Para uso oficial DAFFE/CLP(2001)11

Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

10 de abril de 2001______________________________________________________________________________________

Português – Or. inglês

DIRETORIA DE ASSUNTOS FINANCEIROS, FISCAIS E EMPRESARIAISCOMITÊ PARA LEI E POLÍTICA DE COMPETIÇÃO

SEPARAÇÃO ESTRUTURAL EM INDÚSTRIAS REGULADASRelatório do Secretariado

JT00105872Documento completo disponível no OLIS no formato original

Este documento cancela e substitui o documento de 5 de abril de 2001

O documento anexo constitui a versão final do relatório adotado pelo CLP em 23 de março de 2001, circulado anteriormente para aprovação sob o código DAFFE/CLP/WP2(2000)&/REV2.

SEPARAÇÃO ESTRUTURAL EM INDÚSTRIAS REGULADAS

Relatório do Secretariado

I. Introdução1. Muitas indústrias, especialmente serviços públicos, possuem uma estrutura na qual um componente não competitivo está integrado verticalmente com um componente ou atividade potencialmente competitivo. Existem exemplos dessa estrutura em ferrovias, serviços postais, telecomunicações, energia elétrica, gás natural e em muitas outras indústrias reguladas.

2. O problema básico nesse contexto é que o proprietário do componente não competitivo pode possuir tanto o incentivo quanto a habilidade para restringir a concorrência no componente competitivo. Isso pode ser feito controlando os termos e condições impostos às empresas rivais no componente competitivo para acesso ao componente não competitivo.

3. Facilitar a concorrência no componente competitivo, porém, é freqüentemente benéfico. A introdução da concorrência aumenta a eficiência e a inovação nas atividades competitivas, aumenta a gama e a variedade de produtos disponíveis para os consumidores, e concentra as intervenções regulatórias no “coração” ou “núcleo” do fracasso de mercado associado.

4. A questão para os criadores de políticas de concorrência é como preservar e promover a concorrência no componente competitivo da melhor maneira. Existem diversas ferramentas ou enfoques de política que podem ser usados para essa finalidade, como:

(a) A regulamentação do acesso ao componente não competitivo de uma empresa integrada;

(b) Separação da propriedade dos componentes competitivos e não competitivos;

(c) Associação ou propriedade conjunta do componente não competitivo pelas empresas concorrentes no componente competitivo;

(d) Atribuição do controle do componente não competitivo a uma entidade independente (separação “operacional”);

(e) Separação da empresa integrada em partes recíprocas menores; e/ou

(f) Limitação da capacidade da empresa integrada para competir no componente competitivo.

5. O documento explora o uso dessas ferramentas para proteger e promover a concorrência em indústrias reguladas. Exemplos de todos esses enfoques podem ser encontrados na prática em países da OCDE nas indústrias mencionadas acima.

6. Este documento também examina os incentivos para restringir a concorrência e as ferramentas que podem ser usadas para tratar desses incentivos. Duas dessas ferramentas – regulamentação do acesso e separação vertical – são examinados de forma mais detalhada para avaliar seus méritos relativos. O documento ainda analisa diversas indústrias para avaliar a aplicação e a eficácia dessas ferramentas nos diferentes setores. O final do documento contém um resumo e as recomendações do Comitê.

2

II. O problema básico e as ferramentas para solucioná-lo

Integração vertical entre atividades competitivas e não competitivas e o incentivo e capacidade para restringir a concorrência7. Um “setor” da economia não é uma única atividade econômica homogênea, mas é formado pordiversas atividades separadas, ou “componentes”, muitos dos quais produzem mercadorias ou serviços intermediários usados em outras atividades. Quando duas mercadorias ou serviços intermediários são complementos na produção da mercadoria ou produto final, essas duas mercadorias intermediárias estão em um relacionamento vertical. Quando as duas mercadorias intermediárias são substitutos na produção das mercadorias finais, as atividades estão em um relacionamento horizontal. Por exemplo, os serviços de trens e ferrovias são complementos no fornecimento de serviços de transporte ferroviário, e por isso estão em um relacionamento vertical. Os serviços de dois portos que podem ser usados como ponto de transferência no trajeto para um destino final são substitutos, e por isso estão em um relacionamento horizontal. 1

8. Em indústrias reguladas, é normal que haja pelo menos um setor ou componente para o qual não é possível usar a concorrência tradicional como base para produzir resultados eficientes. Existem diversos motivos pelos quais um setor pode não ser capaz de manter a competitividade. Entre os serviços públicos tradicionais, o motivo mais comum é a presença de economias de escala tradicionais – quando uma única empresa pode atender à demanda do mercado com mais eficiência do que a combinação de duas ou mais empresas.

9. Um setor também pode não ser capaz de manter a competitividade devido à presença de “efeitos de rede” ou “economias de escala baseadas na demanda” – isto é, quando a demanda pelos serviços de uma empresa cresce com o consumo dos serviços prestados por essa empresa. Esses efeitos de rede ocorrem com freqüência nos setores de informática e comunicações. Freqüentemente é benéfico fazer parte de uma rede maior, ou de um padrão mais amplamente adotado, uma vez que isso aumenta o número de pessoas com as quais é possível interagir ou realizar transações econômicas. Desde que haja custos envolvidos na conexão (ou compatibilidade) com duas ou mais redes (ou padrões), os consumidores pagarão mais pelo benefício de estarem em uma rede maior.2 Mercados que exibem redes dimensionáveis podem ser capazes de sustentar apenas uma única empresa.

10. Além desses motivos de custo e demanda, uma atividade também pode ser não competitiva onde houver restrições regulamentares à concorrência nessa atividade. Restrições à concorrência são impostas por diversos motivos, incluindo, mais comumente, permitir à empresa titular uma fonte de receita para custear serviços não comerciais obrigatórios. Um exemplo é a proteção à concorrência para cartas comuns dada os operadores dos correios, que é justificada como necessária para proteger contra os subsídios cruzados da remessa de cartas em áreas rurais ou de alto custo. Em alguns casos uma atividade é regulada somente porque uma atividade concorrente é regulada. Para fins deste documento, incluiremos no conjunto de atividades não competitivas as atividades que são não competitivas como resultado de restrições regulatórias. 3

11. Embora todas as indústrias reguladas incluam pelo menos um setor que não pode manter a competitividade, isso não significa que todos os setores relacionados na mesma indústria não possam manter a competitividade. Por exemplo, embora não seja tipicamente possível que haja concorrência na infraestrutura ferroviária, é possível, pelo menos em princípio, que haja uma certa concorrência em operações ferroviárias. 412. Exatamente quais as atividades competitivas e quais as não competitivas depende do país e das características específicas de cada país, como geografia, nível de demanda e nível de renda de

3

cada país.5 A Tabela 1 identifica, para diversas indústrias reguladas, atividades freqüentemente não competitivas e atividades que podem ser competitivas (embora a possibilidade de concorrência nessas atividades dependa, na prática, do regime regulatório em cada caso). A distinção entre atividades competitivas e não competitivas não é tão simples quanto a tabela possa sugerir. Determinadas atividades podem ser capazes de sustentar apenas alguns concorrentes e um nível intermediário de concorrência. Na prática, o nível de concorrência que pode ser sustentado em um mercado um continuum.

Tabela 1: Indústrias que apresentam componentes competitivos e não competitivosSetor Atividades normalmente

não competitivasAtividades

potencialmente competitivasFerrovias Infraestrutura de trilhos e

sinalização +

Operação de trensInstalações de manutenção

Energia elétrica Transmissão de alta voltagemenergia elétrica +

Distribuição de energia local ++

Geração de energia“Comercialização” de energia ouatividades de “marketing”Comércio no mercado de energia elétrica atividades

Serviços postais Entrega porta a porta de correspondência não urgenteem áreas residenciais ++

Transporte de correspondênciaEntrega de correspondência urgente ou pacotesEntrega de correspondência para clientes comerciais degrande volume, especialmenteem áreas densamente ocupadas

Telecomunicações Fornecimento de uma redeubíquaTelefonia residencial local em áreas rurais ++

Serviços de longa distânciaServiços móveisServiços de valor agregadoServiços de enlace local paraclientes comerciais de grande volume, especialmente em áreas densamente ocupadasServiços de enlace local em áreasservidas por banda larga (por exemplo, redesde TV a cabo)

Gás High-pressure transmission of gas †Local gas distribution ‡

Transmissão de gás de alta pressão +

Distribuição de gás local ++

Produção de gásArmazenamento de gás (em alguns países)“Venda” e “marketing” de gásatividades

Serviços aéreos Serviços de aeroporto como espaços de decolagem eaterrissagem

Operações de aeronavesInstalações de manutençãoServiços de alimentação

Transporte marítimo Instalações portuárias (em algumas cidades)

Serviços de piloto, serviços portuários

Notas:+ O escopo da concorrência varia de acordo com a geografia e a natureza da demanda, entre outros aspectos.

4

++ Serviços em áreas residenciais pouco ocupadas têm menos probabilidade de serem competitivos do que serviços paraáreas comerciais densamente ocupadas.

13. A introdução da concorrência nos componentes competitividade de uma indústria oferece benefícios importantes. Promover a concorrência:

(a) Estimula a inovação e a eficiência nas atividades competitivas;

(b) Oferece ao consumidor uma gama maior de alternativas, aumenta a diferenciação entre os produtos e promove um melhor atendimento à demanda do consumidor; e

(c) Limita o escopo da regulamentação, permitindo uma regulamentação mais eficiente e direcionada.

14. Para fins deste documento, vamos assumir que os responsáveis pelas políticas decidiram permitir a concorrência nos componentes competitivos de uma indústria sempre que possível.

15. Quando atividades competitivas e não competitivas são complementares e o proprietário de uma atividade não competitiva também compete na atividade competitiva, este pode ter incentivos para exercer seu controle sobre o componente não competitivo para restringir a concorrência. Uma empresa integrada regulada ou estatal normalmente possui um forte incentivo para restringir a concorrência em uma atividade complementar associada, pelos seguintes motivos:

(a) Primeiro, em muitos casos a regulamentação do serviço completo (competitivo mais não competitivo) será mais branda do que a regulamentação do serviço não competitivo isoladamente. Nesse caso a empresa regulada pode recuperar parte ou todo o monopólio ao entrar e restringir a concorrência na atividade competitiva. Por exemplo, suponhamos que os preços dos serviços de telecomunicações de longa distância (competitivos) não seja regulado. O fornecedor regulado dos serviços locais (não competitivos) tem assim um forte incentivo para entrar no mercado de longa distância e, ao restringir o acesso aos serviços locais, eliminar os rivais e aumentar os preços dos serviços de longa distância para recuperar parte dos lucros obtidos pelo monopólio no mercado local não competitivo que seria, de outra forma, perdido pela regulamentação. Esse argumento depende fortemente da natureza da regulamentação do serviço completo (competitivo mais não competitivo) relativo à regulamentação do serviço não competitivo isolado. Se a regulamentação de preços do serviço completo for rigorosa em relação à regulamentação para o serviço não competitivo, a empresa regulada não terá incentivos para restringir o acesso (e pode, na verdade, possuir um incentivo para se retirar da atividade competitiva).

(b) Segundo, e de forma mais geral, se um regulador encontra dificuldades para avaliar o valor dos ativos a serem incluídos na “base de tarifação” da empresa regulada, a empresa regulada pode tentar entrar em outros mercados (verticalmente relacionados ou não) para aumentar a “base de tarifação” de forma a aumentar o lucro do seu monopólio. Por exemplo, se o regulador encontra dificuldades para determinar quais os recursos usados do fornecimento de cada serviço, uma empresa de telecomunicações pode ter um incentivo para entrar no mercado de equipamentos de telecomunicações, de forma a aumentar a base de tarifação e suas receitas de monopólio.

5

(c) Terceiro, outros argumentos têm sido sugeridos. Por exemplo, uma empresa em uma atividade não competitiva pode estar ameaçada por um novo concorrente ou pelo crescimento de inovações tecnológicas que competem com seu monopólio. Empresas rivais na atividade competitiva podem representar a origem mais provável dessa nova concorrência ou inovações. Pela restrição da concorrência na atividade competitiva, a empresa titular pode ser capaz de inviabilizar a nova concorrência ou a inovação: a nova concorrência ou as inovações devem substituir a combinação maior de serviços competitivos e não competitivos como um todo, aumentando as barreiras à concorrência e reduzindo a probabilidade de inovações. Por exemplo, uma empresa de telecomunicações, temendo o crescimento da concorrência em serviços de enlace local, e considerando que as empresas de longa distância são os candidatos mais prováveis para entrada no mercado local ou para desenvolver novas tecnologias que tornem desnecessário o enlace local, possui um incentivo óbvio para restringir o desenvolvimento de rivais nos serviços de longa distância.

16. No caso da indústria de energia elétrica, o FTC explica esses incentivos:“Um monopolista cujo retorno é regulado possui um incentivo para fugir da restrição regulatória para obter lucros maiores. A participação em um mercado não regulado pode dar a essa empresa os meios para fazer isso, seja pela discriminação dos concorrentes no mercado não regulado ou pela transferência dos custos entre os mercados regulado e não regulado. A estratégia de discriminação envolve produtos complementares. O monopolista controla o acesso de outros a seu produto regulado de forma a permitir a obtenção de retornos supra competitivos em suas próprias operações envolvendo o componente não regulado. A discriminação pode aparecer como uma redução sutil da qualidade do serviço, cujos efeitos seriam mais difíceis de serem identificados e medir do que a simples negação de acesso. Um monopolista integrado de transmissão poderia permitir o acesso de outras fontes de geração a seus serviços de transmissão somente sob condições que aumentem os custos das outras empresas e que permitam ao monopolista obter lucros supra competitivos no mercado de geração.

A estratégia de subsídios cruzados ou transferência de custos envolve insumos usados tanto pelos produtos regulados quanto pelos não regulados. O custo dos insumos compartilhados, que no caso da indústria de energia elétrica pode incluir overhead geral e de programação, é atribuído ao negócio regulado para justificar tarifas mais altas baseadas em custos. Essa transferência também distorce a concorrência e produz ineficiência no negócio não regulado.”6

17. Neste documento, o termo “regulamentação” será usado para indicar a regulamentação econômica do poder de mercado. Uma empresa será considerada regulada se estiver sujeita a regulamentação implícita ou explícita visando limitar o exercício de qualquer poder de mercado que essa empresa teria sem a regulamentação. A forma de regulamentação será freqüentemente importante. A regulamentação da taxa de retorno pode trazer resultados diferentes da regulamentação de preços. O termo “estatal” indica uma empresa que não maximiza os lucros isoladamente devido a restrições implícitas ou explícitas ou porque possui outros objetivos (como maximização de empregos). Esse conceito pode incluir empresas de propriedade das autoridades locais e cooperativas ou empresas sem fins lucrativos. Empresas estatais que possuem fortes incentivos para a maximização dos lucros, não são limitadas por seu proprietário (o governo) e que possuem fortes restrições orçamentárias não seriam diferentes das empresas do setor privado que visam a maximização desses lucros e estariam tipicamente fora dessa definição.7

Ferramentas para proteger e promover a concorrência

6

18. Existem diversos métodos e “ferramentas” que os responsáveis pela definição de políticas podem usar para proteger e promover a concorrência no componente competitivo de uma indústria com segmentos complementares competitivos e não competitivos. Esses métodos e ferramentas são examinados um a um a seguir.

Regulamentação de acesso

19. O primeiro método a ser analisado é a regulamentação do acesso ao componente não competitivo de uma empresa titular integrada. Utilizando esse método, o regulador intervém para fixar os termos e condições pelos quais as empresas rivais no componente competitivo adquirem o acesso aos serviços não competitivos. O regulador define esses termos e condições para facilitar a concorrência entre a empresa rival e o componente competitivo da empresa integrada. Não importa para nossos objetivos se as partes possuem uma certa flexibilidade para negociar seus próprios termos e condições de acesso desde que o regulador possa intervir sempre que necessário quando solicitado. O regulador também precisa avaliar a capacidade disponível do componente não competitivo para assegurar que existe capacidade disponível suficiente para atender às solicitações de acesso e que não existe retenção da capacidade disponível. Isso pode ser ilustrado da seguinte forma:

Figura 1: Regulamentação de acesso

20. Os prós e contras da regulamentação de acesso são avaliados de forma mais abrangente na próxima seção deste documento. De forma resumida, a vantagem da regulamentação de acesso é que determinadas economias de escopo de integração podem ser preservadas, mas o regulador precisa lutar constantemente contra os incentivos da empresa integrada para negar acesso. O sucesso do regulador dependerá dos recursos, informações e instrumentos de controle disponíveis. A próxima seção deste documento apresenta algumas provas de que, apesar dos melhores esforços do regulador, o nível de concorrência resultante desse método será menor do que se a empresa integrada não procurasse ativamente impedir o crescimento dos rivais.

21. A regulamentação de acesso é mais fácil e mais eficiente quando é fácil observar a capacidade e a qualidade do serviço não competitivo. Nesse caso, o regulador precisa apenas assegurar que toda a capacidade solicitada está sendo disponibilizada sob termos e condições não discriminatórios, talvez por meio de um mercado, como o mercado de espaços em um aeroporto ou para a capacidade liberada em uma tubulação de transmissão de gás. Como a regulamentação de acesso se concentra basicamente em controlar o comportamento, pode-se classificá-la como um método comportamental.

7

Separação da propriedade

22. O segundo método considerado aqui é a separação vertical da atividade não competitiva e da atividade competitiva, protegida por restrições de linhas de negócios ou outros controles na integração. Nesse método o proprietário da parte não competitiva não tem incentivos para discriminar ou diferenciar de forma artificial as empresas concorrentes na atividade competitiva. Isso pode ser ilustrado da seguinte forma:

Figura 2: Separação da propriedade

23. Os prós e os contras da separação de propriedade são analisados de forma mais completa na próxima seção. A principal vantagem da separação total da propriedade é que isso elimina o incentivo para discriminação entre empresas secundárias. Isso reduz a necessidade de regulamentação e normalmente aumenta o nível de concorrência. A principal desvantagem é a perda potencial de economia de escopo da integração. Como esse método atinge basicamente os incentivos na empresa titular, a melhor forma de classificá-lo é como um método estrutural. Na maioria dos casos, uma separação desse tipo terá de ser assegurada por meio de restrições à linha de negócio, que evita que a atividade não competitiva ingresse na atividade competitiva.8

Propriedade conjunta

24. Um terceiro método possível é a propriedade conjunta da atividade não competitiva por empresas no componente competitivo. Neste método, cada uma das empresas concorrentes secundárias possui uma parte da atividade não competitiva, conforme ilustrado abaixo.

8

Figura 3: Propriedade conjunta

25. Esse método apresenta muitas das vantagens da separação – elimina o incentivo para discriminação entre rivais reduzindo assim a necessidade de controle regulatório ativo e intervenção. Pela existência de uma ligação forte entre a atividade não competitiva e seus usuários secundários, a atividade não competitiva atende às necessidades de seus clientes. Por outro lado, esse método também apresenta desvantagens importantes. Primeiro, as empresas rivais secundárias possuem, coletivamente, um incentivo para impedir a entrada de novos concorrentes. Isso faz com que ainda seja necessário algum tipo de intervenção caso exista a possibilidade de que novos concorrentes desejem entrar no “clube”. Segundo, as empresas secundárias podem ser capazes de usar o controle sobre o componente não competitivo para facilitar um conluio (por exemplo, recusando-se a vender para uma empresa secundária nos mesmos termos caso esta não faça parte do conluio). Terceiro, quando existem muitas empresas secundárias, a propriedade conjunta pode ser excessivamente difusa, gerando problemas de administração.

26. Apesar disso, a propriedade conjunta pode ser valiosa, principalmente quando o número de membros potenciais do clube for estritamente limitado, como a alocação de espaços para decolagem e aterrissagem em um aeroporto. A maioria dos países da União Européia escolheu a propriedade conjunta entre as principais empresas aéreas e a função de alocação de vagas nos principais aeroportos.

Separação operacional

27. Um quarto método envolve colocar o componente não competitivo sob o controle de uma entidade independente (separação de propriedade e controle). Esse método pode ser considerado um híbrido dos outros métodos acima. A natureza precisa desse método depende da estrutura administrativa da entidade que assumir o controle do componente não competitivo. Se essa entidade for dominada pelo regulador, esse método é de certa forma análogo à regulamentação de acesso (embora o regulador, como parte efetiva do conselho da empresa não competitiva possa ter acesso a mais informações e instrumentos de controle). Se a entidade administradora contém representantes das empresas secundárias, o método é de certa forma análogo à propriedade conjunta. Se a entidade administradora for independente de todos os outros participantes, o método é de certa forma análogo à separação de propriedade.

28. Uma questão importante é se deve ser permitido à entidade independente receber uma parte dos lucros da atividade não competitiva. Se a entidade administradora não tiver interesse na lucratividade do componente não competitivo, terá pouco incentivo para operar de forma eficiente e inovadora ou investir na atividade não competitiva. Pode ser possível, porém, receber

9

uma parte dos lucros da atividade não competitiva desde que possua o controle total (isto é, quaisquer ações em propriedade das empresas relacionadas não dão direito a voto) e que a entidade administradora não tenha interesse nas empresas relacionadas.

29. Esse método pode ser ilustrado da seguinte forma:

Figura 4: Separação operacional

30. Esse método, também conhecido como “separação operacional” ou “desmembramento operacional”, foi adotado pela industria de energia elétrica dos Estados Unidos. O FTC declara que o desmembramento operacional na indústria de energia elétrica:

“tomou a forma de uma entidade independente dos serviços [de energia elétrica] que operam as grades de transmissão e distribuição para assegurar acesso aberto e precificação transparente embora o monopolista detenha a propriedade dos ativos físicos. O plano de desmembramento operacional pode funcionar para preservar as economias da integração vertical, internalizar as externalidades do fluxo de enlace (causadas pelo fato de que a energia elétrica não segue um caminho contratual, mas o caminho de menor resistência), e assegurar sinais de investimento transparentes para investidores potenciais eliminando, ao mesmo tempo, as oportunidades estratégicas do monopolista para favorecer sua própria capacidade de geração.”9

31. A principal vantagem da separação operacional é eliminar substancialmente a capacidade da empresa não competitiva para agir de forma não competitiva. Desde que a entidade administradora tenha total controle sobre o componente não competitivo, as oportunidades para comportamento anti-competitivo são efetivamente eliminadas. A principal desvantagem do desmembramento operacional é que, como o controle do componente não competitivo está nas mãos de uma entidade que pode não ter uma motivação para o lucro, os incentivos para operação, manutenção e investimentos eficientes e eficazes são reduzidos. É interessante notar que, recentemente nos Estados Unidos, uma parte das empresas de corretagem de energia elétrica (que negociam contratos entre empresas geradoras, empresas de transmissão e clientes) inverteu a posição inicial a favor do desmembramento operacional para apoiar a separação estrutural. Parece que essas empresas de corretagem descobriram que as empresas de transmissão, ao operar sob o desmembramento operacional, apresentam uma resposta insatisfatória às demandas dos clientes, principalmente para contratos novos ou inovadores.10

32. A separação operacional é mais útil em situações nas quais a operação do componente não competitivo é simples, como poucas possibilidades de inovação, investimento ou desenvolvimento. Nesse caso, a falta de incentivos econômicos para a entidade administradora é menos problemática.

10

Separação em partes recíprocas

33. O quinto método possível para proteger a concorrência envolve a separação do componente não competitivo em partes recíprocas menores. Esse método se baseia nos efeitos de rede para anular o incentivo para negar a interconexão.

34. Isso pode ser ilustrado mais facilmente no setor de telecomunicações. Em telecomunicações, o poder de mercado da empresa titular vem em parte das economias de escala tradicionais, mas também, é importante observar, das economias de escala do lado da demanda – os consumidores estão dispostos a pagar mais para se conectar a uma rede onde seja possível contatar mais pessoas. Dessa forma, quando uma rede se conecta a outra rede, ambas as redes ganham com isso.

35. A posição de barganha relativa de cada rede em negociações de interconexão depende, entre outros fatores, das conseqüências da impossibilidade de interconexão. Se nenhuma das redes esperar que, no caso de impossibilidade de interconexão, irá atrair todos os consumidores da outra rede, não haverá incentivos para a interconexão – será possível obter os benefícios dos assinantes adicionais sem compartilhar alguns desses benefícios com um rival. Por outro lado, se houver restrições legais ou econômicas que impeçam que uma rede tome os consumidores da outra de forma rápida ou fácil, todas as redes têm a ganhar com a interconexão, porque os assinantes de todas as redes poderão assim atingir mais clientes do que poderiam se as duas redes permanecessem separadas – nesse caso, as duas empresas têm interesse na interconexão. O resultado é que é mais fácil que a interconexão ocorra, mesmo que não haja regulamentação externa.

36. Por exemplo, no caso de uma nova empresa de telecomunicações com uma pequena redenegociando com uma empresa de grande porte, se a empresa titular esperar que os consumidores da nova rede voltem para a rede da empresa titular caso as duas empresas não cheguem a um acordo sobre a interconexão, a nova empresa terá relativamente pouca capacidade para influenciar os termos exigidos pela empresa titular. Por outro lado, no caso de duas redes de grande porte estabelecidas competindo pelo mesmo grupo de clientes em que nenhuma das duas empresas pode assegurar uma expansão (o mesmo a sobrevivência) no caso de não chegar a um acordo de interconexão, qualquer uma das empresas pode ameaçar interromper as negociações como uma forma de controlar os termos e condições oferecidos.

37. No cenário acima, sempre que for importante para os clientes na atividade secundária competitiva estarem conectados a mais de uma atividade não competitiva e quando as atividades competitivas e não competitivas estiverem integradas em uma série de empresas verticais (vide a ilustração), cada empresa poderá se beneficiar negociando acesso recíproco às atividades não competitivas de outra empresa. Nesse contexto, a ameaça de interromper as negociações funciona como uma restrição a tentativas de uma empresa de insistir em termos e condições substancialmente unilaterais, aumentando a probabilidade de se chegar a um acordo sobre acesso recíprocos, mesmo sem intervenção regulatória.

38. Essa situação também pode ser encontrada nos setores de transporte aéreo e ferroviário. No transporte ferroviário, os clientes secundários se beneficiam da possibilidade de poder tomar um único trem da origem ao destino. Em um mercado com diversas empresas vizinhas integradas na operação de vias férreas e trens, todas as empresas se beneficiam do acesso às malhas vizinhas expandindo a gama de serviços que cada empresa pode oferecer. O desejo de obter acesso à malha de uma empresa rival restringe o incentivo para que a primeira empresa negue ou ofereça resistência ao acesso à sua própria malha. Na indústria de transporte aéreo, no nível internacional, existe uma forma freqüente de integração entre aeroportos e empresas aéreas, uma vez que os

11

coordenadores de espaços em nível local agem em nome da empresa local em reuniões internacionais de alocação de espaços. Entretanto, o efeito dessa integração entre empresas aéreas e aeroportos em termos de concorrência é anulado pela reciprocidade – todas as empresas aéreas se beneficiam da possibilidade de expandir os serviços oferecidos. O desejo de expandir os serviços anula o incentivo para negar o acesso de uma empresa estrangeira a um aeroporto doméstico.

39. Outros exemplos dessa forma de troca são os setores de correios e telecomunicações no nível internacional. No nível internacional, as restrições à propriedade por estrangeiros têm há muito tempo evitado que as empresas invadam os territórios umas das outras. Isso fez com que a interconexão fosse a única opção para o fornecimento dos serviços ubíquos exigidos pelos consumidores. Acordos de interconexão foram firmados entre empresas independentes sem a necessidade de autoridade ou controle regulatório.11

40. Embora o incentivo para interconexão nesse contexto reduza a necessidade de controle regulatório, este não é totalmente eliminado. Em particular, e dependendo das circunstâncias, as redes em processo de negociação podem achar interessante definir um preço de interconexão elevado como uma forma de restringir a concorrência no mercado competitivo secundário.

Figura 5: Separação em partes recíprocas

41. Essa forma de separação apresenta algumas vantagens importantes. Ao separar o componente não competitivo em partes menores, é possível estimular ao menos um pouco de concorrência dentro do componente não competitivo. Duas empresas ferroviárias locais concorrem pelo menos nas rotas que começam e terminam nas áreas comuns às duas regiões, enquanto uma empresa ferroviária no mesmo território não teria concorrência. Em outras palavras, a separação em partes recíprocas estimula a concorrência tanto no sentido vertical quanto no horizontal. Além disso, ao permitir a integração vertical, a economia de escopo é preservada. Embora restrições temporárias das linhas de negócios possam ser necessárias para encorajar o crescimento de redes rivais, é possível remover as restrições às linhas de negócios a longo prazo, encorajando ainda mais a concorrência entre as redes.

42. Por outro lado, esse método também apresenta algumas desvantagens. Principalmente, sua utilização é limitada a determinadas indústrias (especialmente aquelas com redes nos dois sentidos – transporte aéreo e ferroviário, telecomunicações e, de certa forma, correios). Além disso, a concorrência é limitada às empresas que fornecem pelo menos uma parte da atividade não competitiva – as empresas não podem entrar apenas na atividade competitiva. Isso significa, por exemplo, que sem uma regulamentação adicional, não existiriam portadores de longa distância em serviços de telecomunicações. As empresas só poderiam fornecer serviços de longa distância em conjunto com serviços de telecomunicações.

12

Separação dos componentes não competitivos em partes menores

43. Uma pergunta comum é: quando é interessante separar a atividade não competitiva em partes menores (colocando de lado o método de separação em partes recíprocas analisadoanteriormente). Por exemplo, nas indústrias de energia elétrica e gás, quando seria interessante separar a transmissão da distribuição e separar a distribuição em diversas empresas menores?

