Dictamen respecto a derechos de niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia institucional

Documento elaborado por la Dirección General de Derechos Humanos del MPF

1. INTRODUCCIÓN

Llega el Expediente O 1166/2016 a la Dirección General de Derechos Humanos para que emita opinión respecto de una presentación efectuada por la Defensora General de la Nación, Dra. Stella Maris Martínez, a la Procuradora General de la Nación, Dra. Alejandra Gils Carbó. En dicha presentación, la titular del Ministerio Público de la Defensa se refiere a ciertos casos de torturas y/o apremios ilegales de los que resultan víctimas niños, niñas y adolescentes (NNyA), y en los que la defensa pública no ha recibido información oportuna para poder intervenir adecuadamente a fin de garantizar el derecho de los niños y niñas a ser oídos.

En tal sentido, la Dra. Martínez indica que a través de la Comisión de Seguimiento de Tratamiento Institucional de Niñas, Niños y Adolescentes, por un lado, y del Programa contra la Violencia Institucional, por otro, la Defensoría General de la Nación realiza el seguimiento de casos, y el acompañamiento de víctimas y familiares de víctimas de los delitos antes referidos.

Asimismo, afirma que el artículo 43 inciso f de la Ley Orgánica del Ministerio Público de la Defensa (n° 27.149) determina que las Defensorías Públicas de Menores e Incapaces ante los Tribunales Orales en lo Criminal —a cargo de las Dras. María Luz Adela de Fazio, Silvina L. Céspedes, Claudia López Reta y María Virginia Sansone, titulares de la Defensoría N° 1, 2, 3 y 4, respectivamente—, tienen como función ser parte necesaria, en el ámbito penal, en todo expediente que se forme respecto de una persona menor de edad, autor o víctima de un delito.

La Dra. Martínez señala que gran cantidad de las causas iniciadas por denuncias de torturas y/o apremios que victimizan a NNyA pasan a tramitar ante las fiscalías por delegación del juzgado de instrucción (art. 196 CPPN) o por desconocerse su/s autor/es (art. 196 bis CPPN). En este sentido, advierte que no obstante lo dispuesto por el artículo 43 inc. f de la Ley Orgánica del Ministerio Público de la Defensa antes citada, se ha detectado que en un universo muy importante de casos, las Fiscalías Nacionales en lo Criminal de Instrucción omiten dar la inmediata y temprana intervención que por ley corresponde a las Defensorías Públicas de Menores e Incapaces.

En este sentido, observa la Defensora General que ello impide que los/as defensores/as tomen conocimiento oportuno de los casos, y efectúen un adecuado acompañamiento de las víctimas, de acuerdo con la función primordial de defensa y garantía de acceso a la justicia y asistencia jurídica integral, y de promoción de medidas tendientes a la protección y defensa de los derechos fundamentales que ha sido puesta en cabeza de ese Ministerio Público a través de su ley orgánica (art. 1, ley n° 27.149).

Así las cosas, la Sra. Defensora General de la Nación estima que las deficiencias detectadas podrían superarse fácilmente imponiendo a las fiscalías de instrucción la obligación de notificación inmediata —apenas la causa se radique en la dependencia respectiva— a las Defensorías Públicas de Menores e Incapaces, independientemente del curso que siga el proceso en cuestión, a fin de que éstas asuman la representación que por ley les corresponde.

Teniendo en cuenta la situación expuesta por la titular del Ministerio Público de la Defensa, y en el marco de las competencias asignadas por la Resolución PGN Nº 3468/15, esta Dirección General de Derechos Humanos estima oportuno realizar una serie de consideraciones:

2. EL DERECHO DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES A SER OÍDOS/AS Y A QUE SU OPINIÓN SEA TENIDA EN CUENTA EN TODOS LOS PROCESOS QUE LOS/AS AFECTENLa Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) consagra el

derecho de NNyA de expresar su opinión libremente en todos los asuntos que le conciernan, particularmente de ser escuchados en todo procedimiento judicial o administrativo que los afecten (artículo 12). A su vez, la CDN determina que los Estados tienen la obligación de atender al interés superior del niño como consideración primordial en la adopción de cualquier medida relativa a NNyA (artículo 3 inciso 1). De esta manera, el interés superior del niño es un derecho sustantivo a la vez que constituye un principio jurídico interpretativo fundamental, que sirve como marco para analizar cualquier otro derecho, norma y/o disposición que afecte el ejercicio de sus derechos.

