Ukraine global integrity report 2011 (ukr)

ЗВІТ GLOBAL INTEGRITY:Україна – 2011

(підсумки)

За заг. ред. Н. Гелера, Б. Якимюка

Київ - 2012

ББК 85.88(1)7 З 25

Звіт Global Integrity: Україна – 2011 (підсумки) / За заг. ред. Н.Гелера, Б. Якимюка; Глоб. Інтегр., Антикор. рада Укр., - К.: ТОВ “Методіка”, 2012. – 56 c.

ISBN 545-583-3412-65-5

У виданні представлено підсумки оглядового звіту стану корупції й антикорупцій-них реформ в Україні за 2011 рік, проведеного міжнародною неурядовою організацією Global Integrity спільно з групою місцевих дослідників і журналістів.

Видання буде корисним для представників законодавчої, виконавчої та судової гілок влади України, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, інститутів громадянського суспільства антикорупційного спрямування та інших осіб, які працюють у сфері запобігання та протидії корупції.

ББК 85.88(1)7

Це видання підготовлене міжнародного неурядовою організацією «Global Integrity» спільно з громадською організацією «Антикорупційна рада України» з нагоди проведення публічної презентації звіту Global Integrity – 2011 в рамках семінару: «Боротьба з корупцією та належне урядування в Україні: проблеми й перспективи реформ», організованого в місті Києві 13 листопада 2012 року.

Видання випускається українською мовою в друкованому й електронному варіан-тах. Електронну версію видання представлено на сайті події за адресою http://www.globalintegrityukraine.blogspot.com. У друкованому вигляді публікація поширюється безко-штовно. Відтворення тексту видання можливе без додаткового отримання дозволу авторів, але з обов’язковим посиланням на Global Integrity як джерело.

Global Integrity1889 F Street N.W.OpenGov Hub, Second FloorWashington, D.C. 20006 USAТел.: 1-202-449-4100Факс: 1-866-681-8047E-mail: [email protected]Веб-сайт: http://www.globalintegrity.org

Антикорупційна рада Українивул. Метрологічна, 2/1м. Київ, 03143, УкраїнаТел.: 38-044-361-78-28Факс: 38-044-361-78-28E-mail: [email protected]Веб-сайт: http://www. transparentukraine.org

З повним звітом Global Integrity – 2011 можна ознайомитися за цим посиланням www.globalintegrity.org/report.

ISBN 545-583-3412-65-5 © Global Integrity, 2012

ЗВІТ GLOBAL INTEGRITY: УКрАїНА – 2011 (підсумки)

3

Вступне слово

Global Integrity є інноваційною лабора-торією, що проводить високоякісні дослі-дження й виробляє провідні технології для просування роботи глобальної мережі дер-жавних, громадських і приватних реформато-рів, сприяючи підвищенню прозорості та під-звітності урядів.

Найважливіша справа Global Integrity – це наш щорічний звіт, який відзначався наго-родами та є практично орієнтованим підхо-дом до оцінки наявності й ефективності на-ціональних антикорупційних систем. Серед ключових користувачів національних даних, вироблених Global Integrity, – Світовий Банк,

який використовує їх з метою інформування про оцінку спроможності інституцій і політики країни, та корпорація Millennium Challenge, що з 2006 року, спираючись на наш звіт, вирішує, які країни мають право на отримання фінансування.

Крім роботи в рамках основної команди, ми в понад 100 країнах світу співпра-цюємо з глобальною експертною мережею, що складається з більш, ніж 1300 наці-ональних дослідників і журналістів, які використовують технології, інструментарій та інформацію Global Integrity на місцевому рівні – там, де наші партнери є най-більш корисними.

В кожній країні є люди та суспільні групи в громадському, державному й при-ватному секторах, які працюють над здійсненням реформ із підвищення рівня відкритості й прозорості. Доволі часто їм не вистачає надійних даних, міжнарод-них стандартів, механізмів співпраці й обміну інформацією, навіть коли вони зна-ходяться в одній країні. Тому забезпечення їх потрібним інструментарієм, методо-логією досліджень і належною комунікацією з колегами сприяє досягненню більш швидкого прогресу в напрямку посилення прозорості й підзвітності.

Ми вважаємо, що для побудови справжнього відкритого суспільства недостат-ньо доброї волі й бажання змін. І ми прагнемо допомогти заповнити цю нішу. На-вчання й інновації – серед наших пріоритетів, ми постійно шукаємо, знаходимо й застосовуємо нові підходи з метою подальшого вдосконалення світу.

В цьому контексті ми проводимо семінари, на яких обговорюються результати останніх звітів Global Integrity про стан корупції та антикорупційних реформ у різ-них країнах. Тож я сподіваюся, що підсумки нашого звіту щодо ситуації в Україні бу-дуть корисними, і щиро бажаю Вам професійних успіхів.

Натаніель Гелер, виконавчий директор Global IntegrityВашингтон, 13 листопада 2012 року


4

ЗМІСТ

Вступне слово . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

I. Україна – 2011: показники рівня доброчесності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

ІІ. Підсумки звіту . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Вибори та фінансуван ня політичної діяльності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Професіоналізм державних службовців (включаючи повідомлення про випадки корупції) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Антикорупційні механізми, судова неупередженість та професіоналізм правоохоронних органів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

ІІІ. Підсумки за категоріями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Категорія I: Неурядові організації, публічна інформація та ЗМІ (68) . . . . . . . . . . . . 10Категорія ІІ: Вибори (67) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15Категорія ІІІ: Врегулювання конфлікту інтересів, система стримувань і противаг (60) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Категорія IV: Державна служба та професіоналізм (54) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Категорія V: Нагляд та контроль урядових органів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32Категорія VI: Антикорупційна правова система, неупередженість судової влади та професіоналізм правоохоронних органів (59) . . . . . . . . . . . . . . . 38

IV. Україна – 2011: записник репортера . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Вибіркове правосуддя: політичних противників – до в’язниці, друзів – на волю . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Детальніше про справу Тимошенко . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Переслідування друзів нинішнього президента відрізняється . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Заклик до судової реформи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46Справа Тимошенко, ЄС і невдала апеляція . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47Коментарі експертів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Про організації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50


5

I. Україна – 2011: показники рівня доброчесності

Загальний бал 64 низькийрівень правової основи 83 високийрівень фактичної реалізації 48 дуже низькийКатегорія I: Неурядові організації, публічна інформація та ЗМІ 68

І-1 Громадські організації антикорупційного спрямування 60

І-2 Спроможність ЗМІ повідомляти про корупцію 63

І-3 Громадські запити на урядову інформацію 81

Категорія ІІ: Вибори 67

ІІ-1 Голосування та створення партій 83

ІІ-2 Чесність виборів 84

ІІ-3 Прозорість фінансуван ня політичної діяльності 32

Категорія ІІІ: Врегулювання конфлікту інтересів, система стримувань і противаг

60

ІІІ-1 Виконавча гілка влади 64

ІІІ-2 Законодавча гілка влади 53

ІІІ-3 Судова гілка влади 59

ІІІ-4 Прозорість і контроль процесу формування бюджету 63

Категорія IV: Державна служба та професіоналізм 54

IV-1 Державна служба: конфлікт інтересів та політична неза-лежність

49

IV-2 Захист осіб, які повідомляють про випадки корупції 17

IV-3 Державні закупівлі: прозорість, чесніть та конфлікт ін-тересів

78

IV-4 Приватизація державних активів: прозорість , чесність і конфлікт інтересів

71

Категорія V: Нагляд та контроль з боку урядових органів 74

V-1 Національний омбудсмен 73

V-2 Вищий орган фінансового контролю 81

V -3 Податки та митниця: чесність і спроможність 75

V-4 Нагляд за державними підприємствами 75

V-5 Ліцензування та регулювання бізнесу 67


6

Категорія VI: Антикорупційна правова система, неупередженість су-дової влади та професіоналізм правоохоронних орга-нів

59

VI-1 Антикорупційне законодавство 100

VI-2 Антикорупційний орган чи подібні механізми 24

VI-3 Незалежність судової влади, справедливість, доступ громадян до правосуддя

58

VI-4 Правоохоронні органи: конфлікт інтересів та професіо-налізм

54

Звіт Global Integrity це:- детальна оцінка ключових антикорупційних механізмів в урядовому секторі;- діагностика для розуміння можливостей корупції.

Звіт Global Integrity не є:- вимірюванням існуючого обсягу корупції (це неможливо виміряти);- комплексною оцінкою діяльності уряду (багато важливих речей неможливо виміряти кількісно, наприклад, якість керівництва)


7

ІІ. Підсумки звіту

Після багатьох років політичних дискусій, в 2011 році було прийнято кілька важливих законів. Наприклад, законодавці ухвалили закон, що надає громадянам доступ до публічної інформації. Нове законодавство також регулює питання кон-флікту інтересів посадових осіб, в тому числі після їх звільнення з державної служ-би, подарунки й гостинність, розкриття доходів чиновників.

Незважаючи на помітний прогрес у розвитку антикорупційного законодав-ства, Україна страждає від недоліків у декількох ключових напрямках державно-го управління й боротьби з корупцією. Попри міцну загальну правову основу для протидії корупції, країна, як і раніше, потребує вдосконалення механізмів застосу-вання й дотримання цих законів із метою підтримки загальних антикорупційних зусиль. В країні є добре розвинені органи з фінансового моніторингу, контролю за державними підприємствами, податками й митними операціями, проте здій-снюване ними правозастосування є непослідовним. Можливо, найбільш кричущим недоліком України є відсутність системи належного захисту інформаторів про ви-падки корупції: в звіті Global Integrity за 2011 рік Україна отримала одні з найгір-ших показників у цій сфері серед всіх країн, що досліджувалися. Як і інші країни, охоплені в звіті, Україна також має слабке регулювання питань політичного фінан-сування, бракує норм щодо фінансування політичних партій і недостатнім є право-застосування норм щодо фінансування окремих кандидатів.

Громадянському суспільству та ЗМІ довелося зіткнутися з безпрецедентним тиском з боку уряду, й громадяни не завжди мають доступ до публічної інформації. Наприклад, громадяни мають складнощі з доступом до інформації про політичне фінансування, ві-домостей про доходи й активи суддів, фінансову документацію державних підприємств. Правоохоронні органи в значній мірі заполітизовані, їх керівників призначає президент.

Вибори та фінансуван ня політичної діяльності

Голосування в Україні, механізми фор-мування партій і проведення виборів отримали найвищі бали в звіті за 2011 рік. Є сильна правова система гарантуван-ня громадянам права голосу (показник 14) та забезпечення досить ефективних можливостей спостереження за вибора-ми (показники 17 і 18). Громадяни можуть розраховувати на чітку й прозору систе-му реєстрації виборців і рівне виборче право, але деякі громадяни стикалися з перешкодами у реалізації свого вибор-чого права й рівноправної участі в полі-тичному процесі (показники 15 та 16).

Фінансуван ня політичної діяльності - чому це важливо?Фінансування політичних партій – це проблема № 1 у сфері протидії коруп-ції в усьому світі й для більшості кра-їн.Нездатність забезпечити обмеження на розмір внесків партіями в поєд-нанні з непрозорістю джерел таких внесків, а також відсутність аудиту цих внесків викликає масову коруп-цію в політичній системі та процесі виборів.


8

Однак, на практиці вибори проводяться не в регулярні терміни (показник 15с), опозиційні партії стикаються з певними перешкодами під час здобуття представ-ництва в законодавчому органі (показник 16е).

Не зважаючи на сталі норми регулювання процесу фінансуван ня політичної ді-яльності окремого кандидата (показник 21), прозорість у фінансуван ні політичної діяльності є принципово проблемної сферою. Відсутні закони, що вимагали б від сторін і осіб, які беруть участь у виборах в Україні, оприлюднювати фінансові звіти й, відповідно, громадяни не мають доступу до інформації, пов’язаної з фінансуван-ням виборчої кампанії (показники 24, 25). На практиці, існуючі норми, що регулю-ють індивідуальне й корпоративне фінансування партій і кандидатів, є неефектив-ними. Державні органи рідко проводять ревізії або розслідування з цього приводу, їм бракує повноважень накладати санкції (показники 22e і 23d).

Професіоналізм державних службовців (включаючи повідомлення про випадки корупції)

У звіті відображено значну слабкість системи повідомлення інформатора-ми про випадки корупції: в цьому розділі звіту Україна отримала найнижчий бал. В Україні бракує внутрішніх дієвих механізмів, які чиновники могли б використову-вати для інформування компетентних органів про факти корупції, а також механіз-мів захисту від звинувачень та негативних наслідків працівників, які повідомляють про корупцію (показник 48), не існує ефективної гарячої лінії, яку громадяни могли б використовувати для подання анонімним скарг (показник 49). Крім того, значно слабкою є незалежність державної служби й нормативне регулювання щодо держ-службовців. Відсутні закони, які забороняли б засудженим державних службовцям в майбутньому працювати в органах влади та які обмежували б доступ державних службовців до роботи в приватному секторі після звільнення з держслужби. Незва-жаючи на законодавче регулювання, відповідність задекларованих доходів не пе-ревіряється, державні службовці приймають подарунки й інші знаки вдячності, поширеним явищем є непотизм і патронаж – практика кумівства й заступництва (показник 46).

Антикорупційні механізми, судова неупередженість та професіоналізм правоохоронних органів

Як майже й в усіх країнах, в Україні є низка якісних антикорупційних законів (по-казник 73). Протягом звітного періоду проведення оцінки (30.06.2010–30.06.2011) в Україні намагалися визначити орган/особу з відповідними повноваженнями для боротьби з корупцією. Між тим, 1 липня 2011 року набув чинності новий антико-рупційний закон, який визначив спеціально уповноважений орган у цій сфері.

Громадяни можуть розраховувати на загальне право подання скарг, яке є до-ступним для них, і їх звернення опрацьовуються впродовж достатніх строків. Тим не менш, деякі громадяни стикаються з перешкодами при використанні системи


9

правосуддя, в тому числі в частині отримання належного державного захисника, який відповідав би вимогам.

Прогресу потребують декілька основних напрямків судової влади. Судові рі-шення в кримінальних справах не завжди відповідають нормам прийнятих законів, зокрема, в судах першої інстанції (показник 78). Виконання таких судових рішень як накладення штрафів і конфіскація майна не завжди забезпечується державою (показник 79). Іншим занепокоєнням є питання, чи захищені судді від політичного втручання як в частині прийняття рішень у справах, так і щодо звільнення з посади (індикатори 80b і 80d).

Крім того, значний поступ потрібен у створенні ефективних механізмів призна-чення на посади в правоохоронні органи осіб за професійними критеріями й за-хисту правоохоронних органів від політичного втручання (показник 83).

Громадяни мають доступ до незалежного механізму оскарження дій правоохо-ронців, а правоохоронні органи володіють правом самостійно розпочати розсліду-вання щодо своїх співробітників. Але такі механізми притягнення правоохоронців до відповідальності за корупцію чи неправильні вчинки є відносно ефективними (показник 84).


10

ІІІ. Підсумки за категоріями

Категорія I: Неурядові організації, публічна інформація та ЗМІ (68)

Категорія I: Неурядові організації, публічна інформація та ЗМІ 68 І-1 Громадські організації антикорупційного спрямування 60 І-2 Спроможність ЗМІ повідомляти про корупцію 63 І-3 Громадські запити на урядову інформацію 81

І-1 Громадські організації антикорупційного спрямування (60)Нормативно-правова база щодо цієї категорії є дуже гарною. Тим не менш,

лише 50% громадських ініціатив успішно перетворюються в діяльність неурядових організацій через складні вимоги до їх реєстрації. Органи влади повинні давати відповідь впродовж місяця. Відмови можуть бути оскаржені в суді.

Жодних особливих перешкод, пов’язаних із створенням громадських організа-цій антикорупційного спрямування, зафіксовано не було. Навпаки, оскільки про-блема корупції є важливою темою, уряд заохочує створення таких неурядових ор-ганізацій, щоб вони могли співпрацювати з органами влади в цьому напрямку.

Основні проблеми громадських організацій пов’язані зі здійсненням контролю за діяльністю органів влади або їх критичною оцінкою. Багато інститутів громадян-ського суспільства в Україні повідомляють про тиск та залякування з боку служби безпеки, правоохоронних органів та органів місцевого самоврядування. Отже, умови для роботи неурядових організацій змінюються в негативному напрямку.

