R E V I S T A D E

Revista del Consejo General de Economistas www.economistas.es

sem

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ese

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segundo

2016

número

TRIBUNASLa reforma fiscal

pendiente

La reforma del mercado de

trabajo español

La reforma del modelo de

financiaciónautonómica

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DOSSIERRegulación y competencia

Consejo General de EconomistasCalle Nicasio Gallego, 828010 MadridTeléfono: 91 432 26 70Fax: 91 575 38 38 www.economistas.esconsejogeneral@economistas.org

ISSN: 1989-7049

Nº 12 · PÁGINA 1

En este número…

42 La regulación de los mercados eléctrico y gasista: situación actual y perspectivas

Joan Batalla, María TeresaCosta y Xavier Massa

52 Avances en la consolidación de un mercado europeo de servicios digitales integrado: nueva regulación de la neutralidad de las redes y de la itinerancia dentrode la UE

Íñigo Herguera

62 Las agencias de regulación en la Europadel siglo XXI

Francesc Trillas

68 La regulación bancaria enla eurozona

Antoni Garrido

75 Mercado de Valores:marco regulador y retosde futuro

Oriol Amat

82 Actualidad del derechode defensa de la competencia

Amadeo Petitbò

3 PRESENTACIÓN

DOSSIER “REGULACIÓN Y COMPETENCIA”

TRIBUNAS

04 La reforma fiscal pendienteJorge Onrubia

19 La reforma del mercado de trabajo español: retospendientes Hipólito Simón

32 La reforma del modelo de financiación autonómicaMaite Vilalta

Consejo Editorial

D. Martí Parellada Sabata (coordinador)D. Luis Caramés ViéitezD. Antoni Garrido TorresD. Valentín Pich RosellD. José María Casado RaigónD. Juan Ramón Cuadrado RouraD. Rafael Myro SánchezD. Guillermo Juan Sierra Molina

Consejo General

Nº 12 · PÁGINA 3

PRESENTACIÓN

Abre el presente número de 3CONOMI4 el espacio Tribuna, que analiza enesta ocasión tres aspectos básicos de la economía española: el sistemafiscal, el marco laboral y el modelo de financiación autonómica.

Jorge Onrubia sostiene en este sentido que los problemas que presenta el sistematributario español exigen acometer con urgencia una reforma en profundidad delmarco fiscal, y esboza en su contribución las líneas básicas de la misma. Y lo haceanalizando previamente las deficiencias actuales de nuestro sistema tributario,tanto desde una visión de conjunto –esencialmente centrada en el papel de la fis-calidad como instrumento de la política fiscal y, más concreto, de su capacidadpara aportar recursos al presupuesto público– como a través de la consideraciónde cada una de las figuras que lo integran.

Hipólito Simón examina por su parte el efecto que han tenido en el comportamientodel mercado de trabajo español los intensos cambios regulatorios que se han pro-ducido en el pasado reciente. La evidencia disponible, si bien tiene un carácter pro-visional y preliminar, sugiere en este sentido que la intensa reforma laboral aprobadaen 2012 ha tenido un impacto apreciable en términos de moderación salarial,mejora de la flexibilidad interna y aumento del empleo, pero que su efecto ha re-sultado mucho más limitado en relación tanto con el combate de la tradicionalsegmentación del mercado de trabajo español como con la vinculación de lossalarios con las condiciones específicas de las empresas. En consecuencia, la re-ducción de la segmentación y el aumento de la flexibilidad microeconómica cons-tituyen, junto con las políticas activas de empleo, áreas en las que podrían producirsemejoras significativas.

Maite Vilalta describe en primer lugar el funcionamiento y los problemas queplantea el modelo actual de financiación autonómica. Tras recordar el papel activoy propositivo que ha jugado Catalunya en los anteriores acuerdos sobre financiaciónautonómica adoptados en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera, analizalos distintos escenarios que pueden darse tras el anuncio realizado por el actualPresident de la Generalitat de no participar en una negociación multilateral delmodelo y reclamar una relación bilateral con la administración central, para tratarlos temas fiscales y financieros que afectan a Cataluña.

El Dossier central analiza por su parte el binomio “regulación y competencia”.Como bien recuerda Amadeo Petitbò en su artículo, las sociedades occidentalesestán organizadas bajo el supuesto de que las empresas compiten libremente enlos mercados de factores de producción, bienes, servicios. En este juego competitivo,en el que la eficiencia es un elemento fundamental, los ganadores obtienen bene-ficios elevados y los individuos mejoran de manera sustancial su nivel de vida.Dado que esto último –el logro de mayores niveles de bienestar para los ciudadanos–ocupa un lugar central en la agenda de las autoridades, éstas deberían priorizardesde esta perspectiva la mejora del entorno en el que compiten los agentes eco-nómicos. La existencia de una serie de imperfecciones en los mercados (como lasexternalidades o las asimetrías en la información) impide a estos alcanzar enalgunos casos niveles adecuados de eficiencia. Tendría sentido así una intervenciónpública para corregir los resultados de los mercados, siendo la regulación (la fijaciónde reglas, ya sea en precios, o en otras dimensiones) una posible vía de actuación.Sabemos, sin embargo, también que la intervención pública no está exenta de im-perfecciones (como el riesgo de captura), y encontrar un adecuado trade off entreregulación y competencia es pues una cuestión vital para lograr mayores niveles deeficiencia y crecimiento. Es también la cuestión central que tratan los artículos quecomponen el Dossier de este número de 3CONOMI4.

Consejo General

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TRIBUNA “LA REFORMA FISCAL PENDIENTE”

JORGE ONRUBIA

La reforma fiscal pendiente

El objetivo de este artículo es ofrecer

las líneas básicas de lo que

entendemos debe ser una proxima

reforma fiscal para España. Para ello,

previamente se ofrece un diagnóstico

sobre las deficiencias actuales de

nuestro sistema tributario, tanto desde

una visión de conjunto, como a través

de la consideración de cada una de

las figuras que lo integran (IRPF,

Impuesto de Sociedades, IVA e

Impuestos Especiales, Imposición

sobre la Riqueza, Imposición

Medioambiental).

Además se revisan las cuestiones

relacionadas con la fiscalidad

internacional y se abordan los

problemas a los que se enfrenta la

administración tributaria española.

INTRODUCCIÓN

El objetivo de este artículo es ofrecer las líneas básicas de lo que entendemosdebe ser una proxima reforma fiscal para España. Para ello, previamente seofrece un diagnóstico sobre las deficiencias actuales de nuestro sistema tribu-tario, tanto desde una visión de conjunto, esencialmente centrada en el papelde la fiscalidad como instrumento de la política fiscal y, más en concreto, de sucapacidad para aportar recursos al presupuesto público, como a través de laconsideración de cada una de las figuras que lo integran. El calado de los pro-blemas que presenta el sistema tributario español impone, a nuestro juicio,acometer con urgencia una reforma como la que aquí se esboza.

El constante “parcheo” al que se han visto sometidas las mayoría de las figurasimpositivas en la última década obliga, pensamos, a que esta reforma debaabordarse con una perspectiva integral. Esto implica, en nuestra opinión,afrontar los cambios de cada una teniendo en cuenta su papel dentro delsistema y desde una valoración global de los principios impositivos de suficienciarecaudatoria, neutralidad, equidad vertical y horizontal, sencillez en la gestióny adecuación a la evolución del ciclo económico.

Además de este diagnóstico, en las propuestas de reforma que se ofrecen sehan tenido en cuenta bastantes recomendaciones que instituciones y organismosinternacionales –la Comisión Europea, el Fondo Monetario Internacional (FMI)o la OCDE– vienen haciendo desde principios de esta segunda década delsiglo XX. La mayoría de estas propuestas han sido realizadas como consecuenciade la supervisión de la política desarrollada para afrontar la gran crisis económicaen la que España se ha visto inmersa desde 2008.

El artículo se estructura de la siguiente forma. Tras esta introducción, la sección2 presenta la situación comparativa de nuestro sistema fiscal dentro de laUnión Europea (UE). En esa sección se exponen, de forma sintética, las princi-pales recomendaciones realizadas por organismos e instituciones internacionales.Las siguientes secciones se encargan de presentar las principales líneas de re-forma que se proponen para las distintas figuras del sistema tributario, prece-didas de un breve diagnóstico. Se incluyen, además, una sección con losaspectos a relacionados con la fiscalidad internacional y otra dedicada a la ad-ministración tributaria, elemento de la reforma fiscal a nuestro jucio esencial.El artículo finaliza con una síntesis de conclusiones.

JORGE ONRUBIAUNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID, FEDEA Y GEN

Palabras clave: reforma fiscal, sistema fiscal, IRPF,Impuesto de Sociedades, IVA, administración tributaria

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TRIBUNA “LA REFORMA FISCAL PENDIENTE”

JORGE ONRUBIA

ESCENARIO PARA UNA REFOR MAFISCAL URGENTE

La gran crisis económica y financiera iniciadaa finales de la primera década de los dosmil ha impactado de forma dramática sobrelas finanzas públicas públicas de la mayoríade los países occidentales, y con granl viru-lencia en los pertenecientes a la UE y, es-pecialmente, en España, Grecia, Portugal eIrlanda. En todos ellos, detrás del deteriorodel saldo de sus cuentas públicas encon-

tramos una caída muy importante de susingresos fiscales. En el caso de España, enapenas dos años se produjo una caída demás de 6 puntos porcentuales en la presiónfiscal, desde el 36,8% del PIB en 2007,hasta el 30,4% en 2009. Las medidas adop-tadas a partir de ese momento –aumentode los tipos marginales del IRPF en 2009, yde los tipos del IVA y de los Impuestos Es-peciales en 2010– elevaron la presión fiscalal 32% del PIB. Posteriormente, las medidas

adoptadas en el ejercicio 2012 en el Im-

puesto sobre la Renta de las Personas Físicas

(IRPF), incluido el establecimiento de tarifas

complementarias fuertemente progresivas,

además de otra subida en los tipos del IVA

en septiembre de 2012 y la introducción en

2013 del impuesto sobre la producción de

energía eléctrica, incrementaron de nuevo

la presión fiscal, hasta el 32,9% en 2012 y

el 33,8% del PIB en 2013.

FIGURA 1. PRESIÓN FISCAL EN LA UNIÓN EUROPEA 2007-2015 (PORCENTAJE DEL PIB)

Fuente: Eurostat, 2016.

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Presión Fiscal 2007 Presión Fiscal 2015 Diferencia 2015-2007 (en puntos porcentuales)

Con la recuperación del crecimiento econó-mico a partir de 2014, ese año la presiónfiscal se situó en España en el 34,4% delPIB, manteniéndose prácticamente en 2015,tras la retirada de las tarifas complementa-rias de IRPF incorporadas en 2012 en apli-cación de la última reforma de IRPF apro-bada a finales de 2014 y la bajada del tipogeneral del Impuesto de Sociedades (IS) del30% al 28%. Así, el nivel de presión fiscalde 2015 (34,3%) se situaba aún 2,5 puntospor debajo del máximo histórico de la serie,alcanzado en 2007, lo que supone, aproxi-

madamente, unos 25.000 millones de eurosmenos de recaudación. Comparándonos conla presión fiscal media de los países de laUnión Europea (39,6% del PIB) en 2015,la distancia es de más de 5 puntos porcen-tuales.

Por lo que respecta a la estructura del sis-tema fiscal en 2015 (ver figura 2 en páginasiguiente), podemos decir que España sesitúa prácticamente en la media de los pa-íses de la UE, con un tax-mix del 34,7% deimposición indirecta, 29,5% de directa ydel 35,9% de cotizaciones sociales (33,9%,

32,8% y 33,3%, respectivamente para laUE-28).

No obstante, en 18 de los 28 Estados miem-bros, el peso relativo de la imposición indi-recta es superior al de España, si bien enlos otros 9 donde es menor se encuentranpaíses con mayor PIB per cápita, como Di-namarca, Francia, Austria, Finlandia, Luxem-burgo, Países Bajos, Bélgica y Alemania. Dela antigua UE-15, solamente Italia, Irlanda,Reino Unido, Portugal y Suecia, por este or-den, presentan mayores pesos relativos deestos impuestos.

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TRIBUNA “LA REFORMA FISCAL PENDIENTE”

JORGE ONRUBIA

Como puede verse en la Figura 3 (páginasiguiente), en 2007, justo en el momentoprevio a la irrupción de la crisis, nuestrotax-mix era algo distinto, con un menor pesode los impuestos indirectos (31,3%) y delas cotizaciones sociales (34,2%) y mayorde los directos (34,5%), algo que tambiénsucedía en la UE (33,4% para la imposiciónindirecta, 33,9% de la directa y 32,6% decotizaciones sociales). Por entonces, sola-mente la República Checa, Finlandia, Bélgicay Alemania presentaban pesos menores delos impuestos indirectos. Estos datos nosinforman de que en el caso de España lacrisis económica ha supuesto un desplaza-miento de 3,4 puntos porcentuales en eltax-mix a favor de la imposición directa,mientras que para el conjunto de países dela UE, este cambio en la estructura del sis-tema fiscal apenas ha sido de medio puntoporcentual.

Si se combina la evolución de la presión fis-cal con la de la estructura del sistema fiscal,observamos que, a pesar de que Españaposee una estructura tributaria no dema-siado distinta de la que se presentan, enmedia, el resto de miembros de la UE, sucapacidad recaudatoria es significativa-mente inferior si la comparamos con la delos países de la antigua UE-15 y, especial-mente, con la de la mayoría de países conPIB per cápita más altos.

Hernández de Cos y López-Rodríguez (2014)indagan en el origen de este menor poten-cial recaudatorio de nuestro sistema fiscal,comparándolo con el de los países de laUnión Europea, concluyendo que la menorrecaudación se explica, fundamentalmente,por la menor aportación del IVA y de losImpuestos Especiales a la recaudación, fi-

guras en las que ocupamos las últimas po-siciones en la Unión Europea.

El escaso peso de la imposición medioam-biental es otro factor determinante de nues-tras diferencias a la baja en la imposiciónindirecta. Estos autores señalan, además,que España únicamente se encuentra enposiciones altas en las cotizaciones sociales,donde además existe un sesgo importantea favor de las pagadas por los empresarios,y en los impuestos sobre la riqueza. Sin em-bargo, aunque sin duda interesantes, estetipo de estudios no resultan suficientementeconcluyentes a la hora de determinar lascausas que explican por qué algunos paísescon estructuras impositivas y tipos nomina-les no muy distintos a los aplicados en Es-paña, como es el caso de Italia, obtienenrendimientos recaudatorios bastante mayo-res.

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FIGURA 2. ESTRUCTURA DEL SISTEMA FISCAL EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA (2015)

Fuente: Eurostat, 2016.

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TRIBUNA “LA REFORMA FISCAL PENDIENTE”

JORGE ONRUBIA

En el mes de agosto de 2016, la ComisiónEuropea, en cumplimiento del artículo126(9) del Tratado de Funcionamiento dela Unión Europea, notificó a España la De-cisión UE 2016/1222 del Consejo Europeo,de 12 de julio, en la que se instaba a Españaa adoptar medidas para la reducción deldéficit público consideradas necesarias paracorregir la situación de déficit excesivo, antela ausencia de medidas eficaces para seguirla Recomendación del Consejo de 21 de ju-nio de 2013. Unos meses más tarde, en susprevisiones de otoño de 2016 (EuropeanComission, 2016), en relación con el cum-plimiento de los objetivos de déficit público,la Comisión Europea advertía que, a pesardel fuerte crecimiento de la economía eco-nomía española en el primer semestre, mien-tras que los gastos públicos se habían com-portado de acuerdo con las previsiones, la

recaudación fiscal mantenía su comporta-miento deficiente, especialmente en el IS.

En concreto, la Comisión achaca el deteriorode la recaudación en este impuesto a laaplicación de la segunda fase de la reformafiscal de 2014, que bajó el tipo general al28% en 2015 y al 25% en 2016, así comoa la supresión del límite mínimo de los pa-gos a cuenta. Aunque valoró positivamentela reintroducción a finales de octubre deeste límite (Real Decreto-Ley 2/2016), confijación de cuantías mínimas superiores ysu extensión para un mayor número de em-presas, la Comisión aclaraba que no se es-peraba una reducción sustancial del excesode déficit público previsto para el cierre delejercicio de 2016 (sobre el objetivo fijadodel 4,6% del PIB). A pesar del esperablecontexto macroeconómico positivo, la falta

de aprobación de los Presupuestos Gene-rales del Estado para 2017 condicionaría, ajuicio de la Comisión, el cumplimiento delos objetivos de déficit público fijados para2017 (3,8% del PIB) y 2018 (3,2% del PIB),fundamentalmente por la incertidumbre enel comportamiento de los ingresos fiscales,aunque también albergaba dudas sobre elcontrol de las transferencias sociales.

De acuerdo con estas valoraciones y antela duda de un compromiso decidido con lacorrección del déficit, a finales de noviembrede 2016, la Comisión Europea ha estable-cido un nuevo objetivo de déficit públicopara 2017 del 3,1% del PIB. Este objetivomás exigente obliga al gobierno español arealizar un ajuste presupuestario de alre-dedor de 7.700 millones de euros. Descar-tada la posibilidad de acometer correcciones

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FIGURA 3. ESTRUCTURA DEL SISTEMA FISCAL EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA (2007)

Fuente: Eurostat, 2016.

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TRIBUNA “LA REFORMA FISCAL PENDIENTE”

JORGE ONRUBIA

importantes por el lado del gasto público,para cumplir con este objetivo, el Gobiernomediante el Real Decreto-Ley 3/2016, de 2de diciembre, ha aprobado varias medidastributarias en el ámbito del IS y de los Im-puestos Especiales sobre productos inter-medios, sobre alcohol y bebidas derivadasy sobre las labores del tabaco, estimándoseque en conjunto aportarán una recaudaciónadicional de 4.800 millones de euros. Laaplicación de diversas medidas de luchacontra el fraude fiscal, aprobadas tambiénen dicha norma, se prevé que aportaránotros 2.200 millones de euros.

Desde desde el año 2010, las principalesinstituciones internacionales con influenciaen el seguimiento de nuestras finanzas pú-blicas –Unión Europea, Fondo MonetarioInternacional, OCDE, Banco Central Euro-peo– han venido realizando, de forma su-cesiva y reiterada, un buen número de re-comendaciones para la adopción deme didas de reforma del sistema fiscal es-pañol. Muchas de ellas son coincidentes,aunque en otros casos, resultan contradic-torias en sus fines. Hay que destacar lasrea lizadas desde la Unión Europea, tantopor los Consejos Europeos como, principal-mente por su carácter ejecutivo, por la Co-misión Europea. Sus recomendaciones sonconsecuencia del papel preponderante enel control y supervisión ejercido sobre laeconomía española en aplicación del pro-tocolo de Déficit Excesivo y del procedi-miento de Desequilibrios Macroeconómicosseguidos con España, así como en el desa -rrollo de las tareas de supervisión corres-pondientes al Programa de Asistencia Fi-nanciera –conocido como “rescate ban- cario”– solicitado por España en junio de2012. Igualmente, el Fondo Monetario In-ternacional, en sus informes del Artículo IVpara España y los correspondientes al se-guimiento del Programa de Reforma del Sis-tema Financiero, ha ido realizando una seriede recomendaciones para reorientar y re-formar el sistema tributario español. Si-guiendo la sistematización de recomenda-ciones expuesta en Ferre (2015), a con -tinuación exponemos, de forma sintética,las principales propuestas de medidas depolitica tributaria realizadas desde estas ins-tituciones y organismos:

� Estudiar el coste recaudatorio y los efectosde todos los gastos fiscales presentes enel IRPF, procediendo a su eliminación encaso de que no pueda comprobarse sueficacia para alcanzar los fines que losjustificaron. Entre otros, los informes hanhecho hincapié en la supresión del régi-men transitorio de deducciones por ad-quisición de vivienda habitual, de lasaportaciones a planes de pensiones, o enla conversión de las actuales reduccionesgenerales por obtención de rendimientosdel trabajo personal en créditos fiscalespara salarios bajos condicionados a lacontratación laboral.

� Analizar la efectividad de las deduccionesy otros beneficios fiscales presentes en elIS, evaluando su impacto sobre el tipomedio efectivo, especialmente de las mul-tinacionales y de otras grandes empresas.En particular, se suele poner el foco, deforma reiterada, en la deducción por gas-tos de I+D.

� Evitar la existencia de tipos de gravamendiferenciados en el IS, especialmente losestablecidos según tramos de beneficio,dados sus efectos negativos sobre el ta-maño y crecimiento de las empresas.

� Mejorar la neutralidad del IS en la elecciónentre financiación propia y ajena, tratandode favorecer la reducción del fuerte apa-lancamiento actual de las empresas es-pañolas. Además, en esta línea, se debe-rían reducir los costes fiscales derivadosde la reestructuración de deudas y de latransmisión de activos “dañados”.

� Aplicar el tipo general del IVA a más ca-tegorías de bienes y servicios, limitandola aplicación de las actualmente gravadascon tipos reducidos, además de potenciarel control sobre la aplicación del IVA enel comercio electrónico. Todo ello con elfin de aumentar el tipo medio efectivosobre valor añadido total, el más bajo detoda la UE.

� Elevar los tipos de gravamen de los Im-puestos Especiales (Labores del Tabaco,Bebidas Alcohólicas e Hidrocarburos), asícomo de los tributos sobre el juego, conespecial atención al juego on-line.

� Desarrollar la imposición medioambiental,definiendo nuevos hechos imponibles enlínea con la aplicación de la Directiva Eu-ropea sobre fiscalidad energética, redefi-niendo algunos tributos relacionados conel uso de vehículos contaminantes.

� Redefinir la tributación sobre la riqueza,especialmente la relacionada con la trans-misión de inmuebles, con el objetivo dereducir los costes de desapalancamientoen el mercado inmobiliarioo. En esta línea,una alternativa planteada es la elimina-ción del Impuesto sobre TransmisionesPatrimoniales Onerosas (ITPO), despla-zando su recaudación a un nuevo im-puesto sobre la propiedad inmueble, quesustituya al Impuesto de Bienes Inmuebles(IBI).

Por lo que respecta a la estructura del sis-tema fiscal, las recomendaciones tanto dela Comisión Europea como del FMI y de laOCDE han hecho bastante hincapié en au-mentar el peso de la imposición indirectadentro del tax-mix, lo que debería facilitarun margen para reducir los tipos mediosefectivos en la imposición directa, especial-mente a través de sus elementos más di-rectamente relacionados con los procesosde inversión empresarial y de creación deempleo. En esta misma línea, también sehan hecho recomendaciones dirigidas a au-mentar los tipos de IVA para afrontar, enparalelo, una bajada de las cotizaciones so-ciales empresariales, especialmente las vin-culadas a nuevas contrataciones y para lossalarios más reducidos. No obstante, estetipo de propuestas suelen aparecer, a nues-tro juicio, de forma no demasiado concreta,siendo a veces contradictorias con otras me-didas sugeridas, incluso en los mismos in-formes, como sucede con aquellas dirigidasa reforzar el papel redistributivo del sistematributario, y en particular, del IRPF. Como seseñala en López-Laborda y Onrubia (2014),la experiencia comparada muestra que am-bos objetivos resultan incompatibles, conindependencia de las posibles ganancias deeficiencia que puedan alcanzarse con la eli-minación de distorsiones y desincentivosgenerados por un incorrecto diseño de laimposición directa.

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TRIBUNA “LA REFORMA FISCAL PENDIENTE”

JORGE ONRUBIA

Otra cuestión reiterada en todos los infor-mes y recomendaciones de estas institucio-nes es la necesidad de abordar reformas ennuestra administración tributaria, ademásde incrementar los recursos destinados a lalucha contra el fraude fiscal. En este terreno,otra de las recomendaciones habituales enlos informes de la OCDE se refiere a la ne-cesidad de suscribir e implantar en la nor-mativa tributaria española los contenidosde los acuerdos que se vayan adoptandoen el seno del Plan BEPS (Base Erosion andProfit Shifting) de la OCDE dirigido a com-batir la planificación fiscal agresiva y la ero-sión de bases imponibles. De hecho, Españaha incorporado recientemente algunas me-didas como la obligatoriedad para las em-presas multinacionales residentes en España(con más de 750 millones de euros de cifrade negocios) de aportar información a partirde 2017 sobre los impuestos pagados enlos diferentes países en los que desarrollansus actividades, dentro del nuevo régimende intercambios de información multilateralentre países promovido por la OCDE.

EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DELAS PERSONAS FÍSICAS

El IRPF es el tributo que ocupa mayor aten-ción en los programas electorales de losprincipales partidos políticos, apareciendocasi siempre como objetivo de necesarias einaplazables reformas. La aplicación poten-cial en los países desarrollados a toda lapoblación, junto con su elevada visibilidad,convierten a esta figura en un atractivo ins-trumento electoral y en un punto clave delas agendas reformadoras de los gobiernos.Castinheira et al. (2012) encuentran quedurante las etapas de expansión, las refor-mas del impuesto son más frecuentes, diri-giéndose, por lo general, a reducir el grava-men efectivo del impuesto, ya sea mediantebajadas de los tipos nominales o minorandola parte de renta efectivamente gravada. En

cambio, en etapas de crisis económica, laliteratura constata que estas reformas se li-mitan, tendiendo a ser, las emprendidas,más permanentes y de mejor calidad1.

En España, desde su implantación en 1979,las reformas del IRPF han sido numerosas.Dejando a un lado los cambios anuales entarifas y deducciones incorporados en lasleyes de acompañamiento a los Presupues-tos Generales del Estado, algunos de ellosmuy relevantes, desde entonces contabili-zamos prácticamente una reforma de caladopor legislatura2: No obstante, podemos ha-blar únicamente de cuatro modelos dife-renciados de IRPF: a) el original, aprobadopor la Ley 44/1978, vigente hasta el ejercicio1987; b) el introducido en 1992 por la Ley18/1991 (tras la aplicación desde 1988 deun modelo transitorio, consecuencia de laSentencia 45/1989 del Tribunal Constitu-cional que declaró inconstitucional la tribu-tación conjunta obligatoria de los matrimo-nios); c) el implantado en 1999 por la Ley40/1998; y d) el IRPF de estructura explíci-tamente dual introducido en 2007 por laLey 35/2006.

Centrándonos en el modelo de IRPF actual,y limitándonos a la normativa estatal, desdela entrada en vigor de la Ley 35/2006, enlos diez años transcurridos se han producido46 modificaciones legales (la última, intro-ducida por la Ley 48/2015, de PresupuestosGenerales del Estado para el año 2016, re-cientemente prorrogada). La mayor partede ellas, al menos hasta 2014, fueron con-secuencia de medidas urgidas por la granrecesión vivida desde 2008: introducción dela deducción general de 400 euros para es-timular la actividad económica, subidas delos tipos nominales de las tarifas, supresiónde la deducción por adquisición de vivienday de otras deducciones, implantación entre2012 y 2014 de tarifas suplementarias, li-mitaciones a la aplicación del régimen de

estimación objetiva en actividades econó-micas, etc. Fue en noviembre de 2014 (Ley26/2014) cuando se aprobó la que podemosconsiderar la primera reforma de caladopos-crisis del IRPF. Esta reforma, con inde-pendencia de los múltiples cambios en elcómputo de las diversas fuentes de renta ysu integración en las bases liquidables ge-neral y del ahorro, básicamente consistióen revertir el tipo medio efectivo global delimpuesto al nivel previo a la introducciónen 2012 de las tarifas complementarias, loque supuso, en paralelo, el retorno al efectoredistributivo alcanzado en 2011 (López-Laborda et al., 2015). El coste recaudatoriode esta reforma para el ejercicio 2015 hasido evaluado por la Agencia Estatal de Ad-ministración Tributaria (AEAT) en unos 4.800millones de euros, lo que supone una re-ducción del tipo medio efectivo del 6,3%,a pesar del aumento del 2,8% producidoen las rentas brutas de los hogares (AEAT,2016)3.

Las principales medidas adoptadas en la re-forma de 2014 fueron: a) cambio en laforma de calcular el rendimiento neto re-ducido del trabajo personal, con inclusiónde un nuevo concepto de “otros gastos”;b) eliminación de la exención de los primeros1.500 euros de dividendos; c) minoracióndel 40% al 30% de las reducciones porrendimientos irregulares u obtenidos en pla-zos superiores a 2 años; d) fijación de unaúnica reducción del 60% para arrendadoresde vivienda; e) nuevo cómputo de los ren-dimientos netos reducidos de actividadeseconómicas, con límite de 2.000 euros enel 5% de gastos estimados en EstimaciónDirecta Simplificada y nueva regulación delas reducciones en Estimación Directa paradeclarantes con único pagador (“falsos au-tónomos”) y para declarantes con rentasinferiores a 12.000 euros; f) posibilidad decompensación de hasta el 15% de los ren-

1. Sobre los postulados principales de la economía política de las reformas fiscales y su aplicación al análisis de la estructura de los sistema impositivos, véase Winer (2016).

2. A saber (entre paréntesis el Gobierno que promovió el cambio normativo): Real Decreto-Ley 24/1982 (PSOE), Ley 48/1985 (PSOE), Ley 20/1989 (PSOE), Ley 18/1991 (PSOE),Real Decreto-Ley 7/1996 (PP), Ley 40/1998 (PP), Ley 46/2002 (PP) Ley 35/2006 (PSOE), Real Decreto-Ley 20/2011 (PP) y la Ley 26/2014 (PP).

3. Este cálculo tiene en cuenta la anticipación al ejercicio de 2015, por el Real Decreto-Ley 9/2015, de la aplicación de las escalas de gravamen previstas para 2016 comosegunda fase de la reforma.

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dimientos negativos del ahorro con ganan-cias patrimoniales netas (20% y 25% en2017 y 2018, respectivamente); g) estable-cimiento de nuevos límites para aportacio-nes y contribuciones a sistemas de previsiónsocial; h) eliminación de la reducción poraportaciones y cuotas de afiliación a parti-dos políticos; i) fijación de nuevas escalasde gravamen estatales, general y del ahorro,con tipos marginales más bajos; j) la supre-sión de las escalas complementarias, generaly del ahorro, introducidas por el RDL20/2011; k) la modificación de las cuantíasde los mínimos personales y familiares; l) lacreación de nuevas deducciones reembol-sables por familia numerosa y personas condiscapacidad a cargo; m) el aumento de losporcentajes de deducción por donativos yla inclusión de la donación a partidos polí-ticos; n) la supresión de las deducciones porcuentas “ahorro-empresa”, por alquiler devivienda y por obtención de rendimientosdel trabajo personal y de actividades eco-nómicas, así como la compensación fiscalpor percepción de determinados rendimien-tos del capital generados en plazos de másde 2 años.

Además del impacto recaudatorio mencio-nado, la aplicación de la reforma, como seanaliza en López-Laborda et al. (2015), pro-dujo los siguientes efectos: a) todos los de-ciles de renta gravable pagan menos de me-dia tras la reforma, siendo mayoría losdeclarantes ganadores (por encima del 80%a partir del declarante mediano), aunqueexisten perdedores (por debajo del 10% entodos los deciles), y resultando indiferentepara la mayoría de los pertenecientes a lostres primeros deciles; b) la progresividadglobal del IRPF aumenta (5,09%), aunquela caída en el tipo medio efectivo provocauna caída de su efecto redistributivo (-6,77%), similar al aumento recaudatorioy redistributivo que supuso la introducciónde las escalas complementarias en 2012;c) la reforma tuvo un impacto recaudatoriomuy reducido sobre el IRPF autonómico, al

no haber ajustado la mayor parte de lasCCAA sus escalas de gravamen a la bajadade tipos marginales del Estado, si bien entodas los declarantes de los deciles 9 y 10ven incrementada, de media, su cuota im-positiva; d) Los contribuyentes más benefi-ciados, en términos relativos, son aquelloscuya renta se compone, mayoritariamente,por rendimientos integrables en la base delahorro; e) las familias con más hijos y lasque incluyen a discapacitados son las queha resultados más favorecidas, con notablesrebajas de la cuota impositiva, en detri-mento de aquellos declarantes sin cargasfamiliares o no discapacitados; f) la reduc-ción de la cuota impositiva para los pensio-nistas se ha situado por debajo de la mediapara todos los declarantes.

Transcurridos dos años de su aplicación,existe un amplio consenso en que esta úl-tima reforma del IRPF no abordó de formaintegral los problemas de fondo que ya ve-nían detectándose desde la irrupción de lacrisis económica en 2008, limitándose, fun-damentalmente, a reducir la presión fiscalpor este tributo, mejorando el tratamientode los declarantes con rentas del ahorro y,especialmente, el de las familias con cargasfamiliares y discapacitados. Sin embargo, anuestro juicio, son aún bastantes los ele-mentos de la estructura del impuesto quedeberían ser objeto de tratamiento, siempredesde una perspectiva de reforma integraldel tributo. Estos cambios deben atendertanto a la necesidad de conseguir un au-mento significativo y permanente de su elas-ticidad recaudatoria, como de fortalecer suefecto redistributivo con un mantenimientoen el tiempo de la progresividad, en líneacon el presentado por esta figura en los pa-íses de referencia dentro de la UE4. Además,la adopción de estas medidas debe hacersetratando de mejorar la uniformidad de laregulación normativa del impuesto, evitandolas disfunciones y los problemas de inequi-dad horizontal originados por el continuo“parcheo” al que se ha visto sometida estaen los diez años de vigencia de la Ley

35/2006. Así, destacamos las siguientes lí-neas principales de reforma:

� Eliminación de las reducciones aplicadasen todas las fuentes de renta (trabajo, al-quiler de vivienda, algunos rendimientosdel ahorro) por su elevado coste recau-datorio y su falta de justificación real so-bre objetivos claros. De hecho, estos gas-tos fiscales terminan suponiendo laaplicación de tipos marginales más ele-vados, lo que supone mayores costes deeficiencia por la introducción de impor-tantes distorsiones para la toma de deci-siones.

� En paralelo a la eliminación de las reduc-ciones generales vinculadas a los rendi-mientos del factor trabajo, parece conve-niente considerar la introducción de unsistema de deducciones reembolsables“in-work” para rentas salariales bajas yligadas a las condiciones de contratación.Los modelos aplicados en Reino Unido(Working Tax Credit, Children Tax Credit)o Estados Unidos (US Earned Income TaxCredit) pueden constituir una guía inte-resante para su diseño5. Esta reconversióndebería contemplar también a las actualesdeducciones reembolsables por materni-dad, familia numerosa y discapacidad,con el objetivo de racionalizar las trans-ferencias proporcionadas, las cuales de-ben resultar, globalmente según los cri-terios de elegibilidad, decrecientes con elnivel de renta.

� Eliminación definitiva del régimen de es-timación objetiva de rendimientos de lasactividades económicas (el conocidocomo “sistema de estimación por módu-los”). Su aplicación no tiene parangónentre los países avanzados de la UE yconstituye, a pesar de los intentos de li-mitación establecidos en los últimos años,un foco de generación de fraude fiscal,además de las distorsiones generadas encuando a la estructura y tamaño empre-sarial. Para actividades económicas concontrol complicado, debe establecerse un

4. Como muestran Onrubia y Picos (2013) y Onrubia y Rodado (2015), las reformas del IRPF español de los años noventa se han caracterizado por aumentos de progresividaden el primer año de su aplicación, la cual se reduce paulatinamente en los ejercicios sucesivos.

5. Sobre la aplicación y diseño de deducciones in-work puede verse Paniagua (2015) y Rodrigo-Sauco (2015).

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sistema de gravamen simplificado paramicroempresas, como los aplicados en al-gunos países de la Unión Europea, quedetermine un rendimiento mínimo esti-mado siempre en función de los ingresosfacturados y/o de las compras facturadas,a ser posible con control por operacionesbancarias. En la misma línea, debería su-primirse gradualmente el régimen de es-timación objetiva para las actividadesagrarias, ganaderas y pesqueras.

� Recuperación de la imputación de rendi-mientos para la vivienda habitual en pro-piedad, redefiniendo el porcentaje apli-cable sobre el valor catastral para todaslas viviendas.

� Mantenimiento de la estructura dual delIRPF, pero con incorporación de todas lasrentas del capital a la actual base delahorro, sin posibilidad de compensaciónde rentas negativas de la base del ahorrocon rentas positivas de la base general.En el caso de las rentas de las actividadeseconómicas podría considerarse la impu-tación en la base del ahorro de un rendi-miento en función del neto patrimonialinvertido, que minoraría la parte de ren-dimiento gravable en la base general.

� Fijación de un tipo de gravamen únicopara la base liquidable del ahorro, prefe-riblemente coincidente con el tipo nomi-nal del Impuesto de Sociedades, y nuncainferior al 50% del tipo marginal máximoaplicable sobre la base liquidable general.

� Fijación de tipos de marginales de la tarifageneral con una amplitud de tramos másacorde con la distribución de la renta delos hogares, elevando el umbral actualde aplicación del tipo marginal máximo.

� Diseño de un plan de eliminación en unperiodo máximo de tres o cuatro añosdel régimen transitorio de la deducciónpor adquisición de vivienda.

� Eliminación definitiva del régimen transi-torio de gravamen de las variaciones pa-trimoniales para adquisiciones de activosprevias a 31 de diciembre de 1996.

IMPUESTO DE SOCIEDADES

Posiblemente, en la actualidad, el Impuestode Sociedades sea la figura del sistema tri-butario español acerca de la cual exista unmayor consenso sobre la necesidad, peren-toria, de acometer una reforma en profun-didad. Desde el final de la etapa de boomeconómico, su comportamiento recaudatorioha ido languideciendo, mostrando con larecuperación económica evidentes signosde agotamiento y deterioro del diseño delimpuesto.

Estudiar el comportamiento del IS requiereno solo fijarse en la evolución del ciclo eco-nómico en España –sin duda, crucial–, sinotambién tener en cuenta dos hechos tam-bién muy relevantes: el grado de aperturaeconómica hacia nuevos mercados de nues-tras empresas societarias –creciente, espe-cialmente desde el inicio de la gran recesiónen 2008– y los efectos de la globalizaciónen la inversión societaria de capital extran-jero en España. Asimismo, como hemos se-ñalado en la Sección 2, la prácticamenteplena movilidad de capitales que caracterizaa los mercados globalizados complica enor-memente el gravamen de los beneficios so-cietarios, especialmente en ausencia de me-didas internacionales efectivas de diseño,gestión y control tributarios.

En este ámbito, las medidas estudiadas enel ámbito de la implantación de la denomi-nada Base Imponible Común Consolidadadel Impuesto de Sociedades (BICCIS), asícomo las contempladas en el ProgramaBEPS, al partir de ese reconocimiento deglobalidad del problema, deben constituiruna guía de acción esencial para enfocar lafutura reforma del impuesto. No obstante,la necesidad de una participación activa delos gobiernos dentro de estas iniciativasinter na- cionales no puede suponer que seposponga la necesidad de contar con bue-nos diseños de los impuestos sobre los be-neficios societarios, incluidos los indispen-sables mecanismos de coordinación conotros sistemas tributarios, pues en su au-sencia, los problemas se agravan seria-mente.

Además, en el caso español hay que desta-car otras dos cuestiones que no pueden ser

obviadas por la reforma: la necesidad deaumentar el tamaño medio de nuestras em-presas por razones esencialmente de pro-ductividad y duración, objetivo que chocacon el reconocimiento formal –que no siem-pre real– de ventajas fiscales para las pe-queñas empresas (aunque la reforma de2014 acertó al eliminar las diferencias enel tipo de gravamen, pero manteniendo lasligadas al régimen de amortizaciones y cier-tas provisiones), así como la necesidad dereducir la fuerte dependencia del endeuda-miento, a favor del fomento de la captaciónde fondos propios.

Sobre estos elementos fundamentales, y conindependencia de la realización de un diag-nóstico más profundo, la futura reforma delImpuesto de Sociedades español deberíacontemplar, en nuestra opinión, los siguien-tes elementos clave:

� Supresión definitiva de todos los regíme-nes especiales contenidos en la normativadel Impuesto de Sociedades que supon-gan una tributación efectiva menor quela contemplada como régimen general,incluido el de las “empresas de reducidade dimensión” (desde 2016 el tipo no-minal aplicable a estas sociedades coin-cide con el general, si bien se mantienenventajas fiscales ligadas a la amortizaciónacelerada de activos y a las provisionespor insolvencias) y el establecido para lassociedades de nueva creación (tipo no-minal del 15% durante los dos primerosejercicios).

� Supresión de todos los gastos fiscales ac-tualmente contemplados en la normativadel Impuesto. En los casos en los quepuedan producirse perjuicios claros porla eliminación de beneficios fiscales decarácter plurianual, debería contemplarseun plan temporal, con máxima duraciónde cuatro años, para minimizar los costesocasionados a las sociedades afectadas.

� Fijación de un gravamen mínimo sobreel resultado contable que aproxime eltipo medio efectivo al tipo nominal, conobligación para las sociedades de aportarinformación auditada sobre las diferenciasentre ambos tipos de gravamen (en líneacon las prácticas de “tax risk manage-ment”. La aplicación de esta medida po-

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dría permitir una rebaja en el tipo nominalaproximándolo a la media de la UE(22,5% en 2016 para la UE-28).

� Necesidad de diseñar un tratamiento de-finitivo y estable del coste del capital fi-nanciero. Las limitaciones a la deducibili-dad de los gastos financieros de los RDL12 y 20/2012 han equilibrado el trata-miento entre financiación ajena y propia,si bien lo han hecho discriminando a lassociedades previamente endeudadas. Encuanto a la norma de correlación de nodeducibilidad de intereses en filiales anteingresos no gravados por aplicación deexención de beneficios de fuente extran-jera o entre entidades vinculadas, defen-demos que esta debe mantenerse, aun-que debidamente integrada en el régimengeneral que se establezca, para evitar dis-criminaciones. De hecho estas medidasde limitación pueden considerarse comouna aproximación del IS al Comprehen-sive Business Income Tax (CBIT), modali-dad en la que no se contempla ningunadeducibilidad de gastos financieros. Unaalternativa, a nuestro juicio bastanteatractiva como se destaca en el InformeMirrlees (Mirrlees et al., 2011) es intro-ducir una deducción en la base imponibletradicional del IS por el coste de oportu-nidad de los fondos de capital aportadospor los accionistas (Allowance for Cor-porate Equity, ACE), para trata de igualarel coste financiero de los fondos propiosy ajenos, lo que aproxima la base gravabletradicional a la de un impuesto sobre losflujos de fondos6. El indudable coste re-caudatorio inmediato del estrechamientode la base liquidable a la que conduciríael método ACE supone una importanteobjeción a esta alternativa, si bien, comoapunta Albi (2013), una alternativa podríaser su introducción solamente para losaumentos de capital, ya procedan de am-pliaciones o de beneficios no distribuidos.

� Establecimiento de un plan para la com-pensación de las bases imponibles nega-tivas acumuladas durante los años de cri-

sis económica, cuya aplicación deberíarequerir un informe auditado sobre ges-tión del riesgo fiscal (tax risk manage-ment) como sucede en algunos países dela UE (la proporción actual de sociedadesque declaran bases negativas se sitúacerca del 70%). La aprobación de esteplan debe realizarse con la garantía porparte del Estado de una estabilidad nor-mativa sobre su aplicación. Dicho Plandebe integrar, previa redefinición, las res-tricciones a la compensación introducidasdurante la crisis y evitando las disfuncio-nes presentes en las últimas medidasaprobadas por el reciente Real Decreto-Ley 3/2016.

� Redefinición del gravamen de las Institu-ciones de Inversión Colectiva (Fondos deInversión y SICAV). En este tema, los cam-bios deben ir en dos direcciones: por unlado, fijación de unas condiciones másestrictas para la determinación de los con-tribuyentes que sean considerados parti-cipes efectivos de estos instrumentos fi-nancieros; y por otro, elevación del tipode gravamen efectivo en determinadoscasos.

FISCALIDAD INTERNACIONAL

Actualmente en el IS y el IRPF, la aplicacióndel régimen de exención, sin límites, suponeuna renuncia a gravar las rentas obtenidasen el extranjero por las filiales y los esta-blecimientos permanentes. La internaciona-lización durante los años de crisis, con laconsecuente reestructuración geográfica delos resultados empresariales ha supuestouna importante caída de la recaudación (enlos grupos consolidados, en 2007, 12,7% yen 2011 un 25%). Si bien es cierto que eluso del régimen de exención es frecuenteen los acuerdos bilaterales establecidos en-tre países para evitar la doble imposición,si creemos razonable establecer condicionespara conseguir una tributación mínima enlas empresas residentes en España, espe-cialmente en el caso de los grupos societa-

rios. En este sentido, la aplicación del Régi-men de Base Consolidada a nivel europeoy su extensión a otros países, promovidopor la la OCDE, aparece como una alterna-tiva deseable en esta línea.

En paralelo con esas medidas, también esrecomendable revisar la red actual de Con-venios para evitar la Doble Imposición, te-niendo en cuenta los nuevos escenarios deflujos económicos, con el propósito de tratarde evitar pérdidas excesivas de recauda-ción.

Otra medida en el ámbito de la fiscalidadinternacional que debería considerarse esla eliminación del régimen fiscal especialaplicable a los trabajadores desplazados aterritorio español (trabajadores impatriadosque no constituyen establecimiento perma-nente en España), que desde 2015 vuelvea permitir tributar en la base general delIRPF al tipo marginal reducido del 24% enel IRPF, hasta 600.000 euros de base liqui-dable. En paralelo, también debería elimi-narse la exención en IRPF de hasta 60.000euros para los rendimientos del trabajo per-sonal obtenidos en el extranjero. En estecaso, para evitar supuestos de doble impo-sición sería de aplicación, lógicamente, elmecanismo contemplado de deducción encuota de los impuestos satisfechos en elpaís de percepción de los ingresos.

IVA E IMPUESTOS ESPECIALES

Como es sabido, cualquier reforma en elámbito de la imposición indirecta se en-cuentra muy restringida por la armonizaciónen la Unión Europea tanto del IVA como delos impuestos sobre consumos específicos(Impuestos Especiales (IIEE) en la denomi-nación española). Todos los cambios incor-porados a la La Sexta Directiva Comunitaria(encargada de regular tanto la sujecióncomo la cuantificación de la base imponibledel IVA desde 1977), incluidos los referentesal régimen transitorio del comercio intraco-munitario instaurado desde 1993 con la en-

6. El cumplimiento de la neutralidad de tratamiento fiscal entre ambas alternativas de financiación exigiría el reconocimiento de la deducibilidad plena de los resultadosnegativos, con actualización al momento de la compensación con beneficios, lo que no podemos ocultar que supone, máxime en los momentos actuales, un obstáculoimportante para su adopción.

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trada en vigor del Tratado de la Unión Eu-ropea, se encuentran actualmente recogidosen la Directiva 2006/112/CE del Consejoque regula el sistema común del IVA de laUE. Su aplicación permite un margen estre-cho de soberanía tributaria a los Estadosmiembros que se limita, esencialmente, ala fijación de tipos de gravamen –el ordi-nario no puede ser inferior al 15% y solopueden establecerse otros dos tipos redu-cidos aplicables a un listado restringido debienes y servicios–.

En abril de 2016, la Comisión Europea pre-sentó el Plan de Acción del IVA, que debeorientar el nuevo marco regulador del im-puesto en la UE, con los objetivos principalesde eliminar las distorsiones al comercio entreEstados miembros, así como adaptar la apli-cabilidad del tributo a la nueva realidad dela economía digital global, reduciendo elfraude fiscal en su aplicación. La motivaciónprincipal de este Plan de Acción está en lapérdida de recaudación por IVA estimadaen los informes encargados por la Comisión(el denominado VAT–gap)7 –unos 170.000millones de euros, de los que algo más dela tercera parte tendrían su origen en elfraude en operaciones transfronterizas–8.La propuesta de la Comisión, que está pre-visto se haga pública en 2017, mantendríael actual sistema de aplicación de los tiposde IVA en el Estado de destino de las ad-quisiciones intracomunitarias, pero de a -cuerdo con las reglas del país de origen,apoyado en un sistema informático centra-lizado que facilitaría el control de esas ope-raciones por las administraciones tributarias.Además, se prevé reducir los costes de cum-plimiento de las empresas, especialmentepara las de pequeño y mediano tamaño, asícomo simplificar la aplicación del IVA enlas operaciones de comercio electrónico. Pa-rece bastante probable que este impulso“centralizador” del Plan se vea contrape-

sado con la concesión de una mayor sobe-ranía a los Estados miembros para la fijaciónde los tipos de IVA, aunque se mantendríanunas reglas de armonización básicas conobjeto de impedir la competencia fiscalagresiva entre Estados9.

