociedad civil colaborancon asociaciones periodísticas o medios de co-municación, el resultado es muy significativo.Las coaliciones entre organizaciones de la so-ciedad civil y la prensa muestran gran potencialporque permiten una sinergia de habilidades ycompetencias que multiplican los efectos quelos distintos actores podrían alcanzar si opera -ran solos. Los medios de comunicación tienenlos recursos para difundir el mensaje masiva-mente y se nutren de los contenidos generadospor sus aliados fuera del campo periodístico.Estas coaliciones no siempre se extienden en eltiempo. En el caso mexicano, si bien los miem-bros del Grupo Oaxaca decidieron volver a susespacios, siguieron promoviendo desde allí laagenda del acceso a la información pública: lacolumna de Juan Ciudadano continuó, el Uni-versal desarrolló un blog sobre el tema64, y lasrelaciones informales entre los distintos actoresse sostuvieron.

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?40

Esta sección analiza cómo se involucra laprensa en el seguimiento y monitoreo de laimplementación y cumplimiento de la legis-lación en materia de acceso a la informaciónpública. El seguimiento y monitoreo resultafundamental para la implementación efectivade la normativa de acceso, en tanto permitemedir los avances e identificar las áreas que re-quieran ser modificadas. Si bien esta es unacompetencia indelegable de las autoridadespúblicas, puede complementarse con moni-toreos realizados por actores externos a la ad-ministración pública. En el caso de la legis-lación sobre acceso a la información, muchasorganizaciones han realizado estudios de se -guimiento y monitoreo. Sin embargo, poco seha escrito sobre la contribución del sector pe-riodístico en el diagnóstico de la implemen -tación y el cumplimiento de dicha legislación.En esta sección presentaremos tres iniciativasque han realizado un monitoreo sistemático.

3.1 Algunas iniciativas

Una primera experiencia de seguimiento esla SPJ, que reconoce la relevancia del moni-toreo en la defensa de la ciudadanía, comomodo de protegerla de potenciales casos deincumplimiento. Los periodistas, explica,

tienen la obli gación de reportar las situacionesen las que la ley no es cumplida y promoverque todo ciudadano pueda acceder a la infor-mación que necesita. Otro motivo para moni -torear es completar el hiato que existe entrelas declaraciones de los políticos y funciona -rios sobre la implementación y cumplimientode la ley, y la práctica real de su ejercicio. Elmonitoreo puede exponer información ob-jetiva que ayude a los funcionarios a conocerlos obstá culos que enfrentan los ciudadanoscuando solicitan información. Asimismo, elmonitoreo, especialmente a nivel local, puedecontribuir a mejorar la aplicación de las nor-mativas o generar argumentos para su refor-ma en caso de que sea necesario. El Audit FOIToolkit65 presenta recomendaciones concretaspara realizar un monitoreo en diferentes áreas:diseño de la metodología, selección y entre-namiento de los auditores, identificación delárea a monitorear, determinación de los ob-jetivos del monitoreo, etc. El monitoreo quela SPJ promueve se apoya en la realización depedidos de información y recomienda que lainformación a solicitar debe ser indiscutida-mente pública.

Una segunda experiencia, también en Es-tados Unidos, es la de IRE, que hizo un rele-vamiento en 2002 sobre el cumplimiento delas leyes de información en los diferentes esta-

Seguimiento y monitoreode las leyes de acceso ala información

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dos del país66. La Better Government Associa-tion realizó un análisis comparativo sobre lasituación en los estados mediante una encuestaentre 191 periodistas de investigación resi-dentes en el país. Las normativas se analizarona partir de “boletines” donde se comparabauna situación ideal con la situación en cadauno de los estados a partir en una escala de 0a 5. Se midieron los siguientes criterios: tiem-pos de respuesta, apelaciones, conveniencia(ex pediency), tasas y gastos, y sanciones. El re-sultado de este trabajo demostró que la notamáxima alcanzada por los estados fue 3,3 enNebraska; que una aplastante mayoría de 42estados se ubicó por debajo de 2,5, y solo seisestados se ubicaron por encima de ese registro.Alabama y South Dakota recibieron 0 puntos.Por su parte, la encuesta reveló que los perio -distas consideran que el acceso a documentoses importante para realizar su trabajo en unaproporción de 31 a 1; que creen que los fun-cionarios públicos abusan de su discreción alresponder solicitudes de información en unarelación de 11 a 1, y que entienden que loscostos de litigar son un desincentivo para lapresentación de pedidos de información enuna proporción de 8 a 1.