En el ámbito del proceso penal, tanto el principio de interés superior del niño como el derecho a ser escuchado/a, se aplican respecto de NNyA en conflicto con la ley —es decir, autores presuntos, acusados o condenados— y de quienes están en contacto con ella —por ser víctimas o testigos de delitos—.

El Comité sobre los Derechos del Niño se ha pronunciado acerca del alcance del derecho de NNyA víctimas a ser escuchados/as y señaló que los Estados deben hacer “… todo lo posible para que se consulte a los niños víctimas y/o testigos de delitos sobre los asuntos pertinentes referidos de su participación en el caso que se examine y para que puedan expresar libremente y a su manera sus opiniones y preocupaciones en cuanto a su participación en el proceso judicial”1. Asimismo, advirtió que el derecho a ser oídos/as “…está vinculado al derecho a ser informado de cuestiones tales como la disponibilidad de servicios médicos, psicológicos y sociales, el papel del niño víctima y/o testigo, la forma en que se realizará el ‘interrogatorio’, los mecanismos de apoyo a disposición del niño cuando haga una denuncia y participe en la investigación y en el proceso judicial, las fechas y los lugares específicos de las vistas, la disponibilidad de medidas de protección, las posibilidades de recibir reparación y las disposiciones relativas a la apelación”2.

A nivel nacional, la Ley de Protección Integral de Niños, Niñas y Adolescentes (ley n° 26.061), establece en su artículo 3 que se entiende por interés superior de la niña, niño y adolescente la máxima satisfacción, integral y simultánea de los derechos y garantías reconocidos. A su vez, en su inciso b) dispone expresamente que debe respetarse el derecho de los NNyA a que su opinión sea tenida en cuenta. En ese orden de ideas, el artículo 27 de la citada norma determina garantías mínimas en el marco de procedimientos judiciales y/o administrativos. En este sentido, prevé que “Los Organismos del Estado deberán garantizar a las niñas, niños y adolescentes en cualquier procedimiento judicial o administrativo que los afecte, además de todos aquellos derechos contemplados en la Constitución Nacional, la Convención sobre los Derechos del Niño, en los tratados internacionales ratificados por la Nación Argentina y en las leyes que en su consecuencia se dicten, los siguientes derechos y garantías: a) A ser oído ante la autoridad competente cada vez que así lo solicite la niña, niño o adolescente; b) A que su opinión sea tomada primordialmente en cuenta al momento de arribar a una decisión que lo afecte; c) A ser asistido por un letrado preferentemente especializado en niñez y adolescencia desde el inicio del procedimiento judicial o administrativo que lo incluya. En caso de carecer de recursos económicos el Estado deberá asignarle de oficio un letrado que lo patrocine; d) A participar activamente en todo el procedimiento; e) A recurrir ante el superior frente a cualquier decisión que lo afecte”.

1 Comité sobre los Derechos del Niño, Observación General nº 12 sobre el derecho del niño a ser escuchado, 20 de julio de 2009, CRC/C/GC/12, párr. 63.2 Comité sobre los Derechos del Niño, Observación General nº 12, cit., párr. 64.

Por su parte, la Ley Orgánica del Ministerio Público de la Defensa (n° 27.149) establece que las Defensorías Públicas de Menores e Incapaces son “parte necesaria, en el ámbito penal, en todo expediente que se forme respecto de una persona menor de edad, autor o víctima de delito, conforme las leyes pertinentes para su protección integral. Deben intervenir en todo acto procesal del cual pueda derivarse un beneficio o perjuicio para sus defendidos y estar presentes en cada ocasión en que estos fueren citados” (artículo 43 inc. f de la ley n° 27.149).

Por lo demás, no puede dejar de mencionarse que en diferentes dictámenes ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la Procuración General de la Nación ha considerado —en consonancia con las normas aplicables y la interpretación planteada por el Comité de Derechos del Niño3—, que para asegurar la correcta evaluación del interés superior del niño en un caso concreto, resulta indispensable adoptar medidas dirigidas a efectivizar el derecho de los/as NNyA a ser escuchados y a que su opinión sea tenida en cuenta en todos los procesos que los/as afecten (art. 12 de la CDN)4.

Este es entonces el marco jurídico y conceptual a partir del cual corresponde evaluar la situación expuesta por la Sra. Defensora General de la Nación respecto de la tramitación de las causas iniciadas por denuncias de torturas y/o apremios que victimizan a niñas, niños y adolescentes.