44. Os argumentos a seguir podem ser apresentados em favor da separação de uma empresa de distribuição monolítica em partes menores. Primeiro, a criação de diversas empresas de distribuição similares (mesmo que não concorrentes) facilita a regulamentação dessas empresas ao permitir comparações entre as empresas (regulamentação conhecida como “yardstick”).

45. Segundo, essa separação facilita a concorrência entre empresas de distribuição pelo menos na fronteira entre as regiões. Se as fronteiras forem escolhidas de forma que seja duas ou mais empresas de distribuição possam atender facilmente aos maiores clientes, o resultado poderá ser uma concorrência razoável. Além disso, a transmissão de energia elétrica ou gás a alguns dos maiores clientes poderá, na verdade, ser competitiva em distâncias menores. Empresas de distribuição podem competir entre si para levar energia elétrica a grandes empresas, não apenas nas fronteiras de suas regiões mas também no interior. Essa forma de concorrência seria eliminada se houvesse uma única empresa de distribuição monolítica.

46. Terceiro, em alguns casos a separação das empresas de distribuição pode facilitar a concorrência em mercados primários competitivos. Em um mercado onde haja acesso de terceiros à transmissão mas não à distribuição, as empresas de distribuição funcionam como compradores de energia elétrica ou gás em nome de consumidores compulsórios (isto é, consumidores sem o direito de escolha de fornecedor). Nesse contexto as empresas de distribuição competem entre si pela compra de energia elétrica ou gás dos produtores. O número de empresas de distribuição pode impactar de forma significativa o nível de concorrência no mercado para compra de energia elétrica ou gás. Uma única empresa de distribuição monolítica teria o poder do monopólio sobre os produtores primários. A separação da empresa de distribuição monolítica aumentaria a concorrência no mercado primário pela eliminação do poder do monopólio. (Uma solução alternativa seria introduzir o acesso de terceiros no nível de distribuição – isto é, permitir que todos os clientes secundários tenham o poder de escolha).

Separação contábil, funcional e corporativa

47. Além dos métodos descritos acima, alguns países também têm imposto diversas outrasformas de separação ou desmembramento, incluindo:

(a) Separação contábil ou desmembramento contábil – a manutenção de contas separadas, segundo critérios predefinidos, para algumas funções ou serviços específicos;

(b) Separação funcional – a separação de serviços diferentes em divisões diferentes da mesma empresa, possivelmente sob gerências diferentes;

(c) Separação corporativa – a separação de serviços diferentes em entidades corporativas diferentes, embora de propriedade da mesma empresa.

48. Esses métodos não protegem ou promovem, por si só, a concorrência. Hardt comenta:

13

“A teoria prevê que... a separação contábil não afeta o comportamento da empresa dominante, a separação contábil não evita efetivamente a discriminação de um usuário da rede concorrente, e a separação contábil também não pode ser usada de forma eficaz para promover novos competidores. ... separação contábil não é equivalente a separação estrutural. Embora pareçam equivalentes à primeira vista, suas formas de funcionamento econômico e suas implicações (em termos de preços de acesso, níveis e preços de produtos e possibilidade de entrada de competidores potenciais) diferem consideravelmente. ... É importante que os reguladores estejam totalmente cientes das implicações econômicas das medidas adotadas em uma política que visa a precificação de acesso não discriminatória. Uma avaliação incorreta do efeito da separação contábil levará a preços mais altos para o consumidor e prosperidade reduzida.”12

49. Da mesma forma, Hilmer observa:“É importante enfatizar que a simples “separação contábil” não será suficiente para remover os incentivos para a má utilização do controle sobre o acesso a um serviço essencial. A separação completa da propriedade e o controle são necessários.”13

50. Embora esses métodos não promovam ou protejam a concorrência quando utilizados isoladamente, eles são, freqüentemente, um suplemento importante para outras formas de separação, particularmente como suplementos à regulamentação de acesso. As informações disponibilizadas pela separação contábil, por exemplo, são tipicamente utilizadas como base para determinação de preços de acesso e para detectar subsídios cruzados. Essas outras formas de separação têm seu valor primário como um método adjunto aos outros métodos acima.

51. Ao concluir esta seção do documento, é importante observar que a contratação de longo prazo pode produzir um efeito muito similar à integração vertical. Dessa forma, os métodos analisados acima que envolvem a integração vertical se aplicam igualmente a situações de contratação vertical de longo prazo.

Conclusão

52. Os responsáveis pela criação de políticas possuem uma variedade de ferramentas para promover e proteger a concorrência em serviços públicos. É possível classificar esses métodos em ordem de preferência. Conforme mencionado acima, os últimos métodos analisados (separação contábil ou separação corporativa) não afetam os incentivos ou a capacidade da empresa regulada para agir de forma anti-competitiva. Embora essas formas de separação tenham seu mérito no apoio a outros métodos, elas não podem ser usadas como técnicas isoladas.

53. Entre os métodos restantes, a separação em partes recíprocas se destaca como sendo o método que oferece a maior probabilidade de, ao mesmo tempo, aumentar a concorrência no componente competitivo e reduzir o poder de mercado do componente não competitivo sem sacrificar de forma desnecessária as economias de escopo. A desvantagem é que esse método só pode ser usado em determinadas indústrias (como ferrovias, telecomunicações e serviços de correio) e mesmo nessas indústrias, a extensão da concorrência que pode resultar pode ser irrelevante.

54. Os métodos restantes podem ser agrupados em duas categorias. A separação vertical e a propriedade conjunta tem um efeito primário sobre os incentivos da empresa titular e por isso são mais bem agrupados como métodos estruturais. A regulamentação de acesso, por sua vez, é um método comportamental. A separação da propriedade e do controle pode se aproximar de um ou outro método, dependendo da natureza da entidade controladora.

14

55. A forma mais adequada de separação em qualquer indústria dependerá de uma variedade de fatores que devem ser considerados. Esses fatores incluem a magnitude das economias de escala da integração, dos custos da separação, dos benefícios e do escopo para a concorrência e dos objetivos da política pública para a indústria em questão. Isso é resumido na colaboração francesa a este estudo:

“Nesse contexto, medidas estruturais, que provavelmente envolvem o desmembramento de empreendimentos econômicos de porte, requerem compromissos delicados e complexos. Enquanto a integração vertical não deve afetar de maneira adversa a concorrência, também é necessário levar em conta os ganhos em eficiência e os benefícios do serviço universal [que poderiam advir da integração]. Da mesma forma, a desintegração pode aumentar os custos das transações para o consumidor. Por esse motivo não é apropriado adotar uma posição dogmática, mas considerar os custos e os benefícios da separação caso a caso.”14

56. Os méritos relativos dos diversos métodos estão resumidos na Tabela 2.

Tabela 2: Avaliação resumida dos prós e contras das políticas para promover a concorrênciaPolítica

Política Vantagens Desvantagens Método comportamental/estrutural?

Regulamentação de acesso

Determinadas economias de escopo são preservadas; a separação de alto custo éevitada.

Exige intervenção regulatória ativa;O regulador pode não ter informaçõesou instrumentos suficientes para impedir todas as formas de comportamento não competitivo. É necessário monitorar e controlar a capacidade.

Comportamental

Separação da propriedade

Elimina os incentivos paradiscriminação; permite regulamentação mais branda

Perda potencial de economias de escopo; pode exigir separação arbitrária de custo elevado.

Estrutural

Propriedadeconjunta

Elimina os incentivos paradiscriminação

O clube pode tentar excluir não membros; pode facilitar conluios; só é eficaz emdeterminadas circunstâncias.

Estrutural

Separaçãooperacional

Pode facilitar o controle dediscriminação e comportamento anti-competitivo

Possível falta de lucro reduz o incentivo para fornecer serviços inovadores e dinâmicos

Não está claro?

Separaçãoem partesrecíprocas

O comportamento anti-competitivo é anuladopor incentivos à interconexão;Facilita a concorrência horizontal no componente não competitivo; as economias de escopo são preservadas; não são necessárias restriçõesà linha de negócios.

Só se aplica em determinadas circunstâncias Estrutural.

Estrutural

15

III. Separação vertical versus regulamentação de acesso

57. Nesta seção vamos examinar de um lado a separação da propriedade, e de outro a integração vertical com regulamentação de acesso, como representantes dos dois maiores métodos de regulamentação comportamental e estrutural. Podendo-se optar por um desses dois métodos, qual seria o melhor?

58. A resposta a essa pergunta envolve o equilíbrio de diversos fatores. A separação vertical é um método estrutural cuja vantagem principal é reduzir o incentivo do proprietário do componente não competitivo para restringir a concorrência no componente competitivo. Por outro lado, a separação vertical exige que a economia abandone quaisquer benefícios existentes quando esses dois serviços são fornecidos em conjunto. A integração vertical, por sua vez, exige uma forma mais rigorosa de regulamentação comportamental para anular o incentivo do proprietário do componente não competitivo para restringir a concorrência no componente competitivo.

A separação limita a necessidade de regulamentação difícil, cara e apenas parcialmente eficaz

59. A principal vantagem da separação vertical é reduzir o incentivo do fornecedor da atividade não competitiva para restringir a concorrência na atividade competitiva. Essa é uma vantagem importante porque reduz a carga regulatória, aumentando a qualidade da regulamentação e o nível da concorrência.

60. A separação vertical (apoiada por restrições à linha de negócios) reduz o incentivo à restrição da concorrência pelo seguinte motivo. Desde que os preços do componente não competitivo sejam regulados e acima do custo, a empresa não competitiva tem um incentivo para vender o máximo de seu produto a esses preços.15 No lugar de recusar acesso 16, o proprietário do componente não competitivo tem um incentivo para querer o acesso uma vez que cada nova empresa no mercado competitivo aumentará a concorrência, a inovação e a diferenciação de produtos no mercado competitivo, aumentando a demanda pelo serviço não competitivo.

61. Essa diferença em incentivos para separação e integração têm implicações importantes para a facilidade da regulamentação. A regulamentação de uma empresa integrada deve reduzir o incentivo da empresa titular para negar acesso. Essa forma de regulamentação é, por isso, uma batalha constante contra as ações e a vantagem em termos de informação da empresa titular que tentará usar de todos os meios disponíveis para restringir o acesso a seus rivais. Por sua vez, ao eliminar o incentivo para negação de acesso, a separação vertical permite uma forma de regulamentação mais branda (como regulamentação de preço máximo ou regulamentação de cesta de preços), que permite uma maior liberdade à empresa regulada para usar as informações que possui de forma mais eficiente.

62. Por exemplo, a precificação eficiente do acesso à atividade não competitiva pode envolver esquemas bastante complexos, como precificação múltipla, precificação para horários de pico e discriminação entre diferentes classes de consumidores e demandas. Ainda assim, na maioria dos casos a empresa regulada terá informações melhores do que o regulador sobre a natureza dos custos e da demanda. Na separação vertical, e na ausência de incentivos para discriminação entre empresas secundárias, o regulador pode permitir uma certa liberdade à empresa regulada para usar as informações que possui para definir seus preços de forma eficiente, talvez por meio de um limite máximo para a cesta de preços.17 Na integração, porém, a empresa regulada pode usar essa liberdade para discriminar as empresas secundárias rivais, limitando o escopo para esquemas de regulamentação mais sofisticados. O mesmo se aplica à regulamentação da qualidade. Se o

16

regulador não puder observar perfeitamente a qualidade dos serviços fornecidos na integração, a empresa regulada tem um incentivo para discriminação oferecendo serviços de qualidade inferior às empresas rivais. Uma empresa separada, por outro lado, tem menos incentivos para discriminar as empresas secundárias em termos de qualidade (embora ainda possa ter um incentivo para reduzir a qualidade como um todo para tentar burlar a regulamentação).

63. Para piorar as coisas, em alguns casos existem situações em que a criação da concorrência no componente competitivo exige que a empresa titular não apenas se abstenha de atos não competitivos, mas que também tome determinadas atitudes competitivas. Por exemplo, o desenvolvimento da concorrência pode exigir que a empresa titular faça investimentos para aumentar a capacidade do componente não competitivo ou para melhorar seus recursos de medição e cobrança. Um problema ocorre porque o regulador pode não ter o poder para forçar a empresa a fazer investimentos contra a vontade. Nesses casos os incentivos da empresa regulada são cruciais. Enquanto uma empresa integrada tem incentivo para não investir em nova capacidade no serviço não competitivo, uma empresa separada possui um incentivo para investir nessa capacidade quando isso significar um aumento da demanda pelo serviço não competitivo.

64. Como exemplo, uma empresa integrada de geração/transmissão de energia elétrica, face à ameaça de concorrência por empresas geradoras de menor preço em uma região vizinha tem um incentivo para limitar a capacidade de interconexão com as redes vizinhas, uma vez que quanto maior a capacidade da interconexão maior será a concorrência de geradores “externos”. Na maioria dos casos o regulador não seria capaz de forçar a empresa regulada a fazer esse investimento. Uma empresa de transmissão de energia elétrica separada, por outro lado, regulada de forma a não ser capaz de monopolizar o serviço tem maior probabilidade de ter um incentivo para aumentar a capacidade da interconexão uma vez que isso aumentará a concorrência, aumentando a demanda por energia elétrica e com isso a demanda por serviços de transmissão.18

65. Outro exemplo é quando a empresa titular de telecomunicações precisa investir para melhorar a rede, por exemplo, para permitir que os clientes escolham um portador “padrão” para serviços de longa distância (eliminando a necessidade de discar dígitos adicionais para cada chamada de longa distância). Um portador integrado tem um incentivo para diferir esses investimentos uma vez que isso aumentaria o nível da concorrência no mercado de longa distância. O regulador de telecomunicações pode não ser capaz de forçar o portador titular a fazer esse investimento. Um portador local separado, por outro lado, tem um incentivo para fazer esses investimentos sempre que aumenta a demanda por serviços locais.

66. A diferença em incentivos também pode afetar a qualidade dos processos regulatórios em si. Uma empresa integrada, comparada a uma empresa separada, se beneficia de qualquer ação que possa retardar a provisão, elevar o preço ou reduzir a qualidade do acesso. Uma empresa integrada usará, assim, quaisquer mecanismos regulatórios, legais, políticos ou econômicos que tiver à disposição para retardar, restringir a qualidade ou elevar os preços do acesso. Além disso, a empresa integrada tem fortes incentivos para inovar nessa área, desenvolvendo continuamente novas técnicas para retardar o acesso. Embora o regulador possa combater essas técnicas à medida que surgirem, estará sempre “um passo atrás” da empresa titular. A regulamentação, apesar dos esforços, será provavelmente incapaz de anular a vantagem da empresa titular.

67. Na maioria dos países, a autoridade responsável pela questão da concorrência também terá um papel no controle da capacidade da empresa titular para restringir a concorrência na atividade não competitiva. Porém, pelos mesmo motivos (a vantagem em termos de informação da empresa titular, a lentidão e a imperfeição dos processos para assegurar o cumprimento das leis de concorrência, os incentivos da empresa titular para inovar em comportamento anti-competitivo,

17

os incentivos de uma empresa titular para usar processos legais para retardar decisões relativas ao cumprimento das leis de concorrência e a desvantagem competitiva de novos competidores por causa de atrasos e cumprimento imperfeito das leis), o cumprimento das leis antitruste também será provavelmente incapaz de anular completamente a vantagem da empresa titular em relação a novos competidores.

68. A dificuldade da regulamentação comportamental tem sido enfatizada pelo FTC no contexto da indústria de energia elétrica:

“[A integração vertical], ao reter a propriedade integrada e o controle da transmissão edos serviços de geração, deixaria as empresas integradas com o incentivo e a oportunidade de encontrar meios para evitar as restrições regulatórias. Um meio seria manipular a sensibilidade dos serviços de transmissão de curta distância para os riscos de atrasos e incertezas, inerentes a esse produto não estocável. Um proprietário de transmissão pode ser capaz de favorecer suas próprias usinas geradoras de forma significativa por meio de atrasos sutis ou complicações no processo de aprovação de transmissão.

Regras que tornem obrigatório o acesso aberto e um tratamento comparável seriam particularmente difíceis de monitorar e executar nessa indústria, porque, para que sejam bem sucedidas, as regras devem forçar os proprietários da transmissão a ignorar seus interesses econômicos. Assegurar que os serviços e preços fornecidos pela empresa integrada a seus competidores são equivalentes àqueles fornecidos para si própria exigiria um controle regulatório praticamente a nível de transação. Monitorar e garantir o cumprimento das regulamentações contra discriminação pode ser particularmente difícil quando a qualidade do serviço é sensível no tempo, como no caso da energia elétrica. Como a energia é vendida em base horária, a dinâmica do mercado – e também o incentivo e a capacidade de explorar o poder de mercado – podem mudar durante o dia, tornando praticamente impossível intervir antes que as condições mudem. Focalizar o comportamento do proprietário da transmissão, embora talvez possível na teoria, será difícil de manter na prática. O controle do comportamento em uma hora e lugar pouco pode garantir que o mesmo controle será exercido em outra hora ou lugar.”19

69. Os efeitos da integração na regulamentação de acesso foram explorados em um estudo recente que comparou os acordos de acesso com as empresas de telecomunicações da US Bell (verticalmente separadas) com a GTE (empresa de telecomunicações rival integrada verticalmente). Esses estudos mostraram que as negociações de acesso com a GTE integrada demoraram mais e tiveram menor probabilidade de sucesso. A postura de negociação da GTE foi sistematicamente mais agressiva do que a da Bell, e apesar do regime de regulamentação de acesso, a concorrência foi sistematicamente menor nas regiões atendidas pela GTE. Esses resultados são analisados na seção sobre telecomunicações.

70. Resumindo, a regulamentação efetiva de uma empresa integrada aumenta o trabalho do regulador e a demanda do regime regulatório, exige um controle mais rigoroso do comportamento da empresa integrada e tem menor probabilidade de ser totalmente bem sucedida para anular os incentivos da empresa titular para agir de forma anti-competitiva. A separação vertical reduz o trabalho do regulador, permite um controle mais brando e mais eficiente do comportamento da empresa titular e é mais bem sucedida na promoção da concorrência como um todo.

71. Observar que a separação não elimina totalmente o incentivo para restrição do acesso. Foi mostrado acima que no regime de separação o componente não competitivo tem um incentivo

18

para atender a todas as solicitações de acesso (pelo menos pelo preço regulado) uma vez que isso aumenta a concorrência no serviço competitivo e com isso a demanda pelo serviço não competitivo. Isso, porém, nem sempre é verdade. Uma nova solicitação de acesso pode, se concedida, efetivamente reduzir a demanda pelo serviço não competitivo.

72. Por exemplo, suponhamos que uma empresa de transmissão de gás separada leve gás do ponto A, onde o gás é produzido, para o ponto C, onde o gás é consumido. Suponhamos que agora haja uma nova descoberta de gás no ponto B, entre A e C. Nesse caso, a concessão de acesso no ponto B reduz os serviços da empresa de transmissão ao simples fornecimento de B para C. A conceder acesso no ponto B, a empresa de transmissão reduz a demanda pelos seus serviços.

A B C

73. O problema nesse exemplo ocorre porque a nova descoberta de gás mudou o escopo para a concorrência na indústria. O gás em B compete não apenas com o gás em A, mas também com a transmissão de gás de A para B. Com essa nova descoberta de gás, o sistema de transmissão passa a sofrer concorrência. O incentivo para conceder acesso pode ser restaurado por meio da separação do gasoduto de transmissão em B. O componente não competitivo é agora o gasoduto de B para C, e o componente competitivo é o mercado para o gás fornecido em B.

74. Uma separação desse tipo, que é improvável na indústria de gás, é ainda menos provável na indústria de energia elétrica, onde pequenos geradores localizados junto a grandes consumidores de energia elétrica (conhecida como geração "incorporada” ou “distribuída”) são um substituto importante para serviços de transmissão, especialmente perto de gargalos na rede de transmissão. O FTC observa:

“Uma [empresa de transmissão separada] regulada com fins lucrativos pode se abster de ações que aumentariam a concorrência entre alternativas de transmissão e geração (por exemplo, no caso de nichos de carga). De uma certa forma, a expansão da capacidade de transmissão e uma geração nova ou expandida dentro de um nicho de carga são substitutas umas das outras no atendimento a essas situações de carga. ... O risco competitivo é que a [empresa de transmissão separada] pode ter incentivos para favorecer seus próprios recursos de transmissão em relação a qualquer fonte de geração, desencorajando assim novas fontes de geração no nicho de carga. Por exemplo, a empresa de transmissão poderia atrasar a conexão de um novo gerador à grade dentro do nicho de carga. Agindo dessa forma, a empresa de transmissão poderia receber as tarifas máximas de transmissão por um número maior de horas por dia e por um período mais longo devido à maior utilização de sua capacidade de transmissão de fora do nicho de carga.”20

75. Para tratar desses incentivos, o FTC defendeu uma política conhecida como “desmembramento operacional” que, ao colocar a atividade não competitiva sob o controle de uma entidade sem fins lucrativos, elimina o incentivo para obstrução do acesso. O desmembramento operacional é analisado mais adiante.

A separação melhora o nível de informação e elimina os subsídios cruzados

76. Além do efeito da separação sobre os incentivos da empresa separada, é importante

19

acrescentar que existem certos argumentos para separar empresas reguladas e não reguladas que se aplicam de uma forma mais geral e não apenas à estrutura vertical da indústria considerada aqui.

77. Primeiro, em qualquer processo regulatório, é difícil obter informações sobre custos confiáveis sobre a entidade regulada. Provavelmente será mais fácil obter informações sobre custos confiáveis sobre a atividade não competitiva quando esta estiver separada em uma empresa distinta de propriedade distinta, uma vez que isso reduz as oportunidades (e torna a prática mais transparente) de utilização de preços de transferência interna para alterar os custos e lucros dentro da empresa. Assim, será provavelmente mais fácil regular a atividade não competitiva de forma mais eficiente quando esta estiver verticalmente separada do que quando fizer parte de uma entidade integrada.21

78. Segundo, uma empresa regulada ou estatal, por não operar necessariamente sob um objetivoestritamente de maximização de lucros, pode ser capaz de promover subsídios cruzados anti-competitivos mesmo que isso não seja totalmente lucrativo a longo prazo. Sempre que uma empresa regulada é integrada com uma empresa que opera em um mercado competitivo, existe o risco de que a empresa utilizará parte dos lucros do segmento não competitivo para subsidiar seu próprio segmento competitivo, restringindo assim a concorrência. A separação vertical, ao separar as atividades competitivas das atividades não competitivas, evita a ocorrência de subsídios cruzados.22

79. Essas considerações explicam porque é comum sujeitar empresas reguladas a restrições à linha de negócios que evita que essas empresas entrem em mercados não relacionados. 23

A separação força a perda de economias de escopo

80. A principal desvantagem da separação vertical é que a separação da propriedade pode envolver a perda de economias de custo da integração. Economistas apontam várias fontes potenciais dessas economias de escopo. A integração vertical pode aumentar a disponibilidade de informações (permitindo contratos de incentivo mais eficientes); pode reduzir custos de transações e aumentar o investimento em ativos específicos do relacionamento solucionando problemas de atrasos; e pode reduzir as distorções associadas ao poder de mercado em um ou ambos os níveis.

81. Muitas dessas fontes potenciais de eficiência de custos podem ser pelo menos parcialmente exploradas por meio de acordos contratuais entre empresas separadas. Um entendimento dos custos da separação requer, dessa forma, uma comparação entre as eficiências de custos que podem ser obtidas na integração e aquelas que podem ser obtidas por meio de acordos contratuais. Quando existem acordos contratuais verticais que podem alcançar os mesmos benefícios da integração em termos de eficiência, as economias de escopo são mínimas.

82. Uma fonte de eficiência de custos em particular merece ser destacada – os custos maiores de transações oriundos da inovação tecnológica. Inovações importantes nos serviços oferecidos aos consumidores finais podem exigir investimentos nos serviços fornecidos tanto pelas atividades competitivas quanto pelas atividades não competitivas. Por exemplo, quando um braço ferroviário atende a uma mina de carvão, uma inovação no transporte de carvão pode envolver mudanças na infraestrutura ferroviária que seriam mais facilmente obtidas se as duas atividades – infraestrutura e operações ferroviárias – estivessem integradas. Embora a princípio os acordos contratuais possam definir os procedimentos a serem seguidos no caso de determinadas inovações, na prática a incerteza quanto à natureza, o tempo e o escopo da inovação torna esses acordos impraticáveis.

20

83. Nos casos em que o preço do componente não competitivo é maior do que o custo marginal (apesar da regulamentação), existem motivos relacionados à eficiência para a integração, explicados de forma mais detalhada na Caixa 2. De forma resumida, elevar o preço marginal para o acesso à atividade não competitiva acima do custo marginal dessa atividade induz distorções que a empresa primária gostaria de evitar. Por exemplo, quando a atividade competitiva pode substituir outros insumos, em uma circunstância conhecida como “proporções variáveis”, a precificação do serviço não competitivo acima do custo marginal induz a empresa secundária a substituir o uso desse insumo de forma ineficiente. Quando o mercado secundário é imperfeitamente competitivo as empresas secundárias acrescentam um mark-up adicional (uma ‘marginalização dupla') ao produto final reduzindo a produção e aumentando a perda de prosperidade geral. Um regulador pode tentar eliminar essas perdas de eficiência utilizando tarifas de duas partes ou discriminação de preços – uma forma de acordo contratual vertical. Os dois métodos asseguram que o preço marginal não exceda o custo marginal. Entretanto, esses acordos só são exeqüíveis quando é possível evitar a revenda entre clientes secundários.24 Quando não é possível evitar a revenda (pela empresa ou pelo regulador 25), a integração vertical permite que a empresa capture os benefícios de eficiência vendendo para sua subsidiária secundária a um custo marginal, sem o risco de revenda.

84. Por outro lado, quando a empresa primária ou o regulador podem evitar a revenda entre clientes secundários, o resultado eficiente pode ser obtido por meio de acordos verticais – nesse caso a integração não gera benefícios adicionais relativos a custos. Por exemplo, o problema da dupla marginalização pode ser solucionado por meio de um acordo contratual que exija que a empresa secundária concorrente compre uma quantidade mínima (ou que imponha um teto de preço na mercadoria final – equivalente à regulamentação do preço final). Como outro exemplo, uma estratégia de “amarração” ou “agrupamento” pode solucionar a distorção destacada no problema de “proporções variáveis”. Ao exigir que a empresa secundária também adquira outros insumos da empresa primária, a empresa primária pode assegurar que esses insumos sejam precificados de forma a prevenir a distorção no consumo secundário relativo.

85. Além da perda de quaisquer economias de escopo, a separação vertical pode envolver um custo inicial substancial associado ao desmembramento da empresa integrada. Esse custo representa uma parte importante da relação custo-benefício associada à separação.

86. Infelizmente, reconhecer a possibilidade teórica de economias de escopo verticais e avaliar a magnitude na prática são duas coisas bem diferentes. A autoridade regulatória pode não ter as informações necessárias para avaliar corretamente as economias de escopo. Entretanto, definir o ônus da prova em favor da separação, cria incentivos para os proponentes da integração para apresentar provas da magnitude das economias de escopo.

87. A separação vertical pode, em alguns casos, aumentar o valor das empresas separadas. Em outras palavras, pode haver des-economias de escopo verticais. Uma empresa regulada que enxerga benefícios na redução da concorrência no mercado pode decidir integrar mesmo quando existe uma perda pequena, porém significativa, de eficiência envolvida. Uma fonte possível de perda de eficiência que tem sido alegada é uma perda de “foco gerencial”, uma vez que as habilidades necessárias para operar os dois componentes podem ser totalmente diferentes. Após a separação da British Gas no Reino Unido, o valor combinado das empresas separadas aumentou para mais do que duas vezes o valor do negócio integrado.26

21

22

Caixa 1: Por que integrar? - benefícios econômicos para a eficiência advindos da integração vertical

Esta caixa destaca alguns dos benefícios econômicos para a eficiência resultantes da integração vertical. Economistas apontam três tipos de incentivos à integração vertical: primeiro, como uma tentativa de reduzir custos de transações resultantes de contratos de incentivos ao relacionamento entre as duas empresas e terceiro, como uma tentativa de reduzir as distorções causadas pelo exercício do poder de mercado em um ou em ambos os níveis.

Um exemplo clássico de investimento específico do relacionamento é uma estação de geração de energia elétrica a carvão localizada na entrada de uma mina de carvão. Nesses casos os economistas consideram que os custos das transações levam, na prática, contratos verticais ou integração vertical a longo prazo. Um exemplo de integração vertical para melhorar contratos de incentivos é quando a empresa secundária precisa se esforçar para promover os produtos da empresa primária. Nesse caso a integração vertical elimina a necessidade de um acordo contratual de incentivos entre as duas empresas.

Esta caixa enfoca o último caso, integração vertical como tentativa de eliminar a distorção causada pelo exercício do poder de mercado ou, de forma mais geral, sempre que o preço do componente não competitivo está acima do custo marginal, mesmo quando a empresa é regulada. Um preço regulado pode estar acima do custo marginal, por exemplo, quando existem retornos crescentes para a escala no setor não competitivo e o regulador é impedido de subsidiar diretamente o custo fixo da empresa regulada de forma que o preço eficiente regulado seja igual ao custo médio. Sempre que um preço é diferente do custo marginal associado existe uma distorção econômica que pode levar a uma perda na prosperidade geral.