Fuera de Estados Unidos, la CanadianNewspaper Association (CNA), una organi-zación sin fines de lucro que representa a losdiarios con circulación de entre 1500 a 500000 ejemplares diarios, ha realizado el moni-toreo del cumplimiento de la ley de acceso ala información en 2006, 2007 y 2008. Estotiene como objetivo identificar y señalar enqué medida el Gobierno comprende y desarr o -lla sus obligaciones de difundir informaciónsobre lo que hace, cómo lo hace y cuánto lecuesta al contribuyente. La CNA presentadatos que permiten saber a través de los añosqué tan difícil es para un ciudadano acceder ainformación. El monitoreo se realiza a partirde la formulación de pedidos de información:

cinco pedidos fueron presentados de manerasimultánea y bajo las mismas condiciones encada nivel investigado: municipalidades yfuerzas policiales locales, provincias y el Yukón,y departamentos federales y corporaciones dela corona. En su última edición, en 2008, seencontraron grandes inconsistencias en cómocumplen los gobiernos y agencias públicas suobligación de ser abiertos y transparentes.También se encontró que 4 de cada 10 insti-tuciones no proveen respuesta a las solicitudesen el tiempo establecido por la ley.

3.2 Lecciones aprendidas

Desde una perspectiva metodológica, resultadifícil realizar un análisis sobre el rol de laprensa en relación con el seguimiento y moni -toreo de las leyes de acceso a la informaciónbasados exclusivamente en los tres casos men-cionados. Sin embargo, estas experiencias nospermiten realizar algunas observaciones pre-liminares.

En primer lugar, si bien evaluar la imple-mentación de una ley no es una actividad quenecesariamente corresponda a la prensa, es unespacio de intervención donde puede desem-peñar un papel importante. En segundo lugar,las actividades de monitoreo pueden ser reali -zadas mejor y ser más sostenibles en el tiempocuando se involucran más recursos financierosy humanos, así como mayor conocimientotécnico. En general, ello ocurre cuando partici -pan instituciones académicas u organizacionesde la sociedad civil. En otras palabras, moni-torear la implementación y cumplimiento delas normativas de acceso a la información re-quiere de metodologías robustas y de una apli-cación sistemática y periódica. Esto resultacomplejo para organizaciones que se encuen-tran abocadas a estas actividades, por lo quepara el campo periodístico debería ser incluso

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?42

más complejo combinar estas acciones con sulabor cotidiana. Sin embargo, vemos que ini-ciativas como la de la CNA, que ya lleva tresaños de monitoreo, constatan que es posiblehacerlo. En definitiva, los casos relevados de-

muestran que la contribución de la prensa enel monitoreo de las normativas de acceso a lainformación es importante, más allá de no seruna tarea que le corresponda a la prensa.

43Seguimiento y monitoreo de las leyes de acceso a la información

Este documento procura contribuir a la com-prensión del rol de la prensa en la promocióndel acceso a la información pública. Comohemos visto, acceso a la información y perio -dismo interactúan, se relacionan y realimen-tan. Se pueden distinguir al menos cuatromodalidades de relación entre acceso a la in-formación y prensa. En primer lugar, en tér-minos conceptuales, libertad de expresión einformación son cara y contracara de un mis-mo fenómeno. Una segunda relación tiene uncarácter más estratégico: en su rol de agenda-setter la prensa tiene la capacidad de trasmitirmasivamente a la ciudadanía la importanciadel acceso a la información pública y el modoen el que puede ser ejercitado. En tercer lugar,el acceso a la información es una herramientafundamental para el sector periodístico entanto le permite trabajar con una agenda in-dependiente a la establecida por los organis-mos públicos y le permite también mejorar lacalidad de la cobertura informativa. Por últi-mo, una relación pragmática en la que el usode las leyes de acceso a la información públicapor parte de los periodistas permite verificarla implementación y efectividad de la legis-lación que regula el acceso a la informaciónpública.

La sanción de más de 90 leyes de acceso ala información alrededor del mundo propor-ciona un importante universo que permiteidentificar experiencias en las que la prensa

desempeñó un rol significativo. En algunas ex-periencias el periodismo participó de coali-ciones creadas para impulsar los proyectos deley. El caso mexicano se destaca por la accióndel Grupo Oaxaca, que promovió exitosa-mente la aprobación de la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información Gu-bernamental. En claro contraste, la partici-pación de la prensa en la promoción del pro -yecto de ley en Argentina no obtuvo el mismoresultado, y el frustrado debate parlamentariode 2004 ha funcionado como desincentivopara volver a impulsar la legislación en el Con -greso hasta hoy, cuando se encuentran en de-bate varios proyectos de ley.

En relación con el rol del periodismo en laetapa de implementación de la legislación, eldocumento analiza tanto su uso como su pro-moción. Un primer punto a destacar es quelos periodistas usan las leyes de acceso a la in-formación en menor proporción que lo es-perado. Como mencionamos, los pedidos pre-sentados por los periodistas representan entreun 5% y un 16% del total de los pedidos in-gresados a las instituciones públicas, magnitudque es necesario poner en relación con la to-talidad de la actividad periodística, de la que elperiodismo de investigación es solo una por-ción, y en relación con el impacto que esa can-tidad de pedidos puede generar en la opiniónpública, comparado con los pedidos realizadospor otro tipo de solicitantes.

