Universidades Politécnica de Madrid Universidad Internacional Menéndez Pelayo Fundación Alfonso Martín Escudero

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Vitor Serrano Ing. Agrónomo, MSc

Santander , 12 - 13 julio 04

INDICE

1. Introducción. Concepto y panorama de la inseguridad alimentaria al nivel mundial………….. 1

2. El contexto (sub)regional centroamericano………………………..………………………….. 2

3. Dimensiones y causas de la inseguridad alimentaria en AL y particularmente en AC ¿Cuánto se conoce? ¿Que perspectivas?.…………………..…………………………………….. 3

4. La SAN en la agenda de las instituciones regionales y de otros actores……………………… 5

5. El apoyo de la Comisión Europea al desarrollo y a la reducción de la pobreza rural. Las grandes orientaciones políticas. ………………………………………………………… 7

6. El proceso de integración en Centroamérica. Apoyo de la Comisión Europea……………… 8

7. Orientaciones, instrumentos y alianzas del programa comunitario de ayuda y seguridad alimentaria…………………………………………………………………….… 9 7.1. Introducción. Principios y modalidades de acción……………………………….………… 9 7.2. La concentración de las intervenciones en los países más vulnerables……………….……. 10 7.3. La diversidad de los instrumentos………………………………………………….……….. 11 7.4. Las alianzas………………………………………………………………………………… 12 8. Apoyo de la CE a favor de la seguridad alimentaria en AL y particularmente en AC……… 13 8.1. El apoyo al proceso de descentralización en AL como vehículo para refuerzo de la SA……. 14 8.2. Una intervención regional en AC en el marco del proceso de integración ………………….. 16

9. Un balance y algunas lecciones aprendidas. Perspectivas de la línea presupuestaria…………..18

10. Algunos retos para el trabajo futuro………………………………………………………….. 18

Anexos

Lista de Abreviaturas y Acrónimos utilizados

AA Ayuda Alimentaria AC América Central AL América Latina BBC British Broadcasting Corporation BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CAC Comisión Agropecuaria en América Central CE Comisión Europea CEPAL Comisión Económica para América Latina CEPREDENAC Centro de Prevención de Desastres Naturales en Centroamérica CGIAR Grupo Consultivo Internacional para la Investigación Agraria CI Cooperación Internacional CICR Comité Internacional de la Cruz Roja CMA Cumbre Mundial de Alimentación CRRH Comisión Regional de Recursos Hídricos CSP Country Strategy Paper CTF Cooperación Técnica y Financiera DEP Documento de Estrategia País DER Documento de Estrategia Regional DL Desarrollo Local DR Desarrollo Rural ECHO Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea EEMM Estados Miembros (UE) EEUU Estados Unidos EMOP Emergency Operation ERP Estrategias de Reducción de la pobreza FAO Food and Agriculture Organisation of the United Nations FEMICA Federación de Municipios del Istmo Centroamericano FEWS Famine Early Warning System FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola FOMIN Fondo Multilateral de Inversión (BID) HIPC High Indebted Poor Countries (Países Altamente Endeudados) IFPRI International Food Policy Research Institute in SA Inseguridad Alimentaria INCAP Instituto de Nutrición para Centroamérica y Panamá LPSA Línea Presupuestaria Seguridad Alimentaria (CE) LRRD Linking Relief Rehabilitation and Development MEUR Millones de Euros NNUU Naciones Unidas OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico OIRSA Organismo Interregional de Sanidad Agropecuaria PAIRCA Programa de Apoyo a la Integración Regional en Centroamérica (CE) PASA Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (CE) PDM Plan de Desarrollo Municipal PESA Programa Especial de Seguridad Alimentaria (FAO) PMA Programa Mundial de Alimentos PPP Plan Puebla Panamá PRESANCA Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional en C.A. PRODELSA Programa de Desarrollo Local y Seguridad Alimentaria PROLOCAL Programa de Desarrollo Local (Ecuador) PRRAC Programa Regional de Reconstrucción para América Central PRRO Operaciones prolongadas de socorro y rehabilitación QSG Quality Support Group RESAL Red Europea de Seguridad Alimentaria RSP Regional Strategy Paper RT Red Temática SA Seguridad Alimentaria SAN Seguridad Alimentaria y Nutricional SC Sociedad Civil SG SICA Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana SICA Sistema de Integración Centroamericana SICIAV Sistema de Información y Cartografía de Inseguridad Alimentaria y Vulnerabilidad SISCA Secretaría Integración Social Centroamericana SMIAR Sistema Mundial de Información para Alerta rápida SWAP Sector Wide Approach Programme UNRWA Agencia de las NNUU para la Ayuda a los Refugiados Palestinos URD Urgencia Rehabilitación al Desarrollo

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1. Introducción. Concepto y panorama de la inseguridad alimentaria al nivel mundial � La relación entre nutrición y desarrollo es bidireccional: por una parte, hay un mejoramiento en el estado nutricional de las poblaciones como resultado del desarrollo nacional, mientras, por la otra, la inversión en nutrición contribuye, por diferentes vías, al desarrollo del capital humano que requieren los diferentes grupos de población para elegir una mejor calidad de vida.

� Son múltiplas las definiciones de seguridad alimentaria, pero la más comúnmente aceptada es la que se refiere a que existe una situación de inseguridad alimentaria cuando hay personas que carecen de acceso a una cantidad suficiente de alimentos inocuos y nutritivos y, por lo tanto, no consumen los alimentos necesarios para un crecimiento y desarrollo normales para una vida activa y sana.

� En pos del objetivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) – la buena noticia es que las ultimas estimativas de la FAO (2003) muestran que en 19 países (6 en LA), el número de personas crónicamente hambrientas disminuyó en más de 80 millones entre 1990-92 y 1991-2000. La mala noticia es que lamentablemente esa no es la situación en la mayoría de los otros países. En el conjunto de los países en desarrollo, el número de personas subnutridas en 1999-2001 se estimó en 800 millones, sólo 19 millones menos que durante el período de referencia de la CMA, pero lo peor es que tal número sigue aumentando en los países críticos. El sufrimiento de 800 millones de personas hambrientas no constituye sólo una tragedia injustificable sino también una amenaza para el crecimiento económico y la estabilidad política a la escala mundial (FAO, 2003).

� Considerando que se sabe cuales son los parámetros básicos de lo que es necesario hacer, cabe preguntar porqué se ha permitido que millones de personas pasen hambre en un mundo que produce alimentos más que suficientes para todos los hombres mujeres y niños. Es sin duda un problema de falta de voluntad política. La mayoría de los hambrientos del mundo viven en zonas rurales alejadas de los resortes del poder político, y fuera del alcance y de la visión de los medios de información y del publico de los países desarrollados, excepto cuando hay una calamidad (caso de Sudán, actualmente). Es un hecho que la ayuda oficial al desarrollo, y la ayuda externa a la agricultura y a la investigación agronómica, han disminuido enormemente en las dos últimas décadas, por parte de la mayor parte de los donantes. Posibles razones son que el desarrollo rural y programas agrícolas son complejos, difíciles de manejar y con impacto visible sólo a largo plazo.

� Es más preocupante aún el hecho que los países en desarrollo tampoco consideran la agricultura y la economía rural como prioritarias tanto a nivel de la agenda política como del monto de las inversiones. Peor aún, las políticas macroeconómicas en numerosos países en desarrollo continúan sesgadas hacia lo urbano y siguen trabajando en contra de la agricultura y de los pobres rurales, Vg. impuestos excesivos para la agricultura, monedas locales sobre-evaluadas y políticas adversas de tierra y agrarias. Existe una necesidad de impulsar esfuerzos mundiales de entablar un mejor balance entre tres objetivos interrelacionados: crecimiento económico, desarrollo social y protección al medio ambiente. No parecen ser muchos los líderes políticos conscientes de que el mundo está enfrentando problemas urgentes de alimentación y agricultura. Pero hay también que señalar casos esperanzadores, entre ellos el programa “Fome Zero” en Brasil. Hay algunos otros países que también han hecho de la erradicación del hambre una alta prioridad.

•••• La inseguridad alimentaria puede ser crónica, cuando hay desnutrición, o transitoria. Desnutridas son las personas que, de forma permanente, consumen una cantidad de alimentos insuficiente para sus necesidades. Se entiende por vulnerabilidad el conjunto de factores que sitúan a las personas ante el riesgo de sufrir inseguridad alimentaria, incluidos los factores que afectan a su capacidad de subsistencia. Se entiende por estado nutricional la situación fisiológica de las personas que está determinado por la ingesta de alimentos, las prácticas de atención y las condiciones en materia de salud y saneamiento. •••• Cada vez más se tiende a integrar la seguridad alimentaria (SA) a una noción más amplia de "mínimo de bienestar" que incluye la salud y la educación básica (pero con frecuencia también la seguridad física de los bienes y las personas) ya que la ausencia de uno de estos niveles mínimos repercute automáticamente en los otros. Las nociones de "desarrollo humano sostenible" y de "umbral de pobreza", entre otras, son también presentaciones, más o menos completas, de la búsqueda de este "mínimo de bienestar para todos". Cabe señalar que la percepción de estos niveles mínimos por parte de las propias poblaciones varia de una región a otra según el entorno humano, el nivel de desarrollo, la

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���La alimentación es un derecho humano y así lo confirmó la Comisión de Derechos Humanos de las NNUU en su más reciente sesión en Abril 2004 (60ª). Se adoptó en la ocasión una resolución (51 a favor; 1 en contra: EEUU y 1 abstención: Australia), que considera intolerable la situación del hambre en el mundo, cuando se produce más que suficiente para alimentar a la población mundial. La resolución enfatizó la necesidad de movilizar esfuerzos y optimizar la distribución y utilización de recursos técnicos y financieros de todas las fuentes, incluyendo el alivio de deuda externa para los países en desarrollo, para reforzar la implementación de políticas sostenibles de seguridad alimentaria. 2. El contexto (sub)regional centroamericano � América Latina (AL) sufre de una enorme y persistente desigualdad. El país de la región con la menor inequidad en los ingresos sigue siendo más desigual que cualquier país de la OCDE o de Europa Oriental. Algunas cifras: el 44% de la población de AL (227 millones) sigue viviendo por debajo de la línea de pobreza y el 20% en extrema pobreza; el 10% más rico recibe entre 40% y 47% del ingreso total mientras que el 20% más pobre recibe entre el 2% y el 4%. Se trata de un fenómeno invasor, que caracteriza cada aspecto de la vida como son el acceso a la educación, la salud y los servicios públicos, a la tierra y a otros activos, el funcionamiento de los mercados de crédito y laborales formales, y la participación e influencia política. El alto nivel de desigualdad también se origina en las instituciones excluyentes que se han perpetuado desde los tiempos coloniales y han sobrevivido a los diferentes regimenes políticos y económicos, persistiendo aún en la actualidad significativas diferencias raciales y étnicas. Esta desigualdad tiene costos elevados, aumentando los niveles de pobreza y disminuyendo el impacto del desarrollo económico destinado a reducirla.

� En los países en AC, los primeros años de la época de la posguerra solo se iniciaron en 1990 (Nicaragua), con los procesos de transición a la democracia, cuyos rasgos más manifiestos son las elecciones libres y la creación de instituciones a través de las cuales se aspira, al menos en la ficción jurídica, a ejercer controles democráticos que garanticen el goce irrestricto de los derechos y libertades fundamentales. Actualmente, la gran mayoría de la población no percibe en la vida cotidiana los beneficios de la democratización, porque existe poca democracia, paz y desarrollo, los 3 eslabones que constituyen un círculo virtuoso que no tiene viabilidad si alguno de ellos está ausente o atrofiado. Así, las democracias incipientes están crujiendo y la transición democrática está inconclusa. Es en este contexto que las soluciones regionales a estos temas se hacen imprescindibles, constituyendo elementos de construcción democrática y fortalecimiento de las capacidades de diálogo y acción de diversos sectores entre ellos y hacia sus gobiernos.

� La pobreza e indigencia disminuyeron en AC desde 1990, lo que es bueno, pero la mayor parte del avance ocurrió antes de 1998 y en muchos países se ha revertido desde entonces. Peor aún, es que el crecimiento económico no es suficiente, y su modelo no permite llegar a los más pobres.