Quando os clientes são empresas secundárias (ao invés de consumidores finais) que adquirem o insumo para utilização em seu próprio processo de produção, a cobrança de preços acima do custo marginal gera distorções que não existem quando a venda é feita diretamente para o consumidor final. Primeiro, quando o processo de produção secundário não é perfeitamente competitivo, esse processo de produção acrescenta seu próprio mark-up, levando a uma situação de ‘dupla marginalização” com um preço final ainda maior do que o que seria praticado por uma empresa integrada (e possivelmente maior do que o preço do monopólio). Segundo, quando o processo de produção secundário pode substituir outros insumos, este será induzido a fazê-lo por meio de um preço de entrada acima do custo marginal, mesmo que essa substituição seja ineficiente. Finalmente, quando a empresa secundária precisa empreender esforços que aumentem a qualidade ou a demanda para o produto final, essa empresa terá um incentivo menor para fazer isso quando suas margens e vendas forem menores como resultado dos custos maiores do insumo.

Uma empresa com poder de mercado tentará eliminar essas distorções quando for possível capturar parte dos ganhos resultantes em prosperidade. Uma forma de eliminar a distorção consiste em utilizar tarifas de duas partes. Desde que a parte marginal da tarifa seja igual ao custo marginal, a distorção causada pelo exercício do poder de mercado será eliminada. A empresa poderá então usar a parte fixa da tarifa para extrair parte dos ganhos de prosperidade resultantes. O problema é que tarifas de duas partes nem sempre são exeqüíveis. Se os clientes secundários puderem negociar entre si, será mais barato comprar de um cliente existente da empresa que detém o monopólio do que comprar diretamente do monopolista. Quando tarifas de duas partes não são exeqüíveis, a empresa titular é forçada a usar preços lineares simples, que resultam inevitavelmente em um preço marginal acima do custo marginal.

Mesmo que a empresa fosse forçada a usar preços lineares, ainda seria possível reduzir ou eliminar a distorção causada pelo preço acima do custo marginal se fosse possível discriminar perfeitamente entre classes de clientes secundários de forma que clientes marginais pagassem no máximo o custo marginal. Mais uma vez, porém, se os clientes secundários puderem negociar entre si, uma estratégia de discriminação de preços não será exeqüível.

Por assegurar à empresa um maior controle sobre a revenda, a integração vertical pode ajudar a empresa que detém o monopólio a reduzir a distorção causada pelo exercício do poder de mercado. Pela integração vertical a empresa pode “vender” para sua subsidiária secundária a um preço igual ao custo marginal, assegurando que o serviço monopolizado será usado de forma eficiente nas aplicações secundárias. A integração vertical parcial também pode ajudar uma estratégia de discriminação de preços. Pela integração com empresas secundárias de demanda elástica, a empresa que detém o monopólio pode “vender” o serviço monopolizado a um preço interno de transferência inferior, ao mesmo tempo vendendo o serviço monopolizado a um preço elevado para empresas secundárias com demanda inelástica. A integração vertical também pode melhorar as informações que a empresa possui sobre as elasticidades da demanda por permitir o acesso direto aos consumidores finais.

Conclusão

88. Uma empresa integrada tem um forte incentivo para discriminação contra as empresas rivais secundárias. A regulamentação comportamental para anular esse incentivo enfrenta uma tarefa ingrata e tem pouca possibilidade de ser totalmente eficaz. A experiência mostra que o nível e a qualidade da concorrência podem ser maiores sob uma política de separação vertical ou desmembramento operacional. Os custos e benefícios a serem avaliados incluem os efeitos sobre a concorrência e sobre a qualidade e o custo da regulamentação, os custos de transição das mudanças estruturais e os benefícios públicos e econômicos da integração vertical, com base nas características econômicas da indústria no país analisado. O Diretor do Competition Buerau do U.S. FTC resumiu o compromisso da seguinte forma:

“Um método comportamental apresenta diversas desvantagens. Primeiro, não elimina o incentivo e a oportunidade para comportamentos de exclusão. Regras podem tentar limitar a oportunidade, mas poucas regras são invulneráveis ao descumprimento. Segundo, pode ser difícil detectar violações . Por exemplo, a discriminação no acesso pode ter a forma de uma redução sutil da qualidade do serviço, cujos efeitos podem ser difíceis de identificar e medir. Terceiro, regras comportamentais podem exigir monitoração a longo prazo, o que pode ser um processo dispendioso. Um método estrutural minimiza o custo de monitoração do cumprimento da ordem. Com uma ordem de desinvestimento, por exemplo, essa exigência é normalmente uma exigência de curto prazo, porque a função principal de monitoração tem por objetivo assegurar que o investimento ocorra na forma exigida pela ordem. ... Mas também reconhecemos que um método puramente estrutural para determinados problemas que exija a separação total de funções empresariais pode ser dispendioso ou de difícil implementação, e pode exigir o sacrifício da eficiência integrativa.”27

89. Considerando os benefícios da separação na promoção da concorrência e melhoria da qualidade da regulamentação, existem pontos favoráveis a favor da separação. O FTC declara:

“Nossa experiência na execução das leis antitruste e na monitoração da desregulamentação e reestruturação em indústrias reguladas suporta fortemente a preferência pela separação operacional ou desinvestimento em desmembramento de serviços.”28

90. Essa premissa minimiza o risco de uma restrição ineficiente da concorrência na atividade competitiva e aumenta os incentivos à integração para produzir provas dos benefícios da integração em termos de eficiência econômica.

91. Por outro lado, o documento francês observa que o EC (na diretiva de energia elétrica 96/92/CE e a diretiva de gás 98/30/CE e outras) não exigiu separação estrutural mas se baseou na regulamentação de acesso apoiada pela separação contábil. Na opinião das autoridades francesas, “a separação contábil, combinada com muralhas chinesas em torno do monopólio no coração da empresa integrada verticalmente oferece uma boa garantia” de proteção contra comportamento anti-competitivo. 29.

IV. Experiências com diferentes métodos de separação em diferentes indústrias

92. Em quais indústrias a separação vertical foi adotada na prática? Quais as formas de separação vertical escolhidas? Qual foi o efeito da separação sobre o comportamento anti-competitivo e o desenvolvimento da concorrência? Essas questões são exploradas nesta seção.

23

Introdução

93. As seções abaixo comparam os métodos de separação escolhidos em diversos países e indústrias. Em alguns casos é difícil categorizar o método de um país. A separação de propriedade nem sempre é clara – uma empresa pode deter uma parte variável da propriedade de outra. Mesmo quando a integração é permitida, restrições regulatórias ou físicas na parte competitiva de uma empresa integrada podem limitar sua capacidade de competir. Além disso, os países freqüentemente deixam de seguir uma política de forma consistente. Embora algumas atividades competitivas sejam separadas, outras não o são, e assim por diante.

94. Em um estudo sobre os efeitos da separação, seria ideal se os países fossem escolhidos com base nos resultados para o mercado como o nível de concorrência. Entretanto, existem diversos obstáculos a essas comparações. Mesmo quando é possível classificar países em diferentes métodos, comparações e avaliações de métodos de separação entre países são dificultadas pelos seguintes fatos:

(a) A forma apropriada de separação depende de fatores específicos do país e do contexto

Um serviço que é claramente um monopólio natural em um país pode ser capaz de suportar um certo grau de concorrência em outro país. Diferenças no grau de separação escolhido podem assim refletir diferenças legítimas nas políticas e não exigirem reformas regulatórias adicionais. Por exemplo, os países onde existe uma grande concorrência entre gasodutos podem não necessitar separar a produção de gás da distribuição. Cidades com um nível elevado de concorrência entre aeroportos podem não necessitar separar as operações das empresas aéreas da propriedade dos aeroportos.

(b) As exigências legais que governam a separação podem não refletir de forma precisa a realidade da concorrência

A ausência de regras para governar a separação não significa necessariamente que a integração é permitida. Exigências legais que governem a separação podem não ser necessárias se, por exemplo, os controles das leis de concorrência evitem a integração. Mesmo que a integração seja permitida, isso pode não levar a um comportamento anti-competitivo se, por exemplo, a capacidade da empresa integrada para expandir a produção no segmento competitivo for limitada. Por outro lado, a presença de exigências legais de separação pode não significar que essas exigências sejam cumpridas. Acordos contratuais de longo prazo entre empresas podem, por sua vez, alinhar os interesses das empresas da mesma forma que a propriedade comum, mesmo que a propriedade das empresas permaneça tecnicamente distinta.

(c) O trabalho regulatório pode ser um substituto parcial da falta de separação, mas a medição objetiva do trabalho e da habilidade regulatória é quase impossível

Um país pode, até certo ponto, substituir a falta de separação por intervenções regulatórias maiores, mais freqüentes e mais extensas. As diferenças nos resultados podem simplesmente refletir as diferenças não observadas no trabalho regulatório.

24

(d) Empresas estatais possuem com freqüência um papel chave nas indústrias consideradas aqui, mas os objetivos e o impacto sobre a concorrência das empresas estatais nem sempre são claros

A presença de empresas estatais pode levar a mais concorrência (por exemplo, se essas empresas tiverem menos interesseem restringir o acesso ao componente não competitivo) ou menos concorrência (por exemplo, se as empresas estatais possuírem poucas restrições orçamentárias que possam ser usadas contra as empresas rivais). Se o Estado for proprietário de duas empresas relacionadas verticalmente (como produção e transmissão de gás), o Estado usará sua posição de proprietário para fazer com que essas empresas ajam de forma coordenada? Ou irá operar as empresas como se fossem totalmente independentes?

(e) Como o escopo geográfico de um monopólio é com freqüência muito menor do que um país, um país nem sempre representa a unidade de comparação adequada

Em muitos países federais, é possível a coexistência de diversos sistemas, alguns dos quais requerem separação vertical, enquanto outros permitem a integração. A unidade de comparação adequada nesse caso não é o país, mas sim o estado, região ou cidade. Por outro lado, variações internas nos países fornecem uma oportunidade única para experiências naturais nos efeitos da separação. A indústria ferroviária australiana e as indústrias de energia elétrica do Reino Unido e dos Estados Unidos apresentam uma grande variedade de estruturas simultâneas.

(f) Todas essas indústrias estão em estado de fluxo

Em alguns casos a separação é demasiadamente recente para que seus efeitos possam ser medidos. Em outros casos as decisões tomadas pelo governo podem ainda não estar incorporadas à legislação ou à regulamentação.

95. Por esses motivos, não tentaremos encontrar elos sistemáticos entre o nível de concorrência e o método de separação escolhido. Ao invés disso, procuraremos identificar, para cada indústria, os componentes não competitivos e os componentes potencialmente competitivos, os métodos que podem ser usados para promover a concorrência e faremos a comparação das escolhas de política de cada país com os métodos possíveis. Onde for relevante, mencionaremos as experiências dos países com diferentes métodos de separação e as experiências com os métodos atuais de separação.

96. É importante observar que nosso interesse primário está na separação cujo objetivo é promover a concorrência na atividade competitiva primária ou secundária. Existem outras formas de separação perfeitamente válidas que possuem outras finalidades. A separação de um monopólio natural em componentes regionais, em particular, pode melhorar a qualidade da regulamentação ao permitir uma forma de regulamentação tipo “yardstick”. Empresas reguladas são freqüentemente impedidas de executar atividades competitivas não relacionadas para evitar que a empresa oculte seus custos do regulador e/ou distorça a concorrência na atividade competitiva. Esse outros motivos para separação não serão mais analisados neste documento.

Aeroportos, portos, rodovias

97. Existem muitas indústrias reguladas nas quais a separação vertical possui um papel praticamente inquestionável. Esse grupo inclui aeroportos, portos e rodovias.

25

98. Em todas essas indústrias, as questões do monopólio natural primário estão no fornecimento de infraestrutura. Embora alguns aeroportos possam competir com outros aeroportos, alguns portos com outros portos e algumas rodovias com outras rodovias (e também entre si), também é óbvio que aeroportos, portos e rodovias individuais podem apresentar um poder de mercado substancial. A integração entre aeroportos e empresas aéreas, entre portos e empresas de navegação e entre rodovias e usuários de rodovias, porém, é rara.

99. Especificamente no caso dos aeroportos, o escopo para concorrência em serviços de aeroporto depende, até certo ponto, do nível de concorrência no próprio aeroporto e de como o aeroporto está organizado. Quando existe uma concorrência real entre aeroportos, não seria inconcebível permitir a integração entre aeroportos e empresas aéreas.

100. Mesmo quando as pistas são operadas como uma unidade, alguns aeroportos possuem abertura para concorrência entre terminais, sendo cada terminal operado por uma ou mais empresas aéreas distintas. Isso é mais comum nos Estados Unidos do que na Europa. Para finalizar, quando os terminais são operados como uma unidade ainda existe espaço para concorrência nos diversos serviços fornecidos nos terminais, como serviços de terra e alimentação.

101. A separação estrutural para promover a concorrência nesses serviços competitivos geralmente envolve um ou mais dos seguintes tipos de separação:

(a) Separação da operação das empresas aéreas do fornecimento de serviços de aeroporto (como a definição de espaços de decolagem e aterrissagem);

(b) Separação das instalações dos terminais de outros serviços de aeroporto, sendo cada instalação de terminal operada por uma empresa aérea (ou grupo de empresas); ou

(c) Separação dos serviços de terra de outros serviços de terminal.

Separação de aeroportos e empresas aéreas

102. Com as recentes iniciativas de liberação dos serviços aéreos, quase todos os países da OCDE permitem agora a concorrência nos serviços de transporte aéreo (embora a concorrência no nível internacional ainda seja tipicamente limitada por acordos bilaterais restritivos). A separação vertical das operações de aeronaves e serviços de infraestrutura é comum. Em praticamente todos os casos a operação de serviços de transporte aéreo é separação do fornecimento de serviços de infraestrutura aeroportuária. Na Austrália, por exemplo, os aeroportos são restritos a não mais do que 5% das ações de uma empresa aérea.

103. Como nos aeroportos com controle de espaço o acesso a esses espaços é essencial para o fornecimento de serviços de transporte, o controlador dos espaços está em posição de controlar o acesso ao aeroporto. Isso cria a questão da separação entre o papel do controlador dos espaços e da(s) empresa(s) aérea(s) titular(es). Na Comunidade Européia, a Regulamentação do Conselho No 95/93 define algumas regras relativas à separação do papel do coordenador de espaços das empresas aéreas titulares. Segundo essa regulamentação, o coordenador de espaços deve executar seu trabalho de forma neutra, não discriminatória e transparente. Os Países Membros devem assegurar que o coordenador aja de forma ‘independente’.30

26

104. As Tabelas A-1 e A-2 mostram o status das entidades de coordenação de espaços em diversos países europeus. Quase todos os países europeus com aeroportos totalmente controlados escolheram uma forma de propriedade conjunta para a entidade de coordenação de espaços – a entidade de coordenação de espaços pertence geralmente a um grupo de empresas aéreas (França, Holanda e Reino Unido) ou a um grupo de empresas e aeroportos (Dinamarca e Itália) ou a um grupo de empresas e o governo (Suécia e Noruega). Apenas na Alemanha o papel do coordenador de espaços não é financiado parcialmente pela indústria. Em todos os casos, as empresas aéreas proprietárias (os membros do “clube”) são apenas empresas domésticas – o que gera questões referentes ao acesso de empresas aéreas estrangeiras aos aeroportos domésticos. Na Finlândia e na Grécia o coordenador de espaços pertence, assim como seus funcionários, à empresa aérea titular. Os países europeus que não possuem aeroportos totalmente coordenados escolheram não separar o controle de espaços da empresa aérea titular (Tabela A-2).

105. Existem riscos reais quando se permite a integração entre a empresa aérea titular e o papel do coordenador de espaços. Até 1996, o papel do coordenador de espaços na Itália pertencia à Alitalia. A Alitalia usava essa posição para restringir a concorrência. Foi necessária uma intervenção da Autoridade Antitruste Italiana para definir um coordenador mais neutro. Em 1997, a Autoridade Antitruste Italiana observou:

“Até recentemente, o Ministério dos Transportes atribuiu à empresa aérea nacional (Alitalia) a responsabilidade de executar atividades de liberação. A Alitalia, por sua vez, designou um de seus funcionários como coordenador. Ao atribuir espaços, o coordenador parecia, no início, lidar primeiro com direitos históricos exatos (isto é, solicitações de titulares de espaços já utilizados na temporada anterior), depois com outras solicitações, tratando direitos históricos replanejados (isto é, troca de espaços entre titulares) e solicitações de novos espaços para o primeiro que chegasse, dando prioridade às operações programadas em relação aos vôos charter. A monitoração dos espaços era muito limitada, devido em parte à coleta de dados e sistemas computadorizados inadequados, e não foi definido um pool de espaços.

Em 1996, uma decisão da Autoridade Antitruste considerou a empresa aérea nacional responsável por abusar da posição dominante no processo de liberação discriminando concorrentes potenciais. Em parte como resultado da intervenção da Autoridade, a Alitalia abriu mão do seu mandato como coordenador da liberação. O Ministério está trabalhando no sentido de criar uma agência independente, responsável pela liberação nos aeroportos totalmente coordenados.”31

Separação de serviços de terminal e serviços de terra

106. Nos aeroportos que não tentam promover a concorrência entre terminais, a concorrência nos serviços de terra exige alguma forma de separação entre serviços de terra e outros serviços de terminal. Em 1995, John Temple Lang do Competition Directorate da Comissão Européia argumentou a favor da separação total dos serviços de terra de outros serviços aeroportuários:

“Grande aeroportos devem permitir que duas empresas de serviços de terra independentes do aeroporto e da empresa aérea nacional operem para evitar conflitos de interesses. As duas empresas podem operar no aeroporto como um todo ou em cada terminal, conforme o aeroporto preferir. O aeroporto seria responsável por designar essas empresas, após consultar as empresas aéreas e após emitir um edital. O aeroporto ou a empresa aérea poderiam, é claro, segregar operações de terra existentes. O aeroporto também teria a liberdade de permitir serviços próprios conforme desejasse”.32

27

107. A Comissão, porém, decidiu não exigir a separação total dos serviços de terra e de terminal . Ao invés disso, a Diretiva 96/67/EC exige apenas que os aeroportos (sujeitos a algumas exceções) possuam pelo menos dois operadores de serviços de terra, sendo no mínimo um deles independente do aeroporto, com a separação estrita das contas para o fornecimento de serviços de terra e outros serviços.

108. Um estudo realizado pela Associação de Empresas Aéreas Européias demonstrou que as tarifas de serviços de terra constituem um componente significativo das taxas totais dos aeroportos, e que os aeroportos com concorrência menor nos serviços de terra apresentam taxas maiores. O estudo calculou as taxas para atendimento a aeronaves em 36 aeroportos, a maioria na Europa. Embora o estudo não tenha incluído todos os fatores que influenciam as taxas cobradas nos aeroportos, os resultados são sugestivos. Ao classificar os aeroportos de acordo com as taxas cobradas, foi constatado que todos os nove aeroportos mais caros possuem monopólios nos serviços de terra. Todos os catorze aeroportos seguintes em ordem decrescente de preço ofereciam concorrência nos serviços de terra.33

109. A Tabela A-3 resume a situação em relação à separação estrutural em serviços aeroportuários em diversos países da OCDE.

Energia elétrica

110. Na indústria de energia elétrica, reconhece-se que os segmentos competitivos são a geração de energia elétrica, a função conhecida como “comercialização”, “marketing” ou “suprimento”, que envolve agir como um corretor entre os consumidores finais e a geração de energia elétrica, empresas de transmissão e distribuição e a comercialização de energia elétrica em um mercado de energia elétrica.

111. Por outro lado, existem economias significativas de densidade na distribuição, especialmente para clientes menores. Existem economias de escala na transmissão de energia elétrica, mas pode haver espaço para concorrência dependendo da magnitude da demanda e da localização geográfica dos geradores e dos consumidores.

112. A separação estrutural para promover a concorrência nos serviços competitivos em energia elétrica envolve uma combinação dos seguintes métodos:

(a) Separação da geração e da transmissão/distribuição (talvez envolvendo uma forma de propriedade conjunta ou desmembramento operacional);

(b) Separação da comercialização/marketing/suprimento e da transmissão/distribuição (talvez também envolvendo uma forma de propriedade conjunta ou desmembramento operacional);

(c) Separação da distribuição e da transmissão.

113. Após reformas recentes no setor de energia elétrica, quase todos os países do OCDE permitem alguma forma de concorrência. Isso geralmente envolve permitir que um grupo de clientes contrate diretamente os geradores para o fornecimento de energia elétrica distribuída por uma rede de transmissão e distribuição a uma tarifa regulada. O tamanho do grupo de clientes que podem escolher seu fornecedor tem aumentado com o tempo. Alguns países também encorajam explicitamente a concorrência na função de “comercialização” ou “suprimento”.

28

Separação da geração e da transmissão/distribuição

114. A Comissão Européia exige um grau de separação entre a transmissão e outras atividades. A Diretiva 96/92/EC exige que, a menos que o sistema de transmissão já seja independente das atividades de geração e distribuição, o operador do sistema seja independente, pelo menos em termos de administração, de outras atividades não relacionadas ao sistema de transmissão. Se a empresa for integrada verticalmente, os Países Membros devem assegurar que os administradores da rede de transmissão não forneçam informações confidenciais aos outros setores da empresa (isto é, devem criar as chamadas muralhas chinesas ou “firewalls”). Além disso, na contabilidade interna, as empresas de energia elétrica integradas devem manter contas separadas para as atividades de geração, transmissão e distribuição. As empresas também devem possuir contas para as atividades não relacionadas a energia elétrica como se essas atividades fossem realizadas por empresas separadas.

115. Muitos países foram além do exigido pela diretiva da Comissão, impondo sua própria separação operacional (Bélgica e, mais recentemente, Irlanda e Itália) ou separação estrutural total (Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Portugal, Espanha, Finlândia, Inglaterra e País de Gales, alguns estados da Austrália e, recentemente, o Brasil).

116. Um documento de trabalho recente da OCDE contém um estudo empírico da reforma regulatória em diferentes países na indústria de energia elétrica, incluindo um exame dos efeitos da separação da geração e da transmissão sobre preços, eficiência e qualidade. Conforme mostrado na Caixa 2, o estudo demonstra que os ‘países que realizaram a separação total de propriedade da geração e da transmissão apresentam, na média, maior eficiência e melhor qualidade, com preços industriais menores (que se beneficiam mais da concorrência) em relação aos preços residenciais.

29

Caixa 2: Energia elétrica: impacto da separação estrutural sobre preços, eficiência e qualidade

Em um documento de trabalho recente da OCDE 34, Faye Steiner fez uma avaliação do impacto da liberalização e privatização sobre o desempenho no segmento de geração da indústria de energia elétrica. Foram definidos indicadores regulatórios para um painel de 19 países da OCDE para um período de 10 anos, para examinar a influência da reforma regulatória sobre eficiência, preço e qualidade, e para avaliar a eficácia relativa das diferentes estratégias de reforma. A inclusão de dados com dimensões para diversos países e séries temporais permite a identificação isolada de efeitos específicos do país e regulatórios.

Steiner conclui que os preços industriais são menores do que os preços residenciais nos países com maior separação entre a geração e a transmissão, que implementaram regimes de acesso de terceiros e que estabeleceram um mercado de atacado à vista.

Para estimar o impacto da regulamentação sobre a eficiência, Steiner usa a taxa de utilização como indicador de eficiência. Steiner conclui que tanto a separação da geração e da transmissão quanto o aumento da propriedade privada aumentam a taxa de utilização (outros fatores de influência potenciais como a presença do acesso de terceiros não tiverem grande importância estatística).

A qualidade é indicada pela diferença entre a margem de reserva real e a margem de reserva ideal “por ser o aspecto da geração que mais se aproxima da qualidade do suprimento”. Steiner conclui que a separação da geração e da transmissão melhora a qualidade segundo esses parâmetros. A presença de acesso de terceiros não apresentou um impacto estatístico significativo.

117. Diversos países relataram que a autoridade responsável pela concorrência defendeu uma forma mais rigorosa de separação na indústria de energia elétrica do que a efetivamente adotada. A autoridade responsável pela concorrência na Irlanda criticou as propostas relativas à manutenção da propriedade da infraestrutura de transmissão pela ESB como sendo ruim para o desenvolvimento da concorrência. 35 A Czech Office For The Protection of Economic Competition enfatizou que a propriedade da grade de transmissão precisa ser separada da geração de energia.36 A autoridade responsável pela concorrência na Hungria expressou sua opinião sobre a separação na indústria de energia elétrica de forma bastante clara:

“Em sua atividade de defesa da concorrência, a Competition Office tem apoiado há vários anos a separação das atividades competitivas e não competitivas. Com essa finalidade, a Competition Office distribuiu um livreto com seus princípios de políticas de concorrência em 1999. Em relação ao setor de energia elétrica, a Competition Office considera o sistema de controle e a separação da rede de alta voltagem das outras atividades como o ponto mais importante. A longo prazo, a Competition Office prefere a separação da distribuição regional/local das outras atividades. A Competition Office normalmente prefere a separação total (separação da propriedade), e o apoio/aceitação ocasional de formas mais brandas de transição é geralmente resultado de compromissos e considerações táticas. Isso se deve ao fato de que a Competition Office considera essa solução como sendo a mais satisfatória e clara, além disso, as vantagens em termos de eficiência associadas à integração total ou parcial que iriam contra essa solução não foram levantadas pelas partes envolvidas nas sessões de coordenação.”37

118. Em alguns casos o nível de separação existente foi considerado inadequado. Na Finlândia, um grupo de trabalho que examinou o desmembramento de operações de energia elétrica considerou a separação contábil inadequada e recomendou uma separação estrutural muito mais clara:

“De acordo com o relatório de junho de 2000 do grupo de trabalho que examinou o desmembramento das operações de energia elétrica e seu desenvolvimento definido pelo Ministério da Indústria e Comércio, a separação contábil atual das atividades se mostrou falha, e é necessária uma separação mais transparente. Segundo o relatório, os problemas da separação foram causados pela ambigüidade dos termos do desmembramento das operações de energia elétrica e a alocação de custo e lucro das diversas operações. Na legislação, não foi tomada uma posição detalhada sobre como as empresas devem organizar as operações a serem separadas. Não foi definida uma fórmula ou modelo legal para a contabilidade separada. Além disso, houve problemas na separação dos custos comuns às diversas operações e na divisão do saldo, uma vez que os termos atuais não fornecem instruções precisas sobre quais montantes de capital pertencem a quais operações. A falha dos termos para o desmembramento das operações de energia elétrica é problemática, especialmente para a monitoração da proibição de subsidização cruzada no Electricity Merket Act e a precificação razoável das operações de redes de energia elétrica.

O grupo de trabalho propôs que os termos para o desmembramento das operações atuais em termos de contabilidade sejam definidos de forma mais rigorosa e que a separação seja mais transparente, particularmente no que diz respeito à alocação dos custos comuns. O grupo de trabalho também propôs que as operações de rede sejam incorporadas ou diferenciadas em uma empresa estatal, cooperativa ou federação de municipalidades

30

separada de forma que o detentor da licença da rede não possa participar da comercialização de energia elétrica na mesma empresa ou produzir energia, com algumas exceções.”38

119. Nos Estados Unidos, o regulador de energia elétrica impôs inicialmente apenas uma forma de separação funcional na geração e transmissão. As autoridades responsáveis pela concorrência nos Estados Unidos têm sido defensores acirrados de formas mais rigorosas de separação. Face à evidência crescente do fracasso do método de separação funcional, o regulador de energia elétrica exigiu uma separação mais expressiva, conforme explicado na Caixa 3.

120. A propriedade conjunta da infraestrutura é relativamente rara no setor de energia elétrica, mas não totalmente desconhecida. A National Grid Company na Inglaterra e País de Gales pertenceu, no início, às 12 empresas regionais de distribuição.

Separação da comercialização/marketing/suprimento e da transmissão/distribuição

121. Relativamente poucos países escolheram explicitamente a separação de atividades de comercialização/marketing/suprimento. Uma exceção é a Nova Zelândia. Essa experiência também destaca os limites da separação contábil para promover a concorrência. Como parte das reformas na indústria de energia elétrica, a Nova Zelândia separou a geração e a grade de transmissão, e colocou cada atividade em uma empresa separada. A distribuição era, por motivos históricos, separada da transmissão há muito tempo. A entrada na geração e no varejo de energia elétrica era permitida. Empresas de distribuição entraram rapidamente no negócio de geração de energia elétrica com geração “incorporada”, e comercializaram a energia elétrica através de suas próprias empresas de comercialização de energia elétrica. Empresas de distribuição ativas nas atividades competitivas de geração e varejo tinham que produzir contas separadas para suas atividades competitivas e para seus negócios não competitivos.

122. Apesar das exigências altamente prescritivas de divulgação dos livros fiscais, o regime não se mostrou suficiente para evitar comportamento anti-competitivo. Em 7 de abril de 1998, o governo da Nova Zelândia decidiu impor exigências mais fortes de separação total. As empresas de distribuição tiveram a opção de colocar seu negócio de distribuição em um fundo (uma forma de separação de propriedade e controle) ou se desfazer dos negócios de geração e comercialização (até 31 de dezembro de 2003). Especificamente, o governo exigiu que:

nenhum indivíduo com empresa de distribuição de energia elétrica pode possuir mais do que 10 por cento de uma empresa envolvida na comercialização ou geração de energia elétrica em qualquer parte do mercado, ou vice-versa;

dois ou mais indivíduos com uma empresa de distribuição de energia elétrica podem possuir mais do que 20 por cento de uma empresa envolvida na comercialização ou geração de energia elétrica em qualquer parte do mercado, ou vice-versa; e

regras similares proibirão o exercício de influência material por um indivíduo envolvido em distribuição de energia elétrica sobre um indivíduo envolvido na comercialização ou geração de energia elétrica e vice-versa, seja por contrato, acordo ou entendimento.