Conclusiones

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Un segundo aspecto para analizar son lasmotivaciones de los periodistas para usar la ley.El apoyo de los editores y la imposibilidad deacceder a la información por otro medio ope -ran como fuertes incentivos para el uso de lalegislación. No obstante, existen obstáculosque pueden desincentivarlo, entre los que fi -guran la demora en las respuestas a las solici-tudes, el establecimiento de excepciones muyamplias o vagas en la legislación o la uti-lización recurrente de las mismas para denegarinformación y/o el cobro de tasas a la provi -sión de información.

En relación con el tipo de historias elabo-radas a partir de pedidos de información o eltipo de información solicitada, los periodistashan cubierto una extensa gama de problemasy no puede identificarse un tema que resultede especial interés. Sin embargo, se registracierta evolución en el tipo de historias re-latadas por los periodistas a través del tiempoque han ido adquiriendo mayor nivel de com-plejidad. También existe un consenso sobre laimportancia no solo de conocer la normativa,sino también de contar con habilidades y es-trategias adecuadas para ejercitar el acceso a lainformación pública exitosamente.

Asimismo, se constata cómo el uso perio -dístico de las leyes de acceso a la informaciónpuede impactar las relaciones entre el Go -bierno y la prensa, y cómo esta puede a suvez incidir en el avance (o retroceso) en elreconocimiento del derecho. La implemen -tación de las leyes, cuando cumple con supromesa de dotar de mayor transparencia yapertura a las instituciones públicas, generainevitablemente tensiones y resistencias. Elejercicio efectivo del derecho por parte delos periodistas permite avanzar en la aperturade instituciones—como el caso de los gastosde los miembros del Parlamento británico—mediante los debates que se dan en la opiniónpública sobre lo que debe considerarse infor-

mación pública. Las tensiones con los fun-cionarios y las resistencias de los políticos sonreacciones esperables.

En relación con el rol de la prensa en lapromoción de las normativas, un primer pun-to que se desprende de las experiencias ana -lizadas es que, en términos generales, son lasorganizaciones periodísticas más que las em-presas de medios de comunicación quienesemprenden campañas para difundir el derechode acceso a la información tanto entre los pe-riodistas como entre la ciudadanía. En segun-do lugar, el uso de las normativas por parte delos periodistas y su promoción parecen coin-cidir en la práctica. Cada vez que los periodis-tas usan las leyes y publican una historia apo -yada en este recurso difunden la existencia dela normativa. La cooperación entre prensa yorganizaciones de la sociedad civil desempeñaun papel positivo en la promoción del dere-cho de acceso a la información.

No es sencillo analizar el rol de la prensaen el monitoreo de las normativas a partir deun pequeño universo de casos. La evaluaciónde políticas públicas es una responsabilidadque le corresponde a las instituciones que lasimplementan y que requiere conocimientoespecializado y recursos suficientes para desa -rrollar evaluaciones objetivas, sólidas y sis-temáticas a lo largo del tiempo. La contribu-ción de la prensa en esta tarea es importante.

Por último, si bien se cree que el vínculoentre prensa y acceso a la información esfuerte y casi “natural”, esta investigación indi-ca que esta relación no siempre está presenteo genera los beneficios esperados. Sin embar-go, es importante recordar la relevancia insti-tucional de la prensa en las democracias engeneral, y en la promoción del derecho de ac-ceso a la información y su ejercicio efectivo enparticular. Los periodistas y medios de comu-nicación desempeñan un rol clave que debeser reconocido.

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?46

1. El rol de la prensa en la identificación delproblema, agenda setting y la conversióndel acceso a la información pública comocontenido de una política regulatoria

Para la promoción de la ley, ¿se constituyóuna coalición? Si fue así, ¿recuerda cuáles fue -ron los actores intervinientes?

¿Cuál considera que fue el rol de los perio -distas y los medios de comunicación en lacampaña para la aprobación de acceso a la in-formación? Si tuviera que calificar el rol de losmedios y los periodistas, ¿diría que fue de li -derazgo, de paridad frente a otros actores de lacoalición, o más bien de apoyo a las accionesde incidencia de las organizaciones?

¿Cuáles considera que fueron los factoresdecisivos que llevaron a los medios a participaren la promoción de la legislación? ¿Cuálespiensa que fueron los principales incentivosque llevaron a los medios y los periodistas aintervenir en la promoción de la legislación?

¿Cómo describiría el nivel de apoyo y/oinvolucramiento de los medios, considerandolos diferentes actores que componen el campoperiodístico? Si se incluyera una variable tem-poral, ¿describiría momentos de mayor ymenor involucramiento o describiría el pro-ceso de incidencia como una continuidad?

¿Cómo describiría las relaciones entre losconceptos de libertad de expresión y acceso ala información durante la campaña?

