Revista Administracion Publica

REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA

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Revista de

Administracin Pblica

Organo Oficial del Sistema INAP de los Institutos de Administracin Pblica de Mxico


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Revista de Administracin Pblica

Mtro. Jos R. Castelazo

Presidente del Instituto de Administracin Pblica de Mxico (INAP)

Dr. Jos Guillermo Vallarta Plata Vicepresidente para los Institutos de Administracin Pblica de Mxico

Lic. Salvador Crdova Ibarra Coordinador de Relaciones con el Sistema Nacional de Institutos

de Administracin Pblica

LDCG. Karla Paulina Crdova Gonzlez Coordinador Editorial


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Presidentes de los Institutos de

Administracin Pblica de Mxico

Lic. Oscar Zarrosa Barrera Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Colima

Dr. Carlos Eduardo Hernndez Prez

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Guanajuato

Lic. Carlos Godnez Tellez Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Hidalgo

Mtro. Isidro Muoz Rivera

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico

Lic. Ramiro Nepita Chvez Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Michoacn

Lic. Carlos Pastrana

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Morelos

Lic. Rubn Zaragoza Buelna Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Nuevo Len

Lic. Felipe Zardan Borbolla

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Oaxaca

Mtra. Sara Amalia Vlez Meja Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Puebla

Dr. Enrique Rabell Garca

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Queretaro

Lic. Efran Villanueva Arcos Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Quintana Roo

Lic. Jos Meja Lira

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de San Luis Potos

Lic. Calixto Arellano Fierro Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Sinaloa


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Ing. Edmundo Chvez Mndez Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Sonora

Lic. Oscar Gmez Cruz

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Tabasco

Dr. Guillermo Arredondo Olvera Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Tamaulipas (ITEI)

Mtro. Ramiro Gonzlez Pita

Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Veracruz

Lic. Ral Vela Sosa Presidente del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Yucatn


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C o n t e n i d o

La Reeleccin Municipal en Mxico ISIDRO MUOZ RIVERA

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Municipio, Medio Ambiente y Sociedad EFRAIN VILLANUEVA ARCOS

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La Rendicin de Cuentas y la Transparencia; Un organismo pblico autnomo para latinoamrica

JOSE GUILLERMO VALLARTA PLATA 39

Fundamentos y Principios de la Autonoma Local Democracia, transparencia, participacin, legalidad,

experiencia y eficacia ARMANDO RODRIGUEZ GARCIA

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Intervencin del Dr. Garca Ramrez al recibir la Medalla al Mrito Administrativo Jos Mara Luis Mora, del Instituto Nacional de

Administracin Pblica de Mxico SERGIO GARCIA RAMIREZ

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P r e s e n t a c i n

El pasado mes de mayo del presente ao la Organizacin Iberoamericana de Cooperacin Intermuncipal (OICI), organismo con quien el Sistema INAP de Institutos de Administracin Pblica de Mxico, tiene celebrado un convenio de colaboracion, invit a varios Presidentes de Institutos de Administracin Pblica de nuestro pas a participar como ponentes en el XXVIII Congreso Ordinario de dicha organizacin, que tuvo como sede la ciudad de Lima, Per. En esa virtud, acudimos el Mtro. Efran Villanueva Presidente del Instituto de Quintana Roo; el Mtro. Isidro Muoz Rivera Presidente del Instituo de Administracin Pblica del Estado de Mxico y el Dr. Jos Guillermo Vallarta Plata Presidente del Instituto de Adminsitracin Pblica del Estado de Jalisco, quienes presentaron ponencias que ahora reproducimos y por considereralo de interes general las integramos en nuestro material de esta Primer edicin de la Revista de Administracin Pblica denominada RA. Reproducimos tambin el interesantsimo discurso del Dr. Sergio Garca Ramrez, con motivo de la entrega de la Medalla al Mrito Administrativo Jos Mara Luis Mora que le otorg el Instituto de Administracin Pblica de Mxico que se realiz en la Asamblea General Ordinaria No.117, de fecha 28 de Abril de 2010. Indudablemente los conceptos vertidios por el Dr. Sergio Garca Ramrez, de la pulcritud del manejo del idioma, establecen un parmetro para el desarrollo no solamente de la ciencia adminsitrativa sino del buen funcionamiento del gobierno. El Dr. Sergio Garca Ramrez grab con letra indeleble la leccin ms importante que hemos escuchado sobre el arte del buen gobierno.