Жодного випадку безпосереднього закриття органами влади антикорупційних громадських організацій задокументовано не було, але багато таких організацій стверджують, що вони були змушені припинити свою діяльність через тиск з боку влади. Так, наприклад, громадська організація антикорупційного спрямування «Департамент молодіжних ініціатив» була змушена закритися після того, як на її лі-дера було здійснено кілька нападів, а перевірки з боку органів влади стали занадто частими. Спроба змусити неурядові організації закритися була й у 2011 році, коли мережа людей, які живуть з ВІЛ, перевірялася в Києві трьома державними відом-ствами одночасно, що фактично паралізувало роботу цієї громадської мережі.

Було зареєстровано кілька випадків затримання активістів неурядових органі-зацій, але жодного громадського активіста, який працює в сфері належного вряду-вання та протидії корупції, не було вбито впродовж звітного періоду.

За законом, українські громадяни можуть вільно об’єднуватися в професійні спілки. Спеціальні дозволи не потрібні. Іноземні громадяни можуть вільно стати членами існуючих профспілок. Однак, багато членів профспілок стикаються з не-виправданими попередженнями, незаконними звільненнями, погіршенням умов праці. Більш того, навіть тоді, коли профспілки створені й працюють, вони рідко бу-вають ефективними в своєму головному завданні – захисті прав працівників.


11

І-2 Спроможність ЗМІ повідомляти про корупцію (63)Будь-яка цензура забороняється українським законодавством. Уряд не має пра-

ва втручатися в діяльність преси, телебачення й радіо, а також створювати пере-шкоди для висвітлення якої-небудь події чи оприлюднення конкретної інформації. ЗМІ можуть вільно критикувати органи влади на всіх рівнях.

Конституція й закони України гарантують свободу слова й самовираження. Уряд зобов’язаний захищати ці права. Єдине обмеження стосується питань на-ціональної безпеки, територіальної цілісності та інформації, що може призвести до порушення прав людини.

Всі друковані ЗМІ повинні бути зареєстрованими, в іншому разі вони вважа-ються незаконними. Для того, щоб зареєструвати друкований ЗМІ, засновникам потрібно подати заявку з інформацією про себе й опис запланованого створити джерела: тип, мова, тираж, територія поширення тощо. Заява на створення ЗМІ, в залежності від його рівня, подається до підрозділу реєстрації Міністерства юсти-ції або місцевим державним адміністраціям. Уповноважений орган приймає рішен-ня впродовж місяця. Навіть Міністерство юстиції характеризує цей процес як за-надто складний і тривалий. У 2010 році міністерство внесло законопроект №7011, щоб спростити цю процедуру, але він досі очікує свого розгляду. В цілому ж, зареє-струвати друкований ЗМІ можливо.

Українське законодавство дозволяє оскаржити відмову або скасування реє-страції ЗМІ в суді. Якщо суд винесе рішення на користь ЗМІ, то всі витрати, спри-чинені органами влади, мають бути відшкодовані. Жодних спеціальних процедур щодо подання таких позовів не існує: процес той же, що і для будь-якого оскаржен-ня іншого рішення влади.

Згідно з доповіддю Національної ради України з питань телебачення і радіо-мовлення (НрТр), у 2010 році в Україні працювало 15 національних і 7 регіональних телеканалів, 15 національних і 13 регіональних радіостанцій. Крім того, 80 україн-ських телеканалів і 4 радіостанції працювали через супутники. До кінця 2010 року НрТр видала 234 загальних ліцензії на право мовлення, включаючи оновлення й подовження ліцензій. Між тим, 66 ліцензій було скасовано, з яких 53 на прохання самих компаній. 10 з таких ліцензій було скасовано за відсутністю мовлення впро-довж року, ще 4 – за рішенням суду. На кінець 2010 року, в державному реєстрі на-раховувалося 1682 теле/радіо компаній.

Незважаючи на таку велику кількість виданих ліцензій, НрТр часто звинувачу-ють в політичній заангажованості й залежності від уряду. Відповідно до оцінки міжнародної групи «репортери без кордонів» (серпень 2010 року), розподіл лі-цензій використовується як засіб цензури. Всі рішення НрТр, якими затверджують-ся, оновлюються чи скасовуються ліцензії для телебачення й радіо, можуть бути оскаржені в судовому порядку протягом 30 днів. Іншого формалізованого механіз-му не існує.

Невеликій, особливо регіональній теле чи радіокомпанії отримати ліцензію дуже складно. Процес ліцензування часто розглядається як засіб цензури. Тим


12

не менш, не було задокументовано жодного випадку, щоб НрТр намагалася ство-рити перешкоди шляхом затягування процесу або висування додаткових вимог щодо часу на зібрання документів й реєстрації для участі в конкурсі. Крім того, не було зареєстровано жодних скарг щодо витрат на реєстрацію. Ліцензію не мож-на отримати за допомогою електронних технологій, вимагається особисте відвід-ування відповідного підрозділу НрТр.

Оскільки кількість користувачів Інтернетом є досить низькою в Україні (близько 30% дорослого населення), уряд не застосовує систематичні заходи щодо заборо-ни громадянам доступу до інформації «он-лайн». Але деякі випадки було задоку-ментовано. Два гумористичні повідомлення українського блогера Олега Шинка-ренка щодо Президента України Віктора Януковича було видалено. В червні 2011 року профіль українського політичного спостерігача Миколи Сухомлина в соці-альній мережі Facebook був недоступним без жодних попереджень. М.Сухомлин постійно пише жарти й коментує політичні події, його сторінка була однією з най-популярніших в Україні. В багатьох жартах фігурував Президент України або Прем’єр-міністр Микола Азаров. Перш ніж профіль М.Сухомлина був видалений, він отримав чисельні погрози на свою адресу: люди анонімно вимагали, щоб він перестав обговорювати українську політику.

Відповідно до закону, професійна діяльність журналіста не може бути підста-вою для арешту чи конфіскації будь-якого обладнання або зібраної інформації. Людина, яка стверджує, що її репутація постраждала через журналіста, може отри-мати компенсацію тільки в тому випадку, якщо журналіст дійсно повідомляв недо-стовірну інформацію, знав про це й розумів можливі наслідки. В іншому разі, жур-налісти захищені, коли повідомляють точну інформацію в своїх матеріалах.

Кілька українських і міжнародних організацій зафіксували випадки, коли влас-ники та редактори ЗМІ перешкоджали оприлюдненню корупційних історій. Після того, як число зареєстрованих випадків значно зросло, журналісти й громадські активісти створили групу «Стоп цензурі!». Вважається, що основною причиною та-кої цензури є те, що для власників ЗМІ, як правило, їх медійний бізнес не є осно-вним джерелом доходу, отже, вони не приділяють значної уваги думці споживачів інформації. В більшості випадків власники ЗМІ також мають інший бізнес і хочуть зберегти хороші відносини з можновладцями, щоб саме цей бізнес продовжував розвиватися.

За даними щорічної доповіді про результати моніторингу (червень 2010 – чер-вень 2011), проведеного українською неурядовою організацією «Інститут масової інформації», органи місцевого самоврядування тиснуть на ЗМІ в Хмельницькому, Ар Крим та Черкасах. Важко довести, що уряд проводить цензуру, адже власники ЗМІ, зазвичай, схильні цензурувати самі себе.

Українське законодавство вимагає, щоб повна інформація про власників була включена до пакету документів під час реєстрації друкованих та електронних ЗМІ. Натомість, вимоги щодо публічного оприлюднення такої інформації відсутні.


13

Закон вимагає, щоб державні ЗМІ забезпечили рівне висвітлення політичних партій та індивідуальних кандидатів. Ця вимога, зазвичай, виконується, й всі кан-дидати та партії отримують такі послуги. Уряд покриває витрати, але фінансування є незначним. Це призводить до абсурдних ситуацій. Під час місцевих виборів 2010 року кандидати та політичні партії отримали від 1 до 2 хвилин ефірного часу. Поза цього обов’язкового часу в ефірі, доступ до державних ЗМІ не є рівним. Перед дру-гим туром президентських виборів 2010 року Ю.Тимошенко отримала 65% телеві-зійного часу, тоді як В.Янукович отримав 35%. Державна газета «Урядовий кур’єр» повідомила про явну перевагу на користь Ю.Тимошенко.

Випадки нападів на журналістів в Україні документуються постійно, й журналіс-тика вважається однією з найнебезпечніших професій. У червні 2010 року Сергій Андрушко фізично постраждав від дій охорони українського президента. Серед останніх прикладів – випадок у Броварах під Києвом, коли журналісту Андрію Ка-чору погрожували, а потім побили в кафе. 11 серпня 2010 року зник редактор Хар-ківської газети «Новий стиль» Василь Климент’єв, його вважають загиблим. Ця га-зета активно розслідувала випадки корупції серед співробітників правоохоронних органів у Харкові. Українські ЗМІ широко висвітлювали обставини цієї справи.

І-3 Громадські запити на урядову інформацію (81)Закон, що регулює порядок доступу до публічної інформації, набув чинності 10

травня 2011 року. Відповідно до цього закону, громадяни мають право запитувати документи й інформацію, що є в наявності органів влади, якщо це не «інформація з обмеженим доступом». До такої інформації можуть відноситися дані щодо наці-ональної безпеки, недоторканості приватного життя, можливості впливу на суди тощо.

Вся відкрита інформація, що не належить до категорії з обмеженим доступом, повинна надаватися протягом 5 робочих днів після отримання запиту. У випадку, коли збір такої інформації вимагає додаткового часу, термін може бути подовже-ний до 20 днів. Якщо інформацію надали невчасно, в неповному обсязі або відмо-вили в наданні, громадяни мають право ініціювати оскарження в суді.

Громадяни мають право запитувати інформацію будь-яким шляхом: особисто, телефоном, факсом, листом, електронною поштою, за допомогою електронної сис-теми тощо. Кожен державний орган чи установа, що володіє цією відкритою інфор-мацією, зобов’язані забезпечити доступ, утворити систему опрацювання запитів громадськості, яка буде зручною для громадян.

Згідно зі звітом про доступ до публічної інформації, підготовленого Адміністра-цією Президента України, протягом травня 2011 року (коли закон набув чинності) до цього відомства надійшло 371 запит щодо надання інформації, відповіді нада-ні на 359 з них. Схожі цифри можна знайти на сайтах інших центральних органів виконавчої влади. Проведений громадськими організаціями моніторинг теж свід-чить, що швидкість реакції вище середнього, не беручи до уваги якість відповідей.


14

Тим не менш, моніторингова кампанія всеукраїнської неурядової організації «Демократичний альянс» у рамках громадського партнерства «Новий громадянин» показала, що 38,9% запитів щодо надання інформації були проігноровані, принай-мні в перший місяць після того, як набув чинності закон. У деяких випадках було задокументовано надання інформації в установлені законом строки (наприклад, декларація про доходи мера Одеси була надана через три дні), переважна біль-шість відповідей надавалася з запізненням.

Однією з причин цього є те, що державні органи досі не реорганізували свою роботу, включаючи систему опрацювання запитів громадян на публічну інформа-цію. Закон передбачає, що така інформація вже зібрана, систематизована й готова до надання. Але в багатьох установах ситуація інша: вони не мають достатньо ре-сурсів навіть для того, щоб призначити людину, яка оброблятиме інформаційні за-пити.

Оскільки закон передбачає безкоштовне надання публічної інформації обся-гом до 10 сторінок, інформація, як правило, надається громадянам на безоплатній основі. Ціни на сканування та копіювання інформації, що виходить за межі 10 сто-рінок, повинні бути встановлені Кабінетом Міністрів. Деякі з органів влади вимага-ють, щоб громадяни здійснювали необґрунтовану оплату, однак, таке трапляється рідко й в більшості випадків інформація надається безкоштовно. Інформація елек-тронною поштою надається безкоштовно.

За даними звіту «Демократичного альянсу», якість відповідей на запити, як пра-вило, є низькою. Потрібні документи були надані тільки в 35,5% випадків. Якість відповідей була найвищою на Півночі України (потрібні документи надавалися в 47,4% випадків), найнижча на Сході (29,6%) і в Центрі (29,5%). На Півдні докумен-ти були надані в 37,3% випадків, тоді як на Заході – в 33,8%. Найнижчий відсоток відповідей траплявся у випадку запитів на документи щодо планування міста. Дані про місцеві бюджети й тарифи на комунальні послуги були надані в 45,9%. Багато відповідей складалися з пояснень, чому документи не можуть бути надані. Як міні-мум, 30% інформаційних запитів було проігноровано.

Інститут медіа права подав позов після того, як парламент не надав запитувані в зверненні документи. Суд відхилив позов на підставі того, що запитувач є місце-вою недержавною організацією, а Верховна рада – органом національного рівня. Позаяк закон працює всього кілька місяців, важко судити про можливості вирішен-ня судових позовів щодо інформаційних запитів, адже було лише кілька задоку-ментованих випадків. Станом на жовтень 2011 року суди розглянули 75 справ про адміністративні позови щодо доступу до інформації. Ці випадки були вирішені про-тягом 30-денного терміну, як і вимагає законодавство. У 35 з 75 випадків суд виніс рішення на користь позивача.

В більшості випадків причини відмови в доступі до публічної інформації не від-повідають закону. Багато органів влади заявляють, що вони не можуть надати ін-формацію, оскільки громадянин не сплатили за друк або копіювання. Але доки Кабінет Міністрів не встановив розмір такої плати, інформація повинна надаватися


15

безкоштовно. Інколи державні відомства стверджують, що запитувані документи класифікуються як для внутрішнього використання, але закон дуже чітко визначив, які саме документи можуть бути віднесені до конкретних категорій. Деякі відмови є абсурдними: муніципальна влада міста Лутугине в Луганській області заявила, що план міста відтворений на тканині й тому не може бути скопійований і опри-люднений.

Члени українського парламенту відмовилися надати декларації про свої дохо-ди, стверджуючи в письмових відповідях, що це справа апарату Верховної ради. В той же час, чиновники апарату ВрУ стверджують, що це обов’язок самих народ-них депутатів або податкових органів. Попри те, що декларації були оприлюдне-ні пізніше через тиск з боку громадськості та ЗМІ, доступ до них був обмежений впродовж кількох тижнів.

Категорія ІІ: Вибори (67)

Категорія ІІ: Вибори 67 ІІ-1 Голосування та створення партій 83 ІІ-2 Чесність виборів 84 ІІ-3 Прозорість політичного фінансування 32

ІІ-1 Голосування та створення партій Загальне й рівне виборче право гарантовано всім повнолітнім громадянам

статтями 70 і 71 Конституції України. Це право також встановлене в законах «Про вибори Президента України» (стаття 3), «Про вибори народних депутатів України» (стаття 3), «Про вибори депутатів Верховної ради Автономної республіки Крим, міс-цевих рад та сільських, селищних, міських голів»(стаття 4).

Згідно Конституції України, вибори Президента України, Верховної ради України та органів місцевого самоврядування повинні проводитися регулярно, відповідно до встановлених термінів. Ця вимога також передбачена у виборчому законодав-стві.

Перешкоди в голосуванні для повнолітніх громадян є скоріш винятком, ніж правилом, і вони не базуються на будь-якій дискримінації. Міжнародні місії зі спо-стереження за виборами не зафіксували проблем з цього приводу. Наприклад, спостерігачі Європейського Парламенту звернули увагу на проблеми, пов’язані з переповненими виборчими дільницями й складною системою голосування (від 5 до 8 бюлетенів одночасно). Проте, повнолітні громадяни могли реалізувати своє право голосу.

Як правило, бюлетені таємні й належно захищені. Спостерігачі від організації «CANADEM» на президентських виборах 2010 року відзначили високий рівень за-хисту голосування. З 82 виборчих дільниць, які були перевірені, всі 100% бюлете-нів були належно опечатані. Були задокументовані поодинокі випадки друку до-даткових бюлетенів (наприклад, в Хмельницькій і Луганській областях в 2010 році), але вони досить рідкісні. Крім того, спостерігачі мали можливість відвідати вибор-


16

чу дільницю й доповідали про випадки, коли двоє людей намагалися зайти в одну кабінку або окрема особа хотіла отримати бюлетень на вулиці.

Вибори проводяться регулярно, але їх графік постійно змінюється. Останні президентські вибори повинні були відбутися 25 жовтня 2009 року, але відбулися 17 січня 2011 року. Останні місцеві вибори були спочатку заплановані на 30 трав-ня 2010 року, але відбулися 31 жовтня 2010 року. Така ж ситуація відбувається й з парламентськими виборами, які повинні були проходити в березні 2011 року, але відбудуться в 2012 році. Основною причиною цього є нестабільність Конституції України, до котрої поправки вносилися кілька разів, у тому числі до статей щодо законодавчої й виконавчої гілок влади.

