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Expediente 193 - 2018 Voto 236 - 2018 Sentencia 201 - 2018
Sentencia número 201-2018. Tribunal Aduanero Nacional. San José, a las trece horas con treinta y siete minutos del seis de setiembre de dos mil dieciocho.Conoce este Tribunal del recurso de apelación presentado por el señor XXX, agente aduanero inscrito con la agencia de aduanas XXX., contra la resolución RES-AS-DN-XXX-2018 de las 10:51 horas del 18 de junio de 2018 suscrita por Gerencia de la Aduana Santamaría.
RESULTANDO
I.-Con resolución RES-AS-DN-XXX-2018 de las 11:52 horas del 22 de mayo de
2018 la Aduana Santamaría, dicta la apertura del procedimiento administrativo
sancionatorio, contra el auxiliar de la función pública señor XXX, categoría agente
aduanero inscrito con la agencia de aduanas XXX, por la presunta comisión de la
infracción aduanera regulada en el artículo 236.25 de la Ley General de Aduanas
(Ley 9328 del 12 noviembre de 2015), sancionable con una multa equivalente a
quinientos dólares, al haber declarado incorrectamente la clasificación arancelaria
de la mercancía consignada en el DUA 005-2017-XXX del 30 de enero de 2017,
siendo lo correcto la posición arancelaria 6403.40.00.00.00 para los demás
calzados con puntera metálica de protección. (Folios 112-119v)
II.-El agente aduanero investigado no se apersonó ante la Aduana competente a
expresar alegatos de oposición relacionados con el procedimiento sancionatorio.
III.-Por resolución RES-AS-DN-XXX6-2018 del 18-06-2018, la Aduana Santamaría
dicta el acto final del procedimiento administrativo sancionador, imponiéndole al
agente aduanero investigado una multa de ¢280.690.00, por haber presentado y
transmitido la Declaración Aduanera de Importación XXX con errores en el
elemento clasificación arancelara, y se fundamenta en el artículo 236.25
reformado mediante Ley 9328 publicada en La Gaceta 220, Alcance Digital 94 del
1Zapote, de la Casa Presidencial, 200 metros al oeste. Edificio Mira: - Tel:(506) 2539-6831- www.hacienda.go.cr
Expediente 193 - 2018 Voto 236 - 2018 Sentencia 201 - 2018
12 de noviembre de 2015 para multar al declarante aduanero. Dicha resolución fue
notificada en fecha 27-06-2018. (Folios 121-128).
IV.-Con escrito presentado ante la Aduana el día 18-07-2018, el agente aduanero
disciplinado, interpuso los recursos de reconsideración y apelación contra el acto
final, alegando que del acusatorio no se establece una relación circunstanciada de
los hechos que deriven en la imposición de la multa, además porque la aduana
expone la teoría del delito, sin satisfacer el fundamento probatorio para sancionar,
y no aparece acreditado en expediente su nivel de participación y ello le provoca
indefensión, ya que no pudo referirse a los hechos concretos por los cuáles se
achaca responsabilidad para tratar de multarlo, por ello pide la nulidad y
revocatoria del acto final. (Folios 129-137)
V.-Por intermedio de la resolución RES-AS-DN-XXX-2018 del 24-07-2018, la
aduana rechaza la nulidad alegada y declara sin lugar el recurso de
reconsideración manteniendo la sanción impuesta. En este mismo acto emplaza al
interesado para ante el Tribunal Aduanero Nacional con fundamento en el artículo
200 de la LGA. (Folios 139-148)
VI.-En razón de las vacaciones legales del licenciado Gómez Sánchez, miembro
propietario del órgano colegiado, el despacho de la señora Ministra de Hacienda
nombra a la Licda. Rocio Castillo Mora, miembro especialista suplente, por medio
del Acuerdo DM-TAN-035-2018 del 06 de agosto de 2018. (Folio 154)
VII.-La Juez Instructora del Tribunal hace constar que revisados los documentos
ingresados, no se registra apersonamiento del recurrente ante esta instancia.
(Folio 155)
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Expediente 193 - 2018 Voto 236 - 2018 Sentencia 201 - 2018
VIII.-En la tramitación de las presentes diligencias se han respetado las
formalidades legales.
Redacta el Lic. Soto Sequeira,
CONSIDERANDO
I.-Objeto Se discute durante el procedimiento sancionatorio instruido por la
Aduana Santamaría, contra el agente de aduanas XXX, la sanción impuesta con
fundamento en el artículo 236 25 de la LGA y su reforma mediante Ley 9328 del
19 de octubre de 2015 por un monto de ¢280.690.00, por haber consignado en el
DUA 046262 una posición arancelaria incorrecta.
II.-Admisibilidad del recurso de apelación Dispone el artículo 198 de la LGA,
que contra el acto final caben los recursos de reconsideración y apelación para
ante el Tribunal Aduanero Nacional, los cuales deben interponerse dentro de los
quince días siguientes a la notificación del acto impugnado, condicionando la
admisibilidad a dos requisitos procesales, sea en cuanto al tiempo que dispone el
interesado para interponerlo y además el relativo a la capacidad procesal de las
partes que intervienen en expediente. En el caso bajo estudio el proceso
sancionatorio se abre y se constituye como parte la agente aduanera en su
condición de persona física y es él quien personalmente interviene en autos, por
los posibles efectos que puede causar la decisión final, siendo en consecuencia la
persona legitimada para recurrir por ser la afectada con el procedimiento,
cumpliéndose el presupuesto procesal de legitimación. Además según consta en
autos el acto que le impone la multa se notificó el día 27-06-2018, y el recurso de
apelación se interpuso el 18-07-2018, según consta a folios 128 y 129. Por lo cual
el Tribunal tiene por admitido el recurso de apelación para su estudio.
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III.-Sobre la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 236 inciso 25 de la LGA Hace constar el Tribunal que la Sala Constitucional declaró sin lugar la
acción de inconstitucionalidad número 12-009094-007-CO a las quince horas
cinco minutos del día 08 de mayo del año 2013 (folio 177), promovida en contra
del inciso 25 del artículo 236 de la Ley General de Aduanas, considerándolo
proporcionado y racional y por ende de plena aplicación por los órganos públicos
llamados a vigilar el cumplimiento de la Ley. En palabras de los señores
Magistrados Constitucionales se argumentó: “Igualmente, debe recordarse lo
explicado supra en el sentido que los datos consignados en las declaraciones aduaneras
(incluidos los relacionados con el cálculo de los gravámenes), se tienen como ciertos por
parte de la aduana. En razón de ello es que los errores u omisiones que sanciona el inciso
25 del artículo 236 de la Ley General de Aduanas, deben ser multados con rigor,
independientemente de las diferencias económicas localizadas en cada caso concreto.
La multa encuentra su razón de ser porque al dársele una veracidad casi automática a
este tipo de declaraciones aduaneras, cualquier error u omisión en que incurra la
persona auxiliar tiene un impacto negativo en la credibilidad y confiabilidad ulterior
respecto de esos mismos documentos y de los profesionales que los confeccionan. De ahí
que la multa procure evitar errores a futuro que socaven la seguridad jurídica en ese
tipo de documentos e informaciones aduaneras. Así las cosas, el daño en la confianza
aduanera que se produce con la conducta definida por el inciso 25 del ordinal 236, es
suficiente para establecer una multa como la definida en esa misma disposición. Bajo
esas premisas, la multa deviene razonable y proporcionada.
Aunado a ello, la actividad aduanera constituye una función pública encomendada a
personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que participan habitualmente en la
gestión aduanera (artículo 28 de la Ley Nº 7557). No se trata simplemente del ejercicio
privado de una función pública, sino que, por el contrario, se refiere a una labor de gran
relevancia para el país y, por ende, debe ejercerse dentro de las potestades y
limitaciones que el ordenamiento jurídico dispone y que son de conocimiento pleno de
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los sujetos involucrados en la materia. Ergo, la Administración requiere definir
obligaciones y deberes para que esas funciones encomendadas a personas particulares
se ejecuten de una manera óptima, en aras de resguardar el interés público que se
encuentra involucrado. De ahí que el establecimiento de la multa dispuesta en el
numeral 236 cuestionado devenga constitucional. (Ver resolución No. 2013-006119
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a
las quince horas cinco minutos del ocho de mayo de dos mil trece.)