En España, a nuestro juicio, el principal pro-blema tiene que ver con el bajo tipo medioefectivo del IVA. De acuerdo con el últimoinforme de la Comisión Europea sobre VAT-gap (European Commission, TAXUD, 2016:12), nuestro país, a 1 de enero de 2016,aplicaba un tipo medio ponderado del8,6%, el menor de la UE-28, frente al12,6% resultante como media de toda laUE. Puesto que el tipo nominal ordinariodel 21% vigente en España se sitúa en labanda alta10, y el nivel de fraude estimadoen el informe es inferior al de países contipo medio efectivo bastante superior, laprincipal explicación debe buscarse en laimportante proporción del valor añadido denuestra economía gravado a los tipos redu-cidos del 10% y del 4%. De hecho, el por-centaje de valor añadido total gravado altipo del 21% resulta absolutamente des-proporcionado, a la baja, frente a la mediadel resto de Estados miembros: apenas lamitad, frente al 72% de media en la UE-28. Es sabido que el principal factor deter-minante de estos resultados es la aplicacióndel tipo reducido del 10% a los servicioshoteleros y de restauración, así como altransporte de viajeros. Si se tiene en cuentael elevado peso en nuestro PIB del sectorturístico (un 11,7% del PIB en 2015), estehecho complica la adopción de la decisiónde elevar hasta el 21% el tipo de gravamende estos servicios. No obstante, una posibi-lidad que pensamos razonable podría serla elevación gradual del tipo del 10% enlos servicios de restauración, donde Españase sitúa bastante por debajo de los tiposnominales aplicables en la UE. La reorgani-

zación de las categorías de bienes y serviciosgravadas a cada tipo debe ser abordada,tratando de limitar de forma estricta la apli-cación de los tipos reducidos y de las exen-ciones. De sobra es sabido que la imposiciónindirecta no es una herramienta eficaz parahacer redistribución fiscal, pues con granhabitualidad estas reducciones de tipos sontrasladadas hacia las empresas, mediantela elevación de los precios de mercado delos bienes y servicios “legalmente” benefi-ciados, dada la generalmente menor elasti-cidad-precio de sus demandas.

Una medida que también debe afrontarsesería la supresión definitiva del RégimenSimplificado de estimación de cuotas a in-gresar mediante módulos, aplicable a lasempresas individuales en determinados sec-tores. Alternativamente, debería estudiarsela posible extensión del Régimen de Recargode Equivalencia para el comercio minorista,revisando los porcentajes actuales de re-cargo aplicados (5,2% para operacionesgravadas al 21%, 1,4% para las gravadasal 10% y 0,5% para las gravadas al 4%).

Otra cuestión importante a tener en cuentaen una futura reforma de la normativa delIVA tiene que ver con la supresión de laexención de los servicios financieros. Setrata, de una reforma que, por las razonesapuntadas, debe realizarse en el ámbito dela UE. La necesidad de ensanchar la baseimponible del IVA, junto con las disfuncionesmostradas en el sector financiero en la etapaprevia a la reciente crisis económica ha im-pulsado dentro de la UE un movimiento re-formador en esta dirección, ante el que laComisión Europea se ha mostrado receptiva.Sin embargo, hay que reconocer que la apli-cación del IVA a los servicios financieros estécnicamente compleja, especialmente parala delimitación correcta del valor añadidode los mismos, existiendo varias alternativas

7. Para el ejercicio 2013, el VAT-gap (para la UE-27) se estimó en unos 161.442 millones de euros, descendiendo a 159.460 en 2014 (European Commission, TAXUD, 2016).

8. Estos resultados ya tenían en cuenta la aplicación de las medidas opcionales de inversión del sujeto pasivo contempladas para mitigar el problema del fraude en el IVA de lasDirectivas 2013/42 y 2013/43.

9. Actualmente la Comisión se debate entre dos alternativas: una conservadora, que mantendría el tipo ordinario del 15% y revisaría cada cierto tiempo el listado de bienes yservicios a los que les serían de aplicación los tipos reducidos; y otra más liberalizadora, que eliminaría dicho listado.

10. Superado únicamente por el 27% de Hungría, el 25% de Croacia, Dinamarca y Suecia, el 24% de Finlandia y Rumanía, el 23% de Irlanda, Grecia, Polonia y Portugal y el 22%de Eslovenia e Italia.

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a seguir. Una de las opciones barajadas esla implantación de un impuesto específico,el denominado Financial Activities Tax (Keenet al., 2010), que podría tener el carácterde régimen especial del IVA. En López-La-borda y Peña (2016) se estudian las diversasalternativas para su gravamen, ofreciendouna propuesta integrable en el IVA con in-teresantes ventajas tanto desde el puntode vista de su instrumentación recaudatoriacomo de la neutralidad.

Por lo que respecta a los IIEE, una reco-mendación habitual de la Comisión Europeaa España ha sido la necesidad de elevar elgravamen efectivo en las figuras tradicio-nales de la imposición sobre consumos es-pecíficos, especialmente en el caso del Im-puesto sobre el Tabaco y en el de BebidasAlcohólicas, aproximándolos a la media delos países de la UE. Recientemente, el Go-bierno, en diciembre de 2016, mediante elReal Decreto-Ley 3/2016, ha incrementadoen un 5% el gravamen de los Impuestossobre Productos Intermedios y del Impuestosobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, si bienno resulta de aplicación ni a la cerveza ni alvino. Igualmente, esta medida ha aumen-tado la parte del componente específico(frente al ad valorem) en el Impuesto sobrelas Labores del Tabaco, ajustando el nivelmínimo de imposición. No obstante, pen-samos que aún existe un considerable re-corrido al alza del gravamen en estos im-puestos.

IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA

La imposición sobre la riqueza es uno delos campos de fiscalidad que provoca de-bates más intensos y, sobre todo, ofrece di-vergencias notables en cuanto a las reco-mendaciones de reforma fiscal. A los pro -blemas tradicionales de la posible confisca-toriedad derivada del gravamen de hechosimponibles no siempre vinculados, directao indirectamente, con flujos de renta, hayque añadir las dificultades de aceptaciónsocial que tiene el gravamen de la riquezaacumulada cuando previamente se han exi-gido impuestos sobre las corrientes gene-radoras de esa riqueza.

En lineas generales, la situación de la im-posición sobre la riqueza en España pode-mos decir que es bastante mejorable, condiseños de sus principales figuras en vigorrealizados hace varias décadas. A esto hayque añadir los efectos derivados de su ce-sión íntegra, gestión y capacidad normativaincluidas, a las CCAA, lo que de facto lasha convertido en instrumentos de compe-tencia fiscal entre territorios, especialmenteel Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones(ISD) y, con vaivenes –entre ellos, su bonifi-cación por parte del Estado al 100% entre2008 y 2011– del Impuesto sobre el Patri-monio.

En el caso del Impuesto sobre el Patrimonio(IP), su inclusión en el sistema fiscal españolen 1978 estuvo justificada, fundamental-mente, por su función de control sobre lasfuentes de renta. La gestión del mismo du-rante estas casi cuatro décadas transcurridasrevela que este papel ha sido muy limitado,superado claramente en la actualidad porla disponiblidad de información que brindael uso masivo de los datos informatizados.En el terreno de la equidad, si bien es ciertoque se trata de un tributo que formalmentecontribuiría a la redistribución de la riquezaacumulada, sus bajos tipos impositivos ylos problemas que surgen con patrimonioscon baja, incluso con nula liquidez, han li-mitado seriamente su capacidad redistribu-tiva. Pero posiblemente, como señala Albi(2013), sus principales problemas provienende las distorsiones asignativas sobre el aho-rro y la inversión y sus consecuentes costesde eficiencia generados.

Nuestra posición, respecto de este impuesto,pasa por realizar un estudio riguroso previoen el que se concluya sobre la pertinenciade su mantenimiento dentro del sistema fis-cal español o, en caso contrario, se estudiela posibilidad de derivar parte de sus hechosimponibles –los ligados fundamentalmentea la propiedad inmobiliaria– hacia un nuevodiseño del IBI. La situación actual es bas-tante mala, en términos de discriminaciónentre diferentes tipos de activos, donde latenencia de acciones de empresas, bajo elpretexto de la defensa de la empresa fami-liar, prácticamente las ha exonerado de gra-vamen. Algo similar sucede con el capital

acumulado en planes de pensiones y algu-nos otros productos asimilados, lo que sinduda beneficia a los altos patrimonios conmayores posiciones en estos activos. Noobstante, su mantenimiento, exigiría, pen-samos, la fijación de un mínimo exento am-plio, con el establecimiento de una imposi-ción mínima estatal y, desde luego, un límiteconjunto con la cuota líquida del IRPF ra-zonable.

Posiblemente, la figura más controvertidadentro de la imposición sobre la riquezasea el ISD. La situación en España, con res-pecto a este tributo, es poco recomendable,en la medida que su aplicación universalprácticamente ha quedado reducida a unaspocas CCAA, mientras en el resto puedehablarse de una práctica desfiscalización,si bien estrictamente para los para los con-tribuyentes residentes en las CCAA de resi-dencia del fallecido o del donante, lo quegenera, a su vez, claros problemas de in-equidad horizontal. A diferencia del Im-puesto sobre el Patrimonio, existen bastan-tes argumentos a favor del mantenimientoen el sistema fiscal de la imposición sobrelas transmisiones lucrativas por sucesión he-reditaria y por donanciones intervivos. Mo-tivos de equidad intergeneracional, ademásde su concepción como instrumento redis-tributivo, justifican su presencia en la ma-yoría de los países de la OCDE, a pesar desu “mala prensa” y del debate, en muchasocasiones bastante demagógico, que se ge-nera alrededor de su figura. No obstante, lasituación en España del tributo, como se hadicho, es manifiestamente mejorable. Eneste sentido, parece razonable que la re-forma fiscal aborde una serie de modifica-ciones, rediseñando integralmente este tri-buto. En otros, creemos necesario tener encuenta los siguientes cambios:

� Establecimiento en la normativa estatalde cuantías de exención comunes en fun-ción de relaciones familiares directas.

� Fijación de una imposición mínima, irre-ducible por las CCAA, así como unos lí-mites superiores en cuanto al tipo medioefectivo aplicable que no convierta el tri-buto de facto en confiscatorio.

� Establecimiento de un sistema sencillo einmediato de aplazamientos y fracciona-

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mientos de pago, vinculado al grado deliquidez de la herencia o la donación re-cibida, que evite el deterioro del valor delos bienes recibidos ante la necesidad deconseguir liquidez a corto plazo.

� Establecimiento de cláusulas antielusiónefectivas en el impuesto, que eviten lasestrategias habituales de traspasos arti-ficiales previos de los hechos imponibleshacia figuras con menor o nula tributa-ción.

El ITPO, lo mismo que el Impuesto Municipalsobre el Incremento del Valor de los Terre-nos, son dos figuras peculiares de nuestrosistema tributario, sin mucho parangón enlos sistema comparados. Su aplicación, aun-que por razones diferentes, se convierte enuna suerte de doble imposición, penaliza-dora de las transacciones económicas,cuando ya existen figuras mucho más ade-cuadas para gravar los aumentos de la ca-pacidad de pago generados por las mismas.En el caso del ITPO, nos parece razonableincorporar su potencial recaudatorio –asig-nado plenamente a las CCAA– a una rede-finición del IBI, posiblemente a través delacercamiento de su base imponible a losvalores de mercado, si bien con mecanismospara evitar las oscilaciones de estos en elcorto plazo (p.e. usando medias móvilesquinquenales). En esta redefinición del IBI,deberían establecerse limitaciones al usodiscrecional de la bonificaciones, tal y comosucede en la actualidad, tratando de evitarun uso político de un impuesto que debería,como así sostiene la literatura, financiar sus-tancialmente el gasto público de las enti-dades locales.

IMPOSICIÓN MEDIOAMBIENTAL

Desde su auge internacional en la décadade los años noventa, la fiscalidad medioam-biental no ha sido contemplada como talen España, mostrando los políticos un im-portante desapego hacia la misma (Laban-deira, 2011). Su papel corrector de las ex-ternalidades negativas la convierten en uninstrumento esencial para la política me-dioambiental, especialmente en lo que tieneque ver con el uso adecuado y preservaciónde los recursos naturales y la utilización deenergías menos contaminantes (Gago y La-bandeira, 2014). A estas potencialidadeshay que añadir su aportación a la recauda-ción fiscal, lo que permite afrontar actua-

ciones a través de programas de gasto pú-blico –el denominado “doble dividendo”–,además de permitir acercar nuestros nivelesde presión fiscal a la media de países de laUE.

La implantación de un impuesto medioam-biental de naturaleza energética (de ámbitoestatal), en línea con las denominadas “re-formas fiscales verdes” parece el caminomás razonable a seguir. No obstante, comodestacan Gago y Labandeira (2014), el di-seño de este tipo de imposición energético-ambiental debe cumplir con una serie decondicionantes que aseguren el cumpli-miento del principio de neutralidad, evitandodistorisiones indeseables y sus correspon-dientes costes de eficiencia. En este diseñodebe tenerse en cuenta las exigencias dearmonización derivadas de las diferentesDirectivas Comunitarias que afectan a lafiscalidad de energía. En el caso español,otro requisito para su implantación es lanecesidad de reordenar y, en su caso su-primir, los tributos “pseudo-ambientales”implantados por las CCAA como tributospropios, que en muchos casos entrarían enconflicto con esta nueva figura. A cambio,debe establecerse el reparto de la recauda-ción generada por esta imposición me-dioambiental, en el marco de la revisión delnuevo modelo de financiación autonómica,evitando prácticas indeseables de compe-tencia fiscal que anulen las ganancias debienestar previsibles de su introducción ennuestro sistema fiscal.

Una cuestión con entidad propia en estecampo de imposición pensamos que debeser la redefinición de la fiscalidad del auto-móvil. Las exenciones de la Ley 2/2011 deEconomía Sostenible han dejado práctica-mente en mínimos el Impuesto Especial so-bre Determinados Medios de Transporte, loque además ha supuesto una pérdida im-portante de recursos fiscales para las CCAA.Los cambios que se adopten en este im-puesto deberían hacerse dentro del marcointegral de la fiscalidad ambiental.

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA YLUCHA CONTRA EL FRAUDE FIS-CAL

Existe un consenso cada vez mayor del papelque la administración tributaria desempeñaa la hora de valorar el grado de éxito de unsistema tributario (Slemrod y Gillitzer, 2014).

Los recursos dedicados a esta función, tantoen términos de recursos humanos como pre-supuestarios, como la eficiencia con la queestos son utilizados, parecen determinantespara alcanzar niveles satistactorios de cum-plimiento tributario (OECD, 2016). El análisiscomparativo basado en estos recursos tra-dicionalmente no deja demasiado bien anuestra administración tributaria (Onrubia,2013). Con los últimos datos disponiblespublicados por la OCDE (OECD, 2015), losratios que relacionan los recursos humanosdedicados a la gestión del sistema tributariocon la población total y la población activanos sitúan en la cola de los países de laUnión Europea pertenecientes a la OCDE.Además, España aparece desde hace añosentre los países de la OCDE que menos re-cursos presupuestarios dedica a esta fun-ción, habiendo decrecido entre 2008 y 2013el ratio entre costes de administración y PIB(ver en página siguiente Cuadro 1). Estosdatos estarían detrás de nuestra mala posi-ción relativa en los diferentes estudios com-parados publicados sobre economía sumer-gida y evasión fiscal (Schneider et al., 2015).Por consiguiente, no parece esperable quese vayan a producir mejoras significativasen el funcionamiento de nuestra adminis-tración tributaria si el esfuerzo de dotaciónde recursos no aumenta con intensidad yde forma estable en los próximos años.

Asimismo, no podemos pasar por alto losproblemas de arquitectura organizativa,como los que afectan a los mecanismos re-tributivos y al diseño de carreras profesio-nales. El excesivo sesgo en la asignación delos recursos hacia el cumplimiento volunta-rio debilita los medios disponibles para lainvestigación del fraude fiscal organizado.Además, como se señala en Onrubia (2015),debemos ser conscientes de que un sistemafiscal con serias limitaciones en su diseñotécnico y jurídico como el actual resulta muycomplejo de gestionar, generando una ex-cesiva litigiosidad entre los contribuyentesy la administración, además de introduciruna importante incertidumbre sobre la re-caudación efectiva. La falta de procedimien-tos negociados que funcionen eficazmenteen ámbitos donde existe una complejidadnotable en la aplicación de la normativa –como es el caso de los precios de transfe-rencia– aumentan notablemente ese pro-blema.

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Un factor muy relevante a tener en cuenta ala hora de valorar el funcionamiento de lagestión del sistema tributario tiene que vercon el modelo caracterizado por la existenciade diferentes administraciones fiscales –laestatal representada por la Agencia Estatalde Administración Tributaria, las autonómicas,incluidas las tres del País Vasco, y las loca-

les–. Fijándonos en la gestión de las princi-pales figuras tributarias cuyo rendimientocomparten el Estado y las CCAA, además delos tributos propios de estas, el modelo actualde coordinación establecido por la Ley22/2009, cabe hablar de un modelo híbridopresidido por la fragmentación, en el que lacoordinación efectiva entre jurisdicciones fis-

cales, incluidos los intercambios de informa-ción es bastante débil (Onrubia, 2015). Existeun amplio consenso sobre la necesidad demejorar este inadecuado modelo de admi-nistración tributaria mutinivel, identificandoen sus disfunciones organizativas consecuen-cias sobre el mal comportamiento del cum-plimiento fiscal existente en España.

Costes de Administración/PIB (%) Recursos Humanos 2013

2008 2013 Variación Número Total Efectivos en AT (%) Población /Efectivos Pob. Activa/ Efectivos

ALEMANIA 0,270 0,275 0,005 (1,8%) 110.494 100,0 743 387

AUSTRIA 0,187 0,157 -0,030 (-16,0%) 7.521 99,5 1.132 587

BÉLGICA 0,335 0,304 -0,031 (-9,2%) 22.232 87,6 573 254

DINAMARCA 0,288 0,226 -0,062 (-21,5%) 6.802 86,2 955 493

ESLOVAQUIA 0,172 0,182 0,010 (5,8%) 9.296 73,3 796 399

ESLOVENIA 0,263 0,269 0,006 (2,3%) 2.365 100 871 427

ESPAÑA 0,130 0,110 -0,020 (-15,4%) 26.231 85,4 2.081 1.035

ESTONIA 0,120 0,139 0,019 (15,8%) 1.549 63,5 1.343 692

FINLANDIA 0,200 0,197 -0,003 (-1,5%) 5.072 100,0 1.071 528

FRANCIA 0,224 0,191 -0,033 (.14,7%) 114.417 58,5 979 427

GRECIA N.D. N.D. N.D. 11.500 69,6 1.383 621

HUNGRÍA 0,392 0,423 0,031 (7,9%) 22.482 79,5 555 246

IRLANDA 0,269 0,240 -0,029 (-10,8%) 5.745 100,0 799 376

ITALIA 0,185 0,188 0,003 (1,6%) 39.814 79,6 1.914 805

LUXEMBURGO 0,227 0,233 0,006 (2,6%) 984 100,0 549 254

PAÍSES BAJOS 0,326 0,322 -0,004 (-1,2%) 28.313 73,7 804 429

POLONIA 0,236 0,213 -0,023 (-9,7%) 48.821 97,5 809 365

PORTUGAL 0,240 0,226 -0,014 (-5,8%) 11.341 88,8 1.065 535

REINO UNIDO 0,279 0,213 -0,066 (-23,7%) 63.843 83,3 1.176 605

REP. CHECA 0,179 0,197 0,019 (10,1%) 15.031 95,0 736 372

SUECIA 0,182 0,164 -0,018 (-9,9%) 9.705 81,2 1.214 650

CUADRO 1. RECURSOS DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN LA UNIÓN EUROPEA (2008-2013)

Fuente: OECD (2015) y elaboración propia

En el terreno de la administración tributariacabe proponer las siguientes líneas orien-tadoras para una próxima reforma:

� Necesidad de incrementar de forma sig-nificativa y sostenida los recursos huma-nos y presupuestarios destinados a la ad-ministración tributaria, con el objetivo dealcanzar en un plazo razonable los nivelesmedios de los países de referencia en laUE.

� Adoptar un modelo de administración tri-butaria integrada como fórmula que per-mita aprovechar las economías de escalay de gama existentes en un sistema tri-butario compartido y fuertemente des-centralizado, además de facilitar los in-tercambios de información y, en definitiva,la coordinación efectiva entre los diferen-tes agentes que intervienen en su ges-tión11.

� Fomentar la independencia y profesiona-lización de los órganos superiores de lasagencias tributarias, a partir del estable-cimiento de un proceso transparente deselección de directivos y del estableci-miento de un estatuto sobre el desem-peño de estas funciones12. Además debeestablecerse un marco institucional conevaluación independiente de los resulta-dos de la actividad de las administracio-nes tributarias y rendición de cuentas a

11. En Onrubia (2016) se detallan los elementos sustanciales que debería contemplar el diseño de un modelo integrado de administración tributaria como el que se propone.

12. Portugal, en 2011, ha puesto en marcha una interesante experiencia de establecimiento de un sistema de selección de directivos públicos con participación de una entidadindependiente (la Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública, CReSAP), además de la aprobación de un Estatuto del Personal Directivo, siendovalorado positivamente el conjunto de la reforma (Baz-Vicente, 2015).

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los respectivos parlamentos (Onrubia,2015).

� Redefinir los objetivos dentro de la polí-tica de administración tributaria, desti-nando una mayor proporción de recursoshacia la investigación, equilibrando elsesgo actual hacia la gestión del cumpli-miento voluntario, por supuesto, sin des-cuidar esta.

� Realizar mediciones regulares y transpa-rentes del fraude fiscal, elaborando unobservatorio sobre el que se pueda reali-zar un seguimiento del cumplimiento delos objetivos de actuación fijados anual-mente sobre la base de estas estimacio-nes.

� Implantar un proceso regular de evalua-ciones de eficiencia y eficacia de la ad-ministración tributaria, con estándares si-milares a los aplicados en los países conmejores prácticas, y cuyos resultados de-ben ser públicos y debatidos en el ámbitoparlamentario (Onrubia, 2015).

SÍNTESIS DE CONCLUSIONES

Una primera conclusión que se deriva deldiagnóstico ofrecido en este trabajo es lanecesidad urgente de acometer una reformafiscal de carácter integral que ponga ordenen casi dos décadas de acumulación decambios tributarios puntuales y asistemáti-cos. En unos casos, estos cambios han sidoconsecuencia del cálculo político electora-lista y, en otros, fruto de los problemas ori-ginados por una coyuntura económica des-favorable, especialmente desde la GranRecesión iniciada a finales de 2007, a loscuales se les daban respuestas casi siemprecon fines de corto plazo.

Las metas principales que deben orientaresta reforma fiscal serían: a) estimular elcrecimiento económico, minimizando las dis-torsiones del sistema tributario sobre la cre-ación de empleo y los procesos de inversiónproductiva; b) contribuir con mayor intensi-dad a la redistribución de la renta y la ri-queza, reforzando así el papel de las políti-cas de gasto en la corrección de ladesigualdad, tratando a la vez de distribuirlas cargas impositivas con una mayor equi-dad horizontal y vertical; c) proporcionarmayores ingresos fiscales que permitan sa-near nuestras finanzas públicas, facilitando

el cumplimiento de los objetivos de déficitpúblico establecidos por la Unión Europea,algo esencial para reducir nuestro altísimoendeudamiento público. De acuerdo coneste escenario, y a modo de resumen final,los objetivos que, a nuestro juicio, deberíanorientar la futura reforma fiscal serían:

� Ensanchar las bases imponibles y ganarelasticidad recaudatoria en las principalesfiguras del sistema tributario (IRPF, Im-puesto de Sociedades e IVA).

� Fortalecer el papel redistributivo del sis-tema fiscal, algo que solamente es factibleconseguir de forma significativa a travésdel adecuado diseño del IRPF. Esto su-pondrá ampliar sus bases, incorporaciónde todos los rendimientos y gananciasde capital potencialmente gravables, me-didos con mayor rigor y precisión a travésde la estimación directa, así como a travésdel afloramiento de rentas procedentesde la lucha contra la evasión y la elusiónfiscales.

� Evitar al máximo las distorsiones y obs-táculos al crecimiento económico, el em-pleo y a las decisiones de inversión pro-ductivas generadas por incorrectosdiseños de las figuras impositivas y porla atribución a las mismas de objetivosinadecuados, en muchos casos incompa-tibles.

� Simplificación notable de todas las figurastributarias, tanto en el diseño de su es-tructura hacendística como, especial-mente, en su regulación legal y regla-mentaria. Esto resulta esencial para re -ducir los costes de administración y cum-plimiento y, en definitiva, para mejorar laefectividad en su aplicación, mitigar lasprácticas de elusión y reducir la litigiosi-dad, liberando recursos de administraciónhacia la lucha contra el fraude fiscal.

� Supresión de todos los tratamientos di-ferenciados injustificados en las distintasfiguras impositivas, valorando cuando seapertinente la utilización de las políticasde gasto para conseguir efectos más fo-calizados sobre los beneficiarios y conmayor posibilidad de control de uso co-rrecto. Esto supondría, como regla gene-ral, eliminar los gastos fiscales (exencio-nes, bonificaciones, reducciones, dedu -cciones, regímenes especiales), debien -do realizarse informes rigurosos y trans-parentes (a integrar en una memoria que

debería acompañar a la discusión parla-mentaria de la reforma) sobre la eficaciay los costes recaudatorios y distributivosde aquellos que fuese recomendablemantener.

� En materia de imposición indirecta, elprincipal reto de la reforma debe ser con-seguir aumentar la capacidad recauda-toria del IVA, elevando su tipo medio efec-tivo (sobre el valor añadido total) sinnecesidad de elevar los tipos nominales,especialmente el ordinario. En materia deImpuestos Especiales, parece inevitableuna elevación de los tipos de gravamenpara acercar nuestra fiscalidad efectivaal menos a los niveles medios de la UE.

� El desarrollo e implantación de una ver-dadera fiscalidad medioambiental cons-tituye un reto al que la reforma fiscaldebe prestar una atención fundamental.En este terreno, creemos fundamentaluna racionalización de todas las actualesfiguras relacionadas con metas medioam-bientales, tanto estatales como autonó-micas, redefiniendo hechos imponibles yevitando efectos indeseados en su apli-cación.

� En cuanto a la imposición sobre la ri-queza, existe un importante consenso so-bre el mal diseño de la práctica totalidadde las figuras actualmente aplicadas, in-cluso en algunos casos, sobre la concu-rrencia de hechos imponibles. Por ello, lareforma debería analizar en profundidad,a la luz de las experiencias comparadas,qué figuras deberían mantenerse y cuáleseliminarse o transformarse, teniendo encuenta las limitaciones y potencialidadesde este tipo de imposición, y sin olvidarsu utilización como instrumento de finan-ciación de los gobiernos regionales y lo-cales.

� Los cambios a adoptar en las diferentesfiguras tributarias deben realizarse te-niendo en cuenta el alto grado descen-tralización de nuestro sistema fiscal, fa-cilitando la combinación de principiosindispensables como la coordinación, launidad de mercado y la corresponsabili-dad fiscal, así como la necesaria consis-tencia con el sistema de financiación delas CCAA y de las Corporaciones Loca-les.

� Fortalecer la participación de España enlas acciones promovidas por las institu-

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ciones internacionales dedicadas a con-seguir un mejor cumplimiento tributario,especialmente a través de la lucha contrael fraude y la elusión fiscal. En este sen-tido, no deben escatimarse recursos enla participación de planes como el BEPSo en las acciones de la UE para el des-arrollo del modelo de Base ConsolidadaComún en el IS o la puesta en marcha deuna alternativa de IVA financiero.

Para concluir, queremos destacar la necesi-dad de incluir en el proceso reformador ala administración tributaria encargada deaplicar el sistema tributario que resulte dela misma. Como se ha dicho anteriormente,

España se encuentra entre los países de laUE que destina menos recursos por habi-tante, por trabajador o por empresa, a lagestión de sus tributos, tanto presupuesta-rios como en recursos humanos –factoresencial en esta actividad–. Esta realidadpensamos que ayuda a comprender el por-qué de nuestra posición bastante mejorableen los rankings de países en economía su-mergida y evasión tributaria, algo que seagrava si tenemos en cuenta, además, quelos indicadores de España en predisposiciónal cumplimiento tributario voluntario (moraltributaria) no se encuentran, tampoco, entrelos más destacados. Además, como se hadicho, no podemos pasar por alto nuestro

modelo híbrido y fragmentado de adminis-tración tributaria, en el que la coordinaciónentre la AEAT y los servicios y agencias tri-butarias de las CCAA no parece lo suficien-temente efectiva para conseguir una gestióntributaria más eficiencia y eficaz en sus ob-jetivos globales. Por ello, defendemos aquíla necesidad de avanzar en un modelo deadministración tributaria integrada, en elque a través del diseño institucional y lasreglas de gobernanza se puedan aprovecharcon efectividad las economías de escala yde gama que sin duda tiene la gestión deun sistema tributario altamente descentra-lizado.

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TRIBUNA “LA REFORMA DEL MERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL: RETOS PENDIENTES”

HIPÓLITO SIMÓN

La reforma del mercado de trabajoespañol: Retos pendientes*

El objetivo de este artículo esexaminar el efecto que han tenido enel comportamiento del mercado detrabajo español los intensos cambiosregulatorios que se han producido enel pasado reciente, con el fin deidentificar en qué aspectos seríaconveniente acometer actuacionesadicionales. La evidencia disponible,si bien tiene un carácter provisional ypreliminar, sugiere que la intensareforma laboral aprobada en 2012 hatenido un impacto apreciable entérminos de moderación salarial,mejora de la flexibilidad interna yaumento del empleo, pero que suefecto ha resultado mucho máslimitado en relación tanto con elcombate de la tradicionalsegmentación del mercado detrabajo español como con lavinculación de los salarios con lascondiciones específicas de lasempresas. En consecuencia, lareducción de la segmentación y elaumento de la flexibilidadmicroeconómica constituyen, juntocon las políticas activas de empleo,áreas en las que podrían producirsemejoras significativas.

INTRODUCCIÓN

El mercado de trabajo español viene presentando en las últimas décadas un com-portamiento disfuncional que evidencia un diseño inadecuado de algunas de lasprincipales institucionales laborales que regulan su funcionamiento. Los indiciosmás evidentes en este sentido los constituyen los persistentemente altos niveles detemporalidad y, especialmente, de desempleo. Este último se incrementa sustan-cialmente en contextos de crisis de la mano de una gran volatilidad del empleo, re-velando la falta de capacidad del mercado laboral para absorber a nivel macroeco-nómico las perturbaciones negativas. En consecuencia, no es de extrañar que a lolargo de las últimas décadas hayan sido numerosos en nuestro país los intentos demodificar el funcionamiento del mercado laboral mediante cambios en su regulación,hasta el punto de que el mismo se ha reformado en más de una decena deocasiones en los últimos treinta años.

Entre estos intentos destaca por su alcance la reforma laboral aprobada en 2012,una de las más amplias y profundas de las últimas décadas. Dicha reforma tuvo uncarácter transversal y supuso transformaciones de gran calado en aquellas institu-ciones laborales que tradicionalmente han ejercido una especial influencia en la di-námica de nuestro mercado de trabajo, el sistema de protección del empleo y lanegociación colectiva. Los cambios abordados partían del planteamiento de que laconfiguración inadecuada de estas dos instituciones estaría en el origen tanto delos elevados niveles de segmentación del empleo (debido a las significativas dife-rencias en los costes de rescisión entre los trabajadores con contrato indefinido ytemporal) como de las fuertes oscilaciones del empleo que han caracterizado a laeconomía española (dado el recurso habitual de las empresas a las medidas de fle-xibilidad externa en detrimento de las medidas de flexibilidad interna).

El objetivo de este artículo es examinar a partir de la evidencia disponible losefectos en la dinámica de funcionamiento del mercado de trabajo español de losimportantes cambios regulatorios que se han producido con carácter reciente, conel fin de identificar cuáles son las áreas que podrían beneficiarse de actuacionesadicionales. Para ello, en la segunda sección se revisan brevemente los principalesrasgos disfuncionales que han venido caracterizando al mercado de trabajo español,

HIPÓLITO SIMÓN UNIVERSIDAD DE ALICANTE-INSTITUTO DE ECONOMÍA INTERNACIONAL-IEB

* Este trabajo se ha beneficiado de la financiación del proyecto CSO2014-55780-C3-2-P del Ministerio de Economía y Competitividad. Los análisis y valoraciones contenidosen el texto corresponden exclusivamente a su autor, por lo que no deben atribuirse en ningún caso a las instituciones de las que forma parte.

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así como la posible influencia que ejercenen este sentido las instituciones laborales.En la tercera sección se presentan las líneasde actuación en las que han incidido lassucesivas reformas del mercado laboral,prestando especial atención a la de 2012.En la cuarta se revisa la evidencia disponibleen la actualidad sobre los efectos de dichareforma en el funcionamiento del mercadolaboral. A la luz de la misma, en la secciónde conclusiones se discute cuáles son lasprincipales áreas del mercado de trabajoespañol en las que se necesitan mejorassignificativas, destacando en este sentidola necesidad de actuaciones dirigidas a re-ducir la dualidad en el mercado de trabajo,aumentar la flexibilidad microeconómica enel comportamiento de los salarios y mejorarsignificativamente las políticas activas deempleo.

PRINCIPALES PROBLEMAS DELMERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL

En las últimas décadas el mercado de tra-bajo español ha presentado un comporta-miento inadecuado, cuyo origen tiende apensarse que obedece a un diseño institu-cional deficiente. Uno de los elementos másevidentes en los que se aprecia su mal fun-cionamiento son las elevadas tasas de des-

empleo características de la economía es-pañola (gráfico 1). El desempleo se ha si-tuado, de hecho, por encima del 20% de lapoblación activa tres veces en las últimasdécadas1, dándose la circunstancia de queel mismo tiende a afectar con mayor inten-sidad a colectivos vulnerables, como los jó-venes y los individuos de baja cualificación,y que en el contexto de la crisis reciente seha producido un aumento muy significativodel desempleo de larga duración (para másdetalles véase, por ejemplo, Izquierdo,2015). Las elevadas cotas de desempleocaracterísticas de nuestro país son conse-cuencia de la conjunción de un muy elevadocomponente estructural y de la gran volati-lidad del componente cíclico. Así, la tasa dedesempleo estructural en España habría os-cilado en las últimas décadas alrededor del15% (Andrés y Doménech, 2015) y estima-ciones de la Comisión Europea sugieren quela misma habría aumentado tras el iniciode la reciente crisis por encima del 18%,debido al efecto de factores como el cre-ciente desempleo de larga duración y el au-mento de los desajustes de cualificación en-tre la población empleada y desempleada(gráfico 1). En cuanto al componente cíclico,España ha venido presentando una de laselasticidades del empleo ante cambios enel PIB más altas de los países avanzados

1. Puede encontrarse una excelente revisión de la evolución en el pasado reciente del mercado de trabajo español y las políticas de empleo en Malo (2015).

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Desempleo estrectural (NAWRU) Desempleo

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1984

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(véase por ejemplo Ball et al., 2013), lo quecontrasta con una evolución tradicional-mente contracíclica tanto de los salarios re-ales como de las horas de trabajo por em-pleado. Este elemento, entre otrascircunstancias, explica que el deterioro delmercado laboral español en el contexto dela Gran Recesión haya sido de los compa-rativamente más severos de todos los paísesavanzados (Eurostat, 2015a) y revela, ensuma, las importantes dificultades de ajusteen términos macroeconómicos del mercadode trabajo español ante perturbaciones ne-gativas.

El segundo rasgo particularmente proble-mático del mercado laboral español es laalta dualidad (gráfico 2), patente en el he-cho de que la tasa de temporalidad espa-ñola se ha situado tradicionalmente entrelas mayores de los países avanzados. Laexistencia de dos segmentos diferenciadosde trabajadores con niveles de protección yestabilidad laboral muy diferentes tiene múl-tiples efectos perniciosos en términos eco-nómicos, de calidad del empleo y de cohe-sión social (véanse, por ejemplo, García-Serrano y Malo, 2013 y Dolado, 2016). Entreellos destaca el impacto negativo sobre elcrecimiento de la productividad y el creci-miento potencial que se deriva de la faltade incentivos de empresas y trabajadorespara la inversión en formación en el trabajo(véase, por ejemplo, Cabrales et al., 2014),así como la reducción de la respuesta delos salarios al desempleo (Bentolila y Do-lado, 1994). Asimismo, se ha documentadoque el empleo temporal está asociado enEspaña a un mayor riesgo de accidente la-boral y de pobreza (Guadalupe, 2003 y Co-misión Europea, 2016) y que genera nota-bles problemas de equidad al afectarcom parativamente más a determinados co-lectivos. Finalmente, dicho tipo de empleopresenta una gran persistencia en el tiempo,en la medida en que está asociado a tasasde transiciones hacia el empleo permanentemás bajas que en el resto de la Unión Eu-ropea (Comisión Europea, 2016) de modoque, a diferencia de otros países, no consti-tuye un trampolín hacia el empleo indefinido(Dolado, 2016). Con todo, se da la circuns-

GRÁFICO 1. TASA DE DESEMPLEO Y TASA DE DESEMPLEO ESTRUCTURAL. ESPAÑA

Fuente: Elaboración propia a partir de INE y base de datos AMECO de la Comisión Europea.

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tancia de que la fuerte segmentación delmercado laboral español tradicionalmenteasociada a la incidencia de la temporalidadse está intensificando en los últimos añosen una dimensión adicional, de la mano delcrecimiento del empleo a tiempo parcial.Así, si bien la utilización de este tipo deempleo se sitúa todavía por debajo de lamedia de la Unión Europea, el mismo haaumentado significativamente en los últimosaños (gráfico 2), dándose la circunstanciade que en el caso español tiene mayorita-riamente un carácter involuntario.

Una interpretación muy extendida es queel diseño inadecuado de algunas de las prin-cipales instituciones laborales sería en buenaparte responsable del origen de la disfun-cionalidad del mercado de trabajo español(véanse, por ejemplo, Bentolila et al., 2012a,Estrada et al., 2009 ó Cardoso et al., 2016).Esta circunstancia es consistente con laabundante evidencia existente a nivel in-ternacional sobre la notable influencia queen general ejercen las instituciones laboralesen el funcionamiento de los mercados detrabajo a través de su interacción con lasperturbaciones económicas y sobre su sig-nificativo papel en el fuerte aumento deldesempleo español en etapas previas

(véanse, por ejemplo, Boeri y Jimeno, 2016y Bentolila y Jimeno, 2006). Según la misma,los efectos de la regulación laboral seríanespecialmente significativos en el caso es-pañol en elementos como la elevada duali-dad (motivada plausiblemente por la dife-rencia en los costes de rescisión de loscontratos temporales e indefinidos) y la vo-latilidad del empleo (en tanto en que ciertosrasgos del sistema de protección del empleoy la negociación colectiva habrían favorecidotradicionalmente el recurso a la flexibilidadexterna mediante ajustes de empleo porparte de las empresas españolas, en detri-mento de la flexibilidad interna medianteajustes de salarios y jornada)2.

Así, más concretamente, las característicasdel sistema de contratación y de proteccióndel empleo habrían favorecido el recursopor parte de las empresas españolas a laflexibilidad externa, en la medida en quelas importantes diferencias en el coste mar-ginal de rescisión entre los contratos tem-porales e indefinidos motivadas por los ele-vados costes de despido asociados a estosúltimos alentarían la temporalidad y ésta lasensibilidad del empleo ante el ciclo. En estepunto, cabe destacar que la indemnizaciónasociada en España al despido individual

en el caso de los despidos procedentes (cuyaindemnización es de 20 días de salario poraño trabajado con un máximo de 12 men-sualidades) es comparativamente elevadadesde una perspectiva internacional (vercuadro 1 en página siguiente). En contraste,el coste asociado a la decisión de no renovarun contrato temporal es comparativamentemás reducido, siendo actualmente de 12días por año trabajado en el caso de losprincipales tipos de contrato temporal (even-tual y por obra o servicio) y nula para elresto (formación e interinidad).

Por su parte, la configuración de la nego-ciación colectiva habría sido la principal res-ponsable tanto del exceso de rigidez de lossalarios a nivel macroeconómico como delas dificultades para la adopción por partede las empresas de medidas de flexibilidadinterna asociadas a ajustes de salarios yjornada. La elevada influencia de la nego-ciación colectiva en el funcionamiento delmercado de trabajo español se deriva de suelevada tasa de cobertura (estimada entorno al 80%-90% de los asalariados), loque se debe a la existencia de mecanismoslegales de extensión de los convenios co-lectivos a todos los trabajadores y empresas,así como del hecho de que los mínimos sa-lariales pactados en los convenios predo-minantes, los de ámbito sectorial, son en lapráctica los salarios realmente percibidospor una parte significativa de los trabaja-dores españoles (para más detalles véaseSimón, 2010). Así, el deficiente diseño ins-titucional de la negociación colectiva habríaoriginado un exceso de rigidez de los sala-rios, debido a la influencia de elementoscomo la presencia habitual en los convenioscolectivos de cláusulas de salvaguarda dedesviaciones al alza de la inflación frente ala inflación esperada; la existencia de unporcentaje muy elevado de convenios plu-rianuales y la prórroga automática e indefi-nida de los convenios que tradicionalmenteha regido en caso de falta de acuerdo entrelas partes para su renovación (principio de

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Tasa de temporalidad (%; escala izquierda) Tasa de parcialidad (%; escala derecha)

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GRÁFICO 2. TASA DE TEMPORALIDAD Y TASA DE PARCIALIDAD. ESPAÑA

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta de Población Activa.Notas: La tasa de temporalidad se define en relación con el total de asalariados y la de parcialidad con el total deocupados.

2. Puede encontrarse evidencia detallada basada en la Wage Dynamics Network sobre el tipo de respuesta de las empresas españolas ante las perturbaciones en Izquierdo yJimeno (2015) y Babecky et al. (2009).

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ultraactividad). Estos elementos estarían enel origen de las dificultades de ajuste delos salarios ante perturbaciones adversas,hasta el punto de que en la práctica los sa-larios pactados han presentado tradicional-mente un elevado grado de indiciación a lainflación y una muy escasa sensibilidadtanto al desempleo como a la productividad(Bentolila et al., 2010). En otro orden de

cosas, las tradicionales limitaciones en eluso potencial de las medidas de flexibilidadinterna por parte de las empresas españolasestarían relacionadas con las dificultadesen la práctica del recurso tanto a las cláu-sulas de descuelgue temporal de los con-venios sectoriales como a los convenios deempresa, especialmente en el caso de laspequeñas empresas. Esta circunstancia se

ha reflejado en una significativa falta de

flexibilidad de los salarios a nivel microeco-

nómico, de modo que ni los salarios nego-

ciados ni los percibidos han reaccionado

suficientemente en nuestro país a las dife-

rencias de productividad entre regiones, sec-

tores o empresas (Jimeno y Bentolila, 1998,

Bande et al., 2008 y Estrada et al., 2009).

CUADRO 1. COSTE DEL DESPIDO INDIVIDUAL. SEMANAS DE SALARIO

Fuente: Elaboración propia a partir de Banco Mundial (2016), Doing Business. 2016

País Trabajador con 1 año Trabajador con 5 años Trabajador con 10 años Promedio de las tres situacionesde antigüedad de antigüedad de antigüedad

AUSTRIA 0,0 0,0 0,0 0,0BÉLGICA 0,0 0,0 0,0 0,0DINAMARCA 0,0 0,0 0,0 0,0FINLANDIA 0,0 0,0 0,0 0,0ITALIA 0,0 0,0 0,0 0,0HOLANDA 0,0 0,0 0,0 0,0RUMANÍA 0,0 0,0 0,0 0,0SUECIA 0,0 0,0 0,0 0,0SUIZA 0,0 0,0 0,0 0,0ESTADOS UNIDOS 0,0 0,0 0,0 0,0REINO UNIDO 0,0 3,5 8,5 4,0FRANCIA 0,9 4,3 8,7 4,6CANADÁ 0,0 5,0 10,0 5,0HUNGRÍA 0,0 8,7 13,0 7,2POLONIA 4,3 8,7 13,0 8,7PORTUGAL 1,7 8,6 17,1 9,1IRLANDA 0,0 11,0 21,0 10,7ALEMANIA 2,2 10,8 21,7 11,6ESPAÑA 2,9 14,3 28,6 15,2LITUANIA 8,7 17,3 21,7 15,9GRECIA 8,7 13,0 26,0 15,9

Por último, otro elemento institucional queha adolecido tradicionalmente de impor-tantes deficiencias en el caso español sonlas políticas activas de empleo, tradicional-mente lastradas, entre otras circunstancias,por la baja cuantía de los recursos dedicadosy la escasa efectividad de las medidas deactivación laboral (para más detalles sobreeste tipo de políticas laborales en Españavéanse Malo, 2015, De la Rica, 2015 y Fel-gueroso y Jansen, 2016). Así, en términosdel gasto en políticas activas de empleo sibien en relación con el PIB el mismo se sitúaen línea con el de otros países europeos, lacuantía por desempleado es sustancial-

mente menor, teniendo comparativamenteun peso sustancialmente menor que las po-líticas pasivas en el gasto total en políticasde empleo (véase, por ejemplo, Consejo Eco-nómico y Social, 2016). En cuanto a la com-posición del gasto, en relación con el restode la Unión Europea en España se dedicancomparativamente más fondos a incentivosal empleo privado (en muchos casos enforma de bonificaciones a la contrataciónindefinida o a la conversión de trabajadorestemporales en indefinidos), los cuales pue-den verse afectados por efectos indirectosde peso muerto y de sustitución, de modoque la evidencia disponible sugiere que en

general muy posiblemente tienen una efi-cacia limitada y restringida a colectivos es-pecíficos con problemas de inserción laboral(véanse, por ejemplo, Kluve, 2010, Card etal., 2014 y García-Pérez y Rebollo-Sanz,2009). Por el contrario, los gastos en for-mación, integración laboral y reciclaje pro-fesional, cuyos efectos en la empleabilidadde los desempleados tiende a ser más sig-nificativa, son comparativamente reducidos.Por otra parte, la efectividad de las políticasactivas de empleo se ha visto tradicional-mente lastrada por la falta de procesos deevaluación rigurosos; la falta de eficacia debuena parte de los programas de activación

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(con acciones formativas cuyos principalesbeneficiarios no son los desempleados ycentradas en acciones poco especializadasy de corta duración, poco efectivas en tér-minos de empleabilidad); los problemas decoordinación entre administraciones públi-cas; la falta de integración con las políticaspasivas de empleo y la infradotación presu-puestaria de los servicios públicos de em-pleo3. Cabe destacar, no obstante, que enlos últimos años se han producido modifi-caciones notables en este tipo de políticaslaborales, con un nuevo énfasis en la eva-luación y orientación hacia resultados, loque se ha plasmado en la aprobación de laEstrategia de Activación para el Empleo2014-2016 y los sucesivos Planes Anualesde Políticas de Empleo y se ha concretadoen iniciativas como el Plan Prepara, la Es-trategia de Emprendimiento y Empleo Joven2013-2016, el Sistema de Garantía Juvenil,la Cartera Común de Servicios del SistemaNacional de Empleo para todas las regioneso el Portal Único de Empleo (para más de-talles véase, por ejemplo, Consejo Econó-mico y Social, 2016). Sin embargo, aunquelas mismas constituyen pasos en el buensentido y han implicado ciertas mejoras glo-bales, tiende a considerarse que las mismasson insuficientes (véase, por ejemplo, Fel-gueroso y Jansen, 2016).

LA REFORMA LABORAL DE 2012

Como es sabido, la conformación de la re-gulación institucional del mercado de tra-bajo español vigente en las últimas décadasse remonta a los primeros años de la de-mocracia, con la aprobación en 1980 delEstatuto de los trabajadores. Dicha regula-ción tenía un carácter continuista en relacióncon el marco laboral preconstitucional enrelación con elementos como el sistema deprotección del empleo e introdujo factoresnovedosos como las libertades sindicales yde huelga y la negociación colectiva, ga-

rantizando el alcance general de esta últimagracias al principio de eficacia general au-tomática de los convenios colectivos. Noobstante, los graves problemas del mercadode trabajo revelaron con prontitud las defi-ciencias de dicha regulación, dando lugaral inicio de una senda de frecuentes refor-mas de la regulación institucional del mer-cado de trabajo, que se han extendido hastael presente y se han centrado en buena me-dida en la primera de aquellas figuras insti-tucionales.