En este contexto, atendiendo el alcance del derecho de NNyA a ser oídos/as y a que su opinión sea tenida en cuenta, y en virtud de lo expresamente estipulado por la ley n° 27.149, a criterio de esta Dirección General de Derechos Humanos corresponde que los/as fiscales que tramitan causas que tienen como víctimas a NNyA den intervención al Ministerio Público de la Defensa.

De esta manera, incluso, el MPF brindaría reciprocidad a lo ya dispuesto por la Sra. Defensora General de la Nación, en la Resolución DGN N° 251/13, en la que ordenó a los/as defensores públicos oficiales y a diferentes dependencias internas (Comisión de Cárceles, Comisión de Seguimiento del Tratamiento Institucional 3 Cfr. Comité de Derechos del Niño, Observación General N° 14 sobre el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial, 29 de mayo de 2013, CRC/C/GC/14.4 Entre otros, “Instituto Médico Antártida s/ Quiebra” - S.C.I. 344, L. XLVII. Dictamen completo disponible en http://www.mpf.gob.ar/dictamenes/2014/AGilsCarbo/noviembre/Inst_Med_Ant_I_344_L_XLVII.pdf y “G., M. A s/ causa n° 15.896” – S.C. G. 524; L. L. Dictamen completo disponible en: http://www.mpf.gob.ar/dictamenes/2015/AGilsCarbo/junio/G_G_524_L.pdf

Neuropsiquiátrico, Comisión de Seguimiento del Tratamiento Institucional de Niñas, Niños y Adolescentes, Programa de Asistencia y Patrocinio Jurídico, Unidad de letrados de Personas Menores de edad), que comuniquen a la Procuraduría de Violencia Institucional del MPF todos aquellos hechos de violencia institucional de los que tuvieren conocimiento.

3. LA PROTECCIÓN ESPECIAL DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES VÍCTIMAS DE DELITOS DE VIOLENCIA INSTITUCIONALLos instrumentos internacionales de protección de derechos

humanos, en particular, la CDN y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), reconocen que los/as NNyA víctimas de violencia —entre ellas, de violencia institucional— se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad, lo que demanda una protección especial de parte del Estado, la familia, la comunidad y la sociedad.

Esas obligaciones reforzadas tienen por fin respetar la vida, dignidad e integridad personal de NNyA, y comprenden no sólo la prohibición de torturas, tratos crueles, inhumanos y degradantes sino también la adopción de medidas apropiadas para garantizar tales derechos. En efecto, el artículo 19 de la CADH establece que los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a medidas especiales de protección —que requieran, por su condición de menores de edad—, por parte de su familia, de la sociedad y del Estado.

En esa línea, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) tiene dicho que “… de conformidad con el artículo 19 de la Convención Americana, el Estado (…) debe prestar especial atención a las necesidades y a los derechos de los niños, en consideración a su condición particular de vulnerabilidad. La obligación de proteger el interés superior de los niños existe para el Estado durante cualquier procedimiento en el cual estén involucrados”5. Asimismo, ese Tribunal reconoció que “…las ‘medidas de protección’ a que alude el artículo 19 de la Convención Americana incluyen las referentes (…) a la prohibición de la tortura…”6.

Por su parte, el Comité de Derechos del Niño se pronunció acerca del deber de protección especial del Estado respecto de NNyA víctimas y testigos de violaciones a los derechos humanos y sobre el alcance del derecho de NNyA a no ser objeto de ninguna forma de violencia. En este sentido, destacó que las obligaciones especiales de los Estados abarcan “… actuar con la debida diligencia, prevenir la violencia o las violaciones de los derechos humanos, proteger a los niños que han sido víctimas o testigos de violaciones de los derechos

5 Corte IDH, caso Familia Barrios vs. Venezuela, Fondo, Reparaciones y Costas, sentencia de 24 de noviembre de 2011. Serie C N° 237, párr. 55.6 Corte IDH, caso Familia Barrios vs. Venezuela, cit., párr. 55.

humanos, investigar y castigar a los culpables, y ofrecer vías de reparación de las violaciones de los derechos humanos”7.

Lo expuesto precedentemente indica que existe una obligación agravada en cabeza del Ministerio Público Fiscal de actuar con la debida diligencia en la investigación de casos de violencia institucional que tienen como víctimas a NNyA.