Стаття 36 Конституції України гарантує всім громадянам право на створення політичних партій. Це право передбачене й у статтях 11 та 12 Закону України «Про об’єднання громадян». Отже, всі громадяни, які досягли 18 років, не є ув’язненими чи проголошеними судом недієздатними, можуть утворювати політичні партії. Будь-яка дискримінація на підставі членства в політичній партії чи його відсутності заборонена. Партії не можуть установлювати жодні обмеження на членство за ста-тевою ознакою або етнічною приналежністю. Уряд не може запитувати інформацію про членство в політичній партії в офіційних документах (це допускається лише під час виборів, коли партії повинні представити кандидатів). Закон «Про політичні партії в Україні» також передбачає всім громадянам право створення політичних партій. Він встановлює обмеження щодо членства в партії для суддів, працівників прокуратури, співробітників міліції та служби безпеки, військовослужбовців, по-даткових органів та пенітенціарної служби.

Для того, щоб почати функціонувати, політичні партії мають бути зареєстро-вані. Щоб зареєструвати партію, громадяни повинні зібрати не менше 10 тис. під-писів у двох третинах областей і в кожній області хоча б у двох третинах районів. Незважаючи на те, що реєстраційний внесок не є високим, процес збору підписів досить витратний, що перешкоджає вільному створенню партії. Заборонено фор-мувати місцеві партії, що також має дискримінаційний характер. реєстраційний підрозділ Міністерства юстиції дає відповідь протягом 30 днів, в деяких випадках можуть знадобитися додаткові 15 днів, що також затягує процедуру. Тим не менш, станом на 30 червня 2011 року налічувалося 189 політичних партій в Україні. За-конодавство й практика створення політичних партій є досить ліберальними, але новостворені політичні партії часто критикують за те, що вони сформовані під пев-ні вибори чи для певних осіб.

У цьому зв’язку виникає ще одне питання щодо рівних можливостей балотува-тися на політичні посади. Жінки, як правило, мають набагато менше можливостей отримати необхідну підготовку й підтримку для створення реальної конкурен-ції кандидатам-чоловікам. Відсутність моніторингу виборчих фондів дає майже необмежені можливості використання власних ресурсів, тому заможні кандидати мають більше шансів на перемогу, а конкуренція базується не на професійних на-вичках і політичних програмах. У той же час, заборона новоствореним політичним


17

партіям, які функціонують менше року, балотуватися на виборах була нещодавно скасована. Оскільки створити політичну партію відносно нескладно, це може за-безпечити додаткові можливості для політичних партій під час висування на пар-ламентських виборах у 2012 році. І хоча деякі кандидати та політичні партії витра-чають мільйони на свої передвиборні кампанії, мають місце випадки, коли більше голосів отримують кандидати без значних фінансових ресурсів і підтримки.

ІІ-2 Чесність виборів (84) Центральна виборча комісія України (ЦВК) призначається для того, щоб сприя-

ти процесу голосування й гарантувати право голосу. ЦВК може визнати результати виборів недійсними через порушення на певній виборчій дільниці. Вона також сте-жить за діяльністю політичних партій, кандидатів та виборчих комісій, і може вжи-ти заходів у разі порушення закону про вибори (наприклад, скасувати реєстрацію кандидата).

У статті 3 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» йдеться про те, що ЦВК є незалежним органом і жоден орган влади не повинен втручатися в її ді-яльність. Члени ЦВК призначаються Верховною радою, яка приймає остаточне рі-шення щодо кандидатів. За цим же принципом функціонують і місцеві комісії. Кан-дидати укомплектовують їх штат, а політичні партії формують більшість у Верховній раді. Тим не менш, такі комісії є юридично відокремленими від будь-яких інших установ.

Порядок призначення членів ЦВК є цілком адекватним і окремо цей механізм не є проблематичним. Але, насправді, призначення ґрунтуються на політичних мір-куваннях. Більшість політиків і політичних партій здійснюють вплив на членів, тому ЦВК складно працювати як колективному органу. В той же час, не існує прямого зв’язку між політичними партіями й членами ЦВК. Якби вони, наприклад, призна-чалися безпосередньо на основі прихильності, то політичний вплив був би більш очевидним. З місцевими комісіями справи гірші. Не існує паритету або балансу між членами комісії. Протягом останніх місцевих виборів у жовтні 2010 року партії при владі призначили більшість із 18 членів дільничних комісій.

За законом, ЦВК безпосередньо зобов’язана публікувати фінансові звіти, але не звіт про вибори. Останній може бути отриманий тільки парламентом – Верхо-вною радою України – на запит народних депутатів. Але на практиці, ЦВК публікує звіт про вибори. Такі звіти є загальнодоступними й їх можна легко відстежити че-рез сайт. Місцеві виборчі комісії, як правило, дуже повільно оприлюднюють такі звіти й результати виборів оголошують із запізненням.

ЦВК не уповноважена безпосередньо накладати санкції. В разі порушення за-кону, ЦВК може залучити правоохоронні органи й надати їм докази. Єдина форма покарань, що можуть бути безпосередньо накладені ЦВК, це так звані адміністра-тивні покарання – попередження, скасування реєстрації кандидатів або звільнен-ня членів окружних і дільничних виборчих комісій. Під час місцевих виборів 2010 року ЦВК винесла низку рішень щодо роботи дільничних і районних виборчих


18

комісій. Наприклад, рішенням № 78 від 7 червня 2011 року, виданим у відповідь на порушення закону виборчою комісією села рокитне, цю місцеву комісію було розпущено.

І хоча громадяни або політичні партії не можуть напряму оскаржити резуль-тати виборів, вони можуть оскаржити діяльність виборчих комісій у судах. Якщо суд вирішив, що комісія порушила закон, то у відповідному районі результати мо-жуть бути оголошені недійсними. Ця процедура достатньо проста для кандидатів (як окремих кандидатів, так і політичних партій), які можуть оскаржити дії чи без-діяльність виборчих комісій, інших кандидатів або ЗМІ. Громадяни повинні довес-ти, що комісія безпосередньо порушила їх право голосу, в іншому разі суд не бере справу до розгляду.

Під час президентських виборів 2010 року в Україні спостерігачі мали певні пе-решкоди. Перш за все, тільки міжнародним спостерігачам і представникам канди-датів було дозволено зареєструватися. Спостерігачі від українських неурядових організацій не могли спостерігати за виборами, якщо тільки вони не зареєструва-лися в якості журналістів. Згідно з даними «CANADEM», в якості журналістів було зареєстровано близько 2 тис. українських спостерігачів за виборами від громад-ських організацій. Крім того, строк реєстрації міжнародних спостерігачів був до-сить незручним (за 7 днів до виборів). Це спричинило проблеми для реєстрації спостерігачів на другий тур виборів, що відбувся через два тижні після першого.

ІІ-3 Прозорість політичного фінансування (32)В українських законах про вибори встановлені обмеження щодо особистих

внесків. Внески від організацій, іноземних громадян і анонімних джерел забороня-ються. Максимальна сума особистих внесків до виборчих фондів політичних пар-тій під час парламентських виборів складає 400 мінімальних заробітних плат (на 1 квітня 2011 року мінімальна заробітна плата в Україні складала 960 грн на місяць, або приблизно 120 доларів). Максимальна сума особистих внесків до виборчих фондів політичних партій під час місцевих виборів складала 10 мінімальних заро-бітних плат. Корпоративні внески заборонені в Україні. Тільки окремі громадяни можуть робити внески до фондів політичних партій у межах, встановлених зако-ном про вибори.

Проте, немає жодних обмежень щодо загальних витрат політичних партій під час виборів. Партії не можуть використовувати будь-які кошти, що не є виборчим фондом, але цей фонд складається з внесків від приватних осіб і політичної партії. Законодавство про вибори однозначно забороняє будь-які обмеження, що накла-даються на внесок партії (щодо суми або кількості внесків), тож політичні партії мо-жуть витрачати стільки власних коштів, скільки захочуть.

Політичні партії зобов’язані подати до ЦВК звіт про використання своїх коштів на кампанію. Форму такого звіту ЦВК встановлює принаймні за 80 днів до вибо-рів, і партії повинні подати їх не пізніше, ніж за 15 днів після виборів. Однак, ЦВК не зобов’язана оприлюднювати фінансові внески до фондів політичних партій.


19

Якщо звіти й опубліковані, то вони, зазвичай, містять дані про витрати, а не про внески. Під час місцевих виборів окружні виборчі комісії готують звіти, але вибір-ково, вони не зобов’язані оприлюднювати їх.

ЦВК і місцеві комісії зобов’язані контролювати внески до фондів і використання коштів на виборчу кампанію. Але вони роблять це вибірково й задовго до виборів. Наприклад, стаття 43 закону про президентські вибори визначає, що ЦВК спільно з Національним банком, центральним органом виконавчої влади в галузі зв’язку та банком кандидата вибіркового перевіряють кошти виборчої кампанії протягом 83 днів до виборів. Під час парламентських виборів така перевірка проводиться протягом 90 днів до виборів. Перевірка проводиться вдруге після виборів, але ме-ханізму для подальших розслідувань не існує.

Внески від іноземних громадян, організацій (за винятком пожертвувань від по-літичних партій, які висунули кандидатів) або анонімних джерел заборонені. Кошти на виборчу кампанію можуть бути сформовані лише з особистих внесків і фондів кандидатів та політичних партій. Громадянин України може зробити внесок до 400 мінімальних заробітних плат до фонду кандидата на пост Президента України й до 10 мінімальних заробітних плат кандидату, який балотується на посаду міського або селищного голови.

Кандидати зобов’язані повідомити про використання коштів кампанії. ЦВК встановлює форму такого звіту за 80 днів до виборів, кандидати повинні подати її не пізніше, ніж через 15 днів після виборів. ЦВК повинна опублікувати такі зві-ти в офіційних газетах парламенту й уряду – «Голос України» та «Урядовий кур’єр». Але таке опублікування вимагається тільки для кандидатів у президенти. Кандида-ти, які балотуються на посаду міського чи селищного голови, або депутат місцевої ради зобов’язані подати звіти протягом 15 днів після виборів, але виборчі комісії не зобов’язані оприлюднювати їх.

Відповідно до закону, ЦВК контролює та перевіряє фінанси й витрати на кам-панію. Політичні партії зобов’язані отримувати виборчі кошти тільки з внесків приватних осіб, а також за рахунок власних коштів, але на практиці це не контр-олюється. Такі обмеження не є ефективними в регулюванні спроможності людини фінансово підтримувати політичні партії, оскільки відсутнє незалежне відомство, що відповідало б за перевірку, тоді як у ЦВК немає достатньо ресурсів, щоб прово-дити такий контроль і перевірку в повному обсязі. Як наслідок, на практиці фірми часто фінансують політичні партії через своїх співробітників та інші легальні меха-нізми. Оскільки партії не обмежені у використанні власних коштів, більшість витрат фінансуються власними коштами й джерела такого фінансування не розголошу-ються.

В ЦВК є обмежені повноваження накладати санкції через фінансові порушення. Навіть незважаючи на те, що ЦВК має право й повноваження відправити матеріали до правоохоронних органів і почати розслідування, це відбувається досить рідко з двох причин. По-перше, ЦВК не має достатньо ресурсів, щоб проводити такий аналіз регулярно й в повному обсязі. По-друге, правоохоронні органи рідко роз-


20

починають такі розслідування, навіть якщо матеріали їм надані. Не зафіксовано випадків розгляду в суді справ, пов’язаних із порушеннями норм щодо фінансової звітності політичних партій.

ЦВК не має достатньо ресурсів для проведення такої перевірки, тому в біль-шості випадків це робиться вибірково. Не існує жодних інших незалежних органів, які могли б перевірити внески до політичних партій. Джерела коштів не перевіря-ються, тож можна фінансувати партію через велику кількість випадкових осіб, які робитимуть невеликі внески (наприклад, персонал фірми). Оскільки ані кандидати, ані виборчі комісії не зобов’язані опубліковувати звіти про кошти виборчої кампа-нії, то вони цього й не роблять. Отже, громадяни не мають доступу до фінансових даних і витрат окремих кандидатів.

Категорія ІІІ: Врегулювання конфлікту інтересів, система стримувань і противаг (60)

Категорія ІІІ: Врегулювання конфлікту інтересів, система стримувань і противаг (60) ІІІ-1 Виконавча гілка влади (64) ІІІ-2 Законодавча гілка влади (53) ІІІ-3 Судова гілка влади (59) ІІІ-4 Прозорість і контроль процесу формування бюджету (63)

ІІІ-1 Виконавча гілка влади (64)Стаття 55 (частина 2) Конституції України гарантує право оскаржити в суді будь-

які рішення виконавчої влади, дії чи бездіяльність. Якщо органи виконавчої влади порушують цивільні права будь-якої людини (не лише громадянина України) або організації, особа чи група осіб можуть захистити свої права й інтереси, подавши судовий позов проти будь-якого виконавчої органу влади національного чи місце-вого рівня.

Конституційний суд України (КСУ) має повноваження розглядати справи щодо дій виконавчої влади (Прем’єр-міністра й Кабінету Міністрів) та визначати, чи від-повідають вони Конституції України.

Дії виконавчої влади можуть бути поставлені під сумнів у спеціалізованих ад-міністративних судах, які вповноважені розглядати дії та рішення державних ор-ганів. Було задокументовано багато випадків перегляду рішень виконавчої влади судом. У 2009 році адміністративні суди розглянули понад 1,5 млн. таких справ. Але головною проблемою є те, що через недосконале законодавство одна й та ж стат-тя може бути інтерпретованою по-різному, тож іноді складно визначити законність дій виконавчої влади.

Судовий контроль проводиться на найвищому рівні. КСУ має повноваження кваліфікувати конституційність діяльності Кабінету Міністрів, і робиться це досить часто. Наприклад, на початку 2010 року постанова Кабінету Міністрів про ліквіда-


21

цію департаменту з питань громадянства, реєстрації та міграції при міністерстві внутрішніх справ була визнана неконституційною. В той же час, рішення судових органів може бути упередженим. Наприклад, у 2010 році КСУ ухвалив рішення щодо формування парламентської коаліції, яке суперечило попередньому рішен-ню й було визнане як таке, що будується на основі політичної вигоди.

Конституція України (частина 1 статті 105) передбачає, що президента країни не можна переслідувати за будь-які злочини. Прем’єр-міністр та міністри не мають недоторканості. В Україні недоторканість надається президенту, народним депу-татам і суддям. Прем’єр-міністра і міністрів можна обвинуватити або притягнути до кримінальної відповідальності за злочини, які вони вчинили.

Відповідно до Податкового кодексу України (ПКУ), кожна людина, яка отримує дохід крім заробітної плати, зобов’язана подати декларацію про доходи. Це по-ширюється й на президента та прем’єр-міністра України. Вони також повинні по-дати декларацію, коли стають кандидатами на пост президента або призначаються на посаду прем’єр-міністра.

Новий антикорупційний закон приділяє багато уваги правильній формі декла-рації президента країни, прем’єр-міністра та міністрів. Закон набув чинності 1 лип-ня 2011 року, а ця конкретна стаття набула чинності 1 січня 2012 року.

Не існує жодних обмежень щодо подарунків для посадовців виконавчої гілки влади. Тим не менш, ПКУ вимагає, щоб всі подарунки, що коштують понад 50% від мінімальної заробітної плати (вона складає близько 120 доларів на місяць), були задекларовані.

На момент підготовки цього звіту, в законодавстві України не існувало жодних обмежень щодо глави держави, очільника уряду та міністрів в частині обмежень після їх звільнення з посади. Стаття 10 нового антикорупційного закону заборо-няє посадовим особам на національному або місцевому рівні займати після звіль-нення з держслужби будь-яку посаду в приватному секторі, пов’язану з діяльністю на попередній роботі, принаймні впродовж року.

Були задокументовані випадки, коли прем’єр-міністру та міністрам дарували особливо дорогі подарунки. Наприклад, 17 грудня 2010 року Прем’єр-міністр Укра-їни М.Азаров отримав автомобіль, повний квітів і рідкісних книг.

Декларації перевіряються тільки податковими органами (ст. 49 Податкового кодексу України) й лише на предмет правильності декларування податків. Не існує іншої установи, яка відповідала б за незалежну перевірку декларацій представни-ків виконавчої влади. Новий антикорупційний закон вимагає такого фінансового контролю. Тим не менш, механізм перевірки не уточнений. В законі лише зазнача-ється, що Президент України визначає процедуру фінансового контролю.