La primera reforma de calado se produjoen 1984, con la liberalización y la rupturadel principio de causalidad en el uso de loscontratos temporales asociada a la intro-ducción del contrato temporal de fomentodel empleo, lo que se tradujo de forma in-mediata en un fuerte aumento de la tem-poralidad. Posteriormente se sucedieron di-versas reformas en el margen encaminadasa la reducción de la temporalidad, caracte-rizadas por la introducción de bonificacionesa la contratación indefinida (en forma decontratación directa o a través de la con-versión de trabajadores temporales en in-definidos) de dudosa efectividad4; el endu-recimiento de las condiciones para el usode los contratos temporales y/o la reducciónde los costes de despido para los contratosindefinidos. Así, sin ánimo de ser exhausti-vos5, en 1994 se añadieron nuevas causasde despido, se ampliaron las materias ne-gociadas en la negociación colectiva, se cre-aron las agencias de empleo temporal y sereintrodujo el principio de causalidad en lacontratación temporal; en 1997 se creó elcontrato de fomento de la contratación in-definida (dirigido a grupos específicos detrabajadores y caracterizado por menorescostes en el caso de despido improcedente);en 2001 se introdujo la indemnización aso-ciada a la rescisión de los contratos tempo-rales; en 2002 se aprobó el denominadodespido exprés (aplicable en el caso de quelas empresas admitieran la improcedenciadel despido y el trabajador aceptara la in-

demnización abonada por la empresa) y en2006 se limitó el encadenamiento de con-tratos temporales. Con un carácter más re-ciente, en 2010 se aprobó una reforma delmercado de trabajo con cierto caráctertransversal que, entre otras cuestiones, fa-voreció la adopción de medidas de flexibili-dad interna (incluyendo la reducción de jor-nada por causas económicas); autorizó lasagencias privadas de colocación; intentó fa-cilitar la aplicación de las cláusulas de des-cuelgue de los convenios de sector y, en elplano de la protección del empleo, penalizólos contratos temporales y facilitó el despidode los trabajadores con contrato indefinido.A su vez, en 2011 se aprobó una reformacentrada en la negociación colectiva en laque, entre otras circunstancias, se dotó depreferencia a los convenios de empresa, es-tableciendo su prioridad aplicativa (si biencondicionada a la ausencia de pacto en sen-tido contrario en los convenios sectoriales)y se establecieron procedimientos de me-diación y arbitraje de carácter obligatoriopara los convenios expirados y no renova-dos.

Con todo, la reforma laboral de mayor al-cance que se ha aprobado en nuestro paísen el pasado reciente es la de 2012. La re-forma fue aprobada en febrero de dichoaño como Real Decreto Ley y en julio comoLey 3/2012 de medidas urgentes para lareforma del mercado laboral sin apenas mo-dificaciones sustanciales y fue acompañadade provisiones legales posteriores introdu-cidas para facilitar su implementación. Deacuerdo al preámbulo de la ley, el plantea-miento de la reforma era contribuir a la ges-tión eficiente de las relaciones laborales yfacilitar la creación de empleo y la seguri-dad, promoviendo la flexiseguridad, para loque se debía favorecer la adopción de me-didas de flexibilidad interna por parte delas empresas y la reducción de la dualidadlaboral. La misma tuvo un gran alcance enla medida en que introdujo modificacionesregulatorias sustanciales en las principales

3. Una circunstancia que se refleja, entre otros elementos, en el hecho de que España es el país de la OCDE en el que el papel de los servicios públicos de empleo en el procesode intermediación laboral es comparativamente menos relevante (OCDE, 2015).

4. La evidencia disponible sugiere que las tasas de separación de los empleos bonificados suelen aumentar significativamente tras el periodo inicial al que suelen estar limitadas,de modo que la rotación en los empleos indefinidos sometidos a bonificación es comparativamente mucho mayor (García-Pérez y Rebollo, 2009).

5. Puede encontrarse una detallada descripción de las reformas laborales adoptadas en las últimas décadas en España, con especial atención a los cambios en el sistema deprotección del empleo y en la negociación colectiva, en Segura (2001), García-Serrano y Malo (2013) y Bentolila et al. (2012a).

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instituciones que regulan el funcionamientodel mercado de trabajo español, introdu-ciendo cambios significativos en áreas comola negociación colectiva, la flexibilidad in-terna, la protección de empleo o los tiposde contrato (pueden encontrarse descrip-ciones detalladas de la reforma en Bentolilaet al., 2012b y OCDE, 2014).

En el caso concreto de la negociación co-lectiva, el objetivo explícito de la reformaera restaurar la competitividad medianteuna alineación más estrecha de los costeslaborales de las empresas con la producti-vidad; permitir a los empleadores explotarmás fácilmente las medidas de flexibilidadinterna como una alternativa a los ajustesde empleo en presencia de perturbacionesadversas y reducir la inercia en la determi-nación de los salarios pactados en la nego-ciación colectiva. Para alcanzar estos obje-tivos generales los cambios buscabanfacilitar la flexibilidad salarial a nivel micro-económico y las modificaciones rápidas delos resultados de la negociación para adap-tarse a los cambios del ciclo económico. Así,con el fin de aumentar el grado de descen-tralización del sistema, en la reforma se in-trodujo la prioridad aplicativa plena de losconvenios de empresa en relación con losde ámbito sectorial sobre un amplio con-junto de materias (incluyendo salario y dis-tribución del tiempo de trabajo), pudiendoestablecer los mismos condiciones laboralesde forma completamente independiente.Además, se facilitó la inaplicación temporalde los convenios facilitando el recurso a lascláusulas de descuelgue (entre otras cir-cunstancias, reduciendo la incertidumbre encuanto a las causas económicas que posi-bilitan el descuelgue y estableciendo la po-sibilidad de arbitraje en caso de desacuerdoentre las partes) y ampliando a las condi-ciones no pecuniarias el alcance de las ma-terias sobre las que las empresas se puedendescolgar. En el mismo sentido, se facilitóla aplicación de medidas de flexibilidad in-terna, permitiendo a las empresas introducirunilateralmente cambios en las condicionesde trabajo (incluyendo salario, horas de tra-bajo y horario de trabajo) siempre que exis-tan motivos objetivos económicos, técnicos,

de producción o de organización y que lasmismas sean más favorables que lo esta-blecido en el convenio sectorial; imponermovilidad geográfica a los trabajadores yampliar la movilidad funcional (de modoque fuese aplicable también entre gruposprofesionales y no únicamente entre cate-gorías). Además, para los expedientes deregulación de empleo relacionados con sus-pensiones temporales de empleo o reduc-ciones de jornada se derogó el requisito deautorización administrativa previa en el casode aquellos relacionados con causas eco-nómicas, técnicas, organizativas o produc-tivas y se adoptaron incentivos fiscales. Fi-nalmente, con el fin de incentivar unarenegociación más ágil de los convenios yreducir la inercia en la determinación sala-rial, se eliminó la prórroga indefinida de losconvenios en caso de denuncia, limitandoel alcance de la denominada ultraactividadde los convenios, de modo que en ausenciade pacto entre las partes para su extensiónactualmente los convenios colectivos decaenun año después de su fecha de finalización.

También se introdujeron cambios sustan-ciales en la legislación relacionada con laprotección del empleo, con el fin de reducirla segmentación del mercado de trabajo.Así, en el caso del despido individual la re-forma amplió y clarificó las condiciones paralos despidos procedentes; redujo la indem-nización asociada a los despidos improce-dentes tanto para los nuevos contratoscomo para los ya vigentes (en este últimocaso a partir de la fecha de entrada en vigorde la reforma laboral); suprimió los salariosde tramitación entre la fecha efectiva deldespido y la resolución judicial, excepto enel supuesto de readmisión obligatoria deltrabajador; suprimió la posibilidad de reco-nocimiento por el empresario de la impro-cedencia del despido, con la finalidad depo tenciar el despido procedente por causasobjetivas (el despido exprés era el más uti-lizado en el periodo previo a la reforma) yextendió a las administraciones públicas laposibilidad de despido por causas objetivas.En el caso de los despidos colectivos, la re-forma eliminó el requisito de la autorizaciónadministrativa para los expedientes de re-

gulación de empleo y especificó con mayorprecisión las razones objetivas en las queun empleador puede llevar a cabo un des-pido colectivo.

Finalmente, los cambios más relevantes in-troducidos por la reforma laboral de 2012en relación con el sistema de contrataciónfueron la creación del contrato de apoyo aemprendedores (un contrato indefinido atiempo completo para las empresas de me-nos de 50 empleados con un período deprueba extendida de un año y con diversosincentivos a la contratación y rebajas fisca-les), así como la introducción de mayor fle-xibilidad en la utilización de los contratos atiempo parcial y los contratos de formacióny aprendizaje. Por el contrario, las modifi-caciones introducidas en el ámbito de laformación y las políticas activas de empleofueron mucho menos significativas, pues selimitaron a cuestiones como nuevas regu-laciones para la prestación de formación enla empresa (estableciendo el derecho de to-dos los trabajadores a 20 horas anuales deformación continua); la autorización a lasempresas de trabajo temporal para actuarcomo agencias de colocación junto con elsistema público de empleo o el impulso decolaboraciones conjuntas público-privadasen los procesos de intermediación laboral6.

LOS EFECTOS DE LA REFORMA LA-BORAL DE 2012

Tal y como se señalaba en la sección ante-rior, aunque en el pasado reciente se hanllevado a cabo diversas reformas laboralesen España, la de mayor alcance es la de2012. En consecuencia, no es de extrañarque el análisis de su impacto en el funcio-namiento del mercado de trabajo haya des-pertado un gran interés, de modo que en laactualidad disponemos de cierto volumende evidencia. La misma procede de ejerciciosespecíficos de evaluación de sus efectos,entre los que destacan los llevados a cabopoco tiempo tras la implantación de la re-forma por Izquierdo et al. (2013), BBVA(2013) y Ministerio de Empleo y SeguridadSocial (2013) y, especialmente, el desarro-llado por OCDE (2014) de forma indepen-

6. Con posterioridad a la reforma laboral de 2012 se han producido otros cambios regulatorios del mercado de trabajo español de menor calado, en la forma de bonificacionesa la contratación indefinida y medidas destinadas a facilitar la contratación a tiempo parcial; a intensificar la búsqueda de empleo por parte de los desempleados que percibenprestaciones y a mejorar la empleabilidad de los jóvenes y las políticas activas de empleo (para una síntesis véase, por ejemplo, Fondo Monetario Internacional, 2015).

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diente por encargo del Gobierno de España,así como las aportaciones más recientes deDoménech et al. (2016), Fondo MonetarioInternacional (2015) y García-Pérez (2016).Los mismos, además de proporcionar abun-dante evidencia descriptiva que ilustra sobrelos potenciales efectos de la reforma, tam-bién incorporan análisis de inferencia causalque permiten aislar sus vínculos causalescon indicadores relevantes del mercado detrabajo mediante técnicas apropiadas paraello, como la calibración de modelos ma-croeconómicos estructurales o el desarrollode estimaciones econométricas basadas enel diseño de regresión con discontinuidad7.Cabe destacar, en cualquier caso, que estosmétodos no están exentos de problemas.Entre los más destacados se encuentra elhecho de que los efectos identificados nopueden ser atribuidos indistinguiblementea la reforma laboral, ya que los mismos pue-den deberse a otros factores contemporá-neos, así como que en última instancia losmétodos utilizados no permiten identificarqué medidas específicas generan los cam-bios observados ni los mecanismos de trans-misión a través de los que operan. Otras li-mitaciones relevantes que afectan al análisis

del impacto de la reforma de 2012 estánrelacionadas con la naturaleza comprehen-siva de la reforma, que dificulta su evalua-ción; con la secuencia escalonada en la apli-cación de diferentes elementos de la misma;con el hecho de que se aprobó en un con-texto recesivo, cuando las reformas laboralesque inciden en la flexibilización de los sis-temas de protección del empleo suelen tenerefectos negativos sobre el empleo a cortoplazo cuando se implementan en esas fasesdel ciclo (Fondo Monetario Internacional,2016 y OCDE, 2016), así como con la cir-cunstancia de que pueden existir retardoslargos en su propagación, ya que a menudolos efectos de las reformas estructurales to-man tiempo en surtir efecto8 (OCDE, 2014).Por todo ello, la evidencia disponible ac-tualmente sobre los efectos de la reformalaboral de 2012 tiende a ser consideradapor lo general preliminar e incompleta.

En el resto de la sección se revisa la evi-dencia disponible sobre el impacto de la re-forma laboral de 2012, diferenciando tresgrandes ámbitos: negociación colectiva ymedidas de flexibilidad interna; principalesagregados del mercado de trabajo (salarios

y empleo) y contratación, despidos y duali-dad.

Negociación colectiva y medidas de flexi-bilidad interna

Conforme se destacaba previamente, unade las líneas maestras de la reforma laboralde 2012 pasaba por la potenciación de losmecanismos de flexibilidad interna por partede las empresas en el ajuste de los salariosy otras condiciones laborales, desempe-ñando un papel clave en ese sentido la mo-dificación de la regulación de la negociacióncolectiva. No obstante, aunque ésta fue re-formada en varios aspectos fundamentalescon la finalidad de facilitar la capacidad deajuste interno de las empresas y de mejorarla velocidad de respuesta de los salariosante perturbaciones negativas, los cambiosradicales en su regulación aparentementeno se han traducido hasta el momento enmodificaciones relevantes en su estructura(en la forma de un mayor peso de conveniosde empresa); alcance (mediante una caídaen la tasa de cobertura) o en el uso de lasmedidas de flexibilidad (incluyendo las in-aplicaciones de convenio o descuelgues).

7. Puede encontrarse una revisión exhaustiva de los informes de evaluación, necesidades estadísticas y métodos de análisis relacionados con la valoración de los efectos de lareforma laboral de 2012 en García-Pérez y Jansen (2015b).

8. Esta circunstancia es particularmente probable en el caso de España, debido al relevante papel del sistema judicial en la aplicación de la legislación laboral y el tiemponecesario para desarrollar una doctrina unitaria relacionada con la nueva legislación. En este sentido, Durán (2015) destaca que la doctrina judicial ha limitado significativamentealgunas de las principales novedades de la reforma laboral de 2012 en términos de negociación colectiva, modificación de las condiciones de trabajo y despidos colectivospor causas económicas, limitando los efectos de la reforma en lo que respecta a la flexibilidad laboral y aumentando la inseguridad jurídica de las empresas en cuanto a lasposibilidades de su aplicación.

CUADRO 2. CONVENIOS COLECTIVOS POR AÑO DE EFECTOS ECONÓMICOS

Fuente: Elaboración propia a partir de Estadística de Convenios Colectivos.Notas: Total de convenios con efectos económicos conocidos y registrados. * Datos provisionales de registro a julio de 2016

Año Total convenios Convenios de empresa Peso convenios deempresa sobre total

Convenios Empresas (miles) Trabajadores (miles) Convenios Trabajadores (miles) Convenios (%) Trabajadores (%)

2002 5.462 1.302,3 9.696,5 4.086 1.025,9 74,8 10,62003 5.522 1.281,4 9.995,0 4.147 1.074,2 75,1 10,72004 5.474 1.282,4 10.193,5 4.093 1.014,7 74,8 10,02005 5.776 1.314,0 10.755,7 4.353 1.159,7 75,4 10,82006 5.887 1.457,0 11.119,3 4.459 1.224,4 75,7 11,02007 6.016 1.413,7 11.606,5 4.598 1.261,1 76,4 10,92008 5.987 1.605,2 11.968,1 4.539 1.215,3 75,8 10,22009 5.689 1.520,5 11.557,8 4.323 1.114,6 76,0 9,62010 5.067 1.481,1 10.794,3 3.802 923,2 75,0 8,62011 4.585 1.170,9 10.662,8 3.422 929,0 74,6 8,72012 4.376 1.162,0 10.099,0 3.234 925,7 73,9 9,22013 4.589 1.312,9 10.265,4 3.395 932,7 74,0 9,12014* 5.185 1.436,9 10.304,7 4.004 867,2 77,2 8,42015* 5.090 1.232,7 8.946,5 4.128 795,2 81,1 8,9

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Así, la información procedente de la Esta-dística de Convenios Colectivos sugiere queno se ha dado un aumento significativo delpeso de los convenios de empresa, al menosen términos de trabajadores afectados (cua-dro 2); que no se ha producido una caídasignificativa de la tasa de cobertura de lanegociación colectiva, habiendo aumentadode hecho los convenios firmados por nuevasunidades de negociación, y, finalmente, que

si bien las inaplicaciones de los conveniossectoriales tuvieron un cierto repunte inme-diatamente tras la reforma, desde entoncesse han reducido significativamente (véase,por ejemplo, Malo, 2015). Estas circunstan-cias se constatan también a partir de fuentesde información alternativas como la En-cuesta Anual de Coste Laboral (cuadro 3),la cual confirma la ausencia de avances sig-nificativos en el peso de los convenios de

CUADRO 3. FORMA DE REGULACIÓN DE LAS RELACIONES LABORALES Y MODIFICACIONESDEL CONVENIO COLECTIVO

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta Anual de Coste Laboral.

2010 2011 2012 2013 2014 2 0 1 5

CentrosRegulación de las relaciones laborales (%)

Convenio colectivo de sector 91,2 91,7 91,6 91,2 91,1 91,5Convenio de empresa o centro de trabajo 5,2 4,0 3,9 3,6 3,4 3,3Otra forma de regulación 3,6 4,3 4,5 5,2 5,5 5,2

Modificación del convenio colectivo (%)Total modificaciones 4,0 3,4 4,1 3,2 2,6 2,2Sólo régimen salarial 2,7 2,3 2,7 1,9 1,5 1,3

TrabajadoresRegulación de las relaciones laborales (%)

Convenio colectivo de sector 71,0 72,3 71,6 71,1 70,7 71,3Convenio de empresa o centro de trabajo 20,0 17,2 17,3 17,6 17,1 16,8Otra forma de regulación 9,0 10,5 11,1 11,3 12,2 11,9

Modificación del convenio colectivo (%)Total modificaciones 8,1 6,2 11,2 8,3 6,0 4,7Sólo régimen salarial 6,5 4,3 5,8 3,8 2,5 2,1

CUADRO 4. EMPRESAS QUE APLICARON MEDIDAS DE FLEXIBILIDAD INTERNA Y DE OTROTIPO

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta Anual Laboral. Notas: La Encuesta Anual Laboral se elabora desde 2013.*Finalización contratos temporales (2013)/Reducción trabajadores temporales (2014).

2013 2014Medidas de flexibilidad interna 27,0 24,3

Sistema de remuneración y cuantía salarial 6,8 4,8Jornada laboral 17,6 10,7Movilidad funcional 2,5 2,0Movilidad geográfica 1,8 1,8Cambios de tipo de jornada en el contrato 8,0 11,7

Otro tipo de medidas 60,6 39,4Relacionadas con contratos temporales* 39,2 10,5Despidos 25,8 23,1Reducción de inversiones 12,4 12,8Reducción de costes laborales (excepto inversiones) 16,9 14,6

No aplicaron medidas de flexibilidad interna ni de otro tipo 33,7 50,6

empresa; el mantenimiento de la tasa decobertura de la negociación colectiva y la li-mitada incidencia de las modificaciones deconvenio en los últimos años, lo que estáen línea con lo sugerido por evidencia adi-cional disponible procedente de otras fuen-tes (Izquierdo y Jimeno, 2015 e Izquierdo etal., 2013).

Por el contrario, el uso de las medidas deflexibilidad interna potenciadas por la re-forma laboral sí que ha sido aparentementemás significativo (cuadro 4). Como muestra,conforme a la Encuesta Anual Laboral el24% de las empresas españolas aplicó en2014 medidas de flexibilidad interna (afec-tando las mismas al 46% de los trabajado-res). En el mismo sentido, en los últimosaños se ha producido un aumento signifi-cativo en el porcentaje de trabajadores afec-tados por expedientes de regulación de em-pleo que implican reducción de jornada osuspensión de empleo (véanse más detallesen Izquierdo et al., 2013 y García-Pérez yJansen, 2015a).

Salarios y empleo

Salarios y costes laborales

Aunque no formaba parte explícitamentede los objetivos de la reforma laboral de2012, una de sus prioridades implícitas pa-saba por inducir una mayor moderación sa-larial que coadyuvase tanto a frenar la des-trucción de empleo como a favorecer ladevaluación interna necesaria para el ajustecompetitivo de la economía española a tra-vés de ganancias de competitividad exterior.Mediante modificaciones sustanciales en elprincipal mecanismo de determinación desalarios en el sector privado, la negociacióncolectiva, la reforma incidió en intentar fa-cilitar la devaluación salarial y la capacidadde adaptación de los salarios al ciclo eco-nómico a nivel macroeconómico y reforzarla vinculación entre los salarios y las cir-cunstancias específicas de cada ámbito anivel microeconómico.

La evidencia disponible en relación con laprimera cuestión, tanto de carácter descrip-tivo como proveniente de análisis más for-males, sugiere en conjunto que se ha acele-rado el ajuste salarial en la economía es -pañola coincidiendo con la aplicación de la

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reforma laboral, de modo que existe uncierto consenso al respecto de que uno desus efectos más evidentes es precisamentela moderación salarial que ha inducido. Esteajuste ha sido relativamente intenso y seha traducido en caídas significativas de lossalarios reales y en una gran moderaciónde los salarios nominales9. La devaluaciónsalarial, junto con el crecimiento experimen-tado por la productividad del trabajo propi-ciado por la intensa destrucción de empleo,ha permitido una notable caída de los costeslaborales unitarios, hasta el punto de quese ha contrarrestado la pérdida de compe-titividad acumulada por la economía espa-ñola desde la entrada en la Unión Econó-mica y Monetaria (véase, por ejemplo, Bancode España, 2016).

El ajuste salarial que se ha producido enEspaña en los últimos años se aprecia en lamoderada evolución en términos realestanto del incremento salarial medio pactadoen la negociación colectiva (cuadro 5) comode los salarios percibidos en el sector pri-vado de la economía, en especial cuando

se elimina el efecto de composición derivadode la destrucción de empleo centrada entrabajadores con características asociadasa menores salarios (Puente y Galán, 2014).La mayor moderación salarial resulta con-firmada, en cualquier caso, por diversos aná-lisis econométricos que constatan un dife-rente comportamiento de los salarios trasla reforma en relación con sus determinan-tes macroeconómicos tradicionales (infla-ción, tasa de desempleo y productividad)y/o con un valor constante del tipo de cam-bio efectivo real (Izquierdo et al., 2013 yArpaia et al., 2015). Estos análisis constatantambién que en torno a la mitad de la caídaen los costes laborales unitarios en el pe-riodo posterior a la aprobación de la reformapodría deberse a sus efectos (OCDE, 2014);que tras la misma los salarios han aumen-tado su flexibilidad a nivel macroeconómico(Fondo Monetario Internacional, 2015) y, fi-nalmente, que la sensibilidad de los salariosal desempleo ha aumentado significativa-mente en el periodo posterior a la reforma(Izquierdo y Puente, 2015).

9. Al igual que ocurre en otras economías, los salarios nominales en España presentan una marcada rigidez a la baja (véanse, por ejemplo, Izquierdo y Jimeno, 2015 y OCDE,2015).

10. En relación con esta cuestión cabe señalar que el impacto que la evolución salarial reciente ha tenido en el significativo incremento de la desigualdad de la renta en Españaes, no obstante, aparentemente limitado, pues si bien los aspectos relacionados con el mercado de trabajo explican el grueso del crecimiento reciente de la desigualdad de larenta, los mismos están relacionados fundamentalmente con el fuerte aumento del desempleo (Goerlich, 2016).

Año Aumento salarial Aumento salarial Variación anual Aumento salarialpactado (%) revisado (%) del IPC (%) real (%)

2002 3,14 3,85 3,50 0,352003 3,48 3,68 3,00 0,682004 3,01 3,60 3,00 0,602005 3,17 4,04 3,40 0,642006 3,29 3,59 3,50 0,092007 3,14 4,21 2,80 1,412008 3,60 3,60 4,10 -0,502009 2,25 2,24 -0,30 2,542010 1,48 2,16 1,80 0,362011 1,98 2,29 3,20 -0,912012 1,00 1,16 2,40 -1,242013 0,53 0,53 1,40 -0,872014* 0,50 0,50 -0,20 0,702015* 0,75 0,75 -0,50 1,25

CUADRO 5. SALARIOS PACTADOS EN CONVENIOS COLECTIVOS

Fuente: Elaboración propia a partir de Estadística de Convenios Colectivos e INE.Notas: Total de convenios con efectos económicos conocidos y registrados. El aumento de salarios pactado tiene in-corporadas las revisiones por la aplicación de cláusulas de garantía salarial.* Datos provisionales de registro a julio de 2016.

Frente a la abundante evidencia del cambioen el comportamiento de los salarios a nivelmacroeconómico no existen, por el contrario,indicios claros de que haya aumentado sig-nificativamente la flexibilidad salarial a nivelmicroeconómico, lo que es coherente conla ausencia de cambios relevantes en la ne-gociación colectiva en relación con cuestio-nes como el peso de los convenios de em-presa o las inaplicaciones de convenio. Eneste sentido, se ha constatado, de hecho,que los salarios sectoriales y regionales si-guen respondiendo muy débilmente tras lareforma a variaciones específicas en las cir-cunstancias económicas de sus respectivosámbitos, lo que sugiere la persistencia de lafalta de flexibilidad microeconómica de lossalarios (Fondo Monetario Internacional,2015).

En otro orden de cosas, cabe destacar queel ajuste salarial experimentado en la eco-nomía española en los últimos años tieneun carácter desigual y poco equitativo en,al menos, dos dimensiones. La primera estárelacionada con la evolución del resto derentas de la economía, tal y como sugierela caída significativa del peso de los salariosen la renta nacional en los últimos años,hasta alcanzar mínimos de las últimas dé-cadas (para más detalles, véase Organiza-ción Internacional del Trabajo, 2014). La se-gunda tiene que ver con que el ajuste noha afectado por igual a todos los trabaja-dores, sino que se ha centrado en muchamayor medida en los nuevos entrantes enel mercado de trabajo (véanse Fernández-Kranz, 2015, OCDE, 2015 y Orsini, 2014) ylos perceptores de salarios bajos (López-Mourelo y Malo, 2015). Esta circunstanciaestá relacionada con el aumento tanto delriesgo de pobreza de ciertos colectivos deasalariados10 (OCDE, 2015) como de la des-igualdad salarial. En relación con esta últimacuestión cabe destacar, no obstante, que elaumento de la desigualdad se inició con lairrupción de la crisis, con anterioridad a laaplicación de la reforma laboral (Casado y

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Simón, 2015 y Bonhomme y Hospido,2016), así como que la magnitud del au-mento de la desigualdad salarial varía no-tablemente en función de la fuente de datos,siendo muy significativo según los datos desalarios por deciles de la Encuesta de Po-blación Activa (López-Mourelo y Malo,2015), pero más limitado según la Encuestade Estructura Salarial11 o, especialmente, laEncuesta de Condiciones de Vida (Goerlich,2016).

Para concluir, cabe señalar que el margenpara ajustes adicionales de salarios en laeconomía española es potencialmente re-ducido. Así, considerando que España es unpaís de salarios comparativamente bajos enrelación con economías con un nivel de des-arrollo similar (Eurostat, 2015b y Eurofound,2015) y que los salarios de los deciles másbajos de la distribución salarial en Españaya son actualmente muy bajos, situándoseen el entorno del Salario Mínimo Interpro-fesional (Malo, 2015), es muy probable quela bajada de los salarios en España hayallegado al límite, en tanto en que bajadasadicionales podrían tener efectos no dese-ados en términos, entre otras circunstancias,del agravamiento tanto del riesgo de po-breza de los perceptores de bajos salarioscomo de las presiones deflacionarias (OCDE,2015).

Empleo

En otro orden de cosas, la evidencia dispo-nible sugiere que tras la implantación de lareforma laboral de 2012 se ha producidouna mejora en el comportamiento del em-pleo en la economía española, así comoque una parte de la mejora es potencial-mente atribuible de forma directa a la mayormoderación salarial. En este sentido, el cam-bio en la dinámica de la evolución del em-pleo tras la reforma laboral es identificadotanto en las valoraciones iniciales de losefectos de la reforma de Izquierdo et al.(2013) y del Ministerio de Empleo y Seguri-dad Social (2013), como en análisis poste-riores como el de la Comisión Europea(2016), cuyas estimaciones sugieren que el

cambio en la dinámica del empleo en rela-ción con el PIB habría permitido evitar lapérdida de 400.000 empleos adicionales yadelantar el comienzo de la creación netade empleo. Con todo, uno de los principalesindicios del mejor comportamiento recientedel empleo son los aparentes cambios enel umbral del crecimiento del PIB asociadoa la generación de crecimientos netos delempleo, en tanto en que distintas estima-ciones de la ley de Okun coinciden en queel umbral de creación de empleo podría si-tuarse desde la aprobación de la reformaen torno al 1% de crecimiento del PIB, pordebajo del existente antes de la reforma,estimado en torno al 2% (Ministerio de Em-pleo y Seguridad Social, 2013, Cea y Dolado,2013 y Fernández-Kranz, 2016). Esta cir-cunstancia es consecuente con el compor-tamiento reciente de la economía española,caracterizado por una intensa creación deempleo incluso con bajos niveles de creci-miento, y es especialmente relevante de caraal futuro en la medida en que las previsionesde crecimiento potencial existentes apuntana crecimientos relativamente reducidos dela economía española en el medio y largoplazo, del orden del 1%-1,5% (véanse, porejemplo, Banco de España, 2016 y FondoMonetario Internacional, 2015).

Diversos análisis basados en modelos ma-croeconómicos que permiten una aproxi-mación a los efectos de equilibrio generalde la reforma laboral documentan, por suparte, un muy beneficioso impacto de lamoderación salarial sobre la evolución delempleo. Así, Doménech et al. (2016) anali-zan mediante un modelo estructural de vec-tores autorregresivos los efectos sobre losprincipales agregados macroeconómicos delas perturbaciones estructurales de la eco-nomía española, constatando a partir dedos ejercicios contrafactuales los beneficio-sos efectos de la mayor flexibilidad salarial.En concreto, observan que si el comporta-miento de los salarios previo a 2012 hubieracontinuado entre 2012 y 2015 se habríanperdido cerca de 900.000 puestos de tra-bajo adicionales (con lo que la tasa de parosería 5,1 puntos porcentuales superior) y,

alternativamente, que si el mercado de tra-bajo español hubiera contado desde el prin-cipio de la crisis con un mecanismo de de-terminación salarial más flexible se habríaevitado la destrucción de cerca de dos mi-llones de empleos en el largo plazo (por loque la tasa de desempleo sería ocho puntosinferior a la actual). Estos hallazgos van enel mismo sentido que los de Banco de Es-paña (2016), cuyas estimaciones con unmodelo de equilibrio general dinámico su-gieren que el impacto de una reforma la-boral equivalente a la de 2012, consistenteen una flexibilización de los salarios nomi-nales, sería positivo sobre la actividad eco-nómica y el empleo incluso en el corto plazo,debido al aumento neto del empleo, y losde Fondo Monetario Internacional (2015),que confirman que los cambios observadosen la determinación salarial tras 2012 ayu-darían a evitar pérdidas significativas deempleo a largo plazo ante perturbacionesnegativas.

Contratación, despidos y dualidad

Por último, diversos análisis han contrastadolas dinámicas previa y posterior a la reformalaboral de 2012 de elementos como las ta-sas de contratación y de separación de laeconomía española, examinando los poten-ciales cambios en los procesos de creacióny destrucción de empleo y centrándose enel análisis desagregado por tipo de contratopara identificar impactos potenciales sobrela segmentación laboral. Así, Izquierdo etal. (2013) constataron mediante la estadís-tica de flujos de la Encuesta de PoblaciónActiva que ni la tasa de destrucción ni latasa de creación del empleo indefinido ha-brían mostrado cambios significativos comoconsecuencia de la reforma, lo que implicala ausencia de cambios apreciables en tér-minos de la composición de los flujos deempleo. Esta evidencia coincide sólo par-cialmente con la de OCDE (2014), donde apartir del análisis de los microdatos de laMuestra Continua de Vidas Laborales seconcluye que si bien los cambios regulato-rios habrían tenido efectos relativamentedébiles en el caso de la tasa de separación,

11. Conforme a esta última encuesta el índice de Gini del salario por hora habría pasado de 33,4 en 2010 a 34,7 en 2014.

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limitados a los trabajadores temporales, pro-bablemente habrían aumentado la tasa decontratación desde el desempleo hacia elempleo en el caso de la contratación inde-finida (haciéndolo, en cualquier caso, deforma relativamente modesta y sólo paralos trabajadores con duraciones reducidasdel desempleo y para las pequeñas empre-sas)12. Estos últimos resultados son corro-borados por García-Pérez (2016), quien re-plica el análisis ampliando el periodotemporal. Por su parte, OCDE (2016) cons-tata mediante un análisis de regresión condiscontinuidad que el porcentaje de con-tratos indefinidos sobre el total de contratosfirmados podría haber aumentado comoconsecuencia de la reforma en torno a un50% en relación con la proporción preva-lente en el periodo previo, debiéndose lamayor parte del aumento a nuevas contra-taciones y sólo una parte menor a conver-siones de contratos temporales.

A la luz de esta evidencia, existe un ciertoconsenso en considerar que los efectos dela reforma laboral de 2012 en la dualidadtienen en general un carácter poco signifi-cativo y que si bien pudiera existir ciertoefecto positivo en el aumento del empleoindefinido, este sería muy pequeño y posi-blemente limitado a ciertos tipos de traba-jadores y empresas, no habiendo conducidola misma a una reducción especialmentesignificativa de la dualidad laboral (FondoMonetario Internacional, 2015 y OCDE,2014). Esta circunstancia se refleja en lapráctica en la evolución de la composicióndel empleo en términos agregados, en tantoen que el comportamiento de la tasa detemporalidad durante la recuperación actualse corresponde en general con los patroneshistóricos, aumentando en contextos ex-pansivos de la mano del fuerte crecimientodel empleo temporal. Otro indicio adicionalen el mismo sentido lo constituye el redu-cido peso de los contratos indefinidos, elcual se ha mantenido estable en los últimosaños en niveles ligeramente por debajo del

10%, por lo que los contratos temporalestodavía suponen algo más del 90% de losnuevos contratos firmados (véase, por ejem-plo, Comisión Europea, 2015).

CONCLUSIONES

Este artículo examina los efectos en la di-námica de funcionamiento del mercado detrabajo español de los principales cambiosregulatorios que se han producido con ca-rácter reciente, con el fin de identificar cuálesson las principales áreas que requerirían deactuaciones adicionales. Para ello, tras unabreve presentación de los principales pro-blemas que han caracterizado al mercadode trabajo español durante las últimas dé-cadas, el texto revisa la evidencia disponibleen relación con los efectos de la reformalaboral aprobada en 2012. Entre las nume-rosas reformas laborales abordadas en nues-tro país en los últimos años la misma des-taca como una de las más amplias yprofundas, en tanto en que afectó a un am-plio espectro de las principales institucioneslaborales y supuso un cambio significativoen las relaciones laborales. Si bien en la ac-tualidad se dispone de un conjunto crecientede evidencia sobre su impacto, incluyendohallazgos procedentes de análisis de infe-rencia causal, la misma tiende a conside-rarse provisional y debe interpretarse concierta precaución, en la medida en que noadolece de problemas en relación con lacorrecta identificación de sus efectos. Encualquier caso, la evidencia acumulada per-mite atisbar en qué aspectos del mercadolaboral español aparentemente se han pro-ducido avances significativos y en cuáles,por el contrario, los mismos son insuficien-tes.

Así, los principales cambios relacionadoscon la reforma parecen haber operado a ni-vel macroeconómico en términos de un ma-yor dinamismo en el comportamiento delos principales agregados laborales, en tantoen que la mayor moderación salarial, ade-más de favorecer el ajuste competitivo de

la economía española a través de la recu-peración de la competitividad exterior, pa-rece haber ejercido un efecto muy benefi-cioso sobre la creación de empleo. De hecho,parece haberse producido en la economíaespañola una reducción del umbral de cre-cimiento económico a partir del cual se ge-nera empleo neto, una circunstancia muypositiva tanto a corto plazo, en la medidaen que facilita la generación de empleo,como a medio y largo plazo, dadas las re-ducidas previsiones de crecimiento potencialde la economía española. Las característicasdel ajuste salarial, el cual está afectandoen mayor medida a los nuevos entrantesen el mercado de trabajo y a los perceptoresde bajos salarios, está ocasionando, no obs-tante, un aumento de la desigualdad sala-rial.

En otro orden de cosas, aunque existe ciertaevidencia de que la reforma laboral podríahaber ejercido un cierto impulso del empleoindefinido, el posible efecto es relativamentepequeño, por lo que en términos generaleslos efectos de la reforma laboral sobre lasegmentación del mercado laboral han sidolimitados y, en consecuencia, se requeriríanesfuerzos adicionales para reducir la signi-ficativa dualidad característica del mercadode trabajo español. Siendo necesaria la apli-cación de medidas encaminadas a la res-tricción del uso fraudulento de contratostemporales para realizar tareas permanen-tes, y considerando también que es posibleque el combate de la temporalidad resultedificultada por el potencial enraizamientode la segmentación en la existencia de es-tructuras duales de empleo en las empresas,especialmente en las de mayor tamaño (To-haria, 2005 y García-Serrano y Malo, 2013),estos esfuerzos podrían centrarse en reducirla brecha en los costes de rescisión entre elempleo temporal e indefinido. Así, las pro-puestas académicas y las reformas en lossistemas de protección del empleo aproba-das recientemente en países de nuestro en-torno dirigidas a potenciar el atractivo dela contratación indefinida13 se decantan obien por la igualación de los costes de res-

12. Análisis complementarios de OCDE (2014) sobre los flujos mensuales de contratación en base a los datos de contratos registrados muestran que la reforma podría habercreado unos 25.000 nuevos contratos indefinidos al mes, estando el grueso del efecto concentrado en las empresas pequeñas y medianas.

13. Puede encontrarse una exhaustiva revisión de las propuestas académicas y de las reformas aplicadas en países como Portugal o Italia relacionadas con los contratos único yunificado en Dolado (2016) y OCDE (2015).

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cisión de ambos tipos de contratación (loque en la literatura se conoce como contratounificado) o bien por la introducción de uncontrato indefinido único con indemnizacióncreciente en función de la antigüedad enun contexto de reducción de las modalida-des de contratos (para más detalles sobrecada una de las propuestas y sus efectosvéanse, por ejemplo, Costain et al., 2010,Dolado, 2016 y García-Pérez y Osuna,2014). Con el fin de, entre otras cuestiones,incentivar también la movilidad voluntariade los trabajadores, este último se podríacombinar, a su vez, en un sistema mixto conla presencia de fondos de capitalización in-dividuales a la austríaca (para más detallesvéanse BBVA, 2014 ó Conde-Ruiz et al.,2011). Con todo, la temporalidad no es sinouno más de los elementos que conformanuno de los principales problemas del mer-cado de trabajo español al que no dio res-puesta la reforma de 2012, la precariedadlaboral. En la medida en que la precariedaddel empleo está resultando reforzada porel significativo aumento del empleo atiempo parcial de carácter involuntario y lacaída de los salarios comparativamente ba-jos, sería recomendable tanto reforzar loscontroles para evitar el uso fraudulento delos contratos a tiempo parcial como aco-meter actuaciones para proteger los salariosreducidos. Estas últimas podrían ir en la lí-nea del establecimiento vía impositiva deun complemento salarial para las rentas ba-jas o, especialmente, de aumentos reales

del Salario Mínimo Interprofesional. En re-lación con esta última cuestión, la evidenciadisponible sugiere que aumentos del salariomínimo cuando es bajo, como ocurre en elcaso de España, pueden permitir reducir ladesigualdad salarial sin afectar significati-vamente al empleo si, a su vez, se estable-cen mecanismos de diferenciación para loscolectivos de muy baja productividad (pue-den encontrarse revisiones de la evidenciainternacional sobre los efectos del salariomínimo en Holmlund, 2014 y OCDE, 2015).

Otro terreno en el que se observan avanceslimitados es en la flexibilidad microeconó-mica, relativa a la capacidad de las empresasde ajustar las condiciones laborales a su si-tuación específica. Si bien la reforma laboralde 2012 facilitó en general las vías de ajusteinterno de las empresas, y esto en la prácticaha favorecido el uso de medidas de flexibi-lidad interna vinculadas a la modificaciónsustancial de las condiciones laborales y losexpedientes de regulación de empleo rela-cionados con reducciones de jornada o sus-pensiones temporales de empleo, no parecehaber ocurrido lo mismo en el plano salarial.Así, en un contexto en el que en general nose observan cambios de calado ni en la co-bertura ni en la estructura de la negociacióncolectiva, aun a pesar de los profundos cam-bios en su regulación, no parece haber au-mentado de forma significativa ni el pesode los convenios de empresa ni la aplicación

de las cláusulas de descuelgue, por lo queserían deseables actuaciones adicionalesque permitieran potenciar su uso en la prác-tica.

Finalmente, un aspecto en el que se requie-ren también mejoras sustanciales es en laspolíticas activas de empleo. La falta de efi-ciencia que ha caracterizado tradicional-mente a este tipo de políticas laborales nofue apenas objeto de atención en la reformalaboral de 2012, y aun cuando diversas mo-dificaciones regulatorias posteriores han su-puesto pasos en el buen camino, los mismosdeben ser necesariamente profundizados,muy especialmente en un contexto carac-terizado por crecientes tasas de desempleoestructural. Así, entre los cambios que po-drían inducir mejoras sustanciales en laspolíticas activas de empleo se encuentranel aumento de su dotación presupuestaria(reforzando la parte destinada a gastos enformación, integración laboral y reciclajeprofesional y reduciendo el peso de las bo-nificaciones a la contratación); reforzar laeficacia de los servicios públicos de empleo(entre otras circunstancias, mediante la ge-neralización del uso de itinerarios individua-lizados sobre la base de un adecuado per-filado estadístico de los desempleados) yestrechar su colaboración con el sector pri-vado; aumentar y mejorar los procedimien-tos de evaluación y vincular adecuadamentelas políticas activas y pasivas de empleo.

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Nº 12 · PÁGINA 32

TRIBUNA “LA REFORMA DEL MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA”

MAITE VILALTA

La reforma del modelo de financiación autonómica

El actual modelo de financiación de

las comunidades autónomas de

régimen común, vigente desde el año

2009, debería haber sido revisado al

cabo de 5 años de su entrada en

vigor, tal como prevé la Ley 22/2009,

de 18 de diciembre1. Esta revisión,

como es bien sabido, no ha sido

llevada a cabo.

El propósito de este escrito es, en

primer lugar, ofrecer una reflexión

sobre hacia dónde debería avanzar

el modelo en una futura reforma del

mismo. En segundo lugar, se describe

el funcionamiento del actual modelo

para comprobar hasta en qué

medida se aleja o no de lo que sería

deseable y, en tercer lugar, se

enumeran posibles escenarios futuros,

seguido de una breve reflexión final.

¿PARA QUÉ UNA REFORMA?

El buen funcionamiento de una hacienda descentralizada comporta el cumplimientode una serie de principios económicos. Avanzar hacia su consecución debería ser elobjetivo de cualquier reforma. Esta es la respuesta a la primera pregunta que nosplanteamos. Se necesita una reforma para avanzar, o seguir avanzando, hacia unmodelo que cumpla con los siguientes principios:

· Autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal: Los gobiernos disponen deautonomía financiera si tienen capacidad para tomar decisiones sobre cuánto,cómo y en qué gastan, y sobre cuánto y cómo obtienen sus ingresos. Para poderejercer este principio, hace falta que una parte de sus ingresos procedan de unao varias figuras tributarias sobre las cuáles se disponga de capacidad normativa,así como de gestión y de administración. Un gobierno es fiscalmente autónomosi puede “manejar” algún o algunos impuestos. Y, por el contrario, un gobiernoserá fiscalmente dependiente (no autónomo), si buena parte de sus ingresosprocede de subvenciones o participaciones en impuestos sobre los cuales nopuede decidir nada o casi nada.

La autonomía financiera contribuye a hacer responsables a los gobiernos, dadoque facilita el rendimiento de cuentas ante la ciudadanía y contribuye a reducirlos efectos, no deseables, ligados a la existencia de “ilusión fiscal”, es decir, a lano percepción por parte de los ciudadanos del verdadero “coste” de los serviciosque reciben de su gobierno. Desvincular capacidad de gastar de la capacidad deingresar, tiene efectos económicamente perniciosos. Y al contrario, tener gobiernosfiscalmente responsables, que toman decisiones tanto por el lado del gasto comodel ingreso, incentiva la adopción de comportamientos eficientes2.

Examinar el grado de cumplimiento de los principios de autonomía financiera ycorresponsabilidad fiscal de los gobiernos autonómicos, pasa por comprobar elpeso y la composición de su cesta tributaria, comprobar la capacidad normativasobre los tributos y la capacidad de gestionarlos.

MAITE VILALTAUNIVERSIDAD DE BARCELONA-INSITUTO DE ECONOMÍA DE BARCELONA

1. Disposición adicional séptima (Revisión quinquenal), Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas derégimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias.

2. Boadway, R.; Flatters, F. (1982), Esteller, A. (2005) Kalb, A. (2008), Lago (2002), Mussons, J. M. (2013), Smart, M. (2002) Werner, J. (2008), Widmer PH. (2008), Wurzel, E.(1999).

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MAITE VILALTA

· Equilibrio vertical: En una situación deequilibrio vertical, el grado de coberturade las necesidades de gasto mediante in-gresos potenciales, es el mismo para losdistintos niveles de gobierno (central, re-gional y local). Es decir, existe equilibriovertical cuando el reparto de competen-cias (necesidades de gasto) y el repartode ingresos potenciales, se ha llevado acabo de tal manera que cada nivel degobierno dispone de recursos suficientes.

Si los gobiernos subcentrales no llegan acubrir sus necesidades de gasto, a travésde sus ingresos tributarios, mientras queal gobierno central le ocurre justamentelo contrario, existe un desequilibrio quedebe ser subsanando. Para ello se acon-seja instrumentar una subvención incon-dicionada de la administración central,que es la que tiene más recursos tributa-rios de los que necesita para prestar lascompetencias que le han sido asignadas,a los gobiernos subcentrales que, con elrendimiento potencial de sus tributos, nocubren las necesidades de gasto que com-porta el ejercicio de las competencias quetienen encomendadas. El volumen globalde esta subvención es el que debe hacerposible el equilibrio.

· Equidad horizontal: Una situación deequidad horizontal es aquella en la quelos gobiernos que forman parte de unmismo nivel (por ejemplo el autonómico),pueden alcanzar un nivel similar (o igual)de prestación de los servicios que tienenasignados, realizando un mismo esfuerzofiscal. Dado que la posición relativa delos distintos gobiernos suele ser distintaen términos de capacidad fiscal, la situa-ción más habitual es la de inequidad ho-rizontal. Es decir, lo más habitual es quecon una misma cesta de tributos y apli-cando un mismo esfuerzo fiscal, unos go-biernos dispongan de más recursos queotros (por unidad de necesidades), dadoque las bases imponibles de dichos tri-butos no están distribuidas de forma igualen el territorio. Se parte pues de una si-tuación inicial de desigualdad: unos go-

biernos tienen más ingresos tributariospotenciales que otros (por unidad de ne-cesidad), para prestar las mismas com-petencias. En este contexto, aparecen losfondos de nivelación. Su misión es corre-gir estas inequidades iniciales convirtién-dose, de este modo, en un claro instru-mento al servicio de la equidad. Suexistencia evita que los gobiernos conuna menor capacidad fiscal, o bien tenganque prestar un nivel inferior de servicios,o bien tengan que pedir un mayor es-fuerzo fiscal a sus ciudadanos, para poderdisfrutar del mismo nivel de servicios quelos ciudadanos de los territorios cuyosgobiernos tienen una mayor capacidadfiscal3.

· Estabilidad: El modelo debe funcionarno solo en el momento en que seacuerda, en el año base, si no a lo largodel tiempo. El propio modelo debe incor-porar los mecanismos de seguimiento yactualización que lo hagan viable diná-micamente. Es probable que con eltiempo se produzcan circunstancias querompan los equilibrios (vertical y horizon-tal) pactados para el año base. Las nece-sidades de gasto de los gobiernos puedencambiar y también puede hacerlo su ca-pacidad fiscal. Prever y acordar cual va aser la dinámica del modelo es fundamen-tal. Cabe determinar cuáles van a ser loselementos del modelo que deberán sercalculados anualmente, cuáles serán ac-tualizados con una determinada tasa deevolución de los mismos, cada cuando sesometerán a revisión (no reforma) los ele-mentos estructurales que lo definen (cadatres años, cada cinco...). Dar estabilidadal modelo supone prever cómo será sudía a día. No basta en diseñarlo, sino enhacerlo funcionar correctamente a lolargo del tiempo.

· Transparencia: El modelo no solo debeser entendido por los agentes implicados,sino por el conjunto de la ciudadanía. Tanimportante es disponer de un buen diseñodel modelo, como asegurar su aceptación.Los ciudadanos deben entender cómo se

financian los servicios que reciben de susgobiernos y cómo se distribuyen los re-cursos entre ellos, para así poder valorarhasta qué punto el reparto se realiza entérminos de eficiencia y de equidad. Ellosolo es posible si están bien informados,si se fomenta el entendimiento del mo-delo y se evita la opacidad.

· Coordinación: Cuando se reparten com-petencias e ingresos entre distintos go-biernos debe existir coordinación entreellos. Las decisiones de un gobierno afec-tan a otros, de manera que deben esta-blecerse reglas del juego y deben existirmecanismos técnicos e instituciones quefaciliten su coordinación y sepan canalizarlos posibles conflictos que puedan surgir.