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Quiero aprovechar estas lneas para invitar a todos los Presidentes de los Institutos de Administracin Pblica de pas que utilicen esta herramienta que es su revista de administracin, para publicar los temas ms sentidos y de mayor inters en sus entidades fedarativas, poniendo desde luego este vehculo a su disposicin para que participen de manera directa y que hagan participar a aquellos especialistas de sus entidades federativas. Nuestra invitacin tambin a los estudiosos e investigadores de la Adminsitracin Pblica a lo largo y ancho del pas, para que hagan de esta Revista un medio de difusin de sus conocimientos, experiencias e investigaciones; sus trabajos siempre sern bienvenidos.

Dr. Jos Guillermo Vallarta Plata Vicepresidentre del INAP para los Institutos de

Administracin Pblica de Mxico y Presidente del Institito de Administracin Pblica del Estado de Jalisco y su Municipios A.C.


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La Reeleccin Municipal en Mxico Un caso de estudio

Isidro Muoz Rivera 1. Introduccin. 2. Antecedentes.

Estructura 2.1.El origen del municipio en Mxico. 2.2.Constitucin de Cdiz. 2.3.Tratados de Crdoba. 2.4.Constitucin Federal 1824. 2.5.Constitucin de 1817.

3. Situacin actual. 3.1.Origen de la prohibicin de reeleccin de ayuntamientos. 3.2.Marco jurdico municipal. 3.3.Ventajas de la reeleccin municipal. 3.4.Desventajas de la reeleccin municipal.

4. La Reeleccin en prospectiva. 4.1.Las cinco preguntas bsicas de la reeleccin municipal. 4.2.Declogo de Felipe Caldern Hinojosa. 4.3.Aumento del periodo de Ayuntamientos.

5. Reflexionesfinalesyconsideraciones. 6. Fuentes de informacin.


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1. Introduccin De conformidad con el artculo 115 constitucional, el municipio es la base administrativa y poltica de Mxico. En consecuencia, es tambin el espacio geogrfico en el que se comparten las necesidades y la vida en comn de los ms de cien millones de habitantes que en Mxico viven y conviven. Con poco ms de dos mil quinientos municipios en el pas, stos son tambin reflejo de la pluralidad social de Mxico. Aunque la mayora de los municipios mexicanos son de caractersticas rurales, principal origen del municipio en Mxico, la poblacin es cada vez ms urbana pues se concentra en grandes zonas metropolitanas. Consecuentemente, las necesidades de la poblacin se han ido transformado de una generacin a otra, por lo que es indispensable actualizar y modernizar a las instituciones polticas de Mxico, de manera muy particular, el municipio. Gobernado cada uno de ellos salvo los casos de usos y costumbres- por un ayuntamiento de eleccin popular directa, integrados por un alcalde o presidente municipal, sndicos y regidores, tienen en su haber una serie de responsabilidades de competencia exclusiva que los hace el gobierno ms cercano a la ciudadana y, en consecuencia, el de mayor responsabilidad social y poltica. Para contextualizar la importancia de este orden de gobierno, se enlistan a continuacin una serie de competencias que les corresponden de acuerdo al citado artculo constitucional: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales. 2 b) Alumbrado pblico: reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 3 de febrero 1983. c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos: reformado mediante decreto publicado en el DOF el 23 de diciembre 1999. d) Mercados y centrales de abasto: reformado mediante decreto


