Editado por ANWAR SHAH

PRESTACIÓN DESERVICIOS PÚBLICOS

SERIE SOBRE SECTOR PÚBLICO,BUEN GOBIERNO, Y RESPONSABILIDAD

Y RENDICIÓN DE CUENTAS

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����������l papel del gobierno es de la mayor importancia para incidir en el bienestar de los ciudadanos y, para que se ejerza adecuadamente, es esencial contar con herramientas apropiadas de evaluación de la actividad pública para hacer que los gobiernos sean responsables. Al publicar esta serie de volúmenes de calidad excepcional, Anwar Shah y el Banco Mundial han realizado una extraordinaria labor que tiene el potencial de mejorar la calidad de vida de muchos millones de ciudadanos en el mundo y deben ser ensalzados por este esfuerzo”.

— Munir SheikhDeputy Secretary to the Cabinet, Expenditure Review Secretariat, Gobierno de CanadáFormer Associate Deputy Minister of Finances, Gobierno de Canadá���������a prestación eficiente y eficaz de los servicios básicos ha sido siempre una de las principales medidas del buen gobierno y esto es especialmente válido para los países en desarrollo que continúan su empeño por el buen gobierno y la buena prestación de los servicios. El rango de los desafíos a que se enfrentan va desde la simple carencia de recursos y capacidades hasta el eterno problema de la concusión y la corrupción. En el centro de la prestación de servicios sensible está la medición, por parte de los ciudadanos-consumidores y clientes, del desempeño no sólo del servidor público sino también de las instituciones públicas. Es dentro de este contexto que el presente volumen representa una valiosa contribución al discurso continuo en la praxis de la administración pública. Este volumen constituirá fácilmente una de las referencias más útiles y prácticas para los estudiantes y practicantes de la administración pública y el buen gobierno”.

— Alex B. Brillantes, Jr.Director of The Center for Local and Regional Governance,y Decano, National College of Public Administration and Governance,University of the Philippines

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Serie sobre sector público, buen gobierno,y responsabilidad y rendición de cuentas

Prestación de servicios públicos

Editado por Anwar Shah

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The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s)and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or thegovernments they represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. Theboundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volumedo not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsementor acceptance of such boundaries.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) yno reflejan necesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los go-biernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronte-ras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumenno denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de losterritorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras.

This work was originally published by the Word Bank in English as Public Services Delivery in2005. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is respon-sible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the originally language willgovern.Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Public Services Delivery en2005. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsablede su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original.

© 2005 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank

© 2005 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433, USA

Todos los derechos reservados

Primera edición en castellano: enero de 2008

Para esta edición:© 2008 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A.Calle 131 A No. 59C-62, Bogotá, Colombiawww: mayolediciones.com

ISBN 978-958-8307-32-9

Traducción al castellano: Ignacio Caviedes HoyosCoordinación editorial: María Teresa Barajas S.Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A.

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

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Contenido

Prólogo IX

Prefacio XI

Agradecimientos XIII

Colaboradores XV

Siglas y abreviaturas XXI

Panorama general XXIII

Anwar Shah

CAPÍTULO 1

Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 1

Alasdair Roberts

Esfuerzos actuales en el control del desempeño del gobierno 4

Dificultades en la ejecución 12

Perspectivas para la planeación del desempeño del gobierno 25

Anexo 1.A Medidas de resultados en el Plan de Oregón 28

Anexo 1.B Medidas de resultados en el Plan de Florida 29

Anexo 1.C Medidas de resultados en el Plan de Alberta 32

Anexo 1.D Medidas de resultados en el Plan de Nueva Escocia 33

Anexo 1.E Borrador de medidas de resultados para el gobierno canadiense 35

CAPÍTULO 2

Una medida simple de buen gobierno 41

Jeff Huther y Anwar Shah

Medir la calidad de la gobernabilidad 41

Impacto de la descentralización fiscal en la calidad de la gobernabilidad 48

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VI Prestación de servicios públicos

Calidad de gobernabilidad y descentralización 54

Conclusión 56

Anexo 2.A Fuentes y calidad de datos y explicaciones sobre el desarrollo

de índices componentes 57

Anexo 2.B Índices compuestos 59

CAPÍTULO 3

Evaluación del desempeño de los gobiernos locales en los países en desarrollo 63

Matthew Andrews y Anwar Shah

Criterios de evaluación 63

Evaluación de la conformidad con la legislación y los procesos 65

Evaluación de la capacidad de respuesta 72

Evaluación de la eficiencia 76

Evaluación de la responsabilidad 78

Conclusión 80

CAPÍTULO 4

Los resultados son importantes. Sugerencias para un primer esfuerzo

de medición de resultados en un país en desarrollo 85

Harry P. Hatry

¿Qué es medición de resultados? 85

¿Por qué medición de resultados? 86

Obstáculos a la medición de resultados en los países en desarrollo 86

Pasos básicos para la implementación de un proceso de medición de resultados 87

Procedimientos básicos de medición de resultados y sus costos 88

Medición del grado de corrupción 97

Medición de tiempos de respuesta 99

Control de calidad de los datos 100

Utilización de los datos de resultados 100

Nota final 101

Anexo 4.A Cuestionario para los hogares 103

Anexo 4.B Procedimientos para observadores entrenados 106

Anexo 4.C Ejemplos de indicadores de desempeño para rastreo

de actividades anticorrupción 111

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Contenido VII

CAPÍTULO 5

Prestación de servicios locales y municipales 115

Harry Kitchen

Alternativas del sector público 115

Prestación de servicios del sector privado 127

Asociaciones público-privadas 139

Resumen 144

CAPÍTULO 6

Evaluación del desempeño de los servicios de salud en su atención a los pobres 151

Agnes Soucat, Ruth Levine, Adam Wagstaff, Abdo S. Yazbeck, Charles C. Griffin,

Timothy Johnston, Paul Hutchinson y Rudolf Knippenberg

Canalizar recursos hacia los pobres 154

Llegar a los pobres: Equidad de cobertura en las intervenciones

que atienden las necesidades de los pobres 160

La equidad y el impacto de la financiación del sector de la salud 178

Conclusión 185

CAPÍTULO 7

Medición del desempeño del sector público en la infraestructura 193

Hadi Salehi Esfahani

Naturaleza del problema 195

Selección de indicadores de desempeño 196

Evaluación del desempeño 206

Conclusión 207

Gráficos

4.B.1 Escala de clasificación de observadores entrenados 110

6.1 Marco PRSP. Determinantes de los resultados en el sector de la salud 152

6.2 Pérdidas de DALY por cada 1.000 habitantes, según causas 156

6.3 Ocho pasos hacia una cobertura efectiva para los pobres 162

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VIII Prestación de servicios públicos

Cuadros

2.1 Componentes del índice de gobernabilidad 43

2.2 Clasificación de países según la calidad de la gobernabilidad 46

2.3 Coeficientes de correlación del índice de gobernabilidad 47

2.4 Correlación de gastos subnacionales con indicadores

de calidad de la gobernabilidad 50

2.5 Omisiones de los índices originales 56

4.1 Indicadores de resultados para sistemas escolares de primaria y secundaria 88

4.2 Indicadores de resultados para el bienestar juvenil 89

4.3 Indicadores de resultados para la recolección de desechos sólidos 91

4.B.1 Escala de clasificación de condiciones de vías en Toronto 109

5.1 Prestación de servicios del sector privado versus del sector público en Canadá 130

6.1 Fuentes de datos para la evaluación de la cobertura 163

6.2 Ejemplo de determinantes de cobertura con un paquete central de actividades 164

6.3 Resumen de las preguntas principales que se deben responder

en una evaluación de la financiación de servicios de salud 186

7.1 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de energía 198

7.2 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de

telecomunicaciones 199

7.3 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de transporte 200

7.4 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de agua potable 201

7.5 Ejemplos de medidas de desempeño para infraestructura de alcantarillado 202

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En las democracias occidentales los sistemas de verificación y balances incorpora-dos a las estructuras de gobierno han formado el centro de la buena gobernabilidady han ayudado a apoderar a los ciudadanos durante más de doscientos años. Losincentivos que motivan a los funcionarios públicos y a los gobiernos –las recompen-sas y sanciones vinculadas a los resultados que contribuyen al desempeño del sectorpúblico– tienen sus raíces en los marcos de responsabilidad del país. Una buenaadministración del sector público y de los gastos oficiales contribuye a determinar elcurso del desarrollo económico y la equidad social, en especial para los pobres y otrosgrupos desfavorecidos, tales como las mujeres y los ancianos.

Sin embargo, muchos países en desarrollo continúan sufriendo con sistemas insa-tisfactorios de gobernabilidad y a menudo disfuncionales, que incluyen búsqueda debeneficios mediante manipulaciones y mala conducta, asignación inapropiada derecursos, sistemas ineficientes de captación de ingresos y prestación débil de servi-cios públicos vitales. Esa gobernabilidad deficiente conduce a resultados deficientespara el acceso de los pobres a los servicios públicos y de otros miembros desfavore-cidos de la sociedad, como mujeres, niños y minorías. Para la atención de estas pre-ocupaciones la comunidad de asistencia para el desarrollo, en general, y el BancoMundial, en particular, están esforzándose continuamente para aprender leccionesde las prácticas que se realizan alrededor del mundo para obtener una mejor com-prensión de lo que funciona y lo que no en el mejoramiento de la gobernabilidad delsector público, en especial con respecto a combatir la corrupción y hacer que los ser-vicios funcionen para la gente pobre.