Відповідно до закону, податкові декларації посадових осіб не є інформацією з обмеженим доступом і повинні бути надані на запит громадян. Стаття 12 ново-го закону про боротьбу з корупцією вказує, що податкова декларації президен-та, прем’єр-міністра і міністрів повинні бути опубліковані протягом 30 днів піс-ля їх подання. У 2010 і 2011 роках, інформація про доходи Президента України


22

В.Януковича й Прем’єр-міністра М.Азарова були опубліковані на їх офіційних сай-тах. Інформація була надана добровільно й у відповідний період часу.

Форма декларації про доходи визначена Міністерством фінансів і є стандарт-ною для всіх державних службовців. Декларацію часто критикують за те, що в ній не включено інформацію про характер поточних витрат чиновників, що обмежує розуміння громадськістю справжніх доходів чиновника й не відображає зв’язок між способом його життя та доходами. Такі розбіжності часто фіксували й опри-люднювали журналісти. Наприклад, колишній Прем’єр-міністр Ю.Тимошенко ніко-ли не декларувала будинок чи квартиру. Нинішній прем’єр-міністр живе в одному з найдорожчих житлових будинків Києва, хоча його задекларованого до 2010 року доходу не вистачило б придбати таке житло.

ІІІ-2 Законодавча гілка влади (53) Конституційний Суд України (КСУ) має право розглянути закони, ухвалені Вер-

ховною радою, й визначити, чи відповідають вони Конституції України.КСУ та Вищий адміністративний суд України (ВАСУ) можуть здійснювати судо-

вий контроль за законами. Однак, ВАСУ є недостатньо ефективним, тому що не визначає конституційність законодавчих актів, а тільки їх відповідність іншим за-конам. Як результат, справи найчастіше вирішуються на користь Верховної ради України (наприклад, в 10 з 10 випадків, розглянутих у січні-жовтні 2010 року).

роль КСУ є суттєвішою. Він приймає рішення, які значно більшою мірою вплива-ють на політичну ситуацію в Україні. Водночас, суд часто звинувачують у політичній упередженості. Наприклад, рішення від 6 квітня 2010 року, яким визначено мож-ливість для окремих (позафракційних) народних депутатів стати членами коаліції, прямо суперечить іншому рішенню КСУ від 2008 року. Інше спірне рішення було прийняте 30 вересня 2010 року, коли КСУ розглянув Закон № 2222 «Про внесення змін до Конституції України», визнавши його неконституційним і змінивши систему врядування в Україні.

З іншого боку, судді Конституційного Суду України, Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України часто беруть участь у підготовці законо-проектів. Вони виступають у якості запрошених експертів в Національному інсти-туті стратегічних досліджень, який готує аналітичні меморандуми для президента країни, а також стають членами різних робочих груп і працюють в інших ролях.

Тим не менш, в цілому КСУ не є політично нейтральним. Деякі спірні закони, що можуть суперечити Конституції України, ігноруються. Наприклад, КСУ відмо-вився розглядати питання про ратифікацію угоди про продовження до 2042 року оренди російською Федерацією військово-морської бази в Севастополі. Експерти вважають, що це було політичне рішення.

Народні депутати України мають право недоторканості від карного пере-слідування. Це право може скасувати тільки сама Верховна рада. Вони також зобов’язані подати податкову декларацію, коли починають працювати в парла-


23

менті, й повинні робити це щорічно, не пізніше 1 травня кожного року, наступного за звітним періодом.

На час підготовки цього звіту, в законодавстві України не було жодних обме-жень щодо роботи членів законодавчого органу України в приватному секторі після закінчення строку їх повноважень. Тим не менш, стаття 10 нового антикоруп-ційного закону забороняє будь-якій посадовій особі національного чи місцевого рівня займати після звільнення з держслужби будь-яку посаду в приватному сек-тору, діяльність на якій пов’язана з попередньою роботою, принаймні впродовж року. Однак, багато народних депутатів, як і раніше, займаються питаннями свого бізнесу, навіть під час роботи в парламенті.

Під час підготовки цього звіту не існувало жодних обмежень щодо подарунків для членів законодавчого органу України. Між тим, податковий кодекс вимагає, щоб всі подарунки, які коштують понад 50% від мінімальної заробітної плати, були оприлюднені.

Натомість, новий закон про боротьбу з корупцією встановлює обмеження щодо отримання подарунків народними депутатами України. Вартість такого подарунка не може перевищувати 50% від мінімальної заробітної плати. Загальна вартість усіх подарунків з одного джерела не повинна перевищувати мінімальної заробітної плати.

На час підготовки звіту, декларації перевірялися тільки податковими органа-ми, які звертають увагу лише на точність сплати податків. Не існує іншої установи, яка відповідала б за незалежну перевірку декларацій представників законодавчої влади. Здійснення такого фінансового контролю вимагає новий антикорупційний закон, що набув чинності 1 липня 2011 року. Однак, механізм перевірки не уточне-ний. В законі лише зазначається, що президент визначає процедуру фінансового контролю.

Не існує жодних норм, що регулюють подарунки для членів законодавчого ор-гану України, отже, неможливо судити про ефективність законів у цій частині. В ба-гатьох випадках були зафіксовані особливо дорогі подарунки народним депутатам України.

Форма подання інформації про доходи визначається Міністерством фінансів і є стандартною для всіх державних службовців. Існуючу форму часто критикують за те, що в ній не включено інформацію про характер поточних витрат чиновників, і це обмежує суспільне розуміння справжніх доходів чиновника й повністю не відо-бражає зв’язку між способом життя та доходами. Такі розбіжності часто виявляли й оприлюднювали журналісти, але жодної спеціальної перевірки з цього приводу не проводилось.

Взагалі громадянам важко отримати доступ до декларацій народних депутатів України. Деякі добровільно оприлюднюють такі документи на своїх сайтах або сай-тах політичних партій. Якщо ж ні, то такі документи дуже важко отримати на інфор-маційний запит. Навіть закон щодо доступу до публічної інформації не є ефектив-ним в цьому разі, адже парламентарі стверджують, що оприлюднення декларацій


24

є обов’язком Апарату Верховної ради. Апарат, у свою чергу, стверджує, що не може розкрити персональні дані народних депутатів.

Народні депутати, як правило, не оприлюднюють свої доходи. Якщо це відбува-ється, то з декларацією можна безкоштовно ознайомитися через сайт. Оскільки де-кларація складається менш, ніж з 10 сторінок, то від громадян не можуть вимагати жодної плати за її друк чи копіювання. Тож, якщо декларації про доходи оприлюд-нені, то й доступ до них вільний.

Форма декларації є стандартною й, як правило, не дуже інформативною для громадян. їх не перевіряють, отже, вони заповнені неакуратно й недостатньо, щоб дійсно здійснити своє призначення. В багатьох випадках було задокументовано різницю між способом життя представників законодавчої влади та їх заявлени-ми доходами. Така різниця в основному викликана тим, що доходи зареєстровані як сімейні, а не самого чиновника.

Всі засідання Верховної ради України відбуваються публічно. рішення про про-ведення засідання в закритому режимі приймається простою більшістю голосів від загальної кількості народних депутатів. Проведення всіх сесій, результати голосу-вання, рішення, законопроекти та закони, якщо сесія була відкрита, публікуються на сайті Верховної ради. За даними сайту, вся інформація є офіційною.

Пленарні засідання транслюються в прямому ефірі на спеціальному парламент-ському телеканалі «рада», і якщо розглянуті питання є дуже важливими, низка ін-ших національних телеканалів також транслює сесію.

Тим не менш, отримати доступ до інформації від парламентських комітетів не так просто. Звіти й документи комітетів в більшості випадків класифікуються як внутрішні документи, і не надаються за запитом. Протоколи комітетів, інформа-ція про голосування, участь народних депутатів у їх діяльності відсутня й важко до-ступна. Деякі комітети не мають сайту.

Більшість інформації представлено на сайті Верховної ради України. Він доступ-ний для громадян на безкоштовній основі. Інформацію, що не доступна (протоколи і доповіді комітетів, результати голосування в комітетах тощо), не можна отримати, тому що вона вважається внутрішньої інформацією.

ІІІ-3 Судова гілка влади (59) У статтях 64 та 79 Закону «Про судоустрій і статус суддів» визначені процеду-

ри відбору суддів національного рівня. Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) – установа, що має повноваження призначати суддів, ініціювати розслідування та накладати санкції – публічно оголошує вакансії на своєму сайті й в урядовій пре-сі. Для того, щоб стати суддею, кандидат повинен бути за віком 25 років або стар-ше, мати вищу юридичну освіту й принаймні три роки досвіду відповідної роботи. ВККС перевіряє кандидатів на відповідність бути обраними, а також їх знання чин-ного законодавства. Той, хто підходить, має пройти спеціальну процедуру оформ-лення. Кандидати, які пройшли її, складають другий іспит, після чого список успіш-них заявників передається до Вищої ради юстиції (ВрЮ). рада розглядає список,


25

а потім відправляє матеріали на затвердження Президенту України, який приймає остаточне рішення щодо призначення суддів терміном на п’ять років.

Після п’яти років суддя має право на довічне призначення. Він або вона може подати заяву до ВККС. Якщо рішення ВККС буде позитивним, документи переда-ються до Верховної ради України, яка ухвалює остаточне рішення на пленарному засіданні.

Вимоги до призначення суддів достатньо високі, але механізм часто крити-кують, тому що ВККС має дуже великий вплив на відбір суддів. Інколи фіксуються випадки непотизму (діти відомих суддів виграють конкурс, а деякі експерти вважа-ють, що стати суддею без протекції неможливо). Водночас, оскільки суддя повинен не тільки володіти знаннями про закони, а й вести судовий розгляд, люди, які не-достатньо кваліфіковані, як правило, не подаються на посаду судді довічно, тому що неефективність роботи стає очевидною під час їх п’ятирічного терміну.

ВККС готує на довічне призначення суддів документи, які розглядає ВрЮ, але остаточне рішення приймає Верховна рада України.

рішення суду мають бути обґрунтованими. Такі вимоги встановлені Цивільним процесуальним кодексом України (статті 210, 213 і 215), Кодексом адміністративно-го судочинства України (стаття 159) та Господарським кодексом України (статті 84 і 86). Ці закони (кодекси) передбачають судові процедури, що змушують суддів по-яснювати свої рішення в різних випадках (цивільного, кримінального кодексу).

Колишній закон про статус суддів втратив чинність. Він був замінений новим за-коном «Про судову систему і статус суддів», який ухвалили в 2010 році. Стаття 12 з попереднього закону не була включена до нового закону.

Будь-хто може подати скаргу на суддю до відповідного дисциплінарного орга-ну, який розслідує, проводить дисциплінарні слухання й визначає покарання. У ви-падку суддів місцевих та апеляційних судів, ВККС здійснює такі дії. У випадку суддів вищих спеціалізованих судів та суддів Верховного Суду України такі дії здійснює ВрЮ.

ВрЮ є незалежним органом, який має окреме фінансування й не є в безпосе-редньому підпорядкуванні іншого органу. Вона складається з 20 членів.

Президент, парламент, конгрес суддів, конгрес юридичних вузів та академічних інституцій, конгрес адвокатів України – кожен висуває трьох членів. Національна конференція прокурорів висуває двох членів. Міністр юстиції України, голова Вер-ховного суду й генеральний прокурор є членами ВрЮ. Оскільки не всі члени ВрЮ є суддями (в 2010 році тільки шість з них були судді), вона не є повністю захище-ною від політичного втручання.

Протягом звітного періоду не було такого закону, що змушував би судів опри-люднювати свої доходи. Однак, з 1 липня 2011 року всі судді національного рівня зобов’язані подавати декларацію про доходи не пізніше 1 травня кожного року. Ця декларація повинна бути опублікована на офіційному сайті суду, де вони пра-цюють.


26

Закон про боротьбу з корупцією від 1995 року вважався недосконалим, тому Верховна рада ухвалила новий закон в червні 2009 року. Новий закон повинен був набрати чинності в січні 2010 року. Але його двічі відкладали: спочатку до квітня 2010 року, а потім до 1 січня 2011 року. Через затримки й положення, які автома-тично оголошували раніше чинний закон недійсним, Україна не мала антикоруп-ційного законодавства впродовж півроку. Останній антикорупційний закон набув чинності 1 липня 2011 року. Отже, закон, цитований в звіті Global Integrity за 2009 рік, в кінці 2010 року вже не діяв. Новий закон набув чинності пізніше, ніж готував-ся цей звіт.

Податковий кодекс не має жодних обмежень або правил щодо подарунків для суддів. Він стверджує, що подарунки певної вартості повинні бути включені до де-кларацій, не вимагаючи жодних розслідувань чи будь-яких подібних перевірок, як і для всіх, не лише державних службовців. Немає жодних правил, що регулю-вали б отримання подарунків членами судової системи на національному рівні, отже, неможливо судити про їх ефективність. Тим не менш, ЗМІ дослідили, що судді є одними з найбагатших людей в Україні й їх заробітна плата не відповідає способу їх життя.

Податкові декларації перевіряються тільки податковою адміністрацією, яка звертає увагу головним чином на точність податкових платежів. Не існує іншої установи, яка відповідала б за незалежну перевірку доходів судової влади. Дер-жавна судова адміністрація України, яка публікує доходи на своєму сайті, тільки відзначає факти подання декларації про доходи, а не їх зміст. Навіть незважаючи на те, що судді зобов’язані подавати декларацію щорічно й оприлюднювати її на веб-сайті своєї установи, громадяни обмежені в доступі до таких відомостей.

За даними Державної судової адміністрації, в Україні налічується 7776 суддів. Наразі дуже складно знайти інформацію про доходи деяких з них. Наприклад, де-кларації суддів КСУ були доступні лише декілька днів. Після цього, керівник апара-ту КСУ зобов’язав зняти їх з сайту, стверджуючи, що вимога щодо публічного опри-люднення декларацій була виконана.

Форми подання декларації є стандартними й в більшості випадків не відобра-жають способу життя суддів. З одного боку, є претензії, що такі форми розкривають занадто багато особистої інформації, що піддає суддю небезпеці (наприклад, до-машня адреса, члени сім’ї). Але, з іншого боку, ЗМІ зафіксували чисельні випадки, коли судді мають будинки, машини або інші доходи, що не відповідають їх заробіт-ній платі. Наприклад, колишній голова КСУ має великий будинок, квартиру, дачу, земельну ділянку тощо. Він є одним з числа суддів-мільйонерів.

ІІІ-4 Прозорість і контроль процесу формування бюджету (63)Участь у процесі складання бюджету є одним з конституційних повноважень

законодавчого органу – Верховної ради України (ВрУ). Законодавча влада формує пропозиції на наступний бюджетний період, готує поправки до урядового проекту бюджету й контролює їх виконання.


27

ВрУ схвалює бюджет, запропонований урядом. Парламент може внести свої по-правки до бюджету, схвалити або не схвалити державні витрати. Не існує жодних інших винятків щодо розміру чи інших причин для певних витрат, коли парламент в цілому проголосував за бюджет.

Бюджет на 2010 рік зі змінами, розроблений урядом М.Азарова, протягом 10 хвилин був ухвалений і прийнятий без будь-яких дебатів або змін. Бюджет на 2011 рік, також розроблений урядом М.Азарова, отримав понад 2000 поправок, однак жодна з них не обговорювалась, тому бюджет ухвалили дуже швидко.

Прозорі й публічні дебати під час бюджетного процесу відбуваються лише тоді, коли бюджет обговорюється в парламенті. В іншому разі громадяни не мають до-ступу до бюджетних документів. Дебати в бюджетному Комітеті ВрУ відбувають-ся за закритими дверима й громадяни не можуть запитувати будь-які документи, оскільки вони вважаються внутрішньою документацією, й норми закону про до-ступ до публічної інформації на це не поширюються. Більше того, в парламенті бю-джет можуть навіть не обговорювати належним чином.

Єдиний спосіб для громадян зробити свій внесок до бюджетного процесу – тільки в рамках парламентських слухань. Громадські слухання в парламентських комітетах не є типовими для України, особливо для бюджетного Комітету, вони проводяться рідко. Але навіть якщо вони проводяться, їх єдиний результат – ре-золюції, що є лише рекомендаційними, тобто парламенту не обов’язково врахову-вати їх. Крім того, під час таких слухань матеріали не є доступними для громадян заздалегідь (тільки для членів Комітету), тож громадяни не можуть в повній мірі підготуватися до таких слухань. Експертів можуть залучати, але зв’язок між їх про-позиціями й бюджетом непомітний.