IV.- Hechos probados Con base en expediente administrativo se tiene por
acreditados los siguientes hechos:
1. Mediante Declaración Aduanera de Importación definitiva 005-2017-XXX de 30-01-2017 de la Aduana Santamaría, el agente aduanero XXX, inscrito con
la Agencia XXX., en representación de la empresa XXX., nacionalizó 135
bultos conteniendo zapatos de seguridad, en la posición arancelaria
6403.99.90.00.00, cancelando por concepto de impuestos la suma de
¢5.476.109.41. (Folios 26-51),
2. Con fecha 02-02-2017 el funcionario verificador del despacho ajustó el
elemento clasificación arancelaria a la posición 6403.40000000. (Folio 35),
3. Con resolución XXX-2017 de las 10:08 horas del 09-11-2017, el Tribunal
Aduanero declaró sin lugar el recurso de apelación manteniendo el ajuste
practicado en el despacho aduanero. (Folios 88-93)
4. La aduana instauro procedimiento sancionatorio contra el agente aduanero
mediante resolución RES-AS-DN-XXX-2018 y acto final RES-AS-XXX-
2018, imponiendo una multa por la suma de ¢280.690.00, de conformidad
con el numeral 236.25. (Folios 121-127)
5. No conforme el agente aduanero con la sanción interpuso los recursos de
ley mediante el escrito de fecha 18 de julio de 2018. (Folios 129-137)
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V.-Aspectos de nulidad El agente aduanero sancionada solicita se decrete la
nulidad del procedimiento sancionador, por vicios de procedimiento que le
generaron indefensión. En esta materia debe tener presente el recurrente lo
señala por esta instancia y jurisprudencia de la Sala Constitucional, que no se
trata de declarar la nulidad por la nulidad misma, si no que antes de anular debe
evaluarse y considerarse si en el caso concreto, existen errores procedimentales y
si ese error en efecto causó o no indefensión, y sólo si de verdad se configuró la
indefensión y no se cumplió con el fin del acto debe valorarse su anulación, de lo
contrario deben mantenerse las actuaciones. En el caso que nos ocupa, tenemos
que el recurrente sin mayor detalle, solicita que se declare la nulidad por falta de
dos elementos del acto, sin embargo estima el colegiado que si se expresa de
manera clara y precisa los hechos, pruebas, base legal para resolver la multa, que
lejos de considerarse un aspecto de forma lo que discute es el fondo del caso,
mismo que será abordado en el siguiente apartado. Por ello a tenor de lo
dispuesto en los artículos 234 Ley 7557, 136 y 223 de la Ley General de la
Administración Pública, se rechaza la nulidad. Los otros aspectos de nulidad
serán tratados al conocer el fondo del recurso de apelación.
VI.- SOBRE EL FONDO Se analizará en este apartado las actuaciones del A Quo
al imponer la multa de quinientos pesos centroamericanos conforme los artículos
234, 236 25 de la LGA reformado con Ley 9328 del 19 de octubre de 2015, por lo
cual estima el Tribunal que la multa ha sido impuesta en cumplimiento de la
normativa aduanera, en plena observancia de los procedimientos legales, y
garantizando al investigado el pleno ejercicio de defensa, respetando los
preceptos de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad. En esencia señala el tipo
sancionador: “25. Presente o transmita los documentos, la información referida en
el inciso anterior o la declaración aduanera, con errores u omisiones, o los
presente tardíamente o describa las mercancías de forma incompleta, salvo si está
tipificado con una sanción mayor.”
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Sobre el fondo consideramos que los hechos encuadran en la infracción descrita
en el tipo sancionador, toda vez que se declaró incorrectamente la descripción y
clasificación arancelaria de los zapatos nacionalizados en el DUA XXX del 30-01-
2017, adecuándose los hechos a los elementos del tipo aludido por la aduana, al
estar en presencia de errores en la declaración aduanera, procediendo la Aduana
a devolver la garantía presentada en autos con oficio AS-DN-XXX-2018 del 21-05-
2018, (Folios 111f y 111v) por cuanto el cambio de clasificación “no generó
diferencia tributaria”. Esos hechos entorno al error cometido –clasificación
arancelaria- en la nacionalización que fueron comunicados durante la instrucción
del procedimiento sancionador respetando los principios y garantías
constitucionales del Derecho Penal, entre ellos los principios de tipicidad,
antijuricidad y culpabilidad, dado que se requiere una delimitación precisa y
exhaustiva tanto de la conducta punible como de la pena, fueron conocidos por el
agente aduanero y por ende pudo alegar cuanto estimara procedente a favor de
sus intereses.
Sobre la aplicación de la sanción Precisamente por tratarse de la aplicación de
una sanción por vulnerar las disposiciones del régimen jurídico aduanero, debe
tenerse presente que si bien la normativa aduanera faculta para imponer
sanciones a los que resulten responsables de su comisión (artículos 6, 24 inciso i),
230, 231 a 234 de la LGA) dentro del procedimiento sancionatorio aplicable en
sede administrativa, deben respetarse una serie de principios y garantías
constitucionales del Derecho Penal pero con matices. Así también lo han
reconocido ampliamente otros autores1; la Sala Constitucional al responder una
consulta de constitucionalidad con ocasión a la reforma del Código de Normas y 1
Don Alejandro Nieto, en su obra el Derecho Administrativo Sancionador, ha manifestado: “Como consecuencia de lo anterior hemos llegado en España a una fase en que ya no se discute si los principios del Derecho Penal se aplican al Derecho Administrativo Sancionador, puesto que así se acepta con práctica unanimidad...Ahora bien, la principal dificultad se encuentra en la determinación de qué principios van a ser aplicados y, sobre todo, de hasta qué punto van a serlo...”
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Procedimientos Tributarios (artículo 65 del Proyecto), por considerar los
consultantes que resultaba violatoria de lo dispuesto por el artículo 153 de la
Constitución Política2 y este Tribunal a través de su jurisprudencia.3 Es claro que
dentro de tales garantías se encuentran como fundamentales los principios de
tipicidad y culpabilidad como delimitadores de las normas sancionadoras, teniendo
el primero de ellos una función de garantía, de seguridad jurídica, al exigir la
delimitación precisa y exhaustiva tanto de la conducta punible como de la pena.
De tal manera que, una acción es típica, cuando se adecua a un tipo penal y éste
es, la descripción de la conducta prohibida que lleva aparejada una sanción. Esta
exigencia de que las normas sancionadoras se estructuren en forma precisa y
clara se ha señalado en forma indubitable por la Sala Constitucional, describiendo
incluso la estructura básica de los tipos penales en la Sentencia número 1877-90
de las 16:02 horas del 19 de diciembre de 19904. En relación con el principio de
culpabilidad, implica que debe demostrarse la relación de culpabilidad entre el
hecho cometido y el resultado de la acción para que sea atribuible y reprochable al
sujeto, ya sea a título de dolo o culpa, en virtud de que la pena se impone solo al
culpable por su propia acción u omisión. Procede en consecuencia determinar si 2
En el Voto 3929-95 del 18 de julio de 1995 la Sala estableció: “Es aceptado, en forma generalizada, que la infracción administrativa se diferencia del delito tributario por el órgano que establece la sanción –la Administración tributaria o un Juzgado Contencioso Administrativo en el primer caso; el Juez o Tribunal Penal en el segundo, y por el tipo de pena; sin embargo, las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efectos, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.” ( el subrayado no es del original)3
Ver la sentencia 069-00 de este Tribunal4
"La referida sentencia estableció la estructura básica de los tipos penales así: III.- Los tipos penales deben estar estructurados básicamente como una proposición condicional, que consta de un presupuesto (descripción de la conducta), una consecuencia (pena), en la primera debe necesariamente indicarse, al menos, quién es el sujeto activo, pues en los delitos propios reúne determinadas condiciones (carácter nacional, empleado público, etc) y cuál es la acción constitutiva de la infracción (verbo activo), sin que estos dos elementos básicos (existen otros accesorios que pueden o no estar presentes en la descripción típica del hecho) puede asegurarse que no existe tipo penal.”
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en el presente asunto los señalados principios se han respetado por parte de la
Aduana al momento de aplicar la sanción.