La presente serie enriquece nuestro conocimiento, proporcionando herramientasy lecciones de las prácticas para mejorar la eficiencia y equidad en la prestación delos servicios públicos y para fortalecer en la gobernabilidad a las instituciones de res-ponsabilidad. En la serie se ponen de relieve marcos de referencia para la creación deentornos de incentivos y presiones para la buena gobernabilidad desde el interior delos gobiernos y más allá de ellos. Se esbozan mecanismos institucionales a fin de

Prólogo

SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página IX

X Prestación de servicios públicos

facultar a los ciudadanos para exigir a sus gobiernos responsabilidad por los resulta-dos. La serie ofrece una guía práctica sobre gestión por resultados y gestión fiscalprudente. Esboza enfoques para el tratamiento de la corrupción y la mala conducta.Proporciona una guía conceptual y práctica sobre marcos alternativos de prestaciónde servicios para extender el alcance y acceso de los servicios públicos. La serie cubretambién salvaguardias para la protección de los pobres, las mujeres, las minorías yotros grupos desfavorecidos, el fortalecimiento de acuerdos institucionales para voiceand exit,* métodos de evaluación de programas del sector público, marcos para lagobernabilidad sensible y responsable, y federalismo fiscal y gobernabilidad local.

La Serie sobre sector público, buen gobierno, y responsabilidad y rendición de cuen-tas será de interés para funcionarios públicos, practicantes y estudiosos del desarro-llo y quienes se interesen en la gobernabilidad pública en los países en desarrollo.

Frannie A. LéautierVicepresidente

World Bank Institute

* Formas de expresar insatisfacción con un servicio o programa (NT).

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La globalización, la localización y la revolución de la información están facultandoa los ciudadanos para exigir responsabilidad a sus gobiernos. A fin de que dicha res-ponsabilidad sea una herramienta efectiva, se requiere un marco para medir el de-sempeño del gobierno en la prestación de los servicios públicos. El presente libroofrece herramientas de análisis para medir ese desempeño del gobierno en total y delos varios niveles de gobierno, como también para sectores individuales importantes,como salud, infraestructura y servicios locales y municipales. El libro extrae leccio-nes también de los sistemas de medida de desempeño en los países industriales.

El marco fundamental presentado en el libro trata dos temas generales: a) si eladministrador público está haciendo lo correcto, esto es, prestando servicios consis-tentes con las preferencias del ciudadano; b) si lo está haciendo de la manera correc-ta, prestando servicios de una calidad dada a un mínimo costo impositivo para losciudadanos. Para responder estos interrogantes, el libro hace operativas las siguien-tes pruebas empíricas:

• Prueba de eficacia: ¿Hasta qué punto cumplen los programas públicos los ob-jetivos expresados?

• Prueba de eficiencia: ¿Se prestan los servicios públicos con costos mínimospara una cantidad y una calidad dada de servicios?

• Prueba de prestación de servicio alterno: ¿Se expande el acceso a los serviciospúblicos con asociaciones o relaciones contractuales apropiadas dentro delgobierno y más allá de él?

• Prueba alternativa de prestación de servicios: ¿Se expande el acceso a los servi-cios públicos con asociaciones o relaciones contractuales apropiadas dentrodel gobierno y más allá de él? ¿Qué actividades o programas podrían subcon-tratarse en todo o en parte con los sectores privados o voluntarios?

• Prueba de valor monetario: ¿Se utilizan los fondos públicos en la mejor forma?

Prefacio

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XII Prestación de servicios públicos

Se espera que la aplicación de estas pruebas capacite a los administradores públi-cos para autoevaluar sus logros en la creación de valor público, y suministrar a otraspartes interesadas un marco de referencia para juzgar el desempeño del gobierno enla prestación de los servicios públicos. También se espera que la importancia dada aldesempeño del gobierno produzca una mejor prestación de los servicios públicos yun mejor acceso a ellos en los países en desarrollo.

Mis agradecimientos a la Swiss Development Cooperation Agency (Agencia Suizade Cooperación para el Desarrollo) por su apoyo, y a los principales expertos quecontribuyeron con sus artículos; juntos han hecho posible esta serie.

Roumeen IslamGerente, Poverty Reduction and Economic Management

World Bank Institute

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La realización del presente libro ha sido posible gracias a una subvención de la SwissDevelopment Cooperation Agency. El editor agradece al personal de esa agencia porsu guía en el contenido del libro y, en particular, tiene una gran deuda intelectual conWalter Hofer, Werner Thut, Pietro Veglio, Gerolf Weigel y Hanspeter Wyss. El editortambién agradece a la gerencia principal del Operations Evaluation Department delBanco Mundial, al World Bank Institute y a la Cepal (Comisión Económica de lasNaciones Unidas para América Latina y el Caribe) por su apoyo. En particular, gra-cias a Juan Carlos Lerda y Roumeen Islam por su guía y apoyo.

El libro también recibió el beneficio de los comentarios de los diseñadores de po-líticas en el taller conjunto de la Cepal y el Banco Mundial realizado en Santiago deChile, en enero de 2001 y los seminarios PREM (reducción de la pobreza y adminis-tración económica, por sus iniciales en inglés) efectuados en el Banco Mundial. Ade-más, funcionarios expertos de finanzas y presupuesto de un gran número de paísesofrecieron su asesoría sobre el contenido del libro. El editor agradece también a loslíderes académicos que contribuyeron con artículos y a los revisores del banco y ex-ternos por sus comentarios. Matthew Andrews, Azam Chaudhry, Neil Hepburn yTheresa M. Thompson ayudaron durante las distintas etapas de preparación dellibro, ofrecieron comentarios y contribuyeron con resúmenes. Agnes Santos preparóel libro para su publicación. Por último, el libro no estaría completo sin la sobresa-liente supervisión y las contribuciones analíticas de Theresa M. Thompson.

Agradecimientos

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Matthew Andrews. Especialista en administración del sector público, sudafricanocon doctorado en administración pública de la Maxwell School, Syracuse University,Nueva York. Ha trabajado en todos los niveles del gobierno en Sudáfrica y ha publi-cado sobre temas como presupuesto y administración pública, evaluación y econo-mía institucional.

Hadi Salehi Esfahani. Profesor de economía en la Universidad de Illinois en Ur-bana-Champaign. Ha trabajado para el Banco Mundial como economista visitante yconsultor. Recibió su grado de PHD en la Universidad de California, Berkeley. Suinvestigación se concentra en temas teóricos y empíricos sobre la economía políticadel desarrollo. Ha publicado numerosos artículos sobre la función de las institucio-nes políticas y de gobernabilidad en la formación y resultados de las políticas fisca-les, comerciales y reguladoras.

Charles C. Griffin. Es PHD en economía de la Universidad de Carolina del Norteen Chapel Hill (1983) y master en políticas públicas de Duke University (1981). Ter-minó una beca posdoctoral de dos años en demografía económica en Yale, en el Eco-nomic Growth Center (Centro de Crecimiento Económico) (1984-1986). Sus cam-pos académicos son el desarrollo económico y las finanzas públicas. La mayor partede su trabajo profesional ha sido en economía de la salud en países en desarrollo. Suexperiencia operativa y trabajo de investigación en el Banco Mundial se ha enfocadoen la “economía del hogar”, las finanzas del sector público y la demanda de serviciosde salud y educación. Antes de unirse al Banco Mundial en 1992, fue profesor aso-ciado de economía en la Universidad de Oregón, en Eugene y asociado principal deinvestigación en el Urban Institute en Washington, D.C. Además trabajó como con-sultor, principalmente en financiación del sector público y economía de la salud enAsia oriental y meridional. Se unió al Banco Mundial en la Región África, donde tra-bajó sobre África oriental. En septiembre de 1997, fue transferido a la Región deAmérica Latina y el Caribe como especialista líder para la Protección Social, y en di-

Colaboradores

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XVI Prestación de servicios públicos

ciembre de 1998 fue nombrado gerente del sector para Salud, Nutrición y Poblaciónen la misma región. Administró una cartera de unos US$3.000 millones (financian-do unos 30 proyectos). En marzo de 2002 fue nombrado director del sector paraDesarrollo Humano en la Región de Asia meridional, dirigiendo programas delbanco en educación, salud, nutrición, población y protección social para Afganistán,Bangladesh, Bután, India, Maldivas, Nepal, Pakistán y Sri Lanka.

Harry P. Hatry. Director del Public Management Program (Programa de Admi-nistración Pública) en el Urban Institute en Washington, D.C. Tiene muchos años deexperiencia en trabajos sobre medidas y gestión del desempeño con agencias loca-les, estatales y federales y con ONG. Ha ofrecido asistencia en medición de desempe-ño a Albania, Hungría, Indonesia y Tailandia. Ha sido líder en el desarrollo de herra-mientas para la medición del desempeño en una gran variedad de servicios públicos.Su reciente libro, Performance Measurement: Getting Results (Medida de desempeño:obtención de resultados), se ha utilizado ampliamente y se está traduciendo a dosidiomas.

Paul Hutchinson. En la actualidad, profesor asistente de economía en el Depar-tamento de Salud Internacional en la School of Public Health and tropical Medicinede la Universidad de Tulane. Sus principales campos de interés se centran en el acce-so a los servicios de salud y su demanda en países en desarrollo, descentralización delos servicios de salud y temas de financiación de servicios de salud. Estuvo durantedos años en la Misión Residente del Banco Mundial en Kampala, Uganda. Otros pro-yectos incluyen evaluaciones de reducción de mortalidad en los años noventa y de losimpactos de proyectos con financiación de donantes, en la condición de la salud y elcomportamiento de búsqueda de atención en salud.