En función de la especial situación de vulnerabilidad en la que se encuentran NNyA víctimas de delitos y de la obligación estatal agravada que rige en estos casos, la Procuración General ya ha impulsado medidas tendientes a reforzar la respuesta del Ministerio Público Fiscal en la investigación con la debida diligencia de los delitos infligidos a NNyA8, y a garantizar el acompañamiento, asistencia y orientación a las víctimas9.

Asimismo, y concretamente para dotar al MPF de dispositivos más eficientes para la investigación y el juzgamiento de los delitos vinculados con la violencia institucional, se creó la Procuraduría de Violencia Institucional (PROCUVIN)10.

Ahora bien, no obstante las medidas ya adoptadas —y además de realizar las comunicaciones oportunas al Ministerio Público de la Defensa—, resultaría indispensable que el Ministerio Público Fiscal impulse una serie de políticas institucionales que, se estima,

7 Comité de Derechos del Niño, Observación General Nº 13 sobre el derecho del niño a no ser objeto de ninguna forma de violencia, CRC/C/GC/13, 18 de abril de 2011, pág. 4.8 Desde 2005, el MPF cuenta con una Unidad Fiscal para la Investigación de Delitos contra la Integridad Sexual de Niñas y Niños (Ufisex), creada por la Resolución PGN N° 63/05. Se trata de una estructura especializada, dedicada a brindar apoyo y asistencia técnica a los/as fiscales que intervienen en este tipo de caso y su puesta en funcionamiento responde a la obligación estatal de investigar con debida diligencia casos de violencia sexual infligidos contra NNyA. Asimismo, en 2015 se puso en funcionamiento la Unidad Fiscal Especializada en Violencia contra las Mujeres (UFEM) que interviene en casos de violencia en el ámbito intrafamiliar que afectan a NNyA, por ejemplo, cuando son víctimas de violencia de género junto con sus madres o porque resultan afectados por el femicidio de sus madres. La misión, objetivos y funciones de la UFEM fueron aprobados por la Resolución PGN N° 427/16.9 Mediante la Resolución PGN N° 174/08 se instruyó a los/as fiscales que tuvieran en cuenta como reglas prácticas en la atención de víctimas y testigos a las “Guías de Santiago sobre protección de víctimas y testigos”, las que contemplan especialmente la situación de NNyA víctimas de delitos. Por otra parte, el Programa Especial para la Atención de Niñas, Niños y Adolescentes Víctimas de Maltrato y Abuso Sexual, que funciona en el ámbito de la Dirección General de Orientación, Acompañamiento y Protección a Víctimas del MPF (creada por la Resolución PGN N° 1105/14), fue creado con el objetivo de asesorar, acompañar y asistir a los/as NNyA víctimas de maltrato y abuso sexual y a las personas adultas o instituciones encargadas de su cuidado durante todo el proceso penal para garantizar su derecho a la información y su participación.10 Creada mediante la Resolución PGN N° 455/13.

contribuirán a mejorar el desempeño frente a estas violaciones de derechos humanos.

a) Comunicación a la PROCUVINTeniendo especialmente en cuenta la misión, los objetivos y

funciones de la PROCUVIN, esta Dirección General considera oportuno sugerir que esta Procuraduría también sea informada oportunamente por los/as fiscales intervinientes sobre las causas iniciadas por denuncias de torturas y/o apremios que victimizan a NNyA.

En efecto, la PROCUVIN posee entre sus funciones la de recibir denuncias y, cuando el caso lo requiera, disponer y realizar las gestiones indispensables para determinar los extremos de los artículos 174 y ccs CPPN. En caso de considerarlo pertinente también puede remitir estas denuncias al/la fiscal que corresponda. A su vez, la PROCUVIN puede realizar el seguimiento de la efectiva aplicación de instrucciones generales, protocolos de actuación y guías de trabajo para la eficiente actuación del MPF en todo lo referido a la violencia institucional. Asimismo, esta Procuraduría tiene la función de impulsar acciones interinstitucionales para la prevención, la investigación y el juzgamiento de los casos que configuren violaciones a los derechos humanos y/o delitos relacionados con la violencia institucional, con organismos públicos y organizaciones civiles vinculadas a la temática, entre los que se encuentra el Ministerio Público de la Defensa —mencionado expresamente en la Resolución PGN N° 455/13 de creación de la PROCUVIN—.