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publicado en el DOF el 3 de febrero 1983. e) Panteones: reformado mediante decreto publicado en el DOF el 3 de febrero 1983. f) Rastro: reformado mediante decreto publicado en el DOF el 3 de febrero 1983. g) Calles, parques y jardines y su equipamiento: reformado mediante decreto publicado en el DOF el 23 de diciembre 1999. h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 constitucional, polica preventiva municipal y transito: reformado mediante decreto publicado en el DOF el 23 de diciembre 1999. Sin embargo, a pesar de la importancia que este orden de gobierno tiene para la poblacin en general, en Mxico no se permite la reeleccin consecutiva de autoridades municipales, lo cual genera una serie de situaciones que, en muchas ocasiones, distorsionan la calidad de los gobiernos municipales. Uno de los principios jurdico- polticos del sistema poltico mexicano, es la no reeleccin del Presidente y Gobernadores, as como la no reeleccin consecutiva de Diputados, Senadores y miembros de ayuntamientos.3 2. Antecedentes El origen del municipio en Mxico se remonta a la llegada de Hernn Corts a las costas del actual estado de Veracruz, en donde el 22 de abril de 1519 forma el primer ayuntamiento, no slo de Mxico, sino de todo el hemisferio americano. ste fue el de la Villa Rica de la Vera Cruz, hoy conocido como La Antigua situado a diez kilmetros del Puerto de Veracruz. Bajo el gobierno de los Habsburgo, se respetaron en trminos generales los seoros que existan antes de la llegada de los europeos y se instal la llamada Repblica de Indios y la Repblica de Espaoles con funciones de recaudacin e imparticin de justicia, en las cuales exista una cabecera bajo la responsabilidad de Alcaldes Mayores.


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Siglos ms tarde, la Constitucin de Cdiz de 1812 establece en su ttulo VI, captulo I, lo relativo a los ayuntamientos. En l, se especifican tanto las funciones como la integracin de los mismos, y ya en esta ley, se prohbe la reeleccin inmediata de los integrantes de los ayuntamientos. Por su parte, el acta constitutiva de la federacin de 1824, as como la Constitucin federal de ese mismo ao, no regularon a los municipios, por lo que se entiende que dejaron sus funciones a las legislaturas locales. En cambio, la Constitucin centralista de 1836 los organiza en varios artculos, en lo que, incluso, seala las competencias que stos deben tener, y en donde adems, se contempla la reeleccin en los gobiernos locales. En el caso de la Constitucin de 1917, la reeleccin consecutiva de ayuntamientos no estaba prohibida en ningn artculo del texto. Si bien el periodo de duracin era slo de un ao, la eleccin consecutiva era posible.4 No obstante, desde 1933, los integrantes de los ayuntamientos no pueden ser reelectos para el periodo inmediato, y por tanto, los ciudadanos no podemos aspirar a proyectos de largo plazo en nuestros municipios, ni evaluarlos por su funcionamiento en el manejo de la cosa pblica. El 30 de abril de ese ao, el Congreso de la Unin aprob una reforma a la constitucin en la que se prohbe la reeleccin para Presidente y Gobernadores, as como la no reeleccin inmediata de legisladores y ayuntamientos. Esto se hace en buena medida como un intento por centralizar los poderes en torno a las dependencias del gobierno central y como una forma de debilitar las maquinarias partidistas locales, abonando con ello, el construir un modelo presidencial mexicano que oper en trminos generales hasta el ao de 1997.


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3. Situacin Actual Como ya se especfico anteriormente, en el orden jurdico nacional el municipio se encuentra regulado por el artculo 115 constitucional, en el que se especifican las competencias de ste, su personalidad jurdica, su integracin, as como otro tipo de regulaciones. En el segundo prrafo de la fraccin primera de este artculo, se seala la imposibilidad de reelegirse de manera inmediata, por lo que es necesario dejar pasar, al menos, un periodo de tres aos, tiempo de duracin de un gobierno en la mayora de los municipios del pas, para volver a postularse como miembro de un ayuntamiento. Por otra parte, las legislaturas de los estados determinan en las constituciones locales buena parte de la legislacin referente a los municipios, pues promulgan Leyes Orgnicas Municipales que norman la vida poltica, econmica y social de aquellos, pero en las que invariablemente se encuentra prohibida la reeleccin en el mbito municipal.5 De manera descriptiva, los ayuntamientos en Mxico se integran por un Alcalde o Presidente Municipal, sndicos y regidores. Sin embargo, no es nica la nica manera en la que se integran, pues eso le determina, como ya se dijo anteriormente, las legislaturas de los estados. En el caso del Estado de Mxico, se eligen por planilla, y con un componente de representacin proporcional para dar cabida a las expresiones minoritarias en el cabildo; el nmero de sndicos y regidores est determinado por la poblacin de cada municipio, a razn de: a) Cuando se trate de municipios de menos de 150 mil habitantes, se integran por un presidente, un sndico y seis regidores electos por mayora, y hasta cuatro regidores por el principio de representacin proporcional. b) En municipios de ms de 150 mil habitantes y menos de 500 mil, se eligen por mayora un presidente, un sndicos y siete regidores; hasta seis regidores designados segn el principio de representacin proporcional.