Детальний бюджет (Закон України «Про бюджет України на ... рік») доступний громадянам на сайті ВрУ з усіма змінами. Ця позитивна зміна була впроваджена зовсім недавно, до 2010 року бюджет не публікували на сайті в повному обсязі. Тим не менш, громадськості представляється неповний бюджет і не всі затверджені ви-трати за його статтями.

В структурі ВрУ є спеціальний парламентський комітет, який займається бюдже-том та контролем державних коштів. Бюджетний комітет працює над бюджетом у ході його формування, оцінює законопроекти у відповідності до поточного бю-джету, співпрацює з рахунковою палатою та виконує інші завдання.

Не існує механізму для прямої звітності керівників державних відомств до Комі-тету з питань бюджету. Звіти про витрати бюджетних установ передаються до Дер-жавного казначейства, яке потім доповідає ВрУ про використання державних фі-нансів. Казначейство зобов’язане надавати інформацію до законодавчого органу щомісяця, щоквартально й щорічно. Керівники міністерств і відомств не звітують безпосередньо бюджетному Комітету. Однак, вони регулярно мають звітувати пе-ред держказначейством, яке, в свою чергу, регулярно звітує перед парламентом.

Члени бюджетного Комітету обираються пропорційно розміру своїх фракцій у ВрУ, тому партійна більшість або коаліція мають більше членів в Комітеті. Іноді


28

посада голови Комітету віддається опозиції, але не завжди. На час підготовки зві-ту, головою цього Комітету був представник Блоку Литвина, який входить до ко-аліції, а всі заступники голови є представниками БЮТ (Батьківщини – партії Юлії Тимошенко) та Партії регіонів. У той же час, роботу Комітету підтримує секретаріат, що складається з близько 30 високопрофесійних державних службовців, які ро-блять значну частину роботи.

Комітет не має права розпочати розслідування. Парламент може створюва-ти тимчасові спеціальні комісії для розслідувань. Найчастіше, рішення про поча-ток розслідування ґрунтується на політичній ситуації та вподобаннях. Наприклад, 17 березня 2011 року була створена тимчасова спеціальна комісія з розслідування питання щодо газових угод між Україною та росією. Член Партії регіонів Інна Бого-словська, відомий опонент Юлії Тимошенко, була призначена головою цієї комісії.

Категорія IV: Державна служба та професіоналізм (54)

Категорія IV: Державна служба та професіоналізм 54 IV-1 Державна служба: конфлікт інтересів та політична незалежність 49 IV-2 Захист осіб, які повідомляють про випадки корупції 17 IV-3 Державні закупівлі: прозорість, чесність та конфлікт інтересів 78 IV-4 Приватизація державних активів: прозорість, чесність і конфлікт інтересів 71

IV-1 Державна служба: конфлікт інтересів та політична незалежність (49)За українським законами, державна служба повинна бути неупередженою,

а найвищим пріоритетом державних службовці мають бути інтереси українського народу. Державні службовці зобов’язані уникати будь-якого публічного виражен-ня власних політичних поглядів і не допускати їх впливу на свою професійну діяль-ність.

Такі правила закріплені в Законі України «Про державну службу». Стаття 12 за-бороняє пряме працевлаштування родичів. Стаття 15 регулює процес прийняття на державну службу, він повинен здійснюватися на конкурсній основі з оголошен-ням вакансій принаймні за місяць. Відповідно до статті 27, будь-який державний службовець може взяти участь у конкурсі з подальшого просування по службі. Стаття 30 закону забороняє звільнення державного службовця в зв’язку зі зміною керівника органу влади. Стаття 32 надає право оскаржити звільнення в суді. Ці пра-вила поширюються на всіх державних службовців.

Державні службовці можуть оскаржити будь-які рішення свого керівника в суді. Іншим механізмом є спеціальна комісія з питань конфліктів на держслужбі. Але не існує жодних правил, які забезпечували б незалежність таких комісій. Керівник відомства, який має значний вплив на діяльність і рішення очолюваного органу, організовує таку комісію. Саме він вирішує, як і коли будуть проходити засідання комісії, їх порядок денний тощо. Отже, такі механізми є неефективними й залежни-ми від керівництва.


29

За дії, що кваліфікуються як корупційні (зловживання владою або використання службової інформації для отримання незаконної особистої вигоди, фінансові махі-нації та шахрайства з документами тощо), передбачена відповідальність у Кодексі України про адміністративні правопорушення та Кримінальному кодексі Україна. Якщо такі дії чи бездіяльність класифікуються як адміністративне правопорушен-ня, то в якості покарання застосовується штраф. Заборона на працевлаштування на держслужбу в майбутньому не може застосовуватись в цьому випадку. Якщо ж такі дії чи бездіяльність кваліфікують як кримінальний злочин, то особа може бути покарана громадськими роботами, штрафом або позбавленням волі із забо-роною працювати на держслужбі строком до трьох років. Пропонування або отри-мання хабара чітко визначено як кримінальний злочин, отже, в цьому разі може застосовуватись така заборона.

Хоча проголошується, що державного службовця не можна звільняти на під-ставі призначення нового керівника, на практиці, зміна політичної ситуації призво-дить до серйозних змін на держслужбі. Коли новий уряд приходить до влади, всі керівники відомств й їх заступники, зазвичай, замінюються. Нові призначення здій-снюються на основі політичних переваг і прихильності. Наприклад, у березні 2010 року новопризначений міністр культури звільнив керівника Національного парку ім. Т.Шевченка в Каневі, який є одним з основних туристичних об’єктів в Україні. З 1 квітня до 1 листопада 2010 року, після зміни уряду, новий Кабінет Міністрів звіль-нив близько 200 керівників центральних органів виконавчої влади, керівників дер-жавних підприємств тощо. Протягом того ж періоду Президент України звільнив близько 550 державних службовців.

Політичні критерії часто домінують під час прийняття рішень щодо призначен-ня або оцінювання державних службовців. У більшості випадків політична при-хильність є підставою для прийому на роботу або просування по службі. В кінці 2010 року журналісти «Української правди» задокументували чисельні випадки призначення осіб на посади державних службовців на основі особистих стосунків. Людей, які не мали відповідного досвіду роботи й освіти, було призначено на впли-вові державні посади.

В більшості випадків, інформацію про вакансії можна знайти на сайтах органів влади. Таку інформацію можна також знайти на сайті Головного управління дер-жавної служби України (зараз Національне агентство державної служби України). Цей сайт надає можливість бажаючим зареєструватися й отримувати інформацію про нові вакансії електронною поштою.

Конфлікти між держслужбовцями та їх керівниками, як правило, вирішуються на користь останніх. Формально держслужбовці можуть поскаржитися до устано-ви вищого рівня в ієрархії державної служби, але на практиці єдиним способом оскаржити рішення керівництва є суд.

На час підготовки цього звіту випадки затримки виплат заробітної плати дер-жавним службовцям не були зафіксовані ЗМІ або особами, з якими проводилися


30

інтерв’ю. Проте, є випадки, коли державного службовця звинувачено в корупції, але він все одно працює в тому ж відомстві.

Новопризначені держслужбовці зобов’язані подавати декларацію про доходи перш, ніж почнуть працювати, а потім щорічно. Однак, правила вирішення кон-флікту інтересів є зовсім неефективними. Не існує механізму належного контролю державної служби, на практиці держслужбовці не відмовляються приймати полі-тично ангажовані рішення, навіть якщо їх особиста зацікавленість у цьому є оче-видною.

Як правило, отримати інформацію про їх доходи непросто, оскільки держслуж-бовці часто відмовляються надати таку інформацію, заявляючи, що це робота відді-лу кадрів. У свою чергу, відділ кадрів стверджує, що це особиста справа держслуж-бовця – вирішувати, надавати таку інформацію чи ні. Тим не менш, коли інформація про доходи все ж таки надається, це здійснюється безкоштовною, тому що декла-рація містить менше 10 сторінок (така норма встановлена законом про доступ до публічної інформації).

IV-2 Захист осіб, які повідомляють про випадки корупції (17)В чинному законодавстві немає жодних конкретних законів чи норм, що захи-

щали б держслужбовців, які інформують про виявлені випадки корупції. Єдиний закон, який можна застосувати в цьому випадку є Закон України «Про забезпе-чення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві». Згідно з цим документом, люди, які дають свідчення співробітникам правоохоронних органів, мають бути захищені. В той же час, закон не передбачає спеціальних механізмів за-хисту держслужбовців від переведення на іншу роботу, звільнення зі служби тощо.

В 2009 році Організація економічного співробітництва та розвитку (OECD) кон-статувала, що в Україні досі не існує належного захисту інформаторів. І хоча такий висновок робився раніше, прогресу в цьому напрямку немає досі.

Підрозділи з внутрішнього контролю в органах влади рідко ініціюють розсліду-вання. Якщо людина хоче, щоб її скарга була задоволена, то вона, зазвичай, зверта-ється безпосередньо до правоохоронних органів. Підрозділи внутрішніх розсліду-вань у правоохоронних органах є набагато ефективнішим. Наприклад, в 2009 році такі підрозділи передали до суду 5,4 тис. протоколів про адміністративні корупцій-ні правопорушення.

IV-3 Державні закупівлі: прозорість, чесність та конфлікт інтересів (78)Відповідно до Закону України «Про здійснення державних закупівель» (стаття

11), співробітники, які безпосередньо керують процедурою закупівель повинні пе-реконатися у відсутності конфлікту інтересів. Представникам компаній, які беруть участь у тендерах, їх родичам, народним депутатам, депутатам місцевих рад забо-ронено бути членами тендерних комітетів. Більш конкретні заходи з усунення кон-флікту інтересів вперше були введені з прийняттям нового антикорупційного зако-ну, що набув чинності 1 липня 2011 року. Нові правила, основані на цьому законі,


31

містять конкретні заходи, як держслужбовцям уникати конфлікту інтересів. Якщо конфлікту інтересів уникнути неможливо, держслужбовець переходить під осо-бливий контроль свого керівника, і всі робочі документи, пропозиції тощо, розгля-даються на предмет відсутності впливу інтересів державного службовця на при-йняття рішень.

Стаття 11 Закону України «Про здійснення державних закупівель» вимагає від усіх посадових осіб, які починають працювати в тендерному комітеті, безпосеред-ньо контролюючи процедуру закупівель, пройти спеціальну професійну підготов-ку. Вони також зобов’язані проходити обов’язкове навчання принаймні раз на два роки.

Хоча конфлікт інтересів і розглядається в законі щодо здійснення державних закупівель, на практиці не існує механізму виявлення та запобігання такого кон-флікту. Члени тендерних комітетів зобов’язані виявляти й інформувати про кон-флікт інтересів, але немає органу чи установи, яка контролювала б це. Не існує жодного покарання для чиновників, які мають конфлікт інтересів.

Відповідно до зазначеного закону, будь-які закупівлі робіт вартістю понад 300 тис. грн (USD 37,500), товарів чи послуг на суму 100 тис. грн (USD 12500) мають про-водитися за конкурсними торгами.

В законі (частина 2 статті 17) стверджується, що якщо компанію буде звинува-чено в серйозних порушеннях, пов’язаних з корупцією під час тендеру, то вирок може стати підставою для заборони такій компанії брати участь у торгах. У той же час, не існує жодних норм щодо формування «чорного списку» компаній, ви-нних у серйозних порушеннях правил здійснення закупівель. І хоча за законом таким компаніям заборонено брати участь у тендерах, «чорний список» відсутній. Отже, з практичної точки зору ці правила є неефективними. Жодного випадку, коли компанії заборонялося б брати участь у торгах на підставі зазначеного, в ході підготовки цього звіту виявлено не було.

Закон «Про здійснення державних закупівель» вимагає оприлюднення голо-вних тендерних пропозицій на сайті міністерства економічного розвитку і тор-гівлі України та в журналі «Вісник державних закупівель». Доступ до цього сайту є безкоштовним. У той же час, інколи інформація, що публікується на сайті, є обме-женою. Громадськість не має доступу до подробиць про переможця тендеру (на-приклад, кому компанія фактично належить), а тільки отримує загальні факти про торги та їх результати.

IV-4 Приватизація державних активів: прозорість, чесність і конфлікт ін-тересів (71)

У статті 8 Закону України «Про приватизацію державного майна» стверджуєть-ся, що будь-який український громадянин, українська або іноземна юридична осо-ба може брати участь у придбанні державних активів. Єдине обмеження стосуєть-ся підприємств, які досі частково належать державі. Якщо держава володіє понад 25% підприємства, то воно не має права на участь у приватизації в якості покупця.


32

Це питання не було передбачено в Законі України «Про державну службу» до 1 липня 2011 р., але докладно розглядалося в кодексі поведінки державних служ-бовців. Там зазначено, що держслужбовець зобов’язаний уникати конфлікту інтер-есів і свідчити про це за вимогою. Крім того, стаття 8 Закону України «Про привати-зацію державного майна» забороняє держслужбовцям придбавати приватизовані державні активи. Стаття 10 тимчасового положення про Фонд державного майна України (ФДМУ) забороняє його співробітникам бути членами політичних партій, неурядових організацій, парламенту, або входити до керівного складу підприєм-ства.

Заходи із запобігання конфлікту інтересів у сфері приватизації є неефективни-ми. Більше того, експерти стверджують, що оскільки ФДМУ відповідає як за управ-ління державними активами, так і за їх приватизацію, то це створює серйозний конфлікт інтересів.

Громадськість може ознайомитись із законом щодо приватизації держав-ного майна на сайті Верховної ради. Стаття 11 цього закону вимагає, щоб список об’єктів, що підлягають приватизації, оприлюднювався на державних сайтах, у на-ціональних і місцевих ЗМІ. Будь-яке рішення щодо приватизації того чи іншого об’єкта має бути публічним. Стаття 19 закону визначає, що така інформація має містити: строки для реєстрації в якості покупця, правила проведення аукціону, ре-зультати приватизації, будь-які рішення уряду з цього приводу тощо.

Інформація про приватизацію оголошується в друкованих ЗМІ та Інтернеті. ФДМУ публікує такі оголошення на своєму сайті. В той же час, ситуація з місцевими органами влади зовсім інша. Було зафіксовано багато випадків, коли місцева вла-да не повідомляла про засідання, на яких розглядалися питання щодо приватизації землі.

Категорія V: Нагляд та контроль урядових органів

Категорія V: Нагляд та контроль з боку урядових органів 74 V-1 Національний омбудсмен 73 V-2 Вищий орган фінансового контролю 81 V-3 Податки та митниця: чесність і спроможність 75 V-4 Нагляд за державними підприємствами 75 V-5 Ліцензування та регулювання бізнесу 67

V-1 Національний омбудсмен (73) Стаття 1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної ради України з прав

людини» надає повноваження щодо захисту прав будь-якої особи в межах україн-ських кордонів від будь-яких порушень. За це відповідає посадова особа – Уповно-важений з прав людини Верховної ради України – національний омбудсмен.

У статті 4 зазначеного закону йдеться про нейтралітет омбудсмена й формальну незалежність від уряду. Омбудсмена не можуть звільнити, якщо розпущено уряд або коли в країні оголошено надзвичайний стан. Уповноважений призначається


33

на посаду й звільняється Верховної радою та не є у підпорядкуванні якогось мініс-терства чи іншого органу влади.

Уповноважений з прав людини в Україні частково захищений від політично-го впливу. Він призначається парламентом на 5 років, але може бути звільнений за кількох причин, в тому числі за «порушення присяги», яка визначає підґрунтя для звільнення в разі політичної волі. Омбудсмена обирає більшість у парламенті, яка створює засіб для політичного впливу. Крім того, нинішній український омбуд-смен Ніна Карпачова стверджує, що фінансування її діяльності занадто залежить від рішення парламенту, що також може бути засобом тиску.

Тим не менш, Н.Карпачова відзначає посилення незалежності. її дуже критику-вали за участь у парламентських виборах і незаконне утримання за собою статусу народного депутата, тоді як вона займала посаду омбудсмена. Тим не менш, з тих пір її участь у політичних справах стала більш збалансованою. Наприклад, вона відвідала екс-міністра Юрія Луценка у в’язниці, але не робила жодних політичних заяв, розмовляючи тільки про його здоров’я й умови життя.