Remesas en AC: de países agroexportadores a exportadores de mano de obra - El flujo mundial de remesas sigue creciendo cada año, y en el último alcanzó los $150.000 millones. En el caso de AL, las remesas que llegan de EEUU, principalmente a México y AC, son un componente cada vez más significativo del PIB, superando en algunos casos - como El Salvador - el 10%. Según el BID, la cantidad de remesas en CA en 2003 fue en Millones US$: El Salvador: 2,136; Guatemala: 2,106; Honduras: 862; Nicaragua: 788; C.Rica: 306, siendo normalmente usados para satisfacer necesidades básicas, aunque un porcentaje creciente de receptores usa los fondos para iniciar pequeñas empresas, o para agregar una habitación a sus viviendas. Una de las opciones empleadas por las familias para resolver los problemas de ingreso y acceso al consumo, son las remesas que reciben los hogares de los familiares que han emigrado. Se espera que en 2004 (según FOMIN, BID) unos 10 millones de inmigrantes latinoamericanos en EEUU enviarán unos $30.000 millones a familiares en sus países de origen, elevando el nivel de vida de millones de personas. Estas remesas exceden en mucho toda la asistencia externa donada a sus países por naciones industrializadas. Por su parte, los inmigrantes de LA contribuyen con unos US$ 450.000 millones a la economía estadounidense, en muchos casos en trabajos rechazados por otros. Tomado en conjunto, el producto de esta población representaría la tercera economía latinoamericana, luego de la brasileña y la mexicana. Pero el tema tiene un alcance político y la BBC recientemente publicó un documento destacando que las remesas pueden mitigar hambre, inclinar votos y hasta ser usadas por Washington como una arma política. Es tal la importancia del tema que la reciente Cumbre del G-8 discutió fórmulas para reducir el costo del envío de las remesas.

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� Pese a que las economías de la subregión han recuperado parte del dinamismo perdido, muchos de los problemas históricos están aún por resolverse. Las políticas e instrumentos aplicados no han cambiado el patrón de comportamiento de la distribución del ingreso que, por el contrario, se volvió estructural en la subregión. Una de las tareas más apremiantes es la reducción significativa de los elevados niveles de pobreza y exclusión social, debidos a factores estructurales como: bajos niveles de crecimiento económico, economías bipolares con sectores pequeños de producción de bienes y servicios y sectores informales urbanos y tradicionales, ausencia de políticas sociales o divorcio entre éstas y las políticas macroeconómicas, escasa atención a los factores de crecimiento de la población, baja inversión en capital humano, insuficiente e ineficiente aplicación del gasto social, elevado compromiso de los recursos fiscales al servicio de la deuda externa y la desigual distribución de ingresos, e inequitativo acceso a los bienes y servicios. Los factores coyunturales como los conflictos armados y las pérdidas originadas por desastres naturales agravados por la inadecuada explotación de los recursos naturales, han profundizado la asimetría entre los países. 3. Dimensiones y causas de la inseguridad alimentaria en Latinoamérica y particularmente en Centroamérica. ¿ Cuanto se conoce? ¿Que perspectivas? � AL es la única región del mundo en desarrollo que presenta un amplio superávit en el comercio internacional de productos agrícolas, siendo una importante fuente de divisas para los países de la región (17% del total de productos exportados, CAC 2002). Sin embargo, se está haciendo frente a una crisis de SA y pobreza cada vez mayor en áreas rurales. En AL y el Caribe, 54 millones de personas sufren de desnutrición (11% del total de la población), la mayoría mujeres y niños y aproximadamente 123 millones (el 25% total de la población) vive en áreas rurales y depende directamente o indirectamente de la agricultura.

� Características de la inseguridad en las 4 “regiones” de AL de acuerdo con la FAO.

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Región MERCOSUR (Brasil y Argentina): • La disponibilidad energética – 2900 kcal/ habitan- te / día sobrepasan las necesidades básicas de energía por habitante estimadas en cerca de 1900 kcal/habitante/día, siendo estos países exportadores de productos agrícolas y alimentos. • Sin embargo, existen problemas de inseguridad alimentaria y de pobreza, más por incapacidad de acceso que por problemas de producción y oferta de alimentos. • Una manera de hacer frente a este problema seria aumentar las exportaciones de productos agrícolas y agroindustriales, mejorando el acceso a los mercados internacionales en condiciones más favorables

Región Andina: • Persiste el circulo vicioso de pobreza e inSA, con más de 40% de pobres y más de 15 millones de personas (15% del total de su población) sin satisfacer sus requisitos alimentarios mínimos • La situación de inSA requiere un esfuerzo integral, revalorizando el papel de la agricultura en el desarrollo económico, las complementariedades entre economías agrícolas de la región y explotando ventajas comparativas

Región Centro Americana: • Agravamiento de los índices de subnutrición en los últimos años: en lugar de cumplir la meta, ie. disminuir el 50%, aumentó 30%. Del inicio al final de los 90, la subnutrición pasó de 17% a 19%, contraria a la tendencia en AL y Caribe donde pasó de 13 a 11%, siendo el promedio mundial: 20 al 17% en el mismo período. • Razones: continuadas sequías y la desestructuración del mercado laboral del café derivada de la brusca caída de los precios internacionales, provocando una inSA crónica en la mayoría de los países de la región. Así, el acceso a alimentos de la población rural se ha reducido drásticamente, como consecuencia de un menor autoabastecimiento y de la reducción de ingresos provenientes del trabajo asalariado estacional

Región Caribe: • La disponibilidad de alimentos (producción local e importaciones) no es crítica, pero hay limitaciones serias respeto a la producción agrícola, productividad y comercialización que vienen aumentando la dependencia de las importaciones de alimentos, a pesar de medidas de protección de la producción local. • Hay un problema de falta de competitividad de la producción en términos de precios y especificaciones Necesario fortalecer la relación entre las actividades productivas y la comercialización en cada país y la región.

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� A pesar de la función de los gobiernos en la actividad económica haber disminuido mucho durante un decenio de reformas estructurales, el gasto público sigue siendo un importante instrumento de las políticas públicas para promover el desarrollo agrícola. De acuerdo con un estudio de la FAO (2001) en 12 países de AL, el gasto destinado al sector agrícola y a las áreas rurales aumentó entre el 1995 y 2000, pero la situación es muy distinta entre países. En aquellos de menores ingresos, el incremento de los recursos destinados a las áreas rurales es muy bajo y muy inferior al necesario para abordar los problemas de pobreza y subnutrición. Sin embargo, una análisis regional mostró que las inversiones en las áreas menos desarrolladas generan una mayor reducción de la pobreza por unidad de gasto y provocan el más elevado retorno económico.

�� A pesar de los avances en materia de SAN, AC sigue siendo una región muy afectada por desnutrición crónica y aguda. Los pobres y extremadamente pobres se consideran en alto riesgo, por su frágil equilibrio de supervivencia que se rompe debido a frecuentes catástrofes naturales, sociales o desequilibrios macroeconómicos, que tienen efectos devastadores. Las principales causas de vulnerabilidad de las mayorías en alto riesgo son su estado de precariedad económica y de marginalidad social. Estimaciones indican que un 30% de la población de AC sobrevive bajo la línea de pobreza extrema, es decir, con un ingreso < 1 US$/día. Son personas que aún gastando todos su ingresos en alimentos, no pueden alcanzar a diario una dieta nutricionalmente adecuada. Ese porcentaje son en números absolutos, unos 9 millones de personas, en su mayoría indígenas, mujeres, niños, ancianos, campesinos y habitantes rurales en general. Prevalencia de la subnutrición en los cuatro países y en la región

Población % Población subnutrida País

1979 - 81 1990 - 92 1998 - 00 1979 – 81 1990 - 92 1998 - 00 El Salvador 4.6 5.2 6.2 17 12 14 Guatemala 6.8 9.0 11.1 18 14 25 Honduras 3.6 5.0 6.3 31 23 21 Nicaragua 2.9 3.9 4.9 26 30 29 Subtotal 17.9 23.1 28.5 22 18 21 Centroamérica 22.1 28.7 35.2 20 17 20

Fuente: FAO, El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, 2002 � Respeto a la disponibilidad de alimentos, la región es deficitaria (aunque con diferencias entre los países), ya que importa más del 30% de los cereales básicos. Los precios de estos productos son muy variables, lo que junto con el bajo poder adquisitivo, conlleva a que sea cada vez más difícil para más de un tercio de la población de la región adquirir los alimentos. Según los países, el salario mínimo en el medio rural cubre entre el 23 y el 57 % del costo de las necesidades alimentarias básicas de una familia. El déficit de consumo que resulta puede medirse por el nivel de desnutrición: del 1,5 al 3,3 % de desnutrición aguda y del 23 al 50 % de desnutrición crónica entre los niños < 5 años, según los países. Todos los actores reconocen el carácter estructural de las condiciones desfavorables del mercado laboral.

� Además, pesan sobre estas poblaciones fuertes amenazas (naturales, sociales y económicas), según una distribución geográfica (en particular 'el corredor seco') que coincide con las regiones más pobladas y afecta a las localidades y a las familias más vulnerables económicamente. En efecto, la variabilidad de los niveles de renta aumenta la vulnerabilidad de las familias, la cual varía según distintos factores, por ejemplo, su grado de capitalización y la diversificación de las fuentes de ingresos. De hecho las consecuencias negativas de la reducción de los precios de algunos productos agrícolas, entre los que sobresale el café, tradicional empleador, y la situación más generalizada de deterioro de la agricultura familiar, se agrava por la vulnerabilidad de amplios grupos de la población rural a quienes el hambre ha llegado a sus hogares.

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����Problemas específicos existentes que requieren solución

- La fragilidad de las estrategias de vida o de supervivencia (venta de la mano de obra); - debilidad del marco institucional, que corresponde a sociedades de baja cohesión social; - debilidad de las políticas de SAN, falta de coherencia de las políticas públicas con objetivo de SAN - insuficiencia de datos precisos y falta de capacidades para analizarlos; - ineficacia de las intervenciones de SAN; - insuficiente utilización de los análisis diferenciados de género.

En el cuadro siguiente (CEPAL 2003), se presenta una proyección sobre el cumplimiento de las metas dirigidas a reducir el hambre y la desnutrición entre la población infantil de la región. Se refiere al cumplimiento de las metas adoptadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y en la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia (2000).

Desnutrición infantil (insuficiencia ponderal moderada – grave) No cumplirían Cumplirían meta del Cumplirían meta más exigente, Meta Milenio establecida en CMFI (1990)

EI Salvador Cuba No cumplirían meta Guatemala Haití Panamá

S Honduras Trinidad y Tobago Rep. Dominicana Nicaragua Venezuela Bolivia

Cumplirían meta del Brasil Milenio Colombia Costa Rica

México Paraguay

Cumplirían meta Ecuador Argentina

U B N U T R I C I Ó establecida en Cumbre Guyana Chile N Mundial sobre Perú Jamaica infancia de 1996 Uruguay

Fuente: CEPAL, 2003

4. La SAN en la agenda de las instituciones regionales y de otros actores

� Los problemas de SAN han sido reconocidos en AC desde los años 40, después de la Conferencia de las NNUU sobre la alimentación y la agricultura de 1943. Las políticas han evolucionado bajo el impulso de varias conferencias y en AC el impulso ha venido de las Reuniones de los Presidentes (ver Anexo I). El huracán Mitch en 1998 hizo tomar conciencia de la

• La crisis del café en CA – situación al inicio del 2002 - El comercio mundial del café se encuentra en una de sus peores etapas desde su origen, resultado de un desequilibrio estructural entre la oferta y la demanda, debido a la sobreproducción provocada principalmente por Brasil y Vietnam, además del elemento especulativo que ha profundizado esta crisis. Comparando el precio del café en noviembre del 2001 (US$45 / 100 libras) con el del promedio del mes de noviembre de 1965 (US$46.54 /100 libras), se observa que en términos nominales, este último es mayor al actual, sin considerar la devaluación, para este período de 36 años; según analistas los precios actuales en términos reales son los mas bajos en los últimos cien años. Muy difícilmente a estos niveles se puede contar con una liquidez que permita hacer frente a obligaciones financieras que cubran el desarrollo de todas las actividades agrícolas que requiere un cultivo de café. • Los bajos precios han erosionado las inversiones de los productores y su liquidez, empobreciéndose cada vez más a los involucrados en la gestión agrícola, especialmente los trabajadores rurales, a quienes sus ingresos se les han deteriorado sustancialmente, debido a la reducción en las labores agrícolas ( que en algunos casos es hasta del 80% para el año 2000/2001) así como reducción en los salarios de recolección. En este panorama se encuentra inmersa la caficultura centroamericana en donde el efecto multiplicador del café sobre la economía es alto. • Sobre la crisis del café y su impacto en la pobreza de las poblaciones rural refiérase que el presidente francés, en un discurso del 2003 al referirse al comercio mundial de "commodities" mencionó la existencia de lo que llamó una "conspiración internacional de silencio".