123. Na prática, as empresas de distribuição cumpriram as exigências de separação muito mais rapidamente do que o esperado. Em 1 de abril de 1999 todas as empresas de distribuição se separaram de suas subsidiárias de geração e varejo.

31

124. A situação da separação na indústria de energia elétrica nos países da OCDE está resumida na Tabela A-4.

32

Caixa 3: Separação estrutural na indústria de energia elétrica dos Estados UnidosA indústria de energia elétrica nos Estados Unidos é regulada nos níveis federal e estadual. A autoridade reguladora primária é a Federal Energy Regulatory Commission (“FERC”). Antes da onda de reformas da última década, a indústria consistia basicamente em centenas de empresas de propriedade privada integradas verticalmente, conhecidas como serviços pertencentes ao investidor (“IOU”), além de diversas empresas pertencentes ao estado (algumas de grande porte) e empresas municipais.

Tem sido cada vez mais exigido que as empresas integradas verticalmente separem, de uma forma ou de outra, a geração da transmissão e distribuição.39 Na Ordem 888, adotada em 1996, a FERC exigiu a separação funcional, mantendo como salvaguarda procedimentos segundo os quais um indivíduo pode registrar uma reclamação junto à FERC sobre mau comportamento e monitoração de mercados pela FERC.40 As autoridades responsáveis pela concorrência recomendaram a separação operacional no lugar da separação funcional, e destacaram a vantagem da separação total de propriedade e controle.41 A FERC argumentou que a separação funcional manteria tanto o incentivo quanto a oportunidade para que as empresas discriminem os concorrentes, e que o controle regulatório para detectar, por exemplo, uma redução sutil da qualidade do serviço prestado aos concorrentes, como atrasos, seria muito difícil, assim como uma reparação rápida.

Mais recentemente, a FERC propôs exigir a separação operacional ou a retirada dos recursos de geração das empresas de transmissão. À luz da experiência desde 1995, a FERC concluiu que “a continuação da discriminação no fornecimento de serviços de transmissão por empresas integradas verticalmente pode [.. .] .] estar impedindo mercados de energia elétrica totalmente competitivos.” 42 . Ao comentar sobre as propostas recentes da FERC, o FTC observa:

“Diversos anos de experiência na indústria parecem confirmar agora que a discriminação permanece nofornecimento de serviços de transmissão por empresas que ainda possuem geração e transmissão. 43 Reclamações sobre – e ações reparatórias da FERC – tratamento discriminatório que favorece recursos de geração de proprietários de transmissão são muitas. 44 Essas reclamações alegam formas sutis de discriminação, incluindo, por exemplo, favorecimentos em avaliações publicadas da capacidade de transmissão disponível para atender a transações de fornecedores independentes. Dessa forma, apoiamos a avaliação da FERC de que as regras comportamentais não alcançaram os benefícios de concorrência que a FERC tentou obter ao introduzir a concorrência nos mercados de comercialização de energia.”45

“A Nota fornece uma visão geral ampla dos esforços da FERC para aumentar a concorrência nos mercados de comercialização de energia elétrica. Marcos importantes nesse processo incluem esforços iniciais parâmetro exigir acesso aberto a serviços de transmissão como condição para fusões de empresas de energia elétrica integradas verticalmente; as Ordens de Acesso Aberto no 888 e 889 da FERC, que buscaram possibilitar acesso aberto a serviços de transmissão de todas as empresas reguladas pela FERC; as ordens ISO com desmembramento operacional da transmissão e da geração; a consideração de propostas individuais da Transco; e esta Nota contemplando o desmembramento operacional ou a retirada dos recursos de geração dos recursos de transmissão em todo o país. A extensa revisão na Nota conclui que as regras de comportamento relativas ao acesso aberto existente e as ISOs isoladas não constituem uma base suficiente para a continuação do crescimento da concorrência nos mercados de energia elétrica. 46 Isso está consistente com nossas próprias percepções quando aos incentivos dos fornecedores de geração e transmissão e dos eventos que transpiraram nos mercados emergentes de energia elétrica que expressamos em 1995 durantes a consideração das Ordens no 888 e 889. Nessa ocasião, indicamos que “o desmembramento operacional seria provavelmente mais eficaz do que o desmembramento funcional; ... problemas de concorrência em mercados de geração concentrada ainda devem ser tratados sob o acesso aberto; [e] a precificação eficiente da transmissão deve acompanhar o acesso aberto.” 47

“A questão básica sobre porque a transmissão deve ser independente da geração em um RTO qualificado é a ameaça da discriminação vertical no acesso aos serviços de transmissão. A discriminação vertical na transmissão é uma questão séria porque a tecnologia de transmissão continua a apresentar grandes economias de escala que freqüentemente impossibilita a concorrência eficaz no fornecimento de serviços de transmissão alternativos entre as fontes de geração e as cargas. 48 A ameaça de discriminação vertical na transmissão aumenta os riscos associados aos investimentos na geração e na obtenção de habilidades de comercialização de energia elétrica (treinamento e experiência) de forma a competir com recursos de geração pertencentes aos operadores dos recursos de transmissão. Esse risco desencoraja a entrada de empresas de geração e comercialização, tornando a concorrência real na geração menos provável.

33

O suprimento reduzido (menos entradas na atividade de geração) e os mercados menores (menos comercialização) provavelmente resultarão em preços maiores para os consumidores do que seria o caso sem essa discriminação potencial na transmissão.

A preocupação com a discriminação vertical no acesso à transmissão não se limita aos recursos de transmissão e geração existentes, mas se aplica também a expansões da geração e transmissão. Os proprietários de transmissão poderiam discriminar no fornecimento de conexões à grade para novos geradores e na seleção de projetos de expansão da transmissão. A discriminação ou a incerteza quanto aos termos e condições para a obtenção de conexões à grade aumentarão o risco de novos investimentos em geração no que diz respeito à viabilidade comercial e prazo. A discriminação na seleção de projetos futuros de expansão da grade pode atrapalhar esses projetos ao aumentar a incerteza sobre as receitas futuras de novas empresas (por exemplo, o posicionamento discriminatório de uma nova linha de transmissão pode reduzir de maneira desproporcional a demanda de energia na nova empresa). Ao eliminar ou retardar a entrada da nova empresa de geração, ou deslocá-la para outro local, um proprietário de recursos de transmissão pode reduzir a pressão competitiva em seus próprios recursos de geração, particularmente se os recursos da nova empresa puderem ser mais eficientes. Como resultado dessa discriminação, os consumidores provavelmente terão de pagar mais pela energia elétrica porque geradores mais eficientes não conseguiram destituir os geradores menos eficientes.

Além disso, concordamos com a declaração na Nota de queEmpresas de transmissão afiliadas . . . .. não podem ter a confiança dos participantes do mercado mesmo com proteções elaboradas. . . . Acreditamos que os participantes do mercado suspeitariam que as salvaguardas serão manipuladas.Isso, por sua vez, poderia afetar o comportamento do investidor. Em particular, os participantes do mercado podem relutar em fazer os investimentos necessários na geração ou comercialização de energia elétrica se suspeitarem que a RTO poderá favorecer as suas afiliadas. 49

Também concordamos que os códigos de conduta de comportamento não devem solucionar esse problema devido aos custos de execução e às incertezas. 50

Como descrito no nosso Comentário Sobre Acesso Aberto, as alternativas ao desmembramento funcional com regras de comportamento são o desmembramento operacional (ISO) e a separação de recursos. A separação de recursos apresenta o tipo mais limpo de solução estrutural para a discriminação na transmissão ao cortar os laços que criam os incentivos para discriminação.”51

Gás natural

125. Na indústria de gás natural, assim como na indústria de energia elétrica, a produção e o “varejo” de gás são atividades altamente competitivas. As economias de escala e densidade na distribuição de gás, ao contrário, são significativas. Embora as economias de escala na transmissão de gás sejam significativas, a localização geográfica dos produtores e consumidores de gás permite um certo nível de concorrência nesse segmento em alguns países. Em alguns países, as instalações para armazenamento de gás são escassas, e o acesso ao armazenamento também pode ser importante para manter a concorrência. Além disso, o gás natural é um insumo importante para a geração de energia elétrica. Uma empresa com posição dominante no mercado de gás integrada verticalmente com a geração de energia elétrica pode ser capaz de aumentar o preço ou restringir a disponibilidade de gás a empresas geradoras rivais. Alguns países solucionaram essa questão impondo restrições à integração entre a transmissão/distribuição de gás e a geração de energia elétrica.

126. A separação estrutural para promover a concorrência na indústria de gás geralmente envolve um ou mais dos seguintes tipos de separação:

(a) Separação da produção de gás e da transmissão/distribuição;

(b) Separação da comercialização de gás e da transmissão/distribuição;

(c) Separação do armazenamento de gás e da transmissão/distribuição;

(d) Separação da distribuição de gás e da transmissão;

(e) Separação da transmissão/distribuição de gás e da geração de energia elétrica.

127. Como em outros setores, reformas recentes do setor de gás aumentaram fortemente o espaço para concorrência. Muitos países permitem que pelo menos algumas classes de consumidores escolham sua fonte de gás, com o transporte do gás através da rede de transmissão/distribuição a um preço regulado.

Separação da produção de gás e da transmissão/distribuição

128. Muitos países da OCDE não possuem reservas domésticas significativas de gás natural. Nesses países a tradição de exigir a propriedade doméstica dos recursos de transmissão e distribuição tem levado historicamente a um grau de separação entre os recursos de produção (pertencentes a empresas estrangeiras) e de transmissão e distribuição (pertencentes a empresas locais). Essa separação, porém, não afeta necessariamente o potencial para uma concorrência eficaz.

129. A Diretiva de Gás da Comissão Européia (98/30/EC) exige que as empresas de gás mantenham contas separadas para as atividades de transmissão, distribuição e armazenamento de gás natural, como seria exigido se as atividades em questão fossem realizadas por empresas separadas. A Comissão observa:

“Diversos Países Membros (Áustria, Espanha, Itália, Irlanda, Holanda e Reino Unido) estão procurando ou considerando uma separação das atividades de transporte e

34

comercialização das empresas integradas que vai além das exigências da Diretiva de Gás. Outros Países Membros (Bélgica, Dinamarca, Alemanha, Finlândia e França), porém, não parecem ter a intenção de ir além dessas exigências mínimas.

A ausência de desmembramento legal entre o transporte (incluindo a operação do sistema) e o suprimento é freqüentemente apontada como um obstáculo potencial para o acesso não discriminatório à rede e como uma fonte de abuso das posições dominantes. Na ausência de um desmembramento total e de mudanças estruturais na indústria do gás, o regime regulatório terá de criar uma regulamentação de conduta rigorosa para garantir a não discriminação.”52

130. A Agência Internacional de Energia também reconhece os limites da regulamentação de conduta e defende formas mais rigorosas de separação:

“Uma empresa integrada detentora do monopólio de gás que determina... condições de transporte para concorrentes ... tem um incentivo para atrapalhar ou excluir concorrentes potenciais da utilização de sua infraestrutura. E possui acesso privilegiado a informações comercialmente sensíveis, que pode e irá explorar. ... a regulamentação não pode resolver tudo isso. Problemas de informação tendem a permanecer. Informações falsas fornecidas pela empresa podem não ser verificadas (ou reconhecidas como tais) pelo regulador. Isso fará com que seja muito difícil se não impossível garantir um tratamento não discriminatório de concorrentes/clientes. Por isso o desmembramento das atividades de transporte e comercialização de gás é uma necessidade.

Nesse aspecto, separar contas internas para cada atividade, conforme exigido pela Diretiva de Gás [EC], não constitui desmembramento suficiente. Isso não resolve o problema do acesso privilegiado a informações sensíveis. E as empresas podem ficar tentadas a produzir dois conjuntos de contas: um conjunto “manipulado” para o regulador e as contas verdadeiras para seu próprio uso. O desmembramento eficaz exige no mínimo a separação das atividades de transporte e comercialização da empresa em duas subsidiárias. Isso não deve ser muito oneroso para as empresas de gás envolvidas, e deve ser relativamente fácil de ser implementado sob o ponto de vista político.

... Sob uma perspectiva puramente competitiva, ... o desmembramento terá de ir mais adiante. A subsidiária de transporte teria de ser cercada por uma muralha chinesa e se tornar independente do processo decisório no nível da holding que afetaria as questões de comercialização do gás. Isso será muito difícil. Assim, se a separação/venda da parte de transporte de todas as outras atividades relacionadas à energia for legalmente possível e prática, essa deve ser a opção escolhida. Além disso, a concorrência [política] pode exigir também [o] desmembramento dos serviços de armazenamento, troca e back-up do transporte e comercialização de gás de forma a tornar, por exemplo, o acesso ao armazenamento não discriminatório. ... Sob a lógica da concorrência, recomendamos a separação/venda do armazenamento do transporte e da comercialização de gás.”53

131. Outros países também reclamaram da fraqueza da separação: na Irlanda, “A autoridade responsável pela concorrência exigiu que o negócio de transmissão e distribuição da BGE fosse estabelecido como uma empresa estatal totalmente independente, acreditando que manter contas separadas não seja suficiente para eliminar o potencial para comportamento anti-competitivo.”

132. A experiência do Reino Unido em optar por separar a produção de gás da transmissão é interessante, e está descrita na Caixa 4.

35

36

Caixa 4: Separação vertical na indústria de gás natural: o caso da British Gas 54

Em 1988, após o reconhecimento da ausência de concorrência na indústria de gás no Reino Unido, a Monopolies and Mergers Commission do Reino Unido (MMC) recomendou que a British Gas publicasse informações sobre os termos e condições de acesso e que fossem criadas “muralhas chinesas” entre a parte da BG envolvida em negociações de acesso e aquelas envolvidas na compra e suprimento de gás. Três anos depois, em 1991, o Office of Fair Trading concluiu que essa regulamentação de conduta não havia sido suficiente para estimular a concorrência e que seriam necessárias soluções estruturais adicionais. Embora tenha sido argumentado que a separação total seria a melhor opção, a criação de uma subsidiária separada de transporte e armazenamento foi aceita como um compromisso.

Em 1993, após uma nova revisão da indústria de gás, o MMC fez novas recomendações. O MMC recomendou que a BG se desfizesse do negócio de comercialização (isto é, suprimento) até 31 de março de 1997. O MMC argumentou que só seria possível manter a concorrência a longo prazo de os concorrentes tivesses acesso não discriminatório à rede de transporte e às instalações de armazenamento. O MMC observou que ‘a natureza integrada do negócio da BG ... é incapaz de dar as condições necessárias para a concorrência auto-sustentada’. Mesmo que a BG possuísse subsidiárias separadas para transporte e comercialização, conforme acordado com a OFT, os problemas de conflitos de interesses não seriam solucionados. Tinha havido atrasos na oferta de cotações e na leitura de medidores, e tanto a estrutura e o nível das tarifas de transporte quanto as exigências operacionais da BG em relação aos concorrentes afetavam a capacidade de competição desses concorrentes. O Ofgas argumentou que sem a separação total poderia haver problemas em relação ao acesso à rede para os concorrentes no caso de defici6encias de capacidade, precificação de transporte desfavorável aos concorrentes, alocação de recursos e custos favorável ao negócio de transporte da BG e à confidencialidade das informações. A regulamentação desse comportamento seria dispendiosa e difícil frente às assimetrias de informações. Como o MMC acreditava que a concorrência não seria auto-sustentável sem a separação vertical e que a concorrência no suprimento era desejável, concluiu que a situação ia contra o interesse público, e recomendou a separação do negócio de comercialização da BG.

O MMC observou que o custo da reestruturação vertical, estimado em 130 milhões de libras por um período de mais de dez anos, teria de ser pago, e sugeriu que o Ofgas repassasse uma ‘parcela adequada dos custos dessa reestruturação para os usuários tarifados’ e que o Ofgas levasse esses custos em consideração ao definir as taxas de transporte e armazenamento. Na visão da MMC, o sine qua non para concorrência real no futuro era a separação vertical total. Embora isso implicasse em custos – uma vez que o regime de demanda e fornecimento teria de ser estabelecido, quaisquer economias de escopo entre a negociação e o transporte seriam perdidas e haveria custos de transação – o MMC argumentou que esses custos não anulariam os benefícios esperados da concorrência. O MMC fez referência à estimativa da BG... mas enfatizou que essas estimativas eram incertas e provavelmente demasiadamente altas e que de qualquer forma eram pequenas em relação ao tamanho do negócio de suprimento da BG. …

Outras opções para separação também foram consideradas e rejeitadas pelo MMC. A opção de separar a BG Trading em empresas regionais separadas, mencionadas no Ofgas (1993), não foi escolhida por causa dos custos adicionais envolvidos e porque o número de competidores não era um problema. A sugestão de que a BG fosse separada da mesma forma que a indústria de suprimento de energia elétrica em sistemas de transmissão nacional e (possivelmente) regional, com empresas de distribuição e suprimento regional integradas, foi rejeitada devido ao custo e à dificuldade de garantir o acesso não discriminatório às redes de distribuição regionais. Da mesma forma, o MMC não acreditava que o sistema de armazenamento devesse ser separado do transporte porque as instalações de armazenamento da BG são usadas para fornecer segurança de suprimento além de atender a picos sazonais. O MMC argumentou que a separação contábil das instalações de armazenamento poderia ser desejável uma vez que os competidores poderiam querer criar suas próprias instalações de armazenamento. …

Uma lição a ser aprendida é que é muito mais fácil obter reformas estruturais para promover a concorrência antes de privatizar um monopólio integrado. O método totalmente diferente adotado pelo governo [Reino Unido] ao privatizar a indústria de suprimento de energia elétrica sugere que não demorou muito para reconhecer os erros feitos no caso da British Gas.

Separação do armazenamento e da transmissão/distribuição

133. Diferentes países escolheram métodos bastante diferentes para a separação do armazenamento. “No Reino Unido, por exemplo, a capacidade de acesso para armazenamento é vendida em leilões regulares, enquanto o armazenamento “virtual”, isto é, outras instalações e instrumentos flexíveis estão disponíveis no mercado à vista. Na Itália, haverá acesso regulado ao armazenamento. A maioria dos outros Países Membros estuda alguma forma de acesso ao armazenamento (embora em alguns casos como na Alemanha e na Dinamarca, limitado não apenas quando a capacidade está disponível mas também potencialmente quando esse acesso é “tecnicamente necessário para um acesso eficiente ao sistema”). Na França, o acesso ao armazenamento estará sujeito à lei da concorrência e a certas prioridades (necessidades de armazenamento do mercado PSO/não optante e às necessidades de armazenamento para a operação do sistema).”55

134. A Tabela A-5 resume as formas de separação escolhidas pelos países da OCDE na indústria do gás.

Serviços ferroviários

135. Na maioria dos países, o fornecimento de serviços ferroviários é uma atividade potencialmente competitiva, enquanto o fornecimento de vias férreas, sinalização e infraestrutura associada é principalmente não competitivo. Em alguns países, porém, existe espaço para concorrência entre ferrovias que usam rotas diferentes para o mesmo destino, principalmente em longas distâncias. Além disso, o transporte ferroviário enfrenta uma forte concorrência dos outros meios de transporte.

136. A separação estrutural para promover a concorrência no setor ferroviário geralmente envolve um ou mais dos seguintes tipos de separação:

(a) Separação em redes regionais integradas; e

(b) Separação das operações de trens e do fornecimento de infraestrutura de ferrovias.

Separação em redes regionais

137. A separação de uma rede ferroviária em partes regionais menores apresenta duas vantagens. Primeiro, as redes regionais competem entre si em trajetos que podem ser servidos por duas ou mais redes. Segundo, como cada rede se beneficia da capacidade de conduzir trens para destinos em outra rede, cada rede tem um certo poder de compensação no processo de negociação de acesso ou direitos de utilização de vias férreas.

138. Alguns países optaram pelo método de criação de redes ferroviárias regionais. Os melhores exemplos são as indústrias ferroviárias do México e dos Estados Unidos. A experiência do México é interessante porque, além de diversas empresas regionais baseadas em trajetos, o terminal principal na Cidade do México possui propriedade conjunta. Cada um dos três principais trajetos que atendem à Cidade do México possui 25% do terminal, sendo que o Estado possui os 25% restantes.

139. A avaliação dos Estados Unidos pela ECMT destaca os pontos fortes e fracos desse método:

37

“As ferrovias norte-americanas fornecem direitos de utilização das vias férreas (acesso) aos concorrentes, freqüentemente em base de reciprocidade e geralmente por acordo mútuo. Quando as negociações fracassam, as autoridades regulatórias podem intervir sob apelação para definir condições e preços para o acesso às vias férreas. Os direitos de utilização das vias férreas também podem ser uma condição para a aprovação de fusões como uma forma de controlar a erosão da concorrência. O sistema parece ter funcionado bem na manutenção da concorrência como um todo nos Estados Unidos e no Canadá, embora casos de disputa tenham revelado as muitas formas mais ou menos sutis nas quais o proprietário da via férrea cria barreiras à entrada de novos concorrentes quando o acesso aberto existe na teoria.”56

140. Um caso importante nos Estados Unidos destaca o efeito importante que essa separação pode ter sobre a concorrência (mostrando a extensão da perda da concorrência quando a reintegração foi permitida) e como os métodos comportamentais são muito menos eficazes para promover a concorrência nesse setor. O US Department of Justice documenta esses efeitos:

“ pode ser visualizado muito claramente no caso da fusão da Union Pacific/Southern Pacific em 1996, que envolveu a combinação de duas das três maiores ferrovias do oeste dos Estados Unidos. O DOJ concluiu que a transação reduziria a concorrência de forma significativa nos diversos mercados onde o número de transportadores caiu de dois para um ou de três para dois, e que a solução proposta pelos transportadores (concessão de direitos de utilização das vias férreas para a terceira ferrovia do oeste) era inviável e, de qualquer forma, insuficiente para reparar o mal. O DOJ também concluiu que as eficiências relatadas não compensavam os malefícios para a concorrência. Por isso o DOJ recomendou que o Surface Transportation Board (STB) negasse o pedido de fusão. O STB não aceitou a recomendação do DOJ, dando grande peso aos benefícios relatados pelos transportadores. O Conselho também concluiu que os direitos de utilização das vias férreas seriam suficientes para substituir a concorrência direta onde o número de transportadores caiu de dois para um, e que uma redução de três para dois competidores não era problemática. Após a implementação da fusão, houve uma redução massiva dos serviços na região oeste, que resultou em perdas de bilhões de dólares para expedidores. Além disso, tem havido inúmeras reclamações de que os direitos de utilização das vias férreas têm sido ineficazes para substituir a concorrência perdida por causa da fusão.”57

141. A revisão da Reforma Regulatória nos Estados Unidos pela OCDE relaciona claramente o mau resultado a uma visão exageradamente otimista das vantagens de um método comportamental em relação a um método estrutural para promover a concorrência:

“Um motivo pelo qual o STB aprovou a fusão foi obviamente acreditar que suas próprias intervenções regulatórias seriam suficientes para solucionar os problemas de poder de mercado que poderiam resultar. Mas as ações do STB até agora parecem esperar que o problema se resolva sozinho. O STB espera que as ferrovias e os expedidores desenvolvam um diálogo sobre problemas nos serviços, para discutir possíveis padrões para compartilhar vias férreas e instalações e para nomear especialistas para recomendar formas de identificar problemas de poder de mercado que deveriam ser solucionados pelo STB. Ou seja, o STB não parece capaz de solucionar os problemas que ajudou a criar por aprovar uma fusão que levou a um poder de mercado substancial.”58

38

Separação de vias férreas e operações de trens

142. Muitos países realizaram a separação das operações de trens da infraestrutura de vias férreas, mesmo que apenas na forma de separação contábil. O ECMT observa que será necessário mais do que uma separação contábil para obter todos os benefícios da concorrência no setor ferroviário:

“A separação da infraestrutura das operações foi concluída em muitos países, pelo menos para fins contábeis. Essa é uma condição necessária, embora não suficiente, para fornecer acesso à infraestrutura para novos operadores de ferrovias, licenciados dentro da Diretiva 95/18/EC, e estabelece a base para concorrência no setor de forma não discriminatória. Em relação às regulamentações existentes, a separação contábil, pela qual muitos países optaram, só pode ser vista como uma resposta mínima. Diversos países optaram por uma separação mais completa, e reformaram a organização interna das empresas ferroviárias nacionais. A separação institucional ainda não está disseminada, embora alguns exemplos já existam, e alguns outros países, principalmente na Europa central e ocidental, tenham anunciado planos para criar entidades independentes para infraestrutura e operações.

A contínua liberalização do setor ferroviário implicará em uma separação ainda mais marcante da infraestrutura e das operações do que o que existe atualmente. Essa etapa é uma condição prévia para um maior acesso e trânsito através da infraestrutura, que por sua vez é a base para o desenvolvimento e a utilização mais eficiente da rede ferroviária da Europa.”59

143. A Tabela 3 resume os métodos para a estrutura da indústria e o acesso de terceiros às indústrias ferroviárias da OCDE:

Tabela 3: Propriedade, separação de infraestrutura e acesso às vias férreas para países selecionados

Propriedade e separação da

infraestrutura

Acesso aberto Acesso aberto limitado 60

Sem acesso aberto

Empresas privadas separadas Grã-Bretanha

Victoria (Austrália) 61 - Japão 62

Entidades do setor público separadas

SuéciaRomêniaNew South Wales einterstate (Austrália)

- França

Subsidiárias de empresa holding comum pertencente ao setor público

AlemanhaHolandaPolônia

- -

Empresa do setor público integrada verticalmente

ItáliaRepública TchecaQueensland (Austrália)

- -

Empresas privadas integradas verticalmente

Sul da Austrália, Estados Unidos

CanadáOeste daAustrália 63

Nova Zelândia

Fonte: ECMT (2000), Tabela 1, página 12.

39

144. A separação total de propriedade da infraestrutura ferroviária e das operações de trens foi realizada na Austrália (no nível federal), no Reino Unido e na Suécia (e na Dinamarca, embora a concorrência nos trens ainda não tenha sido iniciada) e será realizada na Holanda em 2001. A Irlanda tem planos para realizar essa separação. Muitos países se utilizam basicamente a separação contábil ou corporativa (Áustria, Bélgica, República Tcheca, França, Alemanha, Itália, Polônia, Portugal, Espanha, Suíça e Turquia).

145. A Austrália relata sua avaliação de forma detalhada na Caixa 5.

40

Caixa 5: Separação vertical em ferrovias: a experiência da Austrália

O governo federal separou verticalmente a propriedade, a contabilidade e as atividades de operação da indústria ferroviária interestadual da Austrália estabelecendo um fornecedor separado de infraestrutura ferroviária, a Australian Rail Track Corporation, para deter e administrar os elementos chave da rede interestadual. Uma entidade separada, a National Rail Corporation, fornece serviços de frete inter e intraestaduais. Entretanto, a maior parte da indústria ferroviária australiana é regulada pelos governos estaduais, e não pelo governo federal. A extensão da separação difere entre estados. New South Wales separou a propriedade das operações de vias férreas, manutenção, frete e transporte de passageiros. Western Australia, Queensland e Tasmania não separaram suas operações sobre e sob os trilhos.

Em New South Wales, onde as operações ferroviárias foram separadas estruturalmente, a Comissão não recebeu qualquer reclamação significativa de comportamento anti-competitivo do operador dos serviços ferroviários. Por outro lado, em Queensland, onde ainda existe uma operação integrada (embora com separação contábil), tem havido algumas reclamações sobre a conduta do operador. A Comissão está investigando uma dessas reclamações sob as estipulações das leis de concorrência australianas que dizem respeito à utilização indevida do poder de mercado. A alegação é que o operador fornece acesso às vias férreas ao operador secundário a preços menores do que a operadores externos. Não tem havido reclamações substanciais contra o operador que opera os serviços ferroviários no oeste da Austrália de forma totalmente integrada dentro de uma entidade não corporativa.

Na indústria ferroviária interestadual, o regime de acesso sob o Trade Practices Act e a separação surtiu um efeito significativo sobre o nível e a qualidade da concorrência. Antes da introdução das estipulações de acesso no Trade Practices Act, havia um único operador, a National Rail, na rede ferroviária interestadual. Agora, porém, há cinco operadores sobre os trilhos, fornecendo serviços de frete e um operador fornecendo serviços de transporte de passageiros. Isso indica que a separação, a corporatização e as estipulações de acesso levaram a concorrência para novos níveis na indústria de frete ferroviário interestadual. A indústria ferroviária estima que as taxas de frete no corredor interestadual Melbourne-Perth diminuíram em vinte e cinco por cento desde a separação e a introdução de estipulações de acesso no Trade Practices Act. Da mesma forma, desde a separação vertical da rede de New South Wales, estima-se que as taxas de frete foram reduzidas em vinte por cento. A Australian Rail Track Corporation reivindica que a qualidade do serviço fornecido pelos operadores de frete interestadual melhorou em termos de eficiência e confiabilidade.

Os custos de transição para a indústria ferroviária foram substanciais. A separação vertical das operações ferroviárias interestaduais exigiram que o governo federal criasse a Australian Rail Track Corporation para tomar posse e administrar o acesso à ferrovia interestadual. Dessa forma, a separação impôs os custos de criação da empresa de infraestrutura além dos custos envolvidos na criação de um operador da via férrea. Os custos associados à introdução da regulamentação de acesso também foram relevantes no período de transição.

146. O Reino Unido realizou a separação da infraestrutura das operações e das operações em operadores regionais. O resultado, porém, por motivos não relacionados, não foi totalmente bem sucedido.