Омбудсмена може звільнити Верховна рада. Причини звільнення зазначені в за-коні, але деякі з них недостатньо прозорі. Наприклад, омбудсмен може бути звіль-нений за «порушення присяги» без подальших пояснень, які саме дії вважаються таким порушенням. Отже, парламент має виняткове право звільнити омбудсмена простою більшістю голосів. розслідування причин звільнення омбудсмена може бути ініційовано винятково головою Верховної ради або однієї четвертої частиною складу парламенту.

Омбудсмен має право призначати працівників свого секретаріату й створити мережу регіональних представників. Не можливо судити про незалежність секре-таріату від інших установ або політичного впливу, позаяк громадянам невідома його структура. Незважаючи на те, що наміри створити регіональну мережу були оголошені більш, ніж 10 років тому, місцеві представники омбудсмена працюють лише в трьох регіонах. З іншого боку, оскільки такі призначення залежать від ом-будсмена, вони безпосередньо не суперечать принципу незалежності омбудсмена.

Є дві позиції щодо регулярності й відповідності фінансування діяльності ом-будсмена. Нинішній омбудсмен стверджує, що таке фінансування є недостатнім і використовує цю причину, щоб виправдати низьку ефективність своєї діяльності. З іншого боку, коаліції громадських організацій заявляють, що фінансування зна-чно збільшилося (більш, ніж у 8 разів). Крім того, майже 1 млн доларів було нада-но Програмою розвитку ООН у 2004–2006 роках з метою підвищення ефективності роботи омбудсмена.

Важливо відзначити складність отримання інформації про омбудсмена. Навіть неурядові організації, намагаючись контролювати діяльність омбудсмена, не мо-жуть отримати оновлені дані. Омбудсмен зобов’язаний щорічно публікувати звіти, але з 1998 року до 2010 року тільки 6 щорічних звітів були опубліковані й доступні на веб-сайті. Запити на інформацію сприймаються як неправомірне втручання в ді-яльність омбудсмена, отже, інформація не надавалася. Немає зафіксованих випад-


34

ків про долю інформаційних запитів, що надсилалися до омбудсмена після схва-лення нового закону щодо доступу до публічної інформації, який набув чинності в травні 2011 року

Національний омбудсмен не має права застосовувати будь-які санкції до по-рушників, а тільки може передавати вимоги до інших установ. Тим не менш, укра-їнські неурядові організації з прав людини вважають, що омбудсмен не стежить ак-тивно за розвитком справи після того, як вона передано до іншої установи. робота за конкретними справами не має систематичний характер. Омбудсмен ініціює роз-слідування лише в 30% скарг. реагування на скарги є рідким й неефективним. Ом-будсмен в Україні – це більше формальна посада, ніж активний орган.

Доповіді Уповноваженого з прав людини в Україні в більшості випадків ігно-руються. Лише близько 20% випадків, якими займається омбудсмен, уряд приді-лив увагу. Уповноважений з прав людини відхиляє близько 70% скарг громадян. На 40% скарг, що привернули увагу омбудсмена, відповіді містять лише пояснення, до кого слід звернутися й які подальші дії здійснити. З Уповноваженим з прав лю-дини важко зв’язатися, оскільки в більшості випадків громадяни розмовляють тіль-ки з автовідповідачем.

Омбудсмен зобов’язаний подавати щорічні звіти до Верховної ради й за потре-бою може представляти спеціальні доповіді. Ці доповіді публікують в офіційних ЗМІ Верховної ради.

V-2 Вищий орган фінансового контролю (81)рахункова палата є в Україні вищою установою національного рівня, яка прово-

дить аудит і відстежує рух державних коштів, здійснює перевірки в цій сфері. Закон України «Про рахункову палату» передбачає її незалежність від будь-яких інших державних органів.

Верховна рада України призначає голову рахункової палати шляхом таємно-го голосування терміном на 7 років, що захищає його від звільнення належного обґрунтування. Валентин Симоненко працював на цій посаді з грудня 1996 року. У 2003 році він був переобраний на другий термін. Єдиний випадок вторгнення в діяльність рахункової палати був зафіксований в 2006 році, коли опозиція напо-лягала на винятковому праві призначати голову рахункової палати.

Верховна рада звільнила голову рахункової палати 7 липня 2011 року по закін-ченню його терміну. Станом на початок січня 2012 року, нового голову ще не було призначено.

У 2009 році штат рахунковою палати складався з 543 співробітників, у тому чис-лі 361 аудиторів. Станом на 2008–2009 роки 40% її співробітників працювали понад 5 років. Багато з них мають наукову ступінь або отримують її. рахункова палата час-то організовує стажування для свого персоналу.

Жодного випадку порушення правових вимог щодо несумісності працівника-ми рахункової палати своїх посад з іншими видами діяльності задокументовано


35

не було. Припинення повноважень посадовців рахункової палати було пов’язано винятково із закінченням терміну повноважень.

рахункова палата має професійний персонал, який працює в цій установі про-тягом тривалого часу. Вона отримує регулярне фінансування, що дозволяє їй здій-снювати свої функції в повному обсязі. З 2006 року по 2008 рік фінансування постійно збільшується. У 2009 році, у зв’язку зі світовою фінансовою кризою, фі-нансування було скорочене на 30%, що створило певні перешкоди в діяльності ві-домства, в основному вплинуло на зменшення кількості аудиторських поїздок. Тим не менш, у 2010 році фінансування збільшили вдвічі.

Звіти рахункової палати доступні на сайті установи. Тут розміщена досить повна й нова інформацію про діяльність відомства, в тому числі бюлетені, плани роботи тощо.

В той же час, рахункова палата не поширює інформацію в інший спосіб. Вона часто ігнорує інформаційні запити від громадян, надаючи відповіді з посиланням на сайт, що не дозволяє людям, які не мають доступу до Інтернету, отримати доступ до запитуваної інформації. Також мають місце випадки відмови в наданні інформа-ції, навіть на запити народних депутатів України.

Деякі пропозиції рахункової палати спонукали до подальших дій парламент, Президента України або Кабінет Міністрів, зокрема, щодо процедур перетину кор-дону, об’єднання автоматизованих ІТ систем, порядку накладання штрафів, внесен-ня змін до бюджетного й податкового кодексів тощо. Однак, Верховна рада, як пра-вило, не здійснює належне реагування на висновки рахункової палати.

Приблизно 10% перевірок були проведені за ініціативою парламенту, інші ра-хункова палата планувала самостійно. Протягом 2008–2010 років рахункова палата надіслала 57 звітів до органів прокуратури. На основі цього було порушено 14 роз-слідувань. Тим не менш, навіть в своїх власних звітах рахункова палата стверджує, що більшість заходів, які треба вжити на підставі звітів, залишаються на папері.

Стаття 40 Закону України «Про рахункову палату» вимагає від цього відомства регулярне оприлюднення звітів. Щорічні доповіді в парламенті повинні бути опу-бліковані на веб-сайті Верховної ради та у парламентських ЗМІ, бути доступними для громадян.

V-3 Податки та митниця: чесність і спроможність (75)Статті 1 і 2 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» надають

Державній податковій адміністрації (ДПА) повноваження щодо збору податків. Вона працює по всій країні й може створювати місцеві податкові інспекції в своєму підпорядкуванні. ДПА має достатній персонал, який працює повний робочий день. ДПА складається з 24 департаментів за різними напрямками діяльності, в тому чис-лі підрозділи внутрішнього аудиту. ДПА нараховує 60 тис. податкових інспекторів. У той же час, податкові органи й місцеві податкові інспектори, які займаються гро-мадянами, характеризуються, як правило, як такі, що мають недостатню кваліфіка-цію. Наприклад, податковий кодекс прийняли в грудні 2010 року, а в червні 2011


36

року співробітник податкових органів не зміг дати пояснення щодо деяких його положень.

ДПА та місцеві податкові інспектори отримують достатнє фінансування для здійснення своєї діяльності. Крім того, більшість приміщень податкових органів знаходяться в найпрестижніших районах або дорогих офісних будівлях.

Перш за все, існують різні принципи оподаткування громадян України й не-резидентів. Крім того, деякі люди отримують спеціальні «податкові роз’яснення», що створюють особливі умови для них і їх бізнесу. Більше того, експерти стверджу-ють, що найбагатші не отримують заробітну плату й їх основним джерелом доходу є акції та дивіденди, які не оподатковуються в Україні. Отже, вони не платять пода-ток на прибуток або соціальні податки. Тим не менш, в цілому оподаткування осно-ване на принципі рівності громадян, з деякими винятками.

Стаття 12 Митного кодексу України свідчить, що національний органом, упо-вноваженим здійснювати контроль за митницями, є Державна митна адміністра-ція України (ДМА). Право стягувати акцизний збір належить Державній податковій адміністрації України (стаття 8 Закону України «Про державну податкову службу в України»).

Митні органи на національному й місцевому рівнях мають штатних співробітни-ків, які пройшли спеціальний курс для роботи в таких установах. ДМА отримує до-статнє фінансування для здійснення своїх функцій. У той же час, додаткові кошти для модернізації її повсякденної діяльності не надають. Наприклад, митним орга-нам бракує сучасних приладів здійснення перевірок, які зробили б їх швидшими й простішими.

ЗМІ регулярно повідомляють про застосування митного законодавства, законів про акцизи та випадки затримання контрабанди. Тим не менш, вони застосовують-ся нерівномірно й із ознаками дискримінації. Компанії, які є близькими до політич-них сил при владі або підтримують їх, отримують переваги й можуть бути звільнені від деяких митних платежів. Наприклад, фірму «Livella» було звільнено від будь-яких мит на імпорт нафти. Якби компанія виплатила таке мито, то держава отрима-ла б понад 375 млн доларів.

Весь процес декларування товарів є непрозорим. Усі митні процедури прово-дяться в закритому приміщенні за участі одного інспектора, який у цей час працює тільки з конкретним споживачем. Отже, тільки одна людина має уявлення про ре-альну суму митних платежів.

V-4 Нагляд за державними підприємствами (75) Державна контрольно-ревізійна служба України (ДКрС) здійснює нагляд за дер-

жавними компаніями, вона підпорядкована Міністерству фінансів України. В 2009 році ДКрС налічувала 490 співробітників у центральному апараті та 8390 в терито-ріальних управліннях. Усі співробітники працюють повний робочий день і повинні відповідати певним критеріям, щоб бути прийнятими на роботу.


37

ДКрС регулярно отримує достатнє фінансування для ефективного здійснення своїх функцій. Наприклад, з бюджету 2009 року було виділено понад 54,8 млн для фінансування служби. Також вона може ініціювати незалежні розслідування. ДКрС проводить перевірку на предмет використання бюджетних коштів, обґрунтова-ності фінансових планів, їх втілення та ведення бухгалтерського обліку. В 2010 році службою проведено 7047 перевірок.

У той же час, в деяких випадках ДКрС використовується для політичних пере-слідувань. Журналісти стверджують, що подібного характеру правопорушення, скоєні новопризначеними посадовця ДКрС, ігноруються.

ДКрС ефективно накладає стягнення на порушників, співпрацюючи з право-охоронними органами. Наприклад, у 2010 році було порушено 562 кримінальні справи на підставі звітів ДКрС. 88 з них були направлені до суду, а в 29 справах був винесений вирок. Водночас, інформація про фактичне покарання тих порушників, відносно кого було заведено кримінальну справу, відсутня.

Тим не менш, в деяких випадках ДКрС навіть не реагує на можливі порушення, виявлені ЗМІ. Наприклад, журналісти виявили завищення ціни, яку одна з держав-них компаній сплатила за буріння двох платформ, у порівнянні з ринковими ціна-ми. Але ДКрС не ініціювала жодних розслідувань з цього приводу.

Інформація про отримання чи використання бюджетних коштів та державних активів не може бути засекречена й повинна надаватися на запит громадян про-тягом 5 днів.

V-5 Ліцензування та регулювання бізнесу (67) Конституція України гарантує кожному право на здійснення підприємницької

діяльності в рамках закону, за винятком тих категорій громадян, кому це прямо за-боронено (тобто народним депутатам, держслужбовцям тощо). У законі не згадано обмежень щодо громадян, крім таких категорій.

Для того, щоб розпочати свій бізнес, потрібна державна реєстрація. Якщо орга-ни реєстрації безпідставно відмовлять у реєстрації, громадянин може звернутися до суду. Апеляція можлива як для юридичних осіб, так і індивідуальних підприєм-ців.

Загальна оцінка Україна щодо легкості ведення бізнесу є дуже низькою: 142 міс-це зі 183 країн за оцінкою Світового Банку в 2010 році, 162 місце зі 179 за індексом економічної свободи, проведеного «Heritage Foundation» того ж року. Для почат-ку бізнесу в Україні потрібно близько 27 днів і здійснення 10 процедур. Загальна кількість дозволів, необхідних для ведення бізнесу, була офіційно зменшена з 1200 до 400, але бізнес стверджує, що на практиці процедура не зазнала істотних змін. У той же час, підприємці зазначають, що отримати дозвіл на здійснення підприєм-ницької діяльності не так складно, але є багато перешкод для ведення бізнесу, а за-крити його – надзвичайно складно.

Офіційна вартість дозволів є цілком розумною. Однак має місце багато додат-кових витрат. Наприклад, оскільки процедури отримання дозволів на здійснення


38

підприємницької діяльності забирають багато часу й є доволі складними, багато підприємців платять юристу, щоб той допоміг з оформленням. Крім того, органи влади іноді «делегують» підприємствам приватного сектору повноваження «про-давати» платні послуги споживачам, які потребують отримання різних дозволів державних органів.

Право органів влади на перевірку підприємств на предмет дотримання умов охорони здоров’я передбачено в Господарському кодексі України. Більш деталь-на інформація, в тому числі вимоги, правила, що стосуються державних перевірок тощо, доступна в окремому нормативно-правовому акті – Законі України «Про за-безпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення». Ці документи доступні громадянам на сайті Верховної ради.

У Господарському кодексі України зазначається, що органи влади мають право на перевірку дотримання підприємствами екологічних стандартів. Більш деталь-на інформація, в тому числі вимоги й норми, що стосуються державних перевірок тощо, доступна в окремому нормативно-правовому акті – Законі України «Про охо-рону навколишнього природного середовища». Громадяни можуть ознайомитися з цими законами на сайті парламенту.

Категорія VI: Антикорупційна правова система, неупередженість судової влади та професіоналізм правоохоронних органів (59)

Категорія VI: антикорупційна правова система, неупередженість судової влади і професіоналізм правоохоронних органів 59 VI-1 Антикорупційне законодавство 100 VI-2 Антикорупційний орган чи подібні механізми 24 VI-3 Незалежність судової влади, справедливість, доступ громадян до правосуддя 58 VI-4 Правоохоронні органи: конфлікт інтересів та професіоналізм 54

VI-1 Антикорупційне законодавство (100)Як у Кодексі України про адміністративні правопорушення, так і в Криміналь-

ному кодексі України містяться положення, що забороняють корупцію. В 1995 році Верховна рада ухвалила антикорупційне законодавство. Той закон вважався недо-сконалим, тому парламент продовжив роботу над розробленням нового закону, який був остаточно прийнятий у червні 2009 році Новий закон повинен був набра-ти чинності в січні 2010 році. Його двічі відкладали, й через затримки з прийняттям та положеннями, що автоматично оголошували недійсним чинний на той час за-кон, Україна не мала антикорупційного законодавства впродовж півроку. Останній антикорупційний закон набув чинності 1 липня 2011 році.

Стаття 368 Кримінального кодексу України забороняє здирництво. Покарання залежить від суми, що вимагалася, й може передбачати штраф, ув’язнення, конфіс-кацію майна та заборону працювати на державній службі строком до 3 років.


39

Кримінальний кодекс України визначає давання хабара, як незаконну діяль-ність, і передбачає покарання у вигляді штрафу або позбавлення волі строком до двох років, та заборону працювати на певних державних посадах строком до 3 років.

Стаття 368 Кримінального кодексу України визначає отримання хабара, як не-законну діяльність, і в цьому разі покарання може варіюватися від штрафу до по-збавлення волі терміном до 12 років із забороною працювати на певних посадах. Покарання визначається розміром хабара.

Давання хабара класифікується, як незаконна діяльність. І хоча прямо не зазна-чено, що підкуп іноземних посадових осіб є незаконним, підкуп офіційних осіб у ці-лому вважається незаконним і покарання залежить від влади посадових осіб.

У статті 172-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення зазначе-но, що використання державних ресурсів з метою особистої вигоди є незаконним. Якщо людина використовує службове становище для незаконного збагачення, то вона буде покарана штрафом. Новий антикорупційний закон, що набув чинності 1 липня 2011 року, визначає це більш детально й описує випадки такого викорис-тання державних ресурсів у особистих цілях.