Principio de tipicidad El principio de tipicidad es un derivado del principio de
legalidad consagrado en el numeral 11 de la Constitución Política y de la LGAP, lo
mismo que en materia aduanera en el artículo 108 del CAUCA5, íntimamente
relacionado con el principio de seguridad jurídica; el mismo se encuentra
dispuesto, al igual que otros principios concernientes a la materia represiva
estatal, en el artículo 39 de nuestra Constitución Política: “A nadie se hará sufrir
pena sino por delito, cuasidelito o falta sancionadas por ley anterior y en virtud de
sentencia firme dictada por autoridad competente, previa audiencia concedida al
indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración de la
culpabilidad ...”
Así, se exige que las conductas sancionadas se encuentren establecidas
previamente en un tipo infraccional, de esta forma, para que una conducta sea
constitutiva de una infracción no es suficiente que sea contraria a derecho, es
necesario que además esté tipificada, sea que se encuentre plenamente descrita
en una norma; esto obedece a exigencias de seguridad jurídica, pues siendo
materia represiva, es necesario que los administrados sujetos a un procedimiento
sancionatorio puedan tener entero conocimiento de cuáles son las acciones que
deben abstenerse de cometer, so pena de incurrir en una conducta infraccional.
El tipo se constituye en una descripción de un acto omisivo o activo, establecido
en un presupuesto jurídico de una ley anterior, mientras que la tipicidad es la
adecuación o subsunción de una conducta humana, concreta y voluntaria, al tipo,
5 “Principio de legalidad de las actuaciones: Ningún funcionario o empleado del servicio aduanero podrá exigir para la aplicación o autorización de cualquier acto, trámite, régimen u operación, el cumplimiento de requisitos, condiciones, formalidades o procedimientos sin que estén previamente establecidos en la normativa aduanera o de comercio exterior.”
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sea a la descripción hecha en la ley, configurándose en el primer elemento de la
conducta punible. La teoría prevaleciente en doctrina y jurisprudencialmente,
denominada “tipo complejo” organiza los elementos del mismo de la siguiente
forma, la divide en tipicidad objetiva, donde se encuentran los elementos
normativos, descriptivos y subjetivos; y subjetiva, donde se encuentra los
elementos alternativos de dolo y culpa, ambos compuestos de elementos
cognitivos y alternativos de dolo y culpa. En el caso del dolo, la acción debe ser
realizada con conocimiento del hecho que se realiza y voluntad de llevarlo a cabo
(nótese que no incluye el conocimiento de la ilicitud del hecho que se mantiene
ubicado en la culpabilidad), y en el caso de la culpa, el aspecto cognitivo es la
previsibilidad del resultado y el volitivo, el deseo y aceptación de los medios
contrarios a derecho. La antijuricidad mantiene el mismo contenido de ausencia
de justificación.”6.
De esta forma, de conformidad con la teoría caracterizada, que se sigue en
nuestro sistema penal y que por las razones ya apuntadas, con los matices
pertinentes es de aplicación al materia sancionatoria que nos ocupa, resulta
obligatorio a la hora de fundamentar un acto administrativo que desembocará en
la aplicación de una sanción, hacer un examen de tipicidad, el cual consiste en
examinar si la conducta desplegada por el sujeto imputado se ajusta a la
descripción establecida por el legislador en un tipo infraccional, siendo que para
ello, debe considerarse que tanto los elementos objetivos como subjetivos del
tipo, se encuentren probados y estén presentes, dado que la ausencia de alguno
de ellos, afecta la tipicidad en su totalidad, excluyéndola.
Respecto a los elementos objetivos del tipo, desglosando la norma, son varias las
conductas-verbos, que se describen como violatorias del régimen jurídico
6 González Castro José Arnoldo. Teoría del Delito. Poder Judicial, Programa de Formación Inicial de la Defensa Pública, 2008, p.114 y 115.
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aduanero, y que el legislador sancionó en este artículo, tal y como se señala a
continuación:
Descripción de la Conducta Para la aplicación de la norma citada corresponde
verificar cuáles son los presupuestos básicos para su aplicación. De principio es
una norma que contiene varias conductas como ocurre en la mayoría del articulado
de la ley aduanera. Parte de una acción realizada que se relaciona con una
obligación exigida por la normativa y para su cumplimiento se debe dar en dos
posibles formas:
1- “Presente”
2- “Transmita”
Cualquiera de los dos medios deben utilizarse para hacer llegar al órgano aduanero
“los documentos” escritos o impresos o “la información” entendida como la
transcripción en un medio informático de datos exigidos en la declaración aduanera
para cualquier régimen aduanero. Siguiendo el texto, la construcción de las
conductas hace referencia al inciso anterior (inciso 24 del Artículo 236 de la LGA)
por lo que se debe entender que se refiere a “los requisitos documentales” o “la
información” que requieran la ley o sus reglamentos. Adiciónese que se contemplan
las conductas con errores o con omisiones pero que se cometan en alguno de los
datos o documentos que se requieran para efectuar una declaración aduanera
correcta. En todos los casos, se debe cumplir una condición que exige el tipo y es
que cada conducta realizada con errores u omisiones, y agrega otras conductas
que tienden a sancionar la “presentación tardía” de documentos bajo las
condiciones ya apuntadas, eliminando del tipo el error o la omisión.
Transmisión con errores Para el presente caso baste determinar la conducta
activa realizada por el sujeto a fin de ver si encuadra en algún supuesto de los
expuestos. Recordamos que los hechos que se tienen por acreditados consisten en
haber presentado y transmitido incorrectamente la descripción y clasificación de los
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zapatos nacionalizados con el DUA de interés, situación que fue resuelta por
resolución 356-2017 que rola a folios 89-93 del expediente administrativo. Es así
como la acción imputada al agente aduanero durante el proceso sancionador
resulta lesiva del Régimen Jurídico Aduanero, toda vez que de conformidad con lo
estipulado en el numeral 86 de la LGA, se detalla la responsabilidad del declarante
al consignar los datos que el Ordenamiento Jurídico exige al efecto, e inclusive la
obligatoriedad de tomar todas las previsiones requeridas para realizar la correcta
declaración aduanera, siendo por tanto imperativo para el agente suministrar la
información y los datos necesarios para determinar la obligación tributaria
aduanera.
La declaración aduanera constituye, de conformidad con nuestra legislación
aduanera, el medio establecido para destinar las mercancías, de forma tal que es
el consignatario a través de la declaración el que libre y voluntariamente escoge
las diferentes destinaciones a que pueden quedar sujetas las mercancías que se
encuentren bajo control aduanero (ver artículo 109 LGA y 237 RLGA), cuya
presentación le corresponde por regla general al agente aduanero
especificándose en los numerales 314 literal c) del RLGA los datos que
obligatoriamente debe contener la declaración, entre ellos detallada descripción
de la mercancía, peso bruto y neto, clasificación arancelaria entre otros datos, y
en la especie el agente aduanero al momento de presentar el DUA ante la
Aduana, consignó incorrectamente la posición arancelaria, incumpliendo en forma
evidente lo prescrito en el artículo 86 de la LGA y 314 c) de su Reglamento. Por
tanto, al estar demostrado que se tramitó el DUA, en su condición de auxiliar de la
función pública aduanera, por la especial sujeción que tiene, según se consignó
supra, está obligado a tener pleno conocimiento de sus atribuciones, deberes y
obligaciones desde el momento mismo en que es autorizado para desempeñarse
como tal, comprendiendo dentro de ellas, la correcta presentación de la
declaración aduanera, con toda la información requerida por la normativa para
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determinar la obligación tributaria aduanera según lo ordena el artículo 86 de la
LGA y 314 c) de su reglamento, y en caso de incumplimiento tiene clara
conciencia de las sanciones que le podrían ser aplicadas.
Acción que incumpla la normativa aduanera En este sentido no cabe duda que
el declarar incorrectamente la posición arancelaria de los zapatos nacionalizados se
vulneró el régimen aduanero, por ello su consecuencia en la imposición de la multa
regulada en el artículo 236 25 reformado mediante Ley 9328. Por ello la pena o
sanción impuesta, resulta ajustada a los extremos ordenados por el legislador quien
en forma expresa sancionó con multa de quinientos pesos centroamericanos la
presentación o transmisión con errores u omisiones, adecuándose de esta forma la
Aduana a lo establecido en el tipo infraccional.