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vulnerabilidad de la región y llevó a introducir en los análisis el concepto de “gestión de riesgos”, transformando las viejas políticas de Defensa Civil e introduciendo la noción de inSA.

� Las sequías ligadas al fenómeno del Niño y al cambio climático así como la crisis del café crearon las condiciones de una hambruna que no se había visto desde los años 70. Esto llevó a los Presidentes de los países de la región a adoptar la Declaración de San José en 2002 que incluye un “Marco estratégico para enfrentar la situación de inseguridad alimentaria y nutricional asociada a las condiciones de sequía y cambio climático”, así como un “Plan de acción agropecuario para hacer frente a cambios climáticos”. Propone tal marco:

a) La prevención y mitigación de las amenazas asociadas a las sequías; b) La preparación de una proposición de creación de un seguro alimentario regional o de un fondo de

contingencias; c) La activación de un bono alimentario para las mujeres jefes de familia en extrema pobreza; d) La superación de la pobreza y vulnerabilidad alimentaria/nutricional con enfoque de género,

ampliando los programas de desarrollo integral entre las familias más vulnerables sobre la base de las experiencias exitosas desarrolladas por el INCAP;

e) El reforzamiento de las acciones de vigilancia y de alerta rápida de riesgos de desnutrición de los niños, de las mujeres gestantes y lactantes y otros grupos vulnerables;

f) La creación de un equipo regional para enfrentar crisis alimentarias y coordinar los apoyos de la CI.

� Estimaciones preliminares del INCAP (2002) indican que en los últimos diez años se han canalizado en AC unos 8.000 millones de US$, o sea un promedio de 800 millones por año, en programas y proyectos de AA y de alimentación y nutrición, con fondos propios de los gobiernos y de la cooperación internacional. A pesar de los considerables montos invertidos que generaron un importante capital de experiencia, no es posible establecer si han sido suficientes, considerando 7 millones de desnutridos y una inversión/capita inferior a medio dólar/día. No existen mecanismos consensuados de evaluación, que permitan medir la eficacia y eficiencia del esfuerzo, ni un plan integrador, que dé coherencia a todas las intervenciones. Existe una sensación de frustración y fatiga porque los esfuerzos realizados y sus costos de oportunidad son enormes.

� La persistencia de la pobreza y el agravamiento de la crisis alimentaria en las áreas rurales llevaron los Gobiernos a elevar la prioridad de los temas relacionados con reducción de la pobreza y la SA en sus agendas de política nacional. Así, en todos los países se han diseñado estrategias de reducción de la pobreza y se trabaja en políticas de SA, aunque estén más centradas en la AA y la mitigación de las consecuencias de la crisis en el corto plazo que en la búsqueda de opciones para resolver los problemas estructurales a mediano/largo plazo. Un factor de que afectará la SA de la región y, en particular, de los pequeños campesinos caso no se apliquen las salvaguardias necesarias, es la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre AC y los EEUU.

� En el escenario regional y al nivel de los llamados países C-4 (Guat.; Hond.; Nic.; El Salv.) cabe destacar algunos eventos recientes, tales como: la importancia dada a la SAN por el nuevo Gobierno de Guatemala en su agenda política; la organización de varios cursos y foros sobre SA en los distintos países de la región, bien como a creación de redes y otros grupos de interés (como en Nicaragua). Por otro lado, en el marco del Plan Puebla-Panamá (PPP), los Ministros de Salud y de Agricultura acordaron incorporar mecanismos para abordar colectivamente la SAN1.

� Más allá de las iniciativas específicas de los Gobiernos, varias iniciativas regionales a favor del refuerzo de la SA se están desarrollando por parte de distintas instituciones: INCAP (“Municipios fronterizos”, “Despertar”), de la FAO (“Seguridad alimentaria en Mezo América”, “PESA”), del PMA (PRRO regional), de USAID (AA y FEWS / NET) y del FIDA. A nível de la CE, además de las financiaciones específicas para la SA, se financia(rá) varios programas y proyectos regionales con un efecto mayor o menor en la SA, algunos que están o serán en apoyo a las instituciones regionales (“Unión Aduanera”, “Instituciones y políticas comunes”, “reducción de

1 En 2001 se oficializó la iniciativa del PPP destinada a atraer recursos concesionales como estímulos a las reformas sociales, económicas y políticas que se plantean desde Puebla a Panamá (ca. 65 millones de personas). Este Plan, se concreta hasta la fecha en 8 Iniciativas, siendo una de ellas la denominada de Desarrollo Humano.

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la pobreza en municipios de cuencas compartidas y fronterizos vía el BCIE”, reducción de la vulnerabilidad y mejora ambiental) y otros que actúan simplemente a nivel de AC como ECHO.

5. El apoyo de la CE al desarrollo y a la reducción de la pobreza rural. Las grandes orientaciones políticas � La Política de cooperación de la UE establece que la política comunitaria apoyará el desarrollo económico y social sostenible de los países en vías de desarrollo, su paulatina y gradual integración en la economía mundial y la lucha contra la pobreza. Esto también contribuye al objetivo general de desarrollo, a la consolidación de la democracia, el respeto a la ley y el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales.

� En conjunto con la política comercial y el diálogo político2, la política de cooperación al desarrollo es uno de los tres principales componentes de la actuación exterior de la CE, buscándose una coherencia general de estas 3 políticas externas y la coordinación creciente con los EEMM. El objetivo general de tal política es reducir la pobreza y lograr un desarrollo sostenible, reconociendo el carácter multidimensional de aquella con aspectos: monetarios, de condiciones de vida (falta de acceso), de falta de capacidades, de falta de oportunidades, de riesgo y de vulnerabilidad. La Comisión identificó seis campos prioritarios en su cooperación al desarrollo: i) comercio y desarrollo; ii) integración y cooperación regional; iii) apoyo a las políticas macro económicas y programas sectoriales (salud, educación); iv) transportes; v) seguridad alimentaria y desarrollo rural sostenible; vi) refuerzo de las capacidades institucionales, buen gobierno y Estado de derecho.

� La mayor parte de la cooperación financiada por la UE en AL es regida por la Regulación del Consejo de 1992, sobre asistencia técnica y financiera y cooperación económica con los países en desarrollo de AL y Asia. Tales relaciones están sometidas al diálogo político en varios niveles y acuerdos regionales. Las relaciones políticas de la UE con AC son guiadas por el proceso de Diálogo de San José, un diálogo ministerial que comenzó en 1984 y que fue clave para traer la paz y el restablecimiento de la democracia en la sub-región a principios de los años 90. La Cooperación es actualmente regida por el Acuerdo marco de Cooperación 1993. Sin embargo, en diciembre de 2003 se firmó un nuevo diálogo político y un acuerdo de Cooperación, entre la UE y CA., lo cual representa un fortalecimiento importante de las relaciones. Se incluye además, una cláusula sobre derechos humanos y democracia ampliando el alcance del diálogo político, el cual también incluye nuevas áreas de cooperación tales como prevención de conflictos y lucha contra el terrorismo.

� Para estructurar sus relaciones con todas las regiones y terceros países, la CE ha desarrollado Documentos de Estrategia por país (DEP) y por región (DER), los que identifican sectores y actividades específicas, complementarias aquellas de otros donantes y coherentes con las políticas de la UE. Están basados en los objetivos de la UE, la agenda política del país socio y/o la región y sobre el análisis de la situación del país o región tomando en cuenta otros socios importantes, identificando indicadores, estableciendo un programa multi-anual de actividades y señalando asuntos intersectoriales (transversales). La preparación de los DEP/DER (los vigentes cubren el período 2002-06) incluye un diálogo con los beneficiarios, la sociedad civil y con los donantes de la UE. Los dominios de concentración de los DEP son determinados en grande medida por las prioridades nacionales identificadas en los PRSP, y deberán ser un marco para identificar la problemática y las posibles intervenciones a favor de la SA y para la prevención de las crisis.

� La SA es un componente y un indicador de la aguda pobreza rural. Un documento de la DG DEV (abril/02) que realiza un análisis critico a los PRSP y a los DEP / DER de la CE del 2000/2001, refiere entre otros: i) la limitada conexión entre descentralización y reducción de la pobreza; ii) limitado apoyo a los sectores rurales productivos; iii) inadecuado énfasis en DR y SA; iv) enfoque no balanceado a la agricultura y al DR; v) tratamiento de LPSA en forma aislada y sobrevalorada.

2 Un ejemplo de interacción de estos tres campos es el Acuerdo de Cotonou (entre la CE y los países ACP) que entró en vigor en 2003.

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RELEVANCIA DE LOS PRSPs EN LA REDUCCION DE POBREZA

� Numerosos países en desarrollo han preparado Documentos de Estrategia de Reducción de Pobreza (PRSPs u otros) que definen un conjunto de políticas, un cuadro marco de estrategia y gastos públicos para reducir la pobreza que cubra todos los sectores. Un objetivo principal ha sido la formulación de estrategias de reducción de pobreza amplias en base a los principios de pertenencia nacional, vasta participación de los actores/gremios y alianzas entre los gobiernos y los donantes. Varios de los PRSPs presentan estrategias similares para atacar la pobreza, implicando la gestión macroeconómica, la liberalización, incrementando la productividad agrícola y incrementando los gastos en salud y educación. Generalmente hay un vínculo débil entre el análisis de la pobreza y el contenido de la estrategia, una falta de priorización entre los objetivos estratégicos, planes de costes inadecuados y participación bastante limitada de los actores no-gubernamentales en el proceso de consulta. La joven experiencia de los PRSPs ha sido prometedora, pero existe la necesidad de abarcar más específicamente las dimensiones rurales de pobreza y problemas de degradación de recursos naturales, bien como de precisar la definición de pobreza; sus causas estructurales; desagregar “los pobres”

���� Políticas de SA y estrategias de reducción de la pobreza – El caso de Bolivia - Desde 97 hay 9 documentos del Gobierno con referencia a los temas de pobreza y SA, algunos impulsados por donantes; - son textos, ie declaraciones de intenciones y no necesariamente políticas publicas puestas en practica; - en muchos documentos las acciones propuestas no tienen la suficiente focalización y no hay prioridades; - a veces hay referencia a la necesidad de introducir un nuevo modelo (por Ej. económico), pero sin indicar claramente como

cambiar el modelo actual y cuales los fundamentos del nuevo; - hay lineamientos de políticas de SA pero sin lograr una integración con la políticas de desarrollo económico y social; - los documentos más recientes parecen ser más completos, pero ni siempre se insertan en la realidad de la población más pobre

y vulnerable; asimismo parece que se pierde la tipicidad de la SA; - la casi totalidad pone énfasis en aspectos específicos de la SA; Vg. la SA tratada como un tema de protección social - el PRSP no se presenta como un contexto adecuado para tratar la problemática de la inseguridad alimentaria.

6. El proceso de integración en Centroamérica. Apoyo de la Comisión Europea

� Los países centroamericanos afrontan, con distintos grados de intensidad, los desafíos de: consolidar la gobernabilidad democrática, reducir la pobreza y las desigualdades sociales, construir economías competitivas, y superar la vulnerabilidad ambiental. Ha habido en los últimos años una pérdida de dinamismo de las economías del área, como resultado de su vulnerabilidad ante el comportamiento de la economía mundial y de su estructura. Esto ha afectado las cuentas externas, el ingreso, empleo y formación de capital, agudizando la pobreza e incentivando las migraciones.