¿Considera usted que la atención de losmedios tuvo algún tipo de impacto en laaprobación de la ley o en su fortaleza?

2. El rol de los medios en la implemen ta -ción de las leyes de información

2.1 El uso de las leyes de acceso a la informaciónpor los medios

¿Qué tipo de historias periodísticas consi -d era que son las que predominan con el usode la legislación?

De acuerdo con su experiencia y cono -cimiento, ¿cuál es el uso que los periodistas ledan a dicha legislación? ¿Lo utilizan comoherramienta para el desarrollo de investiga-ciones a largo plazo y en profundidad? ¿Cuáles el objetivo principal: revelar escándalos obrindar una mejor comprensión del sistemapolítico? ¿Utilizan la ley para reforzar unaima gen negativa del Gobierno? ¿Utilizan laley para reportar temas de relevancia socialque afectan la vida de los ciudadanos? ¿Usanla ley para mostrar la debilidad de la propialegislación sobre acceso a la información?

Anexo I: Cuestionarios

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¿Cuál considera que ha sido el impacto dela legislación sobre acceso a la informaciónpara el ejercicio del periodismo y cuál la con-tribución al desarrollo del periodismo de in-vestigación?

Desde su punto de vista, ¿cuál cree que sonlas principales habilidades que los periodistasnecesitan desarrollar para ejercitar el derechode acceso a la información pública en el marcode las legislaciones de acceso a la información?

De acuerdo con su experiencia, ¿cuálesconsidera que han sido las principales estrate-gias de los periodistas en el uso de la legis-lación sobre acceso a la información?

De acuerdo con su experiencia, ¿cuál hasido la respuesta del Gobierno frente al ejerci-cio del derecho de acceso a la informaciónpública por parte del periodismo? ¿Considerausted que los pedidos presentados por perio -distas reciben tratamiento diferencial? Si tu-viera que describir el efecto de la legislaciónen la relación del Gobierno con los periodis-tas, ¿cómo lo haría?

2.2 El rol de los medios en la promoción de las leyesde acceso a la información

¿Cuál considera que ha sido la contribu-ción de los medios y los periodistas al cono -cimiento y uso de las legislaciones de acceso ala información por parte de la ciudadanía?

¿Considera que el periodismo ha promovidosuficientemente la cobertura del ejercicio dederecho por parte de otros actores?

¿Cuál piensa que ha sido el impacto de laslegislaciones de acceso en las relaciones de losperiodistas y los medios con otros actores, comolas ONG?

¿Cuál ha sido la contribución de otros ac-tores (ONG, organismos internacionales) alconocimiento y ejercicio de las legislacionesde acceso a la información por parte del pe -riodismo?

3. El rol de los medios en el monitoreo delas leyes de acceso a la información

De acuerdo con su experiencia y cono -cimiento, ¿cuáles han sido las iniciativas demonitoreo que han desarrollado los actoresdel medio periodístico? ¿Qué tipo de aliadoshan tenido en estas iniciativas? ¿qué tipo dedesafíos han enfrentado?

¿Considera usted que estas iniciativas hanpermitido que los medios y los periodistas de-sarrollaran vínculos y sinergias con mecanis-mos institucionales de acceso a la informaciónu otros mecanismos de fortalecimiento insti-tucional o transparencia?

¿Cómo describiría el impacto de estas ini-ciativas? ¿Con qué periodicidad y sistematici-dad se han realizado?

Libertad de información. ¿Tres palabras inofensivas?48

Rick Blum, Sunshine in Government Initia-tive

Heather Brooke, Your Right to KnowBill Buzenberg, Center for Public IntegritySandra Chance, The Brechner CenterDavid Cuillier, Society of Professional Jour-

nalistsAndrés D’Alessandro, FopeaLucy Dalglish, Reporters Committee for Free -

dom of the Press (RCFP)Charles Davis, National Freedom of Informa-

tion Coalition (NFOIC)Matthew Davis, DataNewsRob Edwards, <http://www.robedwards.c

om/>María Julia Giorgelli, Periodismo para el Ac-

ceso a la InformaciónDavid Goldberg, Campaign for Freedom of In-

formation in ScotlandJeremy Hayes, BBCKela León, Consejo de la Prensa PeruanaEmilene Martínez, México Abierto

Mathew Moore, The Sydney Morning HeraldManuel Mora, México InfórmateAndrés Morales, FLIP, campaña “Más infor-

mación, más derechos”María O’Donnell, Radio ContinentalBrankica Petkovic, Center for Media Policy at

the Peace InstituteNatasa Pirc, comisionada de Información, Eslo -

veniaCésar Ricaurte, FundamediosMartin Rosenbaum, Open SecretsEzequiel Santagada, Instituto de Derecho y

Economía Ambiental de ParaguayPeter Scheer, First Amendment CoalitionManish Sisodia, KabirMartin Stabe, <http://www.martinstabe.com/>Gabriel Sued, La NaciónThe Guardian MPs’ expenses, <http://mps-ex

penses.guardian.co.uk/>.Miguel Treviño, Juan CiudadanoChristal Williams, Chancellor, Sunshine WeekLaura Zommer, CIPPEC, guía “¿Vos sabés!”