Sujeto responsable Teniendo presente que el esquema general de
responsabilidades en materia de infracciones administrativas o tributarias
aduaneras gira entorno a los deberes y obligaciones impuestos por el
Ordenamiento Jurídico, de forma tal que quien los cumpla no podrá ser sancionado,
pero quien los vulnere debe responder por tal inobservancia en el eventual caso
que la Administración estime necesario abrir un procedimiento tendiente a investigar
e imponer la sanción, por haber constatado los hechos y circunstancias particulares
del caso, haciendo la subsunción de la actuación en el tipo normativo de la
infracción, debe efectuarlo contra la persona que corresponda de conformidad con
la ley. Por tanto, para el caso concreto el sujeto activo, es decir, la persona que
puede cometer la infracción de cita, y de acuerdo a lo estipulado en el artículo bajo
análisis, no debe tener una condición especial previamente determinada por el
legislador, es decir, no requiere necesariamente ser agente aduanero u otro auxiliar
de la función pública, sino que cualquier persona que adecúe su conducta a lo
establecido por la norma puede convertirse en sujeto activo de esta infracción. Así
las cosas, no existe duda de que el agente aduanero tiene la condición de auxiliar
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de la función pública aduanera, definido por la legislación como aquellas “personas
físicas o jurídicas, públicas o privadas, que participen habitualmente ante el Servicio
Nacional de Aduanas, en nombre propio o de terceros, en la gestión aduanera.”
(Artículos 28 y 33 LGA), puede ser autor de dicha infracción, no presentándose
ningún problema en cuanto a la determinación del sujeto que puede ser autor del
hecho sancionable. De ahí que, deviene necesario hacer de nuevo referencia al
marco legal sobre las responsabilidades que prescribe el CAUCA III y la LGA para
los agentes aduaneros, a efecto de precisar el ámbito de su responsabilidad
regulado por la normativa aduanera especial que rige la materia, con el objeto de
demostrar que la acción del recurrente en efecto viola las disposiciones del régimen
jurídico aduanero, como de seguido se analizará.
El concepto del agente aduanero se encuentra en el numeral 16 del CAUCA III,
que lo define como un auxiliar de la función pública aduanera autorizado para
actuar habitualmente, en nombre de terceros en los trámites, regímenes y
operaciones aduaneras, en su carácter de persona natural, con las condiciones
establecidas en ese Código, su Reglamento y la legislación nacional. Por su
parte, el artículo 20 del RECAUCA reitera, entre las obligaciones específicas, el
desempeño personal de sus funciones, salvo las excepciones de ley. Las
anteriores disposiciones deben correlacionarse con lo señalado en la LGA, norma
que establece el marco jurídico dentro del cual debe actuar el agente y sus
sanciones en caso de incumplimiento, específicamente en el artículo 33 del
mismo cuerpo normativo, que define el concepto de agente aduanero. De lo
referido podemos extraer, como ya se apuntó líneas atrás, su condición de
profesional, asesor de comercio exterior, la prestación habitual de sus servicios y
su carácter de auxiliar de la función pública, lo que implica que su actividad está
destinada al interés público y es por ello que existe una regulación vía ley y
reglamento de su intervención. Por tal razón, resulta necesario, hacer alusión a la
importancia que reviste el control para la Autoridad Aduanera, en virtud de que a
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los agentes aduaneros en su condición de auxiliares de la función pública
aduanera, les corresponde coadyuvar en el ejercicio del control. De todos es
conocido que de conformidad con la evolución del comercio internacional, la
liberación comercial y la globalización, la Aduana ha tenido que modificar su rol
tradicional, debiendo actualmente coadyuvar al desarrollo del comercio exterior,
apoyándolo y para tales efectos debe tener claras cuáles son sus funciones
básicas y cómo debe desempeñarlas para lograr la competitividad requerida. Nos
referimos a: la percepción o recaudación eficiente de tributos, control del tráfico
internacional de mercancías que disminuya la evasión, y la aplicación de
prohibiciones a la importación y exportación de mercancías, según lo establecido
en los artículos 6 y 9 de la legislación aduanera. Todas estas tendencias
mundiales han producido nuevas demandas y necesidades de modernización de
los Sistemas Aduaneros, siendo un factor de relevancia en los procesos, los
nuevos papeles que deben desarrollar tanto el Estado, cuyas funciones del
Servicio Aduanero se modifican pasando de ser un determinador de las
obligaciones tributarias aduaneras a tener un carácter fiscalizador mucho más
amplio e inteligente que abarca tanto las obligaciones aduaneras como las no
aduaneras, bajo la premisa de que la declaración aduanera será
autodeterminada, prepagada y transmitida electrónicamente. De ahí que lo que se
tutela es el adecuado control de la Aduana sobre el tráfico internacional de
mercancías.
Lo anterior implica un cambio a su vez en el sector privado, fortaleciendo a todos
los actores que intervienen en el procedimiento aduanero, adquiriendo un rol
protagónico los auxiliares de la función pública aduanera, a quienes nuestra
legislación aduanera los concibe como cogestores de la administración pública
(ver art. 11 CAUCA III y art. 28 LGA), lo cual envuelve, como ya se indicó, un
régimen especial de responsabilidades, al contar con mayores requisitos y
obligaciones, entre las cuales destaca el deber de colaboración en el control,
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puesto que les corresponde, entre otras, velar por el cumplimiento de las
obligaciones aduaneras y por la agilización de procedimientos y trámites, de
conformidad con lo consignado por los numerales 13 a 21 CAUCA III. En efecto,
como lo ha venido reiterando este Tribunal, desde su creación y en vasta
jurisprudencia, y como igualmente lo ha reconocido la Sala Constitucional, los
auxiliares de la función pública tienen un rol preponderante frente al Estado y no
son simples intermediarios, posición vertida en el Voto número 00843-2002 del 30
de enero del 2002, mediante el cual analizó las responsabilidades del agente
aduanero. De ahí la especial importancia que para el Fisco tiene, la participación
de este auxiliar de la función pública en el procedimiento de despacho, al punto
de que partiendo del principio de buena fe y responsabilidad de sus actuaciones
le ha delegado parte de la gestión aduanera, de tal suerte que el agente se ha
convertido en su coadyuvante o cogestor. Paralelamente a ello, el agente por tal
cogestoría ha asumido un régimen de responsabilidad no sólo frente a su cliente
sino también ante el Fisco, por el ejercicio de su representación legal. Dentro de
ese orden de ideas, los agentes aduaneros están sujetos de manera directa a los
deberes y obligaciones que le impone la ley en virtud de su carácter de munera
pública, habiéndose establecido de forma clara y directa el ámbito de su
responsabilidad, por lo que al definirse tan manifiestamente la misma, el régimen
de obligaciones revierte un especial carácter por la condición propia de estos
sujetos. Es por ello que del Ordenamiento Jurídico Aduanero, derivan una serie
de deberes determinados para el agente aduanero, en virtud de una relación
jurídica preestablecida, que la doctrina ha llamado: relaciones de sujeción
especial o relaciones especiales jurídico-administrativas como es, entre otras, la
existente entre la Administración Aduanera y el auxiliar de la función pública. En
virtud de la relación de sujeción o supremacía especial, existe una
responsabilidad concreta del auxiliar, y como consecuencia de esa relación previa
administrativa es que el agente está conminado a una serie de obligaciones y
deberes precisamente por ser un asesor de comercio internacional y aduanero,
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cogestor en la determinación y pago de las obligaciones tributarias, debiendo
efectuar la declaración bajo fe de juramento, siendo que las funciones o
actividades que realizan y la confianza depositada en su gestión, comportan alta
responsabilidad fiscal.