“Nos estágios iniciais da privatização no Reino Unido, foi dado grande ênfase à criação de concorrência em todas as partes do mercado ferroviário à exceção da administração da infraestrutura. As operações de transporte de passageiros foram divididas em 25 empresas, com as ações divididas entre três empresas e o negócio de frete dividido em três com a divisão de containeres, combustível/detritos, pacotes, etc. em negócios separados. Quando chegou a hora de vender as empresas, as 3 principais empresas de frete só puderam ser vendidas juntas a um único comprador, que desde então adquiriu todos os outros serviços de frete à exceção de containeres e detritos nucleares. No lado do transporte de passageiros, o governo precisou criar uma regulamentação de “limitação da concorrência” para atrair propostas suficientes de forma que exceto por algumas seções de linhas nas fronteiras entre franquias, a concorrência foi eliminada até 2000. A experiência sugere que a fragmentação foi levada longe demais, e que o número de empresas ferroviárias concorrentes que o mercado pode suportar é pequeno.”64

147. A natureza e a extensão da separação das ferrovias em alguns países da OCDE são apresentadas na Tabela A-6.

Telecomunicações

148. Em telecomunicações, a capacidade de um operador titular para restringir a concorrência restringindo a interconexão é causada pela presença de economias de escala no fornecimento de redes locais e pelo fato de que a maioria dos consumidores só estão conectados a poucas redes de telecomunicações e os consumidores preferem ser capazes de se comunicar com todos os outros consumidores. Como resultado, qualquer rede de telecomunicações conectada atualmente à maioria dos consumidores estará em posição de restringir o crescimento de empresas rivais pela negação da interconexão. O poder de uma rede de telecomunicações titular para controlar os termos da interconexão depende do tamanho da sua própria rede em relação à empresa rival e de se a empresa titular pode ou não esperar ganhar os clientes da empresa rival no caso de impossibilidade de interconexão.

149. A separação estrutural para promover a concorrência em telecomunicações envolve geralmente um ou mais dos seguintes métodos:

(a) Separação dos operadores de rede em redes menores, sendo cada rede conectada a um grupo de consumidores (como a divisão de uma empresa titular em diversas empresas regionais, sendo que cada uma fornece serviços locais a um grupo de consumidores);

(b) Separação das partes não competitivas de operadores de rede (particularmente no “ultimo quilômetro” da conexão com o cliente) das partes competitivas (como serviços de longa distância);

(c) Separação dos operadores de rede com base na tecnologia usada para a conexão com os consumidores (como a separação de empresas de telecomunicações locais baseadas em cabos telefônicos das empresas que utilizam redes de TV a cabo ou empresas que utilizam serviços de telefonia celular).

41

150. Praticamente todos os países da OCDE permitem concorrência nos segmentos competitivos da indústria de telecomunicações, com base em uma forma de regime de acesso de terceiros que comanda a interconexão. A Tabela A-7 resume a extensão da concorrência em cada um dos principais mercados de telecomunicações.

151. A natureza da separação nas indústrias de telecomunicações e radiodifusão foi estudada no documento do OCDE em termos de propriedade cruzada e convergência. 65 Diversas tabelas nesse documento são reproduzidas aqui. A Tabela A-9 contém as diversas formas de exigências de separação normalmente impostas nas indústrias de telecomunicações e radiodifusão. Como fica claro nessa tabela, as exigências de separação de todos os tipos são muito comuns na indústria de telecomunicações.

Separação em operadores regionais e separação de operadores de longa distância e operadores locais

152. A separação de uma empresa titular em operadores regionais é uma técnica para promover a concorrência entre redes rivais integradas verticalmente. Relativamente poucos países optaram por separar suas empresas titulares de telecomunicações em operadores regionais. O exemplo mais significativo é, obviamente, os Estados Unidos. Em 1984, os Estados Unidos dividiram a empresa telefônica titular em diversos monopólios regionais (fornecendo serviços locais e regionais) e uma empresa de longa distância inter-regional (nessa época ainda não havia serviços de telefonia móvel).66 O regime de telecomunicações nos Estados Unidos é atualmente um dos mais competitivos do mundo.

153. O regime americano também possibilita uma experiência natural rara, que nos permite comparar o comportamento de empresas separadas e empresas integradas no mesmo mercado. Embora as empresas regionais de telecomunicações Bell não foram autorizadas a entrar no mercado de serviços de longa distância, o regime permitiu que uma empresa privada, a GTE, que fornecia serviços de telecomunicações competindo com as empresas Bell em muitas regiões, permanecesse integrada verticalmente, operando nos serviços locais e de longa distância. Após o Telecommunications Act de 1996, foi permitido que as empresas de longa distância entrassem no mercado de serviços locais competindo com as empresas Bell regionais. Um estudo comparando o comportamento das empresas Bell com a GTE mostrou que as negociações de acesso com a GTE integrada foram mais demoradas e tiveram menor probabilidade de sucesso. A postura de negociação da GTE foi sistematicamente mais agressiva do que a das Bells, e apesar do regime de regulamentação de acesso, a concorrência foi sistematicamente menor nas regiões atendidas pela GTE. Esses resultados são apresentados de forma mais detalhada na Caixa 6.

42

Caixa 6: Separação vertical em telecomunicações: comparação entre as condutas da GTE e da Bell

Nos Estados Unidos, a decisão antitruste de 1983 que separou verticalmente a AT&T não se aplicou à sua rival menor nos serviços de telecomunicações locais, a GTE. Como resultado, ao contrário das “baby Bells”, a GTE fornece serviços de telefonia tanto locais quanto de longa distância. Um estudo recente de Mini 67 comprara as negociações da AT&T para entrar nos mercados locais atendidos pela GTE e pela empresa Bell local nos 22 estados nos quais tanto a GTE quanto uma empresa Bell oferecem serviços. Os resultados mostram uma diferença clara entre o comportamento das empresas Bell e da GTE em relação às negociações de acesso. Essa diferença de comportamento é causada, aparentemente, por uma diferença nos incentivos. Existem duas fontes potenciais dessas diferenças em incentivos analisadas abaixo. As principais diferenças nos resultados encontradas por Mini são:

154. O Brasil também separou sua empresa de telecomunicações em diversas empresas regionais e uma empresa de longa distância. No Brasil, como nos Estados Unidos, existem planos para permitir e reintegração entre essas empresas locais e as empresas de longa distância.

155. Quando a União Européia é vista como um todo, cada uma das empresas de telecomunicações titulares tradicionais e dominante em seu próprio mercado geográfico, similar às RBOCs nos Estados Unidos. Nesse contexto, promover a separação entre esses operadores regionais é basicamente uma questão de evitar a reintegração. Na verdade a EC agiu para evitar a integração entre operadores titulares de telecomunicações regionais na União Européia. O exemplo mais claro é a fusão da Telia/Telenor proposta. A Telia é a empresa titular dominante na Suécia, enquanto a Telenor possui uma posição dominante na Noruega. A Comissão realizou uma investigação profunda dessa fusão e impôs condições extremas incluindo exigências de abertura de acesso às redes locais para telefonia, além da retirada dos negócios de TV a cabo da Telia e da Telenor e de outros negócios conflitantes. A proposta de fusão foi posteriormente retirada. Os comentários da Comissão destacam sua preocupação com mais do que uma concorrência horizontal entre essas duas partes:

“Nos serviços de telecomunicações e na distribuição de televisão, a análise competitiva deve ir além das questões de sobreposição direta, e é necessário analisar a significância de possíveis efeitos de rede e execução. ... A entidade resultante da fusão teria se tornado, mais do que a Telia ou a Telenor isoladas, um fornecedor necessário para seus concorrentes. Isso teria permitido que as empresas negassem o acesso a seus

43

Primeiro, os estudos de Mini sugerem que é mais provável chegar a acordos de acesso, e de forma mais rápida, no regime de separação vertical. Desde março de 1999 a AT&T fracassou na tentativa de obter acordos de interconexão aprovados com as empresas Bell em apenas 2 dos 22 estados da amostra, mas fracassou em 10 desses estados com a GTE. Nos 12 estados onde um acordo foi alcançado com a GTE e a empresa Bell local, esse acordo foi alcançado mais rapidamente com a Bell 11 vezes, e apenas uma com a GTE. Além disso, o atraso médio na obtenção de um acordo é 70% maior com a GTE – 457 dias com as empresas Bell e 781 dias com a GTE.

Segundo, a empresa titular é sistematicamente mais agressiva na negociação no regime de integração vertical. Mini compara os preços exigidos pela empresa titular para revenda do serviço local. Mini conclui que, ao entrar em litígio, a GTE oferece um preço maior pelo serviço residencial em 15 dos 18 estados e um preço maior para serviço residencial em 13 dos 18 estados. na média, a GTE oferece um desconto no preço do serviço residencial de US$ 1,20, enquanto as empresas Bell oferecem, em média, US$ 1,98. Isso representa 8% da conta média mensal para a GTE, e 13% para as empresas Bell.

Finalmente, apesar da regulamentação de acesso, a entrada é sistematicamente menor nas regiões servidas pela empresa titular integrada. Nos estados onde existem dados para a Bell e para a GTE, a empresa Bell apresentou um percentual maior de linhas revendidas em 12 de cada 15 estados no caso de linhas residenciais, e em 14 de cada 14 linhas comerciais. A proporção de revenda de linhas comerciais foi, em média, 3 vezes maior com as empresas Bell (0,53% contra o,15% para a GTE). A proporção média de linhas comerciais revendidas da Bell (1,32%) foi 18 vezes maior do que a da GTE.

Existem dois motivos possíveis para a aparente maior resistência da GTE a um novo competidor local. O primeiro vem do próprio Telecommunications Act de 1996. Esse Ato usa a possibilidade de entrada nos serviços de longa distância como uma “cenoura” para encorajar as empresas Bell regionais a abrir seu mercado local à concorrência. É possível que os resultados acima reflitam o fato de que essa possibilidade forneça um forte incentivo para que as empresas Bell permitam a entrada de um novo concorrente nos serviços locais. Outra possibilidade é que, devido à concorrência imperfeita nos serviços de longa distância, ainda existem nichos a serem ocupados nesse mercado. Se a perda de um cliente local resultar também na perda do serviço de longa distância desse cliente (como parece provável), a GTE integrada teria um incentivo maior para resistir a novos competidores do que as empresas Bell separadas. Dessa forma esses resultados também são consistentes com a visão de que a separação vertical facilita novas entradas nos serviços de telecomunicações locais.

concorrentes, reduzindo as opções disponíveis para os usuários finais. Em qualquer notificação futura envolvendo operadores titulares, a Comissão examinará de perto o acesso a redes locais de telecomunicações e TV a cabo, e pode exigir a retirada de negócios de redes de TV a cabo e/ou desmembramento de laços locais.”68

156. Outros países consideraram a separação. A Noruega observa que em 1999 o Parlamento Norueguês votou contra uma proposta de separação da infraestrutura da Telenor em uma entidade separada. Em 1992 o regulador de telecomunicações do Canadá também rejeitou uma proposta para separar a empresa de telecomunicações canadense.

157. O Japão também realizou uma forma de separação da empresa titular de telecomunicações, formando empresas regionais separadas operando sob uma única empresa holding. Essa separação foi amplamente debatida no Japão, e foi incluída também na revisão da reforma regulatória do Japão pela OCDE. 69

Separação de serviços locais e móveis

158. Como os serviços de telefonia móvel são um alternativa importante à rede integrada verticalmente, a separação dos serviços locais e móveis também pode promover a concorrência entre redes integradas. Considerando-se que cada rede possui um grupo de assinantes que não está conectado a qualquer outra rede, cada rede terá um certo “poder de compensação” que moderará a demanda por interconexão, conforme analisado na seção “Separação em partes recíprocas”.

159. Relativamente poucos países optaram por impor a separação em serviços locais de telecomunicações e serviços de telefonia móvel e, nos casos em que essa separação foi imposta, tendeu a ser fraca. Como relatado na Tabela A-8, em 11 países da OCDE a empresa titular fornece serviços móveis diretamente (isto é, se separação corporativa). Em 7 outros países a empresa titular fornece serviços móveis através de uma subsidiária 100% própria. Nos casos restantes os serviços móveis são fornecidos através de uma subsidiária pertencente apenas em parte à empresa titular (variando de 51% de propriedade da subsidiária móvel na República Tcheca a 75% no caso da Belgacom Mobile).

160. A Espanha informa que uma empresa detentora de mais de 3% das ações de mais de um dos principais operadores de telefonia fixa ou móvel terá restrições nos direitos de voto na administração dessas empresas. Na verdade isso impõe uma forma de separação de propriedade e controle de uma empresa que possua, digamos, empresas de telefonia fixa e móvel. Há também exemplos em outros países. A OCDE (1998a) observa:

“No Japão, em 1990, com a finalidade de assegurar uma concorrência justa entre novas empresas no mercado de comunicação móvel, a autoridade regulatória exigiu que a NTT realizasse uma separação legal de sua operação móvel. Conseqüentemente, em 1992 foi criada a NTT DoCoMo como uma corporação legalmente separada. Da mesma forma, quando foram concedidas licenças de comunicação móvel no Reino Unido em 1983, a autoridade regulatória exigiu que a British Telecom (BT) separasse legalmente suas operações móveis. Além disso, a BT teve sua participação na Cellnet – a empresa móvel separada - limitada a 60 por cento. Também na Itália, em 1994, uma diretiva do governo exigiu que a Telecom Italia realizasse uma separação legal e estrutural entre as operações de comunicação fixa e móvel. Obedecendo a essa diretiva, foi criada uma empresa móvel separada, a Telecom Italia Mobile (TIM). Por outro lado, algumas empresas titulares separaram voluntariamente sua operação de comunicação móvel. O objetivo nesses casos

44

foi aumentar a eficiência operacional e fortalecer a competitividade do mercado, como no caso da Deutsche Telekom, ou estabelecer alianças estratégicas com empresas estrangeiras, como no caso da Belgacom e da OTE.” 70

Separação de serviços locais e de banda larga

161. Como as infraestruturas de banda larga e cabo constituem uma das infraestruturas alternativas primárias potenciais para serviços de telecomunicações, a promoção do desenvolvimento de redes concorrentes baseadas em infraestrutura pode exigir a separação estrutural entre serviços tradicionais de telecomunicações locais e serviços de banda larga/cabo. Essa separação possui aspectos “horizontais” e “verticais”. A separação possui um aspecto horizontal porque fornecedores de serviços de televisão a cabo e empresas de telecomunicações são as empresas com maior probabilidade de entrar em outros mercados. Dessa forma a separação pode aumentar a concorrência em serviços locais na região onde as duas empresas operam. Existe também um aspecto “vertical” porque a criação de redes separadas baseadas na infraestrutura de televisão a cabo reduz a dominância da rede titular de telefonia tradicional. Uma vez que essas redes obtenham um número considerável de assinantes não conectados a outras redes, terão um certo “poder de compensação” que moderará a demanda por interconexão, conforme analisado na seção “Separação em partes recíprocas”.

162. Os benefícios dessa separação foram defendidos com firmeza pela OCDE em 1996:

“Uma das principais ‘infraestruturas alternativas’ identificadas por novas empresas no mercado, PTOs e responsáveis pela criação de políticas para fornecer serviços de telecomunicações competitivos são as redes de televisão a cabo. Porém, devido às políticas regulatórias atuais na área da OCDE, os PTOs têm duas vezes mais probabilidade de poder oferecer serviços de televisão a cabo do que as empresas de televisão para fornecer serviços públicos comutados de telecomunicações. Nos casos em que as restrições à capacidade dos novos fornecedores de serviços para fornecer infraestrutura para serviços de telecomunicações locais foram removidas, a concorrência já começou, ou a infraestrutura está sendo desenvolvida para fornecer acesso local competitivo. Cientes da ameaça competitiva representada pela comunicação a cabo em alguns países, alguns PTOs têm expandido seus próprios serviços nessa área. De 1990 a 1995, os PTOs obtiveram participações crescentes no mercado de televisão a cabo na área da OCDE. Deveria ser uma preocupação, em termos de política de concorrência, que os PTOs possuem mais de 61 por cento do mercado de televisão a cabo, medidos pelo número de assinantes, em áreas onde detêm o monopólio de PSTN.

PTOs em mercados de telecomunicações monopolizados têm três vezes mais probabilidade de possuir infraestrutura de cabo do que os PTOs em mercados de telecomunicações competitivos, e isso deveria constituir uma enorme barreira ao estabelecimento de concorrência no nível local. Isso sugere que os responsáveis pela criação de políticas em alguns países com monopólios de telecomunicações devem considerar urgentemente algumas medidas, sob o risco de perder uma oportunidade para o estabelecimento rápido e eficiente da concorrência local. ... Algumas medidas positivas que poderiam ser tomadas para aumentar as chances de estabelecimento de concorrência local em comunicações (telecomunicações e televisão a cabo) incluem:

acelerar a liberalização dando operadores de comunicação a cabo e outros fornecedores alternativos de infraestrutura a oportunidade de oferecer serviços públicos de telefonia comutada;

45

para os países Membros considerando a privatização de um PTO titular, vender suas subsidiárias a cabo como entidades separadas;

evitar futuras aquisições ou fusões por PTOs [com operadores a cabo] em seus ‘mercados locais’ onde isso levará a um aumento da dominância;

onde isso não tiver sido feito, introduzir salvaguardas para assegurar que os PTOs não estejam subsidiando a expansão de redes de televisão a cabo de serviços de PSTN monopolizados antes da concorrência;” 71

163. Apenas alguns países da OCDE impõem separação entre serviços locais e de banda larga. Os Estados Unidos são uma exceção. Até 1996, Empresas de Comutação Locais não podiam entrar nos serviços a cabo dentro dos seus mercados de telefonia. O Telecommunications Act de 1996 limita joint ventures e aquisição de propriedade ou interesses administrativos na outra empresa por uma empresa de telefonia local (LEC) e um operador de televisão a cabo atendendo ao mesmo mercado. Especificamente, LECs e operadores a cabo que forneçam serviços na mesma área não podem adquirir mutuamente direta ou indiretamente mais do que 10% do interesse financeiro ou qualquer interesse administrativo na outra empresa; não podem entrar em qualquer joint venture ou sociedade para fornecer serviços de telecomunicações ou programação de televisão dentro dessa mesma área.

164. O regulador holandês exigiu que a KPN (empresa holding da titular PTT Telecom)implementasse uma separação legal entre seu fornecimento conjunto de infraestrutura de telecomunicações e de televisão a cabo. Além disso, foi exigido que a KPN reduzisse sua participação na subsidiária Dutch Cable Network da empresa para 20 por cento de forma a garantir que o controle sobre o operador de rede a cabo separado fosse limitado. Como resultado, a KPN decidiu se desfazer de todas as holding a cabo, vendendo-as para a France Telecom.

165. Na Alemanha, a Deutsche Telekom, o PTO titular e operador de rede a cabo dominante colocou sua rede de televisão a cabo em uma corporação legalmente separada (Kabel Deutschland GmbH) em janeiro de 1999. Seis empresas a cabo regionais foram convidadas a apresentar propostas em agosto de 1999, e foram vendidas participações majoritárias nessas empresas durante todo o ano de 2000. Na Irlanda, a empresa titular Eircom (ex Telecom Eirann) se desfez de 75 de sua participação no maior operador de cabo do país, a Cablelink, no primeiro trimestre de 2000. No Reino Unido, a British Telecom concordou em se desfazer de seus interesses em TV a cabo de banda larga em Westminster e Milton Keynes em maio de 1998 para atender às questões levantadas pelo EC ao revisar a joint venture proposta que criou a BiB (“British Interactive Broadcasting Limited”). Em agosto de 2000, a France Telecom se desfez de 50 por cento de participação na Noos, a operação de TV a cabo da Suez Lyonnaise des Eaux.

166. Em junho de 1999, a Comissão Européia adotou a Diretiva de Cabo (1999/64/EC) que impõe a exigência de separação legal entre serviços de telecomunicações e redes de televisão a cabo. Anteriormente, a Diretiva de Cabo da 95/51/EC Comissão exigia uma separação contábil clara entre as duas operações como requisito mínimo para garantir a transparência contábil e evitar subsídios cruzados entre as duas operações (embora a separação legal já tenha sido considerada preferível nesse ponto). Entretanto, a Comissão concluiu posteriormente que a separação contábil não era suficiente para estimular a concorrência na infraestrutura. No preâmbulo da diretiva de cabo a Comissão Européia reconhece os problemas contra a concorrência oriundos da integração dos serviços de cabo e telecomunicações, e também reconhece que a separação contábil isolada é inadequada:

46

“Onde os Países Membros concederam um direito especial ou exclusivo de montar e operar redes de TV a cabo a uma organização de telecomunicações na mesma área geográfica onde possui domínio do mercado para serviços com infraestrutura de telecomunicações, essa organização de telecomunicações não tem incentivos para ampliar sua rede pública de telecomunicações de banda estreita e sua rede de TV a cabo de banda larga para uma rede de comunicações de banda larga integrada (“rede de serviços completa”) capaz de transportar voz, dados e imagens em banda larga. Em outras palavras, essa organização é colocada em uma situação na qual existe um conflito de interesses, porque qualquer melhoria substancial na sua rede de telecomunicações ou de TV a cabo poderia levar a uma perda de negócios na outra rede. Nessas circunstâncias seria desejável separar a propriedade das duas redes em duas empresas distintas uma vez que a propriedade conjunta das redes retardará a criação de novos serviços de comunicações avançados e com isso restringir o progresso técnico às custas dos usuários ... No mínimo, todos os Países Membros deveriam assegurar que as organizações de telecomunicações dominantes no fornecimento de redes públicas de telecomunicações e serviços públicos de telefonia de voz que estabeleceram suas redes de TV a cabo sob direitos especiais ou exclusivos operem as redes de TV a cabo como uma entidade legal separada.

Além disso, ... Não obstante as exigências da Community Law com respeito à separação contábil ... em situações nas quais existem conflitos de interesse sérios como resultado da propriedade conjunta, essa separação [contábil] não criou as salvaguardas necessárias contra todas as formas de comportamento anti-competitivo. Também a separação de contas só tornará os fluxos financeiros mais transparentes, enquanto uma exigência de entidades legais separadas levará a uma maior transparência de ativos e custos, e facilitará a monitoração da lucratividade e da administração das operações da rede a cabo.”72

167. A Comissão indica que irá examinar caso a caso se seria apropriado exigir que os países membros da União Européia tomem medidas adicionais, como a abertura do operador de televisão a cabo à participação de terceiros, ou a exigência de se desfazer por completo da entidade separada. Algumas novas empresas no mercado de televisão a cabo acreditam que a propriedade cruzada das empresas titulares também deveria ser limitada, permitindo apenas uma participação minoritária no operador da rede a cabo separado, e consideram as estipulações da diretiva fracas nesse sentido. A possibilidade de a Comissão realizar as revisões caso a caso é crucial nesse contexto.

Outras formas de separação

168. Em novembro de 2000 a British Telecom anunciou um plano de reestruturação pelo qual a empresa separaria suas operações de rede e manutenção das outras partes do negócio – venda de telefones, banda larga, serviços de telefonia móvel e Internet. Está nos planos que 25% da empresa de rede (“NetCo”) seria negociada separadamente nas bolsas de valores. O Presidente da BT, Sir Peter Bonfield, deixou claro ao anunciar esse plano que o mesmo era, em parte, uma resposta à regulamentação: “Na minha opinião, a criação da NetCo (uma empresa totalmente separada) deveria reduzir a necessidade desses aspectos da regulamentação derivados da nossa estrutura atual integrada verticalmente.”73

47

169. Muitos países 74 adotaram políticas visando promover o desmembramento do enlace local. Essas políticas também possuem um aspecto horizontal e um aspecto vertical. O desmembramento do enlace local pode aumentar a concorrência em serviços locais de enlace de banda larga (principalmente nos países onde a empresa titular de telecomunicações também opera a infraestrutura de televisão a cabo e tem poucos incentivos para melhorar seus enlaces de telefonia local tradicional para fornecer serviços de banda larga). O desmembramento do enlace local também reduz a dominância do operador titular de telecomunicações ao criar redes rivais com conexões diretas para os clientes.

170. O desmembramento do enlace local, na maneira como é feito normalmente, é uma forma de regulamentação de acesso – a empresa titular retém a propriedade e a responsabilidade pela manutenção das linhas que são então alugadas ao operador rival.

171. Tipos de separação similares também são relevantes no mercado de Internet. O setor da Internet é atualmente melhor caracterizado como uma “rede de redes”. Nenhuma empresa possui uma posição dominante no fornecimento de infraestrutura para a Internet. Por isso existe um certo poder de compensação entre os provedores de infraestrutura para Internet. Essas empresas podem fechar acordos de interconexão entre si sem dificuldades significativas e sem a necessidade de controle regulatório.

172. Entretanto, ainda existe a possibilidade de que uma empresa possa tentar alcançar uma posição dominante no fornecimento de infraestrutura para Internet, desequilibrando a “divisão de poder”. Essa foi uma das principais preocupações na proposta de fusão da MCI com a WorldCom, bloqueada pelas autoridades responsáveis pela concorrência nos Estados Unidos e na União Européia. Ao insistir na separação estrutural entre essa duas empresas, as autoridades responsáveis pela concorrência procuraram manter a estrutura atual de separação em partes recíprocas.

173. A Tabela A-10 contém um resumo das obrigações de separação em telecomunicações.

Radiodifusão e serviços de banda larga interativos

174. O setor de radiodifusão é um pouco mais complicado porque (pelo menos a princípio) existe o potencial para a existência de uma posição dominante tanto no nível primário quanto no secundário.

175. Consideremos primeiro o caso da dominância nos mercados de infraestrutura. Até certo ponto, os diferentes meios de fornecimento de programação de televisão (terrestre, a cabo e satélite) competem entre si. No caso específico dos serviços de infraestrutura de televisão a cabo residencial, as economias de densidade criam um monopólio regional natural (embora algumas áreas particularmente densas e de alto volume possam ser capazes de sustentar duas redes de cabo superpostas). Se uma empresa de radiodifusão fosse capaz de obter uma posição dominante no mercado de infraestrutura (através da propriedade de recursos de cabo ou da propriedade conjunta de recursos de cabo, terrestres e/ou satélite), essa empresa de radiodifusão poderia ficar em posição de restringir a concorrência no mercado de conteúdo.

176. A concorrência no mercado de conteúdo poderia ser protegida pelas seguintes formas de separação:

(a) Separação de radiodifusores em partes regionais menores (para evitar que qualquer empresa obtenha uma posição dominante). Isso poderia ser feito limitando-se a

48

participação em qualquer meio de transmissão assim como em propriedade cruzada. O US FCC, por exemplo, exige que nenhum operador de sistemas múltiplos (MSO) possa ter um interesse atribuível em mais do que 30% dos assinantes em todo o país, incluindo assinantes de televisão a cabo e televisão por satélite.

(b) Separação dos provedores de conteúdo dos fornecedores dominantes de infraestrutura de cabo. Por exemplo, parece claro que as questões relativas aos efeitos sobre o mercado de conteúdo levou a questões envolvendo a fusão AOL-Time Warner. 75

177. Também é teoricamente possível que um provedor de conteúdo possa obter uma posição dominante (talvez pela aquisição de contratos de longo prazo de direitos esportivos chave). Nesse caso, a integração entre um provedor de conteúdo e um radiodifusor poderia limitar a concorrência entre as formas de radiodifusão (por exemplo, entre transmissões a cabo e via satélite). Nos Estados Unidos, o FCC tem poder para criar regras que “assegurem que os operadores de TV a cabo associados a programadores de televisão não ... restrinjam desarrazoadamente o fluxo da programação de televisão desses programadores para outras distribuidoras de programas” (47 U.S.C. 533)

178. Como fica claro nas tabelas A-11 e A-12, os requisitos de separação são muitos na indústria de radiodifusão, limitando a obtenção de posições dominantes para qualquer radiodifusor. Enquanto essas regras são freqüentemente motivadas por questões mais amplas (como o objetivo de assegurar que nenhuma empresa possua uma participação indevida no processo de formação de opinião), elas ainda assim tem como efeito a promoção da concorrência.

Serviços postais

179. Nos serviços postais, o monopólio natural, quando existe, está na entrega normal de cartas a residências. 76 Os segmentos restantes desse mercado (coleta, classificação de correspondência enviada, transporte, correspondência expressa e pacotes) são todos potencialmente competitivos. Além disso, mesmo onde a entrega local não é um monopólio natural, uma vez que clientes comerciais e residenciais preferem ter apenas um número limitado de endereços para correspondência (isto é, conectados a apenas algumas “redes”), empresas rivais de serviços postais podem ter acesso às caixas de correio existentes dos clientes.

180. A separação estrutural para promover a concorrência no setor postal poderia envolver osseguintes tipos de separação:

(a) Separação da empresa postal titular em empresas regionais para coleta, classificação, transporte e entrega final (e troca de correspondência entre si); e/ou

(b) Separação da empresa postal titular em uma empresa de coleta, transporte e classificação e uma ou mais empresas de serviços de entrega local, que aceitem correspondência para entrega final em endereços locais.

181. Pelo método (b), tanto o operador titular quanto as empresas rivais estabeleceriam seu próprio centro de remessas para coleta e classificação. As empresas rivais também poderia criar sua própria rede de entregas locais sem depender dos operadores titulares. Operadores postais titulares normalmente têm de fornecer seus serviços de envio de cartas a uma tarifa única e uniforme no território dos seus países. Se os operadores titulares fossem separados em operadores regionais (como no método (a)), essas empresas poderiam não reter a tarifa única por causa de diferenças nas condições sócio-econômicas de cada região.