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c) Para el caso de municipalidades de 500 mil a un milln de habitantes, el ayuntamiento se conforma por un presidente, dos sndicos y nueve regidores electos en planilla y por el principio de mayora, y un sndico y hasta siete regidores electos por representacin. d) Un ltimo caso, el de los municipios con ms de un milln de habitantes, en donde se eligen a un presidente, dos sndicos y once regidores por mayora, y un sndico y hasta ocho regidores por representacin. Sin embargo, son muchas las ventajas que la reeleccin municipal traera consigo para el mejor desempeo de las instituciones pblicas, y para el fortalecimiento de la democracia en Mxico, las cuales algunas son:6

Fortalecimiento del vnculo entre gobernante y gobernado. Con la reeleccin municipal, se lograra que los miembros de los ayuntamientos, al depender de la ciudadana la posibilidad de ser electos para un nuevo periodo de gobierno, pudiera darse una mayor rendicin de cuentas a los habitantes de su municipio, y obligara a una relacin ms cercana entre gobierno y gobernados.

Se generan ayuntamientos ms profesionales. En la actualidad el trabajo

municipal tiene que ver con materias cuyo conocimiento no se adquiere de manera mediata. Al abrirse la posibilidad de que los miembros de los ayuntamientos puedan ser reelectos, se lograra que los ediles contaran con mayor experiencia y con ms conocimiento de los asuntos a su cargo, lo que en consecuencia traera ayuntamientos ms profesionales.

El ciudadano podra premiar o castigar a los gobiernos municipales. Un alcalde o regidores que tangan la posibilidad de reelegirse, tendr que responder a su electorado, as como transparentar sus acciones.

Se lograran proyectos municipales de largo plazo. Con la posibilidad de

la reeleccin municipal, se conseguira que los muncipes puedan ejecutar proyectos de largo plazo en beneficio de las comunidades que gobiernan. Con esto, se evitara la cada vez ms frecuente reinvencin de los municipios cada tres aos.


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Se generara mayor independencia de los gobiernos municipales con

respecto a los locales y al federal. En Mxico existe dependencia econmica y poltica de los gobiernos municipales a los locales. Esto debido a que las legislaturas son las encargadas de la distribucin de los recursos, adems de que, al no poder reelegirse para un periodo inmediato,7 la carrera poltica de los ediles depende en gran medida de los partidos polticos y del control que los gobernadores tienen de ellos.

Servicio civil de carrera. La posibilidad de que los miembros de los ayuntamientos se reelijan, impacta no slo a stos, sino tambin a la administracin pblica municipal pues, independientemente de la necesidad de un servicio civil de carrera, se incentiva la estabilidad en los cargos y responsabilidades administrativas.

Para lograr lo anterior, se requiere una mejora regulatoria enmarcada por el artculo 115 constitucional, lo cual implica el consenso de las 2/3 partes del Congreso de la Unin y la aprobacin del 50% ms uno de las legislaturas locales. Por su parte, las legislaturas estatales tendran que impulsar las reformas venideras. Por ejemplo, en el caso del Estado de Mxico, donde el PRI cuenta con la mayora necesaria para realizar reformas, el tema de reeleccin ha sido es motivo de debate, pues no se pueden dejar de sealar algunas de las ventajas que la reeleccin en el mbito municipal tendra, tales como:

a. Enquistamiento de una lite en el poder. Es factible que con la reeleccin municipal se perpeten en el poder grupos que, derivado de esto, se da pie a la existencia de cacicazgos locales, dando como resultado un debilitamiento de las instituciones, lo que contrariamente se busca con la reeleccin.

b. Baja renovacin de la clase poltica. Como resultado del punto anterior, la reeleccin traera consigo la circulacin de lites en el mbito municipal, cerrando con ello el paso a nuevas generaciones que podran impulsar la renovacin e innovacin en los gobiernos municipales.8