Anexo II: Listado deexpertos y periodistascontactados

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Referencias

1 En este documento consideraremos prensa a diferentes ac-tores del campo periodístico: periodistas, editores, medios decomunicación y empresarios de los medios de comuni-cación.2 Los cuestionarios utilizados son incluidos en el anexo I.3 El listado completo de las personas contactadas se encuen-tra disponible en el anexo II.4 Cabe destacar que este derecho ha sido incluido dentro delos derechos fundamentales consagrados por tratados dederechos humanos. Véase, por ejemplo, Claude Reyes v.Chile, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2006.5 Según Waisbord, la función de watchdog debe definirsecomo la actividad periodística destinada a “monitorear a lospoderosos y exigirles rendición de cuentas” La función deagenda-setter del periodismo se define como “el tratamientode temas de importancia pública que exigen la atención delos ciudadanos y los responsables de formular políticas”. Porgate-keeper se entiende la función de “facilitar la expresiónde perspectivas múltiples” (Waisbord, 2008:1).6 La ley de libertad de prensa fue sancionada en 1766.Disponible en inglés en <http://www.riksdagen.se/templates/R_Page____8908.aspx>.7 Uno de los aspectos que deben considerarse es el avancedel periodismo de investigación en Estados Unidos, que enmuchos casos, por ejemplo el mexicano, funcionó como unasuerte de inspiración para la renovación del quehacer perio -dístico. El avance en la agenda de transparencia y rendiciónde cuentas es otro aspecto que debe considerarse como con-texto del involucramiento de los medios en la promocióndel acceso a la información pública, así como también la ac-ción de organismos multilaterales en la región latinoameri-cana, como la Relatoría por la Libertad de Expresión de laOEA y organizaciones con relevancia regional o interna-cional, como la Sociedad Interamericana de Prensa, elKnight Center for Journalism in the Americas, el BritishCouncil, entre otras.8 Se pondrá especial atención a los casos de México y Ar-gentina porque corresponden a la misma región, lo que nospermite suponer cuestiones contextuales comunes o afines,

como sistema de gobierno federal o indicadores socioe-conómicos.9 No solo en America Latina encontramos casos relevantes.Un caso en pleno desarrollo al momento de escribir estedocumento es la promoción de la ley de acceso a la infor-mación en Filipinas, donde la National Union of Journalistsof the Philippines (NUJP) junto con el Asian Institute ofJournalism and Communication, Center for CommunityJournalism and Development, Center for Media Freedomand Responsibility, y Philippine Center for InvestigativeJournalism vienen promoviendo activamente la adopción delegislación en la materia. Otro ejemplo también recientepuede ser observado en Ghana, donde la Coalición para elDerecho a la Información, que incluye a la Ghana Journal-ists Association, la National Media Commission, la MediaFoundation for West Africa, organismos religiosos, ONG yla Ghana Bar Association vienen reclamando la prontaadopción de una ley de acceso a la información pública.10 Para visitar el sitio web de Abraji: <http://www.informacaopublica.org.br/>. Para visitar el sitio web del Consejo:<http://www.consejoprensaperuana.org.pe>. Para visitar elsitio web de C-Libre: <http://www.clibre.info/>. La im-portancia de la Fundación Chamorro en la actividad de laprensa en Nicaragua se deriva fundamentalmente de la aso-ciación que se hace con la familia Chamorro, un apellidovinculado desde décadas con la actividad periodística.11 El caso de Guatemala es particularmente interesante entanto que una alianza entre organizaciones de la sociedadcivil y actores de la prensa permitió revertir la baja coberturainformativa que obtenía el tema en la agenda pública. Unaorganización de la sociedad civil—el capítulo local de Trans-parencia Internacional, Acción Ciudadana—consensuó conEl Periódico una conveniente política de 2x1: cada avisopautado por la organización recibía dos extra de maneragratuita (Michener, 2009b).12 Este caso es analizado en Bellver, Mendiburu y Poli(2008).13 De acuerdo con lo expresado por Ezequiel Santagada,abogado del Instituto de Derecho y Economía Ambiental