49

182. Muitos países reservaram a entrega de cartas para os operadores titulares por diversos motivos, incluindo, o mais importante, garantir um serviço postal universal a um preço fixo e uniforme. Por outro lado, serviços como correspondência expressa e pacotes (acima de um determinado peso) são tipicamente abertos à concorrência. Esses serviços não exigem acesso aos serviços do operador titular.

183. Embora a maioria dos países da OCDE não permitam a concorrência na entrega local de cartas (a Suécia e a Nova Zelândia são exceções), ainda é muito comum os operadores titulares permitirem a concorrência na classificação e no transporte de correspondência. Uma vez classificada e transportada, a correspondência é entregue à empresa postal titular para a entrega final. Embora todas as empresas postais titulares nos países da OCDE ofereçam descontos para correspondência pré-classificada e transportada por parte da distância até o destino final. Isso pode ser considerado uma forma de “regulamentação de acesso” sob a qual a concorrência é permitida nos componentes competitivos de coleta, classificação e transporte, com acesso aos serviços da empresa titular para o componente não competitivo de entrega local.

184. Além disso, os operadores postais concordam em trocar correspondência entre si no nível internacional. Após a decisão da EC para excluir o acordo Reims II, 16 operadores postais europeus precisam oferecer acesso uns aos outros às “taxas domésticas disponíveis” (como taxas de volume para mala direta, material impresso ou periódicos) no país de entrega. Isso pode ser considerado uma forma de concorrência entre redes recíprocas.

185. Embora nenhum país da OCDE tenha até agora optado por separar sua empresa postal titular para facilitar a concorrência, seja pela separação em empresas integradas verticalmente ou pela separação da entrega final dos outros serviços, uma forma de separação existe no nível internacional. Como um todo, o setor postal da União Européia contém diversas empresas integradas regionalmente dominantes. Se a EC procurará ou não preservar essa separação evitando a integração de duas empresas postais titulares é um ponto de interrogação.

186. A separação tem sido uma questão importante no setor postal – mas o ênfase tem sido dado à separação horizontal, e não vertical. Muitas empresas postais titulares também competem em áreas potencialmente competitivas, como a correspondência expressa e a remessa de pacotes. Sempre que uma empresa regulada é ativa em um setor competitivo existe uma preocupação de que a empresa regulada pode ser capaz de manipular suas contas de forma a aumentar seu lucro no componente regulado ou reduzir ou distorcer a concorrência no componente competitivo.

187. É por isso que diversos países impõem diversas formas de separação nas empresas postais titulares, separando seus serviços monopolizados dos serviços competitivos. Um exemplo é a separação contábil, exigida pela Diretiva da EC. As formas de separação no setor postal são apresentadas na Tabela A-13. Nos casos em que cartas (freqüentemente não competitivas) e pacotes são transportados e entregues juntos, pode haver economias de escala na combinação dessas duas atividades.

V. Resumo e recomendações

188. As últimas duas décadas da reforma regulatória em países da OCDE trouxeram mudanças fundamentais no escopo para concorrência em indústrias de rede reguladas. Indústrias anteriormente servidas por monopólios regulados integrados verticalmente foram abertas à concorrência por meio de uma combinação de reformas estruturais e controles regulatórios. Em telecomunicações, energia elétrica, gás natural, ferrovias e, cada vez mais, serviços postais, novas

50

empresas estão competindo em seções das indústrias anteriormente fechadas à concorrência. Os benefícios, na forma de inovação, satisfação dos clientes, produtividade e preços menores foram claros, na maioria dos casos.

189. Em alguns casos os segmentos competitivos não estão diretamente ligados a outros segmentos dasindústrias relevantes. Nesses casos, introdução da concorrência nos segmentos competitivos é basicamente uma questão de remover as restrições regulatórias à concorrência, freqüentemente complementada pela separação das atividades reguladas e competitivas de uma empresa titular, para evitar que a empresa regulada pratique subsídios cruzados das atividades competitivas.

190. Em outros casos, o segmento competitivo produz serviços que complementam os serviços não competitivos regulados. Nesses casos, a estrutura da indústria é crítica. Dependendo da estrutura da indústria, uma empresa titular pode ter o incentivo e a capacidade para restringir a concorrência. Nesses casos a introdução da concorrência exige políticas que solucionem os incentivos ou a capacidade da empresa titular para restringir a concorrência. Essas políticas constituem o objetivo deste documento. As principais conclusões do documento são:

(1) Ao promover a concorrência em uma indústria com atividades complementares competitivas e não competitivas reguladas, existem diversas ferramentas possíveis para promover a concorrência que tratam dos incentivos e da capacidade da empresa titular para restringir a concorrência. Essas ferramentas se diferenciam em termos de pontos fortes e fracos.

Essas ferramentas incluem as políticas mencionadas aqui, como regulamentação de acesso, separação de propriedade vertical, separação operacional, propriedade conjunta e separação em partes recíprocas. Cada um desses métodos possui pontos fortes e fracos. O método mais adequado dependerá das circunstâncias em questão e serão diferentes para cada indústria em cada país.

Cada um desses métodos pode ser encontrado na prática em alguns países e indústrias. A separação operacional é mais comum na indústria de energia elétrica. A propriedade conjunta é mais comum no setor de aeroportos. A separação de propriedade é mais comum em energia elétrica e gás do que em outros setores. A regulamentação de acesso é encontrada em todas essas indústrias, e é mais comum em telecomunicações e serviços postais. A separação em partes recíprocas é mais rara, mas é encontrada em ferrovias e telecomunicações.

(2) Essas ferramentas ou métodos podem ser agrupados em duas categorias – os que basicamente tratam dos incentivos da empresa titular para restringir a concorrência (métodos “estruturais”) e os que basicamente controlam a capacidade da empresa titular para restringir a concorrência (métodos “comportamentais”). Nos métodos comportamentais, o regulador precisa lutar contra os incentivos da empresa titular para negar, retardar ou restringir o acesso. Em comparação à empresa titular, o regulador normalmente está em desvantagem em relação a informações e aos possíveis instrumentos de controle. Como resultado, o nível de concorrência sob métodos comportamentais é menor do que se a empresa titular não tivesse o incentivo para restringir a concorrência. Algumas ferramentas, como a separação contábil, separação administrativa ou separação corporativa, não são eficazes por si só, mas devem apoiar outros métodos, como a regulamentação de acesso.

51

A regulamentação de acesso é um método comportamental, enquanto a separação vertical de propriedade, a propriedade conjunta e a separação em partes recíprocas são métodos estruturais. A separação operacional, um tipo híbrido, está mais ou menos entre essas duas categorias.

O problema básico dos métodos comportamentais é que o regulador precisa lutar contra os incentivos da empresa titular para encontrar formas de restringir a concorrência. A empresa titular pode usar todas as ferramentas de que dispõe, sejam elas legais, técnicas ou econômicas, para retardar, reduzir a qualidade ou aumentar o preço do acesso. Um regulador qualificado pode esperar, por meio de persistência e vigilância, limitar a atividade não competitiva da empresa titular, mas o resultado tende a promover menos concorrência do se não houvessem incentivos para restringir a concorrência. Novas empresas em potencial, temerosas dos efeitos da discriminação, podem hesitar em investir em nova capacidade apesar dos esforços do regulador.

Esse resultado é confirmado por estudos empíricos e um grande número de provas. Na indústria de telecomunicações nos Estados Unidos, por exemplo, a pesquisa empírica mostrou que acordos de acesso foram obtidos com maior rapidez, negociações de acesso tiveram maior probabilidade de sucesso e o nível de entrada foi maior nas regiões servidas por empresas separadas verticalmente. Um estudo sobre a indústria de energia elétrica em países da OCDE mostrou que o aumento da separação reduz os preços industriais em relação aos preços comerciais (um sinal de maior concorrência) e também aumenta a eficiência e a qualidade do serviço.

A tendência óbvia nessas indústrias está na direção de formas de separação mais “rigorosas”. À medida que formas mais brandas são testadas e consideradas fracas, formas mais rigorosas são adotadas. Isso ocorreu, por exemplo, na indústria de gás no Reino Unido, na indústria de energia elétrica nos Estados Unidos e na indústria de energia elétrica na Nova Zelândia.

Em toda a OCDE, as autoridades responsáveis pela concorrência têm defendido formas mais rigorosas de separação (isto é, métodos estruturais no lugar de métodos comportamentais). A separação mais rigorosa tem sido defendida para aeroportos (serviços de terra) pela EC, na indústria de energia elétrica pelas autoridades responsáveis pela concorrência na Irlanda, República Tcheca, Hungria, Finlândia e Estados Unidos.

A própria OCDE tem, em inúmeros casos, defendido uma separação mais rigorosa. O IEA tem argumentado em favor de uma separação mais rigorosa entre o transporte e outras atividades no setor de gás; o ECMT apóia uma maior separação da infraestrutura e das operações de trens no setor ferroviário; o DSTI tem argumentado em favor da separação para operadores de telecomunicações locais e fornecedores de TV a cabo. Casos específicos de separação mais rigorosa têm sido recomendados nas revisões da reforma regulatória em diversos países. Os ministros da OCDE concordaram em recomendar a separação como parte do pacote de recomendações sobre a reforma regulatória de maio de 1997. Essas recomendações fizeram com que países Membros “separassem atividades potencialmente competitivas das redes de serviços regulados e reestruturassem conforme necessário para reduzir o poder de mercado das empresas titulares” e para “fazer cumprir a lei de concorrência com rigor onde ... fusões anti-competitivas ameaçam o fracasso da reforma”. 77

52

Alguns métodos, principalmente a separação contábil, a separação da administração e a separação corporativa não solucionam o incentivo ou a capacidade da empresa titular para restringir a concorrência. Por isso esses métodos não são eficazes para promover a concorrência isoladamente. Isso foi confirmado diversas vezes em muitas indústrias diferentes. O valor principal dessas políticas é apoiar outros métodos, principalmente a regulamentação de acesso.

(3) Em indústrias com redes nos dois sentidos (como telecomunicações, ferrovias e serviços postais), a separação em empresas menores integradas verticalmente (isto é, separação em partes recíprocas) aumenta o potencial para concorrência sem sacrificar economias de escopo. De forma geral, a escolha do método mais adequado exige equilibrar os benefícios da concorrência e da regulamentação reduzida com os custos da separação e a perda das economias de escopo. Na maioria dos países, as autoridades responsáveis pela concorrência devem ter um papel nessas decisões estruturais.

Nas indústrias de telecomunicações, transporte ferroviário e (menos) serviços postais, os incentivos para interconexão podem ser aumentados, sem a perda das economias de escopo, pela separação em monopólios regionais integrados verticalmente.

Em outros setores, o método adequado exige um equilíbrio de fatores. Métodos estruturais (como separação de propriedade e propriedade conjunta) reduzem a carga regulatória e fortalecem o potencial para crescimento da concorrência, mas podem envolver os custos da separação e a perda de algumas economias de escopo. Como no controle de fusões, um movimento a favor da separação tem a vantagem de induzir a empresa regulada a produzir provas relativas à magnitude das economias de escopo e aos custos econômicos da separação.

De qualquer forma, decisões sobre separação (e reintegração) de duas partes desses setores envolvem freqüentemente uma análise cuidadosa dos efeitos sobre a concorrência em comparação aos ganhos de eficiência potenciais. Na maioria dos países, a autoridade responsável pela concorrência possui a habilidade e a experiência necessárias para tomar essas decisões. Por esse motivo é importante envolver a autoridade responsável pela concorrência nas decisões estruturais.

(4) O grau de implementação dos métodos estruturais pelos países da OCDE difere de país para país e de indústria para indústria. Em muitos países e indústrias existe um escopo substancial para uma maior separação estrutural.

Nas indústrias de energia elétrica e gás, muitos países implementaram separação total de propriedade, especialmente na separação da geração de energia elétrica e da transmissão, e da produção de gás natural e da transmissão. Embora as diferenças entre os países sejam importantes, ainda existem escopo para maior separação da transmissão e da distribuição (em alguns países), separação da distribuição em partes regionais (em alguns países) e separação da comercialização e da distribuição e transmissão (em muitos países).

No setor ferroviário, a maioria dos países da OCDE implementam formas mais brandas de separação. Ainda existem oportunidades substanciais para uma separação mais clara da infraestrutura das operações e/ou separação dos operadores titulares em empresas regionais.

53

Na indústria de telecomunicações, também existe um escopo substancial para uma maior separação. Muito poucos países optaram por dividir o operador titular em unidades regionais. Embora os países sejam diferentes no grau de permissão para que a empresa titular forneça serviços de telefonia móvel, a maioria permite alguma forma de integração. Existe um escopo substancial para a separação de serviços de telefonia tradicional e dos serviços a cabo e fibra ótica, e para o desmembramento do enlace local para permitir o desenvolvimento de redes tradicionais separadas.

No setor postal, a separação estrutural é praticamente desconhecida. Existe espaço para dividir a empresa postal titular em operadores regionais, ou para separar os serviços competitivos (pacotes e expresso) dos serviços não competitivos.

Em outros setores, como aeroportos, portos e rodovias, a separação estrutural é extremamente comum. Entretanto, alguns países podem fazer mais para separar a alocação de espaços do controle da empresa aérea titular. Poucos países exigiram que os operadores de aeroportos se desfizessem das atividades de serviços de terra.

A consideração séria das questões de separação, especialmente quando da privatização e liberalização, oferece o potencial para aumentar o sucesso a longo prazo dessas reformas, até o benefício final para usuários e consumidores em sociedades da OCDE.

54

NOTAS

1 No contexto de uma rede, pode não ser sempre possível classificar uma separação específica como vertical ou horizontal uma vez que as diferentes partes da rede podem ser combinadas pelos consumidores de formas algumas vezes complementares e outras vezes concorrentes. Como exemplo, suponha que uma rede ferroviária envolva ligações de duas cidades costeiras A e C para uma cidade no interior, B. Nesse caso, os trajetos A-B e B-C podem ser combinados para se obter transporte ferroviário de A para C. Ou, os trajetos A-B e C-B podem competir no transporte de mercadorias da costa para a cidade no interior.

2 Em algumas indústrias, as empresas podem influenciar esses custos de ‘”estarem conectadas a” ou “serem compatíveis com” mais de uma rede. Nessas indústrias, a magnitude desses custos de comutação se torna uma decisão estratégica para a empresa. Se a empresa acredita que pode ser tornar suficientemente grande para se beneficiar dos efeitos de rede, essa empresa pode tentar aumentar os custos de comutação como uma forma de obter vantagem competitiva sobre as empresas rivais. Existem exemplos disso na indústria de transporte aéreo. As empresas aéreas usam programas como planos de milhagem para desencorajar a comutação entre empresas aéreas.

3 Supondo-se que a regulamentação restringe a concorrência ao mínimo ao alcançar os objetivos da regulamentação.

4 Observar que a presença da concorrência em um componente não significa necessariamente que o componente seja capaz de suportar a concorrência. Onde existem obrigações de serviços não comerciais, por exemplo, a empresa titular pode estar cobrando acima do custo isolado por alguns serviços e também ser incapaz de reduzir os preços como reação à entrada de um novo competidor nesses serviços. Essa forma de concorrência pode representar uma entrada ineficiente e não indica necessariamente que a concorrência pode ser mantida na ausência de regulamentação.

5 Por exemplo, é possível imaginar um país no qual as ferrovias fornecem basicamente serviços de frete entre duas cidades portuárias e uma cidade no interior. Se o porto a ser usado como ponto de trânsito no trajeto para a capital no interior não fizer diferença para os expedidores, existe espaço para concorrência em infraestrutura entre os trajetos ferroviários de e para os portos.

6 FTC (1995).

7 Esse enfoque sobre empresas reguladas e não maximizadoras de lucros também é encontrado no relatório Hilmer australiano:

“Embora seja difícil definir precisamente a natureza das instalações e indústrias [às quais a regulamentação de acesso se aplicaria], uma característica freqüente é o envolvimento tradicional do governo nessas indústrias, seja como proprietário ou como regulador extensivo.” Hilmer (1993), p251.

8 Embora a lei da concorrência possa evitar a entrada na atividade competitiva através da fusão,a atividade não competitiva pode, por meio da entrada na atividade competitiva, reintroduzir incentivos para discriminação contra rivais.

9 FTC (1999a).

55

10 Os méritos relativos dessas vantagens e desvantagens pode diferir de país para país. Países com uma forte necessidade de desenvolver infraestruturas com gargalos podem preferir um serviço não competitivo, enquanto países com uma infraestrutura altamente desenvolvida podem considerar os custos da operação não lucrativa menos significativos.

11 É interessante observar que esse “equilíbrio” é afetado pela liberalização unilateral. A liberalização do mercado de longa distância nos Estados Unidos fez com que empresas estrangeiras tivessem diversos trajetos para concluir chamadas para os Estados Unidos, enquanto empresas americanas tiveram de tratar com monopólios estrangeiros. Isso poderia levar a um desequilíbrio significativo do poder de barganha, com as empresas estrangeiras capazes de explorar todo o seu poder de monopólio sem qualquer poder de compensação contrário. Nesse contexto, o US FCC restaurou seu poder de compensação negociando tarifas de conclusão com monopólios estrangeiros em nome das empresas americanas como um todo.

12 Hardt (1995).

13 Hilmer (1993), p241.

14 Colaboração da França. Original em francês: “Les mesures structurelles dans ce domaine, susceptibles de démanteler des entreprises importantes, exigent des arbitrages délicats et complexes. Si l’intégration verticale ne doit pas nuire à la concurrence, il convient de prendre en compte les gains d’efficience sur un plan économique et en termes de services universels à la collectivité. Inversement, la désintégration peut accroître les coûts de transaction supportés par le consommateur. A ce titre, il convient d’écarter toute approache dogmatique et de privilégier l’examen, au cas par cas, des avantages et inconvénients de la séparation verticale”.

15 Precisamente, o incentivo da empresa regulada para expandir a produção também dependerá de outros fatores regulatórios, como o tratamento regulatório do novo investimento e dos preços permitidos para novos serviços.

16 Neste documento o termo “acesso” será usado para se referir não apenas à qualquer interconexão física necessária para fornecer serviços para o componente competitivo, mas também à natureza e qualidade desses serviços fornecidos através da interconexão física.

17 Em um documento recente, Armstrong e Vickers (2000) mostram, mais especificamente, que permitir à empresa regulada um certo grau de liberdade é uma opção valiosa quando existem incertezas quanto ao custo da empresa. Quando existem incertezas quanto à demanda, o valor da liberdade depende de como as elasticidades da demanda variam com a escala de demanda. Se um choque positivo da demanda estiver associado a uma redução da elasticidade do mercado, a liberdade é benéfica para a prosperidade geral, caso contrário não é.

18 O incentivo para uma empresa de transmissão separada dependerá, entre outros aspectos, da natureza da regulamentação. Uma empresa não regulada pode ter um incentivo para restringir novos investimentos de forma a restringir o suprimento e elevar os preços.

19 FTC (1995).

20 FTC (1.998a).

56

21 Existe um argumento associado contra a “grandeza” em si – que grandes empresas podem ser capazes de exercitar um nível impróprio de influência política e qua a separação pode reduzir o tamanho da empresa para um nível cuja influência política seja mais razoável.

22 Brennan trata dos efeitos da subsidização cruzada como um dos principais motivos para a separação vertical da AT&T (sendo o outro o efeito sobre os incentivos das LECs para restringir o acesso ao mercado de longa distância). Brennan (1995), p463.

23 O FTC observa: “É difícil controlar a discriminação e as estratégias de deslocamento de custos por meio de monitoração e regulamentação. Essas questões podem ser vencidas de forma mais eficaz evitando que o monopolista regulado entre no negócio não regulado, eliminando assim sua capacidade de distorcer a concorrência no mercado não regulado.” FTC (1995).

24 Ou, mais estritamente, deve ser possível evitar a revenda a empresas secundárias que não pagaram a parte “fixa” de uma tarifa de duas partes.

25 De uma forma geral, os instrumentos disponíveis para o regulador são ainda mais limitados do que aqueles disponíveis para a empresa. Se a empresa for incapaz de usar tarifas de duas partes, o regulador não será capaz de fazê-lo. A única exceção a essa regra ocorre quando o regulador é capaz de subsidiar a empresa titular. Nesse caso, o regulador pode definir o preço marginal como sendo igual ao custo marginal, e usar subsídios para cobrir as perdas da empresa titular.

26 Existe aqui espaço para pesquisas futuras – qual o efeito da separação vertical da AT&T ou da indústria de energia elétrica na Nova Zelândia sobre o valor de mercado das empresas envolvidas?

27 FTC (1997). Vide também FTC (1995).

28 FTC (1.998a).

29 Colaboração da França. Original em francês: “La séparation comptable … combiné avec la “muraille de Chine” érigée autour de l’activité en monopole figurant au sein de l’entreprise verticalement intégrée, assures de bonnes garanties”.

30 Regulamentação do Conselho (EEC) No 95/93 de 18 de janeiro de 1993 sobre regras comuns parâmetro alocação de espaços nos aeroportos da Comunidade. Vide o Artigo 4.2.

31 OCDE (1998b), página 62.

32 Lang, John Temple, 1995, “Ground Handling: Legal Aspects – A competition perspective from the European Commission”, discurso na ACI Europe Conference, 3 de abril de 1995. Enfatizado.

33 Association of European Airlines, “Benchmarking of Airport Charges”, Information Package,fevereiro de 1998

34 Steiner (2000).

35 Colaboração da Irlanda.

57

36 Colaboração da República Tcheca.

37 Colaboração da Hungria.

38 Colaboração da Finlândia.

39 Parágrafo copiado da OCDE, “Regulatory Reform in the Electricity Industry: The United States”, outubro de 1998.

40 Federal Energy Regulatory Commission. Ordem No 888 Final Rule (emitida em 24 de abril de 1996). 75 FERC 61,080. Promoting Wholesale Competition Through Open Access Non-discriminatory Transmission Services by Public Utilities, Docket No. RM95-8-000; Recovery of Stranded Costs by Public Utilities and Transmitting Utilities, Docket No. RM94-7-001, pp. 57-59.

41 FTC (1995).

42 Nota em 6.

43 Id. em 66-77.

44 Id. em 66-77.

45 FTC (1999b), páginas 4-5.

46 Nota nas Seções II.B. e III.A.

47 Comentário sobre acesso aberto, supra n. 3, em 2-3.

48 Números ilustrativos desenvolvidos pelo Oak Ridge National Laboratory mostram que uma linha de transmissão de 765 kV custa pelo menos 30 por cento menos do que uma linha de 500 kV e pelo menos 85 por cento menos do que uma linha de 138 kV, em uma base de custo de MW-milha. FERC Transmission Task Force, Staff Report, em 215-16 (1989).

49 Nota em 124-25. As preocupações sobre a eficácia das salvaguardas contra a discriminação no acesso à transmissão podem ser particularmente fortes onde os proprietários da transmissão têm grande liberdade para reduzir a capacidade de transmissão disponível (ATC) para entidades de geração independentes alegando que essa capacidade de transmissão é necessária para atender obrigações de carga nativa.

50 Nota em 125-26.

51 FTC (1999b), páginas 15-18.

52 EC, (2000), página 4.

53 IEA (1999), página 23. Enfatizado.

54 O material nesta seção foi obtido de Armstrong et al (1994).

55 EC, (2000), página 6.

58

56 ECMT (1999), página 24.

57 OCDE (1999a), página 262.

58 OCDE (1999c), página 203.

59 ECMT (1998), página 6.

60 Acesso limitado significa que o acesso só é aberto em determinadas circunstâncias como, por exemplo, quando exigido pelo regulador (Estados Unidos) ou para clientes a menos de x km de outra ferrovia (Canadá).

61 A via férrea ainda é uma sociedade aberta

62 Somente a JR Freight tem acesso à rede de empresas de passageiros. E usa também suas próprias redes.

63 Tráfego interestadual somente.

64 ECMT (1999), página 25.

65 OCDE (1998a).

66 Quando a Telecom New Zealand foi privatizada (em 1990), foi dividida em uma estrutura similar, apenas com separação corporativa entre as empresas regionais e a empresa de longa distância. Entretanto, essa estrutura não foi exigida pelo regime regulatório, e em poucos anos a Telecom New Zealand foi reestruturada em linhas mais “comerciais”.

67 Mini (1999).

68 European Commission, Directorate-General for Competition, European Community Competition Policy, 29o relatório sobre política de concorrência, 1999, página 57.

69 O relatório da OCDE sobre a reforma regulatória nos estados do Japão: “A estrutura da empresa holding significa que as empresas NTT não têm incentivos fortes para competir entre si e não têm incentivo para entrar em concorrência de infraestrutura. Dessa forma, os benefícios da separação podem não ser totalmente realizados. O governo japonês deve rever a estrutura atual da empresa holding, tornando as empresas NTT regionais totalmente independentes umas das outras, de forma a realizar os benefícios da separação.” OCDE, (1999), página 353.

70 OCDE (1.998a), página 8.

71 OCDE (1996b). Ênfase retirado do original e acrescentado aqui.

72 Diretiva da Comissão 1999/64/EC de 23 de junho de 1999 corrigindo a Diretiva 90/388/EEC para garantir que as redes de telecomunicações e as redes de TV a cabo pertencentes a um único operador sejam entidades legais separadas Official Journal L 175, 10/07/1999 p. 0039-0042.

73 BT, “Statement of Sir Peter Bonfield, CEO of BT”, comunicado à imprensa 0087, 9 de novembro de 2000.

59

74 A partir de fevereiro de 2000, o EC relata que 5 países da União Européia já possuem desmembramento do enlace local e que outros 6 países decidiram introduzir o desmembramento ou estão considerando fazê-lo. Documento de trabalho da DG Information Society, Unbundled Access to the Local Loop, 9 de fevereiro de 2000.

75 A Holanda, por outro lado, observou que a exigência anterior de separação vertical entre provedores de conteúdo e fornecedores de infraestrutura de TV a cabo foi abrandada em 1996.

76 Além disso, os serviços postais estão enfrentando uma concorrência cada vez maior dos serviços de correio eletrônico, principalmente a Internet.

77 OCDE (1997).

60

REFERÊNCIAS

Armstrong, Mark, Simon Cowan e John Vickers, (1994), Regulatory Reform: Economic Analysis and British Experience, MIT Press, 1994

Armstrong, Mark e John Vickers, (2000), “Multiproduct price regulation under asymmetric information”, Journal of Industrial Economics, 48(2), junho de 2000, 137-160

Brennan, Timothy J., (1995), "Is the theory behind U.S. v. AT&T applicable today?", The Antitrust Bulletin, outono de 1995

ECMT, (1998), “Railways: Summary of Principal Rail Policy Issues”, CEMT/CM(98)1, abril de 1998

ECMT, (1999), “Regulatory Reform in Rail Transport”, CEMT/CS/CF(98)2/REV1, novembro de 1999

ECMT, (2000), “Railway Reform: Regulatory Reform in Rail Freight Transport”, CEMT/CM(2000)20, maio de 2000

Energy Information Administration, U.S. Department of Energy (EIA 1998). Status of State Electric Utility Deregulation Activity, Monthly Update. <<http://www.eia.doe.gov/cneaf/electricity/chg_str/tab5rev.html>>.

EU-Japan Centre for Industrial Co-operation, 2000, Analysis of the Electricity Sector Liberalisation in European Union Member States pursuant to Directive 96/92/EC on the Internal Market in Electricity, março de 2000

European Commission, (2000), “State of implementation of the EU Gas Directive (98/30/EC): An

Overview”, maio de 2000

Federal Trade Commission (1995), Comments of the Staff of the Bureau of Economics of the Federal Trade Commission, In the Matter of Promoting Wholesale Competition Through Open Access Non-discriminatory Transmission Services by Public Utilities and Transmitting Utilities; Proposed Rulemaking and Supplemental Notice of Proposed Rulemaking, Docket Nos. RM95-8- 000 and RM94-7-001, 7 de agosto de 1995. < http://www.ftc.gov/be/v950008.htm >>

FTC, (1997), "FTC Perspectives on Competiting Policy and Enforcement Initiatives in Electric Power" discurso de William J. Baer, Director, Bureau of Competition, 4 de dezembro de 1997

FTC, (1998a), Comment of the Staff of the Bureau of Economics of the FTC before the Public Service Commission of the State of Mississippi, Docket No. 96-UA-389, 28 de agosto de 1999, http://www.ftc.gov/be/v980024.htm

FTC, (1998b), Comentários da equipe do Bureau of Economics da Federal Trade Commission para a Louisiana Public Service Commission sobre "Market Structure, Market Power, Reliability, and ISOs", Docket Number U-21453, 15 de maio<<http://www.ftc.gov/ev980010.htm>>

61

FTC, (1999a), Declaração do FTC para o Comitê do Judiciário no US House of Representatives, 28 de julho 1999

FTC, (1999b), “Regional Transmission Organisations: Docket No. RM99-2-000”, Comentário da equipe do Bureau of Economics da Federal Trade Commission, 16 de agosto de 1999 Hardt, Michael, (1995), "Rejoinder: The non-equivalence of accounting separation and structural separation as regulatory devices", Telecommunications Policy, 19(1), 1995, 69-72

Hilmer, Prof Frederick et al, (1993), National Competition Policy: Report by the Independent Committee of Inquiry, agosto de 1993

International Energy Agency, (1999), “Regulatory Reform in European Gas”, IEA/SLT(99)16, março de 1999

Mini, Frederico, (1999), "The Role of Incentives for Opening Monopoly Markets: Comparing GTE and RBOC Cooperation with Local Entrants", Georgetown University, Department of Economics, papel de trabalho 99-09, julho de 1999

OECD, (1996a), Competition Policy and Efficiency Claims in Horizontal Agreements, OECD/GD(96)65, No 4 na série “Roundtables on Competition Policy”, 1996

OECD, (1996b), “Current Status of Communication Infrastructure Regulation: Cable Television”,OECD/GD(96)101

OECD, (1997), The OECD Report on Regulatory Reform: Summary, 1997

OECD, (1998a), Cross-ownership and Convergence: Policy Issues, DSTI/ICCP/TISP(98)3/FINAL, novembro de 1998

OECD, (1998b), Competition Policy and International Airport Services, No 16 na série “Roundtables on Competition Policy”, maio de 1998

OECD, (1999a), Relationship Between Regulators and Competition Authorities, No 2 na série “Roundtables on Competition Policy”, junho de 1999

OECD, (1999b), Regulatory Reform in Japan, 1999

OECD, (1999c), Regulatory Reform in the United States, 1999

Steiner, Faye, 2000, “Regulation, Industry Structure and Performance in the Electricity Supply Industry”, papéis de trabalho do OCDE No 238, março de 2000.