Jeff Huther. Director de la Office of Debt Management (Oficina de Administra-ción de Deudas) del Tesoro de Estados Unidos. Su dependencia ofrece asesoría en laemisión de valores del Tesoro y sus precios. Su trabajo reciente se ha enfocado enexpandir el mercado de valores del Tesoro con protección de la inflación (TIPS),mejorar la transparencia de los procesos de toma de decisiones del Tesoro, y desarro-llar mejores medidas de la cartera de deudas del Tesoro. Sus primeros proyectos enel Tesoro incluyeron el programa de recompra del Tesoro, el análisis de las implica-ciones de introducir un título a cuatro semanas, comparaciones de los costos de for-mas alternativas de financiación a corto plazo y examen de las implicaciones de sus-pender la emisión de los bonos a 30 años. Antes de trabajar en el Tesoro, estuvodurante dos años en el Tesoro de Nueva Zelanda, contribuyendo a desarrollar unmarco de activos y pasivos para la administración soberana de instrumentos finan-cieros.

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Colaboradores XVII

Timothy Johnston. Actualmente es especialista de mayor categoría en desarrollohumano con base en Burkina Faso, donde ha sido responsable de los programas desalud y VIH/sida del Banco Mundial desde enero de 2003. Anteriormente fue espe-cialista de mayor categoría en evaluación en el Operations Evaluation Department(OED), independiente del Banco Mundial, trabajando principalmente en el sector dela salud. En el OED fue coautor de Investing in Health: Development Effectiveness inHealth, Nutrition, and Population (1999) y autor principal del Annual Review of De-velopment Effectiveness: From Strategy to Results (2000) del OED.

Harry Kitchen. Profesor del Departamento de Economía de la Trent University,en Canadá. Ha publicado ampliamente sobre finanzas públicas, organización guber-namental local y regional y temas de prestación de servicios, y ha asesorado a gobier-nos en países industriales y en desarrollo sobre temas de reforma de sistemas fiscalesy gobernabilidad local.

Rudolf Knippenberg. Doctor de los Países Bajos y PHD de la Johns Hopkins Uni-versity. En la actualidad es asesor principal de Unicef, para la salud en Nueva York,trabajando en aceleración de supervivencia de niños y en los Objetivos de Desarrollodel Milenio (ODM). Ha trabajado extensamente en África, Asia oriental, Brasil eIndia.

Ruth Levine. Economista de la salud con 12 años de experiencia en trabajos sobresalud y financiación de planificación familiar en África oriental, América Latina, elMedio Oriente y Asia meridional. En la actualidad dirige un programa de investiga-ción sobre políticas globales de salud y población en el Center for Global Develop-ment en Washington, D.C. Antes de unirse al centro, diseñó, supervisó y evaluó cré-ditos para el sector de la salud en el Banco Mundial y el Banco Interamericano deDesarrollo (BID). Entre 1997 y 1999, sirvió como consejera sobre sectores sociales enla Oficina del Vicepresidente Ejecutivo del BID.

Alasdair Roberts. Profesor asociado en la Maxwell School of Citizenship andPublic Affairs de la Universidad de Syracuse. También es director del CampbellPublic Affairs Institute. Nativo de Pembroke, Canadá, Roberts es J.D. de la Facultadde Derecho de la Universidad de Toronto y master y PHD en políticas públicas de laHarvard University. De 1990 a 2001, fue profesor en la School of Policy Studies de laQueen’s University, Canadá. Además, ha sido profesor visitante en el Graduate PublicPolicy Institute de la Georgetown University y en el Washington Public Affairs Cen-ter de la University of Southern, California. Fue profesor asociado en el WoodrowWilson International Center for Scholars en 1999-2000, y profesor asociado de pro-grama individual del Open Society Institute, Nueva York, en 2000-2001. Roberts es

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XVIII Prestación de servicios públicos

profesor visitante en la School of Policy Studies en la Queen’s University, miembrodel Consejo Asesor Académico del Secretariado de la Junta del Tesoro de Canadá ymiembro de los consejos editoriales de Public Administration Review y Public Ma-nagement Review.

Anwar Shah. Economista principal y líder del equipo y programa para Goberna-bilidad del Sector Público con el World Bank Institute, y profesor asociado delInstitute for Public Economics, en Edmonton, Canadá. Anteriormente ha servido enlos gobiernos de Canadá y la provincia de Alberta del mismo país, con responsabili-dades de relaciones fiscales federales-provinciales y provinciales-locales, respectiva-mente. Ha sido asesor de los gobiernos de Argentina, Australia, Brasil, Canadá,China, Indonesia, Malasia, México, Pakistán, Filipinas, Polonia, Sudáfrica y Turquíaen temas de federalismo fiscal. Ha sido conferencista en la Universidad de Ottawa,Canadá; Quaid-i-Azam University, Islamabad, Pakistán; Duke University, Durham,North Carolina; Harvard University, Cambridge, Massachusetts; el MassachusettsInstitute of Technology, Cambridge; la Peking University, Beijing, la Wuhan Univer-sity, China; y la University of Southern California, Los Ángeles. Sus actuales intere-ses de investigación son los campos de gobernabilidad, federalismo fiscal, reformafiscal y entorno global. Ha publicado varios libros y monografías sobre estas mate-rias, los que incluyen: The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developingand Transition Economies, publicado por el Banco Mundial en 1994, y un libro de laOxford University Press de 1995, titulado Fiscal Incentives for Investment and Innova-tion. Sus artículos han aparecido en las principales revistas científicas de economía ypolítica. Actúa como árbitro y en juntas asesoras editoriales para revistas influyentessobre economía.

Agnes Soucat. Economista de primera categoría en salud en el Banco Mundial yautora del capítulo sobre salud del libro fuente Poverty Reduction Strategy Paper(PRSP). Fue miembro del equipo de autores del artículo “Hacer que los servicios fun-cionen para los pobres” del Informe sobre el desarrollo mundial 2005. Anteriormente,trabajó en la Región África del Banco Mundial en temas de pobreza y salud, ayudan-do a los países a preparar el contenido sobre salud de sus PRSP. Es doctora con gradode master en nutrición y enfermedades tropicales de la Universidad de Nancy,Francia. Recibió el grado de master en salud pública y de PHD en financiación de ser-vicios de salud en la Johns Hopkins University. Antes de vincularse al Banco Mundialtrabajó en Unicef, Unaids y el International Children Center en París. También traba-jó en forma extensiva en Asia oriental (Camboya, China, Mongolia, Myanmar,Tailandia y Vietnam) y en África (Benín, Burkina Faso, Camerún, Cabo Verde, Costade Marfil, Etiopía, Gambia, Guinea-Bissau, Malí, Mauritania, Níger, Nigeria, Ruanday Senegal).

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Colaboradores XIX

Adam Wagstaff. Economista principal en la Human Development Network (Redde Desarrollo Humano) y el Development Research Group (Grupo de Investigaciónpara el Desarrollo) en el Banco Mundial. Fue profesor de economía en la Universidadde Sussex (RU), donde está en licencia de largo plazo. Ha investigado extensivamen-te sobre pobreza y salud y participado en varios esfuerzos de capacitación en salud ydesarrollo humano para el personal del Banco Mundial y equipos PRSP de países;también contribuyó a trabajo de países sobre temas de políticas de salud en el BancoMundial.

Abdo S. Yazbeck. Es el principal economista de salud en el World Bank Institute,donde encabeza el programa de salud y población. Tiene un grado de PHD en saludy economía laboral y un enfoque de investigación en economía y finanzas de servi-cios de salud, equidad en el sector de la salud, prioridades en el mismo y colabora-ción público-privada. Antes de llegar al Banco Mundial en 1996, enseñó economíaen la Rice University y la Texas A&M University durante cinco años y trabajó tres añosen el sector privado. Su experiencia operativa cubre África, el Medio Oriente, Asiameridional y la ex Unión Soviética.

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SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XX

DALY* Año(s) de Vida Ajustados por DiscapacidadDOTS* Tratamiento Observado Directamente, curso cortoFMI Fondo Monetario InternacionalGAO* Oficina General de Contabilidad de EE.UU.GAP* Responsabilidad del Gobierno para con el PuebloGASB* Junta Gubernamental de Estándares ContablesGIS* Sistema de Información GeográficaGQI* Índice de Calidad GubernamentalHDI* Índice de Desarrollo HumanoIGG* Inspectorado del GobiernoIMCI* Administración Integrada de Enfermedades InfantilesNSI* Iniciativa de Próximos PasosOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosODS* Sustancias Reductoras de OzonoOMS Organización Mundial de la SaludONG Organización no GubernamentalPIB Producto Interno BrutoPNB Producto Nacional BrutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPA Paridad de Poder AdquisitivoPPBS* Sistemas de Planeación, Programación y PresupuestoPRSP* Documento de Estrategia de Reducción de la PobrezaPUMA* Programa sobre Administración Pública y GobernabilidadSPRING* Racionalización de Sistemas y Procedimientos en el GobiernoTEQ* Equivalente Tóxico

* Por sus iniciales en inglés.

Siglas y abreviaturas

SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXI

SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXII

La confianza pública en el desempeño del sector público, en cuanto a la prestaciónde servicios coherentes con las preferencias de los ciudadanos, tradicionalmente, seha considerado débil en los países en desarrollo. La razón es que los políticos y buró-cratas muestran mayor interés en actividades de búsqueda de beneficios mediantemanipulaciones, que en prestar los servicios que desean los ciudadanos. La revolu-ción global de la información a fines del siglo XX ha debilitado aún más esta confian-za, ya que faculta a los ciudadanos a tener acceso, transmitir y transformar la infor-mación en formas que los gobiernos no pueden bloquear y en el proceso socava loscontroles de la autoridad. Además, restringe la capacidad de los gobiernos de man-tener información oculta a los ciudadanos. La globalización de la información –TVsatelital, Internet, telefonía y fax– aumenta la conciencia de los ciudadanos de susderechos, obligaciones, opciones y alternativas, y hace más fuertes las demandas demayor responsabilidad del sector público. Así, la medida del desempeño del gobier-no ha adquirido mayor importancia temática en las discusiones y debates populares.