de Paraguay (<http://www.idea.org.py>), una situaciónsimilar, esto es, el rechazo por parte de la prensa a las leyesde acceso a la información pública, ocurre al momento deescribir el presente informe en su país. Santagada expresaque “el principal diario del Paraguay, ABC Color, se oponefirmemente a una ley de acceso a la información. En reali-dad no es todo el diario, sino su dueño y director—AldoZuccolillo—y algunos de los periodistas que lo integran. Noes el caso de uno de sus principales columnistas, AlcibíadesGonzález del Valle, quien ha escrito varias columnas en ABCa favor de la ley. En 2006, Zuccolillo hizo una campaña mi -litante y saboteó la sanción de la ley impulsada por un grupode organizaciones. De hecho, el mismo día que el proyectodebía tratarse en el Senado, publicó este editorial <http://fw3.abc.com.py/2006-05-25/articulos/254443/proyectan-ley-para-que-jueces-sean-escuderos-de-los-funcionarios-publicos>. Más recientemente, en febrero de este año,publicó lo siguiente <http://www.abc.com.py/2010/02/10/nota/75243-Corrosivo-avance-del-socialismo-del-siglo-XXI/>” (consulta a Santagada, 2010).14 <http://www.declaraciondechapultepec.org/v2/index.asp>.15 <http://transparencia-economica.mef.gob.pe/normas/Principios_Lima.php>.16 <http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/americas/regional_socius_addendum_spanish.pdf>.17 <http://www.sunshineingovernment.org/>.18 Sobre la base de los datos recolectados para esta investi-gación, en rigor no podemos concluir cuál ha sido el rol dela prensa en dichos nombramientos.19 <http://www.bbc.co.uk/blogs/opensecrets/2009/11/chris_graham_interview.html>.20 “La manifestación de las ideas no será objeto de ningunainquisición judicial o administrativa, sino en el caso de queataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algúndelito o perturbe el orden público; el derecho a la informa-ción será garantizado por el Estado.”21 El Grupo Reforma es un medio de comunicación gráficoque publica nueve diarios en cuatro ciudades de México. Deacuerdo con Wikipedia, la circulación promedio de estosperiódicos es de 1,2 millones de ejemplares por día. El Uni-versal es un periódico mexicano fundado en 1916.22 El núcleo duro del grupo estaba constituido por quienesconformaron la Comisión Técnica. Entre los académicos—principalmente del ámbito del derecho—se encontrabanErnesto Villanueva (UIA), Juan Francisco Escobedo (UIA),Jorge Islas (UNAM), Salvador Naba (Anahuac), Issa Luna yMiguel Carbonel. En el ámbito periodístico se destacó laparticipación de Alejandro Junco y Miguel Treviño (GrupoReforma), Ricardo Rock y Luis Javier Solana (El Univer-sal), Luis Salomón (El Informador de Guadalajara y repre-sentaba a la Asociación de Editores de los Estados), la Aso-ciación Mexicana de Editores y Genaro Villamil (Jornada).

23 Algo similar relata Emilene Martínez, del National Secu-rity Archives, en la entrevista sobre lo ocurrido en Tabasco.Allí el National Security Archives tuvo que trabajar fuerte-mente para capacitar a los periodistas y despejar sospechassobre las consecuencias que podría traer aparejada la sanciónde una ley que regule el acceso a la información.24 Esto fue posible dado que, desde el inicio, hubo un acuerdocon dos asociaciones importantes de diarios: la Asociación deEditores de los Estados (AEE), que agrupa a cerca de una do-cena de diarios, y la Asociación Mexicana de Editores, conuna membresía superior a los 100 diarios. En varios momen-tos cruciales se redactó un desplegado que convocaba alCongreso a sacar adelante una ley con los requisitos mínimosnecesarios en temas de transparencia. Esos desplegadosfueron publicados tanto por los diarios de la ciudad de Méxi -co participantes como los de las agrupaciones mencionadas.25 Michener emplea la definición de comunidad epistémicade Peter Hass: red de expertos o grupo con autoridad en de-terminado ámbito de política pública o dominio de su com-petencia que comparten un conjunto de creencias y no-ciones de validez.26 Una de las preguntas que surgen entre quienes han ana -lizado el caso es por qué el Grupo no se ha reconstituidopara defender la normativa frente a los retrocesos o ame-nazas que parece enfrentar en el contexto mexicano actual.Esta investigación entiende que la respuesta es justamente elmismo argumento esbozado sobre la clave de éxito delgrupo: que se constituyó para un fin específico y renuncióa desempeñar cualquier otro rol. Eso no significa que los ac-tores hayan dejado de promover el tema, como veremos enla sección siguiente. Para un ejemplo del involucramientode sus actores en la defensa del derecho, véase: <http://www.scribd.com/doc/25236315/Editorial-El-Universal>.27 Al momento de preparar este documento, el Congreso dela Nación discutía nuevamente proyectos para regular el ac-ceso a la información pública.28 El proceso de elaboración participativa de normas es unmecanismo de participación ciudadana diseñado para contarcon la perspectiva de expertos y partes interesadas en deter-minado tema en la elaboración de un proyecto normativo.29 <http://www.anticorrupcion.gov.ar/PROY%20ORIG%20ACC%20INF.pdf>.30 En este documento nos referimos a los estándares inter-nacionales como los principios elaborados por organiza-ciones y organismos multilaterales para orientar la elabo-ración de legislación en materia de acceso a la información.Entre estos principios encontramos los siguientes documen-tos: “The Johannesburg Principles on National Security,Freedom of Information and Access to Information” (publi -cado por Article 19, octubre de 1995); “The Public’s Rightto Know: Principles on Freedom of Information Legisla-tion” (Article 19, junio de 1999); “A Model Freedom of In-formation Law” (Article 19, julio de 2001); Los principios