Elemento subjetivo del tipo Los tipos contienen elementos subjetivos por cuanto
están referidos al motivo y al fin de la conducta descrita, tales elementos dice
Jiménez de Azua,7 exceden del mero marco de referencias típicas, pues su
existencia es indudable estén o no incluidos en la definición del tipo cuando este
los requiere. A estos elementos se les ha venido denominado elementos
subjetivos del injusto. Son características y actividades que dependen del fuero
interno del sujeto que se investiga y son tomados en cuenta para describir tipo
legal de la conducta por eso estos elementos tienen que probarse y se
circunscriben básicamente al dolo y la culpa. Se ha entendido por el dolo es la
voluntad consciente, encaminada u orientada a la perpetración de un acto que la
ley tipifica como delito. Según Francesco Carrara el dolo es la intención más o
menos perfecta de hacer un acto que se sabe contrario a la ley. Manzini define al
dolo como la voluntad consciente y no coaccionada de ejecutar u omitir un hecho
lesivo o peligroso para un interés legítimo de otro, del cual no se tiene la facultad
de disposición conociendo o no que tal hecho está reprimido por la ley. Luis
Jiménez de Azua dice que el dolo es la producción del resultado típicamente
antijurídico con la conciencia de que se está quebrantando el deber, con
conocimiento de las circunstancias de hecho y del curso esencial de la relación de
causalidad existente entre las manifestaciones humanas y el cambio en el mundo
exterior, con la voluntad de realizar la acción u con representación del resultado
que se requiere8.
7 JIMÉNEZ DE AZUA, Luís, Principios Del Derecho Penal. La Ley y el Delito, Buenos Aires, Argentina: Abeledo–Perrot: 4.ª, 2005, 578 p8 JIMÉNEZ DE AZUA, Luís, Principios Del Derecho Penal. La Ley y el Delito, Buenos Aires, Argentina: Abeledo–Perrot: 4.ª, 2005, 579 p
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En suma, puede decirse que el dolo es conocimiento y voluntad de realizar un
delito o una conducta punible. El dolo está integrado entonces por dos elementos:
un elemento cognitivo: conocimiento de realizar un delito, y un elemento volitivo:
voluntad de realizar un delito o en pocas palabras significa: "El querer de la acción
típica". En el caso de la culpa de debe igual individualizar una conducta, pero el
tipo culposo no individualiza la conducta por la finalidad sino porque en la forma en
que se obtiene esa finalidad se viola un deber de cuidado de allí que existen varias forma de culpa:
1.-Imprudencia: Afrontar un riesgo de manera innecesaria pudiendo evitarse.(hacer de más)
2.-Negligencia: Implica una falta de actividad que produce daño. (no hacer).
3.-Impericia: Se presenta en aquellas actividades que para su desarrollo exigen conocimientos técnicos especiales. (no saber hacer)
4.-Inobservancia de Reglamentos: implica 2 cosas; conociendo las normas estas sean vulneradas implicando "Imprudencia"; o se desconozcan los reglamentos debiendo conocerse por obligación implicando "Negligencia".
Procede examinar si en la especie puede demostrarse que la actuación del
recurrente supone dolo o culpa en la acción sancionable, correspondiendo de
seguido el análisis de responsabilidad subjetiva del infractor para determinar si ha
de imputársele la conducta sancionada. Siendo oportuno señalar que mediante
reforma a la LGA el legislador incorporó el numeral 231 bis a la legislación
aduanera, indica dicho artículo: “Artículo 231 bis.- Elemento subjetivo en las
infracciones administrativas y tributarias aduaneras
Las infracciones administrativas y tributarias aduaneras son sancionables, incluso a título de mera negligencia en la atención del deber de cuidado que ha de observarse en el cumplimiento de las obligaciones y los deberes tributarios aduaneros.
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Cuando un hecho configure más de una infracción, debe aplicarse la sanción más severa.
(Así adicionado por el artículo 5° de la ley N° 9069 del 10 de setiembre del 2012, "Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria")”
Con fundamento en este artículo, se está permitiendo la aplicación de sanciones
aduaneras a título de mera negligencia en atención al deber de cuidado que
deben mostrar los agentes aduaneros en el ejercicio de sus labores como auxiliar
de la función pública aduanera. Para el caso concreto, a pesar que no se tiene
por demostrado en la especie que la actuación del agente aduanero, haya sido
cometida con dolo, esto es, que haya presentado la declaración de marras con
error u omisión en forma intencional, pretendiendo burlar al Fisco y queriendo ese
resultado, sin embargo, sin lugar a dudas tal infracción sí se puede imputar a título
de culpa, entendiendo por tal conforme a la doctrina “…la falta a un deber objetivo
de cuidado que causa directamente un resultado dañoso previsible y evitable… ”,
fundamentándose el reproche personal contra el autor que no ha omitido la acción
antijurídica aunque podía hacerlo, aspecto que puede verificarse en autos de
conformidad con el análisis jurídico realizado respecto a las responsabilidades
que el Ordenamiento Jurídico Aduanero le había impuesto al agente investigado
en su condición de auxiliar de la función pública aduanera, así como con los
documentos que constan en expediente, existiendo una clara y directa relación de
causalidad entre la presentación y transmisión de la declaración incorrecta por
error en el elemento clasificación de la mercancía. Además debe recordar el
agente que los hechos investigados y sancionados son del 30 de enero de 2017
cuanto se aceptó y tramitó en el sistema informático Tic@, la importación
definitiva número 005-2017-XXX en la Aduana Santamaría, no resultando
aplicable el criterio técnico DTA-XXX-2017 de fecha dos de febrero de ese año, el
cual fue discutido y definido durante el proceso de nacionalización y ajuste
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precisamente por discrepancias en el elemento clasificación donde este colegiado
reconoció la razón al A Quo por el cambio realizado en este elemento.
Tomando en consideración el contenido del artículo 86 de la LGA, debe conocer
el agente que la formalización del despacho aduanera requiere mantener los
documentos e información que le permitan declarar sin errores, para satisfacer las
formalidades impuestas en su condición de agente aduanero, asumiendo la
responsabilidad por las posibles diferencias que pueda demostrar la
administración, situación que aconteció en la especie donde comprueba los
errores incurridos en cuanto a la clasificación arancelaria de la mercancía de
interés. Así, es claro que la administración demostró la negligencia con que actuó
el agente aduanero, al haber consignado datos incorrectos, lesionado lo dispuesto
en el artículo 86 de la LGA, y 314 c) de su Reglamento, sin que se haya probado
en expediente algún eximente de responsabilidad a tenor de lo dispuesto en el
artículo 231 de la LGA, según se analizará más adelante. Téngase presente que
la responsabilidad descansa en el libre albedrío, que es la facultad humana de
dirigir la conducta según los dictados de la razón propia y de la voluntad del
individuo, siendo que bajo esta premisa, el agente aduanero actuó con plena
libertad a la hora de declarar bajo la fe de juramento el origen, con pleno
conocimiento de las obligaciones que le eran exigidas; o sea contó con absoluta
libertad para decidir si adecuaba o no su actuación a lo que la legislación
aduanera le requería. Así, considera este Colegio que la infracción en el presente
caso, se puede imputar a título de culpa, en el tanto no es razonable que el
recurrente teniendo los conocimientos técnicos necesarios así como los
instrumentos jurídicos pertinentes para realizar una correcta declaración, haya en
forma negligente realizado una declaración aduanera que por ley, se realiza bajo
fe de juramento, con errores y por ello debe asumir la responsabilidad por la
lesión al régimen jurídico aduanero de conformidad con lo señalado por los
artículos 33 y siguientes de la LGA, norma que lo conceptualiza como un
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profesional, especialista en la materia, auxiliar del comercio exterior, coadyuvante
de la función pública, que ejerce su actividad en forma habitual, y cuya
participación resulta obligatoria según la propia legislación aduanera, debiendo la
misma necesariamente contribuir con un valor agregado en la calidad y veracidad
de sus actuaciones, siendo inaceptable que se pretenda, como lo hace el
recurrente, hacerle ver como un simple intermediario que recibe datos del
importador; todo ello sin que existan en la especie causas eximentes de
responsabilidad, entendidas, en el presente asunto, como aquellas circunstancias
que permiten que el recurrente no sea sancionado con la multa creada por la ley,
como se analizara en de seguido.
La antijuridicidad Es aquel desvalor que posee un hecho típico contrario a las
normas del Derecho, en general (no sólo al ordenamiento penal). Es lo contrario a
Derecho, por lo tanto, no basta que la conducta encuadre en el tipo penal, se
necesita que esta conducta sea antijurídica, considerando como tal, a toda
aquella definida por el ordenamiento, no protegida por causas de justificación. La
antijuridicidad precisamente radica en contrariar lo establecido en la norma
jurídica. Para que sea delictuosa o sancionable, la conducta ha de ser típica,
antijurídica y culpable. Por eso la antijuricidad es otro de los elementos
estructurales del delito, aplicable de igual manera a las sanciones administrativas.