62

Tabela A-1: Status do corpo coordenador e do chefe de coordenação para países com pelo menos um aeroporto da Categoria 1, totalmente coordenado

PaísMembro

Número de aeroportos

‘coordenados’78

Status do corpo decoordenação

Corpo de coordenação

pertencente a?

Financiamento do corpo de

coordenação

Chefe de coordenação nomeado

ou eleito?

Comentários sobre questões de

independência

Dinamarca FC= 1, C= 0 Empresa independente(ACD)

Autoridade aeroportuária eempresas aéreas dinamarquesas

Organizações proprietárias

Nomeado pelo Ministério do Tráfego por um período não especificado

Finlândia FC= 1, C= 0 Subdivisão da Finnair Finnair Empresa aérea proprietária

Nomeado pela Autoridade de AviaçãoCivil finlandesa

Todos os funcionários são empregados daFinnair

França FC= 2, C= 0 Empresa independente(COHOR)

10 empresas aéreas francesas

Empresas aéreas proprietárias

Eleito pelo conselho da COHOR por 4 anos

Coordenador eleito pelasempresas aéreas

Alemanha FC= 8, C= 9 O chefe da coordenação é uma pessoa física

Não se aplica Empresas aéreas proprietárias,Ministério do Transporte

Nomeado na legislação pelo Ministério Federal do Transporte

Salário do coordenador pago pelo governo

Grécia FC= 33, C= 0 Subdivisão da Olympic Airways

Olympic Airways Empresa aérea proprietária

Nomeado pela Olympic Airways por período não especificado

Todos os funcionários são empregados daOlympic

Itália FC= 10, C= 3 Empresa independente(Assoclearance)

Empresas de concessão dasempresas aéreas e do aeroporto

Organizações proprietárias

Eleito pelo conselho da Assoclearance por3 anos

Coordenador eleito pelasempresas aéreas e aeroportos

Holanda FC= 1, C= 0 Empresa independente(SACN)

4 empresas aéreas holandesas

Empresas aéreas proprietárias

Nomeado pelo Ministério do Transporte por um período não especificado

Nomeado pela SACN até 1 denovembro de 2001

Suécia FC= 1, C= 0 Empresa independente(ACS)

CAA e empresas aéreas suecas

Organizações proprietárias

Nomeado pela CAA por período não especificado

Reino Unido FC= 4, C= 2 Empresa independente(ACL)

11 empresas aéreas do Reino Unido

Operadores do aeroporto, empresas aéreas do Reino Unido e vendas de dados

Nomeado pelo conselho da ACL por umperíodo não especificado

A maioria dos custos é financiada pelos aeroportos

Fonte: PricewaterhouseCoopers (2000), Tabela 5.1.

Tabela A-2: Status do corpo coordenador e do chefe de coordenação para países com pelo menos um aeroporto da Categoria 1, não designado

PaísMembro

Número de aeroportos sob coordenação

79

Status do corpo decoordenação

Corpo de coordenaçãopertencente a efinanciado por?

Chefe de coordenação nomeado ou

eleito?

Comentários sobre questões de

independência

Áustria SCR= 1, SMA= 5 Subdivisão da Austrian Airlines

Austrian Airlines O próximo coordenador será nomeado pela CAA austríaca (também por período não especificado)

Termos de referência para chefe de coordenação ‘dispensado daobrigação de servir à Austrian Airlines’. Sistemas de informação do aeroporto de Vienaconectados apenas aos sistemas do coordenador

Bélgica SCR= 1, SMA= 0 Subdivisão da Sabena Sabena Nomeado internamente pela Sabena por umperíodo não especificado

Procurando mudar a configuração de coordenação atual

Irlanda SCR= 0, SMA= 1 Subdivisão da AerLingus

Aer Lingus Nomeado internamente pela Aer Lingus porperíodo não especificado

O aeroporto é apenas SMA e por isso o coordenador não tem poder para garantir as preferências de espaço do empregador

Portugal SCR= 4, SMA= 1 Subdivisão da AirPortugal

Air Portugal Nomeado pela CAA portuguesa por período não especificado

O coordenador se reporta ao INAC para neutralidade das decisões sobre alocação de espaços

Espanha SCR= 16, SMA= 4 Subdivisão da Aena

Aena Nomeado internamente pela Aena por período não especificado

Não é financiado pelas e não se reporta a empresas aéreas usuárias. Incerto sobre como a Aenarecupera os custos da coordenação

64

Tabela A-3: Separação estrutural em aeroportos

Entre empresas aéreas e aeroportos Entre terminais no mesmo aeroporto Entre serviços de terra eterminais

Austrália Existem limites quanto à propriedade de aeroportos por empresas aéreas. As empresas aéreas não podem possuir mais do que 5% de uma empresa de aeroportos.

Na Austrália, a separação principal entre proprietários de infraestrutura aeroportuária e os operadores efetivos dos aeroportos está relacionada ao terminal doméstico nos principais aeroportos. As duas principais empresas aéreas domésticas possuem e operam terminais domésticos com concessões de longo prazo com o operador dos aeroportos, a FAC. Esses acordos continuarão nos aeroportos recentemente privatizados. A tendência para as novas instalações de aeroportos é o desenvolvimento de instalações comuns no lugar de terminais dedicados a empresas aéreas. Esse é o caso dos aeroportos de Brisbane e Alice Springs.

Os aeroportos são entidades integradas verticalmente, combinando componentes regulados e não regulados. Os operadores de aeroportos devem fornecer os reguladores contas separadas para serviços aeronáuticos e relativos à aeronáutica e para as empresas como um todo.

Dinamarca Aeroportos e operações de aeronaves nunca foram integrados. Aeroportos são empresas estatais e empresas aéreas são empresas privadas. Espaços de decolagem e aterrissagem são regulados.

Os serviços de terra são regulados pelas leis da União Européia, e os aeroportos competem com empresas de serviços de terra privadas.

França As empresas aéreas e os aeroportos não são integrados na França porque os aeroportos são administrados pela Câmara de Comércio e Indústria ou por entidades independentes como a Aéroports de Paris

Hungria Ainda não existe concorrência no que diz respeito ao direito de acesso igual para as instalações de aeroporto, serviços de terra fornecidos às aeronaves e passageiros, e as empresas aéreas estrangeiras não têm opção quanto a isso. Também faltam condições técnicas para permitir que as empresas aéreas estrangeiras forneçam seus próprios serviços de terra às suas aeronaves utilizando equipamentos do aeroporto

México A separação dos serviços de aeroporto dos serviços de transporte aéreo foi implementada limitando a propriedade direta ou indireta das empresas aéreas nos aeroportos a 5%. Além disso, os operadores dos aeroportos não podem possuir mais do que 5% das ações de uma empresa aérea.

Os operadores de aeroportos podem designar terceirospara fornecer serviços complementares, mas também podem fornecer eles próprios esses serviços. Os operadores de aeroportosdevem manter contas separadas para serviços de aeroporto, serviços complementares e serviços comerciais.

Holanda

65

Nova ZelândiaNoruega Segundo um Ato de 1993, qualquer

entidade(inclusive empresas aéreas) que desejar construir ou efetuar modificações fundamentais ouexpandir um aeroporto pode se candidatar a uma licença do Ministério do Transporte e Comunicações. Uma das condições da licença é que o aeroporto deve ser aberto a todos os vôos públicos. O coordenador de espaços nesses aeroportos é a empresa Airport Coordinator AS, pertencente à SAS (20%), Braathens (20%), Wideroes (10%), CAA (30%), Oslo Airport Gardermoen (20%). O presidente do conselho é nomeado pela CAA.

As empresas aéreas podem fornecer seus própriosserviços de terra.

Fonte: colaborações dos países.

66

Tabela A-4: Separação estrutural na indústria de energia elétrica

Entretransmissão edistribuição

Entre geração e transmissão e/oudistribuição

Transmissão e/oudistribuição e comercialização

Austrália A maioria dos estados da Austrália separou estruturalmente sua indústria de energia elétrica. Isso envolveu separar claramente os segmentos de geração e comercialização dos segmentos de transmissão e distribuição. As empresas de transmissão e distribuição devem seguir as diretrizes de ring-fencing que asseguram a separação contábil e funcional dos serviços não contestáveis de outros serviços.

Bélgica O operador da rede é nomeado por 20 anos e é responsável pela operação, manutenção e desenvolvimento da rede. A operação deve ter a forma de uma empresa comercial e não pode realizar qualquer outra atividade ou serviço comercial além das atividades necessárias para executar suas funções. A empresa não pode ter qualquer interesse direto ou indireto em produtores, distribuidores ou intermediários de energia elétrica.

Brasil 60% dos recursos de distribuição foram privatizados.

A grade de transmissão pertence ao Estado. Existem planos para separar a grade da geração, privatizá-la e regulá-la. 11 novas linhas cujos direitos estão sendo leiloados pela ANEEL estão sendo adicionadas à grade. As três maiores empresas hidroelétricas, responsáveis por mais de 50% da energia gerada no Brasil, serão privatizadas em 2001.

Canadá Os proprietários das instalações de transmissão e distribuição devem criar empresas afiliadas separadas para seus negócios competitivos para garantir que não utilizarão seus monopólios para obter uma vantagem competitiva injusta em outros mercados.

República Tcheca Atualmente, o gerador dominante (CEZ, a.s.) possui a grade de transmissão e 8 empresas de distribuição regionais. A grade de transmissão é operada como uma unidade contábil separada. Sob a política atualmente aprovada, a geração de energia do Estado será separada da transmissão. Existe separação contábil entre a geração e a transmissão.

Dinamarca As empresas não competitivas e competitivas foram separadas ementidades corporativas separadas

67

Finlândia A Fingrid plc. está organizada como uma entidade legal separada, não envolvida em atividades de produção ou distribuição.

As empresas devem adotar a separação contábil das atividades de operação da rede, comercialização de energia elétrica, geração de energia elétrica e outras operações de comércio. Um estabelecimento municipal engajado na comercialização de energia deve preparar seus próprios balanços contábeis comparáveis às empresas privadas. Algumas empresas de distribuição foram mais além e separaram suas atividades em empresas separadas.

França Dentro da EDF, o departamento que administra a rede de transmissão deve ser independente daadministração de outras atividades da EDF. Seu diretor é nomeado por seis anos pelo Ministro da Energia, por proposta do Presidente da EDF após consultar a Comissão de Regulamentação. Foi estabelecido um regime de separação contábil sob o controle do regulador (la Commission de régulation de l’électricité). Foram estabelecidas muralhas chinesas em torno do Gerente da Rede de Transporte (GRT: Gestionnaire du Réseau de Transport) dentro da EDF.

Alemanha Na Alemanha existem, após fusões recentes, seisfornecedores de energia integrados, que operam agrade de transmissão. Essas empresas possuem em torno de 80% da geração de energia na área de fornecedor público. Por causa da lei de energia (Energiewirtsschaftsgesetz), as empresas são obrigadas a operar a grade de transmissão como uma unidade de operação separada. Os maiores fornecedores, porém, criaram subsidiárias para operar a grade.

68

Grécia A PPS permanecerá como uma empresa integrada verticalmente e continuará componente proprietária do sistema de transmissão.O operador do sistema de transmissão será uma empresa separada responsável pela administração do sistema. O operador do sistema tem obrigação de preservar a confidencialidade das informações comercialmente sensíveis obtidas no curso dos negócios.

Hungria Não existem estipulações a esse respeito

Não existem estipulações a esse respeito Não existem estipulações a esse respeito

Irlanda Está sendo realizado um trabalho para separar a propriedade da base de recursos de transmissão da operação do sistema de transmissão, que será de responsabilidade de uma agência independente. Haverá um Conselho separado para o operador do sistema de transmissão, que será um Corpo Estatal. O TSO será responsável pelo planejamento de desenvolvimentos e investimentos futuros. A empresa estatal de energia elétrica ESB continuará a manter a grade, e será responsável pelo trabalho de construção. A ESB continuará a possuir e operar o sistema de distribuição. Foi concedida uma licença a uma subsidiária da ESB para competir no mercado de suprimento. “Para obter abertura e transparência, proteger um jogo honesto e evitar a questão da subsidização cruzada, são necessários e estão sendo desenvolvidos acordos de ring-fencing dos aspectos competitivos e não competitivos do negócio da ESB.

Itália A ENEL é responsável pela produção, importação, transmissão e distribuição.

O decreto legislativo de 1999 estabelece que deve ser criadauma nova empresa de serviços (TSO), cujo proprietário será o Ministério do Tesouro, que executará as atividades de transmissão, entrega e administração da rede nacional de transmissão, sem discriminação entre usuários. A rede continuará a pertencer à ENEL. As diferentes atividades da ENEL (produção, distribuição, suprimento, propriedade e manutenção da rede) serão realocadas paraempresas separadas, sob o controle da ENEL S.p.A.

69

Japão Existem dez empresas privadas de energia elétrica, integradas verticalmente, ativas na geração, transmissão e distribuição. A entradaem nova geração de energia tem sido permitida desde 1995. Para evitar a discriminação, as empresas de energia elétrica são obrigadas apossuir um “contrato de consignação” (termos e condições de acesso padrão) aprovado pelo MITI.

Holanda A rede nacional de transmissão de energia pertence às empresas de produção, mas está separada legalmente de suas atividades comerciais. Um operador de rede legalmente separado administra essa rede. As empresas regionais de suprimento e distribuição possuem as redes de menor voltagem. A administração dessas redes também é feita por um operador de rede legalmente separado.Todas as empresas e operadores de rede precisam cumprir as exigências legais relativas à independência estabelecidas no Electricity Act. A administração das redes de distribuição regionais para energia elétrica e gás deve estar legalmente separada de outras atividades comerciais como produção e suprimento. As empresas de energia devem formar e nomear formalmente uma ou mais empresas de sociedade aberta ou limitadas para administrar essas redes. A nomeação dos operadores de rede independentes pelas empresas de energia deve ser aprovada pelo Ministro. Quase todos os administradores das redes de energia elétrica já foram nomeados.

Nova Zelândia Separação de propriedade

A ECNZ (empresa de geração) foi separada da Transpower (empresa de transmissão) em 1989.O pacote de reformas introduzido em abril de 1998 exige a separação de propriedade entre a geração, comercialização e distribuição.

Noruega A maior parte da grade de transmissão de alta voltagem pertence ao estado, através da Statnett. No nível dedistribuição, existem monopólios locais, geralmente pertencentes às municipalidades.

Os interesses do governo nacional na geração estão na empresa Statkraft, separada verticalmente da Statnett. O NVE tem tentado encorajar a separação vertical da geração no nível de distribuição local, com pouco sucesso. Essas empresas integradas são obrigadas a manter contas separadas para suas atividades não competitivas.

Polônia O processo de privatização colocou muitos geradores, empresas de distribuição e empresas de comercialização de energia elétrica nas mãos da iniciativa privada. Esse processo de privatização deverá estar concluído em 2002. A grade de transmissão é operada pela Polish Power Grid Company.

Portugal O TSO, REN, é uma empresa separada estruturalmente da geração e distribuição/suprimento e das atividades não relacionadas à energia elétrica.

70

Espanha A partir de dezembro de 2000 passou a existir uma separação de propriedade entre atividades reguladas e não reguladas. Empresas de geração e comercialização podem possuir participação acionária na transmissão, mas a participação total é limitada a 40%. Empresas de geração e comercialização não podem possuir participação na distribuição. A empresa de transmissão nacional possui 25% de participação do Estado. A maior empresas, a Endesa, é 100% privada.

Suécia O Electricity Act estipula que os operadores de redes de transmissão e distribuição não podem estar envolvidos na geração ou comercialização de energia elétrica. O operador do sistema de transmissão, a Svenska Kraftnät é um órgão estatal, organizado como entidade legal separada com sua própria administração.

SuíçaAtualmente nenhuma; um grande número de empresas estão integradas verticalmente da geração à distribuição. Uma lei inda em elaboração propõe que seja criada uma empresa de rede nacional de alta tensão, impedida de integrar-se à geração ou distribuição; essa lei exige a separação contábil das atividades ligadas à produção, transporte, distribuição e outras atividades;

TurquiaReino Unido(Inglaterra ePaís de Gales)

O operador do sistema de transmissão (NGC) pertencia originalmente às 12 empresas regionais de energia elétrica, e agora tem suas ações negociadas na bolsa de valores.

A NGC é uma empresa privada legal e totalmente separada que opera exclusivamente na área de transmissão e distribuição.

Reino Unido(Escócia)

Duas empresas integradas verticalmente, combinando geração, transmissão,distribuição e suprimento.

Desmembramento administrativo da geração, transmissão e distribuição

Estados Unidos

Fonte: Colaborações dos países, UE – Japan Centre (2000) e ECO/WKP (2000) 24

71

Tabela A-5: Exigências de separação para gás natural

Entretransmissão

e distribuição

Entre produção e transmissão/distribuição

Entre transmissão/distribuição e

comercialização/suprimento

Entre transmissão/distribuição e

armazenamento

Entre transmissão/distribuição e

geração de energia elétrica

Austrália* Separada A separação estrutural entre produção e gasodutos tem sido praticada há muito tempo.

A separação entre a distribuição e a comercialização do gás não é exigida por lei. Pelo “Gas Code”, atividades contestáveis (comercialização e produção) devem pertencer a entidades diferentes ou estarem “ring fenced” dos negócios monopolizados de transmissão por gasodutos e distribuição.Contratos entre empresas relacionadas estão sujeitos à aprovação regulatória.

ÁustriaBélgicaBrasil Separada A Petrobrás controla a maior parte dos gasodutos de

transmissão. A lei de 1997 exige que as instalações de produção e transmissão sejam separadas em entidades legais diferentes, mas não proíbe a propriedade cruzada dessas entidades. “Dessa forma, a Petrobrás continua a controlar os dois mercados”. A ANP promulgou regras relativas à propriedade cruzada e autonegociação, mas atualmente essas regras não vão muito além da obrigação de informar sobre relacionamentos ou transações. O nível de distribuição está evoluindo de formas diferentes nos 27 estados.

72

Canadá* Os proprietários das instalações de transmissão e distribuição são obrigados a separar empresas afiliadas para as atividades competitivas para garantir que não utilizarão seus monopólios para obter vantagem competitiva injusta em outros mercados. A OEB governa as relações entre as empresas reguladas de distribuição de gás e suas afiliadas no mercado competitivo.

República Tcheca O transporte é separado da distribuição.

A Agência luta para evitar a integração do transporte e armazenamento.

Dinamarca A transmissão e a distribuição estão sujeitas à separação contábil

Finlândia Em vigor desde 1 de março de 2000, o Natural Gas Market Act contém estipulações correspondentes ao Electricity Market Act sobre a separação das operações de gás natural (exigindo separação contábil de negócios contestáveis)

França Além da Gaz de France, existem 17 empresas locais que fornecem serviços de distribuição

AlemanhaHungria Não existe concorrência (ainda) ou estipulações de separação.Irlanda A previsão é de que a BGE deverá se manter integrada verticalmente no futuro. Entretanto, a administração de

suas atividades de transmissão deve agora ser operada separadamente das outras atividades. Isso inclui manter contas separadas para as atividades de transmissão, aplicando as mesmas contabilizações a suas próprias atividades e mantendo todas as informações comercialmente sensíveis coletadas no curso dos negócios de transmissão dentro dessa divisão”.

ItáliaJapãoCoréia

73

México Um agente econômico não pode possuir licenças para transporte e distribuição ao mesmo tempo na mesma zona econômica. Os detentores das licenças devem manter contas separadas para serviços de transporte e serviços de distribuição, para garantir que não haja subsídios cruzados entre diferentes linhas de negócios, serviços ou regiões.

A Pemex possui o principal sistema de gasodutos no país. O segundo maior gasoduto de transmissão é controlado pela Transcanada. A Pemex se retirou da distribuição.

Holanda* A Gasunie possui os gasodutos de alta pressão e deve fornecer contas separadas para transporte e outras atividades. As empresas regionais de suprimento e distribuição possuem seus próprios gasodutos de baixa pressão. A administração dessas redes de distribuição regionais para gás deve estar legalmente separada de outras atividades comerciais como produção e suprimento. As empresas de energia devem formar e nomear formalmente uma ou mais empresas de sociedade aberta ou limitadas para administrar essas redes. A nomeação dos operadores de rede independentes pelas empresas de energia deve ser aprovada pelo Ministro. Esse processo ainda precisa ser iniciado no setor de gás. Todas as empresas precisam cumprir as exigências legais relativas à independência estabelecidas no Gas Act. Serão definidas regras estabelecendo uma regulamentação detalhada para administradores de redes de gás.

Nova Zelândia*Noruega*Polônia Um programa para reestruturação da POGC foi aprovado em 2000, separando a POGC através da criação de 5

subsidiárias – uma empresa de prospecção e manufatura e 4 empresas de distribuição. Essa empresas deverão ser privatizadas, enquanto a empresa de transmissão permanecerá com o Estado.

PortugalEspanha Atualmente a Gaz Naturel possui 84% do sistema de transmissão (por meio de sua subsidiária Enagas) e 90%

de todos os sistemas de distribuição de gás. Após o Decreto Real 6/2000 sobre Medidas Urgentes para Aumentar a Concorrência, nenhum acionista poderá possuir mais do que 35% da Enagas. No futuro a Gaz Naturel deterá 20%, a Repsol 10%, a La Caixa 5% e os 65% restantes serão negociados publicamente. (A Repsol possui 45% da Gaz Naturel, e a La Caixa 25%).

Suécia

74

Suíça Atualmente existe integração vertical total e nenhuma concorrênciaTurquiaReinoUnido*Estados Unidos*

Fonte: colaborações dos paísesNotas:* = países com reservas internas substanciais de gás.

75

Tabela A-6: Exigências de separação na indústria ferroviária

Entre redesregionais

Entre infraestrutura e operações de trens

Austrália O governo federal separou verticalmente a propriedade, a contabilidade e as atividades de operação da indústria ferroviária interestadual da Austrália estabelecendo um fornecedor separado de infraestrutura ferroviária, a Australian Rail Track Corporation, para deter e administrar os elementos chave da rede interestadual. Uma entidade separada, a National Rail Corporation, fornece serviços de frete inter e intraestaduais. Entretanto, a maior parte da indústria ferroviária australiana é regulada pelos governos estaduais, e não pelo governo federal. A extensão da separação difere entre estados. New South Wales separou a propriedade das operações de vias férreas, manutenção, frete e transporte de passageiros. Western Australia, Queensland e Tasmania não separaram suas operações sobre e sob os trilhos.

Áustria Contas para negócios relativos ao fornecimento de serviços de transporte e para negócios relativos à administração da infraestrutura ferroviária são mantidas separadamente (de acordo com o artigo 6, parágrafo 1 da Diretiva do Conselho 91/440/EEC).

Bélgica Em relação à contabilidade, a SNCB está sujeita à mesma legislação que as empresas do setor privado. Entretanto, é obrigada a manter um sistema de contabilidade separado para as atividades de serviços públicos em relação às outras atividades. São mantidas contas separadas para operações e administração de infraestrutura. Não existe separação no nível institucional, e a SNCB não planeja esse tipo de separação no futuro.

BrasilCanadá IntegradaRepública Tcheca Tanto a infraestrutura quanto os trens são fornecidos por uma empresa estatal integrada. A

contabilidade da infraestrutura é separada do estoque relacionado à operação de trens.Dinamarca As ferrovias são separadas mas ainda não competitivas e reguladas. Antes de 1 de janeiro de 1997, a

empresa estatal DSB possuía a infraestrutura (via férreas e sinalização) e operava os trens. Uma autoridade governamental (Banelstyrelsen) possui agora a infraestrutura e a DSB apenas opera os trens. Empresas privadas foram contratadas para fornecer recursos de manutenção como limpeza e alimentação.

Finlândia A independência lega da Finnish State Railways (VR) foi estabelecida pela separação das atividades operacionais em um grupo de empresas de participação conjunta formada de acordo com as regras de empresas da Finlândia. A empresa principal é chamada “VR-Group Ltd” (Finnish Railways). O Estado detém 100% das ações. Uma autoridade separada, a Finnish Rail Administration, foi fundada de acordo com o Ato 21/1995, e está subordinada administrativamente ao Ministério do Transporte e

76

Comunicações. A Rail Administration é responsável pela manutenção e pelo desenvolvimento da rede pertencente ao Estado.

França A separação de contas tem sido feita desde a criação da SNCF. A criação da RFF resultou na separação organizacional. A SNCF criou subsidiárias responsáveis pelo transporte de passageiros e frete.

Alemanha A base legal é o Deutsche Bahn Gründungsgesetz (DBGrG – Ato para Estabelecer a Corporação Alemã de Participação Conjunta) de 1993. O Ato trata inicialmente da criação da DB AG pela retirada das atividades comerciais da Bundeeseisenbahnvermögen (BEV – Special Asset Federal Railways) e a separação da empresa em divisões para tráfego de passageiros de longa distância, transporte de passageiros de curta distância, frete e infraestrutura, separados organizacionalmente e para fins contábeis. Em não menos do que 3 e não mais do que 5 anos após o registro de comércio da DB AG (5 de janeiro de 1994), essas empresas serão transformadas em pelo menos quatro empresas separadas de participação conjunta. Em dezembro de 1997, o conselho supervisor da DG AG decidiu transformar as ferrovias nas 5 empresas a seguir:- DB Reise und Touristik AG (transporte de passageiros de longa distância);- DB Regio AG (transporte de passageiros de curta distância);- DB Cargo AG (transporte de frete);- DB Netz AG (infraestrutura);- DB Station and Service AG (estações de passageiros).As empresas serão agrupadas sob uma empresa holding, a DB AG. A dissolução da DB AG Holding resultante exigirá um Ato do Parlamento.

Hungria A empresa prepara um balanço separado para as ferrovias de linha e ferrovias empresariais. Para garantir uma concorrência livre de discriminação é necessário criar outra organização, que seria independente das empresas ferroviárias e que deverá planejar e distribuição a capacidade das via férreas (harmonização de programação), controlar o tráfego e a qualidade do serviço, analisar problemas e investigar acidentes.

Irlanda Não existe no momento uma separação entre infraestrutura e operações. “O Department of Public Enterprise propôs que a Iarnród Éirann seja separada verticalmente em duas empresas independentes – uma responsável pela infraestrutura e a outra pela operação dos serviços ferroviários.

Itália Foi realizada a separação da contabilidade e da infraestrutura (ASA Rete) e operações. Ainda não existe separação institucional, embora uma decisão do Comitê Internacional para Planejamento Econômico (CIPE) inclua estipulações para tal.

Japão IntegradaCoréia IntegradaMéxico As empresas existentes baseadas em trajetos são integradas verticalmente. O terminal principal na

77

Cidade do México pertence aos principais trajetos que atendem à Cidade do México, com 25% cada. Cada concessionário deve manter contas separadas para transporte de carga e passageiros, cada seção de utilização de via férrea compulsória e operações de integração entre si. As reformas, que separam a empresa titular em empresas baseadas em trajeto obteve resultados positivos. Houve um aumento de carga de 23% em 1998 e de 6% em 1999. A qualidade do serviço, os tempos de trânsito e as velocidades médias melhoraram. Houve um aumento de 283% de produtividade, uma redução de 60% em atrasos dos trens e 680 milhões de dólares em investimentos.

Holanda A propriedade e a administração da rede e o fornecimento de serviços de trens são subsidiárias separadas e distintas da NS. A propriedade dessas organizações será separada legalmente da NS em 1 de janeiro de 2001.

Nova Zelândia A New Zealand Rail é totalmente integrada e não enfrenta concorrência sobre os trilhos.Noruega Em 1996 a maior parte das via férreas foi transferida da NSB para um corpo público

(Jernbaneverket). Outras instalações como estações e terminais ainda pertencem à NSB, mas são alugados à Jernbaneverket a preço de custo. A NSB e a Jernbaneverket compartilharam a administração e o conselho diretor até 1999.

Polônia Um Ato temporário, aprovado em 7 de outubro de 1999, corporatiza a PKP e separa a infraestrutura e os serviços de transporte em entidades independentes. O número empresas de passageiros e de carga ainda precisa ser determinado.

Portugal A separação contábil foi iniciada em 1996, e uma separação organizacional foi implementada pelo Decreto 104/97 que criou a REFER EP, uma empresa pública para administração da infraestrutura ferroviária.

Espanha O Estado possui toda a infraestrutura – a rede convencional pertence à RENFE e as linhas de alta velocidade pertencem à GIF. A separação contábil tem sido imposta à RENFE desde 1994, separando as unidades de negócios de infraestrutura e comercialização (suburbano, interurbano, alta velocidade, frete).