b) Necesidad de contar con una base de datos confiable sobre el fenómeno de la violencia institucional contra niños, niñas y adolescentes

Por otra parte, no puede dejar de recordarse que en oportunidad de evaluar la situación de nuestro país, el Comité de Derechos del Niño manifestó su preocupación por las graves violaciones a los derechos humanos de NNyA víctimas de prácticas constitutivas de violencia institucional, resaltó la falta de datos fiables de denuncias de torturas en relación a menores de edad e instó al Estado argentino “a establecer prontamente en los ámbitos nacional y provincial un mecanismo de registro y seguimiento de las denuncias, incluyendo un registro nacional de denuncias de tratos inhumanos o degradantes” 11.

La obligación de establecer un registro nacional que contemple denuncias de tratos inhumanos o degradantes a NNyA vuelve conveniente que el Ministerio Publico Fiscal ponga en marcha un registro propio de casos —en el marco de sus competencias concretas— a fin de relevar los hechos de violencia institucional que tengan 11 Comité de Derechos del Niño, “Observaciones finales: Argentina. Examen de los informes presentados por los Estados partes en virtud del artículo 44 de la Convención” (CRC/c/ARG/CO/3-4), del 21 de junio de 2010, párrs. 38-48.

como víctimas a NNyA. Ello con el fin de aportar datos fiables y transparentes —al menos en el ámbito de la justicia nacional y federal—y a la vez contar con un insumo para el diseño de la política criminal en esta temática.

En este sentido, sabemos de las limitaciones que tiene el sistema de registro de información sobre política criminal y gestión de casos del Ministerio Público Fiscal aún vigente, y que desde las Direcciones de Desempeño Institucional y de Desarrollo Organizacional y Nuevas Tecnologías se está trabajando en nuevas herramientas informáticas.

Por ello, y hasta tanto entre funcionamiento un nuevo sistema de registro de información para todo el Ministerio Público Fiscal, el diseño y funcionamiento de un registro específico que releve los hechos de violencia institucional que tengan como víctimas a NNyA podría estar a cargo del área de Registro, Información y Base de Datos de la PROCUVIN que tiene entre sus funciones sistematizar la información disponible sobre las temáticas de violencia institucional y construir información propia en base a relevamientos y análisis ad hoc12.

4. CONCLUSIONESPor los motivos expuestos, y en el marco de las funciones

asignadas por la Resolución PGN Nº 3468/15, esta Dirección General de Derechos Humanos entiende que la Sra. Procuradora General de la Nación podría adoptar una serie de instrucciones que permitirían contribuir a garantizar el derecho de los niños, niñas y adolescentes víctimas de violencia institucional a ser oídos en los procesos judiciales por estos casos y, por otro, potenciar el desempeño del MPF en estas causas.

En primer lugar, entonces, se recomienda a la Procuradora General de la Nación instruir a los/as titulares de las Fiscalías con competencia penal que intervengan por delegación del juzgado de instrucción (art. 196 CPPN) o por desconocerse su/s autor/es (art. 196 bis CPPN) en causas iniciadas por denuncias de torturas y/o apremios que victimizan a NNyA a que:

a) notifiquen de manera inmediata —apenas la causa se radique en la dependencia— a las Defensorías Públicas de Menores e Incapaces, conforme lo estipulado en el artículo 43 inc. f de la ley n° 27.149; y

b) pongan en conocimiento de la Procuraduría de Violencia Institucional (PROCUVIN) dicha información, al menos, hasta tanto entre en funcionamiento un nuevo sistema operativo de gestión de causas del MPF que permita relevar hechos de violencia institucional que tengan como víctimas a NNyA.

12 Cfr. Resolución PGN N° 455/13 de creación de la PROCUVIN.

Asimismo, se sugiere a la Sra. Procuradora General de la Nación que encomiende a la Procuraduría de Violencia Institucional (PROCUVIN) la elaboración y puesta en marcha de un registro de denuncias por hechos de violencia institucional que tengan como víctimas a niños, niñas y adolescentes, al menos, hasta tanto entre en funcionamiento un nuevo sistema operativo de gestión de causas del MPF que permita relevar este tipo de hechos.

Por último, se estima indispensable que previo a la adopción de cualquier medida como las sugeridas por esta Dirección General, se dé intervención a la PROCUVIN a fin de que emita su opinión en el marco de sus competencias.

Buenos Aires, 10 de mayo de 2016.