Coordinarse no significa perder autono-mía, si no asegurar que ésta se podráejercer sin poner en peligro el funciona-miento global del sistema.

· Lealtad institucional: El diseño un mo-delo de financiación es siempre fruto deuna negociación política, de un pacto. Nosolo es indispensable que éste se pro-duzca con la mayor transparencia y lamenor discrecionalidad posible, sino quecabe asegurar que, una vez alcanzado,se cumplirá en los términos exactos enque se ha producido.

Los gobiernos deben ser leales a lo pac-tado. De nada sirve disponer de un mo-delo que cumpla con los principios seña-lados anteriormente, si al final no seimplementa tal como ha sido diseñado,o se hace a medias. En los Estados com-puestos, donde existe la necesidad de lle-gar a pactos entre los distintos gobiernos,se debe garantizar que éstos se compor-ten lealmente.

La revisión del modelo, pendiente desdeel año 2014, debería permitir reforzar yavanzar hacia la consecución de estosprincipios que acabamos de enumerar.

3. En Castells, Sorribas, Vilalta (2005a), pp. 15-51.

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DESCRIPCIÓN DEL ACTUAL MO-DELO: ¿EN QUÉ SE HA AVAN-ZADO? ¿QUÉ DEBERÍA MEJORAR?

Descripción y resultados del actual modelode financiación de las comunidades au-tónomas de régimen común.

Con el modelo acordado el año 2009, losrecursos de los gobiernos autonómicos pro-ceden de: i) Una cesta tributaria; ii) Un me-canismo de nivelación llamado “fondo degarantía de los servicios públicos funda-mentales” (FGSPF); y iii) Tres fondos deajuste: el fondo de suficiencia, el fondo decompetitividad y el fondo de cooperación.El cuadro 1 muestra que estas fuentes deingresos han aportado, al conjunto de las15 comunidades autónomas de régimen co-mún, una media anual de 101.430,51 mi-llones de euros durante los años 2009-2014

A continuación se describe la composicióny el funcionamiento de cada una de estastres fuentes de ingresos.

· LOS INGRESOS TRIBUTARIOS. La actualcesta de tributos en manos de las comu-nidades autónomas está integrada, enprimer lugar, por un conjunto de tributos

cuyo rendimiento está totalmente cedido4

y sobre los cuales los gobiernos disponende “cierta” capacidad normativa5 y ade-más son ellas quienes los gestionan6. Yen segundo lugar, disponen de un con-junto de tributos cuyo rendimiento les hasido cedido parcialmente. Se trata del im-puesto sobre la renta de las personas fí-sicas (IRPF), cuya cesión es del 50%, delimpuesto sobre el valor añadido (IVA),cuya cesión es del 50%, y de los impues-tos especiales en fase de fabricación sobrealcoholes, tabaco e hidrocarburos, cuyacesión es del 58%. En este caso los go-biernos autonómicos solo disponen decapacidad normativa sobre el IRPF (nulasobre el resto) y todos ellos son gestio-nados por la administración tributaria delEstado.

El Cuadro 1 muestra que esta cesta tri-butaria ha aportado al conjunto de go-biernos autonómicos una media anual de85.145,18 millones de euros durante elperíodo 2009-2014, siendo la principalvía de obtención de ingresos (supone el83,9% del total).

Las tres primeras columnas del cuadro 2(página siguiente) permiten observar el

Millones euros % s/total1. Ingresos tributarios 85.145,18 83,9%

2. Mecanismo de nivelación: 6.766,62 6,7%Fondo Garantía Servicios Públicos Fundamentales

3. Fondos de ajuste del modelo 9.518,72 9,4%

Fondo de suficiencia 5.123,70 5,1%

Fondo de competitividad 2.616,07 2,6%

Fondo de cooperación 1.778,95 1,8%

Total 101.430,51 100%

CUADRO 1. INGRESOS PROCEDENTES DEL MODELO DE FINANCIACIÓN CC.AA. RÉGIMENCOMÚN · MEDIA 2009-2014

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

comportamiento de la cesta tributariapara cada comunidad autónoma.

La comunidad autónoma de Madrid haobtenido una media anual de 2.757,24euros por habitante ajustado (el términoajustado será descrito más adelante),siendo ésta la cifra más elevada. Lamisma cesta ha aportado a la comunidadautónoma de Extremadura 1.614,25 eu-ros anuales por población ajustada,siendo ésta la cifra más baja si excluimosCanarias, dada la especificidad de su ré-gimen fiscal. Así pues, la capacidad fiscaldel gobierno de la comunidad autónomade Madrid es un 43% superior a la me-dia, mientras que la de Extremadura sesitúa un 29% por debajo. Siete comuni-dades autónomas están por encima dela media (por este orden: Madrid, Balea-res, Cataluña, Cantabria, Aragón, Asturiasy La Rioja) y ocho por debajo (por esteorden. Valencia, Castilla León, Galicia,Murcia, Andalucía, Castilla La Mancha,Extremadura y Canarias).

· EL MECANISMO DE NIVELACIÓN DELMODELO: EL FONDO DE GARANTÍA DELOS SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMEN-TALES (FGSPF). El objetivo explícito deeste fondo, tal como queda recogido enla Ley 22/2009, es asegurar que cada co-munidad autónoma, reciba los mismosrecursos por habitante ajustado para fi-nanciar los servicios esenciales del estadodel bienestar (educación, sanidad y ser-vicios sociales), realizando un mismo es-fuerzo fiscal. Se trata de asegurar que to-dos los gobiernos puedan prestar, enigualdad de condiciones, las competen-cias vinculadas al estado del bienestar.Se nivela la totalidad de los recursos ne-cesarios para prestar la educación, la sa-nidad y los servicios sociales. El resto derecursos no se nivelan. Se trata pues deuna nivelación parcial (no completa) de

4. Se trata del impuesto sobre el patrimonio, el impuesto sobre sucesiones y donaciones, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, lostributos sobre el juego, el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos, el impuesto especial sobre determinados medios de transporte y el impuestosobre la electricidad.

5. Excepto sobre el impuesto especial sobre la electricidad

6. Excepto el impuesto sobre determinados medios de transporte; el impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos y el impuesto sobre la electricidad., queson gestionados por la agencia tributaria estatal.

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los recursos autonómicos, dado que elresultado del mecanismo es el de un re-corte, no su total eliminación, de las di-ferencias iniciales en capacidad fiscal queacabamos de señalar en el punto anterior.

La dotación de este fondo procede dedos vías. Por un lado, se dota del 75%de los recursos tributarios (calculados entérminos normativos y debidamente ho-mogeneizados), correspondientes a cadacomunidad autónoma. Y por otro lado, elfondo recibe una aportación de la admi-nistración central. De este modo, unaparte funciona como un fondo horizontalde suma 0, dónde unas comunidades au-tónomas aportan y otras reciben, y la otrafunciona como un fondo vertical del quetodos los gobiernos reciben.

La aportación al fondo horizontal es deun 75% de los ingresos tributarios decada gobierno, porque se estimó que ésteera el peso del gasto autonómico en losservicios básicos del estado del bienestar

(educación, sanidad y servicios sociales),en relación al total de gasto autonómicoen el año base (2009). Con esta aporta-ción se obtiene un volumen global de re-cursos que se re-distribuye entre las co-munidades autónomas según un indica-dor de necesidades. Calculado de estamanera, cada gobierno aporta al fondohorizontal según su capacidad tributariapotencial y recibe según sus necesidades.Si éstas son superiores a la capacidad, lasubvención niveladora es positiva y, encaso contrario, es negativa.

La parte vertical del FGSPF que corres-ponde a cada gobierno se calcula repar-tiendo el volumen aportado por la admi-nistración central, utilizando el mismoindicador de necesidades que el utilizadoen el cálculo de la parte horizontal delfondo. Esta aportación ha sido de unamedia anual de 6.766,62 millones de eu-ros en 2009-14.

Esta formulación contiene dos variablesque deben ser cuantificadas: las necesi-dades de gasto de cada gobierno y sucapacidad tributaria potencial. Como in-dicador de las necesidades de gasto, seutiliza la población ajustada, que se de-fine a partir de un conjunto de variablesy ponderaciones. Concretamente, se tratade: la población de derecho (ponderadacon un 30%), la población protegidaequivalente distribuida en siete gruposde edad (38%), la población mayor de65 años (8,5%), y la población entre 0 y16 años (20,5%). La suma de las ponde-raciones de estas variables poblacionaleses de un 97%. El 3% restante corres-ponde a la superficie (1,8%), la dispersión(0,6%) y la insularidad (0,6%). Y comoindicador de la capacidad fiscal de losgobiernos se utiliza el concepto de recur-sos tributarios normativos. Para ello, seacuerdan unos criterios que permiten es-timar los recursos potenciales vinculadosa cada una de las figuras impositivas queintegran la cesta tributaria autonómica7.

Ingresos impositivos Ingresos impositivos+FGSPF Total ingresos del modelo*Millones€ € habitante Índice=100 Millones€ € habitante Índice=100 Millones€ € habitante Índice=100

(ajustado) (ajustado) (ajustado)

ANDALUCÍA 12.947,67 1.577,57 82 16.400,59 1.998,28 96 17.278,07 2.105,19 96

ARAGÓN 2.969,04 2.089,82 108 3.020,92 2.126,34 102 3.377,69 2.377,46 109

ASTURIAS 2.205,22 1.961,38 101 2,354,58 2.094,23 100 2.650,67 2.357,58 108

BALEARES 2.596,34 2.346,88 121 2.423,46 2.190,61 105 2.419,34 2.186,88 100

CANARIAS 1.750,54 804,12 42 3.929,25 1.804,92 86 4.087,06 1.877,41 86

CANTABRIA 1.299,22 2.192,19 113 1.275,36 2.151,94 86 1.618,72 2.731,30 125

CASTILLA-LEÓN 4.938,43 1.805,65 93 5.621,22 2.055,30 98 6.456,57 2.360,73 108

CASTILLA-LA MANCHA 3.465,60 1.569,93 81 4.406,96 1.996,37 96 4.791,18 2.170,42 99

CATALUÑA 17.250,74 2.316,17 120 16.258,37 2.182,93 10 16.335,49 2.193,29 100

EXTREMADURA 1.614,25 1.382,51 71 2.276,30 1.949,52 93 2.833,76 2.426,9 111

GALICIA 4.918,57 1.659,30 86 5.983,95 2.018,71 97 6.748,37 2.276,59 104

LA RIOJA 642,74 1.956,01 101 687,71 2.092,89 100 840,02 2.556,39 117

MADRID 16.945,60 2.757,24 143 14.093,68 2.293,20 110 13.602,30 2.213,24 101

MURCIA 2.368,03 1.651,16 85 2.892,23 2.016,68 97 2.995,54 2.088,71 95

VALENCIA 9.233,20 1.856,02 96 10.287,21 2.067,89 99 10.355,41 2.081,60 95

TOTAL 85.145,18 1.933,63 100 91,911,80 2.087,29 100 96.390,20 2.189,00 100

CUADRO 2. INGRESOS PROCEDENTES DEL MODELO DE FINANCIACIÓN CC.AA. RÉGIMEN COMÚN · MEDIA 2009-2014

* Homogeneizados a nivel competencial. Incluye ingresos impositivos, FGSPF, Fondo de Suficiencia, Fondo de Competitividad y Fondo de Cooperación.Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

7. Vilalta (2015) pp 135-136

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El cuadro 3 muestra el resultado de apli-car esta formulación para cada comuni-dad autónoma. Se puede observar quehay cuatro comunidades autónomas, quehan sido, durante los años 2009-14, apor-tadoras al FGSPF. Se trata de Madrid, Ca-taluña, Baleares y Cantabria. El resto decomunidades autónomas han sido recep-toras del FGSPF.

La columna 4 del cuadro 2 contiene elresultado de sumar (o restar) a los ingre-sos tributarios iniciales los procedentesdel FGSPF.

Antes de participar en este fondo la co-munidad autónoma de Madrid disponede una media de 16.945,60 millones deeuros anuales (columna 1 del cuadro 2),y una vez ha participado en él disponede 14.093,68. Inicialmente sus ingresostributarios por habitante (ajustado), sesituaban un 43% por encima de la media,ahora después de la actuación del FGSPF,dispone de un volumen de ingresos porhabitante (ajustado) que está tan solo aun 10% por encima de la media (columna6 del cuadro 2). En el otro extremo, lacomunidad autónoma de Extremadura,partía de unos ingresos tributarios percápita (ajustado) que la situaban un 29%por debajo de la media y ahora, despuésde participar en el FGSPF sus recursospor habitante (ajustado) están tan soloun 7% por debajo de la media. Antes dela aplicación del FGSPF disponía de unamedia anual de 1.614,25 millones de eu-ros y después, una vez ha recibido los re-cursos procedentes del fondo, dispone deuna media de 2.276,30 millones de euros.De este modo, el gobierno de la comuni-dad autónoma de Extremadura ve incre-

mentar sus ingresos tributarios inicialesen un 41,0%, mientras que el de Madridve disminuir los suyos en un -16,8%.

El gráfico 1 permite observar la posiciónrelativa de cada comunidad autónomaantes y después de la nivelación en tér-minos de habitante (ajustado). Se puedeapreciar fácilmente que el FGSPF ha per-mitido reducir las distancias iniciales. Lascomunidades autónomas cuyo índice deingresos por habitante (ajustado), estápor encima de la media, lo continúan es-tando una vez han participado en elFGSPF, pero más cerca de ella. Y las co-munidades autónomas cuyo índice de in-gresos por habitante (ajustado), está pordebajo la media, continúan estándolo unavez han recibido los recursos del FGSPF,pero más cerca de ella.

· LOS FONDOS DE AJUSTE DEL MODELO:El actual modelo de financiación contiene,además de la cesta tributaria y el meca-nismo nivelador (FGSPF) que acabamosde describir, tres fondos de ajuste: elfondo de suficiencia global, el fondo decompetitividad y el fondo de coopera-ción.

- El fondo de suficiencia global tienepor objetivo asegurar que, con la en-trada en vigor del modelo del 2009,

Millones euros

MADRID -2.852

CATALUÑA -992

BALEARES -173

CANTABRIA -24

LA RIOJA 45

ARAGÓN 52

ASTURIAS 149

MURCIA 524

EXTREMADURA 662

CASTILLA-LEÓN 683

CASTILLA-LA MANCHA 941

VALENCIA 1.054

GALICIA 1.065

CANARIAS 2.179

ANDALUCÍA 3.453

TOTAL 6.767

CUADRO 3. RESULTADOS DEL FGSPFMEDIA 2009-2014

160

140

120

100

80

60

40

20

0

Mad

rid

Bale

ares

Cata

luña

Cant

abria

Arag

ón

Astu

rias

La R

ioja

Vale

ncia

Cast

illa-

León

Gal

icia

Mur

cia

Anda

lucía

Cast

illa-

La M

anch

a

Extre

mad

ura

Cana

rias

Ingresos antes de la nivelación (= Tributos potenciales) Ingresos después de la nivelación (= Tributos potenciales FGSPF)+–

GRÁFICO 1. INGRESOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ANTES Y DESPUÉS DE LA NIVELACIÓNÍndice euros por habitante (ajustado). Media 2009-2014

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ninguna comunidad autónoma no solono perdiera recursos respecto los quehubiera obtenido con el anterior sis-tema, sino que los incrementara en unacuantía adicional que fue previamentepactada. De este modo, el fondo desuficiencia contribuye a dar continuidadal statu quo existente anteriormente.Una vez calculada la cuantía corres-pondiente al 2009 para cada comuni-dad autónoma, se actualiza anual-mente aplicando la tasa de crecimientode los ingresos tributarios del Estado(ITE).

El volumen correspondiente a cada co-munidad autónoma procedente de estefondo es el que aparece en la primeracolumna del Cuadro 4. La aportaciónde la administración central al fondode suficiencia ha sido de una mediaanual de 5.123,70 millones de euros.La comunidad autónoma que más re-cursos ha recibido de este fondo esCataluña (una media anual de1.456,91 millones de euros), seguidade Andalucía (una media anual de1.164,77 millones de euros). Valencia,Baleares y Murcia no sólo no han reci-

bido recursos procedentes de estefondo, sino que presentan cifras nega-tivas.

- El fondo de competitividad tiene porobjetivo reducir las diferencias en la fi-nanciación por habitante (ajustado) delas distintas comunidades autónomas,incentivando su autonomía y su capa-cidad fiscal. Su dotación procede de laadministración central y fue, en el año2009, de 2.573 millones de euros, quese han ido incrementando año a año,según la tasa de crecimiento de los in-gresos tributarios del Estado (ITE).

Este fondo solo es recibido por aquellascomunidades autónomas que, o bientienen una financiación por habitante(ajustada) inferior a la media, o bientienen un índice de financiación porhabitante (ajustada) inferior a su índicede capacidad fiscal por habitante. Unavez determinadas las beneficiarias, sedistribuye entre ellas según la pobla-ción ajustada. Tal como muestra la se-gunda columna del Cuadro 4, durantelos años 2009-2014 han sido, en algúnmomento, beneficiarias de este fondo

Fondo de Fondo de Fondo de Total fondossuficiencia competitividad cooperación de ajuste

ANDALUCÍA 1.164,77 21,99 457,96 1.644,71

ARAGÓN 354,43 76,66 431,09

ASTURIAS 254,68 106,26 360,94

BALEARES -431,10 493,46 62,36

CANARIAS 225,30 23,21 140,69 389,20

CANTABRIA 436,71 19,35 456,06

CASTILLA-LA MANCHA 266,72 127,94 394,66

CASTILLA-LEÓN 603,88 245,38 849,26

CATALUÑA 1.456,91 786,26 2.243,17

EXTREMADURA 455,70 108,58 564,27

GALICIA 752,16 278,98 1.031,13

LA RIOJA 190,22 17,13 207,35

MADRID 60,72 351,42 412,14

MURCIA -22,98 73,99 68,03 119,04

VALENCIA -644,42 865,75 132,00 353,33

TOTAL 5.123,70 2.616,07 1.778,95 9.518,72

CUADRO 4. RECURSOS PROCEDENTES DE LOS TRES FONDOS DE AJUSTE DEL MODELO DEFINANCIACIÓN CC.AA. RÉGIMEN COMÚN · Media 2009-2014 · Millomes €

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas

siete comunidades autónomas: Anda-lucía, Baleares, Canarias, Cataluña, Ma-drid, Murcia y Valencia.

- El fondo de cooperación tiene por ob-jetivo contribuir al desarrollo regionaly estimular el crecimiento y la conver-gencia regional en términos de renta.En el año base (2009), el volumen glo-bal de este fondo, aportado por la ad-ministración central, fue de 1.200 mi-llones de euros, importe que se ha idoactualizando en función de la tasa decrecimiento de los ingresos tributariosdel Estado (ITE).

Las comunidades autónomas destina-tarias de este fondo son las que cum-plen alguna de las siguientes condicio-nes: i) aquellas que, en la media de losúltimos tres años, hayan tenido un PIBper cápita inferior al 90% de la media;ii) aquellas que tienen una densidadde población inferior al 50% de la me-dia; iii) aquellas que en los tres últimosaños hayan tenido un crecimiento depoblación inferior al 90% de la mediay una densidad de población inferior ala media multiplicada por 1,25.

Su distribución entre las comunidadesque resultan beneficiarias, se realiza te-niendo en cuenta la población y el PIBper cápita.

La tercera columna del Cuadro 4 mues-tra que han sido receptoras de estefondo todas las comunidades autóno-mas excepto tres: Baleares, Cataluña yMadrid.

La columna 7 del cuadro 2 contiene el vo-lumen de recursos (homogeneizados a nivelcompetencial) que acaba disponiendo cadacomunidad autónoma, una vez han actuadotodos los fondos del modelo, es decir, su-mando (o restando) a los ingresos tributariosiniciales los recursos del FGSPF y los proce-dentes de los tres fondos de ajuste que aca-bamos de describir. La actuación de los fon-dos permite a Extremadura incrementar susrecursos tributarios iniciales en un 75,5%(pasa de disponer de una media anual de1.614,25 millones de euros procedentes desus tributos, a una media anual de 2.833,76millones de euros una vez ha recibido losrecursos procedentes de los fondos del mo-

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delo). En el otro extremo se encuentra lacomunidad autónoma de Madrid que ve re-ducir sus ingresos tributarios iniciales en un-19,7% una vez ha participado en los fon-dos del modelo (de una media anual de16.945,60 millones de euros procedentesde sus tributos, pasa a tener 13.602,30 mi-llones de euros).

Junto con Madrid, son Baleares y Cataluñalas que también ven reducir sus ingresostributarios iniciales, una vez han participadoen todos los fondos del modelo (la reducciónes de un -6,8% en Baleares y de un -5,3%en Cataluña). En todas las demás comuni-dades la actuación de los fondos del modelosupone un incremento respecto a sus in-gresos tributarios iniciales, el menor de loscuales corresponde a Valencia (un 12,1%).

La existencia de los tres fondos de ajustedistorsiona la pauta distributiva alcanzadacon el FGSPF. Si tal como señalábamos an-teriormente, con dicho fondo se alcanzabauna nivelación parcial de los ingresos querecortaba distancias, acercando a todas lascomunidades a la media, sin alterar el ordeninicial (gráfico 1), una vez han actuado lostres fondos de ajuste, se alcanza una distri-bución errática y poco justificable, tanto en

términos de equidad como de eficiencia quevemos reflejada en el gráfico 2. Se percibenlas siguientes situaciones:

- Hay comunidades autónomas que es-tando por debajo de la media en ingresostributarios por habitante (ajustado), pasana estar por encima de la media una vezhan actuado todos los fondos del modelo.Se trata de: Extremadura, Castilla León yGalicia.

- Hay comunidades autónomas que es-tando por debajo de la media en ingresostributarios por habitante (ajustado), con-tinúan por debajo la media una vez hanactuado todos los fondos del modelo. Setrata de: Castilla La Mancha, Andalucía,Murcia y Valencia. Aun estando por de-bajo, todas ellas mejoran su posición re-lativa, excepto Valencia que aún quedamás por debajo de la media (pasa de 96a 95).

- Hay comunidades autónomas que es-tando por encima de la media en ingresostributarios por habitante (ajustado), aúnse sitúan más por encima de la mediauna vez han actuado todos los fondos

del modelo. Se trata de: Cantabria, Ara-gón, La Rioja y Asturias.

- Hay comunidades autónomas que es-tando por encima de la media en ingresostributarios por habitante (ajustado), sequedan a la media una vez han actuadotodos los fondos del modelo. Se trata de:Madrid, Baleares y Cataluña.

Finalmente cabe señalar que el modelo in-corpora determinados mecanismos con elobjetivo de proporcionarle estabilidad. Setrata de asegurar que lo pactado para elaño base se siga cumpliendo con el pasode los años, de manera que la dinámica delmodelo funcione adecuadamente. Por unlado, se señalan los elementos del modeloque serán actualizados cada año, y por otrolado, se acuerda revisar los aspectos estruc-turales del mismo cada 5 años. Concreta-mente, se acuerda actualizar cada año lasvariables utilizadas para el cálculo de losindicadores de necesidades y de capacidadfiscal, utilizadas para determinar la cuantíadel FGSPF, así como las utilizadas tanto parael cálculo del reparto de los fondos de com-petitividad y de cooperación, como las uti-lizadas para determinar cuáles son las be-neficiarias de estos dos fondos. Asimismose acuerda actualizar la aportación de laadministración central a todos los fondosdel sistema utilizando la tasa de crecimientode los ingresos tributarios del estado (ITE)

La revisión quinquenal establecida en elacuerdo y en la posterior Ley 22/2009 seprevé para comprobar y, en caso que se de-mostrara conveniente, modificar el funcio-namiento de las piezas que constituyen laestructura del mismo. Éstas son, entre otras:i) el porcentaje de los recursos tributariosque las comunidades autónomas aportanal FGSPF, fijado actualmente en un 75% ii)las variables y ponderaciones utilizadas paracalcular el indicador de necesidades y decapacidad fiscal; iii) el alcance de la capaci-dad normativa y de gestión de los gobiernosautonómicos sobre los tributos cedidos; iv)el índice utilizado para la actualización anualdel volumen global de los fondos aportadospor la administración central (ITE); v) el vo-lumen global de recursos aportado por laadministración central al conjunto del mo-delo para el restablecimiento del equilibriovertical.

150

100

50

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Ingresos tributarios potenciales50 100 150

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GRÁFICO 2. INGRESOS TRIBUTARIOS (POTENCIALES) DE LAS CC.AA. Y TOTAL INGRESOSDEL MODELO DE FINANCIACIÓN · Índice € por habitante (ajustado). Media 2009-2014

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Cuadro 2

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Valoración del actual modelo: ¿Qué de-bería mejorar? ¿Qué cambios serían de-seables?

A continuación se analiza en qué medidael modelo que acabamos de describir cum-ple los principios económicos que han sidoseñalados en el punto primero de este es-crito. Se trata de comprobar si se está o nomuy lejos de alcanzarlos, cuáles son los prin-cipales problemas y cómo deberían ser re-sueltos en una futura reforma del actualmodelo.

· En relación a la autonomía financiera:Tal como se ha señalado anteriormente,lo que da autonomía a los gobiernos esdisponer de tributos sobre los cuales po-der tomar decisiones. El cuadro 1 mos-traba que actualmente el volumen de in-gresos que las comunidades autónomasobtienen, anualmente, a través de figurastributarias es de 85.145,18 millones deeuros, que supone el 83,9% de los re-cursos totales procedentes del modelo.Si tenemos en cuenta que este porcentajeera de un 24,1% a mediados de los 80,podemos afirmar que se ha producido unavance significativo. Sin embargo si sa-camos del cómputo aquellas figuras tri-butarias sobre las cuáles los gobiernosautonómicos no tienen ninguna capaci-dad de decisión, la cifra se reduce a49.203,70 millones de euros, lo cual nospermite concluir que los gobiernos auto-nómicos solo tienen capacidad de deci-sión sobre menos de la mitad (el 48,5%)de los recursos totales que les aporta elmodelo. Y además, si solo tenemos encuenta los tributos que son gestionadosy administrados por los gobiernos auto-nómicos, la cifra se queda en 13.353,37millones de euros, que supone el 13,2%del total de ingresos del modelo. La con-clusión es que se debería continuar avan-zando en el cumplimiento de este princi-pio. Existen distintas alternativas que vandesde la introducción de capacidad nor-mativa sobre los tributos indirectos o in-

crementar el porcentaje de cesión delIRPF sobre el cual las comunidades autó-nomas ya tienen capacidad normativa pu-diendo, de este modo, en ejercer su au-tonomía8. Así mismo, cabría introducirmecanimos que permitieran a los gobier-nos autonómicos implicarse en la gestióny administración de los principales tribu-tos, en términos cuantitativos, que inte-gran su cesta tributaria (IRPF, IVA y espe-ciales). En el Estatuto de Autonomía deCataluña se prevé una gestión consor-ciada. Esta podría ser una posible vía im-plementar.

· En relación al equilibrio vertical: Si bienes cierto que el modelo de 2009 aportóun volumen adicional de recursos al con-junto de Comunidades Autónomas, noestá tan claro que éstas hayan dispuestode los recursos adecuados para cubrir susnecesidades de gasto, siendo éstas lasque están vinculadas a las principalesprestaciones del estado del bienestar. Re-solver la problemática del desequilibriovertical supone, básicamente, decidir cuáles el volumen de recursos que el conjuntodel Estado español quiere destinar a suestado del bienestar. Existen estudios quedemuestran que en los últimos años seha producido un aumento de las necesi-dades de gasto de los gobiernos autonó-micos, que no han sido atendidas por elactual modelo. Ello, evidentemente, solopuede ser resuelto en el terreno de la po-lítica y a partir de propuestas técnicasque ayuden a centrar adecuadamente eldebate9.

· En relación a la equidad horizontal: Darcumplimiento a la equidad horizontal, esdecir, tratar de que los distintos gobiernosautonómicos puedan alcanzar un nivelsimilar (o igual) de prestación de los ser-vicios que tienen atribuidos, aplicando asus ciudadanos el mismo esfuerzo fiscal,ha sido uno de los aspectos quizás, his-tóricamente, peor resueltos del modelode financiación autonómica. El instru-

mento que debería haberla facilitado, lasubvención incondicionada procedentede la administración central, siempre haconducido a resultados erráticos y pocojustificables que, más que una nivelaciónde los recursos, ha conseguido una so-brenivelación10. El mecanismo de nivela-ción del modelo del 2009 es, tal comoha expuesto, el fondo de garantía de losservicios públicos fundamentales (FGSPF).En este caso, tanto su funcionamientocomo sus resultados, sí responden a uncriterio de equidad, tal como ilustra elgráfico 1. El problema aparece cuandose introducen los fondos de ajuste delmodelo (fondo de suficiencia global,fondo de competitividad y fondo de coo-peración).

El efecto de estos tres fondos es el deuna distorsión de la pauta redistributivaestablecida por el mecanismo niveladordel sistema (FGSPF). Los resultados vuel-ven a ser, igual que pasaba en los mode-los anteriores, no defendibles desde unpunto de vista equitativo. Ello es así, fun-damentalmente, porque por un lado, conel fondo de suficiencia global se estádando continuidad al statu quo que, aun-que revisado, existía con el anterior mo-delo. Y por otro lado, porque el objetivoque se pretendía conseguir con el fondode competitividad, queda contrarrestadoy, en parte neutralizado, por el fondo decooperación11. La conclusión es que te-niendo en cuenta todos los fondos delactual modelo, el principio de equidadhorizontal continua siendo una asignaturapendiente que debería ser resuelta. Ellopuede pasar por eliminar los fondos deajuste e introducir la cuantía aportadapor la administración central, a través deestos éstos, a la parte vertical del actualFGSPF. Asimismo, la revisión debería seraprovechada para12:

a) Analizar si el actual grado de nivela-ción de los recursos, fijado en un75%, continúa siendo válido o debe-

8. Cuenca, A.; González, R. (2014)

9. AIReF (2016), Bosch, N.; Vilalta, M. (2011); Pérez, F.; Cucarella, V.; Hernández, L. (2015)

10. Vilalta, M. (2013)

11. Vilalta, M. (2014)

12. En Vilalta (2016) se exponen de forma detallada las propuestas de reforma que afectan al FGSPF y se ofrecen los resultados numéricos que se obtendrían, para cadacomunidad autónoma, en caso que fueran aplicadas.

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ría modificarse. Existen argumentosque demostrarían la conveniencia derebajarlo, al menos, a un 61%;

b) Introducir en el cálculo del indicadorde necesidades de gasto, una variableque recoja los costes diferencialesque existen en la prestación de losservicios en las distintas comunidadesautónomas;

c) Modificar el actual indicador de ca-pacidad fiscal utilizado para el cálculodel FGSPF. Ello pasaría por sustituirla actual forma de cálculo de la re-caudación normativa de los gobiernosautonómicos por una fórmula de cál-culo basada en las bases imponibles;

d) Plantear y buscar una solución al pro-blema de la inequidad existente entreaquellas comunidades autónomasque gozan del sistema foral de finan-ciación (País Vasco y Navarra) y lasde régimen común. Las diferenciasen los resultados que ofrecen uno yotro sistema son abismales, siendoésta otra gran asignatura pendientede nuestro sistema de descentraliza-ción fiscal, que nos permite hablar deun flagrante incumpliendo del princi-pio de equidad13.

· En relación a la estabilidad, la transpa-rencia, la coordinación y lealtad insti-tucional.

Cuando analizamos el modelo de finan-ciación de las comunidades autónomas,observamos que el cumplimiento de estosprincipios ha sido muy a menudo olvi-dado. Parece ser que cuando nos referi-mos a estos principios es como si se tra-tara de principios complementarios, desegundo orden. Y no es así. Tan impor-tante es disponer de un buen diseño delmodelo, como asegurar su aceptación, suentendimiento por parte de los ciudada-nos14 y su buen funcionamiento. En estesentido sería recomendable revisar losaspectos “logísticos” del mismo. Nos re-ferimos a aspectos como los siguientes:a) cómo se realizan las previsiones de in-gresos; b) cómo y cuándo se transfierenlos recursos a las comunidades autóno-mas; c) cómo y cuándo se procede a suliquidación definitiva (“pagos a cuenta”)etc. Estos aspectos no están funcionando

adecuadamente y muy menudo conllevanproblemas de tesorería para los gobiernosautonómicos. Por ejemplo, la no transfe-rencia de los recursos procedentes delfondo de competitividad (o no hacerlo altiempo que tocaba), además de ser unadeslealtad institucional, ha perjudicado ala hacienda de las comunidades autóno-mas que deberían haberlo recibido.

El contenido de la revisión del modelo esimportante, pero también lo es la formaen que ésta se lleva a cabo. Es deseableque se haga con la máxima transparencia,sin discrecionalidades, dando a conocerlos cálculos y los resultados de la nego-ciación. De nada sirve una revisión si,posteriormente, no se cumple lo pactado,o se cambian sobre la marcha, algunostérminos del pacto. Por ello, cabe pre-guntarse sobre qué cambios institucio-nales se deberían introducir para asegurarque se cumplen todos estos principios.Ello nos conduce a plantear aspectoscomo los siguientes: a) el actual funcio-namiento del Consejo de Política Fiscal yFinanciera; b) la conveniencia de orga-nismos permanentes de relación horizon-tal entre los gobiernos autonómicos; c)la necesidad de emprender la tan recla-mada reforma del Senado, para conver-tirla en una verdadera cámara de repre-sentación territorial, dónde los posiblesconflictos, que los hay siempre que secomparte poder y soberanía fiscal, puedanser canalizados y resueltos de forma ade-cuada.

En definitiva, de nada servirá una revisiónde los aspectos técnicos del modelo, sino va acompañada de reformas legalesque aseguren el cumplimiento del pactoy que faciliten la tan necesaria coordina-ción entre las distintas administraciones.Todo ello exige introducir cambios en al-gunas leyes o incluso en la propia Cons-titución.

ESCENARIOS DE FUTURO

Los distintos acuerdos que se han ido adop-tando sobre financiación autonómica en elseno del Consejo de Política Fiscal y Finan-ciera, siempre han contado con la mayoríadel voto a favor de las distintas comunida-

des autónomas. En algunos casos, algunasde ellas no lo han aceptado o se han abs-tenido, pero siempre han sido mayoría lasque lo han aprobado. Cataluña siempre havotado a favor y, no solo esto, si no quesiempre ha jugado un papel muy activo ypropositivo en el proceso de negociaciónde los distintos acuerdos. Esta situaciónpuede ser que no se reproduzca en una fu-tura reforma del modelo si nos atenemosal anuncio, por parte del actual Presidentde la Generalitat, de no participar en unafutura negociación multilateral del modeloy en reclamar una relación bilateral con laadministración central, para tratar los temasfiscales y financieros que afectan a Cata-luña. Esta situación es nueva y abre la po-sibilidad de que se produzcan, al menos,algunos de los escenarios que se enumerana continuación:· El primer escenario posible sería el de

que, finalmente, Cataluña participaraen la negociación multilateral del mo-delo, en el seno del Consejo de PolíticaFiscal y Financiera, pero sin desempeñarun papel activo. En este caso Cataluñaparticiparía en la discusión sobre los dis-tintos elementos del modelo, es decir, so-bre cuál debería ser el volumen globalde recursos a disposición de los gobiernosautonómicos, sobre la composición de lafutura cesta tributaria, sobre los cambiosa introducir en el mecanismo nivelador(grado de nivelación, indicador de nece-sidades, indicador de capacidad fiscal, or-dinalidad,…), sobre los mecanismos fu-turos de actualización y seguimiento delmodelo, etc. En este escenario sería de-seable que los cambios se orientaran ala consecución de los principios descritosen el primer punto de este escrito y de-sarrollados, más detalladamente, en elpunto segundo.

· El segundo escenario sería el del reco-nocimiento de ciertas especificidadesen el modelo de financiación de la Ge-neralitat de Cataluña, pero sin salir delmodelo general. Éstas podrían concen-trarse, por ejemplo, en la cesta tributaria:en su composición, en el alcance de lacapacidad normativa sobre los impuestosque la integran, así como en la forma deadministrarlos y gestionarlos.

13. Algunas propuestas pueden verse en: Castells, Sorribas, Vilalta (2005b); Zubiri (2010); García,M.G.; Herrero,A.; Loscos,J.; Ruiz-Huerta,J.; Vizán,C. (2013)

14. López- Laborda, J.; Rodrigo, F. (2014)

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TRIBUNA “LA REFORMA DEL MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA”

MAITE VILALTA

· El tercer escenario sería el de la apro-bación de un pacto fiscal que permitierala aplicación en Cataluña de un modelosimilar al de las comunidades forales,con lo cual, en este caso, Cataluña sal-dría del modelo general. En realidad, setrataría del despliegue de un modelo cu-yos principios fundamentales fueran losdel documento aprobado por el Parla-mento de Cataluña (julio del 2012) conel respaldo de una amplia mayoría de laCámara15. Cabría valorar, en este esce-nario, los efectos que tendría para el restode comunidades autónomas la salida deCataluña.

· El cuarto escenario sería el de un apla-zamiento de la revisión del modelo definanciación a la espera de una reformafederal de la Constitución, que permi-tiera el despliegue de un sistema de fi-nanciación similar al de países que, comoCanadá, Alemania o Suiza, han logradohacer compatible un alto grado de auto-nomía financiera de sus gobiernos sub-centrales, con el cumplimento de un prin-cipio de equidad claramente definido yaceptado por todos. Quizás también seríaposible que este escenario se produjeraparalelamente al primero de los escena-rios a los que se ha hemos referencia. Esdecir, mientras se va reformando la Cons-titución, proceso que requiere tiempo, sepodría revisar, mientras tanto, el actualmodelo en los términos anteriormentedescritos.

· El quinto escenario sería el de la noparticipación de Cataluña en ningunanegociación sobre el futuro de la finan-ciación de la Generalitat y se produjerauna declaración de independencia. Lostérminos en que ésta se produjera (des-pués o no de un referéndum, pactada ono con el Estado…), serían determinantespara asegurar la viabilidad de la futurahacienda catalana. Ello, evidentemente,no solo supondría la salida de Cataluñadel modelo de financiación, sino del pro-pio Estado.

UNA BREVE REFLEXIÓN FINAL

Los costes y los beneficios que suponencada uno los escenarios que acabamos deenumerar, son bien distintos, no solo paraCataluña, sino también para el resto de co-

munidades autónomas. Cabría disponer deestudios y análisis rigurosos, a poder ser re-alizados por instituciones independientes,que permitieran conocer y valorar el alcancede cada uno ellos. El actual contexto políticoy económico exigirá la toma de importantesdecisiones que afectarán, de bien seguro, alas generaciones futuras. Cabe no olvidar que el modelo de financia-ción de los gobiernos, es un elemento clave

en el diseño de cualquier hacienda descen-tralizada y, hasta hace bien poco, su paula-tina configuración ha constituido una de laspiezas relevantes del encaje de Cataluñaen el Estado español. Quizás haya dejadode serlo y cabe explorar nuevas vías. En estecaso, sería recomendable que sea cual seael camino que se emprenda, se haga desdeel entendimiento, el diálogo y el pacto.

15. BOPC nº 355, 17 julio 2012.

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La regulación de losmercados eléctricosy gasista: situación yretos de futuro

INTRODUCCIÓN

El compromiso para situar a España en la historia de las economías avanzadases hoy ya un objetivo conseguido gracias al esfuerzo de todas las institucionespara romper modelos intervencionistas heredados del pasado; esfuerzos encami-nados a un nuevo marco institucional que ha exigido la cesión de soberanía afavor de Europa, importantes cambios normativos, nuevas distribuciones de com-petencia entre las administraciones públicas, que afectan al modelo de Estado ya las propias funciones de la Administración central, la irrupción de organismosreguladores independientes y una decidida apuesta por la incorporación de lasreglas de mercado en la misma dinámica empresarial.

En definitiva, la lectura de nuestra historia reciente es un ejemplo de los buenosresultados que se derivan de aceptar las reglas del mercado, sin excluir la exigenciade regulación ante sus fallos, y de integrarse en ámbitos supranacionales, comoes la Unión Europea.

Los cambios que se han producido en el mismo sector energético son la muestra,posiblemente en mejor medida que en otras actividades, de los avances de lasmedidas liberalizadoras y el papel de la regulación en la defensa de la competenciay del consumidor, así como para eliminar, o reducir, las ineficiencias provocadaspor los fallos de mercado.

El sector energético inicia en la última década del pasado siglo un profundo pro-ceso de liberalización asociado a cambios estructurales. Cambios estos, derivadosdel hecho de que la energía constituye un factor determinante en el desarrolloeconómico y en la transformación social. Los principales rasgos del sector ener-gético, tal y como se entiende en la actualidad, se empiezan a perfilar a partir delos procesos de liberalización, reestructuración y desregulación iniciados en laprimera mitad de la década de los noventa, como consecuencia de la transposicióna la legislación española de las Directivas 96/92/CE y 98/30/CE sobre normascomunes para el mercado interior de la electricidad y el gas natural, respectiva-mente. En definitiva, al amparo de los cambios que se estaban produciendo anivel europeo, España aborda un proceso de transformación y redefinición de susector energético. Un nuevo contexto donde se identifican unas actividadesdentro de la cadena de suministro susceptibles de ser liberalizadas –generacióny comercialización– y que serán retribuidas en función del precio de mercado, y

La economía catalana, al igual quela española, ha registrado en las úl-timas tres décadas una de las trans-formaciones más importantes de laeconomía mundial. Nuestras em-presas han pasado de una escasapresencia en los mercados interna-cionales a una fuerte y sostenidaposición exportadora e inversora entodos los sectores.

A pesar de la fuerte crisis econó-mica a nivel global de los últimosaños, los primeros síntomas de re-cuperación de la cual ya empiezana notarse, el proceso de internacio-nalización de la empresa catalanay española supone una nueva etapaen la senda del crecimiento.

Estos resultados están asociados acambios institucionales de gran im-portancia, especialmente relevantesen sectores como el energético.

Artículo publicado en “Revista econòmica

de Catalunya” nº 72

JOAN BATALLA, UNIVERSIDAD DE BARCELONA Y FUNSEAM.

MARIA TERESA COSTA, UNIVERSIDAD DE BARCELONA Y CÁTE-DRA DE SOSTENIBILIDAD ENERGÉTICA.

XAVIER MASSA, UNIVERSIDAD DE BARCELONA Y CÁTEDRA DESOSTENIBILIDAD ENERGÉTICA.

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otras actividades reguladas –transporte y distribu-ción– que se ofrecen en función de sus costes reco-nocidos.

Todo este proceso de transformación hubiera sido im-posible sin un sólido sistema regulatorio. La relevanciadel sistema de regulación en los procesos de trans-formación de los sistemas energéticos ha sido sobra-damente analizada en la literatura económica y jurí-dica, identificándose en todos ellos la necesidad deórganos reguladores capaces de asegurar la aplicaciónordenada y eficiente de nuevas regulaciones encami-nadas a garantizar una efectiva liberalización del sec-tor y vigilar que todos los agentes conozcan y apliquenreglas del juego que son nuevas y sobre las cualeshay poca experiencia.

Este proceso no ha sido estático y han ido apareciendonuevos retos a lo largo de los últimos años no previs-tos en el inicio de la marcha del proceso de liberali-zación del sector energético, tales como la luchacontra el cambio climático, la integración de las ener-gías renovables, la necesidad de seguir avanzandohacia unos mercados energéticos detallistas realmentecompetitivos o la propia necesidad de adecuar nuestrapolítica energética tomando en consideración los efec-tos que produce sobre nuestra competitividad em-presarial –especialmente con respecto al coste eco-nómico de los inputs energéticos. Retos que, comono puede ser de otra manera, exigen un proceso detransición hacia un nuevo modelo energético para elfuturo. Si todos estos procesos se producen de formaparalela a la integración de los mercados nacionalesen otros más amplios, es fácil entender por qué seamplían de hecho las responsabilidades del sistemade regulación y es necesaria una regulación de ca-rácter supranacional.

Todas estas cuestiones serán abordadas a lo largodel siguiente apartado donde se analizarán la natu-raleza y el papel de la función reguladora para la so-ciedad en un contexto de gradual liberalización internadel sector energético y de integración en los mercadoseuropeos. En un tercer apartado se presentarán losprocesos de reforma en los sectores de la energía su-cedidos en Europa a lo largo de los últimos años. Fi-nalmente, se presentarán los principales retos regu-latorios que han irrumpido recientemente en el sectorenergético, como son los derivados del cambio cli-mático y de la necesidad de buscar nuevos modelosenergéticos sostenibles desde un punto de vista me-dioambiental y económico o el papel del consumidoren todo este proceso. Tal y como se pondrá de mani-fiesto, en todo este proceso de cambio la innovacióntendrá un papel protagonista.

LA REGULACIÓN Y SU APORTACIÓN A LASOCIEDAD

La regulación engloba el conjunto de acciones públicasdirigidas a controlar los precios y las decisiones deproducción de las empresas. El interés de la regulación,por lo tanto, reside en el objetivo de evitar aquellasdecisiones privadas contrarias al interés público. Eneste marco, y dada la evidencia teórica y empírica deque los comportamientos competitivos contribuyen amejorar la eficacia y eficiencia empresarial en los di-ferentes mercados y, en general, tienden a rebajar loscostes de producción, y desde una perspectiva diná-mica, a aumentar la actividad innovadora y la inver-sión, la regulación se ha centrado en el refuerzo de lacompetencia efectiva en los mercados en beneficiode los consumidores y de las empresas presentes enel mercado.

Por ello puede sostenerse que la regulación se hacentrado en garantizar el respeto a las reglas de com-petencia como elemento básico y garante de la com-petitividad de las empresas que actúan en los merca-dos.

El movimiento a favor de la liberalización y la privati-zación que hemos vivido en los últimos años a nivelglobal ha comportado la oportuna discusión sobre lapertinencia y los efectos de la regulación. El funcio-namiento de los mercados regulados, como es el casode determinados segmentos de la cadena de valordel sector energético, según los criterios de libre com-petencia exige la intervención de las autoridades re-guladoras y de defensa de la competencia.

Sorprendentemente, y a pesar de que en muchas oca-siones competencia y regulación han sido presentadoscomo instrumentos con finalidades distintas, en lossectores con actividades reguladas pueden y tienenque ser aspectos complementarios, retroalimentán-dose mutuamente. Cuanto más implantada y reco-nocida esté la libertad económica, más necesaria serála actuación de los organismos reguladores. Estos sonresponsables de la vigilancia del cumplimiento de losprincipios de competencia efectiva, siendo necesarioque la competencia no se vea alterada por la inter-vención de aquellos agentes con un mayor poder demercado.

La regulación debe ser, por lo tanto, fuente de eficacia,defensora de los mecanismos de mercado y defensorade los intereses públicos, asegurando el buen funcio-namiento de los mercados.

Es imposible sustituir instantáneamente una industriamonopolista, verticalmente integrada, en muchas oca-siones en manos públicas, por un sistema en que elmercado y la competencia ejercen un papel protago-

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nista, sin el desarrollo y la consolidación de institu-ciones reguladoras que, por una parte, gobiernen lossegmentos caracterizados por monopolio natural y,por otra, fomenten la competencia efectiva en lossegmentos liberalizados. En definitiva, regulación, li-beralización y competencia constituyen tres instru-mentos necesariamente complementarios.

En este contexto, a medida que los sectores sobre losque operan se van liberalizando, la regulación ha idoasumiendo un papel cada vez más activo en el impulsoy la vigilancia de las condiciones de mercados autén-ticamente competitivos. Un papel no exento de críticas,en la medida en que no existen fórmulas universalesen todo proceso de liberalización que depende engran medida de las condiciones de partida y de la ca-pacidad de adaptarse a una realidad cambiante en eltiempo.

EVOLUCIÓN DE LA REGULACIÓN DEL MER-CADO ELÉCTRICO Y GASISTA

El proceso de liberalización del sector energético enEuropa ha ido de la mano de la instauración de unmercado único de la energía. Entre 1996 y 2009 seadoptaron tres paquetes de medidas legislativas (másun “cuarto paquete” dedicado a cuestiones climáticasrelacionadas con la energía) con la finalidad de ar-monizar y liberalizar el mercado interior de la energíaen la UE. La semilla de este intenso proceso de trans-formación del sector energético y configuración deuna política energética para Europa lo encontramosen el libro verde (blanco posteriormente) titulado Fora European Union Energy Policy (EC, 1994). En estaprimera publicación ya se establecen cuáles son losretos que han acompañado a la política energética

europea hasta el día de hoy: competitividad industrial,seguridad de abastecimiento y sostenibilidad ambien-tal. Se entendía que los países europeos respondíana los mismos desafíos, a pesar de tener diferenciassignificativas en términos de recursos y mix energético,la política energética europea tenía que responder aestos retos garantizando la diversidad en las situa-ciones nacionales.