У декількох статтях Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України йдеться про те, що використання конфіденційної інформації з метою особистої вигоди є незаконним. Стаття 212-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення забороняє не тільки поширювати таку ін-формацію, а й безпідставно надавати інформації статус таємної. Стаття 212-5 ви-значає покарання за неналежне зберігання таємної інформації. Стаття 361-2 Кримі-нального кодексу визначає покарання за розповсюдження чи продаж інформації, що зберігається на технічних та комп’ютерних пристроях. Новий антикорупційний закон від 2011 року забороняє використання будь-якої інформації, отриманої ко-лишнім держслужбовцем, протягом одного року після його звільнення.

Кодекс України про адміністративні правопорушення та Кримінальний кодекс України визначають відмивання грошей незаконним. Стаття 166-9 Кодексу України про адміністративні правопорушення класифікує відмивання грошей незаконним і визначає покарання за це у вигляді штрафу. Стаття 188-34 визначає покарання за недотримання норм щодо відмивання грошей. Стаття 209 Кримінального ко-дексу України передбачає покарання за відмивання грошей. Такі покарання вклю-чають штраф та/або позбавлення волі. Процедурні деталі щодо боротьби з відми-ванням грошей описані в декількох законах, таких як Закон України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» (стаття 18), «Про бан-ки і банківську діяльність» (частина 2 статті 24, статті 63-65), які визначають, що банки або інші фінансові установи повинні зробити, щоб запобігти відмиванню грошей, і які дії потрібно здійснити в разі виявлення випадків відмивання грошей.

Стаття 67 Кримінального кодексу України класифікує змову з метою вчинення злочину, як обтяжливу обставину, і в наступних статтях, де описано конкретний злочин, змова з метою здійснити злочин згадується як обтяжуюча обставина.


40

VI-2 Антикорупційний орган чи подібні механізми (24)Такий орган був створений 24 квітня 2009 року, коли уряд призначив урядо-

вого уповноваженого з питань антикорупційної політики. Тим не менш, 14 лютого 2011 року цю посаду скасували. Новий антикорупційний закон, що набув чинності 1 липня 2011 року, визначає, що Президент України ініціює створення органу, який буде координувати антикорупційну політику й діяльність.

Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики був одночасно за-ступником міністра Кабінету Міністрів (міністр Кабінету Міністрів – голова СКМУ). В результаті, урядових уповноважений координував роботу кількох підрозділів у СКМУ, займаючись питаннями боротьби з корупцією, а також підпорядковувався не лише прем’єр-міністру, а й міністру Кабінету Міністрів.

Посада урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики розгля-далася як політична. Він призначався й звільнявся Кабінетом Міністрів за подан-ням прем’єр-міністра. Не існувало чіткого положення про призначення й звільнен-ня з посади урядового уповноваженого, що робило його політично вразливим.

Оскільки урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики входив до структури Кабінету Міністрів, то після зміни уряду в березні 2010 року урядово-го уповноваженого усунули. 14 лютого 2011 року Президент України Віктор Януко-вич скасував цю посаду.

Працівники антикорупційного підрозділу були кваліфікованими й здатними ви-конувати свої функції. Підрозділ очолювався директором і налічував 14 співробіт-ників, серед яких були кращі в Україні експерти з питань боротьби з корупцією.

Під час роботи урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики (до 14 лютого 2011 року) жодних усних чи письмових публічних звітів про прове-дену роботу зроблено не було. Деякі відомості про діяльність урядового уповнова-женого можна було знайти на сайті, проте ця статистика не систематизована й ін-шої доречної з цього приводу інформації там немає.

Не було запроваджено ефективного механізму, що забезпечив би пряме отри-мання скарг урядовим уповноваженим з питань антикорупційної політики від громадян. Громадяни не могли подати скаргу через сайт і вони не були належно поінформовані про можливості подати скарги за допомогою інших засобів. І хоча урядовий уповноважений утворив громадську раду, яка складалася з 36 представ-ників неурядових організацій, жодної активної участі чи впливу цього механізму на боротьбу з корупцією задокументовано не було.

Ефективні методи подання скарг на випадки корупції ще не запроваджені в Україні. Громадськість досі побоюється звинувачень у відповідь від державних службовців, які в більшості випадків недостатньо караються за свої неправомірні дії. Крім того, інститут урядового уповноваженого з питань антикорупційної по-літики не існував достатньо довго для того, щоб довести свою неупередженість і ефективність.


41

VI-3 Незалежність судової влади, справедливість, доступ громадян до правосуддя ( 58)

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» (стаття 14) передбачає, що будь-яке рішення суду може бути оскаржене в апеляційному суді й суді касаційної ін-станції. Можна також звернутися до Верховного суду України, як вищого судового органу.

Позови розглядаються протягом розумного строку. Між тим, судді стверджу-ють, що наразі процедура значно скорочена, що створює проблеми. Оскільки пош-та працює неефективно, то іноді важко поінформувати сторони судового проце-су в терміни, визначені законом. Строк виконання є також занадто коротким для посадових осіб. Часто посадові особи отримують рішення суду запізно, не маючи можливості оскаржити його.

Вартість судового позову є розумною й доступною для громадян, малого та се-реднього бізнесу. Оскарження кримінальних справ є безкоштовним. У цивільному судочинстві вартість позову залежить від вартості активів, про які йдеться в справі. Не було задокументовано жодних скарг щодо вартості судового позову.

Не всі рішення в системі кримінального судочинства відповідають закону. Дея-кі порушення виправляються рішеннями апеляційних судів, але мають місце про-блеми з рішеннями, які приймають суди, й ці рішення можуть бути кваліфіковані, як незаконні. ЗМІ зафіксували випадки, коли суди переглядають звинувачення по кримінальній справі, коли людина вже відбула у в’язниці кілька років. Напри-клад, у травні 2011 року Ігор Безсльозний, житель Житомира, був засуджений до довічного ув’язнення. Він провів два з половиною роки у в’язниці перш, ніж зу-мів довести свою невинність і був остаточно звільнений.

Є серйозні проблеми з виконанням судових рішень у цивільних справах. рішен-ня по кримінальних справах виконуються частіше, але незначною мірою. Як пра-вило, лише близько 30% судових рішень утілюються державою в життя.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» гарантує незалежність судової влади від будь-якого втручання або впливу. Суди користуються таким самовряду-ванням, яке є необхідним для ефективної роботи. Фінансування судової влади за-хищене й здійснюється за окремою статтею державного бюджету, тож фінансуван-ня не може бути зменшене безпідставно.

Натомість судді не захищені від політичного впливу. Лише 66% суддів вважають, що судова система знаходиться під захистом Конституції України. І хоча судді при-значаються довічно й наче захищені від політичного впливу, їх можна звільнити за «порушення присяги», хоча конкретні причини цього не визначені. З 2010 року справи розподіляють між суддями за допомоги автоматизованої системи. До цього справи розподіляли голови судів.

Конституція України визначає підстави, за яких суддів можна звільнити. Вони включають досягнення 65-річного віку, непрацездатність у зв’язку зі станом здоров’я, зміна громадянства та інші. Всі ці підстави є достатньо зрозумілими, окрім одного – порушення присяги. Ця причина не уточнена, що саме означає


42

ця фраза – не роз’яснено, тому часто її використовують у якості підстави для звіль-нення довічного судді. Процедура також є досить сумнівною. Вища рада юстиції приймає рішення, а потім надає документи до Верховної ради. Парламент розгля-дає це питання в ході пленарних засідань без додаткової перевірки або звітів комі-тетів.

Останнім часом було зареєстровано кілька випадків нападів на суддів.рішення судів в Україні не піддані впливу расової або етнічної упередженості.

Всі громадяни України, незалежно від їх національності, раси чи віросповідання, отримують рівне ставлення в суді. Вважається, що дискримінація за цими харак-теристиками не входить до переліку проблем судової влади. рішення судів також не ґрунтуються на гендерній відмінності.

Конституція України гарантує адвоката всім людям, які потрапили до суду в якості обвинуваченого. Якщо людина не може дозволити собі адвоката, держава має оплатити юридичні послуги. Стаття 47 Кодексу про кримінальне судочинство визначає порядок призначення адвоката обвинуваченому, які не можуть собі цьо-го дозволити.

VI-4 Правоохоронні органи: конфлікт інтересів та професіоналізм (54)Міністр внутрішніх справ сильно залежить від Президента України, який при-

значає його та прем’єр-міністра. Президент також призначає генерального проку-рора. Як наслідок, діяльність правоохоронних органів вкрай заполітизована. На-приклад, в 2010 року після того, як призначили нового міністра внутрішніх справ, всі, крім одного заступника міністра, 90% керівників департаментів, більшості підрозділів центрального апарату, 24 з 27 керівників регіональних управлінь були звільнені. Голову Служби безпеки України Валерія Хорошковського критикують за відсутність необхідного для цієї посади досвіду й кваліфікації. Це ж стосується Генерального прокурора України Віктора Пшонки, який, вважається, був призначе-ний через особисту відданість Віктору Януковичу.

Правоохоронні органи в Україні не мають достатнього фінансування для реалі-зації своїх повноважень. Щорічні асигнування покривають лише близько 40% всіх їх потреб. Це призводить до позабюджетного фінансування через «добровільні внески», порядок здійснення яких не регулюються належним чином. Наприклад, у серпні 2010 року міністр внутрішніх справ Анатолій Могильов визнав, що його ві-домство приймає 500 автомобілів в якості благодійності. Переважна більшість екс-пертів визнають відсутність фінансування як одну з основних причин високої по-літизації й низької ефективності роботи правоохоронних органів.

Правоохоронні органи не захищені від політичного втручання. Вони дуже бага-торівневі: керівники таких установ (Міністр внутрішніх справ, Голова Служби без-пеки й Генеральний прокурор) призначаються Президентом України та можуть бути звільнені, залежно від політичної волі. Це має значний вплив на діяльність цих органів. Більшість керівників департаментів відомства замінюються, коли зміню-ються голови цих правоохоронних органів.


43

На дії міліції громадяни можуть поскаржитися до прокуратури, яка має право проводити розслідування таких скарг. Крім того, громадяни можуть скаржитися на дії або бездіяльність міліції до уповноваженого з прав людини.

Скарги до національного омбудсмену досить неефективні, оскільки швидкість реакції на такі звернення є дуже низькою. Уповноважений з прав людини відхиляє близько 70% скарг громадян. Прокуратура в цьому сенсі є набагато ефективнішою.

Прокурор наділений повноваженнями розслідувати будь-які порушення закону з боку співробітників правоохоронних органів. Крім того, МВС має низку особли-вих підрозділів із певною незалежністю від місцевих управлінь внутрішніх справ і більш широкими повноваженнями для боротьби з організованою злочинністю. Ці підрозділи знаходяться в підпорядкуванні Головного управління по боротьбі з організованою злочинністю, серед обов’язків якого розслідування корупції та по-рушень закону, скоєних посадовими особами правоохоронних органів.

Головне управління по боротьбі з організованою злочинністю є дуже ефектив-ним у своїй діяльності. Працівники цього підрозділу також беруть активну участь у розслідуванні корупції серед співробітників правоохоронних органів. У той же час, головне управління часто використовується як засіб тиску. Наприклад, управління брало участь в перевірці «Центру з прав людини» у Вінниці, що часто характеризується як політичне переслідування.

У Законі України «Про міліція» (частина 1 статті 25) стверджується, що співро-бітники правоохоронних органів несуть відповідальність за свої дії й можуть бути притягнені до відповідальності.

В основному співробітники правоохоронних органів отримують покарання за свої провини згідно з адміністративними процедурами. Наприклад, за перше півріччя 2011 року прокурори порушили 208 кримінальних справ щодо співро-бітників правоохоронних органів. Однак, адміністративні процедури призводять до меншого покарання, ніж кримінальні, й адекватних санкцій немає. Навіть якщо кримінальну справу порушено, покарання в більшості випадків незначне. Тюремне ув’язнення призначають дуже рідко. Як результат, рівень недоторканості посадо-вих осіб правоохоронних органів на практиці є досить високим, особливо для ви-щих за рангом співробітників.


44

IV. Україна – 2011: записник репортера

Вибіркове правосуддя: політичних противників – до в’язниці, друзів – на волю

В той час як провідного лідера опозиції Юлію Тимошенко було засуджено за звинуваченнями, які дехто вважає сумнівними, українська влада набагато толе-рантніше ставиться до розслідування більш серйозних порушень, скоєних набли-женими до уряду особами. В Україні немає однакового ставлення до всіх, й ця різ-ниця найбільш помітна в судовій системі країни.

Колишній Прем’єр-міністр України Ю.Тимошенко з незначною різницею програ-ла Віктору Януковичу на президентських виборах у лютому 2010 року. З того часу вона перебувала під пильною перевіркою правоохоронних органів, в результаті чого було порушено низку кримінальних справ проти неї та членів її уряду.

11 жовтня 2011 року Ю.Тимошенко була визнана винною в зловживанні владою й засуджена до семи років ув’язнення. Вона та її адвокати подали апеляцію, яку суд відхилив. Засудження Ю.Тимошенко викликало хвилю критики в бік українського уряду на міжнародному рівні. «Вирок суду є результатом судового процесу, в яко-му не було засвідчено повагу до міжнародних стандартів щодо справедливого, прозорого й незалежного правосуддя, – заявив Кетрін Ештон, Верховний пред-ставник ЄС із питань зовнішньої політики та політики безпеки. – На жаль, це під-тверджує, що правосуддя застосовується вибірково в політично мотивованих пе-реслідуваннях лідерів опозиції та членів колишнього уряду».

Між тим, В.Янукович у своєму першому інтерв’ю іноземним ЗМІ після винесен-ня вироку Ю.Тимошенко, захищав винесений їй вирок. «Який сигнал ми даємо сус-пільству (якщо звільнити Тимошенко)?, – сказав він. – Що для того, аби мати можли-вість вчиняти злочини, потрібно бути представником опозиції?».

Детальніше про справу Тимошенко

Справа проти Ю.Тимошенко стосується подій січня 2009 року, коли Україна й росія вели перемовини про нову угоду щодо газопостачання. Крім того, що Укра-їна є найбільшим імпортером природного газу з росії (Україна споживає дві трети-ни), вона є основним транзитним пунктом для постачання російського газу до ЄС.

Коли газові перемовини зайшли в тупик, постачання газу до України й відповід-но до ЄС припинилося посеред зими. Коли за кілька тижнів було досягнуто згоди, ринкова ціна газу повинна була прив’язуватися до європейського рівня, який вста-новлюється щоквартально. В результаті, середня ціна для України подвоїлася.

Генеральна прокуратура України виявила, що в результаті збільшення ціни на газ Україна втрачає 183 млн доларів (1,5 млрд грн) бюджетних коштів. Суд зобов’язав Тимошенко виплатити збитки, нанесені державі газовою угодою.


45

Анатолій Гриценко, депутат від фракції «Наша Україна-Народна самооборона» й голова Комітету ВрУ з питань національної безпеки та оборони заявив, що газова угода, підписана Ю.Тимошенко, невигідна для країни й потребує перегляду. Проте, він також підкреслив, що це не перша погана угода, підписана посадовими осо-бами України. «Чому б нам не назвати злочинцями й не посадити до в’язниці всіх президентів, прем’єр-міністрів та міністрів, які не змогли отримати кращу пропози-цію для України в ході переговорів в Москві, Брюсселі або Вашингтоні?, – написав А.Гриценко в авторській колонці в тижневику «Кореспондент» на початку верес-ня. – Переслідувати прем’єр-міністра як злочинця є абсурдом. Якщо слідчі змогли б довести її особисту вигоду, що вони не довели, тоді б це мало сенс. В іншому разі, все це є зведенням політичних рахунків».

Дійсно, майже 30-сторінковий вирок не містить доказу, що Тимошенко підписа-ла газову угоду з метою особистого збагачення. її особистою вигодою, відзначили в суді, було «створення образу ефективної глави держави» перед президентськи-ми виборами.

Переслідування Ю.Тимошенко не закінчилося її засудженням. Усього за два дні після того, як вона була засуджена, Служба безпеки України порушила ще одну кримінальну справу проти неї. Нова справа стосувалася подій середини 1990-х ро-ків (задовго до того, як Ю.Тимошенко стала прем’єр-міністром), коли вона очолю-вала корпорацію «Єдині енергетичні системи України», що імпортувала з росії газ для перепродажу в Україні. Служба безпеки звинуватила Ю.Тимошенко в «змові» з метою закрити борги її компанії в сумі 405 млн. доларів перед Міністерством ро-сійської Федерації за рахунок держбюджету.