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de Lima (Consejo de la Prensa Peruana, Lima, febrero de2001).31Argentina, al igual que México, tiene un congreso bicame -ral, por lo que para ser aprobados los proyectos requieren lasanción de ambas cámaras. Si un proyecto es modificado porla cámara revisora, el proyecto debe retornar a la cámara deorigen para su nueva consideración, y requiere una mayoríaigual o mayor que la de la cámara revisora para insistir conla versión aprobada en la media sanción.32 La Asociación para la Defensa del Periodismo Indepen -diente (Periodistas) se creó en diciembre de 1995 ante las cre-cientes amenazas a la prensa y al periodismo independiente.El asesinato del reportero gráfico José Luis Cabezas, el 25 deenero de 1997, confirmó las razones de su origen. Periodis-tas participó en la organización de dos movilizaciones quereunieron a miles de personas en reclamo de la investigacióndel crimen. La asociación Periodistas se constituyo comouna organización no gubernamental independiente de lascámaras de propietarios de medios y de las gremiales de tra-bajadores. Estaba integrada por directores periodísticos, jefesde redacción, columnistas, escritores y conductores de radioy televisión.33 La legislatura de la ciudad de Buenos Aires aprobó la ley104, que regula el derecho de acceso a la información, en1998, mucho antes de que el tema llegara al Congreso na-cional. Roberto Saba participó activamente en la promo-ción del proyecto a nivel local junto a la legisladora de laciudad Marta Oyhanarte, quien luego sería titular de la Sub-secretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimientode la Democracia, encargada de la implementación del de-creto 1172/03, que reglamenta el derecho de acceso a la in-formación del Poder Ejecutivo nacional.34 Fopea es un grupo de profesionales de medios y profe-sores de periodismo que crearon “un espacio de reflexión,de diálogo y de promoción de la calidad de la profesión pe-riodística”. Véase el sitio web del Foro: <http://www.fopea.org>.35 Adepa es una asociación que nuclea a las entidades perio -dísticas de Argentina, creada en 1962 para cumplir con lossiguientes objetivos: “1) afirmar la tradición espiritual delperiodismo argentino y velar por el fiel cumplimiento de lasnormas éticas de la actividad periodística; 2) defender la li -bertad de expresión en general y la libertad de prensa en par-ticular, con el concepto de que sin ellas no es posible laauténtica democracia a que aspiran; 3) colaborar en el desa -rrollo técnico y cultural de la prensa argentina; y 4) estrecharvínculos entre los hombres de prensa de toda la República,desarrollando las actividades complementarias implícitas enestos postulados”. Véase el sitio web <http://www.adepa.org.ar>.36 Por solicitada entendemos los avisos, anuncios o espaciospublicitarios pagos (campos pagados) que son destinados atransmitir algún mensaje particular a través de los diarios.

37 El desacuerdo sobre el contenido es anecdótico, pero notodas las organizaciones aceptaron la propuesta de avisoelaborada por Young & Rubicam por considerar que no re-flejaba el mensaje que querían transmitir.38 En una entrevista Michener opina lo contrario: “En la Ar-gentina, para el diario Clarín, por ejemplo, que es tangrande, con tantos intereses, que tiene tantos sectores de laeconomía, el acceso a la información no era un tema impor-tante en 2004, y no apoyaron el proyecto de ley cuando enel período 2000–04 se hizo la campaña”. La entrevista se en-cuentra disponible en <http://www.periodismo-aip.org/opinion-detalle.php?id=31>.39 Como dijimos, la acción de iniciativas internacionales noes objeto del presente estudio, pero sí es importante men-cionar la posibilidad de incidencia de estos actores en el ám-bito local. Para una muestra de la relevancia del tema en laagenda de la SIP puede consultarse su última resolución alrespecto: <http://www.sipiapa.com/v4/index.php?page=det_resolucion&asamblea24&resid=347&idioma=sp>.40 La promoción del derecho también podría haber sido in-cluida en la sección dedicada a la instalación de la agenda.Sin embargo, para este informe tomamos la decisión de in-cluirla dentro de este capítulo, pues muchas veces estas ac-tividades de promoción se dan cuando ya existe una ley.41 En este documento hemos elegido no relatar las historiasperiodísticas que fueron publicadas a partir de la realizaciónde pedidos de información, sino que hemos optado por ex-traer de estas historias ciertos patrones comunes y aprendiza-jes. En la sección 2.2 mencionaremos algunos sitios web deperiodistas o asociaciones periodísticas donde estas historiaspueden ser consultadas.42 Es importante destacar la vasta labor de organizaciones dela sociedad civil que, con el apoyo de fundaciones interna-cionales, han promovido el ejercicio del derecho de accesoa la información pública y el uso de las leyes de acceso a lainformación en el campo periodístico. Solo por mencionaralgunos casos destacados vale la pena considerar el trabajodesempeñado por organizaciones como la Asociación porlos Derechos Civiles (ADC), Access-Info, Article 19, Trustfor the Americas, Knight Foundation, entre otros casos. Lasexperiencias de estas organizaciones en la promoción de laagenda de acceso a la información en el campo periodísticoes tan amplia que merecería una investigación aparte.43 <http://rti-assessment.org/>.44 La gran difusión de la legislación sobre el acceso a la in-formación explica el alto grado de conocimiento entre losperiodistas. Su uso, bastante elevado en relación con losdatos volcados a lo largo de la sección, se explica por el he-cho de que esta encuesta solo considera a los periodistas delDistrito Federal, cuyos diarios participaron activamente enla promoción de la legislación y aún hoy trabajan para di-fundir el derecho.45 <http://www.cfoi.org.uk/blairarticle060910.html>.