El primer paquete legislativo sobre energía de laUnión Europea lo conformaron la Directiva 96/92/CE,sobre normas comunes para el mercado interior de laelectricidad, y la Directiva 98/30/CE, sobre normascomunes para el mercado interior del gas. Este primerpaquete legislativo establecía medidas comunes deapertura de los mercados y unos principios mínimosde competencia en los mercados nacionales, primerospasos hacia el mercado interior de la energía. Por lotanto, un requisito para alcanzar el mercado únicoera la consecución de un marco legislativo que in-corporase elementos de liberalización y competenciaen las actividades energéticas.

Estos cambios liberalizadores eran particularmentedifíciles de introducir en los sectores eléctrico y gasistadadas las características especiales para su transportey distribución a través de redes y su consideración deservicio público. Además, las diferencias reguladorasentre los Estados miembros eran un obstáculo adi-cional para el establecimiento de un marco legislativocomún. Por estos motivos, se decide que el procesode liberalización y de introducción de competencia sedebe llevar a cabo gradualmente. Por otra parte, de-bido a la elevada y creciente relación entre los servicioseléctrico y gasista –una parte de la generación eléc-trica se obtiene a partir del gas natural por medio delos ciclos combinados– la liberalización se tendríaque realizar también en paralelo en los dos sectores.

Como ya se ha apuntado este proceso de liberalizaciónse inicia con las Directivas 96/92/CE y 98/30/CE, queintrodujeron una batería de medidas con la finalidadde abrir los mercados a la competencia, como fueronla incorporación de nueva generación por parte deagentes privados a través de procedimientos de au-torización y/o licencia, el acceso libre de terceros alas redes de transporte y distribución, la separacióncontable en las compañías integradas verticalmentey que realizan diferentes actividades y el estableci-miento de un calendario de apertura del mercado mi-norista en función del nivel de consumo. El diseño delos mercados eléctrico y gasista en Europa, ya desdeeste primer momento, establecía la separación entrelas actividades reguladas (transporte y distribución)de las sometidas a la competencia (generación y co-mercialización). El pilar fundamental de este sistemaconsistió en dotar de libre acceso de terceros a las

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FIGURA 1. RETOS QUE DEFINEN LA POLÍTICA ENER-GÉTICA DE LA UNIÓN EUROPEA

Competitividad

Seguridad desuministro

Sostenibilidad

POLÍTICAENERGÉTICA

DE LA UE

Fuente: Elaboración propia.

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redes y dar libertad para la elección del suministradoral consumidor estableciendo dos mercados, uno ma-yorista donde podía concurrir cualquier generador yun mercado minorista en el que el consumidor finalpodía escoger cualquier comercializador (Gomez yEscobar, 2014).

La siguiente etapa del proceso de liberalización e in-troducción de competencia llegó con el segundo pa-quete legislativo compuesto por las Directivas2003/54/CE, para la electricidad, y 2003/55/CE, parael gas. Estas directivas suponen un refuerzo de losprincipios de mercado en los sectores eléctrico y ga-sista, y la actualización de las medidas incluidas en elprimer paquete legislativo (al que deroga). En estesentido, las medidas pretenden reforzar la proteccióna los consumidores y se establece el sector eléctricocomo un servicio de interés económico general. Porlo que respecta a la instalación de nueva generación,solo requerirá una autorización eliminando el sistemade licitaciones; también se incorpora una mayor in-dependencia del gestor de la red, la obligación decreación de autoridades reguladoras nacionales in-dependientes y, finalmente, la liberalización total delmercado minorista a partir de julio del 2007. Esta li-beralización, significó que cualquier consumidor apartir de ese momento era libre de escoger la com-pañía comercializadora que le suministraba la electri-cidad o el gas en un mercado plenamente competitivo.

La política climática se incorporó dentro del marcode la política energética, una vez establecidos los pa-sos hacia la liberalización de los sectores de la elec-tricidad y el gas en Europa. En diciembre de 2008,fue aprobado por el Consejo Europeo el primer pa-quete legislativo para el establecimiento de una polí-tica climática y de la energía. Este paquete se basaen los objetivos para el 2020 de una reducción de lasemisiones de gases de efecto invernadero en un 20%,la participación de un 20% de las energías renovablesen el consumo final y una mejora de la eficienciaenergética también de un 20%. Además de la fijaciónde estos objetivos, introduce una revisión del esquemade comercio de derechos de emisión (EU-ETS), el es-tablecimiento de un marco legal para la captura y elalmacenamiento de carbono (CCS), legislación sobrenormas de eficiencia en la automoción y el desarrollode un plan tecnológico que preste apoyo a la conse-cución de estos objetivos denominado SET-PLAN, entreotros.

Aunque las medidas incorporadas en el segundo pa-quete representaron un impulso para el intercambiode energía entre países, todavía eran insuficientespara la consecución del mercado interno (Gomez yEscobar, 2014). Es por este motivo que en 2009 seaprueba el tercer paquete legislativo de la energía

que, compuesto por tres reglamentos (Reglamento(CE) Nº 713/2009, Nº 714/2009 y Nº 715/2009) ydos Directivas (Directiva 2009/72/CE y 2009/73/CE),introduce modificaciones sobre el segundo paquetelegislativo y profundiza en el proceso de liberalización,pero sobre todo, en la constitución del mercado únicode la energía a nivel europeo desarrollando una ar-quitectura institucional supranacional. Entre las me-didas introducidas por este tercer paquete destaca elestablecimiento de tres modelos para la total separa-ción de las actividades de generación y transporte. Elprimero de estos modelos es el de separación de lapropiedad (ownership unbulding, OU), que consisteen una separación total entre el transporte y cualquieractividad de generación o comercialización. El segundomodelo responde a la existencia de un operador delsistema independiente (independent system operator,ISO), en que la red de transporte puede estar bajo lapropiedad de una compañía integrada verticalmentepero la operación del sistema la lleva a cabo una em-presa independiente. La tercera opción es la del trans-portista y operador del sistema independiente (inde-pendent transmission system operator, ITO), en la quela red y la operación del sistema pueden quedar bajola propiedad de una compañía integrada verticalmentepero en la que estas actividades disfrutan de inde-pendencia sobre el resto.

Otros cambios introducidos por el tercer paquete dela energía son el refuerzo de los derechos de los con-sumidores, facilitar el cambio de suministrador, unmandato para desarrollar normas comunes para laoperación del sistema y el mercado a nivel europeo, yel fortalecimiento de los poderes y la independenciade los reguladores nacionales.

Con respecto al marco institucional supranacional, secrea la Agencia de Cooperación de los Reguladoresde Energía (ACER), con la finalidad de dotar un orga-nismo supranacional con competencias para la su-pervisión del mercado único de la energía que almismo tiempo complemente y coordine la acción delos reguladores nacionales. También se impulsa la cre-ación de una asociación de operadores de las redesde electricidad (ENTSO-E) y de gas (ENTSO-G), con lafinalidad de fomentar la cooperación entre los dife-rentes transportistas de electricidad y gas de los paísesmiembros para la implementación de la política ener-gética de la UE y la consecución de los objetivos cli-máticos.

LOS RETOS DE LA REGULACIÓN EN EL SI-GLO XXI

Una vez prácticamente superado el proceso de libe-ralización, la regulación del sector eléctrico y gasista

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afronta nuevos retos. La persecución de los objetivosde la política energética todavía no se ha alcanzadoplenamente y el desarrollo tecnológico plantea nuevasnecesidades regulatorias. Seguir disfrutando de unsuministro ininterrumpido, que este sea sosteniblemedioambientalmente y que no afecte negativamentea la competitividad de las compañías depende engran medida de que la regulación sea capaz de afron-tar los retos que se le plantean. A continuación sedescriben los principales desafíos a los que se enfrentala regulación en el siglo XXI.

Competitividad industrial

El primer gran reto al que se enfrenta la regulaciónes el mantenimiento de la competitividad industrial.Precisamente la regulación de los sectores eléctrico ygasista en la UE parece haber tenido un impacto enel diferencial de precios de la energía que se ha pro-ducido en los últimos 10 años entre Europa y las prin-cipales economías desarrolladas, especialmente conlos EE.UU (Batalla-Bejarano y Costa-Campi, 2014). Apesar de que los precios de la energía no son el únicofactor que determina la competitividad de la industria,para un buen número de sectores intensivos en eluso de energía resulta determinante este aspecto decara a mantener la viabilidad futura de estos negociosdentro de nuestras fronteras. Además, estos sectoresson considerados en muchos casos estratégicos porla función clave que desempeñan dentro de la eco-nomía de la UE, y por el gran número de puestos detrabajo de calidad que crean directa e indirectamente.

Recientemente se ha puesto de manifiesto la exis-tencia de un diferencial en las tendencias de los pre-cios finales de la energía entre la Unión Europea (UE)

y los Estados Unidos (EE.UU.) a partir de diferentesestudios recientes (Robinson, 2015; EC, 2014; Eure-lectric, 2014). La conclusión generalizada es que másallá de los niveles de precios existentes en cada unade las dos áreas, se observa una tendencia a que losprecios finales de la electricidad hayan aumentadomás en la UE (y especialmente en España) con res-pecto a los EE.UU. en el periodo 2008-2014.

Las consecuencias inmediatas de este diferencial seplasman tanto en términos de deslocalizaciones dela producción hacia zonas con precios de la energíamás bajos, como también en una dificultad crecientepara atraer inversiones hacia estos sectores (inves-tment leakage), que acabará por ahogar sus posibili-dades de desarrollo en el ámbito europeo. Las conse-cuencias sobre la economía europea son de grantrascendencia en términos de crecimiento económicoy puestos de trabajo cualificados, así como una menoratracción de inversión y un empeoramiento de la ba-lanza de pagos por la necesidad de importar estosbienes una vez deslocalizados. Ante este conjunto deresultados negativos resulta imperioso llevar a cabouna serie de acciones dentro de la misma políticaenergética que garanticen el equilibrio entre los dife-rentes objetivos –recordamos del apartado 3 que unode ellos es la competitividad. Para estas industrias in-tensivas en consumo energético no es suficiente me-jorar su eficiencia energética, aspecto no obstante enel que la industria europea ha mejorado muy consi-derablemente (EC, 2014). Otras medidas, como el re-parto gratuito de derechos de emisión para estas in-dustrias con riesgo de fuga (carbon leakage), tampocoparecen bastante para contrarrestar el efecto dife-rencial de los precios. Por lo tanto, la industria reclamala adopción de medidas adicionales, como son el es-

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FIGURA 2. EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS FINALES MEDIOS DE LA ELECTRICIDAD PARA CONSUMIDORES IN-DUSTRIALES EN UE Y EE.UU. (1ER SEMESTRE 2008 – 2º SEMESTRE 2014)

Fuente: Eurostat y US Energy Information Administration (EIA). Extraído de Robinson (2015).

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INDUSTRIAL (BANDA ID)

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EE.UU.

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tablecimiento de objetivos de competitividad, el des-arrollo de un programa de energía y tecnología debajas emisiones o la explotación de recursos alterna-tivos, que ayudarían a minorar el problema existentesobre la competitividad industrial y que son un retoprimordial para la regulación en este siglo XXI.

El tándem sostenibilidad económica y política cli-mática

Los problemas de competitividad a los que se hacíareferencia anteriormente en parte se explican por elelevado coste que ha supuesto en algunos países eu-ropeos el desarrollo de la política climática relacionadacon el sector energético y que, a diferencia de lo queha sucedido en los EE.UU., se ha financiado a travésde la tarifa eléctrica o de impuestos incluidos directa-mente en el recibo de la luz. En cambio, como seapuntaba en los EE.UU., los costes de estas políticashan ido a cargo de los presupuestos generales enmayor medida, liberando a los consumidores energé-ticos de soportar esta carga en exclusiva. No soloeso, sino que en países como España o Alemania estasituación ha puesto en cuestión la sostenibilidad eco-nómico-financiera de la política energético-climáticapor el mantenimiento de unos esquemas de fomentode las renovables excesivamente generosos.

Un ejemplo de la necesidad de equilibrar el tándemsostenibilidad económica y política climática son laspolíticas de fomento de las energías renovables, comodecíamos, a través del sistema feed-in tariff aplicadopor diferentes países europeos. Las ventajas de estesistema se encuentran en su simplicidad, ya que con-siste en garantizar un precio fijo predeterminado quese paga al productor por unidad de energía producida.Debido a esta simplicidad y a unas tasas de rentabi-lidad generosas, no es de extrañar el éxito en el des-arrollo de las energías renovables en aquellos paísesen que se ha aplicado este sistema. No obstante, seha identificado que no se trata de un sistema perfectoya que esconde importantes implicaciones para losconsumidores finales (Costa-Campi y Trujillo-Baute,2015; Manso, 2015). El problema principal de estemecanismo es que, ante la existencia de un progresotecnológico pronunciado, al mantenerse constante latarifa, se puede generar un excedente adicional porparte del productor renovable, por la caída del costenivelado de generación (levelized coste of energy) de-bido al progreso técnico, que provoca una sobrecom-pensación. Si se añade la inexistencia de un límite decapacidad instalada bajo esta tarifa fija, el coste totalpara el sistema puede acabar siendo insostenible.

Esta situación, obliga a que la regulación del sectoreléctrico y gasista se plantee nuevos mecanismospara el fomento de las energías renovables y su co-rrecta interpretación en los mercados eléctricos (Ba-talla-Bejarano y Trujillo-Baute, 2015), aunque ya seconsidera que determinadas tecnologías renovablespueden ser competitivas en el mercado sin necesidadde ayudas, como por ejemplo la eólica terrestre. Encualquier caso, este ejemplo demuestra la necesidadde que se establezca un equilibrio entre la regulaciónenergética ambiental y la sostenibilidad económica.

La unión energética y el mercado interior de laenergía en la UE

Una vez se ha conseguido la liberalización de los mer-cados eléctrico y gasista en buena parte de Europa y,aunque todavía no se ha conseguido homogeneizarlas normativas nacionales (pese a que ya existe unapolítica energética europea, coexisten 28 regulacionesnacionales cada una con sus particularidades), Europase está preparando para el gran paso y objetivo fun-damental de su política energética, la Unión de laEnergía y el Mercado Interior. Este es el gran reto dela regulación para los sectores eléctrico y gasista enel siglo XXI en Europa: ser capaces de constituir unsistema energético integrado a escala continental enel que la energía pueda fluir libremente a través delas fronteras sobre la base de la competencia y elmejor uso posible de los recursos (EC, 2015a).

Con esta idea, la UE ha lanzado recientemente elconjunto de comunicaciones sobre la Unión Energé-tica, en el que establece las cinco dimensiones claveen las que es preciso progresar para alcanzar estereto1. En primer lugar, se reitera el compromiso sobrela seguridad de suministro, definiendo la estrategiapara diversificar las fuentes de suministro, los prove-edores y las rutas, a la vez que se quiere reforzar elpapel de Europa en los mercados energéticos mun-diales. La segunda dimensión es la consecución deun mercado interior plenamente integrado, para loque se requiere una mejora de las interconexiones(infraestructuras físicas) y la aplicación de la legislacióneuropea en materia energética por parte de todos losEstados miembros (armonización de la regulación).El tercer aspecto que destacan es la mejora de la efi-ciencia energética y su importancia al reducir la de-manda, para reforzar las otras dimensiones como laseguridad de suministro. En cuarto lugar, la descar-bonización de la economía, que pasa inevitablementepor una transformación del sector energético a travésde una política climática ambiciosa, que fomente enparalelo el liderazgo de la UE en materia de energíasrenovables.

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1. https://ec.europa.eu/energy/en/publication-type/latest-communications

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Por último, y probablemente más importante, comodimensión transversal y eje vertebrador de todos losobjetivos anteriores, surge la voluntad de crear unaUnión de la Energía al servicio de la investigación, lainnovación y la competitividad. Para alcanzar este ob-jetivo el enfoque de la investigación y la innovaciónque se lleve a cabo en Europa en el ámbito energéticotiene que perseguir la transformación del sector ener-gético en uno de bajas emisiones. Este enfoque haciala investigación e innovación se espera que tenga im-portantes implicaciones en términos de ganancias decompetitividad y crecimiento económico, con la vo-luntad de liderar el desarrollo tecnológico en estecampo a nivel mundial.

El avance en los diferentes ámbitos destacados haciala consecución de una Unión de la Energía en la UEpasan inevitablemente por un desarrollo regulatorioque facilite y potencie la mejora en cada uno de estosaspectos. El caso del ensamblaje del mercado interiorde la electricidad a través del desarrollo del algoritmoque coordina la fijación de precios mayoristas deforma simultánea en toda Europa, denominado PriceCoupling of Regions (PCR), puede ser un buen ejemplode este progreso normativo que debe seguirse encada una de las 5 dimensiones estipuladas, y queconducirán hacia una efectiva Unión Energética. Eneste contexto, a partir del pasado 13 de mayo de2014 el precio del mercado diario de electricidad secalcula bajo el mismo algoritmo desde Finlandia hastaPortugal. El acoplamiento de los mercados se esperaque aporte importantes beneficios a todos los agentesal utilizar de forma más eficiente el sistema de gene-ración y las interconexiones transfronterizas (Mejía,2015).

El papel activo de los consumidores

En este aspecto, el reto que la regulación tiene queafrontar se refiere a cómo cambiar el rol que los con-sumidores han ejercido en los mercados eléctricostradicionales. Este rol eminentemente pasivo, que sim-plemente consistía en consumir la electricidad que sedesea en cada momento, tiene que cambiar hacia unapoderamiento de los consumidores a través de suparticipación activa en los mercados no solo comoconsumidores sino también como ofertantes.

Esta activación de los consumidores se puede conse-guir por diferentes vías (EC, 2015b) que tienen queser explotadas simultáneamente. En primer lugar, fa-cilitar el cambio de proveedor energético contribuyea una posición más activa del consumidor hacia elsuministro energético, además de ser una parte clavede un mercado liberalizado fomentando la compe-tencia y, por lo tanto, la innovación entre los diferentescomercializadores para la oferta de mejores serviciosenergéticos, como puede ser una mejor informaciónsobre consumos.

Es importante en este sentido la desaparición de losprecios regulados de la electricidad, para que estacompetencia entre comercializadores sea efectiva yen beneficio del consumidor final. Otro aspecto quepermite desempeñar un rol más activo a los consu-midores y que les permite colaborar en la transfor-mación del sector energético es la gestión de la de-manda (demand response). Que exista la posibilidadde que los consumidores eléctricos ofrezcan flexibili-dad al sistema a través modular sus demandas esvisto como un aspecto imprescindible en el sistemaenergético del siglo XXI.

La creciente disponibilidad de información y de mediostécnicos (smart meters) a los que tienen acceso losconsumidores les permite ofrecer la gestión de su de-manda al sistema como si se tratase de una fuenteenergética adicional en un momento en que los pre-cios son elevados y se puede conseguir un ahorrosignificativo. El tercer aspecto que permite apoderaral consumidor es el autoconsumo a través de la au-togeneración y el almacenamiento. La posibilidad deque los mismos consumidores pasen ahora tambiéna ser generadores, en teoría, debería permitir a estosahorrar en sus facturas, a la vez que reduce las nece-sidades de inversión en el sistema en nueva genera-ción y transporte. Paralelamente, como estos sistemasde autogeneración están, en la mayoría de los casos,basados en tecnologías renovables también aportaránventajas en el ámbito climático.

El efecto que se espera del rol más activo del consu-midor a través de la gestión de la demanda es el quepuede verse en la figura 4. El primer efecto sería el

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FIGURA 3. LAS 5 DIMENSIONES PARA LA CONSECU-CIÓN DE LA UNIÓN ENERGÉTICA

Fuente: Elaboración propia a partir de EC (2015a).

Seguridad de

suministro

I+D Integraciónde mercados

Descarbo-nización de la economía

Eficiencia energética

UNIÓNDE LA

ENERGÍA

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de aprovechar los momentos en que la demanda esmás baja (las noches) para trasladar a ese momentoel consumo, que se beneficiará de unos precios másbajos (valley filling). La voluntad por otro lado es re-ducir los picos de demanda y desplazarlos a momentosen los que la demanda es más reducida con los con-siguientes ahorros en la necesidad de capacidad ins-talada y en el precio que se paga por la energía (peakclipping). Por último, la gestión de la demanda puedeayudar a gestionar la intermitencia de las fuentes degeneración adecuando oferta y demanda en tiemporeal (balancing).

En cualquier caso todos estos aspectos referentes ala consecución de una mayor participación de los con-sumidores en los mercados energéticos es un procesoen pleno desarrollo. Es seguro que este proceso re-querirá una regulación que facilite la introducción detodos los avances tecnológicos necesarios y queafronte los nuevos problemas que plantea, como pue-den ser la protección de los datos de los consumidoresy su propiedad o la sostenibilidad financiera del sis-tema ante una reducción acusada de la demanda alcorto plazo. Por otra parte, la plena protección de losconsumidores y la lucha contra la pobreza energéticason otros retos que la regulación tendrá que afrontardecididamente en los próximos años, con referenciaa los consumidores.

El papel de los agentes de red

Históricamente las actividades de transporte y distri-bución se ocupaban de llevar la energía que se gene-raba de manera centralizada hasta el consumidor finalde forma unidireccional. La incorporación de la gene-

ración distribuida, el autoconsumo y la gestión de lademanda ha transformado la función que ejercíanconvirtiendo el flujo de energía que transportan enbidireccional, lo que platea un reto en la asunción denuevas tareas por parte de los agentes de red.

Si además se tiene en cuenta que el negocio de ladistribución se considera un monopolio natural porsu característica de negocio de red, no resulta econó-micamente eficiente su duplicidad y, por lo tanto, laintroducción de competencia. Este hecho ha provo-cado hasta ahora que la retribución de las funcionesclásicas del distribuidor viniera determinada por uncálculo normativo regulado que se financiaba a travésde la tarifa eléctrica. El hecho de incorporar nuevastareas al distribuidor, algunas de gran complejidadcomo son la gestión de mercados de flexibilidad o laoperación en paralelo del sistema con el transportista,no solo representa un reto para el regulador por símismo, sino que se le añade la problemática de incluirtodos estos aspectos en una retribución regulada queya de por sí es compleja. La coordinación con el trans-portista es el otro caballo de batalla con el que tendráque lidiar el regulador ante el nuevo papel de losagentes de red.

El papel activo del consumidor a través del autocon-sumo y la respuesta de la demanda, conjuntamentecon la creciente participación de las renovables quese conectan a las redes de distribución, hace necesarioel replanteamiento del rol de la distribución y el trans-porte en el sistema eléctrico. El sistema de transportey distribución ha pasado de ser unidireccional, desdeel transporte hasta el cliente final, a ser un sistemabidireccional, en el que la carga eléctrica puede subir

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Fuente: CEER (2014).

FIGURA 4. EFECTOS DE LA GESTIÓN DE LA DEMANDA SOBRE LA DEMANDA DE ELECTRICIDAD

Demand (GW)

Valley filling

Peak clippingExpected consumption

Real consumption

Balancing

Hours

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desde las líneas de distribución hacia las de transporte.Este hecho lo ha posibilitado el despliegue de lassmart grids.

Todos estos nuevos desarrollos tecnológicos y el cam-bio de pautas de participación de los consumidoresen el sistema eléctrico provocan la aparición de unanueva serie de tareas que tiene que asumir el distri-buidor y que representan un nuevo reto para la regu-lación de este sector (Ecorys, 2014). Una primeratarea que surge de este nuevo paradigma es la gestiónde la flexibilidad a nivel de la distribución. Las posibi-lidades para la participación activa de los consumi-dores, tanto como ofertantes de autogeneración comoen la reducción de consumo, y la intermitencia de lageneración descentralizada conectada a la red de dis-tribución, hacen que sea necesaria una operación delsistema a nivel de red de distribución, cuando hastael momento la operación técnica del sistema se hacíaa nivel del transporte. Ello, además, obliga al estable-cimiento de una coordinación entre el transportista yel distribuidor, ya que a partir de ahora serán los dosagentes los involucrados en la gestión del sistema. Araíz de la aparición de los smart meters nace otraobligación para los distribuidores, que es la gestiónde los datos de consumo de los clientes conectadosa la red de distribución, con todas las implicacionestécnicas y de seguridad que ello requiere, así como laprestación de servicios adicionales a los clientes finalesrelacionados con la posible explotación de los datos.Otro rol que se tiene que añadir al nuevo papel de

los distribuidores es el relacionado con la implantacióndel vehículo eléctrico: se le atribuye la potestad deencargarse de las infraestructuras de carga de estosvehículos, añadiendo una nueva consideración a teneren cuenta en la operación de las líneas de distribu-ción.

CONCLUSIONES

La regulación en los sectores eléctrico y gasista haavanzado muy significativamente desde los años 90.El motor de este cambio legislativo, como se ha revi-sado en el tercer apartado, ha venido de la mano delas instituciones europeas, liberalizando el sector ener-gético y con la voluntad de crear una política energé-tica que dé respuesta a los retos del sector energéticoidentificados como la competitividad, la seguridad desuministro y la sostenibilidad medioambiental. En elsiglo XXI se mantienen los mismos objetivos, y el pro-ceso de creación de una Unión Energética para afron-tarlos sigue en construcción. La persecución de estosobjetivos plantea nuevos retos a la regulación que sehan anunciado a lo largo de todo este artículo.

En este sentido, para conseguir alcanzar todos estosretos se requiere un diseño de la regulación smart.Lo que hay detrás de este concepto es la voluntad dediseñar un marco regulatorio que favorezca que losagentes regulados vayan más allá del cumplimientode la misma regulación. Lo que lleva a la conclusión

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Fuente: Unión Fenosa Distribución (2015)

FIGURA 5. EL NUEVO PAPEL DEL DISTRIBUIDOR ELÉCTRICO CON EL DESPLIEGUE DE LAS SMART GRIDS Y DELA GENERACIÓN DISTRIBUIDA

Power plant Transmission

Distribution

Distribution

Transmission

Active networkmanagement

Electricitystorage

Wind integration

PV integration

Demand sideparticipation

Power plant

EVcharging

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de que la smart regulation no es un tipo de regulación,sino una forma de regular. Esta forma de regular setiene que basar en una serie de principios ya descritospor la UE (EC, 2010). De esta manera, se demandauna regulación que sea consistente con la otra nor-mativa existente y con sus propios objetivos, que ase-gure una alta calidad, efectividad y proporcionalidad.Por otra parte, que afecte a todos los actores implica-dos por igual, a la vez que refuerza su voz en el pro-ceso regulatorio a través de procesos de consulta pú-blica transparentes. Por último, se espera que laregulación smart tenga en cuenta sus efectos sobrela competitividad de los sectores o industrias regula-das. Solo bajo estos principios la nueva regulaciónque se requiere para afrontar los retos que se le plan-tean en el sector energético en los próximos añosserá exitosa. Pero los beneficios de una regulación“inteligente” no se detienen aquí y, en la medida enque es una aproximación más inclusiva que cuentacon la participación y el consejo de todos los agentesimplicados, tiene que permitir que las entidades suje-tas se vean incentivadas por esta regulación a superarsus propios límites y a ir más allá de la misma, comoparte del desarrollo de su negocio y dentro de su es-trategia empresarial.

El otro pilar para la consecución de los objetivosfijados por la política energética, y como herramientatransversal para facilitar la consecución de los retosque se platean por la regulación en el siglo XXI, es laI+D+i (Costa-Campi, Duch-Brown y García-Quevedo,2014). El desarrollo de nuevas tecnologías resultaclave para reducir los efectos no deseados de la re-gulación sobre la competitividad y mantener el equi-librio entre política ambiental y sostenibilidad econó-

mica del sistema eléctrico y gasista. El progreso técnicoen eficiencia energética puede ayudar a la industria amantener su competitividad ante escenarios con ten-dencias al alza de los diferenciales de precios ener-géticos en Europa respecto del resto del mundo, o deaumentos de precios de los derechos de emisión.También la mejora tecnológica en energías renovablespuede reducir su estructura de costes, posibilitandoque estas tecnologías sean competitivas en el mercadosin necesidades de ayudas que puedan comprometerla sostenibilidad económica del sistemas eléctricos ygasistas. En el caso de la Unión Energética, la inno-vación y el desarrollo de nuevas tecnologías ya hansido mencionadas en el apartado cuarto como unade las dimensiones clave para la finalización del pro-ceso. Nuevos desarrollos, como la respuesta de la de-manda o el autoconsumo, o el papel de la distribución,no pueden convertirse en realidades sin la mejora dela tecnología en temas como los smarts meters, lastecnologías de la información y la comunicación (TIC),el storage o las smart grids, que posibiliten la explo-tación de todo su potencial.

En conclusión, el regulador en el ámbito energéticotiene una serie de retos claramente identificados quedebe afrontar en los próximos años para asegurar elcumplimiento de los objetivos de la política energética.Su éxito o fracaso en esta empresa tan compleja de-penderá del buen uso que realice de las herramientasque tiene a su disposición: la aplicación de un modelode regulación inteligente que tiene que facilitar atodos los agentes implicados el camino hacia la con-secución de los retos de seguridad de suministro,competitividad y sostenibilidad medioambiental quepersigue el sector en su proceso de transformación.

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Avances en la consolidación de unmercado europeode servicios digitalesintegrado: nueva regulación de laneutralidad de lasredes y de la itinerancia dentro de la UE

INTRODUCCIÓN

La Comisión Europea revisa el marco regulador de las comunicaciones electrónicasperiódicamente, más o menos cada cinco años. En esta ocasión ha enmarcado larevisión de la regulación en un contexto más global: dentro de la Estrategia deun Mercado Unico Digital, con el fin de conseguir una economía más competitivay crecimiento económico en Europa. Tiene interés esta integración de las teleco-municaciones en un contexto más global por dos razones: (1) los agentes involu-crados en la cadena de valor, los nuevos negocios, la productividad y el crecimientoeconómico en la UE depende no solo de la competencia y buen funcionamientoalcanzado en los servicios de telecomunicaciones, sino también del uso e intensidadque los ciudadanos y las empresas hagan de la economía digital. Y (2) aún hoyen la UE no existe una verdadera integración de los mercados de comunicacioneselectrónicas. La heterogeneidad en precios por servicios idénticos que se observaen la UE, las condiciones de oferta de servicios tan variadas y las diversas legis-laciones que afectan a la contratación, uso y oferta de servicios digitales suponenbarreras a la consecución de un verdadero mercado integrado en lo digital.

El sector de las comunicacioneselectrónicas ha cambiado profun-damente en los últimos años. Desdeel año 1997 que supuso la aperturade este sector a la competencia haypocos sectores que hayan progre-sado tanto y en beneficio del usua-rio.

Internet, las innovaciones en servi-cios, modelos de negocio y las nue-vas redes así como un entornodonde la competencia ha podido irconsolidándose han traído benefi-cios claros para todos. Han apare-cido nuevos servicios, nuevos agen-tes en la cadena de valor, menoresprecios, más modos de comunicar-nos y prácticamente una ubiquidadde acceso a las redes para el ciuda-dano.

Artículo publicado en “Revista econòmica

de Catalunya” nº 72

IÑIGO HERGUERA1

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID.EX DIRECTOR DE LA COMISIÓN DEL MERCADO DE LAS TELE-COMUNICACIONES.

1. El autor agradece la financiación de la Comunidad de Madrid y el Fondo Social Europeo delproyecto PRODECON-CM-HM-S2015/HUM-3491: “Finanzas, innovación y estrategias: análisis eco-nómico de la productividad en las empresas y sus determinantes”. Este artículo extiende algunosaspectos expuestos en el trabajo del mismo autor publicado en Revista Económica de Catalunya,Num. 72, pp. 65- 73, Diciembre 2015.

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La Comisión Europea adoptó en mayo de 2015 la Es-trategia Digital para Europa que de un modo muy su-cinto se basa en tres grandes objetivos a conseguir:

1. mejor acceso para usuarios a los bienes y serviciosdigitales

2. crear las condiciones y las reglas de juego justaspara la promoción de redes y de servicios digitalesen toda la UE

3. maximizar el potencial de crecimiento de la econo-mía digital

Con el objetivo de crear un mercado integrado paralos servicios digitales o intercambiados a través deinternet la Comisión identificó un buen número debarreras a la expansión de la economía digital en laUE y muchas de ellas tienen que ver con las muy di-versas legislaciones nacionales que afectan a aspectosmuy diversos a la contratación, establecimiento y re-laciones con el usuario final. Aspectos donde las di-vergencias entre los distintos Estamos Miembros sonclaras son: el derecho de autor y propiedad intelectual,las restricciones al uso y consumo de servicios digitalestransfronterizos, la dispersión en los precios de algunosservicios digitales según el país de procedencia o con-sumo del mismo, la asimetría regulatoria de agentesque ofreciendo servicios similares están sometidos areglas bien diferentes o bien la presión fiscal de acti-vidades similares que se encuentran sometidas a tratodiferente según la localización en la UE o el tipo deagente que los oferte.

En este artículo se revisa y analiza la reciente apro-bación por parte del Parlamento Europeo de la estra-tegia de Mercado Unico Digital para la UE, la cualafecta a dos piezas muy importantes de la economíadigital: la neutralidad en las redes y el servicio de iti-nerancia en Europa2.

LA REGULACIÓN RECIENTE

La regulación en el sector de las comunicaciones elec-trónicas es amplia y abarca áreas como la promocióny mantenimiento de la competencia –a través de laregulación ex ante de ciertas actividades–, la defensadel consumidor y transparencia en contratos, los de-rechos básicos de los usuarios- como el acceso dediscapacitados o la privacidad de los datos de losusuarios- así como mecanismos que desde el iniciose vieron necesarios para promover un entorno decompetencia- como la preselección o la portabilidadde numeración-, o la garantía de accesibilidad de losusuarios a las redes y servicios independientementede la localización de los mismos, como el servicio uni-versal.

El crecimiento del sector en su conjunto ha venidocausado por el aumento en los tráficos, suscripciones,terminales y uso general de los usuarios de serviciosde comunicaciones electrónicas y también por la en-trada de nuevos actores que ofreciendo servicios através de la internet abierta contratan con usuariosdirectamente.

Avances en laconsolidación

de un mercado

europeo deservicios digitales

integrado:nueva

regulación dela neutralidadde las redes y

de la itinerancia

dentro de la UE

IÑIGO HERGUERA

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2. Ambos aspectos regulados en el Reglamento UE 2015/2120 del Parlamento y del Consejo Europeo, Noviembre 2015.

TABLA 1 · ACTIVIDADES SUSCEPTIBLES DE REGULACIÓN EX ANTE EN LA UE

Recomendación 2003A. Mercados Finales1. Acceso a las redes fijas públicas2. Llamadas de voz en redes fijas3. Alquiler de líneas

B. Mercados Mayoristas4. Originación de llamadas en redes

fijas5. Terminación de llamadas en re-

des fijas6. Servicios de tránsito7. Desagregación del bucle de abo-

nado8. Servicio de acceso mayorista

indirecto9. Terminación de llamadas en

redes moviles10. Alquiler de circuitos - segmento

de terminación11. Alquiler de circuitos - segmento

troncal12. Acceso y originación en redes

móviles13. Transmisión de la señal de

televisión

Recomendación 2007A. Mercados Finales1. Acceso a las redes fijas públicas2. Itinerancia en la UE

B. Mercados Mayoristas3. Originación de llamadas en redes

fijas4. Terminación de llamadas en re-

des fijas5. Desagregación del bucle de abo-

nado6. Servicio de acceso mayorista

indirecto7. Terminación de llamadas en

redes moviles8. Alquiler de circuitos - segmento

de terminación

Recomendación 2014A. Mercados Finales1. Itinerancia en la UE

B. Mercados Mayoristas2. Terminación de llamadas en

redes móviles3. Terminación de llamadas en

redes fijas4.a Acceso local mayorista desde

ubicación fija4.b Acceso mayorista desde

ubicación fija para servicios degran demanda

5. Acceso mayorista de alta calidaddesde ubicación fija

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Centrándonos solamente en la regulación de merca-dos de telecomunicaciones o actividades susceptiblesde ser reguladas ex ante, o sea, actividades que porsu propia dinámica, estructura de mercado y condi-ciones de costes en su prestación aún suponen cuellosde botella al desarrollo de un entorno en competencia,éstas en la gran mayoría de los países de la UE hansido completamente liberalizadas si se trata de servi-cios finales, concentrándose la regulación ex ante enservicios mayoristas. Es la Comisión Europea quien através de Recomendaciones que revisa periódicamentedefine las actividades susceptibles de ser reguladasex ante por parte de las Autoridades Nacionales deRegulación (ANR).

El número de actividades mayoristas susceptibles deser reguladas ha disminuido a lo largo de las distintasrevisiones que de la regulación efectúan las institu-ciones europeas periódicamente. También los meca-nismos de regulación (control de precios, orientacióna costes, tests varios que deben cumplir antes de lan-zar una oferta comercial los operadores regulados,separación de cuentas, transparencia y no discrimi-nación) han disminuido en intensidad en el tiempo.

El único servicio final que mantiene una regulaciónestricta es el de itinerancia dentro de la UE, el cualviene siendo regulado en Europa desde 2007 con unmecanismo de precios máximos en los servicios devoz, datos y mensajes y acaba de ser sometido a uncambio importante en su modo de ser regulado, alcual nos referiremos posteriormente.

Dado que la competencia en muchas de las activida-des de telecomunicaciones después de 19 años de li-beralización ha dado sus frutos nos encontramos enla actualidad en un contexto en el que la regulaciónde servicios tradicionales de telecomunicaciones cadavez es menor en intensidad y en alcance. Por otrolado, la entrada en los últimos años de nuevos agentesque ofrecen todo tipo de servicios a través de internet,los proveedores over-the-top (OTT), está suponiendocambios muy importantes. Estos agentes aportan lainnovación, nuevos negocios y un enorme valor parala sociedad. En la estrategia del Mercado Unico Digital,y con el fin de promover la mejora en la productividady en suma, el crecimiento económico y el empleo, esfundamental garantizar en la UE un entorno en elcual internet sea un modo de transmisión abierto, decalidad, competitivo y alcance a todos los ciudada-nos.

REVISIÓN DEL MARCO REGULADOR EN LAUE

La Comisión Europea ha propuesto la Estrategia delMercado Unico Digital dentro del objetivo de Conti-nente Conectado con el fin de garantizar la libertadde servicios digitales en la UE. Se trata de promover

la inversión en redes avanzadas de telecomunicacionesy también de promover el intercambio de servicios ybienes. Para ello se han identificado barreras que exis-ten hoy en día a la libre circulación de servicios digi-tales como son:

· Legislaciones diferentes de protección al consumidorcon el fin de que los contratos sean más transpa-rentes y sea fácil para el consumidor cambiar deproveedor de servicio digital.

· Regulaciones diferentes de ciertos servicios y redesde telecomunicaciones.

· Tratamiento diferente de diversos actores que ofre-ciendo servicios similares, dependiendo del modode distribución se ven afectados de un modo dife-rente por la regulación existente.

El 27 de octubre de 2015 el Parlamento Europeo dioun paso adicional en la creación de un marco comúnde principios reguladores para la economía digital alaprobar la propuesta de Mercado Unico de las Tele-comunicaciones que se centra en dos aspectos: elacceso abierto a internet y la eliminación de los so-brecargos a los servicios móviles ofrecidos en itine-rancia dentro de la UE.

Neutralidad en las redes

Desde la aparición de internet como medio de distri-bución la cadena de valor en el sector de las comuni-caciones electrónicas ha cambiado radicalmente. Enla actualidad los operadores en su mayor parte sonplataformas que ofrecen unas redes por las que tran-sitan los agentes económicos que ofrecen aplicaciones,contenidos y servicios en general y cuyas relacionescomerciales con el usuario final no pasan por el ope-rador de red. Dado que las redes de telecomunicacio-nes, ya sean fijas o móviles, conllevan altos costesiniciales de instalación y en el que hay economías deescala y de alcance, una vez instaladas la provisiónde las redes tienden a organizarse en oligopolios.

Por otro lado, la aparición de nuevos agentes queutilizan internet abierta como medio de distribución,los agentes over-the-top (OTT), generan unas deman-das crecientes de tráfico que requieren de mejoras yde despliegue de nuevas redes, ya sean de fibra ópticao de cuarta generación móvil (LTE/4G), con costesimportantes para los operadores. Ambos agentes, losOTT por un lado, y los operadores de redes, por otro,tienen negocios complementarios en su mayor parteaunque hay algunos segmentos donde compiten di-rectamente.

Uno de los objetivos básicos del proceso liberalizadorera confiar en el mercado y la libre entrada para ge-nerar competencia en el sector y para conseguir quetoda innovación pudiera ser implementada en el mer-

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cado libremente. Sigue siendo este un principio fun-damental de la política del sector y por ello es impor-tante garantizar que internet es un medio de distri-bución abierto y competitivo. Dada la mencionadaconcentración a nivel de prestación de redes y laaparición de estos nuevos agentes OTT se hacía ne-cesario regular algunos principios esenciales entre to-dos estos actores para garantizar una internet abierta,competitiva y de calidad.

En la Directiva marco de las comunicaciones electró-nicas reformada parcialmente por la Directiva2009/140 ya existía el principio de la libertad de losusuarios de acceder y distribuir información, conteni-dos y aplicaciones en internet de su elección. En laregulación aprobada por el Parlamento Europeo elpasado 27 de octubre de 2015 se afianza la libertadde acceder y ofrecer contenidos o aplicaciones sindiscriminación alguna en el acceso a internet. Seafianza el principio de no discriminación, se detallanlas condiciones para que los proveedores de accesopuedan acometer gestión de tráficos y ofrecer cual-quier otro servicio con otras calidades de serviciosiempre y cuando la calidad de la internet abierta,basada en el principio del best effort, no se vea limi-tada.

Por un lado, en esta nueva regulación se fijan los de-rechos de los usuarios en su artículo 3: “….a accedery distribuir información y contenidos, utilizar y ofreceraplicaciones y servicios y utilizar equipos terminalesde su elección, sin importar la localización del usuariofinal o proveedor del servicio, origen o destino de lainformación, contenido, aplicación o servicio, a travésdel acceso a internet” 3.

Por otro lado se fijan las obligaciones sobre los ope-radores de red los cuales cuando provean serviciosde acceso a internet deberán “tratar todo tráfico deigual modo… sin discriminación, restricción o inter-ferencias, independientemente de quien sea el emisoro receptor, el contenido al cual se accede o distribuye,las aplicaciones o servicios utilizados o provistas o elterminal utilizado”.

Es interesante observar el principio de no discrimina-ción que se utiliza el cual se basa en tratar por igualsituaciones o tráficos similares y en tratar de un mododiferente situaciones o tráficos diferentes. Es un prin-cipio similar al utilizado en defensa de la competenciacuando a una empresa se le prohíbe discriminar, y di-ferente a la vez al principio utilizado normalmente enregulación ex ante para las comunicaciones electró-nicas cuando se regula un acceso a un cuello de bo-tella de un operador dominante.

No puede darse discriminación en el trato dado altráfico según el contenido específico o aplicación oservicio (siempre que se trate de contenido legal), yno pueden los operadores de red bloquear, interferir,restringir, alterar, degradar o discriminar entre conte-nidos específicos, ni entre aplicaciones ni servicios,excepto si es necesario y solo de modo temporal. Lostres supuestos donde se permiten realizar gestionesde tráfico a los operadores de red son: (1) cuando sedeba cumplir con alguna norma legislativa o decisiónjudicial, (2) sea necesaria la gestión para preservar laintegridad y seguridad de las redes, o bien cuando(3) para prevenir congestión en las redes inminente ysea necesario acometer alguna gestión de tráficossiempre y cuando categorías similares de tráfico seantratadas del mismo modo.

La política de gestión de tráfico aplicada por un ope-rador en internet debe ser de cara al usuario transpa-rente, no discriminatoria y proporcional, y en especial,se establece que no podrá basarse en consideracionescomerciales, esto es, las posibles restricciones al tráficomencionadas en los tres supuestos anteriores, solose podrán basar en consideraciones técnicas objeti-vas.

Con el fin de cumplir con la transparencia los opera-dores deberán informar al usuario de la velocidadefectiva esperada en su conexión y de posibles efectossobre el uso de contenidos o aplicaciones que la ges-tión de tráficos del operador pueda ocasionarle.

El Reglamento permite así mismo que los operadorespuedan ofrecer servicios que no utilizando la internetabierta, conlleven garantías de calidad y velocidadesespeciales. Son los denominados “servicios especiales”para cuya prestación el operador de telecomunica-ciones utiliza su propia red. Si bien no se regulan as-pectos concretos de este tipo de servicios, quedanpermitidos aunque el Reglamento impone una con-dición para la oferta de estos servicios especiales: nopueden afectar negativamente a la capacidad o a lacalidad ofrecida en la internet abierta.

Las autoridades encargadas de la supervisión de estasobligaciones son las Autoridades Nacionales de Re-gulación (ANRs) que deberán vigilar por la calidad dela internet abierta, los niveles de congestión encon-trados, las divergencias entre la velocidad de conexiónanunciada y la efectiva, se encargarán además de vi-gilar por el cumplimiento de la no discriminación, latransparencia en los contratos, la relación con losusuarios y la calidad en general en el acceso a internet.Las ANR podrán además imponer condiciones de ca-lidad o en la prestación de servicios por la internet

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3. Artículo 3 del Reglamento UE 2120/ 2015.

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abierta con el fin de evitar la degradación en los ser-vicios.

La propuesta aprobada prescribe principios generalescon respecto a la neutralidad en las redes pero noentra a delimitar con mayor detalle prácticas o com-portamientos específicos. El conjunto de principiosaprobados dejan clara la prioridad de mantener ypromover una internet abierta de calidad pero puedendarse conflictos entre los distintos principios introdu-cidos. Hay realmente muchas incógnitas a resolver.

La gestión de los tráficos permitida a los operadoresen el supuesto de “congestión inminente” exige estarbasada en criterios técnicos objetivos, pero aún elmargen de maniobra para comportamientos estraté-gicos es muy amplio. La gestión de tráficos no puedebasarse en contenidos específicos, pero si podrá hacermás lenta la transmisión de tipos de contenidos, locual podría redundar en discriminaciones contra tráficoque no sean de interés para el operador de red.

Se permite a los operadores de red y a los demásagentes activos, como por ejemplo los proveedoresde servicios OTT, que a través de acuerdos comercialesse provean de “servicios especiales”, o servicios concalidades y velocidades superiores a los ofrecidos enla internet abierta. Esta libertad puede ser positivaen cuanto que dotará de mejores incentivos al des-pliegue de redes pero puede conllevar también peli-gros. Un motivo de preocupación que deberá ser vi-gilado por las autoridades es la alta concentraciónexistente tanto en la provisión de los servicios de ac-ceso a internet –y creciente como ocurre en el casode España–, por un lado, como en la oferta de algunosservicios o plataformas que sobre internet realizanlos agentes OTT, por otro lado. Hay agentes OTT quedisfrutan en la actualidad de posiciones preponde-rantes en sus respectivos mercados o actividades,como Google en el mercado de buscadores en la UE,o Facebook en las redes sociales o Amazon en lacompra de bienes por internet. Existen muchas posi-bilidades de acuerdos horizontales entre unos agentes,los OTT, y otros, los operadores tradicionales. Desdeel empaquetamiento comercial en sus diversas for-mas –la oferta en un mismo paquete de varios servi-cios y sin límite de uso para el servicio OTT comoocurre en aquellos países donde hay alguna formade “zero rating”–, a integraciones más completas denegocios. Hay posibilidad, en suma, de que dos agen-tes con poder de mercado en actividades distintasaunque complementarias integren de cara al consu-midor sus servicios y puedan con esto bien reforzarsus posiciones de dominio, si las tuvieran, o bien tras-ladar posiciones de dominio de una actividad a otrao incurrir en alguna otra práctica anti competitiva. Lalegislación aprobada por el Parlamento Europeo deja

libertad para acuerdos entre los distintos agentes, locual como principio es positivo, pero las cláusulas desalvaguarda que se contemplan parecen hoy por hoyescasas.

Relacionado con el punto anterior, encontramos as-pectos adicionales que inciden más directamente enel funcionamiento de las redes de telecomunicaciones:la interconexión IP. Algunos agentes OTT, como Ama-zon, Microsfot, Netflix o Google, en su objetivo demejorar la calidad del servicio al usuario final han in-vertido bien directamente, o bien a través de algúnoperador de tránsito internacional en infraestructuraespecífica, CDNs, con el fin de minimizar costes detránsito internacional que su tráfico demandado pro-voca y de mejorar la experiencia del cliente. Esta en-trada de nuevos agentes proveyendo una alternativaal servicio de tránsito para el tráfico de internet esbuena en sí misma y ha conducido entre otras cosasa reducir significativamente los precios del tránsitoque se pagan en las grandes redes troncales y haayudado a descargar gran cantidad de tráfico desdeel nivel internacional al nivel local. Al mismo tiempo,esta estrategia conduce a mejores calidades para elusuario cuando demanda tráfico de estos proveedoresOTT, o sea, a una internet a varias velocidades o cali-dades de prestación.