El presente libro se concentra en la medición del desempeño del gobierno en laprestación de los servicios públicos. Para este propósito, sus capítulos presentan ideassobre la medida del desempeño de todo el gobierno y de los sectores seleccionados.

El marco fundamental utilizado en los capítulos trata dos temas generales: a) si eladministrador público hace las cosas correctas –esto es, presta los servicios en con-sistencia con las preferencias ciudadanas– y b) si el administrador público lo hace enla forma correcta –esto es, prestando los servicios con una calidad dada a costos mí-nimos.

En relación con la última pregunta, en el análisis se utilizan las siguientes pruebas:

• Prueba de eficacia: ¿Se logran los objetivos acordados en los programas?• Prueba de eficiencia: ¿Utiliza el administrador público los recursos en forma

económica?• Prueba de prestación de servicio alterno: ¿Encuentra el administrador público

los incentivos correctos para forjar asociaciones o relaciones contractuales

Panorama general

Anwar Shah

SERVICIOS PUBLICOS 18/12/07 10:09 Página XXIII

XXIV Prestación de servicios públicos

adecuadas dentro del gobierno y más allá de él? ¿Qué actividades o programasdeben o pueden transferirse en todo o en parte a los sectores privados o volun-tarios?

• Prueba de valor monetario: ¿Recibe el público en general el mejor valor por supago de impuestos?

La primera sección del libro se dedica a la medición del desempeño de gruesocalibre. Se sacan lecciones de los sistemas de medida de desempeño en los paísesindustriales, se presenta una medida simple de la calidad de la gobernabilidad y seofrece un marco para evaluar el desempeño de los gobiernos locales.

La segunda sección trata sobre la medición de la prestación de servicios en lospaíses en desarrollo para sectores seleccionados.

El desempeño del gobierno como un todo

En los últimos años muchos gobiernos han reestructurado sus sectores públicos conla intención de atender los problemas gemelos del endeudamiento y el creciente de-sencanto de la ciudadanía con el gobierno. En muchas jurisdicciones, los esfuerzosde reestructuración han incluido el énfasis en la necesidad de introducir un enfoquede la administración del sector público basado en los resultados o en el desempeño.Típicamente, los esfuerzos en esa introducción se han iniciado a nivel de dependen-cia o departamento. Sin embargo, varios gobiernos de Norteamérica han empezadoa experimentar con la información del desempeño a muy alto nivel. El objetivo esproducir un plan de desempeño que cubra todo el gobierno, que vincule las activida-des oficiales con resultados sociales básicos. El estado de Oregón en Estados Unidosconformó una junta independiente para desarrollar y hacer seguimiento a medidasdel bienestar social de los residentes del estado (158 medidas en 1991, reducidas a 20en 1999). El estado de la Florida, del mismo país, fijó inicialmente 268 indicadoresrelacionados con el progreso de las familias y las comunidades, la seguridad, elaprendizaje, la salud, la economía, el medio ambiente y el gobierno. Recientementeha abandonado el esfuerzo. La provincia de Alberta, en Canadá, ha fijado 27 indica-dores de “medida” de la calidad de vida. Nueva Zelanda produce información sobreel valor neto del gobierno y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) publicaindicadores sobre desarrollo humano.

Los tres primeros capítulos del libro tratan sobre el desempeño total del gobier-no. En el primero, Roberts ofrece una revisión de la experiencia en la implementa-ción de su medida de desempeño en los países industriales. Describe los esfuerzosactuales y considera los probables desafíos básicos que se encuentran en la adopciónde esta innovación. Huther y Shah, en el segundo capítulo, desarrollan un marco dereferencia para medir la calidad de la gobernabilidad y presentan indicadores com-

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pletos sobre ella para una muestra de 80 países. En el tercer capítulo, Andrews y Shahdesarrollan un marco para la evaluación del desempeño de los gobiernos locales.

Lecciones de los países industriales

Alasdair Roberts reflexiona sobre los esfuerzos de medición del desempeño de todoel gobierno en los países industriales y considera los retos que se encuentran en suimplementación. El objetivo del nuevo control del desempeño de todo el gobierno esa) formar un consenso dentro y fuera del gobierno en cuanto a prioridades, facilitan-do así a los gobiernos tomar decisiones de reasignación en un período de reducciónde gastos; b) mejorar la confianza popular en el gobierno, y c) demostrar la inefica-cia de algunas intervenciones gubernamentales, reduciendo con ello la presiónpopular sobre los gobiernos de tomar decisiones irracionales sobre gastos.

Existen cuatro desafíos principales para la implementación del control del de-sempeño de todo el gobierno.

• Diseñar procesos apropiados para seleccionar medidas de resultados: Esto es inhe-rentemente un proceso político. Las comisiones cuasiindependientes que se hanutilizado en algunos estados de Estados Unidos son más independientes de laspresiones de la burocracia, pero tienen menor legitimidad y la legislatura y el eje-cutivo típicamente ignoran su trabajo. En Canadá, los gobiernos han escogido losindicadores ya que cuentan con la legitimidad para hacerlo, pero también puedentener mayor dificultad para hacer declaraciones públicas sobre áreas prioritarias,y pueden ser reacios a prestar atención a unos cuantos indicadores sociales bási-cos por temor de hacer explícitos los criterios por los cuales debe juzgarse su des-empeño en el futuro.

• Recopilar datos confiables sobre dimensiones importantes del bienestar de la socie-dad: Puede ser más difícil para los gobiernos subnacionales más pequeños reco-pilar estas clases de datos por los recortes y la reestructuración gubernamental.Un peligro relacionado es la posible politización de las agencias estadísticas.

• Efectuar conexiones causales entre actividades gubernamentales e indicadores so-ciales: Es un ejercicio analítico difícil para los funcionarios efectuar vínculos cau-sales claros entre sus actividades y los resultados de nivel superior, pues debencontar con los datos necesarios para probar si la cadena causal funciona como seespera y deben poder descontar el efecto de factores exógenos en forma apro-piada.

• Utilizar datos del desempeño para mejorar el debate público sobre las responsabilida-des gubernamentales: Se han enmudecido los medios y la respuesta legislativa a losnuevos datos, lo cual parcialmente se debe al escepticismo sobre la credibilidad dela información proporcionada directamente por los departamentos oficiales.

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XXVI Prestación de servicios públicos

Una revisión de las experiencias de países industrializados muestra que el controldel desempeño de todo el gobierno produce procesos consultivos que ayudan a lasorganizaciones políticas a efectuar un ordenamiento bruto de prioridades, pero nolleva a una mejor evaluación de los méritos de programas alternativos.

Alasdair Roberts concluye que es más probable que el control del desempeño detodo el gobierno sea efectivo cuando: a) se efectúa en comunidades más pequeñas ymás homogéneas y b) la tarea de seleccionar los resultados que se van a medir se leencarga a un organismo que sea parcial o totalmente independiente del gobierno. Enjurisdicciones grandes un enfoque más prudente puede ser hacer énfasis en el desa-rrollo de la información del desempeño por sectores, y promover la producción dedatos que puedan utilizar las ONG para desarrollar puntos de referencia del bienes-tar de la sociedad. Las medidas que cubran los sectores pueden facilitar el tratamien-to de los problemas metodológicos y reducir la sensibilidad política al seleccionarobjetivos.

Una medida simple de buena gobernabilidad

Los debates sobre las funciones, políticas e instituciones del Estado a menudo se obs-taculizan por falta de una definición de buen gobierno. Para ofrecer una medidacuantificable de buen gobierno, Huther y Shah (capítulo 2) desarrollaron un índicede calidad de gobernabilidad para una muestra de 80 países. Ellos aplican el índice aldebate en el nivel apropiado de descentralización fiscal.

Al medir la calidad de gobernabilidad, los autores desarrollaron índices para lacapacidad del gobierno de lograr lo siguiente:

• Asegurar la transparencia política y una vocería para todos los ciudadanos: El ín-dice de participación ciudadana mide libertad y estabilidad políticas.

• Prestar servicios públicos efectivos en forma eficiente: El índice de orientacióngubernamental mide la eficiencia judicial y burocrática y la ausencia de co-rrupción.

• Promover la salud y el bienestar de los ciudadanos: El índice de desarrollo socialmide el desarrollo humano y la distribución equitativa del ingreso.

• Crear un clima favorable para el crecimiento económico estable: El índice de ges-tión económica mide la orientación hacia el exterior, la independencia delbanco central y una razón de deuda a PIB invertida.

Al relacionar el índice de gobernabilidad con el grado de descentralización fiscalpara los 80 países, Huther y Shah no se asombraron de encontrar una relación posi-tiva entre la descentralización fiscal y la calidad de la gobernabilidad. Sin embargo,la fuerza de la correlación es sorprendente.

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Evaluación de desempeño de gobiernos locales

Andrews y Shah (capítulo 3) abordan dos interrogantes importantes que encuentranen los países en desarrollo:

• ¿A qué se asemeja el buen gobierno local en el mundo en desarrollo?• ¿Qué factores deben considerarse al evaluar los gobiernos locales?

La importancia de estas preguntas se deriva directamente del hecho de que la des-centralización se ha hecho cada vez más común en los países en desarrollo en los últi-mos 15 años. A los gobiernos locales se les exige cada vez más mayor injerencia en laprestación de los servicios, el alivio de la pobreza y la facilitación del desarrollo. Dadoel papel importante a que están llamados los gobiernos locales, los gobiernos centra-les y las organizaciones de desarrollo empiezan a preguntarse qué tan bien lo estánhaciendo y cómo pueden mejorar, pero los recursos para realizar tales evaluacionessiguen siendo limitados.