Se considera un concepto jurídico que supone la comparación entre el acto
realizado y lo establecido por el ordenamiento y que denota como ésta es una
conducta contraria a Derecho, "lo que no es Derecho", aunque en realidad la
conducta antijurídica no está fuera del Derecho, por cuanto éste le asigna una
serie de consecuencias jurídicas. Por tradición se ha venido distinguiendo entre la
antijuridicidad formal, que es aquella que viola lo señalado por la Ley, y la material,
cuando se trata de una conducta antisocial. En realidad una antijuridicidad material
sin la antijuridicidad formal no tiene ninguna relevancia para el Derecho. Por otro
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lado la antijuridicidad material sirve de fundamento para la formal, de tal modo que
aquella conducta prohibida por la Ley debe serlo porque protege un bien jurídico
(antijuridicidad material).
Antijuridicidad material Se dice que una acción es "materialmente antijurídica"
cuando, habiendo transgredido una norma positiva (condición que exige el
principio de legalidad), lesiona o pone en peligro un bien jurídico que el derecho
quería proteger. Posición aceptada por la propia Sala Constitucional al señalar:
“Como punto de partida, la Sala observa que la disposición legal cuestionada
persigue proteger el patrimonio de la Hacienda Pública, en la medida que
sanciona cualquier acción u omisión contraria al régimen aduanero que conlleve
un perjuicio fiscal superior a cien pesos centroamericanos. Efectivamente, el
umbral económico (cien pesos) es señal clara del vínculo existente entre la
infracción aduanera y la sanción prevista en la norma. Naturalmente, también es
plausible visualizar el cumplimiento de los deberes formales que inciden en el
ejercicio de las facultades de control y verificación aduanera como bien jurídico
tutelado, pero únicamente de manera secundaria. Se reitera que la finalidad de la
norma es proteger e incentivar el correcto funcionamiento y, por ende, la
adecuada recaudación impositiva del sistema tributario aduanero, lo que tiene
como objetivo primario resguardar el principal bien jurídico tutelado: el patrimonio
de la Hacienda Pública.”9
En otro orden de ideas, tenemos antijuridicidad formal. Se considera que un
acto que es "formalmente antijurídico", cuando a su condición típica se une la de
ser contrario al ordenamiento, es decir, no ésta especialmente justificado por la
concurrencia de alguna causa de tal naturaleza. Por lo tanto, la antijuricidad formal
no es más que la oposición entre un hecho y el ordenamiento jurídico positivo,
9 ibid
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juicio que se constata en el modo expuesto. De allí que debe revisarse si existen
causas de justificación que constituyen la conducta en atípica.
En relación a posibles eximentes de culpabilidad, señalados en la normativa
aduanera y aún el recurrente no hace referencia expresa a ninguno de ellos, es
preciso el análisis de los mismos para la demostración efectiva del reproche al
sujeto imputado. En el caso de las sanciones administrativas o tributarias
aduaneras, el legislador estableció una serie de causas de justificación en el
artículo 231 de la LGA al indicar: Artículo 231.- Aplicación de sanciones (…). Serán
eximentes de responsabilidad los errores materiales o de hecho sin perjuicio
fiscal, la fuerza mayor y el caso fortuito, en aplicación de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. (….) (El resaltado no es del texto)
Es decir el ordenamiento jurídico aduanero establece causas específicas que no
generan responsabilidad al sujeto que comete algún hecho tipificado como
sanción administrativa o tributaria aduanera, por cuanto pueden ser acciones u
omisiones típicas, las mismas no son antijurídicas, por así disponerlo la norma de
manera expresa.
Errores materiales o de hecho sin incidencia fiscal Primeramente, es claro que
en el caso que nos ocupa, no estamos ante la presencia de un simple error
material10 por cuanto la clasificación arancelaria es elemental para la correcta
descripción y codificación de mercancía en conformidad con lo ordenado en los
numerales 86 de la LGA y 314 de su Reglamento. En este punto del error material
la doctrina no coincide siempre sobre la definición de su concepto, en términos
generales si hay consenso de que se trata de un error manifiesto, ostensible e
indiscutible, implicando por sí solo la evidencia del mismo sin mayores
razonamientos y exteriorizándose por su sola contemplación. Constituye una mera 10 El Artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública indica que la Administración en cualquier tiempo puede rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos.
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equivocación elemental, una errata, tales como, errores mecanográficos, defectos
en la composición tipográfica, entre otros, cuyos actos que contienen este tipo de
error, su declaración jurídica es válida y lo que ocurre es una anomalía en su
exteriorización, al ser el error patente y claro, sin necesidad de acudir a
interpretación de normas jurídicas.11 De ahí que vistas las características
configuradoras del error material, la eximente de responsabilidad contenida en el
numeral 231 de la LGA, que excluye la culpabilidad en caso de estar frente a
errores materiales sin incidencia fiscal, no opera en la especie, pues los efectos de
la incorrecta declaración ya fueron amplia y claramente demostrados supra, y la
acción imputada al recurrente no se trata de una simple equivocación elemental,
sino por el contrario, es claro que ha incumplido en forma negligente con su deber
de suministrar la información y los datos necesarios para el desaplmacenaje en
conformidad con el numeral 86 LGA y 314 c) de su reglamento, estando obligado
a ello en virtud de los deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico le
impone a los agentes aduaneros.
Fuerza mayor y caso fortuito Asimismo no se da la fuerza mayor, por la que se
entiende un evento o acontecimiento que no haya podido preverse o que, siendo
previsto no ha podido resistirse12, ni el caso fortuito13 o evento que, a pesar de que
se pudo prever, no se podía evitar aunque el agente haya ejecutado un hecho con
la observancia de todas las cautelas debidas. La situación que operó en el
presente asunto, es totalmente previsible, ya que depende de la voluntad del
hombre y pudo evitarse. El agente aduanero pudo tomar las medidas necesarias
para no efectuar una incorrecta declaración, sin que existan circunstancias o
11 Sobre el error material, ver “Error material, error de hecho y error de derecho. Concepto y mecanismos de corrección”. Joana María Socías Camacho. Revista de Administración Pública, 2002, páginas 161 a 168.12 Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas, página 17413 De conformidad con el tratadista Eugenio Cuello Calón, el elemento básico del caso fortuito es que sea irreprochable, y citando a Antolisei indica que existe “cuando el autor del hecho no puede hacerse ningún reproche, ni aún de simple ligereza. Derecho Penal, Tomo I, Parte General, Volumen Segundo, página 542.
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causas que eximan o eliminen su responsabilidad, tal y como ha quedado
debidamente demostrado supra.
Aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad Al principio
de razonabilidad se le conoce también como “proporcionalidad” y está
propiamente referido a que al resolver un asunto determinado debe mantener “la
debida proporción entre los medios a emplease y los fines públicos que debe
tutelar a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de
su cometido. El origen de este principio lo encontramos en los elementos del acto
administrativo (causa, objeto, forma y finalidad), concretamente lo encontramos
en el Objeto y es así que la razonabilidad es uno de sus requisitos de ese acto
junto con la licitud, la certeza y determinación concreta, la posibilidad física y, la
moral.
El Dr. Danós Ordoñez señala que este principio “postula la adecuación entre medios
y fines, de modo que la Administración Pública no debe imponer ninguna carga,
obligación, sanción o prestación más gravosa que la que sea indispensable para cumplir
con las exigencias del interés público”14.