Uno de los objetivos de esta regulación es introducirpor primera vez un conjunto de principios comunessobre la neutralidad en las redes para toda la UE. Enalgunos países de la UE, como Holanda y Slovenia,ya existe legislación al respecto, bastante diferentede la aprobada en otras partes de Europa. En algunospaíses no existe siquiera regulación específica. Lapráctica, además, de los reguladores nacionales tam-bién ha sido diversa, tanto en la permisividad de cier-tas prácticas, como en su vigilancia o publicación deinvestigaciones sobre la calidad de la internet abierta,posibles restricciones a ciertos tráficos o la entradade nuevos agentes con infraestructura propia, comolos Content Delivery Networks (CDNs) y los acuerdosalcanzados con otros agentes. La convergencia en elmodo de tratar los tráficos a través de toda la UE vaa ser una labor complicada.

Se dejan muchos, quizás demasiados, aspectos a ladecisión bien de BEREC –institución que deberá pu-blicar una guía más específica a la luz de los principiosaprobados– o bien de las ANR de cada país miembro,quienes deberán interpretar si prácticas de gestiónde tráfico concretas, empaquetamientos y discrimi-naciones en precios, como el “zero rating”, son lícitaso no. En la actualidad hay varios países, como Eslo-venia y Holanda, con regulaciones específicas sobrela neutralidad, en donde por ejemplo la práctica del“zero rating” no está permitida. No queda claro quecon esta regulación aprobada por el Parlamento Eu-

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ropeo se pueda homogeneizar a través de la UE lasdistintas regulaciones nacionales.

En España la vigilancia de las condiciones de presta-ción y calidad de internet la realiza el Ministerio deIndustria, que publica regularmente los resultadosobtenidos de medidas sobre una serie de parámetrosde calidad que recogen los propios operadores. Dadala importancia que la calidad de la internet abiertatiene no solo sobre el consumidor de un modo directo,sino también sobre las condiciones en que el mercadose desenvuelve en competencia y posibles problemasque se pueden dar, lo más recomendable es que deesta vigilancia de internet en todos los aspectos cita-dos recién aprobados por el Parlamento Europeo laautoridad encargada fuera la autoridad independienteque regula los mercados de comunicaciones electró-nicas en España, la Comisión Nacional de los Merca-dos y la Competencia (CNMC). El Reglamento apro-bado de hecho instruye a la ANR de cada país a emitirun informe anual de vigilancia y supervisión de lascondiciones establecidas en el Reglamento sobre elacceso abierto a internet en cada país. La experienciareciente observada en otros países4, la alta concen-tración existente en la provisión de algunos servicios,ya sea el acceso a internet o una plataforma de ventaonline, hacen que sea fundamental una vigilancia pe-riódica y en detalle del funcionamiento tanto a nivelmayorista- en cuanto a los contratos y acuerdos po-sibles entre los agentes tradicionales y los nuevosOTT-, como a nivel minorista en la vigilancia de losefectos que sobre el excedente del consumidor puedantener acuerdos entre estos agentes.

La itinerancia en la UE

El servicio de itinerancia dentro de la UE –esto es, eluso de servicios móviles cuando el usuario se en-

cuentra en otro país distinto de su residencia habitual–ha venido siendo regulado con un mecanismo deprecios máximos desde 2007. Desde esta fecha lasautoridades comunitarias basaron su regulación enel objetivo de crear un mercado integrado.

La evolución reciente de estos precios máximos regu-lados (la “euro-tarifa”) tanto para las llamadas reali-zadas, como las recibidas, como los mensajes y losdatos se muestra en las gráficas siguientes, en la quese puede observar como las rebajas en los precios deestos servicios en los últimos años han sido muy sus-tanciales, en especial desde la introducción de preciosmáximos por unidad de servicio por parte de la UniónEuropea, para los servicios de llamadas (salientes yentrantes) desde 2007 y para los mensajes SMS ypara los datos- internet- desde 2009.

Las llamadas dentro de la UE, tanto las realizadasdesde otro país distinto del de residencia y contratomóvil del usuario, como las recibidas- cuando el usua-rio de un país es llamado y se encuentra en otro paísde la UE, comenzaron a ser reguladas con un meca-nismo de precios máximos en toda la UE en 2007.Desde entonces la UE ha ido marcando un preciomáximo distinto y descendiente. En la gráfica siguientese detalla el ingreso medio (que sigue muy de cercael precio máximo regulado) de las llamadas realizadasy el precio máximo regulado del servicio mayorista(el precio que se pagan los operadores entre sí por lagestión de la llamada mientras en su red). En el pe-riodo 2007- 2015, el descenso ha sido realmente sig-nificativo: un minuto de voz costaba en media 45,6céntimos en 2007; ocho años después su coste medioera tres veces y media inferior (13,1 céntimos por mi-nuto).

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4. ISP interconnection and its impact on consumer internet performance. A Measurement Lab Consortium Technical Report, MLab, Octubre2014.

GRÁFICA 1 · INGRESO MEDIO POR MINUTO DE LLAMADA DE VOZ Y POR MINUTO MAYORISTA EN LA UE,EURO/MINUTO

Fuente: BEREC 2016.

0.5

0,45

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El precio del mensaje en la UE era libre hasta 2009.Justo antes de la entrada en vigor de la regulación deprecios máximos el precio medio a lo largo de los 29Estados Miembros era de 27 céntimos por mensajeenviado, y la media de precios que se cargaban losoperadores por gestionar SMS para otro operador (el

ingreso medio mayorista) era de 14 céntimos de Euro.

Una vez la regulación entra en vigor, en seis años el

precio (medio) final por SMS pasó de 11,3 a 5,4 cén-

timos. Aún mayor descenso registró el precio medio

mayorista.

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GRÁFICA 2 · INGRESO MEDIO (EUROS/SMS) FINAL Y MAYORISTA DEL ENVÍO DE SMS EN LA UE

Fuente: BEREC 2016.

0,35

0,3

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0,2

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0,05

0

ing med SMS mayorista SMS

2007 2014201320122011201020092008 2015

Precios Regulados

El servicio que mayores crecimientos registra es el in-ternet. Desde 2009 que se regula en precio mayoristaque los operadores pueden establecer entre sí, el cualha pasado desde los 33 céntimos por MB en 2010 a1,7 céntimos por MB en 2015 de media. Esta reduc-ción en el precio mayorista ha sido trasladada tambiénal precio final que en el mismo periodo ha pasado deun ingreso medio por MB de 2,1 Euros a uno de 5,3céntimos por MB en itinerancia.

A pesar de estas rebajas ocurridas en el periodo 2007-2015 el roaming en la UE aún tiene precios mediospor unidad de servicios claramente superiores a losprecios domésticos. Con el fin de consolidar el Mer-cado Unico en servicios de comunicaciones electróni-cas el Parlamento Europeo ya se pronunció en 2012en favor de eliminar el sobre precio que los serviciosmás demandados tenían con respecto a los preciosobservados en cada país y propuso el principio de“roam like at home”, o sea, que el usuario tuvieralos mismos precios por los servicios móviles en cual-quier país que visitara dentro de la UE que los preciosque tuviera contratados a nivel doméstico. Es el prin-cipio de “itinerancia como en casa” por el cual nopuede haber discriminación en precios para un servicioya sea éste utilizado en el país de residencia del usua-rio o en otro cualquiera dentro de la UE.

El Parlamento Europeo aprobó en octubre de 2015 lapropuesta del Consejo de eliminar cualquier recargoque en las llamadas y uso de datos en otro país de laUE. La eliminación completa del recargo será efectiva

en verano de 2017 y hasta entonces existe un recargomáximo que se puede introducir por un periodo limi-tado, siempre calculado con respecto al precio que elusuario tenga en su país de origen por el mismo ser-vicio.

En la actualidad, 2016, el precio máximo por minutode voz en roaming no puede superar el precio do-méstico, el precio que tenga el usuario por ejemploen España contratado con su operador por un minutode voz nacional, más un máximo de 5 céntimos. Estasuma, además no podrá superar el precio global má-ximo establecido para el periodo anterior, de 19 cén-timos de Euros por minuto. A partir del 15 de juniode 2017 desaparecerá este sobreprecio de 5 céntimos,y por tanto el precio máximo permitido por un minutode llamada, o un Mb utilizado, será el mismo precioque el usuario tenga contratado con su operador paralos consumos nacionales, los cuales muy frecuente-mente están tarificados en estructuras de precios pla-nas o semi-planas.

La implementación del principio de “itinerancia comoen casa” puede plantear problemas en algunos casosen especial: (1) cuando el precio mayorista de algúnoperador receptor sea mayor que el precio final delservicio a nivel doméstico que el operador de origendebe mantener a su cliente. Y (2) cuando haya asi-metrías fuertes en los tráficos exportados e importadosentre dos operadores. Estos problemas pueden con-ducir a una situación en la cual algún operador debasubsidiar parcialmente el servicio de itinerancia con

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ingresos extra obtenidos de la venta del resto de ser-vicios incluidos en la tarifa final (llamadas domésticasprincipalmente)5. Este tipo de efectos “waterbed” cru-zados pueden distorsionar los precios finales. Con elfin de paliar estos posibles efectos, la regulación reciénaprobada introduce:

a) posibilidad de cargos extra de un modo temporal.En casos excepcionales en los que debido a losdesequilibrios en tráficos bilaterales no permitanla sostenibilidad del principio “itinerancia comoen casa”, la ANR nacional podrá permitir por unperiodo de tiempo limitado y con el solo fin derecuperación de costes del servicio de itineranciaun cierto sobre cargo sobre los precios domésticosal operador afectado. La regulación recién apro-bada impone, de todos modos un máximo a este

recargo: nunca podrá ser superior al precio ma-yorista (regulado). En la Tabla 2 se proporciona elsobrecargo de los principales servicios aplicablepara el periodo abril 2016 y hasta la entrada envigor del principio de igualdad de precios domés-ticos y de itinerancia, julio 2017.

b) una cláusula de “uso razonable” de los serviciosmóviles cuando el usuario se encuentre en otropaís. Esto es, el principio de “itinerancia como encasa”, o, lo que es lo mismo, iguales precios delos servicios ya sea en consumo doméstico o enla UE, se aplicará solo a un volumen predefinidode consumos (ya sea de minutos, mensajes oMbytes). Este volumen de “uso razonable” noestá aún definido.

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Junio 2012 Junio 2013 Julio 2014 Abril 2016 Junio 2016

LLAMADAS DE VOZ 29 24 19 P (doméstico)+5 P (doméstico)

LLAMADA DE VOZ (recibida) 8 7 5 1,14

SMS 9 8 6 P (doméstico)+2 P (doméstico)

DATOS (MByte) 70 45 20 P (doméstico)+5 P (doméstico)

TABLA 2 · REGULACIÓN ACTUAL DE LOS PRECIOS DE SERVICIOS MÓVILES EN ITINERANCIA EN LA UE(CÉNTIMOS DE EURO POR MINUTO O MBYTE)

En síntesis, el cambio en el principio regulatorio apli-cado a la itinerancia en la UE es de magnitud: elprecio por unidad de servicio para el usuario final de-berá ser el mismo que el precio que soporta en su ta-rifa doméstica. Por un periodo transitorio, hasta elverano de 2017, se fijan ciertos umbrales máximosque deberá respetar cualquier tarifa con servicios deroaming incluidos: el precio máximo, incluyendo elrecargo si lo hay, nunca podrá sobrepasar los 19 cén-timos de Euro por llamada realizada, ni podrá ser su-perior a los 6 céntimos por mensaje enviado, o los 20céntimos por Mbyte utilizado. Para las llamadas reci-bidas por un periodo transitorio el precio máximo quepodrán aplicar los operadores será la media de losprecios mayoristas de terminación regulados en laUE.

Para hacerse una idea aproximada del cambio en pre-cios que esta nueva regulación puede implicar, bastaver con datos a fin de 2014, últimos datos disponiblespara España y para la UE, los precios medios obser-vados. El precio medio pagado por un minuto de ser-

vicio de voz móvil (nacional) en España fue de 6,6céntimos de Euros en facturación medida por tiempode uso, y de 4,8 céntimos por minuto de voz ofrecidaen tarifa plana o semi-plana6. Asumiendo igual volu-men de tráfico en una modalidad y otra de facturación,se obtiene un precio medio de 5,7 céntimos por mi-nuto de llamada, que sería el precio medio a pagarpor el mismo servicio utilizado desde otro país en laUE a partir del verano de 2017. Actualmente se estápagando 19 céntimos.

Por recibir llamadas, el precio máximo permitido seráigual a la media (ponderada) del precio de terminaciónregulado (nacional) móvil en la UE, la cual ascendióa fin de 2014 a 1,22 céntimos de Euro por minuto7.Actualmente se está pagando el precio máximo re-gulado por recibir llamadas en la UE de 5 céntimospor minuto.

Más sorprendente para el caso español resulta el pre-cio por mensaje enviado (los recibidos no pueden sertarificados). En España para el último trimestre de

5. Para un análisis de las distintas alternativas regulatorias contempladas y evidencia sobre sus costes, ver “Report from the Commission tothe European Parliament and the Council on the review of the wholesale roaming market”, COM(2016) 398,Commission Staff WorkingDocument. Junio 2016.

6. www.data.cnmc.es

7. Fixed and mobile termination rates in the EU as of January 2015, BoR (15) 72, BEREC.

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2014 se obtenía un ingreso medio de 7,6 céntimosde Euro por mensaje de ámbito nacional enviado,mientras que a nivel UE el precio máximo del mismoservicio es de 6 céntimos, esto es, en España se pagahoy más por unidad de SMS doméstico en media delo que se paga por el mismo mensaje enviado a cual-quier parte de la UE.

Los operadores podrán ofrecer libremente otras tarifas,además de esta euro-tarifa, a los clientes tal y comocomo viene sucediendo para clientes con consumosmás elevados. La regulación aprobada mantiene laobligación de informar al usuario cuando cruce unafrontera y se active su tarifa o uso de roaming asícomo el deber de avisar al usuario cuando llegue allímite permitido por la política de uso razonable. Seintroduce también la posibilidad de que le clientefinal opte por la tarifa regulada o cualquier otra lasveces que quiera y sin coste adicional.

Será BEREC quien publicara informes periódicos, comolo viene haciendo en los últimos años8, sobre evoluciónde la itinerancia, niveles de precios observados, tantofinales como mayoristas y posibles desequilibrios detráfico encontrados. Las ANR, por su parte, son lasencargadas de vigilar el cumplimiento estricto de estaReglamento en cada país para lo cual podrán adoptarlas medidas necesarias de investigación, de imposiciónde actuaciones a los operadores y de transparenciaen cuanto que deberán poner a disposición de todoslos agentes la información suficiente para conocer laevolución de los precios y condiciones en que seofrece el servicio de itinerancia por parte de los ope-radores activos en su país.

La revisión del marco regulador: cuestiones pen-dientes

Una vez que la regulación sobre la itinerancia y laneutralidad en las redes ha sido ya aprobada, la Co-misión Europea se encuentra ahora en periodo de re-visión de otros aspectos cruciales para el desarrollodel Mercado Unico Digital:

· Revisión de la legislación del derecho de autor

· Revisión del marco regulador de los servicios au-diovisuales, con una revisión de la Directiva(2010/13) en la cual probablemente se contemplaráel papel y estatus de los OTT en la oferta de estosservicios

· Coordinación en la asignación y gestión del espectrode radiofrecuencias. Con el fin de generar sinergiasy un mercado más integrado es necesario una mejor

coordinación en la gestión del espectro, condiciones,periodos y cantidades en su asignación.

La revisión afectará a las Directivas más importantesde las comunicaciones electrónicas, como son la Di-rectiva 2002/20 sobre autorización para prestar ser-vicios y redes, la Directiva 2002/21 que define elmarco de regulación de las comunicaciones electró-nicas y la Directiva 2002/22 sobre servicio universal yderechos de los usuarios. Así mismo, la estrategia dela Comisión Europea prevé reformar la Directiva deservicios audiovisuales (2010/13) así como la Directiva2002/58 sobre privacidad en las comunicaciones elec-trónicas.

CONCLUSIONES

La evolución de la competencia, las innovaciones ocu-rridas, como Internet, la extensión de las redes y losaumentos en el uso de servicios de comunicacioneselectrónicas han traído beneficios claros en los últimos17 años.

Han aparecido nuevos servicios, nuevos agentes enla cadena de valor- como los proveedores de serviciosover-the-top (OTT)-, agentes que intercambian sobrela plataforma de internet, que han cambiado no soloal sector sino al modo de vender, producir y organizarla actividad económica. Con el fin de explotar al má-ximo las ganancias posibles que la economía digitalposibilita, la Comisión Europea adoptó en mayo de2015 una Estrategia de Mercado Unico Digital parala UE.

Hace casi un año que el Parlamento Europeo aprobóuna parte de esta estrategia global que afecta a doselementos importantes de la economía digital: la neu-tralidad en las redes y la eliminación de sobrecargosen los precios de los servicios móviles cuando se uti-licen en un país distinto del de residencia habitual.

Los principios aprobados para garantizar un acceso yuso de una internet abierta establecen con claridadla libertad del usuario de acceder y proveer de servi-cios, información, aplicaciones o contenidos de suelección, sin importar su localización o el tipo de con-tenido que sea, siempre y cuando sea legal. Sobrelos operadores o proveedores del acceso a internetse impone la obligación de tratar todo tráfico delmismo modo, sin poder discriminar tráficos, ni blo-quear, hacer más lento o restringir, ya sea por razónde quién sea el emisor o receptor, o el contenido es-pecífico que se trate.

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8. International roaming BEREC benchmark data report: April- September 2015, BoR(16) 28, Febrero 2016, en: http://www.berec.europa.eu

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Es la primera vez que en la UE se regulan los principiosde la internet abierta de un modo explícito con normascomunes para los 28 Estados Miembros. De todosmodos, la regulación tal y como ha sido aprobadadeja muchas incógnitas abiertas. Se deja mucha li-bertad en la gestión de tráficos a los operadores detelecomunicaciones que podrían aprovechar para aco-meter restricciones de tráficos que no les interesa uotros comportamientos estratégicos con efectos no-civos sobre el objetivo común: tener una internetabierta, de calidad y competitiva en Europa. La labora futuro tanto de los reguladores nacionales comode la asociación de reguladores en la UE, el BEREC,va a ser crucial para dotar a la UE de unas normascoherentes en todo el territorio. En España y dadoslos problemas potenciales que se prevén- centradosen aspectos de competencia- es deseable que la mo-nitorización de esta regulación recién aprobada re-caiga sobre la autoridad que regula estos mercados,la Comisión Nacional de los Mercados y la Compe-tencia (CNMC).

Un paso adelante adicional en la consolidación delMercado Unico Digital lo ha dado el Parlamento yConsejo al aprobar la eliminación de cualquier so-brecargo en los servicios cuando el usuario está enitinerancia en la UE. A partir de julio de 2017 el preciode cualquier servicio móvil será el mismo ya se en-cuentre el usuario en su país de residencia o en cual-quier otro de la UE (o EFTA), se aplicará el principiode “itinerancia como en casa” o igualdad de tarifas.Esta regulación va a traer beneficios claros para todoslos ciudadanos de la UE: menores precios en todoslos servicios y eliminación de una barrera que existehoy al uso de los mismos cuando se encuentra fuerade su país de origen.

Pero la aprobación en octubre de 2015 de estas re-gulaciones no ha sido más que un primer paso en laconsolidación de un verdadero mercado integrado enlo digital. Aún quedan muchos aspectos en los que laComisión Europea está trabajando e irá proponiendomayor armonización a lo largo de los próximo años.

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dentro de la UE

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DOSSIER “REGULACIÓN Y COMPETENCIA”

Las agencias de regulación en la Europa del siglo XXI

INTRODUCCIÓN

La creación de agencias reguladoras relativamente independientes del gobiernoforma parte del paradigma de reforma de las industrias de red (como la electricidady las telecomunicaciones) que se ha aplicado en Europa y en otras regiones enlas últimas décadas. Este paradigma incluye la liberalización de segmentos po-tencialmente competitivos, y la privatización en algunos casos parcial y a menudototal de los operadores tradicionales. Estas agencias nacieron, sin embargo, enlos Estados Unidos (con la Interstate Commerce Commission) en el siglo XIX, encontextos no necesariamente competitivos, y han evolucionado de acuerdo conlas relaciones entre grupos de interés, ideologías y tecnología, en estrecha relaciónen Europa con el proceso de integración, y en interacción con los gobiernos enlos distintos niveles. La investigación académica sobre el rol de estas agencias secentra en qué estructura y qué gobernanza deben tener para contribuir al interésgeneral en sociedades democráticas en un contexto de asimetrías de informacióny complejidad tecnológica. En España surgieron agencias reguladoras relativamenteindependientes del gobierno en los años 1990, así como una autoridad dedefensa de la competencia. Todas estas agencias se fusionaron en el año 2013,a raíz de una reforma impulsada por el gobierno salido de las urnas a finales de2011. A su vez, en Cataluña y en otras comunidades autónomas existen agenciasautonómicas de defensa de la competencia, y a nivel europeo también existenorganismos reguladores específicos para telecomunicaciones y energía, aunqueel grueso de las competencias reguladoras y de defensa de la competencia estáen manos de la Comisión Europea, que a partir de la aprobación de tres paquetesde directivas ha reducido notablemente la discrecionalidad de las autoridadesnacionales.

En este artículo se expone cuál puede ser el rol de estas agencias desde el puntode vista del pensamiento económico, tanto en un sentido positivo como normativo,sin descuidar aspectos políticos o cognitivos que cada vez son tenidos más encuenta en el análisis de la arquitectura institucional en economía. La economíatradicional del bienestar (welfare economics) postula la existencia de una seriede imperfecciones de los mercados (como las externalidades o el poder de mer-cado) que hacen que estos en algunos casos no puedan garantizar su eficiencia.Ello permite pensar en la potencialidad de una intervención pública para mejorarlas prestaciones de los mercados, y una forma de intervención es la regulación(la fijación de reglas, ya sea en precios o en otras dimensiones). El problema esque, desde la aparición de la Escuela de la Elección Pública (public choice),asociada a autores como Buchanan o Niskaanen, se considera que la intervenciónpública también está sometida a imperfecciones (incurriríamos en una asimetríadifícil de justificar si pensáramos que los individuos actúan guiados por el propiointerés en el mercado, pero no en la esfera política), como el riesgo de captura,

La creación de agencias reguladorasrelativamente independientes delgobierno forma parte del para-digma de reforma de las industriasde red que se ha aplicado en Europay en otras regiones en las últimasdécadas. Dichas agencias han evo-lucionado de acuerdo con las rela-ciones entre grupos de interés, ide-ologías y tecnología, en estrecharelación con el proceso de integra-ción europea, y en interacción conlos gobiernos en los diferentes ni-veles.

La investigación académica sobreel rol de estas agencias se centraen qué estructura y qué gobernanzadeben tener para contribuir en so-ciedades democráticas al interés ge-neral en un contexto de asimetríasde información y complejidad tec-nológica

Artículo publicado en “Revista econòmica

de Catalunya” nº 72

FRANCESC TRILLASUNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE BARCELONA.INVESTIGADOR DEL PPSRC DEL IESE Y DEL IEB.

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los problemas de compromiso (o inconsistencia tem-poral) o la información asimétrica. Si las primeras im-plicaciones de los análisis de la elección pública con-dujeron a una visión escéptica sobre el rol del Estadoen la economía (animada por la Escuela de la ElecciónPública, pero también por la Escuela de Chicago y laEscuela Austríaca), enfoques más agnósticos, coinci-diendo con la expansión de los estudios de una nuevaeconomía política (political economy) han dado lugara recomendaciones más matizadas, como por ejemplola posibilidad de que agencias especializadas, relati-vamente autónomas del gobierno (como los bancoscentrales), puedan contribuir a mitigar las imperfec-ciones de la intervención pública. Más recientemente,a la consideración de las imperfecciones de los mer-cados y los gobiernos, se ha añadido la consideraciónde las potenciales imperfecciones psicológicas de losindividuos mediante la economía del comportamiento(behavioural economics), dando lugar a una reconsi-deración y a menudo expansión del potencial regula-dor del Estado (con el fin de ayudar a decidir mejor alos individuos), a partir de la influencia en el ámbitode las políticas públicas, y en particular en la regula-ción, de autores como Thaler y Sunstein (véase Thalery Sunstein, 2013). Pero, de nuevo, si nos detuviéramosaquí estaríamos incurriendo en una asimetría, porquetendríamos en cuenta los sesgos psicológicos de losindividuos como consumidores o inversores, pero nocomo reguladores o como agentes que intervienenen el proceso de elaboración y ejecución de las polí-ticas públicas. Ahora bien, sería de nuevo un errorcaer en el otro extremo de escepticismo total con res-pecto a la acción pública al estilo de Buchanan o Nis-kaanen, pero ahora por razones cognitivas; y de nuevoserán necesarios enfoques más matizados que notengan que escoger entre los extremos de regular ono, sino entre diferentes opciones en un continuumque tenga en cuenta las imperfecciones de los mer-cados, de los gobiernos y de todos los individuos. Porello la frontera de la investigación en el rol de lasagencias reguladoras y de la regulación en generalse sitúa hoy en el análisis positivo y normativo de laarquitectura institucional de la regulación teniendoen cuenta condicionantes políticos y psicológicos, in-cluyendo los potenciales sesgos de los reguladores yagentes en la esfera política (es decir, avanzandohacia una economía política del comportamiento, eninglés behavioural political economy).

Con el objetivo de aportar ideas en la dirección men-cionada, en el resto de este artículo, primero se explicael rol de las agencias reguladoras en el contexto dela reforma de las industrias de red en la Unión Europea(UE), a continuación se aborda la actuación de lasagencias reguladoras en España y su fusión con laautoridad de defensa de la competencia, y finalmente,a modo de conclusión, se realizan una serie de consi-deraciones sobre el futuro de las agencias reguladoras

y las industrias de red en Europa, y la investigaciónacadémica sobre ellas.

LA REFORMA DE LAS INDUSTRIAS DE REDEN LA UE Y EL ROL DE LAS AGENCIAS RE-GULADORAS

Desde los años 1980 y 1990 las instituciones europeashan sido el motor de la liberalización y reforma de lasindustrias de red en España y en el conjunto del con-tinente, con una serie de paquetes de directivas entelecomunicaciones y energía. Florio (2013), influidopor la crítica a las privatizaciones del historiador bri-tánico Tony Judt en los últimos años de su vida, des-taca la influencia sobre el conjunto de Europa de laexperiencia británica de privatizaciones y liberalizacióncon los gobiernos de Margaret Thatcher. En el diseñode las privatizaciones del Reino Unido en aquellaépoca, en el cual tuvo un gran peso un economistabritánico de la Escuela Austríaca, Stephen Littlechild,la idea original era que las agencias de regulacióntuvieran un papel provisional, con el objetivo de dis-poner solo de una regulación residual con el tiempoy dejar la asignación de recursos en manos del mer-cado el máximo posible. En la realidad, las agenciasreguladoras, como las actuales OFCOM y OFGEM, sehan consolidado, tienen un gran peso y han servidode modelo a las agencias de otros países europeos.Sería un error, sin embargo, ver el Reino Unido comoel iniciador absoluto del “nuevo paradigma”, dadoque por una parte, en los Estados Unidos (donde co-existían y siguen coexistiendo operadores públicos yprivados) ya se habían producido con anterioridadexperiencias de liberalización, desregulación (por ejem-plo, en las aerolíneas en la presidencia de Carter) yseparación vertical, y también se habían producidoexperiencias de privatización profunda en países comoel Chile de Pinochet.

Los cambios que se han producido en los últimos 30años en las industrias de red de todo el mundo hancoincidido en la Unión Europea con el proceso de ex-pansión e integración de la Unión. Se dan paralelismosinteresantes con la política monetaria y financiera,donde la necesidad de reaccionar ante la crisis de2008 también ha coincidido con los primeros pasosdel funcionamiento de una moneda única.

En las últimas décadas ha tenido lugar una progresivatoma de responsabilidad de las autoridades europeas(Parlamento y Comisión) con respecto a la regulaciónde las telecomunicaciones y la electricidad, con hastatres paquetes de directivas en cada caso que han idoampliando el alcance y la ambición de las políticaseuropeas. En los dos casos, el acento se ha puestoprogresivamente en una creciente liberalización delos dos sectores (en paralelo a una fuerte política co-munitaria de defensa de la competencia), ampliandoel alcance y las posibilidades de la competencia entre

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operadores. El carácter prescriptivo de las prácticas adesarrollar ha sido mucho más extenso en el àmbitode las telecomunicaciones, donde las directrices co-munitarias son mucho más detalladas sobre qué tie-nen que hacer las autoridades de los Estados miem-bros en cada mercado y donde se produce un procesode codecisión cuando se observa que en un determi-nado mercado de producto se produce una excesivaposición dominante. A pesar de que en electricidad eltercero y último paquete aprobado ya obliga a separarempresas verticalmente a cada Estado miembro parafacilitar la competencia, estos tienen discrecionalidada la hora de decidir exactamente cómo lo hacen.

Los últimos paquetes también obligan a crear agenciasde regulación independientes del gobierno, pero tam-bién en eso los Estados tienen mucha libertad encómo hacerlo mientras exista alguna agencia sepa-rada.

Finalmente, tanto en telecomunicaciones como enelectricidad no existe todavía un mercado europeorealmente integrado ni una autoridad fuerte a niveleuropeo. Estos son los aspectos que hoy distinguen aEuropa de los Estados Unidos, especialmente en tele-comunicaciones, como se explica en Vogelsang (2014).En los Estados Unidos un número limitado de opera-dores de telecomunicaciones (operando en Internet,televisión por cable y telefonía móvil) están presentesen todo el país/continente, sin barreras de marca, es-pectro radioeléctrico o licencias. En dicho país también

existe una menor preocupación por asegurar el accesode las empresas entrantes a las infraestructuras localesde la empresa establecida, y se favorece más la com-petencia entre empresas de telecomunicaciones ver-ticalmente integradas. En Europa mientras tanto, aun-que existen criterios convergentes para favorecer lacompetencia y la entrada de operadores de otros paí -ses, los mercados, las licencias y la gestión del espectrotodavía giran en torno a los Estados miembros. Se dala paradoja de que la liberalización, como acostumbraa pasar, ha dado lugar a una oleada de fusiones yadquisiciones, de manera que los operadores resul-tantes, no necesariamente los más eficientes por laintervención de condicionantes políticos en el mercadode control corporativo, hoy se encuentran en multitudde mercados, tanto en telecomunicaciones como enelectricidad; pero estos pocos operadores, aunque porsu capacidad financiera y tecnológica podrían hacerlo,no compiten en un único mercado integrado, al menosen telecomunicaciones, sino en muchos de balcani-zados (es decir, separados artificialmente por barreraspolíticas). En electricidad se dan niveles parecidos deintegración regional a través de los Estados, y en todocaso en Europa todavía es más alta la integraciónvertical de las empresas, con grandes países comoFrancia donde la empresa dominante todavía estápresente en todos los segmentos de la cadena de va-lor. La tabla 1 resume las similitudes y diferenciasentre los Estados Unidos y Europa.

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ESTADOS UNIDOS UNIÓN EUROPEAElectricidad Telecomunicaciones Electricidad Telecomunicaciones

INTEGRACIÓN A TRAVÉS DE LOS ESTADOS MEDIA ALTA MEDIA BAJA

INTEGRACIÓN VERTICAL BAJA ALTA MEDIA BAJA

TABLA 1

Fuente: Elaboración propia.

Tanto en un lado como en el otro del Atlántico, mien-tras tanto, coexisten agencias de regulación en losdiferentes niveles de la cadena vertical de gobierno.En los Estados Unidos, las agencias reguladoras delos Estados acostumbran a integrar energía, teleco-municaciones y otros servicios, mientras que en Europatienden a estar más especializadas. Las agencias fe-derales en los Estados Unidos están especializadas(la FERC en energía y la FCC en telecomunicaciones)y coexisten con dos autoridades federales de defensade la competencia (la Federal Trade Commission oFTC, y la División Antitrust del Departamento de Jus-ticia). A nivel europeo, en cambio, las agencias fede-rales especializadas son muy embrionarias, aunquela Comisión Europea acumula importantes responsa-bilidades tanto en el terreno regulatorio como de de-

fensa de la competencia. En el ámbito académico, seapuntan las ventajas de las agencias reguladoras in-dependientes desde el punto de vista de facilitar com-promisos creíbles ante las inversiones de las empresasen activos específicos de larga vida útil, y tambiéndesde el punto de vista de contar con expertos ensectores tecnológicamente complejos. El debate estáabierto, sin embargo, con respecto a cómo evitar queesta necesidad de expertos dé lugar a una relacióndemasiado estrecha con la industria regulada, y cuáles la arquitectura institucional adecuada en un con-texto de organización federal del gobierno en que lasadministraciones en los distintos niveles disponen deinstrumentos de políticas públicas que interactúancon las decisiones de las agencias reguladoras.

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LAS AGENCIAS REGULADORAS EN ESPAÑAY SU FUSIÓN CON LA AUTORIDAD DE DE-FENSA DE LA COMPETENCIA

En el mes de enero de 2012, el gobierno español re-cientemente salido de las elecciones generales de no-viembre de 2011 anunció una reforma de las institu-ciones de regulación y defensa de la competencia porla cual fusionaba los órganos reguladores sectorialesde las industrias de red (energía, telecomunicacionesy transporte) con la autoridad de defensa de la com-petencia. La justificación principal que se ofreció fuela reducción de los costes administrativos. El proyectoacababa con la existencia de dos organismos regula-dores relativamente potentes que habían venido fun-cionando desde los años 1990, la Comisión del Mer-cado de Telecomunicaciones (CMT) y la ComisiónNacional de la Energía (CNE). El cambio no debíaafectar a los órganos autonómicos de defensa de lacompetencia, pero sí a la dispersión embrionaria delas sedes de capitalidad que se había producido conel establecimiento en Barcelona de la CMT (aunqueen el antiguo edificio de esta permanezcan algunosservicios del nuevo organismo fusionado). Cabe decirque la autoridad de defensa de la competencia espa-ñola había sido objeto de una reforma importantepor parte del gobierno anterior, después de un procesode debate en el que pudieron participar todos lossectores interesados. Esta vez, sin embargo, en 2012el anuncio de la reforma fue unilateral por parte delgobierno, aunque incorporó de manera detallada lassugerencias de un informe de consultoría encargadopor Telefónica, la empresa dominante en el sector detelecomunicaciones.

Esta reforma provocó la protesta de la Comisión Eu-ropea, que consideró que se aprovechaba para cesaren sus cargos a los reguladores anteriores, que en te-oría tenían unos mandatos blindados; alertaba sobreun posible conflicto de intereses entre regulación ydefensa de la competencia; y temía por la falta de in-dependencia con respecto al gobierno del nuevo or-ganismo. Ello dio lugar a una serie de pequeños cam-bios en el proyecto inicial, el más importante de los

cuales fue que el nuevo organismo tuviera dos cáma-ras, una de regulación y una de defensa de la compe-tencia, pero con el mismo presidente. La nueva Co-misión Nacional de los Mercados y la Competencia(CNMC) empezó a operar en el año 2013.

La reforma española ha dado lugar a un cierto debatesobre la conveniencia de agrupar en una misma agen-cia sectores diferentes y sobre la conveniencia deagrupar dos instrumentos tan distintos (aunque ne-cesitados de coordinación) como son la regulaciónex ante de precios y otras condiciones, y la política dedefensa de la competencia que opera en general expost. Un aspecto importante de este debate es si lanueva arquitectura será más o menos eficaz a la horade mitigar el riesgo de captura de la regulación porparte de las empresas dominantes.

En cualquier caso, el modelo resultante en el caso es-pañol es bastante insólito en el contexto europeo,donde solo Holanda y Eslovenia tienen estructurasparecidas. En el caso holandés, sin embargo, la fusiónentre la autoridad de telecomunicaciones y la de de-fensa de la competencia ha tenido lugar en el marcode un esfuerzo de mejor defensa del bienestar y losderechos de los consumidores, que no se ha producidoen el caso español. En el caso de los grandes paíseseuropeos, no está prevista la fusión de los órganossectoriales con el de defensa de la competencia, apesar de que sí se ha producido una concentraciónde reguladores en industrias convergentes en casoscomo el británico (audiovisual y telecomunicacionesen una agencia, OFCOM, y electricidad y gas en otra,OFGEM). Mientras tanto, la reforma no se ha aprove-chado para aumentar las competencias del órganosupuestamente independiente (en todo caso el go-bierno ha aprovechado para recuperar algunas). Lapreocupación es que, en comparación con otros países,las agencias que se fusionaban ya tenían un nivel re-lativamente bajo de competencias. Como ejemplo, latabla 2 resume las competencias en telecomunica-ciones del nuevo organismo en comparación con lasagencias de regulación de las telecomunicaciones enuna serie de países europeos.

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Alemania Francia R. Unido Italia EspañaBNETZA ARCEP OFCOM AGCOM CMNC

REGULACIÓN DEL MERCADO X X X X XSEGURIDAD DE LA RED X XGESTIÓN DEL ESPECTRO X X X XPROTECCIÓN CONSUMIDOR X X X XOTROS (e-commerce...) X X

TABLA 2 · COMPETENCIAS DE LAS AGENCIAS DE TELECOMUNICACIONES EN UNA SELECCIÓN DE ESTADOSMIEMBROS DE LA UE

Fuente: Elaboración propia.

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EL FUTURO DE LAS AGENCIAS REGULA-DORAS Y DE LAS INDUSTRIAS DE RED ENEUROPA

El comportamiento de la nueva agencia española,igual que el de cualquier agencia, dependerá no solode su marco competencial, sino también del compor-tamiento de sus responsables y profesionales y delos mecanismos de control y de supervisión que seles apliquen. La complejidad de los factores en juegoha sido extensamente analizada por la investigaciónacadémica, como está muy bien resumido en el surveyde Moe (2013). Otros autores han puesto de mani-fiesto la importancia de tener en cuenta aspectoscognitivos en el comportamiento de las agencias. Eneste sentido, se puede hablar de una serie de desvia-ciones de la racionalidad limitada que afectan al com-portamiento de los reguladores y de los agentes conquienes interaccionan en la arena política:

· La posibilidad de un comportamiento no optimiza-dor, ya sea porque los reguladores se detienen enun comportamiento satisfactorio sin llegar al óp-timo, o porque se comportan de manera simple-mente adaptativa, por ejemplo actuando solocuando se produce algún acontecimiento de granvisibilidad. Como los árbitros en el deporte, en tiem-pos normales los reguladores se dejarían llevar porel denominado sesgo de omisión.

· La existencia de preferencias intrínsecas, ya seaporque los reguladores se mueven por una éticadel servicio público o por una preocupación por sureputación o para mantenerse fieles a alguna cre-encia que llevan arraigada desde su proceso edu-cativo.

· Los sesgos propios de expertos o que afectan mása los expertos que al resto de la población, comoel sesgo de confirmación (Cooper y Kovacic, 2012),o el exceso de confianza en la propia pericia. Porejemplo, en Chile los ingenieros expertos que dise-ñaron la reforma del sistema de autobuses de lacapital denominada Transantiago, lo hicieron sintener en cuenta las aportaciones de políticos o ciu-dadanos ordinarios, y probablemente ello los llevóa descuidar los enormes costes de transacción quesuponía la introducción de golpe del nuevo sistema,dando lugar a un gran escándalo político y social.

· La importancia de los procesos (como, por ejemplo,ilustra el contraste entre las dos últimas reformasde la defensa de la competencia en España), por lacual los agentes implicados en una determinadareforma pueden ser más proclives a aceptar el re-sultado, sea cuál sea, si ha estado precedido porun proceso justo y participativo.

· La posibilidad de captura cultural o cognitiva debidaa la identidad de los reguladores forjada en deter-

minadas instituciones de formación, el estatus enrelación con un determinado grupo o mercado pro-fesional, o las relaciones en el contexto de una de-terminada red social (Kwak, 2014).

Es importante la relación de estos sesgos con las po-sibilidades de captura del regulador por parte de lasempresas. Algunos de los sesgos acercan más a losreguladores a la posibilidad de captura y otros losalejan de la misma. Algo similar podríamos decir conrespecto a la posibilidad de alcanzar compromisoscreíbles. Aspectos no mesurables, culturales, de la ca-lidad institucional y la prevención de la captura, muyrelacionados con estas fuentes de sesgos, adquierenentonces una importancia mayor que en los análisismás tradicionales

Vale la pena, en este sentido, poner de manifiestoque los posibles mecanismos para prevenir la capturay minimizar sus efectos son muy parecidos a los me-canismos para “desesgar”: disponer de mecanismosque obliguen a buscar evidencia que “desconfirme”las hipótesis previas, disponer de mecanismos internosde “abogado del diablo”, la evaluación sistemáticaex post de las decisiones, la transparencia y la obli-gación de explicar las decisiones, etc. La misma di-versidad institucional puede ser una buena recetapara experimentar e innovar antes de generalizar po-sibles soluciones a los problemas de la regulación yla defensa de la competencia en un contexto de in-certidumbre y complejidad tecnológica. Esta es la con-clusión a la cual se llega, por ejemplo, en un libro re-ciente que hace balance del caso Microsoft(probablemente el caso más importante de defensade la competencia de las últimas décadas), en el cualintervinieron una diversidad de instituciones a amboslados del Atlántico (véase Gavil y First, 2014).

En este contexto de delegación estratégica en agen-cias reguladoras afectadas potencialmente por unaserie de problemas políticos y cognitivos, se planteala cuestión de si sus objetivos deben ser definidos demanera muy específica, o tienen que incluir un amplioabanico de consideraciones. En este sentido, mientrasque trabajos como Marinello et al. (2015) consideranque los reguladores independientes tienen que tenerobjetivos muy limitados y específicos precisamentepara que la delegación pueda funcionar mejor y pue-dan rendir cuentas con más facilidad, otros como Flo-rio (2013) piensan que los aspectos de eficiencia soninseparables de los distributivos y que, por lo tanto,es inevitable que la regulación tenga lugar en un con-texto de preocupación por un conjunto de objetivosde políticas públicas. Una solución de síntesis seríaque los gobiernos en su conjunto fijaran las líneasmaestras de las políticas, y delegaran estratégicamenteen agencias relativamente independientes para as-

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pectos específicos previamente delimitados sobre loscuales los reguladores especializados (los “tecnócra-tas”) tengan que rendir cuentas. De esta manera elconjunto de instituciones que forman la arquitecturainstitucional de la regulación en una sociedad com-pleja se podría acercar a los ideales de reducir la in-certidumbre y el oportunismo, y al mismo tiempo al-canzar legitimidad política en una sociedaddemocrática.

De todos modos, el caso español en electricidad (unareforma para corregir el llamado “déficit tarifario”que ha repartido el coste de la reforma entre contri-buyentes, consumidores y empresas de una formabastante arbitraria y polémica) ilustra las dificultadespara resolver los dilemas (entre eficiencia productiva,eficiencia asignativa, efectos distributivos y solucióna problemas medioambientales en un contexto deimperfecciones políticas y cognitivas) que plantea unsector regulado como el eléctrico en el marco tradi-cional del estado-nación. Dado el estado actual dedesarrollo del proceso de integración europea, seplantea, pero, la posibilidad de trasladar todavía mássoberanía con respecto a las políticas de este sectoral nivel europeo. Así como en los Estados Unidos enel siglo XIX se traspasó capacidad regulatoria de losmunicipios a los Estados por razones políticas (y notecnológicas), sería posible hoy y probablemente de-seable traspasar más capacidad regulatoria de los Es-tados miembros de la Unión Europea a la ComisiónEuropea. En algunos casos ello está justificado porrazones tecnológicas, por ejemplo en el caso de lanecesaria coordinación del segmento de transporte

en alta tensión de la electricidad, y de gestión de lasactuales interconexiones entre redes. Pero incluso enaspectos como la producción de electricidad, la dis-tribución o la prevención y eventual gestión de losdéficits de tarifa, puede ser conveniente que se busqueun árbitro lejos de las arenas políticas nacionales,donde los grupos de interés queden diluidos y la pre-sión política sea menor. Quizás en este sentido para-dójicamente puede ser beneficioso para la resoluciónde los dilemas que se presentan en el sector eléctricoque no esté demasiado desarrollado un demos euro-peo, aspecto que se presenta problemático desdeotros puntos de vista. Un demos europeo consolidadoimplicaría la existencia de una arena política europeaconsolidada, con una opinión pública europea, unospartidos políticos europeos, unos lobbies operando anivel europeo... La razón por la cual esta falta de des-arrollo del demos europeo puede ser favorable es queello permitiría despolitizar las intervenciones públicasen sectores como el eléctrico, al menos durante eltiempo que tardara en desarrollarse el demos europeo,que previsiblemente puede ser largo dado el fuertearraigo de los sentimientos nacionales todavía dentrode la Unión (si lo comparamos, por ejemplo, con lossentimientos locales en los Estados de la confedera-ción en Norteamérica en el siglo XVIII). La soluciónóptima a largo plazo sería que un demos europeoaceptara una regulación estable que permitiera unosniveles elevados de inversión y, a la vez, diera unasolución a los problemas de cambio climático que tu-viera en cuenta los intereses de las generaciones fu-turas.

Las agenciasde regulaciónen la Europadel siglo XXI

FRANCESC TRILLAS

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La regulación bancaria en la eurozona

INTRODUCCIÓN

Los grandes bancos europeos son asimismo más grandes que sus homónimosestadounidenses debido en gran medida a la preponderancia en el continentedel denominado modelo de banca universal. Dicho modelo permite a las entidadesde crédito –con independencia de cuál sea su naturaleza jurídica– realizar bajoel mismo techo un amplio abanico de operaciones (tales como la captación derecursos, la concesión de crédito y la inversión en valores mobiliarios) sin queexistan restricciones en función del tipo de cliente y del plazo de vencimiento delas operaciones. En los Estados Unidos, por el contrario, las entidades bancariasestaban hasta fechas recientes especializadas en alguno de los segmentos de laactividad bancaria (banca comercial, banca de inversión, etc.,), teniendo inclusoprohibido realizar las operaciones ajenas a su perfil.

A partir de mediados de los años ochenta, los principales grupos bancarios euro-peos intensificaron su presencia en otros países de la Unión bien sea abriendoen ellos filiales o sucursales, bien adquiriendo entidades que operaban en elmismo «mercado regional» (Francia, Portugal e Italia, por ejemplo, en el caso deEspaña). Se trataba en definitiva de hacer frente a los retos que iban a generar lapuesta en marcha del Mercado Único y la liberalización de los movimientos decapital3.

Pese a las reiteradas advertencias realizadas por numerosos analistas en elsentido que la intensificación de las operaciones transfronterizas de los grandesbancos europeos hacía necesaria una supervisión de carácter supranacional, nofue hasta el estallido de la crisis de la deuda soberana cuando los miembros dela eurozona se plantearon avanzar en esa línea. Y lo hicieron no por ser coherentescon la realidad supranacional de sus entidades bancarias sino acuciados por los

Como es bien sabido, el tamaño re-lativo del sistema bancario en laUnión Europea es muy elevado,dado el papel hegemónico que lasentidades bancarias ostentan en losprincipales países europeos. De he-cho, los activos bancarios de laUnión Europea suponen casi el300% del PIB frente al 95 y 233 porcien del PIB respectivamente quesuponen en los Estados Unidos yJapón1.

En países como Luxemburgo, Ir-landa, Malta y Chipre el tamaño dclsistema bancario alcanza valorestodavía más grandes (superiores almil por cien en el caso de Luxem-burgo), razón por la cual cuestapensar que llegado el caso sus au-toridades puedan afrontar por si so-las problemas en sus sistemas ban-carios2.

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ANTONI GARRIDO UNIVERSIDAD DE BARCELONA.INSTITUTO DE ECONOMÍA DE BARCELONA (IEB).

1. La existencia de diferencias en las normas contables, el desarrollo de la llamada “ banca en lasombra ” y la no inclusión en las estadísticas del sistema bancario estadounidense de las llamadasGovernment-Sponsored Entibies (como Fannie Mae y Freddie Mac) serían otros de los factores queexplican el menor tamaño relativo que presenta el sistema bancario estadounidense.

2. Se trata, no hace falta decirlo, de países que han optado por sobreespecializarse en finanzas im-plantando para ello marcos reguladores muy flexibles y/o jugando a fondo la carta de las ventajasfiscales.

3. A mediados de 2007 el grado de internacionalización de los grandes bancos europeos era dehecho superior al que mantenían sus homónimos de USA y Japón. Es verdad también que esemayor grado de integración reflejaba básicamente el aumento que registraron los préstamos entreentidades de diferentes países en el mercado interbancario al por mayor. Tales préstamos (flujos),que acabaron alimentando y financiando la creación de burbujas en los países de la periferiaeuropea, tienen un marcado carácter procíclico y pueden ser revertidos de forma rápida e intensasi, como fue el caso, se pierde la confianza en el país deudor o se incrementa la preferencia por laliquidez.