Suécia Desde 1988 a responsabilidade pela contabilidade da infraestrutura é da Banverket. Desde que o governo assumiu a responsabilidade pela infraestrutura ferroviária em 1988, a administração da infraestrutura tem sido totalmente separada das operações de tráfego.

Suíça Para empresas ferroviárias, o programa de reestruturação possui estipulações para contabilidade separada e, algumas vezes, separação total de infraestrutura e operações, anteriormente integradas. Isso acabará com os subsídios cruzados e garantirá a transparência necessária. Somente a contabilidade separada está planejada para FSPs de pequeno e médio porte e ferrovias de bitola estreita. As FSPs de maior porte terão que implementar contabilidade separada da mesma forma que a CFF reestruturada.

Turquia Estão sendo realizados estudos relativos à separação da infraestrutura e operações e sua reorganização como unidades de negócios independentes. A intenção é financiar a infraestrutura

78

com recursos do governo. A separação de contas de acordo com a Diretiva 91/440/EEC está sendo realizada.

Reino Unido As empresas ferroviárias na Grã Bretanha são legalmente separadas do governo, e possuem autonomia para administrar seus próprios negócios. Quase toda a indústria ferroviária foi transferida para o setor privado, incluindo 100% dos serviços de passageiros. Sob a nova estrutura da indústria, as via férreas e a infraestrutura da British Rail foram transferidas para o setor privado, e são de responsabilidade da Railtrack; os serviços de passageiros são administrados pelo setor privado por meio de um sistema de franquia; foi estabelecido um Regulador de Ferrovias para controlar a indústria e garantir que nenhuma das partes abuse dos direitos de acesso à infraestrutura.

Estados Unidos Integrada

Fonte: colaborações dos países do OCDE(2000).

79

Tabela A-7: Status da concorrência em telecomunicações no OCDE, setembro de 1998

Concorrência em PSTN Comunicação móvelLocal Tronco Intern. Ano para concorrência

no mercadoAnal. Digital Outros

Austrália C (3) C (2) C (3)Áustria C 2) C (11) C (13)Bélgica C (11) C (11) C (11)Canadá C (61) C (22) CRepública M/D M MTcheca

Dinamarca C C CFinlândia C 64) C (20) C (16)França C (23) C (13) C (14)

Alemanha C C CGrécia M M M

Hungria M 2002 M 2002 M 2002Islândia C (1) C (1) C (1)Irlanda M M MItália C (5) C (4) C (4)Japão C (5) C (15) C (21)Coréia M C (3) C (3)

Luxemburgo C C C

México C (10) C (14) C (7)Holanda C (160) C (3) C (3)Nova Zelândia C (3) C (7) C (15)Noruega C C CPolônia D M M

Portugal M M MEspanha C (3) C (3) C (3)Suécia C (15) C (15) C (15)Suíça C (12) C (12) C (12)Turquia M M MR.Unido C (134) C (20+) C (7)EUA C C C

Segundos operadores em 7áreas especiais.

Concorrência aberta2000.

Longa distâncianacional inclui 7

operadores nacionaise 6 multi-regionais.

2001;Considerado

2000 para

concorrência.2002

1.12.1998

Local aberta em1999

Aberta a partir de julho de1998

2003 para longadistância e

internacional2000

2006

C (1) C (3) C (0)M C (3)M CC (10) C (10) C (12)M D M/D

M C (4) M/DM C(2) C (28)C (2) C (3) C (3)

M C (4) C (31)- C (3)

M DM C (2) C (2)M C(3)M D C (4)C (18) C (30) C (32)M C (3) M/C

- D

D C (8)C (1) C (6) C (2)C (1) C (2) C (0)M C (5)M C (3)

M C -M D C (3)C (1) C (4)M C (3)C C (2) CC (2) C (4) C (20+)RD C (até 6) C (até 6)

Legenda: C: Concorrência; D: Duopólio; M: Monopólio; os números entre parênteses indicam o número de operadores licenciados. Em alguns casos nem todos os operadores licenciados já estão ativos. Para alguns países não existe diferença entre licença local, nacional e internacional para PSTN. Algumas licenças podem ser regionais. Não estão incluídos revendedores.Fonte: Communications Outlook 1999, Tabela 1.1.

Tabela A-8: Comunicações celulares móveis fornecidas por PTOs titulares

País Operador móvel relacionado ao titular Relação com o titularAustráliaÁustria

BélgicaCanadáRepública TchecaDinamarcaFinlândiaFrançaAlemanha

GréciaHungriaIslândiaIrlandaItáliaJapãoCoréiaLuxemburgoMéxicoHolandaNova ZelândiaNoruegaPolôniaPortugal

EspanhaSuéciaSuíçaTurquiaReinoUnidoEstados Unidos

TelstraMobilkom Austria

Belgacom MobileMobility CanadaEuroTel PrahaTele Danmark MobileSonera Ltd. (Telecom Finland)France TélécomDeutsche Telekom MobilNet GmbH

CosmoteWestel 900Iceland TelecomTelecom EireannTelecom Italia Mobile (TIM)NTT DoCoMoSK TelecomP&T LuxembourgRadio Móvil DISPAKPN TelecomTelecom MobileTelenor MobilePolska Telefonia Komórkowa (PTK)Telecommunicações Móveis Nacionais S.A. (TMN)Telefónica MovilesTelia MobitelSwiss PTTTürk TelecomCellnet

--(3)

operação diretaPost und Telekom Austria (PTA): 75% de propriedadeBelgacom: 75% de propriedadeoperação direta pela StentorSPT Telecom: 51%operação diretaoperação diretaoperação diretaDeutsche Telekom: 100% de propriedadeOTE: 70% de propriedadeMatav: 46,6% de propriedadeoperação diretaoperação diretaTelecom Italia: 63% (1)NTT: 94,7% de propriedade (2)Korea Telecom: 20% de propriedadeoperação diretaTelmex: 100% de propriedadeoperação diretaTelecom NZ: 100% de propriedadeTelenor AS: 100% de propriedadeTPSA: 66% de propriedadePortugal Telecom: 100% de propriedade

Telefonica: 100% de propriedadeTelia AB: 100% de propriedadeoperação diretaoperação diretaBT: 60% de propriedade

Notas:1. Anteriormente 63% da Telecom Italia pertenciam ao grupo STET, que também possuía 63% da Telecom Italia, a PTO titular. Em março de 1997, porém, a STET e a Telecom Italia anunciaram sua fusão em uma nova empresa chamada ‘Telecom Italia’.

2. A NTT deverá reduzir sua participação da NTT DoCoMo para 67,1% em outubro de 1998 quando as ações da DoCoMo passarão a ser negociadas na bolsa de valores.

3. As LECs prestam serviços através de subsidiárias (não há titulares).Fonte: OCDE (1998a), Tabela 2, página 9.

81

Tabela A-9: Tipos de regulamentação de propriedade cruzada e conjunta no setor de comunicações

Entre PSTN e comunicaçõesmóveis 80

Entre telecomunicações e o setor de televisão a

cabo

Entre telecomunicações e o setor de radiodifusão

81

Entre os setores de televisão a cabo e

radiodifusão

Dentro do setor de serviços detelevisão 82

Regulamentações sobrepropriedadecruzada

- Restrições a operadores de PSTN (especialmente titulares) para operar uma empresa legalmente separada no mercado móvel- Limitações de participação acionária de operadores de PSTN (especialmente titulares) em operadores móveis

- Restrições a operadores de telecomunicações (especialmente titulares) para operar uma

empresa legalmente separada no mercado de televisão a cabo.- Limitações de participação acionária de operadores de telecomunicações (especialmente titulares) em operadores de televisão a cabo.

- Restrições a operadores de telecomunicações para operar uma empresa legalmente separada no mercado de radiodifusão.- Limitações de participação acionária de operadores de telecomunicações em empresas de radiodifusão.- Restrições a empresas de radiodifusão para operar uma empresa legalmente separada nomercado de telecomunicações.- Limitações de participação acionária de empresas de radiodifusão em operadores de telecomunicações.

- Restrições a operadores de televisão a cabopara operar uma empresa legalmente separada no mercado de radiodifusão.- Limitações de participação acionária de operadores detelevisão a cabo emempresas de radiodifusão.- Restrições a empresas de radiodifusão para operar uma empresa legalmente separada nomercado de televisão a cabo.

- Limitações de participação acionária de empresas de radiodifusão emoperadores de televisão a cabo.- Restrições ao número de licenças de televisão que podempertencer a uma única entidade.- Limitações de participação acionária de uma única entidade em empresas de televisão.

Regulamentações defornecimento conjuntoFornecimento deinfraestrutura

- Restrições a operadores de PSTN(especialmente titulares) para fornecer redes móveis semseparação legal.

- Restrições a operadores de telecomunicações (especialmente titulares) para fornecer redes de televisão a cabo sem separação legal.- Restrições a operadores de televisão a cabo para fornecer infraestrutura de telecomunicações sem separação legal.

- Restrições a operadores de telecomunicações para obter uma licença de radiodifusão.- Restrições a empresas de radiodifusão para fornecerinfraestrutura de telecomunicações.

- Restrições a operadores de televisão a cabo para obter uma licença de radiodifusão.- Restrições a empresas de radiodifusão para fornecer redes de televisão a cabo.

Fornecimento deserviços

- Restrições a operadores de PSTN(especialmente titulares) para fornecer

- Restrições a operadores de PSTN(especialmente

- Restrições a operadores de telecomunicações para obter uma

- Restrições a operadores de televisão a cabo para obter uma licença de

serviços móveis semseparação legal.

titulares) para fornecer serviços de televisão a cabo sem separação legal.- Restrições a operadores de televisão a cabo para fornecer serviços de telecomunicações sem separação legal.

licença de radiodifusão.- Restrições a empresas de radiodifusão para fornecer serviços de telecomunicações.

radiodifusão.- Restrições a empresas de radiodifusão para fornecer serviços de .televisão a cabo.

Fonte: OCDE (1998a), Tabela 1.

83

Tabela A-10: Exigências de separação em telecomunicações

Entre serviços regionaistradicionais locais

Entre serviços locais e de longa distância

Entre serviços locais emóveis

Entre serviços locais e de banda larga

Austrália A Telstra não foi separada estruturalmente. A política do governo tem sido de aplicar regras especiais de utilização indevida do poder de mercado e fazer cumprir regras de contabilidade aplicáveis à indústria de telecomunicações de acordo com o Trade Practices Act. A Comissão pretende criar um instrumento formal exigindo a separação contábil no futuro próximo.

Áustria - A PTA não fornece infraestrutura de televisão

Bélgica - A Belgacom não fornece infraestrutura de televisão

Brasil Quando a Telebrás, monopólio de telecomunicações estatal, foi privatizada, foram criadas diversas empresas regionais com franquias para fornecer serviços de telefonia local e interurbanotradicional.

Uma empresa separada, a Embratel,recebeu as franquias interurbanas einternacionais. A partir de 2003 a Embratel poderá fornecer serviços locais e asempresas regionais titulares poderão fornecer serviços delonga distância.

Canadá Salvaguardas regulatórias restringem o agrupamento de serviços competitivos e monopolizados e exige que os serviços móveis sejam prestados por uma subsidiária separada.

1

República Tcheca É necessário manter contabilidade separada para a operação dos serviços públicos de telecomunicações.

84

Dinamarca Existe separação contábil entre as partes competitivo e não competitiva daTeleDanmark, e a empresa deve pagar o mesmo preço pela operação na rede que as empresas rivais.

Finlândia É exigida separação contábil das empresas. Uma decisão de 1997 exige a separação das operações de telecomunicações locais, de longa distância, NMT, GSM, DCS e dados fixos.

FrançaAlemanhaHungria O Contrato de Concessão firmado com as empresas individuais

contém regras para a separação para fins contábeis das atividades que requerem uma concessão e das que não requerem, porém os deveres resultantes dessas cláusulas do contrato nem sempre são cumpridos na íntegra pelas empresas. A exigência do cumprimento dos deveres contratuais temse mostrado muito difícil nos últimos anos.

Em 1999 a MATÁV adquiriu umaposição de controle exclusiva naWestel, sua empresa subsidiária que opera no mercado de telefonia celular móvel depois que o co-proprietário anterior MediaOne deixou o mercado húngaro e vendeu sua participação à Deutsche Telekom AG, a empresa holding da MATÁV.

IrlandaItáliaJapão Em julho de 1999 a NTT foi

dividida em 4 empresas, incluindo a NTT East e a NTT West, que são operadoras regionais locais, limitadas a fornecer comunicações entre municípios.A NTT East, NTT West e NTTCommunications são todas subsidiárias de uma única empresa holding.

A NTT East e West foram separadas na NTT Communications que fornece serviços de longa distância e internacionais. A NTT East, NTT West e NTT Communications são todas subsidiárias de uma única empresa holding.

Coréia

85

México A Telmex pode participar de atividades competitivas por meio de subsidiárias, e sujeita à separação contábil. A Cofetel determinou que a Telmex é obrigada a fornecer informações contábeis sobre dez serviços (local fixo, local móvel, longa distância, telefonia pública, telefonia rural, fornecimento de serviços dedicados, tronqueamento, paging, cabo e manutenção e comercialização de equipamento técnico, TV por assinatura e outros serviços), mas essa regulamentação ainda não foi aplicada.

A Telmex não pode explorar serviços de televisão aberta, e indivíduos envolvidos em atividades de radiodifusão não podem possuir participação acionária na Telmex.

Holanda Fornecedores de redes públicas de telefonia fixa, serviços públicos de telefonia fixa e linhas de aluguel com interconexão com outros fornecedores devem aplicar separação contábil entre as atividades relacionadas à interconexão e a outras atividades. Existe um alto nível de integração verticalde infraestrutura e prestação de serviços

Nova ZelândiaNoruega A Telenor é uma empresa integrada verticalmente. A Telenor é

obrigada a cumprir determinados princípios de contabilidade e reporting para o regulador. Um sistema de contabilidade melhorado será imposto à Telenor a partir de 2000. O sistema tem por objetivo fazer cumprir as regras de não discriminação, transparência e orientação a custos. Em 1999 oParlamento votou contra uma proposta para separar a infraestrutura da Telenor em uma entidade corporativa diferente. A Telenor será parcialmente privatizada em 2001.

Polônia De acordo com as diretrizes da União Européia, a nova lei de telecomunicações estabelece uma exigência para contabilidade de custos de tipos de serviços individuais.

PortugalEspanha Os operadores são integrados verticalmente. A Telefonica deve

apresentar informações sobre os custos da rede ao regulador.Uma regulamentação de junho de 2000 estipula que uma empresa detentora de mais de 3% das ações de mais de um dos principais operadores de telefonia fixa ou móvel terá restrições nos direitos de voto na administração dessas empresas.

Suécia

86

Suíça Não existem exigências de separação estrutural. Todos os operadores podem estar ativos emqualquer parte do mercado. A separação contábil dos serviços de interconexão deve permitir à Comissão de Comunicações fazer cumprir as regras relativas à regulamentação de preços dos serviços de interconexão e deve evitar os subsídios cruzados entre serviços regulados e não regulados.

TurquiaReino Unido (Participação acionária da BT na

Cellnet limitada a60%)

Estados Unidos

87

Tabela A-11: Restrições específicas a propriedade de mais de um setor em países da OCDE

País Restrita Detalhe da restriçãoAustrália NãoÁustria Sim A ORF 83 não pode investir em operadores de televisão a caboBélgica Não 84 - Operadores de cabo não podem fornecer serviços terrestres.

Operadores de cabo não podem possuir mais do que 24 por cento das ações de uma estação de televisão privada ou de uma estação de televisão local ou comunitária. Também não podem administrar ou possuir mais do que um terço da participação na administração dessas estações de televisão.- Empresas de televisão terrestres não podem fornecer infraestrutura ou serviços de televisão a cabo.

Canadá Não 85

RepúblicaTcheca

Não

Dinamarca NãoFinlândia NãoFrança Sim - Empresas de televisão terrestre licenciadas para fornecer serviços a

uma área com população maior ou igual a 4 milhões não podem fornecer infraestrutura de televisão a cabo.- Operadores de televisão a cabo licenciados para fornecer infraestrutura de cabo a uma área com população maior ou igual a 6 milhões não podem fornecer infraestrutura de televisão terrestre.

Alemanha NãoGrécia não disponívelHungria Sim - Operadores de televisão a cabo não pode possuir ou investir em

empresas de televisãoterrestre.

IslândiaIrlanda NãoItália Sim - Empresas de televisão terrestre e operadores de televisão a cabo não

podem possuir mais do que 30 por cento do mercado integrado.Japão Sim - Empresas de televisão terrestre podem estabelecer infraestrutura de

televisão a cabo em casos especiais.

Coréia Sim 86 - Empresas de televisão terrestres não podem investir em ou fornecer infraestrutura ou serviços de televisão a cabo.- Operadores de televisão a cabo não podem investir em ou fornecer serviços de radiodifusão terrestre.

Luxemburgo NãoMéxico Não - É necessária uma opinião favorável da Federal Competition

Commission para conceder a um único indivíduo uma concessão para operar duas ou mais redes que forneçam serviços de TV por assinatura (restritos) dentro da mesma área de cobertura.- A autorização para transmissão de direitos de concessão ou venda de ações que resultem em uma única pessoa adquirir o controle de empresas concessionárias que forneçam dois ou mais serviços de TV por assinatura (restritos) dentro de uma área de cobertura exigem uma opinião favorável da Federal Competition Commission.

Holanda NãoNova Zelândia NãoNoruega Sim - Operadores de televisão a cabo em uma área licenciada não podem

possuir sua própria licença para operar serviços de televisão local ou possuir mais do que 49 por cento de participação em uma empresa de televisão local, ou possuir uma participação que represente mais do que 49 por cento dos votos em uma empresa de televisão local. 87

PolôniaPortugal NãoEspanha Sim - Empresas privadas de televisão terrestre não podem fornecer

infraestrutura detelevisão a cabo.- Empresas privadas de televisão terrestre que também forneçam serviços de televisão a cabo não podem possuir mais do que uma licença.- Empresas privadas de televisão terrestre que também forneçam serviços telecomunicações não podem possuir mais do que uma licença.

SuéciaSuíça NãoTurquia não disponívelReinoUnido

Sim - A BBC é especificamente proibida de possuir licença para fornecer serviços de televisão a cabo.- O regulador de radiodifusão deve garantir que os detentores de licençaspara televisão comercial não obtenham licenças para serviços de televisão a cabo.- Operadores de telecomunicações com vendas maiores do que 2 bilhões por ano não podem deter ou controlar licenças para operar serviços de televisão comercial nacional e regional, serviços domésticos de satélite e serviços de televisão a cabo. Além disso, os detentores dessas licenças não podem controlar um operador de telecomunicações com vendas maiores do que 2 bilhões por ano.

Estados Unidos Não 88

Fonte: Communications Outlook 1999, Tabela 6.21.

89

Tabela A-12: Restrições de propriedade de serviços de televisão em países da OCDE 89

País Televisão terrestre Televisão a cabo Radiodifusão direta por satéliteAustrália - Uma única entidade não pode

exercer o controle de licenças deradiodifusão de televisão terrestrecuja população combinada nas áreaslicenciadas seja maior do que 75% detoda a população da Austrália.

nenhuma nenhuma

Áustria nenhuma 90 nenhuma nenhumaBélgica 91 - Uma única entidade que detenha

mais do que 24% das ações em umaestação de televisão privada direta ouindiretamente não pode possuir mais do que24% das ações em outra estação de televisão privada da ComunidadeFrancesa, direta ou indiretamente.- Estações de televisão por assinatura da Comunidade Francesas devem reservar no mínimo 26 por cento do capital acionário para a RTBF, isoladamente ou em conjunto com uma das subsidiárias com participação majoritária, ou seus estatutos devem garantir à RTBF o poder de veto.

Canadá - Uma única entidade não pode possuir mais do que uma estação de televisãooferecendo serviços no mesmo idiomaoficial e no mesmo mercado.

nenhuma nenhuma

República Tcheca Nenhuma Nenhuma NenhumaDinamarca - Para a televisão local, o mesmo

indivíduo não pode ser membro doconselho de mais de uma estaçãolocal.

Nenhuma Nenhuma

Finlândia Nenhuma Nenhuma NenhumaFrança - Uma única entidade não pode

possuir mais do que 49% das ações em uma empresa de radiodifusão nacional.- Uma empresa de radiodifusão jálicenciada para fornecer serviços de televisão a uma área de população igual ou maior do que 4 milhões não pode possuir uma licença adicional.

- Um operador de televisão a cabojá licenciado para cobrir uma áreacom população igual ou maior do que 6 milhões não pode possuir uma licençaadicional.

Alemanha - Uma única entidade não pode controlar mais do que 30% do total da faixa de audiência do mercado total de televisão incluindo televisão terrestre, a cabo e por satélite.

Grécia - Uma única entidade não podepossuir ações ou direitos de voto emmais de uma empresa de radiodifusão.- Uma única entidade não podepossuir mais do que 25% das açõesde uma empresa de radiodifusão.

não disponível não disponível

Hungria Uma única entidade que detenha umalicença para televisão nacional ouque detenha uma participação em uma entidade desse tipo

nenhuma nenhuma

90

não pode adquirir participaçãoem outra empresa detelevisão.

IslândiaIrlanda Nenhuma NenhumaItália - Uma única entidade não pode

controlar mais do que 20 por centodos programas nacionais de televisão.

- Uma única entidade não podecontrolar mais do que 30 por centodos recursos do setor.

- Uma única entidade não podecontrolar mais do que 30 por cento dos recursos do setor.

Japão - Uma única entidade não podepossuir ou controlar mais do que umaestação de radiodifusão.

nenhuma - Uma única entidade não podepossuir ou controlar mais do que uma estação de radiodifusão.

Coréia - Uma única entidade não podepossuir mais do que 30% das açõesde uma empresa deradiodifusão.- Grupos industriais de grande portenão podem adquirir ações de umaempresa de radiodifusão.

- Operadores de cabo, provedores deprogramação e operadores de redenão podem ser donos uns dos outros.- MSO não é permitido.- Uma única entidade não podepossuir mais do que 30% deum canal de notícias.92

nenhuma

Luxemburgo - Uma única entidade não pode possuir ações de mais de uma empresa de radiodifusão.- Uma única entidade não pode possuir mais do que 25% das ações em ou votos de uma empresa de radiodifusão.

México Reservada a agentes mexicanos. Restrição a investimentos estrangeiros.

Reservada a agentes mexicanos.

Holanda Nenhuma Nenhuma NenhumaNova Zelândia Nenhuma Nenhuma NenhumaNoruega - Uma única entidade não pode

possuir mais do que um terço dototal do mercado local de radiodifusão.- Uma única entidade não pode possuir participação em mais de uma licença na mesma área paratelevisão local.

Nenhuma Nenhuma

PolôniaPortugal Sujeitas ao Ato de Radiodifusão, todas as práticas de concentração de propriedade condicionadas à notificação

prévia do Competition Council, por exemplo, criando ou fortalecendo uma fatia de mercado maior do que 30 por cento do mercado nacional de televisão, ou quando a concentração de propriedade gera vendas anuais totais superiores a 30 bilhões de PTE, deverão ser informadas à Alta Autoridade para Mídia de Massa que fará um julgamento prévio e legal. Esse julgamento, porém, só pode ser negativo no caso de liberdade de expressão ou confronto de opiniões diferentes.

Espanha - Uma única entidade não podedeter mais do que uma licença.- Uma única entidade não podecontrolar, direta ou indiretamente, mais do que 25% do capital.- Uma única entidade não podepossuir participação em mais do que uma licença.

- O número máximo de assinantesde uma única entidade é limitado a1,5 milhões.

- Uma única entidade não podedeter o controle direto ou indireto de 25% do capital.

Suécia Nenhuma Nenhuma NenhumaSuíça - Os candidatos devem declarar os nomes dos principais acionistas à autoridade de licenciamento. A autoridade

verifica a proposta para determinar se esta representa uma ameaça à diversidade de opinião ou ao suprimento.Turquia não disponível não disponível não disponível

91

ReinoUnido

- Para televisão analógica:Uma única entidade não pode possuir ou controlar licenças para mais do que 15 por cento da audiência totalde televisão.- Para televisão digital:1. Utilizando o esquema de pontos e dependendo do número total de pontos alocados, o número máximo de pontos que uma única entidade pode possuir varia de 20 a 25 por cento dos serviços totais de programação digital.2. As licenças de multiplex são limitadas. Nenhum indivíduo ou corporação pode deter mais do que3 licenças.

Estados Unidos - Nenhuma empresa de radiodifusão pode cobrir mais do que 35% da audiência nacional.- Uma única entidade não pode possuir mais do que uma estação de televisão no mesmo mercado.

Nenhuma Nenhuma

Fonte: Communications Outlook 1999, Tabela 6.22.

92

Tabela A-13: Exigências de separação nos serviços postaisEntre operadores

regionais de coleta eentrega

Entre entrega ecoleta/

classificação/transporte

Entre entrega de correspondência expressa/remessa de pacotes (separação horizontal)

Austrália A legislação no Parlamento Federal exigirá que a Australia Post mantenha registros separados para seus serviços monopolizados, para garantir que a Australia Post não forneça subsídios cruzados dos serviços monopolizados para os serviços competitivos.

ÁustriaBélgicaBrasilCanadáRepública TchecaDinamarca Regras para balanços de contas para a Post Danmark garantem que todos os dados

necessários sejam declarados de forma que se possa estimar se as regras de concorrência estão sendo cumpridas (por exemplo, que não existem subsídios cruzados entre as áreas competitivas e não competitivas).

Finlândia O fornecedor de um serviço geral utilizará métodos de cálculo que mostrem a razoabilidade e a contabilização de custos dos preços dos diversos serviços. Na contabilidade interna, o fornecimento de um serviço geral deverá separar os serviços gerais e básicos dos outros serviços.”

França A Diretiva 97/67/CE exige que a La Poste mantenha contas separadas para cada um dos serviços monopolizados e serviços competitivos. Além disso, as contas para serviços monopolizados devem distinguir claramente os serviços que fazem parte da obrigação universal de serviços dos outros serviços.

AlemanhaHungria As estipulações do Uniform Telecommunications Act que está sendo preparado devem

ser feitas em uma forma que permita acesso direto à rede postal para grandes consumidores e outros fornecedores de serviços por um preço justo. Uma condição prévia para isso é a demonstração transparente dos custos relativos a serviços, que também deverá ser incluída no Ato.

Irlanda “Em resposta a uma D da União Européia ? operações competitivas e cartas e pacotes a partir de 200 para aumentar a transparência do trabalho, particularmente em relação a subsídios cruzados das atividades competitivas.”

ItáliaJapãoCoréiaMéxico

Holanda O Dutch Postal Act introduziu, no início de 2000, um sistema de separação contábil.Nova ZelândiaNoruega A Posten é uma empresa integrada verticalmente, mas obrigada a manter contas

separadas para as atividades competitivas e não competitivas. O objetivo principal é facilitar a regulamentação de tarifas para os serviços universais e reduzir o escopo para subsídios cruzados. A separação contábil também pode aumentar a regulamentação de preços para acesso a recursos essenciais.

PolôniaPortugalEspanhaSuéciaSuíçaTurquiaReino UnidoEstados Unidos

94

NOTAS PARA AS TABELAS

78 ‘FC’ diz respeito ao número de aeroportos ‘totalmente coordenados’ e ‘C’ se refere ao número de aeroportos ‘coordenados’.

79 SCR indica status de ‘programar solicitação de coordenação’ onde um coordenador é nomeado para alocar espaços (voluntariamente) e SMA indica ‘programar aviso de movimento’, que exige apenas notificação antecipada das operações pretendidas, de acordo com as definições da IATA de coordenação de programação. O número de aeroportos com coordenação se refere a todos os aeroportos SCR/SMA, isto é, não apenas a Categoria 1.

80 Como o setor de telecomunicações é geralmente considerado um segmento individual do setor de comunicações, os termos “propriedade cruzada” ou “fornecimento conjunto” não seriam usados nessa questão.

81 O termo “televisão por radiodifusão” se refere à radiodifusão tradicional pelo ar utilizando transmissores terrestres.

82 Como o setor de serviços de televisão é geralmente considerado um segmento individual do setor de comunicações, os termos “propriedade cruzada” ou “fornecimento conjunto” não seriam usados nessa questão.

83 ORF é uma organização pública que fornece radiodifusão nacional terrestre. Não existeempresa privada.

84 A resposta da Bélgica reflete a posição na comunidade francesa.

85 O CRTC examina a questão caso a caso. Além disso, uma empresa de telecomunicações que deseje fornecer serviços de televisão a cabo deve possuir uma entidade separada estruturalmente.

86 A legislação em estudo propõe que os radiodifusores terrestres, operadores de televisão a cabo e radiodifusores por satélite não possam pertencer uns aos outros.

87 Essas restrições estão para ser revistas.

88 O Ato de 1996 elimina a regra de propriedade cruzada de rede de televisão a cabo e a restrição estatutária à propriedade cruzada de sistema a cabo-estação de televisão (as regras do FCC sobre propriedade cruzada de sistema a cabo-estação de televisão foi mantida).

89 Em geral, essa tabela se refere a serviços de televisão comercial. Os serviços de televisão pública não foram incluídos.

90 Não existe empresa privada que forneça serviços de televisão terrestre.

91 A resposta da Bélgica reflete a posição na comunidade francesa.

92 A legislação em estudo propõe que uma única entidade não possa possuir mais do que 30 por cento de um canal genérico ou de notícias. Propõe também que grupos industriais não possam possuir canais genéricos ou de notícias.