Andrews y Shah intentan identificar criterios para evaluar a los gobiernos localesen los países en desarrollo. En el capítulo se adopta un enfoque mixto de práctica yteoría para identificar dichos criterios de evaluación. El elemento de la práctica se basaen la práctica existente de evaluaciones en el ámbito local en los países desarrolladoscomo Estados Unidos, que típicamente se enfoca en temas de conformidad legal ysalud fiscal. La dimensión de teoría introduce preocupaciones sobre el grado de reac-ción, la eficiencia y la responsabilidad, donde el potencial de ganancia en estas áreasse encuentra en los argumentos fundamentales dominantes a favor de la descentra-lización y la gobernabilidad en el ámbito local. En este enfoque se reconoce que losgobiernos locales de los países en desarrollo se enfrentan a sus propios temas espe-ciales y que los criterios de evaluación identificados para uso en tales entornos debenser fácilmente accesibles, facilitando el análisis basado en la observación y requirien-do recursos limitados.

El primer campo en el que los autores sugieren que la evaluación es vital se rela-ciona con la conformidad legislativa y de procesos. Los gobiernos locales se enfrentana requisitos legislativos y de procesos, relacionados con el establecimiento y manteni-miento de estatutos, generación y recaudo de ingresos, seguimiento de pasos especí-ficos en el desembolso de los recursos, y la prestación de servicios. Es importante eva-luar la conformidad con estos requisitos para garantizar la legalidad de la gobernabi-lidad local y también para ofrecer guía en cuanto a limitaciones temporales y comple-jidades, y aun inconsistencias en el entorno institucional en el que se encuentran losgobiernos. Este conocimiento puede ayudar a los evaluadores a determinar porqué elgobierno local se desempeña como lo está haciendo y a proporcionar recomendacio-nes adecuadas para el remedio o el mejoramiento.

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XXVIII Prestación de servicios públicos

El segundo campo de evaluación es la salud fiscal. Éste es importante para los eva-luadores pues a los gobiernos locales generalmente les exigen (el gobierno nacionalo los gobiernos provinciales o estatales) manejar sus asuntos fiscales con bastantecuidado, asegurando que no gasten en exceso y que sus gastos estén en línea con sumandato representado generalmente en el presupuesto o estipulado en documentosde políticas del ámbito nacional o en la legislación. El criterio más fundamental paraevaluar la salud fiscal es el valor neto del gobierno que incorpora sus flujos de caja,sus ingresos y gastos, y sus activos y pasivos. Este criterio puede derivarse de estadosfinancieros comunes y de presupuestos: déficit y deudas altos y sostenidos, asigna-ciones deficientes (recursos significativos para la administración en lugar de paramantenimiento de capital, por ejemplo) y la disyunción entre asignaciones de pla-neación e implementación. Sin embargo, estos criterios de evaluación de la salud fis-cal son también sólo tan confiables como el presupuesto y el proceso de informaciónfinanciera que determina las cifras financieras. Debido a esto, se instruye a los eva-luadores para examinar no sólo las cifras que reflejan la salud fiscal por el lado de losgastos, sino también los procesos por los cuales se reportan. Además, puesto que laliteratura subraya que los gobiernos locales fiscalmente saludables deben contar consus propias fuentes de ingresos confiables, una evaluación de la salud fiscal debe ana-lizar el tamaño de la base local de ingresos (esto es, el potencial de recursos locales dis-ponibles para el gobierno) y el esfuerzo de ingresos en apariencia (o los recursos loca-les reales conseguidos como porcentaje del potencial).

Andrews y Shah sugieren que la capacidad de respuesta o sensibilidad es un tercercampo en donde se deben enfocar las evaluaciones de los gobiernos locales, argumen-tando que la descentralización en un contexto democrático debe llevar a mayor capa-cidad de respuesta a las demandas del electorado. El nivel de influencia política localen las decisiones de asignación y el nivel de participación cívica en el proceso de tomade decisiones se ven como dos aspectos importantes de los procesos de prestación deservicios de los gobiernos locales, que se relacionan con la capacidad de respuesta.Donde cada una es mayor, se puede esperar un mayor nivel de respuesta del gobiernolocal a las demandas de los ciudadanos. Aparte de estos aspectos de procesos, los auto-res destacan también la evaluación de la capacidad de respuesta en términos de laperspectiva contra la pobreza evidente en las asignaciones de presupuestos.

Como con la capacidad de respuesta, la teoría presenta la eficiencia potencial y lasganancias en responsabilidad como razones de mayor peso para la descentralizaciónde los gobiernos. En consecuencia, los autores argumentan que las preocupaciones encuanto a eficiencia y responsabilidad deberían también propiciar una evaluación delos gobiernos locales en los países en desarrollo. Los criterios específicos de evaluaciónrelacionados con la eficiencia incluyen el costo de producción y el grado de compe-tencia en la producción de servicios. Los criterios relacionados con la responsabilidadincluyen varios que requieren la habilidad de observar procesos de gobernabilidad: la

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información que los ciudadanos tienen sobre la gobernabilidad local (transparencia),el acceso que tienen a los procesos de gobernabilidad y su capacidad de expresar suopinión a los funcionarios, y las leyes y los procesos específicos que los gobiernosadoptan para mejorar o reducir su responsabilidad para con los ciudadanos.

Combinar la discusión de los cinco factores produce un diseño de evaluación, enel cual un gobierno local modelo se conformaría a la legislación en proceso y estruc-tura, mantendría su salud fiscal (en resultados y procesos, y en mantenimiento comovalor neto positivo), haría las cosas correctas (ser sensible) en la forma correcta (conla máxima eficiencia) y sería responsable con sus constituyentes (en procesos y parasus productos y resultados).

Evaluación del desempeño sectorial

Los capítulos restantes tratan sobre la provisión de guías prácticas en el desempeñode prestación de servicios del gobierno, sobre temas de medición que se encuentrancomúnmente en los países en desarrollo (capítulo 4, de Hatry), servicios locales ymunicipales (capítulo 5, de Kitchen), salud (capítulo 6, de Soucat y otros) e infraes-tructura (capítulo 7, de Esfahani).

Enfoque de resultados en educación básica, bienestary recolección y disposición de desechos sólidos

Los administradores de cualquier gobierno o agencia oficial, ya se trate del ámbitonacional o local, necesitan retroalimentación periódica sobre la calidad y el resulta-do de los servicios. En el capítulo 4, Harry Hatry presenta guías prácticas sobre pro-cedimientos de medición de resultados y los pasos básicos para implementarlas. Élrelaciona indicadores de resultados para la educación elemental y secundaria, elbienestar de los jóvenes, el desarrollo infantil y la recolección de desperdicios sólidos.También ofrece una guía sobre el uso de datos de los resultados.

Hatry describe las dificultades que se encuentran al intentar medir los resultadosde programas públicos en los países en desarrollo. A pesar de estos obstáculos, el autorargumenta que es importante desarrollar un programa de medición de resultados yofrece sugerencias tentativas para desarrollar dicho sistema a un costo permisible. Lamedición de resultados es la medida e información regular de los resultados de losprogramas de las agencias públicas. Incluye la medida de los resultados de los progra-mas y la forma como se prestan los servicios (tal como cuánto tiempo se requiere paraobtener el servicio) y también, algunas veces, la eficiencia con la que se presta el ser-vicio (por ejemplo, producto por unidad de insumos).

La medición de resultados sirve para muchos propósitos, inclusive la identifica-ción de áreas problemáticas, la identificación de hasta qué punto ha cambiado la cali-

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XXX Prestación de servicios públicos

dad del servicio después de haberse emprendido acciones de mejoramiento, mejorarel presupuesto de modo que se asignen los recursos para producir el máximo benefi-cio a los ciudadanos, mejorar la responsabilidad de las agencias oficiales para con elpúblico y aumentar la confianza pública en el gobierno.

La puesta en práctica de la medición de resultados es en particular una tarea difícilen los países en desarrollo debido a la limitada tecnología de procesamiento de datos,la falta de personal capacitado, la falta de percepción del gobierno de la necesidad deretroalimentación, la experiencia limitada del gobierno en obtención de retroalimen-tación de los ciudadanos, y los diferentes intereses y grado de apoyo para medición deresultados por parte de los donantes. Medir tiempos de respuesta es particularmenteretador. El tema clave para los países en desarrollo es discernir lo que puede hacerse abajo costo para emprender tal medición, sin comprometer la capacidad de obtener in-formación al menos aproximadamente correcta. El primer paso es que el personal dela agencia identifique la misión y objetivos de cada servicio y, a partir de la declaraciónde la misión, la agencia debe identificar los indicadores que deben utilizarse en lamedición de productos y resultados. En el resto del capítulo se discuten cuatro proce-dimientos básicos de recolección de datos y medición que pueden utilizarse:

• Indicadores y medidas de reemplazo sobre el desempeño en la prestación de ser-vicios a partir de registros de las agencias: Éstos incluyen medidas tales como in-cidencia de una enfermedad, mortalidad infantil, crímenes, accidentes de trán-sito, logros educativos y polución en agua potable. Inicialmente, el esfuerzopuede concentrarse en áreas de gran población por las dificultades de obtenerdatos en áreas rurales.