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DOSSIER “REGULACIÓN Y COMPETENCIA”

problemas que generó el bucle entre riesgo bancarioy riesgo soberano que generó el peculiar diseño de laUnión Monetaria Europea, esto es, cuando los miem-bros de la eurozona se dieron cuenta de que teníanuna “moneda extranjera”, y no podían emitir dineropara salvar a sus entidades bancarias.

En las páginas que siguen a continuación se analizael proceso de construcción y la situación actual de laUnión Bancaria; esto es, se analiza el nuevo marcoregulador del sector bancario del que se ha dotado laeurozona en los últimos años para romper el citadobucle diabólico entre riesgo soberano y bancario.

ANTECEDENTES: PAÍS DE ORIGEN Y RECO-NOCIMIENTO MUTUO

Acorde con lo conseguido en otros ámbitos de la ac-tividad económica como, por poner un ejemplo, el in-

tercambio de bienes, la Unión Europea se planteó a

mediados de los ochenta crear un Mercado Único de

Servicios Financieros. Dadas las diferencias existentes

entre los países europeos en materia de regulación,

supervisión y estructura financiera, y descartada por

inviable el desarrollo de una normativa ex-novo, se

optó por armonizar únicamente lo necesario (por

ejemplo, la definición de entidad de crédito, los re-

quisitos que tendría que cumplir para ser autorizada

y la lista de actividades que podría llevar a cabo) para

que pudiera funcionar el reconocimiento mutuo; esto

es, para que un país considerara satisfactorias las

normas existentes en el resto de miembros de la

Unión, y aceptara en consecuencia que sus entidades

bancarias operaran en su territorio y. tan o más im-

portante, fueran supervisadas por el país de origen

de la entidad (esquema 1).

La regulaciónbancaria en la

eurozona

ANTONI GARRIDO

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Mercado único de servicios financieros

Libertad de establecimiento (prestación) de servicios

Licencia Única Supervisión país de origen

Reconocimiento mutuo

Armonización (mínima) del marco regulador

A medida que el grado de integración de los sistemasfinancieros europeos fue aumentando se hizo evidentela inconsistencia que suponía mantener las compe-tencias en materia de supervisión y de rescate bancarioen el ámbito nacional. Ningún gobierno quiso, sinembargo, avanzar hacia autoridades supranacionalesya que ello suponía ceder soberanía en un sector con-siderado clave. Aunque desarrollaran su actividad envarios países de la Unión los bancos europeos siguie-ron pues naciendo y muriendo “nacionales.” Este des-ajuste acabó generando incentivos para que las au-toridades nacionales tendieran defender sus bancosnacionales, distorsionando así la competencia y dete-riorando en última instancia la estabilidad financiera.

En contra de lo que cabía esperar, ya que implicaba lacreación de un potente mercado interbancario, con

ello supone de incentivo para el crecimiento de lasoperaciones transfronterizas, la unión monetaria tam-poco alteró el patrón anterior. Y no lo hizo debido bá-sicamente a la postura de Alemania, que se opuso aconceder poderes de supervisión al BCE argumentandoque ello podía interferir el logro de la estabilidad deprecios. La práctica ausencia durante casi cuatro dé-cadas (1970-2007) de episodios de crisis bancariasen el continente europeo, se argumentaba, avalabamantener el status quo anterior. Lo único que se hizopues es mejorar los niveles de coordinación creandotres Comités Supervisores, uno de la banca (con sedeen Londres), otro de los mercados de Valores (París) yun tercero sobre los Seguros (Fráncfort). Se trataba,en definitiva, de “evolucionar”, no de hacer una “re-volución”.

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DOSSIER “REGULACIÓN Y COMPETENCIA”

EL REFUERZO DE LA COORDINACIÓN: DELOS COMITÉS A LAS AUTORIDADES

El estallido de la crisis financiera iba a cambiar deforma radical el marco regulador del sector bancarioen los países occidentales y por supuesto en la UniónEuropea. Teniendo muy en cuenta el colapso que ge-neró la quiebra de Lehman Brothers, los gobiernosde no pocos países europeos decidieron salvar sussistemas bancarios, tomando medidas cada vez másheterodoxas y radicales tales como convertirse en ac-cionistas de las entidades en dificultades o garantizaruna parte de las pérdidas generadas por los activostóxicos. Ni que decir tiene que la coordinación brillópor su ausencia, limitándose la Comisión Europea a

aprobar a posteriori los expedientes, más de cuatro-cientos, de concesión de ayudas públicas que otorga-ron los estados miembros. Era evidente pues queera necesario avanzar hacia estructuras supranacio-nales de supervisión. Esto fue en definitiva lo quepropuso el Informe de Larosière (2009), al defenderla transformación en Autoridades de los tres Comitéscitados anteriormente y la creación de una Junta Eu-ropea de Riesgo Sistémico (esquema 2). El informesostenía, sin embargo, también que la supervisiónmicro-prudencial debería seguir siendo ejercida porlas autoridades nacionales, y en ningún caso por elBCE, ya que ello podía generar conflictos de interesescon la política monetaria.

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SUPERVISIÓNMACROPRUDENCIAL

Consejo Europeo de Riesgo Sistémico (ESRC)(Presidido por el gobernador de BCE)

Miembros del ConsejoGeneral del BCE

Presidentes de EBA,EIA y ESA

Comisión Europea+ +

Informacion sobre desarrollos microprudenciales Sistemas de alerta temprana de los riesgos

Sistema Europeo de Supervisión Financiera (ESFS)

Autoridad EuropeaBancaria (EBA)

Autoridad EuropeaCompañías de Seguros

(EIA)

Autoridad Europeade Valores (ESA)

Supervisores bancariosnacionales

Supervisores de segurosnacionales

Supervisores de valoresnacionales

SUPERVISIÓNMACROPRUDENCIAL

Fuente: Larosière (2009).

Era necesario también homogeneizar el tratamientoy la gestión de las crisis bancarias, y eso fue lo quehizo la Directiva sobre Resolución y RecuperaciónBancaria. Dicha directiva consagra el principio del“bail-in”, esto es, obliga a los pasivos privados a asu-mir una parte de las pérdidas ocasionadas por lascrisis bancarias, contribuyendo así a reducir la cargasoportada por los contribuyentes. Precisa también elorden de prelación en la asunción de pérdidas, ga-rantizando así la aplicación de criterios homogéneosen los rescates bancarios en todos los países de laUE4, y obliga a crear con las aportaciones de los ban-

cos fondos nacionales de resolución para hacer frentea los futuros episodios de crisis bancarias.

LA UNIÓN BANCARIA

La crisis puso también de manifiesto los problemasde diseño que presentaba la unión monetaria. Laamenaza de que los problemas bancarios nacionalestendrían que ser resueltos por el propio país acabógenerando, como bien sabemos, tensiones sobre elriesgo soberano. No en vano, incrementaban la pro-babilidad de que el problema de deuda privada aca-

4. Los depósitos inferiores a 100.000 euros), los pasivos garantizados (cédulas hipotecarias), las deudas con empleados de las institucionesen quiebra (salarios y pensiones adeudados), la deuda comercial para la provisión de bienes y servicios esenciales para el funcionamientodiario de la institución, las responsabilidades derivadas de la participación en los sistemas de pago que tengan un vencimiento inferior asiete días, y los pasivos interbancarios con un vencimiento original inferior a siete días están excluidos del bail-in. Los depósitos de laspersonas físicas y las pequeñas y medianas empresas superiores a los 100.000 euros quedan en cambio sujetos al bail-in, pero tendríanpreferencia sobre otras garantías, y sobre acreedores no preferentes ordinarios y depósitos de grandes empresas.

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DOSSIER “REGULACIÓN Y COMPETENCIA”

base –vía rescates bancarios– siendo de deuda pú-blica, dada además la ausencia de un apoyo adicionalpor parte de una estructura superior a la del propiopaís5.

Las abultadas carteras de deuda pública “nacionalen poder de los bancos de nacionales generaron a suvez dudas sobre la solvencia de las mismas si se pro-ducía el impago del soberano, poniendo en marchael diabólico bucle entre riesgo bancario y soberanoque acabó causando la fragmentación total de la eu-rozona. A mediados de 2012 la unión monetaria erade hecho una mera unión de billetes, en la que lasentidades bancarias de los países de la periferia nopodían financiarse en el mercado interbancario a lostipos de interés fijados por el BCE, ya que su coste definanciación pasó a estar determinado por el diferen-cial, obviamente creciente, frente al bono alemán exi-gido a su deuda pública.

La comentada fragmentación de la eurozona se llevópor delante el andamiaje de las Autoridades Supervi-soras, basado todavía en la armonización/coordina-ción, que impulsó el Informe Larosière. Si se queríaromper el vínculo entre riesgo soberano y bancarioque había estado a punto de acabar con el euro eranecesario ir más allá, y transferir a organismos supra-nacionales los poderes en materia de regulación ysupervisión. En este contexto, cabe enmarcar laapuesta por avanzar hacia una unión bancaria lanzadapor la Unión Europea a mediados del 2012 y concre-tada en la cumbre europea de diciembre de 2012,momento en el cual se estableció una hoja de ruta yun calendario preciso en torno a sus elementos bási-cos.

El diseño de la Union Bancaria

Como pone de manifiesto la experiencia de los EstadosUnidos, las redes de seguridad integradas proporcio-nan beneficios en términos de estabilidad financieraya que permiten absorber perturbaciones localizadasregionalmente. La evidencia empírica sugiere adicio-nalmente que cada avance hacia la integración esacogido positivamente por el mercado (Petrella y Resti,2013), y que la unión -más aún cuando se combinan

en el mismo ente supervisor único y autoridad mone-taria- puede también contribuir a aumentar el crédito6.

Una unión bancaria idílica debería contar en primerlugar con un único código normativo que asegure,por poner un ejemplo relevante, una aplicación uni-forme de las directivas comunitarias7. Es asimismonecesario supervisar con criterios comunes y homo-géneos a todas las entidades bancarias de la eurozona(y a aquellas del resto de la UE que de forma volun-taria quisieran adherirse). Las crisis bancarias ha deser tratadas también de forma homogénea sea cualsea el país miembro de la unión en el que se desen-cadenen, y es asimismo necesario disponer de unared de seguridad de carácter supranacional, que ga-rantice los depósitos bancarios de la población inde-pendientemente del cual sea la nacionalidad del bancoen dificultades.

Entre 2012 y 2014 se implementaron medidas con-ducentes al logro de estos objetivos. En octubre de2013 se constituyó el Mecanismo Único de Supervisión(MUS). Integrado por el BCE y las autoridades nacio-nales de Supervisión se espera que contribuya a me-jorar la calidad de la supervisión y, tan o más impor-tante, dificulte la captura del regulador, esto es quelas entidades más relevantes de un país, debido pre-cisamente a su elevada importancia, acaben condi-cionando las decisiones de los organismos superviso-res. No sin discusión, dadas la falta de coberturalegal (al no estar previstas en los tratados fundacio-nales de la UME), las dudas de algunos sobre su ca-pacidad para actuar de forma eficaz (al ser ya el prin-cipal acreedor de las entidades en crisis) y lospotenciales conflictos de intereses con la política mo-netaria, se asignó al BCE la supervisión directa de lasentidades más importantes (123 grupos bancariosque suponen en torno al 82 por cien de los activosbancarios de la eurozona); el resto de entidades (unas3.500) serán supervisadas por las autoridades nacio-nales siguiendo los criterios marcados por el BCE. Setrataría pues, al menos formalmente, de un modelode supervisión único o integrado, pero de ejecucióndescentralizada.

El elevado margen de maniobra de que disponen lospaíses miembros de la UE a la hora de aplicar las di-

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5. Casi dos décadas antes del estallido de la crisis financiera Giovannini (1993) señaló que la política monetaria europea y la estabilidadbancaria no podían caminar por separado y que la fragmentación de precios y servicios bancarios en Europa era incompatible con la es-tabilidad de una moneda única que entonces se trataba de forjar.

6. Popov y Udell (2010) sugieren que la tasa de denegación de crédito se incrementa significativamente en aquellos mercados en los cualestienen mayor presencia los bancos extranjeros cuya matriz experimenta problemas de liquidez, que son mercados habitualmente mássegmentados y menos conectados con otros. Este punto de vista es consistente con la idea de que la diversificación geográfica incrementala sensibilidad del crédito local a los shocks externos de oferta de crédito.

7. La armonización del concepto de préstamos dudosos que se ha realizado con motivo de los stress test ha permitido identificar 136.000millones de euros adicionales de morosos, la mayoría en países como Austria y Holanda, que presentaban reducidas tasas de morosidad.

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rectivas comunitarias es, no hace casi falta decirlo,incompatible con la uniformidad de criterios que exigela eurozona. Un organismo de nueva creación –ElMecanismo Único de Resolución (MUR)– decidirá apartir de 2016 qué hacer con los bancos insolventesde la eurozona. Integrado por representantes del BCE,la Comisión Europea y los estados miembros podrátambién imponer pérdidas a los accionistas y a losacreedores sin garantía); vender (parte del) negocio;establecer una entidad puente (bridge institution)para el traslado temporal de activos bancarios privadosa entidades públicas y transferir activos deterioradosa un vehículo de gestión de activos (o banco malo).En línea con lo dispuesto en la ya citada Directiva so-bre Resolución y Recuperación Bancaria, y financiadoasimismo con las aportaciones de los bancos, se hacreado un fondo de resolución. Dicho fondo se capi-talizará y mutualizará progresivamente hasta alcanzaren el plazo de ocho años una cuantía equivalente al1% de los depósitos asegurados (en torno a los55.000 millones de euros).

Lo que queda por hacer

El cambio respecto a la situación anterior que ha su-puesto la creación del MUS y del MUR es sideral, nosiendo exagerado afirmar que se trata de la transfor-mación más importante de los últimos treinta años.Es evidente, no obstante, a estas alturas que la cues-tión de la solidaridad (quién debía asumir los costesde las crisis) ha dificultado visualizar adecuadamentelos beneficios reales de la unión bancaria para la Eu-rozona en su conjunto, obstaculizando así la imple-mentación de una unión bancaria completa8. En otraspalabras, no es que los componentes principales deuna unión bancaria no se incluyan en las propuestas,sino que su diseño ha estado lastrado por interesesunilaterales.

Para evitar, por ejemplo, la captura del regulador, lasdecisiones MUS son tomadas por una única autoridadpor mayoría simple sin que una autoridad nacionalpredomine sobre las otras. Formalmente el diseño esimpecable. La coexistencia de elementos nacionalesy supranacionales en los fundamentos del MUS es,sin embargo, una fuente de asimetrías que puedenacabar generando conflictos. El supervisor único tendráasimismo descentralizada gran parte de su potencialcapacidad de resolución en las autoridades nacionales.Los sistemas de resolución están aún impregnados

de sistemas políticos de votación que permiten vetospoco objetivos y es bastante posible que existan limi-tados consensos en las medidas de rescate

Frente a los que consideran insuficiente el tamañodel fondo, la Comisión Europea argumenta que si lasentidades bancarias que han tenido que ser salvadashubieran tenido los niveles de capital que se les exigeen la actualidad y, tal y como disponen las nuevas re-glas de la UE, se hubieran impuesto pérdidas a lamayor parte de los acreedores, el volumen de capitalque hubiera sido necesario inyectar en el sistema hu-biera sido muy reducido. Es verdad también que podráendeudarse en el mercado y solicitar derramas ex-traordinarias a las entidades bancarias. Se mire, sinembargo, como se mire, la potencia de fuego delFondo de Resolución parece ciertamente limitada. Adiferencia de la Federal Deposit Insurance Corporationestadounidense, que tiene garantizada una línea decrédito con el Tesoro de 100.000 millones de dólares,no dispondrá de un respaldo de carácter público, nipodrá contar con el aval de los estados.

A diferencia de nuevo de lo que ocurre en los EstadosUnidos se ha descartado crear un seguro de depósitospaneuropeo. Es poco probable que el MUR decidacerrar una entidad de gran tamaño y que sea necesa-rio, por consiguiente, pagar los depósitos asegurados.Es asimismo cierto que existe ya en todos los paísesde la UE un sistema armonizado de garantía de losdepósitos. Es evidente también, como contrapartida,que el vínculo entre riesgo soberano y riesgo bancariono se romperá del todo sino existe un mecanismo decobertura de carácter supranacional.

Conscientes de la necesidad de completar la UniónBancaria, los presidentes de la Comisión Europea,Consejo Europeo, Eurogrupo, Banco Central Europeoy el Parlamento Europeo lanzaron a mediados de2015 un documento conjunto proponiendo avanzaren cinco campos. El primero de ellos es conseguirque sea factible aplicar en todos los países de la eu-rozona el bail in, exigiendo a tal fin a aquellos quetodavía no lo han hecho, la gran mayoría, que incluyansin más dilación en sus ordenamientos jurídicos laDirectiva Comunitaria de Resolución Bancaria. Hayque conseguir también que el MUR pueda actuar eintervenir sin cortapisas desde su entrada en vigor aprincipios de 2016. Dado que el fondo de resoluciónno estará en esa fecha totalmente desembolsado, se

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8. Lo ocurrido en el sector bancario español ejemplifica a la perfección la problemática anterior. En particular, porque en España se harealizado una transformación considerable con la implementación de un programa de resolución de la UE, instrumentado en un Memorandode Entendimiento (MoU por sus siglas) desde 2012 que, paradójicamente, no hubiera sido necesario si hubiera existido una uniónbancaria. De haber existido, los mercados hubieran entendido que las pérdidas potenciales, los mecanismos de rescate y de bail-in, asícomo la protección de los depositantes, podrían haber sido respaldados por un fuerte sistema de protección único sin necesidad de unrescate ad-hoc.

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impone garantizar que existirá una especie de finan-ciación puente caso de que fuera necesario intervenirantes del 2024. El citado Fondo de resolución deberácontar asimismo con un backstop potente. Una posi-bilidad sería permitirle que pueda recibir financiacióndel ESM, garantizando, eso sí, que el impacto fiscalde los apoyos que reciba será neutral a medio plazo,esto es, que las ayudas concedidas se recuperarán enel futuro con las aportaciones de la industria. Hayque hacer también operativa la vía de la recapitaliza-ción directa a través del MEDE aprobada a mediadosde 2014. Tal y como está redactada en estos momen-tos, se señala, es como si no existiera esa alternativa,dados los exigentes requisitos que han de darse parase active. Es necesario finalmente crear un fondo degarantía de depósitos de ámbito europeo que garan-tice los depósitos de la población independientementede donde vivan.

Alemania, la principal economía de la eurozona, con-sidera como los Cinco Presidentes que es preciso re-forzar y mejorar los cimientos de la unión bancaria.Comparte en este sentido que la reestructuración delos bancos en problemas sin utilizar fondos públicossolo funcionará si es posible aplicar previamente elbail-in, y avala, por tanto, exigir a los miembros de laeurozona “morosos” que transpongan sin más dila-ciones, y con fuerza legal suficiente, la directiva co-munitaria sobre la materia. Opina también que esnecesario asegurar que el MUR podrá actuar sin cor-tapisas a partir de 2016. A diferencia de lo sugeridopor los Cinco Presidentes considera que la forma másfácil de garantizar los recursos necesarios hasta queel fondo este totalmente capitalizado es mediantepréstamos de los países miembros a sus respectivoscompartimientos nacionales.

El gobierno alemán considera asimismo necesarioromper el vínculo entre el riesgo bancario y el del so-berano. Plantear en estos momentos, como hace elcitado informe de los cinco Presidentes, la creaciónde un mecanismo europeo de garantía de los depósi-tos es considerado, sin embargo, el camino equivo-cado9. Antes de incrementar el grado de mutualiza-ción de los riesgos, señalan, es preciso reforzar ladisciplina y el grado de responsabilidad de los paísesmiembros. Limitar el volumen de deuda pública quepodrán mantener las entidades bancarias en su ba-lance (evitando así que los tesoros en dificultades seapoyen en sus sistemas bancarios) y modificar el tra-

tamiento regulatorio de la deuda pública, esto es, es-tablecer un sistema que permita reestructurar la deudapública de aquellos países muy endeudados que pier-den el acceso a los mercados y cuya deuda está dis-tribuida entre muchos inversores, serían las dos me-didas que se deberían tomar desde la óptica alemanapara romper el bucle diabólico.

La manifiesta falta de acuerdo sobre la hoja de ruta aseguir no ha impedido a la Comisión presentar a fi-nales de noviembre de 2015 una propuesta legislativaque debería permitir, de aprobarse, la creación un se-guro de depósitos paneuropeo. Conocedores de lasresistencias que el tema provoca, ha aceptado queserá preciso avanzar de forma gradual en esta cues-tión, estableciendo en primer lugar una especie dereaseguro de ámbito europeo a partir de los actualessistemas nacionales. Desconocemos, no hace faltadecirlo, el grado de éxito/fracaso que cosechará lainiciativa de la Comisión. Sabemos en cambio que deella depende que acabemos teniendo una unión ban-caria de “paja” o de “hormigón”.

CONCLUSIONES

La progresiva expansión internacional de los grandesgrupos bancarios europeos y la creación del euro in-crementaron el grado de integración de los sistemasbancarios europeos poniendo en cuestión el mante-nimiento de sistemas de regulación y supervisión decarácter nacional. No fue, sin embargo, hasta el esta-llido de la crisis financiera cuando, acuciados por lanecesidad y urgencia de los acontecimientos, se deci-dió apostar por la creación de estructuras suprana-cionales tales como la unión bancaria. Desde entonceslos progresos han sido muy importantes, especial-mente en todo lo relacionado con la prevención delas crisis (regulación y supervisión). Elementos funda-mentales de la gestión de las crisis como el mecanismode resolución de las quiebras y el seguro de depósitosaún precisan alternativamente de importantes avancesy están sujetos a una descentralización seguramenteexcesiva. Muchos de ellos se completarán en el hori-zonte 2018-2020, pero aún está por ver su concrecióny eficiencia. En todo caso, de su implantación dependeque se logre cumplir el objetivo que llevó a los paísesde la eurozona a aceptar la puesta en marcha de laUnión Bancaria, esto es, romper el bucle diabólicoentre el riesgo bancario y el soberano.

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9. “The Emu needs a Stronger Banking Union, but must get it riht” era precisamente el titulo del non paper que la delegación alemana dis-tribuyó en la Cumbre Informal de Ministros de Economía de la UE celebrada en Luxemburgo el 12 y 13 de septiembre de 2015. Lapostura alemana fue avalada en gran medida por el Consejo. Cuando veamos que hay más responsabilidad será el momento de hablarde más mutualización, señalaba Pierre Gramenga, Ministro de finanzas de Luxemburgo, en la rueda de prensa del citado Ecofin.

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El mercado de valores: marco regulador y retos de futuro

LA NECESIDAD DE REGULAR Y SUPERVISAR LOS MERCADOS DEVALORES

En los mercados de valores, los inversores y las entidades que necesitan financia-ción pueden alcanzar sus objetivos. También se pueden crear grandes fortunas opérdidas. De hecho, desde que existen las bolsas se han contabilizado más decincuenta cracks importantes. El último global, el del año 2008 y, más reciente-mente, el de la bolsa china en el año 2015.

Para justificar la necesidad de regular y supervisar dichos mercados, recordaremosdos ejemplos relacionados con los inicios de la emisión de acciones y de los mer-cados financieros, que tienen en común el país donde se produjeron, Holanda.

La Compañía Holandesa de las Indias Orientales. En el año 1602, se creó estaempresa, la primera multinacional y una de las primeras compañías en emitir ac-ciones. Pocos años después se produjeron diversos problemas. Primero, en laelección de los administradores, ya que un pequeño grupo de accionistas, que te-nían más del cincuenta por ciento del capital, se nombraron a ellos mismos ad-ministradores vitalicios. El resto de los accionistas, que eran unos cuantos millares,no podían participar en la elección. En segundo lugar, los administradores, erantambién grandes comerciantes y los principales clientes de la compañía. Por lotanto, tenían conflictos de interés. Y en tercer lugar, la compañía no informabade sus cuentas a los pequeños accionistas. De hecho, la primera información lasuministró diez años después de su creación, tras sufrir pérdidas muy importantes.Los principales accionistas, en cambio, sí que recibieron en todo momento la in-formación sobre la marcha de la compañía. Estos problemas de composición delconsejo de administración, duración de los cargos, derecho de participación enlas decisiones de los accionistas minoritarios, derecho de información y conflictosde interés, pusieron de manifiesto la necesidad de regular los temas de gobernanzade las compañías.

La burbuja de los tulipanes. Esta burbuja se produjo en Holanda a partir de1630 en una bolsa en la que se negociaban bulbos de tulipán. Durante unosaños, entre las clases altas holandesas se puso de moda plantar estas flores enlos jardines. Los precios empezaron a subir y muchas personas se hacían ricascomprando bulbos y vendiéndolos poco después a precios muy superiores. Lairracionalidad de los precios se puso de manifiesto cuando hubo personas quellegaron a cambiar su casa por un bulbo de tulipán. Muchos inversores pedíanpréstamos para poder comprar bulbos. La soberbia, la envidia y el deseo deganar dinero rápidamente provocaron un estado de ceguera que les impedíadarse cuenta de que los precios de los bulbos ya no tenían ninguna lógica. En el

Los mercados de valores son fun-damentales para la economía, tantodesde el punto de vista de las em-presas que necesitan financiacióncomo para los ahorradores particu-lares o inversores que necesitanrentabilizar sus excedentes. Este ar-tículo se propone tres objetivos. Enprimer lugar, argumentar la necesi-dad de regulación.

En segundo lugar, exponer de formamuy resumida el marco reguladorde los mercados de valores con unaperspectiva internacional y europea,con una especial referencia a la si-tuación española. Finalmente, setrata de identificar los principalesretos a nivel internacional que tienela regulación de los mercados devalores.

Artículo publicado en “Revista econòmica

de Catalunya” nº 72

ORIOL AMATUNIVERSIDAD POMPEU FABRA

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año 1637, cuando los precios ya eran astronómicosla gente se empezó a cuestionar si esas cifras eranrazonables. Se pasó de la euforia al miedo, a la histeriay al pánico en unos pocos días. Los poseedores debulbos se encontraron con que ya nadie les queríacomprar. Así empezó la caída, y en pocos días el co-lapso total ya se había producido. Los bulbos pasaronde costar fortunas a no valer absolutamente nada.Muchos lo perdieron todo y también hubo quien per-dió lo que tenía y lo que no tenía, ya que habíancomprado con dinero prestado o con instrumentos fi-nancieros derivados (futuros). A continuación, en Ho-landa se inició una larga crisis económica que empo-breció mucho el país.

Estos dos ejemplos ponen de manifiesto la necesidadde regular la gobernanza de las compañías y los mer-cados, con el fin de evitar daños que pueden perjudicargravemente la economía y a los que intervienen enella.

El estallido de la burbuja de los tulipanes en Holandapuso de manifiesto la necesidad de regular los mer-cados financieros. Desde entonces la regulación seha ido profundizando, sobre todo a medida que seiban produciendo otros cracks y escándalos en losmercados financieros.

LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DE LOSMERCADOS A NIVEL INTERNACIONAL

A nivel mundial, la International Organization of Se-curities Commissions (IOSCO), creada en 1983 y consede en Madrid, reúne a los reguladores de mercadosde valores de todo el mundo. Su principal misión esproteger a los inversores mediante la aprobación denormas globales para los mercados financieros. Con-juntamente con el Basel Committee on Banking Su-pervision y la International Association of InsuranceSupervisors son los organismos globales relacionadoscon la regulación financiera.

En la UE la supervisión financiera está integrada porel European System of Financial Supervision (ESFS),del cual forman parte la European Securities and Mar-kets Authority (ESMA), la European Banking Authority(EBA), la European Insurance and Occupational Pen-sions Authority (EIOPA), el European Systemic RiskBoard (ESRB) y las autoridades competentes de su-pervisión de los Estados miembros.

La ESMA fue creada en el año 2010 por el ParlamentoEuropeo y el Consejo. Sus objetivos son proteger elinterés público, contribuyendo a la estabilidad y efec-tividad del sistema financiero de la Unión Europea através de la regulación y supervisión. También contri-buye a asegurar la transparencia y el correcto funcio-

namiento de los mercados financieros, y a protegeral inversor y al consumidor de productos financieros.También refuerza la coordinación internacional de lasupervisión, evitando el arbitraje regulador.

La ESMA tiene la sede en París y su organización in-terna está formada por el Board of Supervisors for-mado por las 27 autoridades nacionales de los Estadosmiembros de la UE, un observador de la ComisiónEuropea y un representante de la EBA, de la EIOPA ydel ESRB.

A nivel europeo, las normas más relevantes son lasMarkets in Financial Instruments Directive (MiFID) I yII, que tienen como objetivo mejorar la protección delos inversores y al mismo tiempo homogeneizar la re-gulación de los distintos países. La transparencia delos mercados tiene que garantizar que la informaciónque reciben los inversores es fiable y útil para tomardecisiones de inversión. También tiene que evitar eluso de información privilegiada. La correcta formaciónde precios debe evitar los abusos de mercado. Conestas actuaciones se tiene que garantizar la máximaprotección de los llamados inversores minoristas, queson los inversores no profesionales. El inversor mino-rista es el pequeño inversor, como consecuencia dela menor magnitud de los importes que invierte o desu menor experiencia y conocimiento de los mercadosfinancieros. Es la categoría a la cual pertenecen lamayoría de los consumidores.

EL RETO DE MEJORAR LA FIABILIDAD DELA INFORMACIÓN

La información sobre las compañías cotizadas es fun-damental para la toma de decisiones. Esta informaciónha ido mejorando mucho, sobre todo como conse-cuencia de importantes cracks y fraudes que se hanido produciendo a nivel internacional. Así, el crack de1929, por ejemplo, provocó que las empresas esténobligadas a informar de sus estados contables audi-tados. La burbuja de las puntocom del año 2000 evi-denció problemas importantes en relación con la re-gulación contable, la auditoría y el funcionamientode los consejos de administración. Por ello, se impul-saron cambios muy importantes en las normas con-tables, en la auditoría y en la legislación mercantil entodo el mundo.

Aun así, la información contable de las compañíascotizadas no siempre cuenta con la suficiente fiabili-dad. Demerjian y otros (2013) cifran en más del 50%las compañías cotizadas en los Estados Unidos quereformularon las cuentas entre los años 2006 y 2009.El principal motivo para la reformulación es la exis-tencia de errores. Según Ernst & Young (2014), el42% de los directivos a nivel mundial considera que

El mercado devalores: marco

regulador yretos de futuro

ORIOL AMAT

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las empresas manipulan su contabilidad. Otro estudio(PWC, 2014) cifraba en el 11,2% las empresas confraude contable en los dos últimos años.

Por otra parte, el aumento de la información financieray su creciente complejidad explica que las agenciasde rating sean cada vez más necesarias. Los inversoresnecesitan conocer de forma rápida la capacidad depago de los emisores. Desgraciadamente, la recientecrisis financiera global ha puesto de manifiesto quelas opiniones de las agencias de rating no son infali-bles. Se produjeron quiebras de entidades (LehmanBrothers, por ejemplo) que poco antes habían recibidolas máximas calificaciones de Moody’s, Standard &Poors y Fitch.

Uno de los aspectos de las agencias de rating quegenera interrogantes es el hecho de que sus propie-tarios son grandes fondos de inversión, sobre todonorteamericanos. Además, dichas agencias son con-tratadas por las mismas entidades a las cuales tienenque calificar, de manera que la independencia puedeser cuestionable. Otro problema es la falta de com-petencia en este ámbito, y la consecuente existenciade un oligopolio. Aparte de las tres entidades men-cionadas, que casi monopolizan el mercado mundialdel rating (Moody’s, por ejemplo, elabora en torno al40% de las valoraciones de todo el mundo), existenotras agencias como AM Best (Estados Unidos), VedaAdvantage (Australia), Dominion Bond Rating Service(Canadá), Japan Credit Rating Agency (Japón), Clasi-ficadora de Riesgo Humphreys (Chile), CompanhiaPortuguesa de Rating (Portugal), entre otras. La ma-yoría de estas agencias están especializadas en mer-cados financieros más locales.

Los oligopolios a menudo generan inconvenientes,como forzar subidas de precio y disminuir la calidadde los productos ofrecidos. Estos problemas contri-buyen al aumento de las dudas hacia la utilidad delas valoraciones, y recientemente se ha reclamado lacreación de agencias de rating públicas. No obstante,estas tendrían un conflicto de interés adicional porsu falta de independencia respecto de los gobiernos.

Por motivos como los expuestos, en la Unión Europease han producido mejoras, ya que las agencias hanpasado a estar sometidas a un sistema de registro ysupervisión de sus métodos que se ha encomendadoa ESMA. La nueva regulación consiste en controlarque las agencias cuentan con medios organizativossuficientes para realizar su tarea y que su organizacióninterna elimina, o al menos palía, los conflictos de in-terés señalados. Otro aspecto importante es que lasagencias deben dar transparencia a los modelos uti-lizados para la determinación de los ratings. Además,la agencia se tiene que asegurar de que la informaciónintroducida en los modelos es toda la relevante para

realizar calificaciones y no ha sido seleccionada ses-gadamente. Finalmente, las agencias tienen que pro-porcionar más información sobre los cambios en lascalificaciones, a fin de que queden más justificadasde lo que lo han sido hasta ahora.

LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DE LOSMERCADOS EN ESPAÑA

En España, la regulación de los mercados la realiza elMinisterio de Economía y la supervisión es responsa-bilidad de la Comisión Nacional del Mercado de Va-lores (CNMV). Se trata de una entidad pública quefunciona de manera autónoma. Fue creada por la Ley24/1988, del Mercado de Valores. Los principales ob-jetivos de la CNMV son velar por la transparencia delos mercados de valores y la correcta formación deprecios, así como proteger a los inversores.

En España, la regulación y supervisión financiera sigueel llamado modelo institucional, que se basa en tresorganismos que se reparten los diferentes productosy entidades a supervisar (véase la figura 1, página si-guiente).

Algunos países que también siguen el modelo insti-tucional son Italia o Francia. En cambio, otros paísestienen distintos modelos:

· Modelo integrado: existe un único supervisor fi-nanciero. Es utilizado en países como el Reino Unidoo Alemania.

· Modelo twin peaks: este modelo se basa en solodos supervisores (véase la figura 2, página si-guiente). Uno supervisa la solvencia de las entidades(para garantizar la estabilidad del sistema finan-ciero) y el otro supervisa la conducta (para garan-tizar el correcto funcionamiento de los mercados yproteger al inversor). Se utiliza en países como Bél-gica, Holanda o Australia.

La CNMV está regida por el Consejo integrado porseis miembros. El presidente y el vicepresidente, nom-brados directamente por el Gobierno a propuesta delMinisterio de Economía; el director general del Tesoroy Política Financiera y el subgobernador del Banco deEspaña y tres consejeros, nombrados por el Ministeriode Economía.

La CNMV supervisa los diferentes mercados de valo-res:

· Las bolsas de valores de Madrid, Barcelona, Bilbaoy Valencia. Dichas bolsas integran la Sociedad deBolsas, que gestiona el mercado continuo.

· El mercado de deuda pública en anotaciones.

· Los mercados oficiales de futuros y opciones finan-cieras (MEFF Renta Fija y Renta Variable).

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FIGURA 1 · ORGANISMOS SUPERVISORES FINANCIEROS EN ESPAÑA

SupervisorCNMV

ProductosProductos y servicios de inversión(acciones, cuotas participativas, pagarés,bonos, obligaciones, cédulas hipotecarías,bonos de titulización, participaciones eninstituciones de inversión colectiva, letrasdel Tesoro, certificados de depósito, pagarés, participaciones preferentes, warrants, opciones, futuros, permutas, contratos financieros por diferencias...).

EntidadesEmpresas de servicios de inversión(sociedades de inversión, instituciones deInversión colectiva, sociedades de capitalriesgo, empresas de asesoramiento independiente...).

Banco de España Productos y servicios bancarios (depósitos,préstamos...), cambio de moneda.

Entidades de crédito (bancos, cajas de ahorro, cooperativas de crédito...).

Sociedades de tasación

Dirección General de Seguros (depende de la Secretaría del Estado deEconomía y Apoyo a la Empresa, adscrita al Ministerio de Economía y Competitividad).

Seguros y planes de pensiones Aseguradoras

FIGURA 2 · MODELO DE SUPERVISIÓN TWIN PEAKS

SupervisorBanco central

Objeto de la supervisión Solvencia de las entidades:· Empresas de servicios de inversión (sociedades de inversión,

instituciones de inversión colectiva, sociedades de capital riesgo, empresas de asesoramiento independiente...)

· Entidades de crédito (bancos, cajas de ahorro, cooperativas de crédito...)

· Sociedades de tasación · Aseguradoras

Supervisor de inversiones y mercados Conducta de las entidades: · Productos y servicios de inversión (fondos de inversión, acciones,

preferentes, pagarés, bonos, derivados...).· Productos y servicios bancarios (depósitos, préstamos...), cambio de

moneda.· Seguros y planes de pensiones

· El mercado oficial de futuros del aceite de oliva(MFAO).

· El mercado de la Asociación de Intermediarios deActivos Financieros (AIAF).

· Recientemente, la CNMV también ha sido desig-nada para supervisar las entidades que se dedicanal crowdfunding.

Para cumplir con sus funciones, las principales activi-dades que la CNMV realiza son:

· Admisión de valores a negociación, previa la verifi-cación de que se cumplen los requisitos.

· Autorizar a las sociedades o agencias de valores.

· Proporcionar al mercado toda la información rele-vante sobre los emisores que pueda afectar a lascotizaciones. Entre esta información se incluye laeconómico-financiera y de negocio de las entidades.Las empresas cotizadas tienen que facilitar perió-dicamente información tal como los estados finan-cieros (anualmente, semestralmente, el informeanual de gobierno corporativo, el informe anual deremuneraciones de los consejeros, consejeros, etc.Esta información sirve para informar a los inversoresy también a fin de que la CNMV evalúe periódica-

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mente la solvencia de las empresas que actúan enlos mercados de valores.

· Autorizar las ofertas públicas de adquisición de va-lores.

· Recibir información facilitada por entidades queoperan en los mercados de valores sobre operacio-nes sospechosas (uso de información privilegiada,prácticas que falsean la libre formación de los pre-cios...) que realicen sus clientes.

· Supervisar las empresas de servicios de inversión(sociedades de valores, agencias de valores, so-ciedades gestoras de carteras, empresas de aseso-ramiento financiero) y las entidades de crédito enrelación con su participación en los mercados devalores.

· Supervisar el cumplimiento por parte de los bancosy las cajas de las normas de conducta de los mer-cados de valores.

Asimismo, y con el fin de vigilar y sancionar, en sucaso, los comportamientos irregulares en los mercadosde valores y garantizar la adecuada formación de pre-cios, la CNMV:

· Recibe información en tiempo real de todos losmercados de valores sometidos a su supervisión.

· Puede suspender la negociación de un determinadovalor en situaciones de información insuficiente enlos mercados. Un ejemplo de situación que moti-varía la suspensión de la cotización sería el casode una empresa donde se ha producido un sucesorelevante que no ha sido comunicado al mercado.En este caso, se suspende la cotización hasta quela CNMV se asegure de que la información está alalcance de todos.

· Puede excluir de la negociación de instrumentosfinancieros cuando se incumplan los requisitos dedifusión, frecuencia, volumen u otras obligaciones.

LA PROTECCIÓN DEL INVERSOR

Como se ha indicado, una de las funciones más rele-vantes de los supervisores financieros es la proteccióndel inversor. Aparte de las actividades de supervisiónde las entidades que operan en los mercados, es pre-ciso atender a los consumidores en los casos dondeconsideran que hay alguna infracción. La protecciónde los inversores financieros en España correspondea los tres organismos supervisores (CNMV, DirecciónGeneral de Seguros y Fondo de Pensiones y Banco deEspaña). Cuando un consumidor considera que hasido perjudicado por la actuación de alguna entidad,tiene que reclamar ante el organismo competente,en función del tipo de producto. El procedimientopara presentar una reclamación es el mismo para to-

dos los organismos, actuando, además, como venta-nilla única.

Por otra parte, existe también el Fondo General deGarantía de Inversiones (FOGAIN), creado en el año2008. El FOGAIN tiene un patrimonio separado quese nutre de las aportaciones de las empresas de ser-vicios de inversión. Ofrece a los clientes de las socie-dades de valores, agencias de valores y sociedadesgestoras de carteras la cobertura de una indemniza-ción en caso de que alguna de estas entidades entreen una situación de concurso de acreedores o decla-ración de insolvencia. En estos casos, si algún clienteno puede obtener la devolución o entrega del efectivoy valores confiados a la entidad, el FOGAIN despliegasu cobertura e indemnizaciones a estos clientes hastaun importe máximo de 100.000 euros.

LA ACTUACIÓN SANCIONADORA

De acuerdo con la Ley del Mercado de Valores, lasentidades y las personas físicas que actúan en losmercados de valores pueden ser sancionadas por laCNMV en caso de que infrinjan la normativa vigente.Las principales infracciones son de dos tipos:

· Infracciones relacionadas con la información: noinformar sobre participaciones significativas, no en-viar información periódica, no comunicar hechosrelevantes, etc.

· Infracciones relacionadas con actuaciones: incum-plimiento de las normas de conducta, incumpli-miento de normas de buen gobierno, manipulaciónde mercado, utilización de información privilegiada,etc.

En el año 2014, la CNMV impuso un total de 77 san-ciones por un importe total de 18 millones de euros.Es un volumen similar al de otros supervisores de paí -ses de nuestro entorno como la AFM francesa, porejemplo, que en el mismo periodo, impuso 79 sancio-nes económicas por un importe total de 32 millonesde euros. En el mundo anglosajón, las sanciones sue-len ser más elevadas. Así, la FCA del Reino Unido, en2014 impuso 41 sanciones por un importe total de1.984 millones de euros.

EL BUEN GOBIERNO DE LAS COMPAÑÍAS

Otra de las actividades del supervisor de los mercadosde valores es la promoción del buen gobierno de lascompañías. Tal y como se ha expuesto al principio, lamala experiencia de la Compañía Holandesa de lasIndias Orientales sirvió de lección y, posteriormente,ya aparecieron los primeros códigos para mejorar lagobernanza. Así, cuando en el año 1621 se creó la

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Compañía Holandesa de las Indias Occidentales, seaprobó un código interno que trataba de resolver losproblemas expuestos. Este es considerado el primercódigo de buen gobierno corporativo. Posteriormente,se han ido aprobando nuevos códigos con recomen-daciones y también se ha ido reformando la legislaciónpara hacer obligatorios aspectos fundamentales dela buena gobernanza de las compañías.

En España, el primer código de buen gobierno es elInforme Olivencia (1988) que incluía una veintena derecomendaciones, pero que tuvo un escaso cumpli-miento. En el año 2003 se dio un salto adelante conel Informe Aldama que reguló el informe anual degobierno corporativo y, aunque también incluía reco-mendaciones y no obligaciones, instauraba el criteriode “cumplir o explicar” ya que las empresas que nocumplían las recomendaciones estaban obligadas aexplicarlo. En el año 2006 se publicó el Código Contheque incorporó como principal novedad la de informarsobre las retribuciones. Más adelante, ya en 2014, laLey 31/2014, de Sociedades de Capital, supuso otrosalto adelante al incluir como obligaciones aspectosque hasta entonces eran recomendaciones, como porejemplo, la necesidad de que las retribuciones seanaprobadas a la junta general de accionistas y seanobjeto de un control anual. Finalmente, en 2015 ydurante el mandato de Elvira Rodríguez, la CNMVaprobó el Código de Buen Gobierno de las sociedadescotizadas que incluye 25 principios y 64 recomenda-ciones, 23 de las cuales son nuevas. Las materias re-guladas son el consejo de administración, la comisiónde auditoría, la comisión de retribuciones, la juntageneral de accionistas, entre otros. Entre las novedadespodemos destacar la obligación que el presidentetiene de informar a la junta general de accionistas delas recomendaciones que no se siguen. También in-cluye recomendaciones de responsabilidad social cor-porativa. Aunque es de adopción voluntaria, sigue elprincipio de “cumplir o explicar”, es decir las empresasque no cumplen sus preceptos lo tienen que explicar.En resumidas cuentas, se constata que día a día sevan produciendo avances importantes en materia degobierno corporativo.

EL RETO DE MEJORAR LA REGULACIÓN

Otro tema de debate a nivel internacional y, especial-mente en Europa, es el exceso de regulación. Así, porejemplo, Betancor (2015) señala, refiriéndose a Españay a todas las temáticas (y no sólo la financiera), quese aprueban unas 3.500 nuevas normas al año, delas cuales 1.160, imponen nuevas obligaciones, re-quisitos y límites. El resto de las normas derogan nor-mas anteriores o son más bien de tipo organizativo.Esta profusión regulatoria eleva la complejidad y los

costes de cumplimiento y es una amenaza para lacompetitividad. Por ello, se torna imprescindible revisarel conjunto de regulaciones existentes para eliminarlas duplicidades y normas obsoletas y asegurar quelas que pervivan estén de acuerdo con las mejoresprácticas internacionales.

CONCLUSIONES

Como hemos expuesto, los mercados de valores sonfundamentales para el buen funcionamiento de unaeconomía de mercado. A fin de que los mercadosfuncionen correctamente y se proteja adecuadamentea los inversores es necesario regularlos y supervisar-los.

A pesar de los importantes avances producidos a lolargo de los últimos años, a nivel internacional haysobre la mesa retos importantes:

· La desregulación ha sido identificada como una delas causas de la reciente crisis financiera mundial,por eso es esperable que la regulación vaya au-mentando. De todos modos, deben evitarse dupli-cidades y regulaciones obsoletas que encarecen elcoste de cumplimiento y, por ello, es fundamentalgeneralizar las mejores prácticas internacionales.En algunos países ha dado buenos resultados laacción supervisora realizada en colaboración conlas asociaciones o colegios profesionales del sectorfomentando el autocontrol. De esta manera se re-ducen las cargas burocráticas.

· Es preciso seguir trabajando con el fin de que losproductos financieros respondan cada vez mejor alas necesidades de los clientes y sean distribuidoscon la máxima transparencia.

· A nivel internacional es necesario que sigan con-vergiendo las regulaciones y es preciso mejorar elintercambio de información entre los supervisoresde diferentes países. El reto es alcanzar los objetivosde los supervisores con un mercado y operadoresque sean competitivos.

· También se debe seguir profundizando en las me-didas que mejoran la independencia de los regula-dores y supervisores respecto de los gobiernos.

· La acción supervisora tiene que seguir priorizandola prevención por encima de la actuación sancio-nadora a posteriori cuando ya se ha hecho el dañoy aparecen las reclamaciones de los clientes.

· Las sanciones tienen que ser disuasivas y hay quedar publicidad de las mismas.

· A pesar de los avances conseguidos todavía quedamucho campo por recorrer con el fin de mejorar laformación de los consumidores de productos fi-

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nancieros. En este sentido, es preciso destacar laimportancia que tienen los programas de educaciónfinanciera como herramientas útiles para la forma-ción de los inversores.

· Finalmente, hay que seguir mejorando la normativacontable con el fin de ganar en transparencia yasegurar la fiabilidad de la información de las com-pañías cotizadas.

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Actualidad del derecho de la competencia

INTRODUCCIÓN

Dado que la eficiencia y el bienestar de los ciudadanos ocupan un lugar central,se trata, en consecuencia, de fomentar la competencia, eliminar la regulación in-eficiente, mejorar e incentivar la tarea de los reguladores y, por último, mejorar elentorno donde compiten los operadores económicos. Pero también se trata deevitar que las empresas utilicen el Derecho de la Competencia por cuestionesmeramente estratégicas2.

Con el fin de mejorar la aplicación del Derecho de la Competencia y mejorar laeficacia de las actividades de regulación y desregulación, se sancionó la Ley3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y laCompetencia (L3/2013) (CNMC).

Dicha Ley ha supuesto un cambio en relación con la tradición pues, por un lado,ha repensado las funciones de la Autoridad de Defensa de la Competencia (ADC)y, por otro, ha integrado en el marco de dicha Autoridad a un conjunto de Auto-ridades de regulación con el objetivo de incrementar la eficiencia en el campo dela defensa de la competencia, de la regulación y en el proceso de eliminación denormas reguladoras ineficientes cuyo origen resida en las AdministracionesPúblicas (AAPP) de cualquier nivel.

Sobre la base de esta modificación institucional, a continuación se comentan al-gunos cambios registrados en el pasado reciente con el objetivo de contribuir amodernizar el derecho de la competencia y la actividad de los órganos reguladores.Con el fin de ofrecer un panorama completo, también se hace referencia aalgunos problemas surgidos en los últimos años en el seno de la CNMC.