� La profundización y consolidación de la integración y cooperación regionales es una condición para la superación de esos desafíos, pero a pesar de algunos avances en esta área y de voluntad política en favor de la integración por distintos sectores, incluso a nivel presidencial, el proceso avanza lentamente debido a problemas varios (caja).

� El Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) fue creado en

Se han identificado los siguientes problemas en el proceso de integración (PAIRCA, 2003): � Ausencia de una visión y una estrategia compartidas, con una perspectiva de largo plazo y un enfoque viable, sobre el desarrollo del proceso de integración. � Marco institucional disperso y con competencias limitadas, en un entorno caracterizado por la resistencia de los Estados a abrir espacios de supranacionalidad. � Fragilidad del marco jurídico, debido a que, en términos reales, a las normativas y resoluciones se les atribuye un precario status vinculante. � Sistema institucional con fragilidades técnicas y funcionales, escasa gravitación política y mecanismos inadecuados de financiación. Varias instituciones no cuentan con la participación de la totalidad de los países del área, estando distanciadas de los procesos reales y resistiendo a procesos de reforma. � Limitada capacidad técnica y de gestión de las entidades nacionales competentes en materia de integración en cada país. � Descoordinación entre las instituciones del sistema y débiles mecanismos de enlace entre los gobiernos de la región y las instituciones, incluyendo la inexistencia de una agenda común de mediano plazo con escala de prioridades, e ineficacias en la aplicación de decisiones. � Limitada apropiación social del proceso de integración. Importantes actores estratégicos – económicos, sociales, académicos y mediáticos – se encuentran desvinculados de la institucionalidad y de los procesos decisorios oficiales. Asimismo, los mecanismos de información, consulta y participación de la sociedad civil son reducidos y poco efectivos.

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19913. Su objetivo fundamental es alcanzar el desarrollo sostenible en una región de Paz, Libertad, Democracia y Seguridad. Se compone de órganos intergubernamentales y de toma de decisiones, órganos comunitarios e (15) instituciones especializadas. De un punto de vista funcional, el SICA es conformado por cuatro “Sistemas de Integración“: i) Económica (SIECA); ii) Social (SISCA) donde se ubicará el programa regional de SA; iii) Ambiental (CCAD); iv) Política.

� En la 3ra Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno de los países de AL y el Caribe y la UE celebrada en Guadalajara en Mayo 2004, la Comisión hizo énfasis en dos prioridades fundamentales para sus relaciones con los países de la región: Cohesión social e Integración regional. La orientación comunitaria en apoyo a la integración centroamericana tiene como principal columna el Proyecto “Unión Aduanera Centroamericana”. Para favorecer la viabilización y complementar el progreso hacia la unión aduanera, la estrategia CE (DER 2002-06) conjuga los siguientes aspectos, considerados cruciales para la marcha del proceso de apoyo a la integración regional: i) implementación de políticas comunes; ii) fortalecimiento de las instituciones; iii) fortalecimiento de la participación de la SC en el proceso de integración; iv) reducción de la vulnerabilidad y mejoras ambientales.

7. Orientaciones, instrumentos y alianzas del programa comunitario de ayuda y seguridad alimentaria 7.1. Introducción. Principios y modalidades de acción �� La ayuda alimentaria (AA) europea empezó en 1967 conjuntamente con la puesta en funcionamiento del Convenio Internacional del Trigo. Esta ayuda centrada en la oferta, es decir subordinada a la gestión de los stocks agrícolas comunitarios, temprano mostró sus limitaciones por lo que se han activado varias herramientas a favor de la SA: acciones de sustitución de las AA (1984), compra locales y triangulares (1978, reforzadas en 1986), stocks de seguridad y sistemas de información (1987), venta de la AA para generar fondos de contravalor, apoyo al desarrollo de los mercados locales y prioridad absoluta otorgada a los Países Menos Avanzados.

� Tras las crisis alimentarias de 1991-92, y en seguimiento de la evaluación de la Comisión de sus políticas e instrumentos, se confirmó la necesidad de integrar las acciones de AA en una estrategia más amplia de lucha contra las causas estructurales de la inseguridad alimentaria, o sea de la pobreza. Corolario de los cambios decididos se aprobó en 1996 un Reglamento relativo a la política y gestión de la AA y a las acciones especificas de apoyo a la SA, el que define el marco jurídico del programa de SA.

� Algunos de los principios fundadores del Reglamento son: - inserción de los programas de SA en el marco de

un apoyo a la reducción de la pobreza principalmente en medio rural prestando una atención especial al papel de las mujeres y los hombres en la economía familiar y en la estructura social

- mejora del estado nutricional de las poblaciones vulnerables, considerando no solo los problemas

3 El Sistema está integrado por Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá y recientemente se juntó República Dominicana.

� La SA actúa a 3 niveles: la disponibilidad de productos alimentares de calidad; el acceso de las familias a dichos productos; un consumo estable de productos de calidad nutricional adecuada. � A nivel nacional, se constata que la inSA es el resultado principalmente de un déficit de desarrollo y de una frágil situación económica y comercial; a nivel familiar, el problema es esencialmente el resultado del bajo nivel de ingresos, es decir, de la pobreza. La SA, representa, por lo tanto, un fuerte indicador de la reducción de la pobreza. � La SA y la reducción de la pobreza deberían, por lo tanto, abordarse simultáneamente y ser el centro de cada acción comunitaria de desarrollo, situándose en un marco estratégico y político común. Sus principales elementos serían: desarrollo económico; fomento de la equidad; aumento de la producción; el desarrollo del capital humano; la gestión durable de los recursos; la lucha contra la exclusión y la puesta en marcha de redes de seguridad. � El concepto de SA permite atraer la atención sobre ciertos aspectos específicos como la calidad nutricional de la alimentación y el lugar que ocupa la mujer, que es siempre preponderante en la gestión de la alimentación, tanto en el ámbito de la producción y de la gestión de recursos, como en el ámbito de la distribución dentro de la propia familia.

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- de disponibilidad de alimentos sino también de los de acceso, derivados de los bajos ingresos; - promoción de programas de SA al nivel regional, nacional, local y familiar, integrados en el marco de

estrategias nacionales; - compatibilidad con la política de cooperación al desarrollo de la CE; - movilización de la AA con base en el código de conducta establecido entre la Comisión y los EEMM,

garantizando su uso: i) en función de las necesidades; ii) para las poblaciones más vulnerables; iii) priorizando las compras locales y regionales (compras triangulares);

- coordinación con los EEMM y otros donantes.

�� A escala internacional, la política comunitaria debe estar integrada en el debate sobre las políticas y prácticas en materia de AA y SA, por ejemplo: i) convenio de Londres sobre la AA; ii) mercados y instituciones para la SA (en el marco de las negociaciones multilaterales en la OMC); iii) política de desarrollo rural que reúne grupos de trabajo CE - EEMM.

� La puesta en marcha del Reglamento se hace a través de acciones financiadas por una línea presupuestaria SA (LPSA) la cual tiene las especificidades siguientes: una importante capacidad de intervención en términos financieros (unos 500 MEUR/año); considerable experiencia y capacidad técnica; gran flexibilidad debida a la diversidad de instrumentos, innovación y carácter transitorio; diversidad de canales /contrapartes (gobiernos, organizaciones internacionales y de la sociedad civil) y criterios claros de cobertura geográfica. Esta, en conjunto con la diversidad de instrumentos crea una capacidad de respuesta adecuada en situaciones en las que se vinculan la urgencia / la rehabilitación / y el desarrollo (URD), en complementariedad con las acciones de ayuda humanitaria y con los instrumentos de apoyo al desarrollo de más largo plazo (cooperación técnica y financiera de las líneas geográficas). A nivel de sedes, los EEMM y la Comisión se coordinan en el Comité Ayuda y Seguridad Alimentaria que se reúne unas cuatro veces al año en Bruselas para examinar la pertinencia de las propuestas de financiación de la Comisión para la SA. 7.2. La concentración de las intervenciones en los países más vulnerables

� A pesar de la flexibilidad de los instrumentos comunitarios al servicio del programa de seguridad y ayuda alimentaria, así como de la importancia del volumen financiero, se verificó la necesidad de concentrar las intervenciones, con el fin de asegurar una coherencia y reunir una masa critica suficiente que garantice el impacto deseado. Se pone en práctica una programación flexible que tiene en cuenta la dinámica de los problemas de inSA, estableciéndose una lista, actualizada periódicamente, de países prioritarios divididos en dos grupos: i) aquellos prioritarios, que recibirán una ayuda estructural; ii) aquellos en crisis (o saliendo de una) que se beneficiarán de un apoyo tipo URD. Los criterios de elegibilidad aplicados son:

1. Países en vías desarrollo, de renta baja y con déficit alimentar 2. Problemas de inseguridad alimentaria crónica 2. Existencia de políticas y estrategias nacionales de SA (vinculación con la PRSP) 3. Prioridades políticas de la CE (ser o no un dominio de concentración DEP / DER) 4. Países en situación de URD (origen de la crisis: natural, económica, conflicto humano) 5. Capacidad de absorción del país 6. Prioridades políticas de los otros financiadores (actuales y futuras) 7. Ventajas comparativas de la LPSA (o no con relación otros instrumentos CE)

En 2003 la LPSA intervino en 21 países con una ayuda estructural y en 17 países en (post)crisis: Países con asistencia estructural Países en crisis / postcrisis Armenia Etiopia Mauritania Afganistán El Salvador Somalia Azerbaidzhan Georgia Moldavia Angola Guatemala Sudán Bangladesh Haití Mozambique Corea del Norte Liberia Tayikistán Bolivia Honduras Nicaragua D. R. Congo Palestina Zambia Burkina Faso Kirgiztan Nigeria Cuba Ruanda Zimbabwe Cabo Verde Madagascar Perú Ecuador Sierra Leona Eritrea Malawi Yemen

Evidentemente que la división no es rígida; obsérvese que algunos países con asistencia estructural (Etiopía, Eritrea, Haití) también pertenecen a la categoría crisis/postcrisis desde el 2002.

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Gráficos: asignación 2001 y 2002 por región

2001

Europa0%

NEI15%

Am érica latina7%

A sia22%

A CP48%

M editerráneo & M edio

O riente8%

200 2

E uropa0%N E I

17%

A m érica la tina

0%

A s ia15% A C P

6 1%M edite rrá

neo & M ed io

O rien te7%

7.3. La diversidad de los instrumentos � El principal instrumento financiero de la cooperación al desarrollo de la CE en AL es la línea geográfica relativa a la cooperación técnica y financiera “ALA”, que es completado por otras, más allá de la de SA, casos de ECHO y de varias líneas presupuestarias (refugiados, derechos humanos, ambientes, bosques tropicales, etc.,). Todos estos instrumentos, en la medida en que combaten la pobreza, reducen la vulnerabilidad y promocionan el desarrollo, tienen un impacto mayor o menor en la SA de las poblaciones, esta algunas veces siendo un objetivo o un eje transversal de tales intervenciones. Sin embargo, y esa será una de las especificidades de la LPSA, es que financia acciones que tienen mayormente como población metas aquellas más vulnerables. La estrategia adoptada por la CE durante la sequía de 2001 en AC ilustra la complementariedad entre los instrumentos ECHO y LPSA. � La diversidad de situaciones de déficit o de crisis alimentarias a las cuales la ayuda de la CE tiene que hacer frente (diversidad geográfica, geopolítica, económica y social) así como su carácter evolutivo, exige instrumentos de intervención flexibles y diversos, pero complementarios. El Reglamento prevé el uso de diversos instrumentos de apoyo al refuerzo de la SA en los países, concretamente una ayuda alimentaria en especie y/o un apoyo financiero, sea directo a los gobiernos, sea indirecto vía organizaciones internacionales, intergubernamentales y ONGs. Además una importante asistencia técnica (en los ministerios y /o en las delegaciones de la CE) apoya la puesta en marcha de los programas. Los tipos de problemas de inseguridad alimentaria, el marco macroeconómico del conjunto y la estabilidad política del país determinan básicamente la elección de los instrumentos a usar, específicamente:

1. Refuerzo de las capacidades de análisis y de diálogo 2. La ayuda en especie 3. Facilidad en divisas 4. Acciones de apoyo.