La Sala Constitucional sobre el principio ha señalado: “El principio de
razonabilidad surge del llamado "debido proceso substantivo", que significa que
los actos públicos deben contener un substrato de justicia intrínseca, de modo que
cuando de restricción a determinados derechos se trata, esta regla impone el deber de que dicha limitación se encuentre justificada por una razón de peso suficiente para legitimar su contradicción con el principio general de igualdad. Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una
triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una
14 DANOS ORDOÑEZ, Jorge “COMENTARIOS AL PROYECTO DE LA NUEVA LEY DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS” Themis 39, Pág. 237
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medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga
preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad –o de un
determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es
decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a
ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada
como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su
parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción que será adoptado
cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad
de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor
manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con
la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su
parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la
finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende
imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al
beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los
últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo,
en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos
objetos analizados. “15
Sobre el punto ha señalado este Tribunal que por tratarse de un procedimiento
sancionatorio en sede administrativa, donde existe el deber de respetar una serie
de principios y garantías constitucionales del Derecho Penal, con matices, dentro
de las cuales se encuentran entre otros los principios de tipicidad, culpabilidad,
que está también el principio de proporcionalidad como delimitadores de las
normas sancionadoras, conocido como “principio de proporcionalidad de las
sanciones”, derivado del conocido "principio de proporcionalidad de las penas"
formulado en los orígenes modernos del Derecho Penal. Este principio se traduce
en la garantía de que la sanción que se aplique de manera proporcional a la
15 Voto 2000-08744 de las catorce horas con cuarenta y siete minutos del cuatro de octubre del dos mil
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infracción cometida. Este principio ha sido calificado por el Tribunal Supremo de
España como "principio propio del Estado de Derecho". 16
Estos principios se reflejan necesariamente en el régimen de las sanciones e
infracciones. El establecimiento de una determinada sanción respecto de una
infracción administrativa se enmarca bajo el principio básico de "proporcionalidad
de las sanciones", según el cual la sanción debe corresponder de forma plena al
ilícito administrativo. La sanción impuesta debe constituir una medida
estrictamente necesaria para alcanzar el objetivo buscado. Por ende, no sólo es
necesaria la previa tipificación legislativa de la infracción y la sanción aplicable,
sino la posterior adecuación de la sanción al caso específico, lo que requiere la
valoración de la culpabilidad del infractor, así como la gravedad de los hechos y,
en algunos casos, hasta la personalidad o capacidad económica del partícipe. En
consecuencia, con la valoración de todos estos aspectos hace posible que frente a
circunstancias propias del caso que, al fin y al cabo, serán las que determinarán la
sanción a imponer.17 Así las cosas, la violación de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad en la aplicación de la sanción, por constituirse parámetros de
constitucionalidad y que orientan la aplicación del procedimiento sancionatorio por
infracciones administrativas, conforme al artículo 231 de la LGA18, nos permite
señalar que estos temas por su carácter constitucional, están reservados por
competencia a la Sala Constitucionalidad, misma que al conocer la acción de
16 Corte de Justicia de la Comunidad Europea 20 febrero 1979, SA Buitoni c/Forma, aff. 122-78, citado por J.F. MILLET: "L’appréciation par le juge administratif des principes du droit communautaire, note sous CAA Nantes, 29 décembre 2000, S. A. Périmedical), p. 273, AJDA, mars 2001, página 273.
17 Dictamen C-222-2001 de la PGR.
18 Principio expresamente reconocido en la LGA, artículo 231 que reza: “…Las infracciones administrativas y las infracciones tributarias aduaneras serán sancionables, en vía administrativa, por la autoridad aduanera que conozca del respectivo procedimiento administrativo. Serán eximentes de responsabilidad, los errores materiales o de hecho sin incidencia fiscal, la fuerza mayor y el caso fortuito, en aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad…”(El resaltado no es del original)
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inconstitucionalidad número 12-009094-007-CO a las quince horas cinco minutos
del día 08 de mayo del año 2013, promovida contra el inciso 25 del artículo 236 de
la Ley General de Aduanas, la declara sin lugar, y de esa forma obliga al Tribunal
Aduanero acatar su contenido por principio de legalidad prescrito en los artículos
11 de la Constitución Política de la República, 108 del CAUCA y 11 de la LGAP, y
por su relación con el principio de inderogabilidad singular de las normas,
consagrado en el numeral 13 de la Ley General de la Administración Pública,
teniendo que continuar con la tramitación del expediente administrativo, por cuanto
el tipo sancionador aplicado mantiene su vigencia y efectos en el ordenamiento
jurídico.
Por tal razón, si bien el legislador introduce estos principios de razonabilidad y
proporcionalidad, como una causa eximente de responsabilidad, en relación con la
imposición de una sanción administrativa o tributaria aduanera, lo cierto es que es
la Sala Constitucional quien debe valorar la norma en cada caso a fin de
determinar si la previa tipificación legislativa de la infracción y la sanción aplicable
es desproporcionada19. Por lo cual no lleva razón el agente en su argumento de
que al haber reconocido la aduana que el cambio de clasificación arancelaria no
generó ninguna diferencia tributaria a favor del fisco, tal situación califica como
error material, ya que dicho elemento “clasificación arancelaria” sigue teniendo
relevancia en materia aduanera no solo para efectos impositivos sino también
estadísticos, y forma parte de las obligaciones a satisfacer por parte del agente
aduanero cuando declara bajo fe de juramento de conformidad con los artículos 86
de la LGA y 314 de su Reglamento. Así tenemos que no existe alguna
circunstancia eximente de responsabilidad de las contenidas en el artículo 231 de
la LGA, que excluya la responsabilidad del recurrente, de tal manera que existe
19 Ver es ese sentido lo resuelto por la Sala resolución N° 2015-11079 de la Sala Constitucional, Acción de Inconstitucionalidad N° 12-003454-0007-CO contra Artículo 242 de la Ley General de Aduanas
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tipicidad y antijuricidad en lo actuado, siendo lo que nos resta es analizar la
culpabilidad en el caso.
La culpabilidad Bajo la categoría de la culpabilidad, como tercer elemento del
concepto de la teoría del delito, agrupa aquellas cuestiones relacionadas con las
circunstancias específicas que concurrieron en la persona del autor en el
momento de la comisión del hecho ya calificado como típico y antijurídico. Se trata
del elemento en el que la persona del autor se relaciona dialécticamente con el
detentador del ius puniendi (estado)20 Es común definir la culpabilidad como la
reprochabilidad de un acto típico y antijurídico, fundada en que su autor, en la
situación concreta, lo ejecutó pudiendo haberse conducido de una manera
distinta, es decir, conforme a Derecho. La doctrina española señala como el
término reprochabilidad se asocia al reconocimiento de la existencia del libre
albedrío, algo imposible de probar en el caso concreto,21 por lo que desde teorías
preventivas de la pena se propugna su sustitución por la idea de motivabilidad o
de exigibilidad. De allí que se hable de la imputabilidad, como la capacidad de
conocer lo injusto o inconveniencia para la sociedad, o simplemente, que esta no
es apropiada; así como de reconocer la posibilidad de actuar de otra manera. Es
decir, un sujeto imputable es capaz de comprender el elemento de reproche que
forma parte de todo juicio punitivo, y por lo tanto, si se le hallare culpable, se haría
acreedor a una pena o sanción; si no lo puede comprender, será un inimputable,
no le será reprochada su conducta, y el juez, eventualmente, lo podía someter a
una medida de seguridad.
La imputabilidad se ubica junto a las formas de culpabilidad como presupuesto del
“delito”. Supone que debe analizarse primero al sujeto investigado, antes de
20 DE LA CUESTA AGUADO, "Culpabilidad. Exigibilidad y razones para la exculpación" Madrid 2004, página 465
21 GIMBERNAT ORDEIG, citado por DE LA CUESTA AGUADO, opcit, página 465.
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analizar su conducta que lo pone ante una acción u omisión típica, contraria a
derecho, esto por cuanto es preciso conocer que ese sujeto tiene capacidad de
entender y decidir sobre el acto antijurídico. Así, un sujeto puede resultar
inimputable habiendo actuado dolosa o culpablemente pero precisamente por ser
inimputable, esto es por no tener capacidad de entender y decidirse sobre el acto
antijurídico, no debe sancionarse. En el caso que nos ocupa, se reprocha al
recurrente una actuación negligente, pero es claro que goza de plena capacidad
para entender y decidir que si no realiza todas las acciones previstas por el
ordenamiento jurídico aduanero a la hora de realizar una declaración aduanera,
puede ser sujeto de una sanción administrativa o tributaria aduanera, por cuanto
es conocedor del régimen de sanciones que la ley establece para cada caso por
tratarse precisamente de un cogestor del Servicio Nacional de Aduanas.