• Encuestas de retroalimentación de usuarios: Las encuestas de usuarios puedenproporcionar diversas clases de información para la medición de resultados,inclusive clasificaciones por parte de los ciudadanos de satisfacción general conservicios públicos individuales y oportunidad del servicio, información factualsobre la condición, actitudes y comportamiento de los ciudadanos, tales comoutilización de servicios públicos, grado de persecución criminal y corrupción,problemas con los servicios y sugerencias para su mejoramiento, e informacióndemográfica. Estas encuestas son costosas y por tanto puede no ser posible rea-lizarlas con regularidad sin apoyo financiero externo de agencias o de ONGdonantes. Es posible reducir costos exigiendo para los resultados menor preci-sión que un intervalo de confianza de 95%, y hasta realizar una encuesta repre-sentativa.

• Grupos de enfoque: En caso de no ser factibles encuestas de muestras represen-tativas, el gobierno puede acudir a un procedimiento que no ofrezca credibili-dad estadística, pero que pueda ofrecer retroalimentación útil de los ciudada-nos. El gobierno podría invitar a un pequeño número de usuarios a una sesión

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durante la cual se les interrogue sobre su experiencia con el servicio, cómo cali-ficarían a éste en varias características y qué sugerencias tienen para su mejora-miento.

• Evaluación de observadores entrenados de condiciones físicas básicas: En este caso,las agencias públicas mismas controlan y siguen la pista a la condición de ins-talaciones básicas bajo su responsabilidad, incluyendo puntos tales como con-diciones de vías, instalaciones sanitarias, hospitales y edificios escolares. Éstedebería ser un procedimiento de bajo costo, mientras exista personal disponi-ble para efectuar las clasificaciones.

Con respecto al control de calidad de los datos, el autor sugiere que se suministreun entorno en el cual los hallazgos de los datos no sean amenazadores, que se tengacapacitación adecuada y que la oficina auditora del gobierno se responsabilice de revi-sar las muestras de los datos y de los procedimientos de recolección y tabulación.

En general, el autor presume una actitud benevolente del gobierno y asume que lasagencias oficiales en los países en desarrollo intentan activa y vigorosamente mejorarsu desempeño en la prestación de los servicios. Según el grado en que esta actitud seacontradicha en la práctica, gran parte de lo que el autor sugiere puede no producirinformación confiable y útil, lo cual sería una limitación particularmente seria parapaíses con alta incidencia de corrupción. En dichos países, los datos sobre incidenciade corrupción y desempeño oficial son usualmente sospechosos. Además, las sugeren-cias del autor sobre indicadores deben tomarse simplemente como ejemplos ilustra-tivos y adecuarse a las circunstancias individuales de cada país. Muchos de sus indica-dores ilustrativos pueden no ser factibles de implementar en países de ingresos bajos.No obstante, no pueden resaltarse en exceso los méritos de contar con medidas obje-tivas significativas de desempeño en la prestación de servicios en estos países.

Servicios locales y municipales

¿Considera el administrador público los incentivos correctos para forjar asociacioneso relaciones contractuales apropiadas dentro del gobierno y más allá de él? ¿Qué acti-vidades o programas deben o pueden transferirse en todo o en parte al sector priva-do o al voluntario? Harry Kitchen trata estas cuestiones en el capítulo 5, en el contex-to de los servicios locales y municipales.

Argumenta que los servicios municipales pueden prestarse en una variedad de for-mas. Las alternativas oscilan desde la prestación pública en su totalidad hasta la pres-tación privada en su totalidad o una mezcla de estas formas, incluyendo asociacionespúblico-privadas. Para prestación por parte del sector público, en general son débileslos argumentos económicos y políticos en apoyo de organismos de propósito especialindependientes y autónomos o semiindependientes y semiautónomos, en lugar de la

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XXXII Prestación de servicios públicos

municipalidad. Dichos organismos de propósito especial no contribuyen con nadaparticular y su existencia crea, o tiene potencial de crear, problemas de toma de deci-siones y costos innecesarios tanto para los gobiernos locales como para los residentesde la localidad. La eliminación de esos organismos y la transferencia de sus responsa-bilidades a los concejos municipales debe mejorar el grado de mejoramiento de la efi-ciencia del sector público local y su responsabilidad y transparencia. Ciertamente, eli-minaría la confusión sobre quién es responsable de qué y permitiría a los concejoslocales fijar prioridades y ponderar y considerar las compensaciones necesarias altomar decisiones sobre, digamos, gastar en los sistemas de acueducto y alcantarilladoen vez de en vías y transporte público, policía y cuerpos de bomberos, parques loca-les, u otros servicios.

Aunque la prestación de servicios municipales por el sector privado se interpretageneralmente como optar por no tomar parte o entrar en asociaciones público-pri-vadas, incluye también el uso de franquicias, subvenciones por servicios o funcionesespecíficas, cupones, voluntarios y agencias de autoayuda o privadas sin ánimo delucro. La privatización no significa que los gobiernos deban renunciar a la propiedadde los servicios municipales. De hecho, deberían retener el derecho de fijar estánda-res y especificar condiciones y usualmente deberían retener la responsabilidad gene-ral mediante el uso de acuerdos contractuales. La función del sector privado es pres-tar los servicios de acuerdo con las especificaciones y condiciones dispuestas por elgobierno. Kitchen expresa que existen varios estudios de ámbito municipal que com-paran el costo de prestación de servicios por el sector público y por el sector priva-do. En cada estudio, la comparación de costos se hace entre la prestación por elgobierno local y la prestación mediante contrato con el sector privado. Virtualmenteen todos los casos, se han observado ahorros significativos en los costos unitarios enla prestación por el sector privado. Se argumenta que esos ahorros se deben a fuer-zas competitivas presentes en la prestación privada, pero generalmente ausentes enla pública.

Kitchen argumenta que, a pesar de lo abrumador de la evidencia empírica, no hasilenciado algunas críticas y quizá la más fuerte provenga de sindicatos del sectorpúblico, que se sienten particularmente vulnerables por posibles pérdidas de puestosde trabajo y menor poder de negociación. Por otra parte, la contratación tiene elpotencial de aumentar la flexibilidad de la administración en la gestión de la fuerzalaboral, de aumentar la productividad, en especial si se incorporan incentivos a losesquemas de pago; de aumentar la capacidad del administrador de emplear mano deobra especializada cuando se requiera, y de disminuir los costos de nómina del sectorpúblico. Aun cuando ha habido discusión y aplicación relativamente limitadas delpapel de las franquicias, subvenciones, cupones, voluntarios y programas de autoayu-da, y agencias privadas sin ánimo de lucro en la prestación de servicios públicos, esosinstrumentos u organizaciones pueden ser importantes en el futuro, en especial si los

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Panorama general XXXIII

gobiernos reducen o descontinúan algunos servicios. En forma similar, existe mayorevidencia de que crecerá la importancia de las asociaciones público-privadas.

Kitchen concluye que continuará el debate sobre el futuro de la prestación priva-da de servicios públicos. Habrá abogados de la mayor privatización y también críti-cos. Sin embargo, en realidad, la presión política para reducir los gastos del gobiernoy reducir o restringir aumentos en los impuestos y tarifas para los usuarios, obligaráa los gobiernos a recurrir a la prestación por parte del sector privado, en una u otraforma, para una variedad de lo que se conoce comúnmente como servicios munici-pales. De hecho, este cambio ya se ha legislado u ordenado en algunos países.

Salud

En el capítulo 6, Soucat y otros ofrecen varias herramientas (inclusive metodologías,fuentes de datos e indicadores) para analizar el desempeño del sector de la salud, elcual se evalúa según su capacidad de a) canalizar recursos para los pobres por mediode la financiación de intervenciones en su favor; b) llegar a los pobres ofreciendo pro-ductos que influyan en la disponibilidad de servicios de salud de calidad que se utili-cen en la producción hogareña de la salud, y c) minimizar los obstáculos financierosal uso de las intervenciones.

Para que un análisis del desempeño del sistema de salud sea completo, los autoresargumentan que debe considerarse a todos los proveedores de servicios de salud de unpaís, inclusive los proveedores públicos, las ONG y los proveedores privados. En adi-ción, una evaluación integral debe ser multidimensional e incluir varios aspectos decobertura tanto potencial como real. Se describe un modelo jerárquico a fin de reali-zar este análisis, correspondiendo a ocho etapas. Las primeras cinco se refieren a lacobertura potencial e incluyen accesibilidad, disponibilidad de recursos humanos, derecursos materiales, calidad organizativa y capacidad de respuesta del usuario, y res-ponsabilidad social. Las últimas tres etapas miden la cobertura real e incluyen perti-nencia y utilización, continuidad, y calidad técnica. Se ofrecen varias medidas posibleso indicadores para cada una de las ocho etapas y también datos disponibles y suge-rencias para la futura recopilación de los datos. Los datos sugeridos incluyen datossólidos (por ejemplo, el porcentaje de niños vacunados contra una enfermedad comomedida de utilización) y datos de encuestas (tales como interrogar a los pobres sobresu percepción del servicio para medir la capacidad de respuesta del usuario).

Las ocho etapas identificadas por los autores para ofrecer una cobertura efectivaen salud para los pobres son las siguientes:

• Accesibilidad física: Un enfoque para medir la accesibilidad es medir la oferta deservicios relativa a la población servida; por ejemplo, número de clínicas por1.000 habitantes. Sin embargo, en este enfoque no se considera la distribución

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XXXIV Prestación de servicios públicos

de los servicios con respecto a los pobres. Los datos son más significativos si sedistribuyen por distritos para comparar rurales y urbanos o pobres y no po-bres, o si tienen en cuenta el tamaño físico del área servida y su población.Entre las sugerencias para la recopilación y el análisis de datos están la vincu-lación de los mapas de salud con mapas de pobreza y las encuestas de hogares.