�

1. Refuerzo de las capacidades de análisis y de propuestas – que se llevó a cabo de 2 maneras: i) creación de células técnicas de apoyo a los programas y a los socios nacionales; ii) puesta en marcha de la “Red Europea de Seguridad Alimentaria” (RESAL) para apoyar a la CE en un conjunto de países (19) a reforzar su capacidad de: análisis de las situaciones y ayuda a la toma de decisión; definición y puesta en practica de políticas de SA ; puesta a disposición de instrumentos e informaciones facilitando el dialogo y la coordinación entre la CE, los gobiernos y los diferentes actores; la formación y la reflexión sobre estrategias de SA. Con la reciente reforma de los servicios, tanto la responsabilidad de las células como de RESAL fueron (parcialmente, dígase) integradas en las Delegaciones de la CE o en los ministerios.

SA – AA: Un instrumento: - especifico: concedido por la CE ante un problema especifico de inseguridad alimentaria tanto coyuntural como estructural, se asigna como un apoyo a una política coherente en este campo - complementario: a los otros instrumentos financieros de la político comunitaria de desarrollo, se integra a las acciones de cooperación financiera y técnica, o en coherencia y complementariedad a los apoyos comunitarios para reformas estructurales; debe liberar sinergias que apoyen acciones de desarrollo en países que sufren crisis alimentarias o déficits alimentarios graves. - concertado: teniendo en cuenta que el recurso a este instrumento exige de antemano el establecimiento de un diálogo sobre las políticas sectoriales orientadas a la SA.

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La ayuda presupuestaria de la CE - es un apoyo al presupuesto de los Estados respetando los procedimientos presupuestarios nacionales, que se convirtió en un instrumento esencial de la cooperación de la CE en los últimos años. Se basa en el diálogo permanente con los gobiernos, reforzando la apropiación por los países beneficiarios y apoyando al mismo tiempo las políticas gubernamentales. Además de que el refuerzo de las capacidades tiene efectos estructurantes en las instituciones, la ayuda presupuestaria exige una coordinación de los donantes lo que simplifica la gestión de la ayuda por el gobierno. Implica una coordinación interministerial mejor y un diálogo entre el Estado y la SC. Tal ayuda, que puede o no estar focalizada, se hace a nivel macro económico o para apoyar las políticas sectoriales (Vg. salud, educación, agropecuario) y su puesta en marcha implica ciertas condiciones macroeconómicas, financieras, de gestión y políticas publicas, etc.

2. La ayuda alimentaria en especie – se hace en el marco de la Convención de la Ayuda Alimentaria y se limita a las poblaciones más vulnerables en las situaciones de urgencia, de urgencia prolongada, de postcrisis y de rehabilitación (215 MEUR en el 2002). La distribuye el PAM, la UNRWA, el CICR, las ONGs (vía EuronAid) y excepcionalmente los gobiernos. Se da la prioridad a las compras locales y triangulares. En todo caso la Comisión (y el Consejo) considera que la AA no es un instrumento apropiado a garantizar la SA de las poblaciones a largo plazo. �

3. Facilidad en divisas - En los países que poseen una capacidad suficiente, la ayuda en especie es remplazada por un apoyo directo en forma de facilidad en divisas para permitir a los países receptores paliar sus déficits de aprovisionamiento con un suministro directo a partir del mercado regional e internacional. Para ello, es necesario facilitar la intervención de los operadores privados gracias a un mayor acceso a las divisas para la importación comercial de alimentos. Los fondos de contrapartida constituidos en el Banco central se reservan para la ayuda presupuestaria destinada al apoyo de reformas sectoriales y a acciones de desarrollo duradero y de lucha contra la pobreza. Tal ayuda directa concedida por la LPSA (239 MEUR en 2002) representa un apoyo indirecto (una vez que es focalizado) al presupuesto y es la única forma que es permitida por el Reglamento. Esta ayuda será el instrumento privilegiado, pero en las situaciones de URD se privilegiarán los instrumentos de intervención indirectos (AA y el apoyo a la SA vía las ONGs), que igual se aplican en ausencia de acuerdos con el gobierno (o su incapacidad).

4. Acciones de apoyo – Los instrumentos de apoyo a la SA pueden ser usados en la ayuda a programas públicos, a la mejora de vida de las comunidades o incluso para fortalecer el sector privado. Estos instrumentos, pueden, por lo tanto, ser financiados en forma de ayuda directa tras un acuerdo con el gobierno o a través de ONGs o otras organizaciones (incluyendo las internacionales). La gama de instrumentos disponibles es extremadamente variada y su objetivo es adaptarse a todas las necesidades de los programas de apoyo a la SA: prevención de crisis; acciones de rehabilitación (Vg. insumos agrícolas); refuerzo institucional (de varias organizaciones); sistemas de información; apoyo a la producción agropecuaria (incluyendo AT, crédito, capacitación, infraestructuras); creación de empleos rurales no agrícolas; infraestructuras sociales (salud, educación, agua y saneamiento) al nivel de comunidades rurales; desarrollo de mercados y de la comercialización; mejora en el uso de alimentos. 7.4. Las alianzas

A. Ayuda directa - canalizada a través de los gobiernos, una vez que se considera un requerimiento para el éxito de los programas y de las políticas que los socios nacionales hagan suyos aquellos programas y políticas en los que intervienen. Es así que se busca lograr la corresponsabilidad del gobierno del país beneficiario a través de la elaboración de una estrategia de SA. En el caso cada vez más frecuente de los programas sectoriales (SWAP) implementados con el asociado apoyo presupuestario, de hecho es el gobierno que asume la total responsabilidad.

El convenio internacional sobre la ayuda alimentaria (Convenio de Londres) - El Convenio (Argentina, Australia, Canadá, Japón, Noruega, Suiza, EEUU, CE y sus EEMM), permite que la AA esté mejor integrada en el marco de un apoyo a la SA. Se trata de dar la prioridad a los países más retrasados y a los países con rentas bajas, de limitar los efectos perversos de la AA (perturbación de los mercados locales y de las costumbres alimentarias, desresponsabilización de los beneficiarios, baja eficacia económica, etc.) y de favorecer las compras locales. Además, el hecho de favorecer las compras locales contribuye indirectamente a sostener las producciones agrícolas locales. El compromiso de la UE (CE y EEMM) es de 1 320 000 ton. equivalente trigo (990.000t la Comisión) y 130 MEUR anualmente.

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B. Ayuda indirecta – canalizada por instituciones internacionales, intergubernamentales y ONGs: - PMA (Programa Mundial de Alimentos) - UNRWA (Agencia de las NNUU para la Ayuda a los Refugiados Palestinos) - CICR (Comité Internacional de la Cruz Roja) - EURONAID - ONGs - FAO (Programa de la NNUU para la Alimentación y Agricultura) - CGIAR (Grupo Consultivo Internacional para la Investigación Agrícola) - ORGANIZACIONES REGIONALES (intergubernamentales): CICLS y SICA

Algunos detalles de la ayuda indirecta están presentados en el Anexo II.

Gráfico: Reparto de las financiaciones 2002 (510 MEUR) de la LPSA por participantes

E U R O N A I D1 2 % O N G

4 %

C I C R2 %

U N R W A3 %

A y u d a d i r e c t a

4 7 %

P A M2 6 %

C G I A R3 %

O t r o s ( A T , A j u s t e

P r e c i o . )3 %

8. Apoyo de la CE a favor de la seguridad alimentaria en AL y particularmente en AC

� A partir de 1996 (ie. año de aprobación del Reglamento) en toda AL, la CE reorientó sus intervenciones de AA hacia programas nacionales encaminados a reducir las causas de la inSA. En la actualidad la línea SA financia programas de ayuda directa a los gobiernos en Nicaragua y Honduras, y programas de ayuda indirecta (principalmente a través de ONGs) en estos dos países y en El Salvador y Guatemala. El monto de las intervenciones ha aumentado significativamente después de las catástrofes naturales de los últimos 5 años, sumando cerca de 90 Millones en este período, beneficiando principalmente a poblaciones pobres expuestas a los riesgos climáticos, esencialmente de las zonas rurales, pero sin excluir la pobreza periurbana. Cabe enfatizar que la mejora de la SA de las poblaciones no solamente se está logrando a través de acciones especificas financiadas por la respectiva línea presupuestaria, sino también por diversos instrumentos financieros de la CE (Vg. cooperación técnica y financiera CTF, cooperación descentralizada, co-financiación y ECHO).

� La diversidad de las intervenciones es notable, prueba de la flexibilidad del instrumento SA: a) un apoyo a los más distintos niveles, desde el hogar rural vulnerable al Ministerio encargado de formular políticas; b) distintas instituciones beneficiarias; c) acciones de rehabilitación y de desarrollo de carácter productivo y social; d) capacidad de movilizar recursos adicionales y reorientar las acciones en marcha para hacer frente

La ayuda alimentaria (AA) no constituye un instrumento usado por los programas de SA de la CE en LA. Refiérase que algunos EEMM implementan acciones de AA, sea directamente (generando fondos de contravalor) o indirectamente como donantes del PMA. Un debate sobre el tema, sugiere que la opción no es la de un NO a secas a la AA, pero si de como hacerla de forma responsable: focalizada (eg. inversión en capital humano y social a través de apoyos a las escuelas y involucrando las familias), con base en productos locales (dinamización de mercados) y involucrando actores estatales y otros presentes en las zonas a atender con los proyectos.

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a problemas coyunturales; e) acciones conjuntas con otros instrumentos de la Comisión, en particular con ECHO, y con agencias de cooperación, en particular de los EEMM; f) generación de información de distinta naturaleza y uso relevante para la SA; g) refuerzo de capacidades de análisis y de proposición.

8.1. El apoyo al proceso de descentralización en LA como vehículo para refuerzo de la SA

� En prácticamente todos los países en AL donde interviene, la CE apoya las iniciativas de los gobiernos y de las sociedades nacionales de refuerzo de la SA, canalizando fondos a través de las instituciones vinculadas al refuerzo de los procesos de descentralización. Significa que los municipios se vuelven los actores principales en la puesta en marcha de tales programas. También al nivel de ayuda indirecta, ie. actores no estatales y en particular vía las ONGs, la orientación es de un trabajo coordinado con las alcaldías, principalmente en aquellos países (caso de Bolivia) donde el proceso de descentralización está bastante consolidado. El Proceso de Descentralización en AL - Potencialidades y limitantes vis-a-vis de la SA

A. Algunos puntos de partida… o La Descentralización más que un modelo de gestión administrativa es una opción de desarrollo nacional o Hay grandes variaciones sobre la autonomía municipal (legal, Adm., financiero); 20% Bolivia; 4% Nic.; 7% ESV o La descentralización es cada vez más intensa en AL; normalmente hay una puesta en marcha progresiva (desconcentración,

delegación y devolución) o “Lo local” aparece cada vez más dinámico en la región con la suma de nuevos actores o La descentralización representa una alternativa para incrementar y mejorar el gasto público destinado a las áreas rurales, tanto

a nivel social como productivo, contribuyendo así a la mejora de la SA o Hay una reacción rápida vis a vis de la descentralización en países con régimen excluyente (Bol, Ecuador, Perú, Hond., Nic.,

Guat, etc.), donde una limitada % de la población tiene acceso a servicios básicos de protección social o Los servicios ofertados por el Municipio son principalmente: SALUD y EDUCACION: fuerte descentralización, sobre todo en la

atención primaria; VIVIENDA: planificación, financiación y ejecución por entidad especializada; SANEAMIENTO AMBIENTAL, BIENESTAR SOCIAL, TRANSPORTE; variable; NUTRICION: solamente en atención primaria de salud a través de centros de atención y recuperación nutricional en zonas de vulnerabilidad

o Estos servicios son condicionados por la disponibilidad de recursos financieros; 50% de la población de la región está concentrada en municipios (peri-urbanos y rurales) con menos de 100.000 habitantes, los cuáles representan el 95% de los Gobiernos locales, y recaudan escasos recursos para atender las demandas.