En consecuencia, un agente sabe que al presentar una declaración aduanera de
importación puede recurrir a todos los medios previstos para augurar que su
declaración se realice sin errores, como se señaló supra, realizando la revisión
previa de la mercancía y si es necesario solicitando dictámenes técnicos para
garantizar una correcta declaración. Lo anterior tomando en consideración que el
artículo 86 de la LGA, previamente citado, le señala que el realizar una
declaración ésta se entiende “Para todos los efectos legales” “realizada bajo fe de
juramento” y dicho agente será responsable de “suministrar la información y los
datos necesarios para determinar la obligación tributaria aduanera, especialmente
respecto a la descripción de la mercancía, su clasificación arancelaria, el valor
aduanero...”. Así las cosas, el agente de aduanas es consiente y conocedor de su
responsabilidad y del régimen jurídico de sanciones establecidas en su giro normal
de trabajo, por lo que resulta culpable del hecho que se le achaca, esto por cuanto
para que una acción pueda ser legítimamente declarada imputable a su autor, se
requiere que pueda serle reprobable y una acción es reprochable cuando su
omisión es exigible. Por eso, los agentes aduaneros como auxiliares de la función
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pública aduanera, son los llamados a conocer que la formalización del despacho
aduanero requiere mantener los documentos e información que le permitan
declarar sin errores, para satisfacer las formalidades impuestas en su condición de
agente aduanero, asumiendo la responsabilidad por las posibles diferencias que
pueda demostrar la administración, dado que el auxiliar de la función pública,
posee plena capacidad de comprender la antijuridicidad de la conducta imputada,
lo mismo que el hecho de que la misma no se adecua al régimen de
responsabilidades al que se encuentra sometido, por lo tanto, no cabe duda de
que nos encontramos ante una conducta típica y antijurídica, cuyo resultado era
perfectamente previsible y evitable por parte del sujeto activo de la infracción, de
haber atendido el deber de cuidado que le era exigible. Téngase presente que la
responsabilidad descansa en el libre albedrío, que es la facultad humana de dirigir
la conducta según los dictados de la razón propia y de la voluntad del individuo,
siendo que bajo esta premisa, el agente aduanero actuó con plena libertad a la
hora de declarar bajo la fe de juramento los datos exigidas en el DUA, con pleno
conocimiento de las obligaciones que le eran exigidas; o sea contó con absoluta
libertad para decidir si adecuaba o no su actuación a lo que la legislación
aduanera le requería.
Por ello considera el Colegio que la infracción se le imputa al recurrente, por los
errores incurridos en el DUA no siendo razonable que el recurrente teniendo los
conocimientos técnicos necesarios así como los instrumentos jurídicos pertinentes
para realizar una correcta declaración, haya realizado una declaración aduanera
que por ley, se realiza bajo fe de juramento, con errores y por ello debe asumir la
responsabilidad por la lesión al régimen jurídico aduanero de conformidad con lo
señalado por los artículos 28, 33 y siguientes de la LGA, norma que lo
conceptualiza como un profesional, especialista en la materia, auxiliar del
comercio exterior, coadyuvante de la función pública, que ejerce su actividad en
forma habitual, y cuya participación resulta obligatoria según la propia legislación
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aduanera, debiendo la misma necesariamente contribuir con un valor agregado en
la calidad y veracidad de sus actuaciones, todo ello como se analizó en el
apartado de la Antijuricidad, sin que existan en la especie causas eximentes de
responsabilidad, entendidas, en el presente asunto, como aquellas circunstancias
que permiten que el recurrente no sea sancionado con la multa creada por la ley.
Por todo lo expuesto, sustentados en las consideraciones de hecho y de derecho,
en criterio del Colegiado resulta evidente el incumplimiento por parte del agente
aduanero, a sus deberes impuestos en condición de auxiliar de la función pública,
donde el A Quo demostró la violación del deber de atención y diligencia por parte
del agente recurrente en esta causa. De esta forma, descartándose la existencia
de nulidad que vicie el presente procedimiento, y habiéndose constatado que la
conducta desplegada por el agente aduanero se subsume a la infracción
contenida en el numeral 236 25 de la LGA, sin que se encuentre amparada por
una causa excluyente de la tipicidad, y poseyendo todos los elementos exigidos
por el tipo se debe declarar sin lugar el recurso de alzada.
POR TANTO
Con fundamento en los artículos 198, 205 a 210 de la LGA, 242 y demás
normativa por unanimidad este Tribunal declara sin lugar el recurso y en
consecuencia se confirma la resolución recurrida. Se ordena el traslado de los
autos a la oficina de origen. Notificaciones XXX
Loretta Rodríguez MuñozPresidenta
Rocio Castillo Mora Alejandra Céspedes Zamora
Shirley Contreras Briceño Elizabeth Barrantes Coto
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Desiderio Soto Sequeira Dick Rafael Reyes Vargas
Nota del Máster, licenciado Dick Rafael Reyes Vargas. Si bien comparte el
suscrito lo resuelto lo es con sustento en las siguientes consideraciones.
Sanciona el A Quo al recurrente por cuanto y respecto de la declaración aduanera
a la importación número 005-2017-XXX, en la que el interesado figura como
agente de aduana del despacho, asigno una clasificación arancelaria errónea a las
mercancías.
Reclama el recurrente que el acto administrativo carece de una relación clara y
circunstanciada de los hechos que deriven en la determinación de una posible
infracción más específicamente en lo concerniente al cuadro fáctico que involucra
su participación, lo cual en su criterio constituye vicio de nulidad.
Sobre el fondo arguye una simple diferencia de criterio que no prejuzga o implica
negligencia de su parte. Invoca finalmente la eximente de responsabilidad del
artículo 231 de la LGA.
Con vista de las resoluciones dictadas, en el curso del procedimiento
sancionatorio que se conoce observa el suscrito en la tercera de las
consideraciones una clara exposición de los hechos que se intiman al accionado y
en las consideraciones cinco y seis un claro análisis de los elementos de hecho y
su relación con los de derecho aplicables, sin que se advierta vicio alguno
conforme se indica.
Sobre el fondo. Tal cual se indicó en la resolución de esta instancia número 356
del año 2017, el asunto de la clasificación arancelaria se resolvía por la simple y
correcta aplicación de la Regla de Interpretación 1 del SAC, sin que sea posible
como señala el recurrente un criterio de interpretación subjetivo.
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Tal aspecto, no admite el hecho de que el error contenido en la declaración sea
uno inexcusable y por ello la clasificación de negligente a los efectos de la sanción
que se impone, en tanto el agente de aduana, aplicando sus conocimientos
básicos en la materia de clasificación no podría llegar a otro resultado distinto del
obtenido por la administración, en consecuencia no es posible tampoco aplicar la
causa de justificación del artículo 231, en tanto no existe un error material o de
hecho y por cuanto además hubo incidencia fiscal con su actuación.
Como ha señalado este Tribunal, la culpabilidad presupone la existencia de la
imputabilidad o sea la condición del infractor que lo hace capaz de actuar
culpablemente ya sea con dolo o culpa en materia aduanera incluso a título de
mera negligencia pero tal negligencia no es un asunto meramente causal, sino que
debe ser acreditada debidamente señalando como se indicó supra cual debió ser
la debida diligencia para evitar o aminorar la infracción a los efectos de establecer
su culpabilidad. Se fundamenta en el principio de que no hay pena sin culpa,
debiéndose demostrar en cada caso el elemento subjetivo, esto es, que el
recurrente efectivamente omitió el cumplimiento de la obligación y que no existe
una causa eximente de responsabilidad, es decir que no argumenta ninguna
justificación que permita establecer que no tiene culpa alguna o no le es
reprochable la conducta, pues no dependía de su actuación los hechos atribuidos.
No obstante lo señalado, observa el Tribunal que la omisión endilgada al
recurrente y acreditada resulta conteste con la conducta establecida en el numeral
236.25 de la LGA que sanciona a quien transmita la declaración aduanera con
errores u omisiones, por lo que resulta él agente de aduana responsable en su
carácter de validante del despacho por la omisión acaecida, sin que conste haber
ejercido la debida diligencia para evitar lo acontecido, como es en su deber, en
conformidad con el numeral 86 en relación con los artículos 33 y 35 inciso a) todos
de la LGA.
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DICK RAFAEL REYES VARGAS
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