• Disponibilidad de recursos humanos: La escasez de personal calificado limita elacceso, especialmente a los pobres. Sugerencias para recopilación de datos in-cluyen recopilación de datos sobre personal de salud en los sectores público,privado y de las ONG.

• Disponibilidad de recursos materiales: La escasez de drogas o equipos obstaculi-za la prestación de servicios de salud. Entre las sugerencias para la recopilacióny el análisis de datos están la recopilación de datos sobre disponibilidad y dis-tribución de equipos, drogas y otros insumos a partir de sistemas de informa-ción sobre salud o de realización de encuestas en una muestra de instalaciones(por ejemplo, encuestas sobre drogas esenciales).

• Calidad organizativa y sensibilidad al usuario: Varios factores influyen en laamigabilidad de los servicios para los usuarios, entre ellos la actitud del perso-nal de salud, las horas de operación, el tiempo de espera, el género del provee-dor de servicio y las formas de pago. Entre las sugerencias para la recopilacióny el análisis de datos en este campo están las encuestas cualitativas, los gruposde enfoque, entrevistas de salida con pacientes, evaluación en el sitio y análisisde la situación. Este último (que fue desarrollado para planeación familiar peropuede adaptarse para otros servicios) combina varias metodologías para reco-pilar información de una muestra de instalaciones y comunidades sobre la dis-ponibilidad de insumos, comportamiento del proveedor, indicaciones de cali-dad de los procesos y percepciones de la comunidad.

• Responsabilidad social: Los miembros del personal de salud en las clínicas ofi-ciales son a menudo insensibles a los pobres porque no tienen una responsabi-lidad directa con ellos. Pueden recopilarse datos sobre la capacidad de lospobres de ejercer influencia en los servicios mediante visitas a una muestra decomunidades e instalaciones, posiblemente por parte de una ONG en colabora-ción con comunidades.

• Pertinencia y utilización de servicios: La utilización, que se define como el pri-mer uso de un servicio por parte de un usuario en un año dado, es un indica-dor básico del punto al cual los pobres entran en contacto con el sistema desalud. Pueden recopilarse datos sobre utilización en sistemas de información desalud (número de visitas, pacientes, vacunas) y encuestas de hogares (parainformación sobre el porcentaje de una población objetivo que utiliza un ser-vicio particular), y vinculando (con un mapa de pobreza) la cantidad de servi-cios producidos en un área específica con niveles de ingresos por áreas.

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Panorama general XXXV

• Continuidad y oportunidad de las intervenciones: Con la oportunidad y conti-nuidad se examina si los usuarios reciben el número necesario de contactospara servicios que requieren intervenciones repetidas y si los servicios sensiblesal tiempo (como los prenatales, maternales y urgencias) se prestan en formaoportuna. Éstos se pueden evaluar observando las tasas de abandono y otrosindicadores de seguimiento, de preferencia utilizando una combinación dedatos de instalaciones y encuestas de hogares.

• Calidad técnica: La capacidad del sector de ofrecer la combinación apropiadade tecnología y empatía a un nivel dado de utilización es clave para asegurarque las intervenciones se conviertan en resultados efectivos. Sin embargo, lacalidad puede ser difícil de medir. Entre las sugerencias para la recopilación yel análisis de datos está la de compilar información sobre tasas de mortalidadprenatal y por malaria, índices de curación de tuberculosis y mortalidad mater-na. En adición, la Topical List of Priority Indicators (Lista por Tópicos deIndicadores Prioritarios) de la OMS para IMCI, a nivel de instalaciones de salud,ofrece un instrumento útil para evaluar la calidad en la gestión de las enferme-dades infantiles.

En el capítulo se considera también cómo pueden canalizarse mejor hacia los po-bres los servicios públicos. Para hacerlo, debe examinarse la eficiencia de asignación(dar prioridad a servicios de salud que son bienes públicos), la equidad de gastos (silas intervenciones benefician a los pobres) y la economía del sistema de salud paralos pobres. La eficiencia en la asignación es el grado en que se financian las interven-ciones efectivas en costos y las de bienes públicos críticos; un ejemplo es la compa-ración de gastar más en servicios preventivos efectivos en costo que en servicioscurativos. En términos de eficiencia de asignación, las inmunizaciones y la adminis-tración de las enfermedades transmisibles merecen la mayor prioridad, seguidas delos servicios básicos y cuidados intensivos. La equidad trata con el grado en que sebenefician los individuos pobres con los servicios públicos en comparación con losricos, y la economía considera el grado en que los gastos en efectivo constituyen unaseria carga financiera para los pobres.

Infraestructura

Grandes partes de la población en muchos países, especialmente los pobres, incurrenen sustanciales costos económicos y humanos debido a la seria escasez de servicios deinfraestructura, en términos tanto de calidad como de cantidad. Para eliminar estaescasez y mejorar el estándar de vida en esos países, los gobiernos deben crear incen-tivos para que los proveedores privados y públicos de servicios inviertan y hagan rea-lizaciones. Hadi Esfahani, en el capítulo 7, argumenta que mejorar la medición del

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XXXVI Prestación de servicios públicos

desempeño es un paso crucial en este empeño. Para este propósito, el problema quedebe resolverse es la recopilación eficiente y sistemática y el procesamiento de infor-mación sobre el desempeño en los servicios de infraestructura. Dado que la naturale-za de los servicios de infraestructura limita la aplicabilidad de medidas simples deproductividad y rentabilidad, deben recopilarse datos sobre una variedad de medidas,tanto cualitativas como cuantitativas. A este respecto puede ser muy útil incluir a lascomunidades para que suministren información sobre productos y retroalimentaciónsobre otras medidas de desempeño. Para que los datos recopilados sean de uso efecti-vo, debe efectuarse una selección de los indicadores de mayor importancia. La expe-riencia reciente sugiere que puede ser mejor concentrarse en algunos indicadoresclave y asegurarse de que los demás satisfagan algunos criterios mínimos. El capítulopresenta dichos indicadores para energía, telecomunicaciones, transporte por carrete-ras, agua potable y servicios de alcantarillado.

La evaluación y utilización de indicadores de desempeño presenta problemas pro-pios. Se debe contar con puntos de referencia (benchmarks) apropiados y, tanto comosea posible, distinguir entre los efectos de los factores exógenos y las consecuencias delas acciones realizadas por los proveedores de servicios. Esto no puede lograrse fácil-mente por medio del análisis cuantitativo e, inevitablemente, se debe depender deljuicio. Asegurar que éste sea bien informado y ampliamente aceptado requiere acuer-dos institucionales apropiados que puedan asegurar que hay expertos participantes enel proceso y que actúan en forma independiente.

Un tema básico en el diseño de las políticas públicas sobre infraestructura es quela información requerida para la medición del desempeño es de costosa obtención,principalmente porque tanto los proveedores de servicios como los usuarios tienenincentivos para utilizar la información bajo su control de manera estratégica. La lite-ratura sobre la medición del desempeño se ha concentrado en este tema y ha intenta-do encontrar la forma de reducir esos costos.

Puede ser difícil medir el desempeño por diversas razones. Por ejemplo, calidad ycosto tienen una variedad de dimensiones que pueden ser difíciles de observar. Otrarazón es la característica de monopolio de muchos servicios públicos: la competenciareduce la necesidad de medir todos los detalles de calidad y costo porque las empre-sas ineficientes y de baja calidad son automáticamente disciplinadas por el mercado;esto es, los de pobre desempeño en eficiencia y calidad también obtendrán beneficiospobres. Sin embargo, cuando el proveedor de servicio es una empresa pública mono-polista, el beneficio ya no constituye una medida suficiente del desempeño. No obs-tante, la competencia puede ser parte de la solución al problema del desempeño en lainfraestructura en áreas donde la tecnología permite que partes de ella se organicenen forma competitiva.

Existe un amplio rango de indicadores cualitativos y cuantitativos para medir eldesempeño en los servicios de infraestructura. Una forma común de establecer cate-

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Panorama general XXXVII

gorías es distinguir entre medidas de activos, insumos, procesos, productos y resulta-dos y luego utilizarlas para definir indicadores de eficiencia, efectividad y productivi-dad. El autor ofrece cuadros de indicadores de ejemplo para la infraestructura enenergía, telecomunicaciones, transporte, agua potable y servicios sanitarios. Dado quehay muchas variables para seleccionar que reflejan calidad y costos, un enfoque haconsistido en restringir las medidas a un conjunto de indicadores muy limitado perocrucial, a fin de no perder de vista lo que realmente importa al público. Sin embargo,el concentrarse en unas pocas medidas puede distorsionar los incentivos de los pro-veedores de servicios y estimularlos a concentrarse sólo en lo que se controla, condetrimento de todo lo demás. Estas preocupaciones han llevado al enfoque del “table-ro balanceado”, que se concentra en unos pocos indicadores cruciales, pero tambiéndeben satisfacerse estándares mínimos para una variedad de otras medidas.

Otra variable que el autor considera importante, pero a la que no se le ha presta-do mucha atención en la literatura, es la flexibilidad: los activos y capacidades dispo-nibles en una organización que le permiten manejar el cambio y aprovechar el nuevoconocimiento y la tecnología.

Al seleccionar indicadores, deben satisfacerse los criterios siguientes: los indicado-res deben ser válidos, confiables, comprensibles, oportunos, resistentes al comporta-miento perverso, completos, no redundantes, enfocados a facetas controlables de des-empeño y sensibles al costo de recopilación de los datos.