o Las transferencias del gobierno central son determinantes (hay grandes variaciones entre países) y la captación local (catastro, etc.) depende de la capacidad instalada y voluntad para hacer efectivo el cobro

B. Los peligros de la descentralización o Riesgo de reducir la habilidad del gobierno central en implementar programas de ajustes fiscales o Falta de definición de los niveles de competencia y de los mecanismos de transferencia o Riesgo de “fragmentación” administrativo/financiero, generado por la debilidad del Estado (recursos humanos)

C. Justificación del apoyo externo de la cooperación internacional al proceso de descentralización en AL o desde una perspectiva macro hay una complementariedad con reformas económicas orientadas a reducir gasto publico, y en

lograr un Estado más “eficaz; o se fortalecen los principios de una buena Gobernabilidad: es parte del esfuerzo general a favor de democracia, participación,

transparencia, etc.; o se insertan las políticas en el territorio, este como espacio productivo/ creativo (i.e. asociación Privado-Público); o permite una mejor focalización, lo que está en relación directa con las políticas para reducir la pobreza y exclusión social y

representa una alternativa para incrementar y mejorar el gasto público orientado al sector agropecuario; o contiene puertas de entrada de la cooperación al proceso: i) una vez que representa un marco regulador (pre-existente a los

programas de SA) de apoyo a reformas políticas nacionales, elaboración de legislación y regulaciones, fortalecimiento institucional; ii) representa un SWAP a nivel local una vez que ayuda a la descentralización en un sector, implicando a los gobiernos locales en la puesta en marcha de políticas sectoriales nacionales; iii) traduce un enfoque de desarrollo local: apoyo a programas y proyectos de desarrollo de base territorial/ comunitario, junto con asistencia sectorial y fortalecimiento de instituciones locales

� Los retos que se ponen a las intervenciones de SA en el marco de la descentralización son: - identificación de las condiciones para que la descentralización beneficie a los más pobres/ excluidos; - fortalecimiento de la gestión municipal (capacitación) con enfoque de sostenibilidad financiera local, para que los municipios tengan los recursos y la capacidad para cofinanciar inversiones y proponer proyectos; - contribuir en que las reformas macroeconómicas y sectoriales sean más compatibles con el proceso descentralización;

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- el apoyo debe ser sostenido durante un tiempo largo para poder asegurar resultados tangibles - el papel de gobiernos centrales es crucial: es una pre-condición para la eficacia de la ayuda; - el apoyo a la descentralización NO es necesariamente una herramienta eficaz en la lucha contra la pobreza: puede ser, si se diseña y ejecuta de manera cuidadosa - el fortalecimiento de la capacidad institucional debe vincularse con programas de inversión publica local y no debe ser una actividad aislada.

���� Un ejemplo concreto: descentralización y participación popular en Bolivia como marco para el programa de SA de la CE

A – El contexto institucional de la descentralización � PARTICIPACIÓN POPULAR - devolución de responsabilidades; transferencias fiscales (20% + HIPC II) + ingresos propios - planificación participativa municipal (PDM) y mecanismos de controlo social - reconocimiento de organizaciones de base � DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA (PREFECTURA) - descentralización de responsabilidades - los ingresos: regalías + transferencias administrativas

B – La intervención de la CE: PASA – PROGRAMA DE APOYO A LA SA (financiamiento CE: 80 + 35 MEUR, fases I y 2, esta empezando)

♦ GENERAL - relación muy directa con el procesos de descentralización: inversiones en 78 municipios

priorizados por su nivel de pobreza, constituyendo “áreas de inseguridad alimentaria”, implementadas a través de los Gobiernos Municipales y Prefecturas (nivel departamental);

- ejecución de acciones “sectoriales” vía Administración Central a par de inversiones municipales; - contradicción entre visión “macro de SA y la necesidad micro de contribuir a la reducción de la

vulnerabilidad y inseguridad alimentaria.

♦ POTENCIAL - programa muy insertado en los procesos de la descentralización (Participación Popular y

Descentralización), canalizando recursos al nivel mezo y al nivel local - respuesta a la demanda local, cumpliendo con las reglas establecidas - transferencias fiscales crean posibilidades para aumentar la contribución a las inversiones del

PASA y de otros fondos de co-financiamiento - refuerzo de mancomunidades

♦ LIMITACIONES - problemas de gobernabilidad y limitada capacidad administrativa; - elevada dispersión del apoyo en contexto socio económicos y ecológicos muy diferentes; - dimensión sectorial: i) falta de articulación entre la ejecución de estrategias sectoriales y los

niveles de descentralización; ii) MdAg no asume la responsabilidad al nivel deseado; - dimensión socio económica: i) estrategias de vida de los pobres son complejas, siendo

“horizontales” y no territoriales; ii) los más vulnerables delegan a los grupos de poder; iii) diseño de proyectos del PASA considera muy parcialmente la estratificación de la población; iv) proyectos de infraestructura y AT son casi siempre conceptual izados como inversiones dinamizadoras de actividades agropecuarias. Sin embargo, cada proyecto es una intervención aislada en el espacio rural. En muchos casos implican resultados / impactos muy diferentes de los previstos; v) se están creando dinámicas económicas locales, pero no tanto en los municipios pobres;

- debilidad de los municipios: i) PDM débilmente diseñados y con visión cortoplacista (elecciones); ii) faltan elementos de tipologia; iii) Gobiernos municipales tienen poco interese en realizar inversiones / acciones que no tengan visibilidad; iv) los municipios mas pobres no tienen los recursos financieros y humanos para formular proyectos (hay un problema de priorización) y acceder a los fondos del PASA; v) municipios más pobres son aquellos donde la SC es la más débil, no solo por su condición como porque tiene poca estabilidad en la zona.

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8.2. Una intervención regional en CA en el marco del proceso de integración

� Próximamente tendrá inicio un programa de carácter regional que es una innovación en trabajo en SA de la Comisión en LA, y que representa una respuesta a la declaración (marco estratégico) de dic. 2002 de la política regional (marco estratégico) definida por los Presidentes centroamericanos para hacer frente a la inSA. Asimismo se inscribe en la estrategia de cooperación regional de la CE (DER), apoyando el proceso de formulación e instauración de políticas sociales destinadas a reducir la vulnerabilidad y en particular la inseguridad alimentaria más crítica,.

� El Programa regional tiene un doble objetivo: i) mejorar la SAN de las comunidades y hogares en situación de inSAN en zonas vulnerables de los 4 países (GUA., ESV, HND y NIC), con prioridad para las situadas en los municipios fronterizos; ii) contribuir al refuerzo del proceso de integración regional. El hecho de que el Programa esté inserido en el más alto nivel del marco institucional del SICA, concretamente la SG SICA / SISCA, deberá permitirle influir en las políticas sociales de la región y movilizar a las instancias técnicas de la integración (principalmente el INCAP, y también CAC, CEPREDENAC, CRRH, OIRSA, FEMICA y CCAD).

� El programa aportará valor añadido con relación a los programas nacionales de SA, pero reforzándolos, abordando con mayor eficacia los problemas comunes con relación a la vulnerabilidad alimentaria, mediante la obtención de los siguientes resultados:

1. Mejora de las políticas públicas con vistas a integrar en ellas los objetivos de SAN. 2. Refuerzo de las capacidades de análisis y de seguimiento de situaciones críticas. 3. Generación de información de SAN vía sistemas de información regionales, nacionales y locales 4. Financiación de acciones locales para prevenir y atenuar las crisis alimentarias según enfoque URD.

� Existe una clara oportunidad y justificación de un programa regional, visto que: 1. hay problemas comunes (que no respetan las fronteras o se producen en torno a ellas); 2. hay economías de escala en tratar los problemas con la fuerza del conjunto; 3. se aprende de las prácticas y de la comparación de experiencias; 4. hay instancias regionales que tienen una vocación y un mandato para ello; 5. el SICA está introduciendo la SAN en su agenda, lo que representa un marco favorable para

el desarrollo de un programa regional y su inserción al más alto nivel en las instituciones regionales;

6. las políticas de SAN están desigualmente desarrolladas según los países habiendo oportunidad para compartir y enriquecer enfoques y propuestas.

� La SA aparece también como un eje transversal de otros programas en fase de preparación, formulados en el marco del apoyo a la lucha contra la pobreza en cada país y en la región.

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PROGRAMAS DE SA EN LA – APOYO A LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN

HONDURAS ♦ Programa Nacional Descentralización y Desarrollo Local (PRODDEL) con varios objetivos ♦ Alcaldías como contrapartes de subprograma SA CE ♦ Subprograma TIERRA (8 MEUR) refuerza capacidad municipal; catastro: mejor recaudación fiscal. ♦Limitaciones: i) no capacitación al personal alcaldías; ii) necesario garantizar continuidad; iii) débil gestión administrativa en municipios más pobres; iv) procedimientos estatales engorrosos; retrasos; v) limitada absorción fondos; vi) oferta limitada de empresas especializadas en levantamiento catastral; vii) conflictos sobre limites intremunicipales ♦ Resultado para SA: 40% incremento de ingresos recaudados invertidos en proyectos SA, insertados en planes de desarrollo económico local. ♦ Programa SA en formulación: 14 MEUR ; role principal a los municipios

NICARAGUA - a empezar en 2004 (13.5 MEUR) - reto: fortalecer organizac. privadas con recursos públicos - reto de innovar para reducir inSA y desigualdad genero Limitantes: - baja capacidad técnica (planificac.) y administrativa de alcaldías - instabilidad y debilidad INIFOM (Instituto Fomento Municip) - alta polarización política y social y elevada violencia contra mujeres - incidencia limitada en políticas nacionales Potencial - coloca SA en ámbito municipal - cooperación MAG – INFOM para desarrollar metodología para inversión productiva al nivel local - 36% recursos destinados a iniciativas con mujeres - monitoreo de pobreza y inSA a nivel local - nuevas relaciones entre organizaciones locales y alcaldías - experiencia piloto para otros municipios del país

ECUADOR - PROLOCAL: vector de la lucha contra

la pobreza del Gobierno; - Estrategia: refuerzo de las

capacidades institucionales locales: municipalidades y colectividades locales implementan el programa.

- planificación participativa del DL (con base en PDM y PD cantonales) y financiamiento proyectos de inversión local

- promoción de los servicios locales (formación y organización) y refuerzo de instituciones financieras locales

- ca. 47 millUSD (BM: 25; CE: 14; Gob. 3; población: 5)

- valor agregado de cofinanciación con BM: i) sinergia la lucha contra la pobreza; ii) refuerzo de interlocución política con Gobierno; iii) respecto por condicionalidades (Vg. estabilidad del personal y aporte nacional); iv) participación en programa de cobertura geográfica y de impacto nacional; v) visibilidad de CE reforzada.

PERU - Prioridad Gobierno: lucha contra la pobreza +

descentralización - Proceso de descentralización en marcha por etapas

pero faltan recursos financieros - PASA (Prog.SA de la CE) : un programa de apoyo a

políticas publicas mediante un apoyo al presupuesto; - Fase I (97-02) = precursor de proceso de

descentralización; i) creación de circuitos financieros confiables ; ii) fortalecimiento de capacidades locales; iii) fomento participación de las SC

- Fase 2 (03-04): fortalece implementación del proceso al nivel de 5 regiones

- Fase 3 (05-06): planes de desarrollo a largo plazo; vigilancia social, iniciativas productivas

- Nuevo programa de apoyo sectorial a la descentralización AGORAH (línea geográfica); 4 anos; 25 MEUR (14: CE); es un continuuum / contiguum del PASA.