LA UNIFICACIÓN DE REGULADORES Y VIGILANTES DE LA COM-PETENCIA

Tradicionalmente, la actividad de los órganos reguladores sectoriales españoles yla ADC –Tribunal de Defensa de la Competencia y Comisión Nacional de la Com-petencia (CNC)– han seguido caminos que no han sido plenamente coincidentes.Los órganos reguladores sectoriales han sido los encargados de resolver los con-flictos entre los diferentes operadores económicos incluidos en su campo de ac-

De acuerdo con Burke, Genn-Bash,Haines1, las sociedades occidentales–es decir, las modernas economíasde mercado– están organizadasbajo el supuesto de que las empre-sas compiten libremente en los mer-cados de factores de producción,bienes, servicios y por la propiedadde empresas menos eficientes.

En este juego competitivo, en el quela eficiencia es un elemento funda-mental, los ganadores obtienen be-neficios elevados y los individuosmejoran su nivel de vida de formarelevante.

Artículo publicado en “Revista econòmica

de Catalunya” nº 72

AMADEO PETITBÒECONOMISTA

1. Burke, T., Genn Bash, A., Haines, B. (1988) Competition in Theory and Practice, Croom Helm.

2. Preston McAfee, R., Mialon, H. M., Mialon, S. H. (2007) “Private Antitrust Litigation. Procompetitiveor Anticompetitive? en Ghoshal, V., Stennek, J. (eds.) (2007) The Political Economy of Antitrust,Elsevier.

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tuación; en particular, en relación con el acceso a lasinfraestructuras esenciales. Adicionalmente, han tenidopotestades de estudio, inspección, sanción y propuestade modificación normativa.

Por su parte, la ADC ha centrado su actividad en elcontrol ex post de las conductas contrarias a la com-petencia llevadas a cabo por los operadores econó-micos y el control ex ante en el caso de las operacionesde concentración empresarial. Asimismo, ha tenidocompetencias sancionadoras y en relación con el es-tudio de mercados y propuestas de modificación nor-mativa.

En los últimos años aumentó el número de regulado-res sectoriales sin un crecimiento paralelo y suficientede la competencia entre los operadores regulados ysin que pueda aducirse una justificación bastante enrelación con dicho aumento. A la CNC, Comisión Na-cional de la Energía y Comisión Nacional del Mercadode las Telecomunicaciones –las tres más potentes–se han añadido el Comité de Regulación Ferroviaria,la Comisión Nacional del Sector Postal, la ComisiónNacional del Juego, la Comisión de Regulación Eco-nómica Aeroportuaria y el Consejo Estatal de MediosAudiovisuales. Con el paso del tiempo no puede sos-tenerse que estas últimas hayan llevado a cabo unaactividad destacada en el campo del fomento de lacompetencia y eliminación de la regulación eficiente.Pero esto no es todo: a los anteriores deben añadirseel Comisionado para el mercado de tabacos (opacoy prescindible) amén de una multitud de organismos–con frecuencia intervencionistas– correspondientesa todos los niveles de gobierno. El ejemplo de los ór-ganos reguladores del taxi es elocuente.

La L3/2013 plantea la revisión del sistema reguladorde determinados mercados y la revisión del sistemaespañol de defensa de la competencia. Varias son lasrazones: unas, potentes; otras, más frágiles. El objetivoprincipal es la mejora de la eficiencia del sistema es-pañol de defensa de la competencia y de regulaciónsectorial al que se suman la necesidad de evitar du-plicidades, contradicciones, costes innecesarios3 y elriesgo de captura del regulador.

La CNMC agrupa las funciones relativas al funciona-miento eficaz de los mercados y sectores citados. Porello sorprende la exclusión en su organigrama del ci-tado Comisionado para el mercado de tabacos (en

tanto no sea eliminado) y la ausencia de la Agenciaespañola del consumo, seguridad alimentaria y nutri-ción en lo relativo a los intereses de los consumidorespor su relación con el eficaz funcionamiento de losmercados.

En síntesis, puede sostenerse que se ha perdido unamagnífica oportunidad para simplificar, aún más, lasestructuras administrativas reforzando la eficacia dela CNMC y la articulación entre los intereses de losconsumidores, la defensa de la competencia y la re-gulación eficiente. No se ha tomado suficientementeen consideración que los consumidores son los pri-meros beneficiarios del funcionamiento eficiente delmercado junto con las empresas eficientes y el con-junto de la economía.

La creación de un organismo que agrupa unidadesheterogéneas con funciones distintas no está exentode dificultades pues se parte de sensibilidades distintasen relación con la defensa de la competencia: más li-beralizadora en el caso de la ADC y más intervencio-nista en el caso de los reguladores sectoriales. Poresta razón no debe extrañar que en el seno de laCNMC se exhiban tensiones en el proceso de decisiónque, en ocasiones, han tenido su reflejo en algunosvotos particulares4.

LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA DEFENSADE LA COMPETENCIA

El sistema español de defensa de la competencia esun sistema descentralizado5. La descentralización traecausa de la Sentencia del Tribunal Constitucional208/1999, de 11 de noviembre de 1999 como resul-tado de los recursos de inconstitucionalidad promo-vidos por el Gobierno Vasco y el Consejo Ejecutivo dela Generalidad de Cataluña respecto a la Ley 16/1989,de Defensa de la Competencia (LDC1989). La Sen-tencia, que contó con cuatro votos particulares, estimóparcialmente los mencionados recursos y, en conse-cuencia, declaró inconstitucional la cláusula “en todoo en parte del territorio nacional” contenida, directa-mente o por remisión, en la LDC1989 “en la medidaen que desconoce las competencias ejecutivas de lalegislación estatal sobre defensa de la competenciaatribuidas a las Comunidades Autónomas recurrentesen sus respectivos Estatutos, difiriendo su nulidad

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3. En la Memoria de impacto normativo se hacía referencia a unos ahorros brutos anuales de “alrededor” (¡) de 28.155.234 euros.

4. Recuérdese el Informe sobre el anteproyecto de creación de la Comisión de los Mercados y la Competencia emitido por la ComisiónNacional de la Energía y el Informe sobre el Anteproyecto de Ley de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competenciaemitido por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.

5. De acuerdo con la página web de la CNMC están operativos los siguientes organismos autonómicos de Defensa de la Competencia,Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía (2008), Autoridad Vasca de la Competencia (2006), Autoritat Catalana de la Com-petència, Consello Gallego de Competencia (2004), Tribunal para la Defensa de la Competencia de Castilla-León (2006), Jurado deDefensa de la Competencia de Extremadura (2006), Comisión de Defensa de la Competencia de la Comunitat Valenciana (2006),Servicio Regional de Defensa de la Competencia (Murcia) (2004), Servicio Canario de Defensa de la Competencia (2008) y Tribunal deDefensa de la Competencia de Aragón (2008). Esta diversidad de denominaciones se acompaña de una diversidad de composiciones yactividad de las distintas autoridades. Cabe resaltar que en algunos casos el trabajo llevado a cabo ha sido notable.

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hasta el momento en que, establecidos por la Ley es-tatal los criterios de conexión pertinentes, puedan lasComunidades autónomas ejercitarlas”.

Consecuencia de dicha Sentencia fue la Ley 1/2002,de 21 de febrero, de Coordinación de las Competen-cias del Estado y las comunidades Autónomas en ma-teria de Defensa de la Competencia. En dicha Ley seatribuye al Estado el ejercicio de las competenciasreconocidas en la LDC1989 cuando las conductas re-lacionadas con acuerdos anticompetitivos, abusos deposición dominante o competencia desleal “altereno puedan alterar la libre competencia en un ámbitosupra autonómico o en el conjunto del mercado na-cional, aun cuando el ejercicio de tales competenciashaya de realizarse en el territorio de cualquiera delas Comunidades Autónomas” (CCAA). Complemen-tariamente, corresponderá a las (CCAA) el ejerciciode las competencias contempladas en la LDC1989cuando las mencionadas conductas “sin afectar a unámbito superior al de una Comunidad Autónoma oal conjunto del mercado nacional, alteren o puedanalterar la libre competencia en el ámbito de la res-pectiva Comunidad Autónoma”.

Lógicamente, lo dicho anteriormente puede dar lugara conflictos de competencias o a comportamientosestratégicos. Con el fin de proceder a la resoluciónde los mismos, el órgano competente de la Comuni-dad Autónoma con competencias en la materia deberánotificar a la Autoridad estatal las denuncias recibidasy las conductas detectadas de oficio cuando existanindicios racionales de infracción de las normas de de-fensa de la competencia. De no recibir comunicaciónoponiéndose, el órgano autonómico podrá iniciar elexpediente correspondiente. En caso de falta deacuerdo, las Autoridades interesadas acudirán a laJunta Consultiva en materia de conflictos que es elórgano consultivo especializado en el asesoramiento,mediante dictamen no vinculante, para la resoluciónde los eventuales conflictos.

Adicionalmente, se creó el Consejo de Defensa de laCompetencia entendido como un “órgano de cola-boración e información recíproca entre el Estado ylas Comunidades autónomas para promover la apli-cación uniforme de la legislación de competencia”.La Disposición Adicional décima de la Ley 15/2007,de 3 de julio, de Defensa de la Competencia(LDC2007) modificó la L1/2002 atribuyendo nuevasfunciones al Consejo y reforzando la colaboraciónentre las Autoridades de Defensa de la Competencia(AADC) central y autonómicas.

Del análisis de la información disponible se deduceque la actividad de las AADC subcentrales ha sido in-tensa6 tanto desde la perspectiva del enforcementcomo de la advocacy. Gibert7 (Cuadros 1 y 2) ofrece

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Número de expedientes terminados*. Hasta el año 2013

ANDALUCIA 41ARAGÓN 31CANARIAS 14CASTILLA-LEÓN 38CATALUÑA 76MADRID 71EXTREMADURA 8GALICIA 68PAÍS VASCO 37VALENCIA 35TOTAL 419

CUADRO 1 · AUTORIDADES DE DEFENSA DE LA COM-PETENCIA AUTONÓMICAS. EXPEDIENTES TERMINADOS

*Resoluciones, terminación convencional, archivo. Se considera elconjunto de expedientes terminados con independencia del añode origen del organismo de defensa de la competencia y de su añode extinción. Datos facilitados por A. Gibert

Número de Informes terminados*. Hasta el año 2013

ANDALUCIA 95ARAGÓN 11CASTILLA-LEÓN 6CATALUÑA 48EXTREMADURA 4GALICIA 84PAÍS VASCO 66VALENCIA 9TOTAL 323

CUADRO 2 · AUTORIDADES DE DEFENSA DE LA COM-PETENCIA AUTONÓMICAS. INFORMES

*Informes sobre regulación, estudios sectoriales, otros informes.Se considera el conjunto de Informes terminados con independenciadel año de origen y del año de extinción del organismo. Datos faci-litados por A. Gibert

datos agregados relativos a las resoluciones en ma-teria de defensa de la competencia y a los expedientesde promoción de la competencia adoptados por elconjunto de AADC. La conclusión de Gibert es clara:“el incremento de agentes, a pesar de su modestia yescasez de medios en muchos casos, ha supuesto unincremento de actividad relativamente notable en elámbito del enforcement (el factor proximidad ha in-cidido en denuncias que antes no se concretaban) ymuy notable, casi se podría decir espectacular, en ad-vocacy, en cantidad de normas informadas, en estu-dios de mercados locales, etc. Aunque hay que teneren cuenta que en este ámbito una parte importantede este crecimiento corresponde al órgano central”.

6. Ver Gibert, A (2015) “La descentralización del sistema español de competencia. Ventajas e inconvenientes”, Estudios Deusto, enero-ju-nio.

7. El autor admite el riesgo de imprecisiones en los datos.

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UNIDAD DE MERCADO

La unidad de mercado supone la igualdad de las con-diciones básicas en el ejercicio de la actividad econó-mica; es decir, regulaciones que permitan el juegoeficiente de la libre y leal competencia y ausencia debarreras de entrada y salida8. Es decir, en la libertadde establecimiento de los operadores económicos yen la libre circulación de bienes y servicios, sin costesinnecesarios, por todo el territorio español. En estecontexto no cabe que las administraciones subcen-trales impongan obstáculos -directa o indirectamente-que contribuyan a reducir la dimensión real de losmercados en beneficio de los operadores incumbentesy en perjuicio de potenciales entrantes, acaso máseficientes. En este orden de consideraciones, la unidadde mercado perfecta es difícil en Estados descentrali-zados pero en el marco de la defensa de la compe-tencia deben darse las condiciones básicas para ga-rantizar que la competencia no resulte enturbiadapor decisiones de las Administraciones subcentrales.

Puede sostenerse que la economía española está lejosde exhibir un grado de unidad de mercado aceptable.A las regulaciones ineficientes del gobierno centralse suman las de los gobiernos subcentrales; sutilesen muchos casos. Todo ello dificulta y encarece ellibre movimiento de bienes y servicios por el territorioespañol. El resultado es mayor ineficiencia, pérdidade competitividad, menor ocupación y menor creci-miento económico con los correspondientes perjuiciospara los ciudadanos y las empresas eficientes.

Con el fin de paliar la situación, se sancionó, al amparode la Constitución española, la Ley 20/2013, de 9 dediciembre, de garantía de la unidad de mercado(L20/2013). Dicha Ley, un artefacto jurídico potenteen el campo de la defensa de la competencia, seapoya en la necesidad de disponer de un marco re-gulatorio eficiente que contribuya a minimizar los cos-tes administrativos y en el convencimiento de que lafragmentación del mercado español dificulta la com-petencia leal y efectiva e impide aprovechar todo elpotencial de las economías de escala y de alcance,resultado de operar en un mercado de mayores di-mensiones y libre de obstáculos innecesarios.

La L20/2013 está cargada de razón y se apoya en elcriterio de confianza legítima entre las AAPP en elcampo de la libre iniciativa económica. En consecuen-cia, la Ley establece un conjunto de principios básicosde garantía de la libertad de establecimiento y de cir-culación de bienes y servicios, a saber: a) no discrimi-

nación, b) cooperación y confianza mutua, c) necesi-dad y proporcionalidad, d) eficacia, e) simplificaciónde cargas, y f) transparencia. Tales principios debenser protegidos y defendidos por todas las autoridadescompetentes. Para ello la ley cuenta con una disposi-ción potente que debe abrir las puertas a un procesode eliminación de normas ineficientes. En efecto, ensu artículo 18 establece que “Cada autoridad com-petente se asegurará de que cualquier medida, límiteo requisito que adopte o mantenga en vigor no tengacomo efecto la creación o el mantenimiento de unobstáculo o barrera a la unidad de mercado”. Misiónheroica, sin duda, que tendrá efectos beneficiosospara los consumidores si se lleva a cabo con determi-nación por los organismos competentes.

Conviene resaltar que el principio de eficacia en todoel territorio nacional (art. 19) supone que un operadoreconómico legalmente establecido en cualquier lugardel territorio español podrá llevar a cabo su actividaden todo el territorio mediante establecimiento físicoo sin él “siempre que cumpla los requisitos de accesoa la actividad del lugar de origen, incluso cuando laactividad no esté sometida a requisitos en dicho lu-gar”9. Adicionalmente, y en coherencia con lo anterior,cualquier bien o servicio legalmente producido al am-paro de la normativa podrá circular y ser ofrecido li-bremente en el resto del territorio a partir del mo-mento de su oferta en el mercado. Dada la vocaciónintervencionista de nuestras AAPP, trabajo no faltaráa los órganos responsables en última instancia dedefender la competencia pero su trabajo sólo puedeofrecer resultados positivos en términos de eficacia ybienestar.

Sin embargo, lo que sorprende de la Ley es que pre-tendiendo simplificar los procedimientos haya creadoun Consejo para la Unidad de Mercado, presidido porel Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas,que cuenta, además, con el Secretario de Estado deEconomía y Apoyo a la Empresa, el Subsecretario dePresidencia, los Consejeros de las CCAA competentespor razón de la materia y representantes de las Ad-ministraciones locales. El Consejo contará, además,con una Secretaría que dependerá de la Secretaríade Estado de Economía y apoyo a la Empresa. Susfunciones giran, fundamentalmente, alrededor del se-guimiento de la adaptación de la normativa del con-junto de autoridades competentes a lo dispuesto enla L20/2013, impulso de cambios normativos, coope-ración y coordinación y evaluación de resultados. Eltiempo dirá la utilidad efectiva de dicho Consejo.

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8. Repárese en que incluso el idioma puede convertirse en una barrera.

9. En ocasiones se pierden oportunidades. Algunos Colegios profesionales, por ejemplo, rompen la unidad de mercado con sus normasperfeccionistas. Por ello sorprende la retirada de la Ley de Colegios Profesionales sin justificación suficiente.

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También se establece (art. 16) que “El acceso a lasactividades económicas y su ejercicio será libre entodo el territorio nacional y sólo podrá limitarse con-forme a lo establecido en esta Ley y a lo dispuesto enla normativa de la Unión europea o en tratados yconvenios internacionales”. En relación con esta cues-tión debe decirse que, por un lado, queda mucho ca-mino por recorrer y, por otro, que algunas AADC haniniciado procedimientos contra normas emanadas porgobiernos subcentrales que han tomado medidas con-trarias a la competencia con resultados positivos.

En este contexto debe subrayarse que la Ley legitimaa la CNMC para la interposición de los correspon-dientes recursos contencioso administrativos “frentea cualquier disposición de carácter general, acto, ac-tuación, inactividad o vía de hecho que se considerecontraria a la libertad de establecimiento o a la circu-lación de bienes y servicios. En efecto, el artículo 5.4de la L20/2013 dispone que en cumplimiento de susfunciones, la CNMC “está legitimada para impugnarante la jurisdicción competente los actos de las Ad-ministraciones Públicas sujetas al Derecho adminis-trativo y disposiciones generales de rango inferior ala ley de los que se deriven obstáculos al manteni-miento de una competencia efectiva en los mercados”.Relevante es el hecho de que la CNMC pueda actuarde oficio o a instancia de los operadores económicosque podrán dirigirse a la misma antes de iniciar unprocedimiento contencioso administrativo.

CLEMENCIA PARA LOS CHIVATOS

La Autoridad central de defensa de la competenciaconsideró oportuno incentivar la delación medianteuna política de clemencia que permitiera mejorar elconocimiento sobre los cárteles operativos en España,confiando en que daría buenos resultados. Así ha sidode acuerdo con las estadísticas y con la repercusiónmediática que ofrece información sobre los cártelespuestos en conocimiento de la ADC. El trabajo de loschivatos ha sido eficaz pero todavía queda muchocártel por analizar pese a que, en ocasiones, sus acti-vidades son exhibidas por los medios de comunicacióno fomentadas desde las propias AAPP10.

La Comunicación sobre clemencia está inspirada enel modelo comunitario y en el modelo de Programade clemencia de la red de AADC. La estrategia cuentacon una larga tradición en Estados Unidos. La refe-rencia española es la Comunicación de 19 de juniode 2013, de la Comisión Nacional de la Competencia

sobre el Programa de Clemencia11, asentada sobre laplataforma de los artículos 65 y 66 de la LDC2007.

El punto 8 de la Comunicación –manifiestamente me-jorable– establece que “Los cárteles consisten en con-ductas colusorias entre competidores reales o poten-ciales, prohibidas por el artículo 1 de la LDC ytipificadas como infracciones muy graves, de acuerdocon el artículo 62.4 de la LDC. El apartado 2 de laDisposición Adicional Cuarta de la LDC incide ademásen su carácter secreto y en que se trata de conductascon un objeto anticompetitivo”. Es justamente estecarácter secreto el elemento que conlleva dificultadesen relación con la detección de los cárteles y uno delos motivos que ha justificado el Programa de cle-mencia.

Los citados artículos 65 y 66 establecen que la CNMCeximirá del pago de la multa que pudiera imponersea un operador económico cuando:

a) Sea el primero en aportar elementos de pruebaque permitan llevar a cabo una inspección en re-lación con un cártel siempre y cuando en el mo-mento de aportar la información no se dispongade información suficiente o

b) Sea el primero en aportar elementos de pruebaque, a juicio de la CNMC, permitan acreditar unainfracción del artículo 1 siempre y cuando, en elmomento de aportar la información, la CNMC“no disponga de elementos de prueba suficientespara establecer la existencia de la infracción y nose haya concedido una exención a una empresao persona física” en virtud de lo establecido en elapartado anterior.

En definitiva, de acuerdo con el punto 36 de la Co-municación, el beneficiario de la exención del pagode la multa será el primer operador económico que, ajuicio de la CNC (CNMC, ahora), “proporcione a laDirección de Investigación (Dirección de Competencia,ahora) los elementos necesarios para poder ordenaruna inspección para investigar un cártel”, al margendel resultado de la misma.

El objeto del Programa de clemencia es cubrir las la-gunas en materia de investigación sobre los cártelesfacilitando la detección de los mismos, su investigacióno avanzando en el conocimiento de las conductas delos cárteles detectados.

No cabe duda de que los beneficios de la delaciónpueden conllevar estrategias oportunistas por partede los chivatos dirigidas, incluso, a perjudicar seria-mente a los competidores. El ejemplo más claro es el

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10. En el caso de la agricultura y la agroindustria, por ejemplo.

11. BOE, viernes 16 de agosto de 2013.

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referido a un impulsor del cártel que, posteriormente,se convierte en delator del mismo. Por esta razón seexcluyen de los beneficios de la exención a quieneshayan invitado u obligado a otros operadores econó-micos a sumarse al cártel.

Pese a tratarse de un instrumento potente no siempreha sido aplicado con eficacia. La lectura de los expe-dientes permite sostener que, en ocasiones, ha habidomucho devaneo argumental y escaso análisis sobrelos efectos de las conductas en la fase de instrucción.Ello ha restado contundencia a las Resoluciones. Paraque el programa sea eficiente hay que evitar la tur-biedad y utilizar los instrumentos del moderno análisiseconómico con el fin de que las decisiones de laCNMC sean robustas y no se desmonten por cuestio-nes formales o falta de acreditación bastante de losefectos.

En definitiva, pese a que la Comunicación ha supuestoun paso adelante y el balance ofrece un resultadopositivo, con resultados brillantes, no debe olvidarseque se han cometido errores elementales –por laCNMC y por la Sala de Instancia– a tenor de las de-cisiones del Tribunal Supremo.

SANCIONES

La CNC consideró que, al amparo de la LDC2007,disponía de cierto margen de apreciación en el esta-blecimiento de su potestad sancionadora “en aplica-ción del principio de proporcionalidad, dentro de loslímites previstos en la propia LDC”.

En consecuencia, oído el Consejo de Defensa de laCompetencia en el que estaban representadas lasAADC de las CCAA aprobó la Comunicación sobre lacuantificación de las sanciones derivadas de infrac-ciones de los artículos 1, 2 y 3 de la Ley LDC2007 yde los artículos 81 y 82 del Tratado de las Comunida-des europeas. La Comunicación se inspiraba en elcontenido de las normas comunitarias olvidando laesencia de la normativa española. Su aplicación noha estado exenta de problemas cuya manifestaciónmás evidente han sido los votos particulares incluídosen múltiples resoluciones.

La estructura del cálculo de las sanciones, de acuerdocon la Comunicación, se realizaba en tres fases:

a) Determinación del importe básico, de acuerdo conlo previsto en la LDC2007

b) Aplicación de un coeficiente de ajuste al importebásico en función de circunstancias agravantes yatenuantes

c) Ajuste, cuando resultara procedente, de la canti-dad obtenida tras la consideración de los límites

establecidos por la LDC2007 y el beneficio ilícitoobtenido por el infractor como resultado de la in-fracción.

La propuesta tenía justificación, sobre todo en relacióncon su referencia al beneficio ilícito. El sentido comúnaconseja que la sanción nunca sea inferior a dichobeneficio pues en caso contrario se convierte en unincentivo a incumplir lo dispuesto en la normativa dedefensa de la competencia.

Sin embargo, el procedimiento seguido se alejó delprincipio de legalidad. Y en este punto reside la fragi-lidad de la Comunicación. En efecto, no es concebibleque una disposición de rango inferior a una Ley mo-difique una norma con rango de Ley. Sorprende, enconsecuencia, que no hubiera objeciones durante elprocedimiento seguido. Las objeciones más reiteradashan tomado la forma de votos particulares en algunasResoluciones de la CNMC. Además, debe aceptarseque la prevalencia del derecho europeo de la Com-petencia no supone igualdad de condiciones entre laComisión y las AADC nacionales.

El artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1/2003 del Con-sejo, de 16 de diciembre de 2002, establece que “Lodispuesto en el presente Reglamento no impedirá alos Estados miembros adoptar y aplicar en sus res-pectivos territorios legislaciones nacionales más es-trictas en virtud de las cuales prohíban o penalicencon sanciones determinados comportamientos quelas empresas adopten de forma unilateral”. Y el art.5 establece que las AADC de los Estados nacionalesserán competentes para aplicar las sanciones previstasen su Derecho nacional. Y ésta es la cuestión rele-vante.

El Tribunal Supremo (TS) ha interpretado la doctrinaaplicable en su Sentencia 112/2015, de 29 de enero.Dice la Sentencia que “corresponde a la Ley –y no aquien la ejecuta o interpreta– establecer las modali-dades de sanciones y los límites cuantitativos, fijos oproporcionales, que el legislador considere oportunopara cumplir la finalidad disuasoria de las sancionesen esta área del ordenamiento jurídico”.

El TS estimó parcialmente el recurso del Abogado delEstado ordenando a la CNMC la imposición de unanueva sanción pecuniaria atendiendo a los criterioslegales de graduación debidamente motivados y fi-jando la sanción “en sintonía con la interpretaciónque de los artículos 63 y 64 de la Ley 15/2007 hace-mos en esta Sentencia”. La conclusión de la Sentenciaes contundente: el importe de la multa “ha sido cal-culado a partir de un método de cálculo no conformea derecho”. Este pronunciamiento excluye la utiliza-ción de los criterios de la Comunicación como refe-rencia.

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En cualquier caso, el cálculo de las sanciones debetener un efecto disuasorio. No es aceptable la sanciónfijada en el Expte. S/0425/12 Industrias Lácteas 2, enla que tras acreditar unos beneficios ilícitos de 815millones de euros se fijó una sanción de 88 millonesde euros, lo que supone, tan sólo, el 11% de dichosbeneficios; un auténtico incentivo a las conductascontrarias a la competencia. Y ello pese a que en lapropia Resolución se dice que las sanciones “han definarse en un nivel suficientemente disuasorio paraque, al tomar sus propias decisiones, las empresas noaspiren a obtener unos beneficios económicos deri-vados de las infracciones superiores a los costes (lassanciones) inherentes a la represión de aquellos”.Además, en este caso, la CNMC no ha considerado elagravante de la reiteración prevista en la legislaciónolvidando que, en el año 1997, el TDC ya se pronuncióen un caso similar con muchos actores coincidentes.

De acuerdo con los datos de la Subdirección de Esta-dísticas y Recursos Documentales de la CNMC el mon-tante de las multas desde el año 1988 asciende a1.988,93 millones de euros. Sin embargo, lo realmenterelevante es la reducida recaudación efectiva12. La di-ferencia entre las sanciones impuestas y la cantidadefectivamente recaudada aconseja una reconsidera-ción del procedimiento con el fin de utilizar mejor losrecursos públicos y que el sistema sancionador seaefectivamente disuasorio.

INSUFICIENCIA DE ANÁLISIS ECONÓMICO

El formalismo jurídico ha sido y es la referencia básicaen la aplicación del Derecho de la Competencia. Sinembargo, pese a las resistencias conservadoras demuchos responsables de aplicar el derecho de la com-petencia, el análisis económico se va configurandocomo un complemento necesario del análisis jurídicoaunque la pesada losa de la tradición haga que la re-ferencia a los efectos de las conductas, como refe-rencia general, no sea un principio de validez univer-

sal13. R. Whish14, por ejemplo, sostiene que “la legis-lación sobre la competencia se refiere a la economíay al comportamiento económico, y para todo aquelinvolucrado en este asunto –sea jurista, regulador,funcionario o practicante de cualquier otra disciplina–es esencial que tenga algún conocimiento de los con-ceptos económicos más utilizados”.

Un análisis de una gran proporción de las Resolucionesde la ADC revela que las decisiones se han tomado,fundamentalmente, sobre la base del análisis jurídico.Solamente en casos excepcionales el análisis econó-mico ha sido la plataforma sobre la que se ha sus-tentado la argumentación de la decisión. Sin embargo,la complejidad de los asuntos dilucidados aconsejala consideración del análisis económico y del análisisjurídico. Ambos deben ser utilizados simultáneamentesi quieren evitarse los errores derivados de una apro-ximación parcial a la comprensión del análisis com-petitivo de los mercados o de aquellas conductas em-presariales contrarias a la competencia. Bishop yWalker15 sostuvieron, hace más de quince años, queen los 5 años precedentes –más o menos– la econo-mía había asumido una mayor relevancia en los aná-lisis jurídicos de la competencia en la Comisión Euro-pea. Drexl, Idot, Monéger16 fueron aún más con -tundentes: “La teoría económica siempre ha sido labase del derecho de la competencia. Ninguna normade defensa de la competencia puede aplicarse sinque la autoridad o el juez tengan un conocimientoclaro sobre la economía de mercado”. Y añaden quela economía está ganando peso en el derecho de lacompetencia.

En la LDC 2007 se acude al análisis económico parajustificar la política de defensa de la competencia eincluirla en el conjunto de medidas de política eco-nómica eficientes. En su Exposición de Motivos se si-guen las ideas recogidas desde hace lustros en losbuenos manuales de economía. En efecto, se estableceque “La existencia de una competencia efectiva entrelas empresas constituye uno de los elementos defini-

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12. Los datos de 2015 se han cerrado el día 31 de agosto. Sobre esta cuestión sería conveniente llevar a cabo un estudio para esclarecerlas causas de la baja recaudación efectiva. De acuerdo con Marcos, F., “Aquí se impugna casi todo”. Los fundamentos de impugnaciónson: a) Motivos de fondo (sobre la ilicitud de la conducta, culpabilidad); b) Motivos relativos al procedimiento (caducidad); c) Vulneraciónde los derechos fundamentales de las compañías sancionadas (tutela judicial efectiva-prueba, defensa, non bis in ídem, motivación-in-violabilidad del domicilio); d) Cálculo del importe de las sanciones impuestas (falta de proporcionalidad, atenuantes).

13. Véase, p.e., Gutiérrez, I., Costas J. (2010) “Justificación jurídico económica de las conductas por objeto”, en Cases, Ll. (2010) Anuariode la Competencia 2009, Fundación ICO, Universidad Autónoma de Barcelona. La postura de los autores, más allá del objetivo dejustificar su opinión que –dicen– no compromete “en absoluto la actuación de la Comisión Nacional de la Competencia”, de la que for-maban parte, es tan beligerante como difícilmente sostenible: la prohibición “de las denominadas conductas “por objeto”... no es ajenaa la racionalidad económica ni al enfoque efectos que tanto se reivindica. En este sentido, aunque hay conductas que despiertan y des-pertarán debate, la controversia sobre alguna de ellas nos parece, hasta cierto punto, gratuita”. A mi juicio, lo que no se sostiene es laausencia de análisis sobre los efectos reales de las conductas, contemplado en la propia LDC 2007 (art. 64).

14. R. Whish ([1985] 2001) Competition Law, Butterworths, 4ª ed.

15 .Bishop, S., Walker R. M. (1999) The Economics of EC Competition Law, Sweet & Maxwell

16. Drexl, J., Idot, L., Monége, J., (2009) Economic Theory and Competition Law, Edward Elgar

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torios de la economía de mercado, disciplina la ac-tuación de las empresas y reasigna los recursos pro-ductivos a favor de los operadores o las técnicas máseficientes. Esta eficiencia productiva se traslada alconsumidor en la forma de menores precios o de unaumento de la cantidad ofrecida de los productos, desu variedad y calidad, con el consiguiente incrementodel bienestar del conjunto de la sociedad”.

De los párrafos anteriores se deduce que el análisiseconómico adquiere relevancia configurándose comouna de las referencias de la aplicación eficiente dederecho de la competencia a las conductas de losoperadores económicos.

La Ley catalana por la que se crea la Autoridad Cata-lana de Defensa de la Competencia va más allá: con-sidera la política de defensa de la competencia comoun auténtico instrumento de política económica. Enefecto, en su Exposición de Motivos distingue entrelas funciones reactiva y proactiva de la política decompetencia: “un modelo de competencia modernoy eficaz debe responder de forma solvente a la ver-tiente reactiva de la política de competencia, que esla que sanciona conductas prohibidas a partir de de-nuncias o indicadores sobrevenidos. Pero esto no essuficiente dado que, adicionalmente, debe llevar acabo una política proactiva caracterizada por el fo-mento y la promoción de la competencia. Esta se-gunda vertiente se concibe como un instrumento depolítica económica basado en el análisis y estudio delos mercados, capaz de suministrar información útilpara la acción de gobierno, sugerir mejoras en la ac-ción sectorial, orientadas a eliminar barreras de en-trada, corregir prescripciones anticompetitivas, mejorary simplificar la regulación, y, también, divulgar la cul-tura de la competencia, con el objetivo de favorecerla puesta en práctica de estrategias procompetitivaspor las empresas”.

Pese a la posición mantenida por algunos profesio-nales al servicio de las AADC, una lectura atenta delcontenido de las normas de defensa de la competenciarevela que los principios del análisis económico tienensu reflejo en las mismas, traduciendo el interés (mástácito que explicito) por la adecuada combinación delanálisis económico con el análisis jurídico. Posner([1972] 1986)17, escribió su Economic Analysis of Lawdesde el convencimiento de que “la economía es un

poderoso instrumento para analizar multitud de asun-tos de naturaleza jurídica y política” aunque la evi-dencia pone de manifiesto que “muchos juris -tas –incluso juristas muy brillantes– y muchos es -tu diantes de Derecho –incluso estudiantes muy bri-llantes– tienen muchas dificultades para relacionarpreceptos económicos y problemas jurídicos concre-tos”.

La lógica de la argumentación de quienes defendemosla prioridad de los efectos de las conductas como re-ferencia fundamental es sencilla: dos conductas dis-tintas con los mismos efectos deben tener un tratoequivalente; de la misma forma que dos conductas odecisiones empresariales idénticas con efectos distin-tos deben tener un trato distinto18. Jenny19 es con-tundente al respecto: “el análisis económico no ofreceninguna relación de conductas procompetitivas o an-ticompetitivas. La misma conducta puede, en ciertascircunstancias del mercado, tener un efecto procom-petitivo (o ser pro-eficiencia) y en otras circunstanciasdel mercado tener un efecto o no efecto anticompe-titivo potencial”. Los efectos, en consecuencia se con-vierten en una referencia fundamental.

Pero lo mismo sucede en las conductas de abuso deposición de dominio o de acuerdos empresarialesentre empresas competidoras. La forma es el mediopero lo relevante de las conductas es su impacto realen los mercados, sus efectos sobre la competencia yel bienestar de los consumidores. En consecuencia,tanto los profesionales como las autoridades y losjueces responsables del estudio y la aplicación delDerecho de la Competencia deben disponer de unsaber bastante acerca de los instrumentos que pro-porciona el análisis económico aplicado al conoci-miento de la conducta, estructura y resultados em-presariales en los mercados relevantes. Asimismo, losprofesionales de la economía dedicados al análisiscompetitivo de los mercados reales deben tener losconocimientos jurídicos necesarios para interpretaradecuadamente la naturaleza de las conductas em-presariales, de acuerdo con la legislación aplicableen cada momento y lugar.

En cualquier caso, el análisis de las decisiones en ma-teria de defensa de la competencia revela que en losúltimos años, se han estado colocando los cimientospara que el análisis de las conductas contrarias a la

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17. Posner, R.A., ([1972] 1986) Economic Analysis of Law, Little, Brown and Company, 3ª ed.

18. Un ejemplo de la diversidad de efectos de una determinada conducta se encuentra en las operaciones de concentración empresarial

19. Jenny, F. (2007) “Le rôle de l’analyse économique dans le contrôle exercé par la Cour de cassation en matière de droit de la concurrence”,Concurrences, 4.

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competencia combine el análisis jurídico con el análisiseconómico20.

VOTOS PARTICULARES

Los debates en el seno de la Sala de competencia dela CNMC exhiben una profusión de votos particulares;unos razonables y otros de menor alcance. Incluso,en ocasiones, se roza la prevaricación cuando se ex-hiben comunicaciones internas entre los miembrosde la Sala con el fin de buscar la nulidad del procedi-miento. Esta cuestión no ha merecido las debidasatención y reacciones.

Los vocales, al amparo del artículo 27 de la Ley30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídicode las Administraciones Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común (modificada el día 2 de octubrede 2015), cuando discrepen del acuerdo mayoritariopueden formular el correspondiente voto particularpor escrito en el plazo de cuarenta y ocho horas. Elvoto particular debe adjuntarse al texto aprobado.Merced a ello se conocen y podemos pronunciarnosal respecto.

Los votos particulares tienen sentido cuando la dis-crepancia entre la mayoría y el vocal discrepante seha traducido en una discusión ilustrada, con aporta-ción de argumentos y datos expuestos y razonadosen el correspondiente foro. Tales argumentos y datospueden ser recogidos, o no, por el ponente (o los po-nentes, en su caso). En el caso de ser recogidos elproblema desaparece. Si no se recogen el discrepantepuede expresar su opinión por escrito y, en su caso,salvar su responsabilidad.

El problema surge cuando en un órgano colegiado,en este caso la CNMC, los votos particulares discre-pantes descalifican, se reiteran, no resultan suficien-temente potentes pues se basan en tópicos epidér-micos o persiguen la reducción de las sanciones o laexculpación de las empresas examinadas y sanciona-das. De hecho, en ocasiones sorprenden por su atre-vimiento intelectual. Incluso, los votos particulares seha extendido a los Informes. Los protagonistas se re-piten, también, con frecuencia. Al respecto se ha es-crito que exceden del cometido que les asigna la Ley.

Dadas las circunstancias, el sentido común aconsejareforzar la transparencia acerca de las actividades dequienes trabajan en la CNMC. Más concretamente,dada la naturaleza de los asuntos que se sustancianen la CNMC es conveniente que quienes colaboran

en las tareas de análisis, instrucción y resolución haganpúblicos todos sus contactos con los operadores eco-nómicos y las autoridades relacionadas con los casossometidos a examen. Con este procedimiento, ademásde reforzar la transparencia de las actuaciones de laCNMC, se reducirán significativamente los riesgos decaptura del regulador o de la influencia política sobresus decisiones. Algo totalmente necesario.

Un ejemplo reciente ilustrará cuanto se ha dicho. LaCNMC ha hecho público un documento fechado eldía 24 de junio de 2015 que lleva por título Estudiosobre el mercado mayorista de carburantes de auto-moción en España. Sobre la calidad del documentono cabe ninguna duda. También es cierto que, comotodos los documentos, es susceptible de mejora pesea las cautelas que deben tomarse para evitar el riesgode prejuzgar.

El documento va acompañado de dos votos particu-lares, de distinto alcance, que cuentan con dos adhe-siones coincidentes. Su lectura ofrece la sensación deque las discusiones en la Sala se limitan a las suge-rencias, más o menos ilustradas, al mantenimientode posiciones o a la adhesión pasiva.

El primero de los votos contiene indicaciones razona-bles acerca de la necesidad de cuantificar algunascuestiones. Realmente, si los datos manejados sonsuficientes, contundentes e inequívocos, la cuantifi-cación refuerza mucho las conclusiones. Las refuerzapero su ausencia no las invalida. Los Consejeros sabenque, además de no prejuzgar, deben hacer frente aobstáculos, a veces insalvables, cuando en sus Reso-luciones deben cuantificar aspectos relevantes (porejemplo, los efectos reales de las conductas). De he-cho, la cuantificación no abunda. Los comentarios ex-hiben conocimiento pero recuerdan los debates en elmarco de las tesis doctorales cuando los miembrosdel Tribunal cuestionan el trabajo del doctorando ol-vidando, con frecuencia, que el autor de la tesis conocemejor el tema debatido.

El segundo voto particular también menciona la cuan-tificación y sugiere un ejercicio cuya realización sinriesgos parece imposible, o casi, pese a la admitida“capacidad analítica disponible en la CNMC en susvertientes técnica, jurídica y económica”. Pero lo querealmente sorprende es que se hable de falta de in-tensidad en la coordinación cuando dicha coordina-ción es, precisamente, responsabilidad del Consejo.Alegar que las conclusiones y recomendaciones noestán “razonablemente bien fundadas, desde el puntode vista de su necesidad, proporcionalidad y razona-

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20. Piénsese que, acaso exagerando, de acuerdo con el objetivo de hacer de los jueces unos instrumentos eficientes de la administración dejusticia, el Justice Brandeis, citando a Henderson, llegó a afirmar que “un jurista que no haya estudiado economía y sociología… es muyposible que termine siendo un enemigo público” Brandeis, L. (1916) “The Living Law” Illinois Law Review, 46

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bilidad” supone una afirmación matizadamente con-tundente que no aporta mucha luz acerca de lo querealmente quiere decirse pese a la referencia acercade algún estudio en relación con el sector (¿mercado?)de las telecomunicaciones.

En definitiva, con frecuencia se tiene la sensación deque asistimos a un espectáculo basado en una dis-cusión cutánea, desarticulada e inacabada que nosiempre atiende suficientemente a las obligacionespersonales propias de quienes participan en un órganocolegiado.

ACCIONES POR DAÑOS

El pasado día 12 de diciembre de 2014, el Diario Ofi-cial de la Unión Europea publicó la Directiva 2014/104/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26de noviembre de 2014 relativa a determinadas normaspor las que se rigen las acciones por daños en virtuddel Derecho nacional, por infracciones del Derechode la competencia de los Estados miembros de laUnión Europea. Se trata de una decisión relevanteque, sin duda, contribuirá eficazmente al reforzamientodel Derecho de la competencia y a cubrir los dañoscausados a operadores económicos y particulares porlas violaciones de las normas de defensa de la com-petencia.

De acuerdo con el artículo 1 de la Directiva, el objetode la misma es el establecimiento de un conjunto de“normas necesarias para garantizar que cualquierpersona que haya sufrido un perjuicio ocasionado poralguna infracción del Derecho de la competencia porparte de una empresa o una asociación de empresaspueda ejercer eficazmente su derecho a reclamar elpleno resarcimiento de dicho perjuicio causado porla empresa o asociación. En ella se establecen normasdestinadas a fomentar una competencia real en elmercado interior y a eliminar los obstáculos que im-piden su buen funcionamiento, garantizando una pro-tección equivalente en toda la Unión para todos losque hayan sufrido tal perjuicio”. Asimismo, se persiguela coordinación de “la aplicación de la normativasobre competencia por parte de las autoridades en lamateria así como la aplicación de estas normas enlas acciones por daños ejercitadas ante los órganosjurisdiccionales nacionales”.

En otros términos, el “pleno resarcimiento” consisteen colocar a la víctima del desmán anticompetitivoen idéntica situación en la que estaría en ausenciade infracción contra la competencia. De acuerdo conel artículo 3, dicho resarcimiento, que no conllevaráuna sobrecompensación, abarcará “el derecho a in-demnización por el daño emergente y el lucro cesantemás el pago de intereses”; algo que no siempre es

sencillo y exigirá mucho trabajo de prueba y determi-nación cuantitativa. Los destinatarios potenciales delresarcimiento son, de acuerdo con el artículo 12, cual-quiera que haya resultado perjudicado “con indepen-dencia de que se trate de un comprador directo o in-directo”. Se entiende que puede habersobrecompensación cuando el reclamante haya re-percutido, total o parcialmente, el eventual sobrecostefruto de la conducta contraria a la competencia sobreotras personas; algo que debe probar el infractor. LaDirectiva es prolija en relación con las pruebas.

En el artículo 9 se establece que “los Estados miem-bros velarán porque se considere que la constataciónde una infracción del Derecho de la competencia he-cha en una resolución firme de una autoridad nacionalde la competencia o de un órgano jurisdiccional com-petente se considere irrefutable a los efectos de unaacción por daños ejercitada ante un órgano jurisdic-cional nacional”.

El artículo 11 hace referencia a la responsabilidadconjunta y solidaria estableciendo que “las empresasque hayan infringido el Derecho de la competenciapor una conducta conjunta sean conjunta y solidaria-mente responsables por los daños y perjuicios oca-sionados por la infracción del Derecho de la compe-tencia, como consecuencia de lo cual cada una de lasempresas estará obligada a indemnizar plenamentepor el perjuicio causado, y la parte perjudicada tendráderecho a exigir el pleno resarcimiento de cualquierade ellas hasta que haya sido plenamente indemni-zada”. Sin embargo, la norma contempla dos excep-ciones: una, referida a las empresas de pequeña ymediana dimensión a las que se limita su responsa-bilidad; y la segunda, al beneficiario de un procedi-miento de clemencia que será responsable conjuntay solidariamente ante sus compradores o proveedores(directos o indirectos) y ante otras partes perjudicadas“cuando no se pueda obtener el pleno resarcimientode las demás empresas que estuvieron implicadas enla misma infracción del Derecho de la competencia”.

De acuerdo con el artículo 17, los Estados miembrosvelarán porque el proceso de cuantificación de losperjuicios no sea difícil en exceso y para que los ór-ganos jurisdiccionales nacionales estén facultadospara estimar el importe de los daños y perjuicioscuando se acrediten por el demandante.

Con el fin de evitar retardos innecesarios por partede las administraciones nacionales, como ha ocurridoen bastantes ocasiones, la Directiva establece que losEstados miembros adoptarán las medidas necesariaspara dar cumplimiento a la Directiva antes del día 27de diciembre de 2016 sin contemplar la posibilidadde efectos retroactivos previos al día 26 de diciembrede 2014.

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DOSSIER “REGULACIÓN Y COMPETENCIA”

No cabe duda de que la Directiva debe ser bienvenidapues cubre un hueco relevante: el derecho a ser re-sarcido por el daño causado como consecuencia deuna conducta anticompetitiva. Este hecho abre enor-mes posibilidades a las empresas víctimas de las vio-laciones a las normas de la competencia y a todasaquellas que puedan acreditar que han sido perjudi-cadas. Sin embargo, la Directiva deja abierta dos cues-tiones relevantes: con toda probabilidad desincentivaráa los chivatos que pudieran estar interesados en des-velar la existencia de un cártel del que forman parteentre el riesgo de tener que pagar elevadas compen-saciones. También desincentiva el impacto de la Di-rectiva el hecho de no contemplar la acción colectiva.El tiempo dirá cuál es la evolución de los aconteci-mientos y el efecto real de la medida aportada.

CONCLUSIONES

El derecho de defensa de la competencia ha sido ob-jeto de un proceso de modernización continuo; posi-tivo pero lento y mejorable. Entorpecido muchas vecespor la desidia de las AAPP o por la acción de los inte-resados en que cambie lo menos posible. Sin embargo,el peso de la razón, aunque lento en ocasiones, siem-pre es firme.

La unificación de reguladores y vigilantes de la com-petencia ha sido positiva pese a los obstáculos queello conllevaba derivados, sobre todo, de la difícil co-existencia entre concepciones distintas –antagónicas,incluso– en determinados aspectos. La lectura de lasResoluciones revela que, en ocasiones, se ha rozadola deslealtad institucional y se ha actuado al margende la conducta exigida en una institución que trata

asuntos de singular relevancia, como la CNMC. Enlos nombramientos futuros, el hearing debe ser másexigente y debe atender exclusivamente a la capacidady profesionalidad de los candidatos, sin atender acomponendas entre partidos políticos o dentro de unmismo partido.

La descentralización ha supuesto una experiencia po-sitiva que debe coronarse con la aplicación decididade las competencias en relación con la lucha contrala regulación ineficiente en el contexto de las econo-mías subcentrales, especialmente en el marco delcombate en favor de la unidad de mercado bien en-tendida. O, lo que es lo mismo, contra las barreras deentrada.

En relación con los chivatos hay que fomentar su ac-tividad –aunque el procedimiento sea discutible– eintentar contrarrestar el desincentivo que supone laaplicación privada del Derecho de la Competencia.

En relación con las sanciones, éstas deben ser real-mente disuasorias y desincentivadoras de los desma-nes anticompetitivos. En este caso, la aplicación pri-vada del Derecho de la Competencia actúa como unelemento desincentivador de los desmanes anticom-petitivos. Si fuera posible la acción colectiva los efectosserían manifiestamente superiores.

Por último, en el desarrollo de los procedimientos esnecesario utilizar el análisis económico con mayor in-tensidad, tanto para adentrarse en el núcleo de lasconductas anticompetitivas e interpretadas adecua-damente, sin fisuras, como para conocer los efectosreales de las conductas, plataforma sobre la cual debebasarse la imposición de sanciones realmente disua-sorias.

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Nº 12 · PÁGINA 92

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El objetivo de Revista de 3CONOMI4, del Consejo

General de Economistas, es contribuir a la divul-

gación rigurosa tanto de ideas y hechos econó-

micos relevantes como de las facetas mas sobre-

salientes de la profesión de economista que surge

en el seno de la Institución colegial, puente entre

los círculos académicos y profesionales, con el

compromiso de fomentar el debate económico

serio como función social en un contexto de

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