Una vez se han seleccionado los indicadores y se han recopilado los datos, puedeiniciarse la tarea de evaluar el desempeño. Evaluar si un nivel dado de una medidaindica buen o mal desempeño requiere una comparación con puntos de referenciaestablecidos basados en la historia de una empresa y la experiencia de otras. Los pun-tos de referencia pueden ser estándares de buenas prácticas definidos por expertos oel desempeño de empresas reales comparables con la que está bajo revisión. Hay grancantidad de literatura en la que se discute cómo se deben seleccionar los puntos dereferencia. El análisis sistemático del papel del “ruido” exógeno en cada situaciónespecífica es un enfoque deseable, pero puede ser demasiado costoso. Pueden utilizar-se tres métodos para evaluar indicadores de desempeño: evaluación por empresaspares, evaluación por juntas con responsabilidad para con los usuarios y accionistas,y evaluación por agencias independientes de clasificación.

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1Temas asociados a la implementacióndel control del desempeño de todo el gobierno

Alasdair Roberts

En los últimos diez años muchas democracias occidentales han reestructurado enforma drástica sus sectores públicos. Las fuerzas que han dirigido esta reestructura-ción son ya familiares. El gasto del gobierno en muchas jurisdicciones creció signifi-cativamente a fines de los años setenta y durante los ochenta, por una combinaciónde razones. Sin embargo, al mismo tiempo, hubo poco apoyo popular a nuevas me-didas tributarias para sufragar el costo del nuevo gasto. El poder tributario de los go-biernos se vio restringido también por la creciente facilidad con que los ciudadanosy los negocios se podían pasar de una jurisdicción a otra. El resultado fue una rápi-da expansión del endeudamiento oficial. Para principios de los años noventa, el costodel servicio de la deuda fue en sí mismo una carga significativa para los tesoros ofi-ciales. Los gobiernos iniciaron esfuerzos sustanciales en reducción de gastos que sedirigieron, según lo expresó el Vicepresidente de Estados Unidos, Al Gore, en 1993,a hacer que el gobierno “trabaje mejor y cueste menos” (Gore, 1993).

Al mismo tiempo, la insatisfacción ciudadana con el gobierno parecía estar cre-ciendo en muchas jurisdicciones. La erosión de la fe en el gobierno puede haber sidocausada más por las tendencias sociales, económicas y culturales generales, que por elcomportamiento de los gobiernos en este período. No obstante, la insatisfacción pue-de haberse agravado también como consecuencia de las difíciles decisiones de reasig-nación que los gobiernos se vieron obligados a tomar para lidiar con el problema delendeudamiento crónico. También puede haberse erosionado la fe en el gobiernocuando los recortes llevaron a la disminución de la calidad de los servicios en el sec-tor público. A fines de los años ochenta, los gobiernos empezaron a responder a losproblemas gemelos de endeudamiento y erosión de la confianza ciudadana haciendo

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2 Prestación de servicios públicos

más énfasis en la necesidad de identificar e informar sobre medidas de desempeñopara los programas oficiales. La idea de estimular una orientación a resultados den-tro del gobierno se convirtió en un componente clave del nuevo paradigma (OCDE,1996) para reestructurar los sectores públicos que ya estaban establecidos enmuchas naciones. La idea en sí misma no era nueva: tenía precedentes ya desde eluso de los sistemas de planeación, programación y presupuestos (PPBS) en los añossesenta. Pero la atención prestada a la idea en los años noventa en términos decomunicación de los gobiernos con partes interesadas no gubernamentales sí fuenueva. Los gobiernos no sólo estimularon un mayor énfasis en los resultados en losacuerdos administrativos internos, sino que se desviaron de su camino para mos-trar a las audiencias externas que los gobiernos eran conscientes de la necesidad demedir su efectividad, y a menudo tenían éxito en perfeccionarse en los problemaspúblicos.

Se esperaba que la orientación a resultados mejorara el desempeño del gobiernoen una variedad de formas. Internamente, mejores datos sobre el rendimiento de losprogramas permitirían a las agencias centrales y ejecutivos políticos tomar mejoresdecisiones sobre la asignación de recursos escasos. Las medidas de desempeño tam-bién se podrían utilizar como nuevo instrumento para hacer responsables a los ad-ministradores de programas públicos, remplazando los controles basados en aportesque se pensaba desalentaban la eficiencia y la innovación dentro del gobierno. Se es-peraba que la publicación de información sobre datos de desempeño cambiaría tam-bién el comportamiento de los actores no gubernamentales. Los abogados de la in-formación sobre el desempeño esperaban que el debate público se centraría más enla efectividad de los programas como instrumentos para lograr los objetivos sustan-tivos de las políticas, en lugar de procesos administrativos utilizados dentro de esosprogramas. También los abogados pensaban que los ciudadanos estarían impresio-nados por la magnitud del éxito en muchos programas oficiales de remedio de ma-les sociales importantes.

Los primeros intentos de estimular la orientación a resultados dentro del gobier-no típicamente se concentraron en la identificación de medidas de desempeño a ni-vel de dependencias o de programas. La Next Steps Initiative (Iniciativa de PróximosPasos, NSI) del RU, iniciada en 1988, es todavía uno de los ejemplos más avanzados desistema de desempeño basado en dependencias. Bajo la NSI se exige a 130 agenciaspresentar informes públicos anuales sobre su éxito en el logro de objetivos de desem-peño. La Government Performance and Results Act (Ley Oficial de Desempeño yResultados del Gobierno) de EE.UU., adoptada en 1993, se dirigió principalmente a es-tablecer un sistema similar de información sobre desempeño basado en dependenciasdentro del gobierno federal de ese país. Las reformas de planeación de negocios deCanadá y el Improved Reporting to Parliament Project (Proyecto de Información Me-jorada al Parlamento), iniciado en 1995, son ilustraciones adicionales del intento de

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Temas asociados a la implementación del control del desempeño de todo el gobierno 3

estimular la información sobre el desempeño basada en dependencias dentro de ungobierno nacional. Una gran mayoría de gobiernos subnacionales en Estados Unidosy Canadá ha emprendido iniciativas semejantes (Melkers y Willoughby, 1998).

Pocos gobiernos han intentado llevar la idea de información sobre desempeñoaún más allá. Su intención es complementar los informes de desempeño basados endependencias con un sistema de planeación de desempeño y de información para elgobierno como un todo. El resultado concreto que se persigue es un plan de desem-peño de todo el gobierno que identifique medidas específicas de bienestar societarioconsideradas importantes y evalúe la efectividad del gobierno en el mejoramiento deesas medidas. Se incluyó un requisito legislativo para desarrollar un plan de desem-peño del gobierno general en la Ley Oficial de Desempeño y Resultados del Gobiernode EE.UU. Y el gobierno canadiense se comprometió también con el desarrollo de unplan de desempeño para todo el gobierno en 1995. Varios estados y provincias estántambién experimentando con planes de desempeño para sus gobiernos. Los abo-gados de este ambicioso intento de extender la orientación a resultados al gobiernoesperan que produzca varios beneficios. Se espera que el proceso de esbozar y refinarun plan para todo el gobierno ayude a formar consenso dentro y fuera del gobiernoacerca de las prioridades, facilitando así a los gobiernos tomar decisiones de reasig-nación en un período de reducción de gastos. Los planes anuales podrían mejorartambién la confianza popular en el gobierno, mostrando la conexión entre las accio-nes oficiales y los aspectos de bienestar de la comunidad que el público considera im-portantes. Dichos planes pueden también demostrar la ineficacia de algunas inter-venciones gubernamentales, reduciendo la presión popular a los gobiernos de tomardecisiones irracionales.

Antes de que en los planes de desempeño de todo el gobierno se puedan realizarestos objetivos, los gobiernos deben superar cuatro problemas de implementación.Una experiencia limitada ha mostrado ya que debe tenerse cuidado al diseñar proce-sos para la selección de medidas de desempeño. Puede ser difícil además la recopila-ción de datos confiables que midan el progreso hacia aspectos importantes del bienes-tar de la sociedad, lo mismo que los intentos de deducir vínculos causales entre lasactividades diarias de las oficinas oficiales y los indicadores sociales de alto nivel.También puede ser difícil asegurar que los planes de desempeño de todo el gobiernoejerzan una influencia real en el debate popular general sobre las prioridades delgobierno. La experiencia parece sugerir que es más probable que el control del de-sempeño de todo el gobierno sea efectivo cuando se hace en comunidades máspequeñas y homogéneas, en las que es más fácil lograr acuerdo sobre medidas apro-piadas de resultados. Asociado a la implementación de control de desempeño, el tra-bajo de seleccionar resultados se le deja a un organismo que sea parcial o totalmen-te independiente del gobierno. Al principio, dicho acuerdo parece ser de dudosalegitimidad, en particular si se espera que las medidas de resultados seleccionadas

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4 Prestación de servicios públicos

ejerzan influencia real en la formación del debate sobre políticas. Sin embargo, unorganismo independiente no está restringido por algunas de las consideracionesburocráticas y políticas que dificultan a los gobiernos seleccionar un grupo estrechode medidas de resultados, e informar con regularidad sobre esas medidas. Al fin y alcabo, sin embargo, aun un esquema de control de desempeño bien diseñado puedecausar sólo impacto limitado en la toma interna de decisiones presupuestales, o en laopinión popular sobre las prioridades del gobierno.

Esfuerzos actuales de control de desempeño del gobierno

Muchos estudiosos de la reforma en el interior de los gobiernos de EE.UU. y Canadáhan observado que las innovaciones institucionales suelen propagarse con un patrónregular. En la primera fase, se intenta una innovación con algún grado de éxito, enuno o dos gobiernos subnacionales. Muchos otros gobiernos subnacionales entoncesreplican la innovación, que eventualmente se consolida en la sabiduría convencionalcomo la forma apropiada de organizar los asuntos gubernamentales. En la últimafase, las jurisdicciones restantes adoptan la forma –si no la sustancia– de la