REGIONAL CA - Doble objetivo: refuerzo SA y del pro-ceso de integración; - 12 M€; 5 anos a partir del 2004 - RESULTADOS: 1. Orientaciones regionales y políticas nacionales y locales SA y N fortalecidas; 2. Capacidades de análisis y monitoreo de situaciones inSA desarrolladas; 3. Sistema de informaciones de SAN 4. Crisis SA atenuadas a través de fondo - INSTITUCIONES ejecutoras: SG SICA, SISCA, INCAP, y otras técnicas del SICA; instituciones Gubert..; FAO; SC

BOLIVIA - PASA I: 80 MEUR, integrado completamente en la política nacional de

Participación Popular y Descentralización Municipal; - Componente municipal completada por programas sectorioales,

principalmente agropecuarios manejados por el Gob. Central - 78 municipios beneficiarios (los más vulnerables del país) - Debilidad municipal principalmente de los municipios más pobres, en

cuanto a la capacidad de generar proyectos PASA II 34 M € en 3 años: 2003-2005 - reducción del número de municipios elegibles - OBJECTIVOS - estabilizar/aumentar ingresos ag./no-agrícolas en municipios más

pobres - aumentar eficiencia de los sistemas agropec. de los campesinos y

pequeños productores - apoyo institucional de naturaleza política o operacional para

consolidar SA a niveles nacional y local

GUATEMALA - programa SA: actualmente solo ONGs - SA como tema transversal en documento de estrategia país de la CE - programa de desarrollo local; objetivos de SA a formular 2004 (20MEUR) - programa apoyo a descentralización a iniciar de 20 MEUR a formular en 2004

EL SALVADOR - futuro programa de apoyo a la descentralización (33 MEUR) - probablemente SA transversal en conexión con programa regional SA

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9. Un balance y algunas lecciones aprendidas. Perspectivas de la línea presupuestaria. �

� Actualmente está siendo cuestionada la necesidad de disponer de una línea presupuestaria específica de apoyo a la SA en los países en desarrollo. Una evaluación a los programas de SA de hace un par de años realizada por una institución de la UE, considera que los objetivos actuales de SA pueden y deben ser integrados en los programas de desarrollo principales, haciendo así desaparecer la necesidad de un Reglamento específico para financiar las acciones a favor de la SA. Por otro lado, los fondos y gestión de la AA pasarían a ser responsabilidad de ECHO. Tal opinión externa a la Comisión es compartida por algunos de sus servicios, que consideran que existe una similitud de instrumentos y de objetivos entre la LPSA y otros instrumentos, vg. las líneas geográficas.

� Sin embargo, otros opinan que una tal solución parece no garantizaría varios aspectos, entre ellos el de la población meta de las acciones de SA ser normalmente la más vulnerable, aspecto esencial que otras líneas podrían tener dificultad en cumplir. Asimismo, colocar objetivos de SA en todas las intervenciones a favor del desarrollo puede traducirse en planteamientos teóricos que ni siempre serían cumplidos (caso de algunos temas transversales). Está en esa línea la recomendación preliminar de la misión de evaluación global del programa de SA (y de su Reglamento) que está en fase de finalización, o sea mantener una línea presupuestaria especifica, señalándose los varios argumentos que apoyan tal recomendación. A la Comisión le competirá tomar una decisión sobre el futuro de la LPSA y del cumplimiento del establecido en la política de cooperación al desarrollo, ie de la SA y el DR representar uno de los seis dominios prioritarios.

���� En todo caso, la situación actual es aún la definida por la Comunicación de la Comisión del 2001 que refiere la necesidad de mantener una línea presupuestaria especifica para la AA y SA con el asociado Reglamento, una vez que:

a) hay que disponer de un instrumento de desarrollo específico para sostener los esfuerzos de la Comunidad respecto a: (i) la inseguridad alimentaria estructural como primera etapa en la reducción de la pobreza a largo plazo en algunos países, (ii) las situaciones relacionadas con las insuficiencias de los aprovisionamientos alimentarios a niveles nacional y regional, y (iii) los problemas específicos de nutrición;

b) es necesario garantizar la vinculación entre la ayuda de urgencia, la rehabilitación y el desarrollo (situaciones URD);

c) la Comisión debe respetar sus compromisos con los acuerdos internacionales de desarrollo y de iniciativas multilaterales de reducción de la pobreza (metas del Milenio y el Convenio sobre AA).

� Algunas conclusiones de la experiencia habida y lecciones aprendidas, identificadas por Ej. en las evaluaciones externas de algunos programas país (entre ellos en LA) indican la necesidad de: a) una distinción clara entre las acciones de desarrollo rural (financiadas por la CTF) y los programas de SA, estos debiendo concentrarse en las poblaciones más vulnerables; b) implementar acciones que integren los varios pilares de la SA y no solo la producción agrícola; c) apoyar a la diversificación de actividades generadoras de ingresos (incluyendo no agrícolas); d) integrar los objetivos productivos y sociales (acceso a los servicios básicos, etc.); e) incorporar mejor los aspectos transversales de género y medio ambiente; f) reforzar las actividades de seguimiento y evaluación de resultados; g) aumentar la coordinación con las demás líneas (CTF y ECHO). 10. Algunos retos del trabajo futuro �

� La desconcentración es uno de los aspectos de la reforma de la ayuda exterior que se inserta por sí misma en un proceso de reforma de la CE, y su objetivo es poder acercar el proceso de decisión al terreno con vista a una mayor eficacia, visibilidad y rapidez de las actuaciones de cooperación. Cambian por lo tanto las responsabilidades de la sede y de las Delegaciones, habiendo sido la línea presupuestaria SA una de las primeras a ser desconcentradas. Un reciente seminario que tuvo lugar en (marzo 2004) reunió personal de la sede y Delegaciones con programas de SA para debatir aspectos relacionados con la desconcentración y presentar la respectiva guía propósito.

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� Dar pleno cumplimiento a las orientaciones de la Comisión relativas al URD / LRRD, considerada un prioridad fundamental en la lucha contra la pobreza, una vez que las crisis no sólo representan un coste importante en términos de vidas humanas y de recursos financieros, sino que también interrumpen el proceso de desarrollo económico. La Comisión considera que tomar en cuenta tal concepto es más una cuestión de enfoque que de elaboración de nuevos instrumentos. Tener un enfoque URD significa que las intervenciones puestas en marcha en situaciones de urgencia deben tomar en consideración el desarrollo a largo plazo y que las acciones de desarrollo deben integrar la prevención y la preparación de las crisis.

� En lo que refiere a las respuestas de la LPSA, las orientaciones en situaciones de URD son: - impedir a corto plazo la degradación de la situación de las poblaciones vulnerables vía la

distribución de AA vía diversos participantes (ONG, PAM, CICR, UNRWA); - ayudar a medio plazo a esas poblaciones a asegurarse su propia SA a través de acciones

que generen ingresos; que reactiven la producción agrícola - apoyar a largo plazo a los gobiernos y a la sociedad civil en la prevención de las crisis,

más allá de la constitución de stocks de seguridad, de sistemas de información o de planes de urgencia. De hecho engloba el refuerzo de redes de seguridad, el apoyo de las estrategias de gestión de las crisis de las poblaciones, la lucha contra la pobreza, el refuerzo de las capacidades y del buen gobierno.

� La mejora de la calidad: en el marco de la reforma de la ayuda exterior, y para mejorar la rapidez, la calidad y la visibilidad de la asistencia, la Comisión ha organizado los “Quality Support Group”, redes temáticas, estándares de control interno, habiéndose redactado manuales y guías y reforzado el proceso de formación del personal. Naturalmente que el refuerzo de estas iniciativas ya puestas en marcha en buena medida van a beneficiar el trabajo a favor de la SA.

� PRSPs y Pobreza Rural/ SA – En la mayor parte de los PRSP que hacen referencia a la problemática SA (por cierto no en todos), hay generalmente un tratamiento muy incompleto de la problemática, tanto al nivel de diagnóstico como de las propuestas en la agenda pública. El énfasis continua puesto en la productividad agrícola, con poca atención al problema del acceso a los alimentos (frecuentemente la causa principal de la inSA), vulnerabilidad / riesgos, estrategias y uso de alimentos al nivel del hogar. Es generalmente inadecuado el análisis de los impactos previstos o proyectados de las políticas macroeconómicas y de las reformas de liberalización sobre SA, o vínculos explícitos entre programas de educación y salud y los resultados en SA. Es necesario por lo tanto impulsar la integración de la temática SA en las estrategias anti-pobreza.

� Es igual necesario el tratamiento adecuado de la problemática SA y del asociado desarrollo rural (que en tantos países tiene una dimensión considerable) en los DEP y en los DER, en coherencia con el hecho que son uno de los seis dominios prioritarios de la política cooperación al desarrollo de la CE. La oportunidad es inmediata una vez que en breve tendrá inicio la formulación del nuevo ciclo (2007-2011) de tales documentos. Así deberán ser adecuadamente considerados los impactos de las estrategias macroeconómicas, comerciales, institucionales en el desarrollo rural y en la SA. Esta, es también un tema transversal por lo que debe ser considerada en todos aquellos sectores relevantes que sean seleccionados en los DEP / DER.

�� Otro reto al trabajo de la Comisión a favor de la SA en LA es apoyar a los gobiernos al nivel de la (re)formulación de estrategias nacionales de SA que sean amplias, pertinentes y realistas para que se puedan poner efectivamente en práctica. Naturalmente que este trabajo se hará en el marco de un diálogo con los gobiernos y sociedades de cada país y en alianza con otros actores de la cooperación internacional. El futuro programa regional de SA y N (y el énfasis en la N es absolutamente intencional) tiene como componente mayor tal apoyo, tal como se especifica en el acápite 8.2.

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���� La red temática Desarrollo Rural (DR) y Seguridad Alimentaria (SA) - Las redes Temáticas (RT) que se están creando y consolidando, serán una herramienta al servicio de las Delegaciones, y su objetivo general es la contribución a la mejora tanto de la calidad de la puesta en funcionamiento de las acciones en el terreno, como de la coherencia entre las diferentes zonas geográficas. La rede SA y el DR es una de las 11 existentes y se propone:

- ser el punto focal de la reflexión sobre las políticas “sectoriales” DR y SA; - volverse un polo activo para apoyar a las Delegaciones e intercambiar información; - definir las herramientas metodológicas para la puesta en funcionamiento de los programas; - contribuir a la valorización y al seguimiento de las conclusiones del Foro Europeo sobre el

DR; - valorizar y promover los enfoques sectoriales en preferencia a los de los enfoques

proyectos; - representar el punto de contacto para contestar rápidamente a las Delegaciones sobre

cuestiones políticas y/o técnicas sobre el DR y la SA4.

� A empezar por un adecuado análisis diferenciado de género, las estrategias y programas de SA en definitivo tienen que integrar de forma mucho más seria la temática. Aunque se reconozca generalmente la diferencia de roles de género en la cadena de producción, comercialización y preparación de los alimentos, la aplicación concreta de los marcos jurídicos y de orientaciones para proteger la equidad de género no es satisfactoria y no se toma siempre en cuenta la contribución de las mujeres en la conservación de los patrimonios y la reproducción de la cultura alimentaria. Que hacer frente a las desigualdades de genero? Una primera constatación es que si no se trabaja con las mujeres, se está despreciando del 50% de los recursos humanos. Si de verdad se quiere combatir la inSA las mujeres deben estar totalmente implicadas. Se recomienda por lo tanto que en el marco del diálogo político con el Gobierno se tome en consideración las políticas de genero de los países, se debe incidir en que las decisiones internacionales son efectivamente cumplidas por las autoridades nacionales.

� Uno de retos que se colocan al trabajo de la Comisión en SA en la región es el de la coordinación, entre sus varios instrumentos en cada país, entre los países y a nivel regional, con los demás programas de la cooperación comunitaria y con programas de otras agencias. Otra dimensión de la coordinación, es la que se establecerá entre la sede y el terreno, ie, las delegaciones, en el marco de desconcentración anteriormente referida.