53Referencias

46 <http://www.consejotransparencia.cl/seminario/site/artic/2010016/pags/20100126180413.html>.47 Heather Brooke es la responsable de uno de los casos conmás cobertura informativa en Inglaterra: en 2008 ganó uncaso contra la cámara baja en la Corte Suprema por la totalapertura de la información de los gastos de los miembros delparlamento, que había solicitado en 2004.48 En la sección 2.2.1 analizaremos las acciones de las orga-nizaciones periodísticas para difundir la herramienta en elcampo periodístico.49 <http://www.juanciudadano.com/>.50 <http://blogs.eluniversal.com.mx/weblogs_detalle10961.html>.51 <http://www.consejoprensaperuana.org.pe/tempo/download.php?path=Mg==/&file=encarte_manual_ciudadano_para_el_acceso_a_la_infor.pdf&sec=3>.52 <http://www.periodismo-aip.org/images/noticias/guia.pdf; http://cippec.org/Main.php?do=documentsDoDownload&id=252>.53 <http://www.periodismo-aip.org/>.

54 Para acceder al sitio de Fopea visitar <http://www.fopea.org/Actividades_y_Programas/Acceso_a_la_Informacion/Un_decreto_util_y_poco_utilizado>.55 <http://www.periodismo-aip.org/noticia-detalle.php?id=117>.56 La investigación se realizó en febrero de 2010. Los docu-mentos pueden consultarse en <http://mps-expenses.guardian.co.uk/>.57 <http://www.bbc.co.uk/blogs/opensecrets/>.58 <http://www.sunshineweek.org/about.aspx>.59 <http://www.sunshineingovernment.org>.60 <http://blogs.smh.com.au/newsblog/archives/freedom_of_information/index.html>.61 <http://www.ire.org/extraextra/>.62 <http://blogs.spjnetwork.org/foi/>.63 <http://foiadvocate.blogspot.com>.64 <http://blogs.eluniversal.com.mx/weblogs_detalle10961.html>.65 <http://www.spj.org/foitoolkit.asp>.66 <http://www.ire.org/foi/bga/>.

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Entrevistas

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Sergio López Ayllón (2010), Secretario Ge -neral de CIDE.

María Marván (2010), Comisionada, IFAI.Roberto Rock (2010), Periodista, El Universal.Miguel Treviño (2010), Periodista, Grupo Re -

forma.Ernesto Villanueva (2010), Investigador del

Instituto Jurídico de la UNAM.

Acerca del Programa de Gobernabilidad del Instituto del Banco MundialComo parte de la nueva estrategia del Instituto del Banco Mundial, la gobernabilidad ha sido señalada comouno de los ejes prioritarios. Esta estrategia responde a la demanda para facilitar el aprendizaje entre pares,a través de la documentación y diseminación de experiencias y lecciones aprendidas. El Instituto del BancoMundial está comprometido con el desarrollo de conocimiento y capacidades en cuanto a cómo llevar a caboreformas de gobernabilidad, poniendo énfasis en el apoyo y sostenibilidad de los diversos actores clave paralograr tales reformas.

El Programa de Gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial trabaja con una amplia gama de socios, in-cluyendo redes a nivel regional y nacional en aras de desarrollar y reproducir programas de aprendizaje ade-cuados a cada contexto. Su enfoque programático tiene como objetivo apoyar la generación y fortalecimien-to de coaliciones, y la creación tanto de plataformas para la colaboración entre los distintos actoresinvolucrados así como de redes para fomentar intercambios de conocimientos entre ellos.

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