Переслідування друзів нинішнього президента відрізняється

Вирок Ю.Тимошенко й загальний розгляд справи (суддя понад 20 разів відмов-ляв їй у проханні про звільнення під заставу) різко контрастує з недавніми справа-ми, що були порушені проти обвинувачених осіб, які є близькими до чинного уря-ду. В той час обидві справи ще розглядаються, ці обвинувачені досі не у в’язниці, незважаючи на звинувачення в злочинах, набагато більш серйозніших, ніж справа Ю.Тимошенко.

Сергій Демішкан, обвинувачений у жовтні 2007 року у вбивстві, є сином Во-лодимира Демішкана, який, за багатьма повідомленнями, є близьким другом В.Януковича й головою Державної служби автомобільних доріг «Укравтодор». Старший Демішкан також є членом пропрезидентської «Партії регіонів».

Згідно з обвинувальним висновком, С.Демішкан із двома спільниками викра-ли й вбили директора невеликої авіакомпанії, намагаючись змусити його дати од-нин зі своїх літаків С.Демішкану. Якщо молодшого Демішкана визнають винним, то йому загрожує довічне ув’язнення.

Тим не менш, Київський апеляційний суд, в якому розгляд цієї справи почався наприкінці 2010 року, випустив С.Демішкана на свободу під заставу, направивши справу на додаткове розслідування. В листопаді 2011 року С.Демішкан отримав


46

умовний термін. Після оголошення вироку, суддя Володимир Єременко повідо-мив журналістам, що «наміру навмисного вбивства не було… Вони хотіли відвести [жертву] до нотаріуса ... Можливо, вбивство відбулося через необережність». Суд також зважив на медичну довідку про те, що С.Демішкан невиліковно хворий.

В.Демішкан заперечував своє втручання в справу сина. Андрій Мамалига, який представляв родину жертви в суді, назвав такий м’який вирок «вироком україн-ської судової системи».

Судова нерівність також спостерігається у випадку з колишнім президентом України Леонідом Кучмою, який керував країною з 1994 по 2004 рік. Л.Кучма об-винувачувався в зв’язку з вбивством опозиційного журналіста Георгія Гонгадзе в 2010 році. Генпрокуратура стверджує, що Л.Кучма віддав наказ своїм підлеглим, що в кінцевому результаті призвело до смерті Г.Гонгадзе, посилаючись на плівку, нібито секретно зроблену його охоронцем Миколою Мельниченком. Тим не менш, у грудні 2011 року суд не визнав плівку доказом і постановив, що порушення кри-мінальної справи проти Л.Кучми було незаконним.

Апеляційний суд залишив у силі це рішення. Очікуючи на рішення суду, Л.Кучма не перебуває в тюрмі, майже без обмежень здійснюючи поїздки. Йому дозволили відвідати Кейптаун (Південна Африка), щоб він виступив з промовою на 62-му Між-народному конгресі з астронавтики.

Юридичний консультант Л.Кучми з США Алан Дершовіц, який є високопрофе-сійним адвокатом у кримінальних справах і консультує Л.Кучму та сприяє його по-зиціонуванню за кордоном, наголошував на критиці, що лунала на адресу уряду В.Януковича через застосування суворих методів щодо лідерів опозиції. «Викорис-товуючи ці звинувачення, уряд в Україні намагається довести свою справедливість приходу до влади не тільки після [Тимошенко], але й після Кучми, – А.Дершовіц сказав. – Справа ґрунтується не на верховенстві закону, а на примхах окремих осіб».

Заклик до судової реформи

А.Мамалига, тим часом, також заявив, що не бачить нічого схожого між укра-їнською системою правосуддя та правовими нормами чи верховенством закону. «Проблема в тому, що не існує механізму притягнути суддів до відповідальності за їх рішення, оскільки чинне законодавство в цій частині майже ніколи не реалі-зується в реальному житті, – сказав А.Мамалига. – Норми закону, що забороняють незаконні судові рішення, використовуються рідко, адже судді просто не хочуть приймати жорсткі заходи проти своїх колег».

Олександр Гончаренко, керівник служби голови Вищої ради юстиції, сказав, що санкції відносно суддів, як правило, м’якші, й догани часто замінюють більш жорсткі санкції, які могли б призвести до звільнення. А.Мамалига каже, що крім не-чесної гри в судах, в деяких випадках суддям, особливо в судах нижчої інстанції, просто не вистачає кваліфікації, щоб належно виконувати свої функції.


47

Згідно з Конституцією України, судді спершу призначаються президентом на п’ять років, а потім, якщо перший термін пройде успішно, вони можуть бути призначені парламентом довічно. Перед своїм першим призначенням судді пови-нні пройти перевірку на визначення професійності. Така перевірка має бути клю-човим індикатором готовності людини до роботи суддею, але часто вона є про-стою формальністю з боку відповідного органу. «Будь-які спроби реформування цієї систему роз’їдає корупція, – пояснює А.Мамалига. – Необхідно проводити не-залежну перевірку суддів».

Згідно зі звітом барометру корупції за 2010 рік, який проводить міжнародна організація Transparency International серед 86 країн, корупція в органах судової влади України знаходиться на тому ж рівні, що і в Перу (обидві країни отримали 4,4 бала з 5). Крім того, в звіті міжнародної організації Global Integrity за 2009 рік як підзвітність судів, так і верховенство права в Україні є «дуже слабкими».

Катерина Тарасова, керівник Фонду сприяння правосуддю – київської неурядо-вої організації теперішніх і колишніх суддів, говорить, що судовий розгляд спра-ви Ю.Тимошенко нічим не відрізняється від розгляду справ пересічних українців. «Точно так судді не задовольняють будь-які апеляції відповідача й погоджуються з усіма висновками переслідування, – каже К.Тарасова. – Тому терміново потрібна низка таких реформ, які забезпечать незалежність суддів від впливу прокуратури».

Справа Тимошенко, ЄС і невдала апеляція

Кримінальні справи й засудження Ю.Тимошенко та представників її уряду за-грожує інтеграції України до ЄС. План країни підписати до кінця 2011 року з ЄС все-бічну угоду про зону вільну торгівлі не втілений у життя. Така угода розглядається як ключ до отримання безвізового режиму з ЄС, що було однією з головних обіця-нок В.Януковича на виборах.

Переговори України з ЄС із цього приводу були завершені, але підписання й ратифікацію відклали на невизначений термін. Герман Ван ромпей, президент Єв-ропейської ради, звернув увагу на погіршення в країні демократії й верховенства права, що викликає найбільше занепокоєння в Європі, а суд Тимошенко назвав «найяскравішим тому прикладом».

23 грудня, лише за кілька днів після візиту делегації ЄС до Україну, апеляційний суд залишив у силі семирічний вирок Ю.Тимошенко. Вона планує подати скаргу до Європейського суду з прав людини.

Коментарі експертів

Рецензент 1 :Цей розділ добре написаний і збалансований. Колишній прем’єр-міністр Тим-

ошенко була змушена підписати в 2009 році несприятливу газову угоду під тиском, оскільки росія припинила постачання газу до України та Європу в розпалі зими –


48

такого Кремль не робив навіть під час холодної війни. Президент Янукович вико-ристав цю угоду для того, щоб переслідувати Тимошенко.

Так звана судова реформа 2010 року призвела тільки до монополізації влади в руках правлячої партії. В той же час, нічого не зроблено, щоб запобігти корупції й непрозорим схемам на найвищому рівні: резиденція «Межигір’я» належить пре-зидентові Януковичу, скандальна діяльність міністра енергетики Юрія Бойка, який був лобістом «росУкрЕнерго» – непрозорої компанії-посередника, що на половину належить російському Газпрому. Ці та інші випадки набули широкого розголосу в незалежних ЗМІ, але правоохоронні органи просто ігнорують їх.

Правильно буде сказати, що «ринкова ціна газу прив’язана до європейського рівня, який встановлюється щоквартально». В той же час, так звана «базова ціна» для розрахунку виявилася надзвичайно високою й несправедливою для України.

Рецензент 2:Тема є дуже актуальною для дискусії, що має місце, але більше щодо обмеження

демократії й монополізації політичної влади, ніж прозорості та корупції в Україні. Як не дивно це може здатися, осудження Юлії Тимошенко можна розглядати як рух у бік більшої прозорості та меншої корупції, але в дуже збочений спосіб, звичайно.

По-перше, рішення суду у справі Тимошенко формально відповідає букві за-кону. Це рішення ґрунтується на статті Кримінального кодексу, яка сягає часів ра-дянського Союзу й не відповідає міжнародно визнаним нормам, але досі є чинною. Закон суворий, закон поганий, закон застарів, але це закон. Це фундаментальний принцип верховенства права, подобається це нам чи ні, але в цьому випадку його було дотримано.

По-друге, вирок Юлії Тимошенко можна розглядати як показник «рівного за-хисту» закону або, краще сказати, рівної беззахисності. раніше судові правила були проблемою тільки для простих людей, тепер всі стали однаково вразливими перед ними, немає значення, наскільки впливовими, заможними й популярними ви є.

З точки зору прозорості та корупції справа Тимошенко не дуже актуальна. В цьому сенсі дана справа не дуже відрізняється від випадків сотень тисяч інших українців, які були помилково засуджені корумпованими й залежними судами, по-чинаючи з початку 1990-х. Судовий процес над Тимошенко не робить українську судову систему менш прозорою й більш корумпованою, ніж це було раніше. Він тільки перетнув «лінію видимості», зробивши цей сумний факт відомим не лише українцям, а й для решти світу.

Значний поступ, про який не згадано в статті, це так звана «судова реформа», яку схвалив український парламент у липні 2010 року. Судова система в цілому й судді, зокрема, ніколи не були по-справжньому незалежними в Україні, але ця ре-форма зробила їх ще більш залежними від президента та парламенту. В нинішніх політичних умовах це означає, що президент Янукович, маючи слухняну парла-ментську більшість, монополізує контроль над всією судовою системою. Не те, щоб судді були більш чесними й менш корумпованими до цієї реформи, однак, тоді,


49

принаймні, хоча б була конкуренція за вплив на них. Судді більше не є напівнеза-лежними акторами, які можуть вибирати своїх покровителів. Тепер є тільки один «пан» української судової влади – президент Янукович.

З точки зору політичного контексту, переслідування Тимошенко, схоже, ви-значається не стільки особистою помстою Януковича, скільки політичною доціль-ністю. Віктор Ющенко, колишній президент України й лідер «помаранчевої рево-люції», який забрав у Віктора Януковича перше президентство, не має проблем із законом просто тому, що Ющенко більше не є небезпечним для Януковича в по-літичному сенсі.

Історія представляє досить збалансований огляд ситуації. Однак, важливо мати на увазі, що президент Янукович і його адміністрація не можуть бути звинуваче-ними через саму корупційну й непрозору судову систему в Україні, а лише в тому, що вони використовують її в якості політичної зброї. Корумповані й залежні суди та судді існували в Україні задовго до того, як Віктор Янукович і Юлія Тимошенко стали ключовими політичними діячами. Проте, жоден з них, перебуваючи при вла-ді, не зробив нічого, щоб викорінити корупцію з української судової системи й зро-бити її більш підзвітною.


50

Про організації

Global Integrity – це один з провідних у світі незалежних постачальників інфор-мації з питань урядування та боротьби з корупцією, який забезпечує оригінальні й всебічні дані та організовує журналістські розслідування через глобальну ме-режу з більш ніж 1300 дослідників в понад 100 країнах. Global Integrity відома, зокрема, своїм досвідом в розробці кількісних показників для оцінки наявності й ефективності механізмів підзвітності на національному, місцевому та галузево-му рівнях, а також доступу громадян до них. Організація також має значний до-свід роботи над місцевими реформами з посилення підзвітності в рамках своє місцевої ініціативи з доброчесності (детальніше на http://local.globalintegrity.org). З 2007 року Global Integrity розпочала пошук можливостей для забезпечення вза-ємодії своїх місцевих дослідницьких груп із національними урядами, представ-лення й обговорення результатів роботи Global Integrity з метою стимулювання відкритого діалогу щодо подальших кроків здійснення урядових реформ у певних країнах. Ця модель, зрештою, отримала назву Global Integrity Dialogues, і знайшла своє застосування в більш ніж десяти надзвичайно особливих, інтенсивних зібран-нях в таких країнах як Бразилія, Східний Тимор, Уганда та інших. Однією з причин того, що Global Integrity змогла ефективно здійснювати свою роботу, є широке ви-користання спеціальної веб-платформи з належною пропускною здатністю, що до-зволяє дослідникам і журналістам в будь-якій точці планети співпрацювати під час збору даних і підготовки звітів, маючи звичайний доступ до Інтернету й не потре-буючи постійного втручання з боку команди Global Integrity (детальніше на http://getindaba.org). Global Integrity відома своїм досвідом у розробці кількісних показ-ників для оцінки наявності й ефективності механізмів підзвітності на національ-ному, місцевому та галузевому рівнях, а також доступу громадян до них. Ми також маємо значний досвід роботи над місцевими реформами з посилення підзвітності в рамках своє ініціативи з доброчесності.


51

Антикорупційна рада України є незалежною, неурядовою, неприбутковою гро-мадською організацією, що спеціалізується на питаннях сприяння запобіганню та протидії корупції, забезпечення прозорості й відкритості влади, виховання до-брочесності у суспільстві. Це осередок суспільного діалогу, взаємної підтримки, нестандартних і водночас практично орієнтованих рішень щодо вирішення гло-бальної проблеми усунення корупційних проявів за допомогою поєднання зусиль влади, бізнесу та громадянського суспільства. Це професійна команда однодумців – людей з бездоганною репутацією, активною громадянською позицією й різнома-нітним життєвим досвідом, об’єднаних навколо ідеї боротьби із корупцією з метою реалізації спільної діяльності в напрямку подолання цього негативного, ганебно-го явища в нашій державі. Антикорупційна рада є членом Глобального договору ООН (UN Global Compact), інтернаціональної мережі «Громадянське суспільство проти корупції» (Civil Society Against Corruption Network), входить до складу міжна-родної антикорупційної Коаліції КООНПК (UNCAC Coalition) та є партнером із впро-вадження в Україні глобальної ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» (Open Government Partnership). На національному рівні Антикорупційна рада співпрацює з Комітетами Верховної ради з питань боротьби із організованою злочинністю і ко-рупцією та з питань свободи слова й інформації, центральними та місцевими ор-ганами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, навчальними за-кладами, громадськими організаціями та іншими об’єднаннями громадян в частині практичної реалізації антикорупційного законодавства й Національної антикоруп-ційної стратегії України на 2011–2015 рр. На міжнародному рівні Антикорупційна рада співпрацює з недержавними організаціями антикорупційного спрямування таких країн як Велика Британія, США, Швейцарія, Норвегія, румунія, Польща та Гру-зія. Більше можна дізнатися за цим посиланням – http://www.transparentukraine.org.


52

ДЛЯ НОТАТОК


53



54



55



56

ЗВІТ GLOBAL INTEGRITY:Україна – 2011 (підсумки)

За заг. ред. Н.Гелера, Б. Якимюка

Натаніель Гелер, виконавчий директор Global Integrity

Богдан Якимюк, голова правління Антикорупційної ради України

Над підготовкою звіту працювали:Хазель Файгенблат, Керрі Голден, Раймонд Джюн, Марко Томічіч,

Олексій Гарань, Христина Голинська, Влад Лавров, Максим Борода

Переклад з англійської Євгенії Мамалат

CREATIVE COMMONS:

Ми працюємо в ім’я суспільства. Будь-хто може повністю або частково відтворювати цей матеріал

без додаткового отримання дозволу авторів, але з обов’язковим посилання на Global Integrity як джерело

Антикорупційна рада України03143, м.Київ, вул. Метрологічна 2/1

Тел./Факс: (044) [email protected]

nttp://www.transparentukraine.org

Підписано до друку 5.11.2012 р. Формат 148х210. Папір офсетний. Друк офсетний. Гарнітура Myriad Pro. Ум. друк. арк. 1/75. Фіз. друк. арк. 3,5.

Тираж 1000 прим.Віддрукова но: ТОВ “Методіка”

Україна, 03150, Київ-150, вул. Анрі Барбюса 51/2.Свідоцтво про реєстрацію ДК № 793 від 30.01.2002

Documents

Ukraine global integrity report 2011 (ukr)