� Un aspecto que es sistemática y justificadamente mencionado cuando se aborda el tema de la SA en la región es la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio entre CA y EEUU. Aunque tal tratado represente una oportunidad de crecimiento económico para estos países, es también cierto que se deben activar las necesarias salvaguardias y mecanismos de compensación para los que corren el riesgo de ver su pequeña producción familiar afectada y por ende la dieta alimentaria de su familia, y garantizar que esos grupos de poblaciones participen en los beneficios de un creciente comercio intra y extra regional que deberá tener objetivos de desarrollo. Cualquier estrategia de SAN nacional y/o regional en CA deberá ecuacionar debidamente este aspecto. � El derecho a la alimentación, es una tarea y responsabilidad de cada gobierno, a tal punto que hoy día empieza a ser corriente el uso de la designación ‘gobernabilidad alimentaria’. El caso paradigmático en LA es sin duda el programa “Hambre Cero” en Brasil. Este aspecto absolutamente fundamental, y que los donantes deberán tratar en el marco de su diálogo político con los gobiernos, hace parte de una agenda crecientemente ampliada de la SA: urbanización y migraciones externas, aumento de las desigualdades, economías más abiertas y globalizadas, vínculos rural – urbano (rurbano) en las estrategias de vidas de las familias pobres, industrialización etc. En resumen, el “sector alimentario” está cambiando lo que requiere políticas alimentarías renovadas. 4 En el marco de la rede DR / SA, está prevista la creación de subgrupos de trabajo para varios dominios ya identificados. Además de las redes existen grupos de coordinación interservicios (ejemplo: LRRD). Existen también grupos de expertos Comisión-Estados miembros (por Ej. sobre el desarrollo rural).

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ANEXO I - COMPARACION DE POLITICAS E INTERVENCIONES EN SAN POR PAIS

EL SALVADOR GUATEMALA HONDURAS NICARAGUA CONTEXTO POLITICO

• Acuerdo de Paz de 1992 • Poca participación de Soc. Civil •Esfuerzo propositivo CND

• Acuerdos de Paz de 1996 cierran el ciclo de conflictos en AC • Grupo consultivo de Washington • Grupo consultivo para mayo 2003 • Gobierno debilitado • Sociedad Civil movilizada

• Gobierno civil desde 1981 con alternancia política • Gobierno débil, regiones fuertes • Contexto marcado por Mitch • Participación de FONAC para público e Interforos más critico

• Conflicto interno terminado con reconocimiento de la legitimidad de las elecciones de 1990 • Polarización políticas pero Pacto • Problema integración Costa Atlánt. • Litigios pendientes con vecinos

POLITICAS PUBLICAS DE DESARROLLO • Reconstrucción luego de los terremotos de 2001 • Política económica de apertura sobre el exterior y dolarización • Muy abierto a la Integración

• Acuerdo fiscal y equidad • ERP con mención en SAN pero poco consultada • ERP focalizada sobre 120 municipios • SEGEPLAN único en región

• Plan Maestro Reconst. y Transform. Nacional y Grupo consultivo Estocolmo • ERP en vista HIPC: meta organiza el Estado: Mini. Presidencia, Sec. finanzas, Sec. Gobernación y Gabinete Social • 80 munic. priorizados indicador PMA • Actualizado 2003 bajo presión (FMI)

• ERCERP en vista de la HIPC con insuficiente participación final • 1° informe avances 2002 muestra dificultades económicas y no es aparentemente de prioridad • END en preparación, sobre concepto de conglomerados de

POLÍTICAS DE SEGURIDAD ALIMENTARIA • Documento publicado”Politica de SA y nutricional”. Varios ministerios (liderazgo Salud) con apoyo agencias NNUU. • Propone sistema de información • Propone de reactivar la CONAN y SECONAN intersectoriales • Cuál es el espacio de esta política en el gobierno?

• Política SAN 2001 sencilla • Toma el municipio como unidad básica de acciones SAN intersectorial • CONSAN derogada en 2003 por Vice Ministerio de Alimentación • Tendrá la capacidad de liderar una política intersectorial? • Iniciativa de ley de SAN

• No hay política explicita de SA pero existen todos los elementos de una política SAN • Gobierno no está interesado en una política de SAN, sin embargo los ministerios actúan con elementos de política de SAN • Designada Presidencial prepara política SAN con apoyo de la FAO

• Política definida en 2000 de manera muy participativa, y plan de acción • Organización con COTESAN intersectorial y con participación Sociedad Civil • Designación de responsabilidades por sector Ley presentada en la Asamblea Nacional • La política más avanzada en región

POLÍTICAS DE DESARROLLO RURAL • Intento frustrado del CDR, pero recientemente inicio de una mesa multiagencial de DR • Mayor impacto del CENTA pero declinando • ISTA inactivo sobre el problema de la tierra • Plan acción contra sequía marco cambio climático en preparación

• Propuesta de política en marco de Mesas intersectoriales bien enfocada • Diagnóstico con muchos limitantes : multifondos, ICTA débil, extensión falta, FONTIERRAS poco funcional • Propuesta de la Sociedad Civil más radical con problema de la tierra • Intervención en sequía de 2001 • Proyecto PESA de FAO

• Ley des. rural carácter intersectorial • Mesa Agrícola con preparación de una política para la agricultura 2003-2021 • PRONADERS desarrolla 18 proyectos orientados a pequeños productores • Proceso titulación tierras con BM y UE • Creación del COMUS intersectorial para prevenir sequía con apoyo PMA • FAO: prepara unidad SA (SAG)/ PESA

• MAG-FOR responsable de disponibilidad y acceso de alimentos • Creó un Departamento d SA • Reelaboró una política de SAN desarrollando disponibilidad y acceso • Encargado del SISSAN • Diferentes proyectos de reducción de la pobreza con BID, PNUD, PMA • Proyecto PESA de FAO

POLÍTICAS DE SALUD / NUTRICION • Buena cobertura de centro de salud

• Vigilancia estado nutric. Alertó 01 • Prevención deficiencia micronutri-ente y fortificación alimentos • Lactancia materna y alim. Infantil • Educación alimentaria y nutricional • Regulación y control de alimentos • Emerg. 01: censo talla y Centros recuperación nutricional

• Programa nacional de seguridad alimentaria y nutricional se propone crear un SISVAN • Encuestas de nutrición del PMA con tratamiento de la información mejor que en otros países de región

• Vigilancia nutricional poca cobertura • Prevención deficiencia micronutri-ente y fortificación alimentos • Lactancia materna y aliment. Infantil • Educación alimentaria y nutricional • Comité Codees alimentarios • Comisiones de SAN locales en San Juan del Sur y otros con INCAP

PROGRAMÁS DE APOYO ALIMENTARIO • Emergencia por crisis del café con PMA y otros • Atención pre-escolar • Escuelas saludables • Nutriendo con amor (1° Dama) • Refrigerio escolar con PMA y USAID

• Desayuno y almuerzo escolar • PMA cubre 37 municipios y apoyo en la emergencia • USAID con ONG • Bono escolar del MAGA en 41 municipios financiado con recursos nacionales

• Red de seguridad social con PRAF (BID): bono de compensación escolar • Gran interés promover merienda escolar del Presidente; podría llegar a 1 millón niños, objetivo único en la región • PMA apoyo mujeres y niños de menos 2 años, escolares, alimento por trabajo

• Comedores infantiles • Nutrición escolar • Programa de bono escolar con BID en fase piloto • PMA más importante región: emer-gencia Matagalpa, atención madres y niños, atención escolares, FFW

POLÍTICAS DE PREVENCIÓN DE RIESGOS • COEN viejo sistema defensa civil • SNET reciente, con gestión de riesgos y ordenamiento territorial, coordina con CEPREDENAC

• CONRED mejor equipada región • INSIVUMEH para informac.base • MAGA con Unidad planif. Geográf. y gestión riesgos la más performante

• COPECO en vía de modernización después de Mitch

• Creación del SNPMAD en 2000 • Será reforzado con proyecto del BM • INETER con progresos por hacer en gestión de riesgos

NOTA: La información de la tabla es aproximada, porque fue elaborada con base en un diagnostico rápido y además llevado a cabo al inicio 2003 habiendo ya cambios en varias políticas.

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ANEXO II – Ayuda indirecta. Principales organizaciones contrapartes PMA - contraparte privilegiada de la Comisión para la distribución de la AA (132 MEUR en 2002), focalizada en un número restringido de países para dos tipos de operaciones: Urgencia (Emergency Operation - EMOP; ayuda y rehabilitación prolongados (Protracted Relief and Recovery Operation - PRRO) para poblaciones desplazadas o refugiadas.

UNRWA - que desde 1950 se encarga de asegurar el acceso a los servicios sociales básicos a los palestinos refugiados de Jordania, Siria, Líbano y Palestina (Gaza y Cisjordania)5. El programa de la UNRWA consiste en distribuir AA y en apoyar los ingresos (“flow”) de las familias más vulnerables (15 MEUR en el 2002).

CICR - organismo privado no gubernamental que se desmarca a la vez de las agencias intergubernamentales y de las ONGs, y que privilegia un enfoque a largo plazo, con programás de prevención y de rehabilitación. Socio privilegiado de ECHO, el CICR también recibe una asignación anual de la LPSA (8 MEUR en el 2002).

EURONAID - Es una red europea de ONGs (36 en el 2002) fundada en 1981, con estatuto de asociación benévola de derecho holandés. EuronAid sirve de interface entre la CE (de la que ha recibido hasta la fecha recursos anualmente, pero la situación cambiará probablemente) y las ONGs que trabajan con ayuda alimentaria y insumos agrícolas (o sea en situaciones de crisis alimentarias y/o de rehabilitación) FAO – La cooperación se hace actualmente en el ámbito de un acuerdo marco entre ambas instituciones, con financiaciones plurianuales por parte de la CE, destinadas principalmente a apoyar: i) sistemás de información para la SA (Vg. SMIAR y el SICIAV); ii) formación y actividades de asistencia técnica (negociaciones OMC; elaboración estrategias nacionales de SA, estudios sectoriales); iii) implementación de proyectos. CGIAR - asociación (miembros públicos y privados) con 16 centros internacionales de investigación agrícola trabajando en más de 150 países. La financiación de la CE (iniciada en 1977, pero vía LPSA desde 2002) se centra en: la mejora de la productividad agrícola, gestión de los recursos naturales, preservación de la biodiversidad, mejora las políticas nacionales, refuerzo de las capacidades de los sistemás nacionales de investigación agrícola. ONGs - Anualmente se decide una asignación financiera global con base en una convocatoria a proyectos por país y de acuerdo a un documento técnico país que identifica las prioridades de actuación por sectores y por zonas geográficas en coherencia con la estrategia nacional de SA cuando existe. La convocatoria a proyectos 2002 (52,2 MEUR) fue restringida a 10 países, entre ellos 3 de LA (Bolivia, Ecuador y Haiti). Los montos de cada proyecto varían entre los 0,4 y los 3 MEUR, con un máximo de duración de 4 años y tiene como objetivo la reducción de la vulnerabilidad de las poblaciones frente al entorno socio económico y a los cambios climáticos mejorando el acceso a los ingresos y a los factores de producción. ORGANIZACIONES REGIONALES (intergubernamentales): CILSS y el SICA - El Comité Permanente Inter Estados de lucha contra la Sequía en Sahel (CILSS) fue creado en 1973 tras la sequía de los años 1968-73 como marco de concertación, de cooperación regional y de solidaridad, entre los 9 países miembros, y entre ellos y la comunidad internacional6. Representante primero para actuar en situaciones de urgencia, el CILSS se reestructuró en 1994 y ahora se centra en las cuestiones estructurales de desarrollo. Dispone de dos instituciones especializadas: el centro regional Agrhymet y el instituto de Sahel. La LPSA de la CE, financió la elaboración de la Estrategia Operativa de SA el programa quinquenal del CILSS, reforzándose aspectos de diálogo político y técnico; de la gobernabilidad alimentaria; de prevención y gestión de crisis alimentarias; de creación de un dispositivo regional de información sobre los mercados. Con relación al apoyo en materia de SA al SICA (Sistema de Integración centroamericano) institución intergubernamental (7 países) se hará a través de un programa regional de SA que se describe en el acápite .

.

5 Supone una población de 3,8 millones individuos (personas expulsadas durante las guerras israelo árabes de 1948 y de 1967 y sus descendientes). 6 Los países miembros son: Burkina Faso, Cabo Verde, Gambia, Guinea Bissau, Malí, Mauritania, Nigeria, Senegal, Chad

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