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c. Disparidad entre aspirantes al cargo de eleccin popular. Por otra parte, el contrincante al Alcalde que aspira a reelegirse, competira bajo condiciones dispares. d. Manipulacin de las elecciones municipales. Puesto que los recursos tcnicos, econmicos, financieros y recursos humanos con lo que cuentan los miembros de los ayuntamientos les daran una gran ventaja sobre sus retadores, podran darse con facilidad casos en los que a travs del voto clientelar se ganen las elecciones.

e. Debilitamiento de los partidos polticos. Con la posibilidad de reeleccin en el mbito municipal, la designacin de candidaturas depender cada vez menos de los partidos polticos, debilitando con ello las estructuras de los mismos. Esto podra resultar contraproducente, pues toda democracia representativa debe pasar por dichas instituciones polticas. En suma, se corre el riesgo de que los procesos electorales tengan tintes caudillistas en detrimento de las organizaciones partidistas.

4. La Reeleccin en Prospectiva Recientemente, el presidente Caldern dio a conocer una serie de reformas en el mbito poltico dentro de las que se propone la reeleccin consecutiva de alcaldes y dems miembros de los ayuntamientos hasta por un periodo de doce aos. En este orden de ideas, y en el marco de los festejos del Bicentenario de la Independencia y el Centenario de la Revolucin Mexicana, en el caso del gobierno del Estado de Mxico, se ha dado a la tarea de organizar Foros de Reflexin en los que se debaten temas de trascendencia para la vida nacional con el propsito de determinar qu tipo de nacin se quiere para el siglo XXI. 9 En dichos Foros, el tema de la reeleccin se ha puesto sobre la mesa, sobre todo, para el caso de ayuntamientos y legisladores. Por tanto, es


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evidente que dicha propuesta ha generado un intenso debate dentro de la intensa agenda poltica de Mxico, por lo que al respecto, es de inters plantearse las siguiente preguntas en torno a este tema: a) Qu est pasando? En la actualidad se est debatiendo en Mxico la posibilidad de que diputados, senadores y miembros de los ayuntamientos puedan reelegirse de manera consecutiva. b) Por qu est pasando? Por la necesidad que existe en Mxico de lograr proyectos ms largos en el mbito municipal. En ocasiones, de los tres aos que el ayuntamiento tiene para gobernar, el primero es para aprender, el segundo para ejercer, y el tercero para entregar el status de la administracin. c) Qu va a pasar? Se debatir el tema en el contexto de elecciones locales competidas, y de la proximidad de las elecciones federales de 2012 en los que se elige Presidente de la Repblica e integrantes del Congreso de la Unin. El partido con mayora en el Congreso, el PRI, est inclinndose en el debate por ampliar el periodo constitucional de los ayuntamientos. En el caso del Estado de Coahuila, los ayuntamientos tienen una duracin de cuatro aos desde ya hace algn tiempo. d) Qu queremos que pase? Que se haga eficiente la administracin pblica municipal para que se convierta en un medio para generar mejores polticas pblicas en beneficio de sus gobernados.10 e) Qu debemos hacer? Analizar con presteza y precisin, cul es la mejor opcin para lograr el objetivo deseado. Por lo anterior, es menester plantear, a manera de prospectiva, los siguientes escenarios que se pudieran vislumbrar a raz de la discusin sobre el tema de la reeleccin municipal. a) Escenario tendencial. La propuesta de reforma deja de estar en el nimo de los medios de comunicacin y de la opinin pblica y, en el contexto de reidas elecciones


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locales en 2010, el Congreso decide postergar la discusin del tema para el 2011. b) Escenario ideal. Se aprueba la reeleccin municipal y se generan gobiernos municipales ms profesionales, con ayuntamientos preocupados por el inters de los ciudadanos, y menos por el de las dirigencias de sus partidos; se fortalece el concepto de representacin, pues al depender del electorado la reeleccin de los muncipes, stos estn obligados a frecuentar constantemente a sus gobernados. Aunado a lo anterior, el municipio cobra una inusitada autonoma con respecto a los dems rdenes de gobierno, lo cual que refleja en toma de decisiones ms giles.11 c) Escenario no ideal. Al aprobarse la reeleccin municipal, se fragmenta la toma de decisiones en los cabildos pues los ediles estn ms enfocados a cumplir con sus intereses clientelares para lograr la reeleccin, que en el inters general, lo cual dificulta la obtencin de consensos. Paralelamente, se crea una lite municipal que se eterniza en el cargo, lo cual genera descontento social por la poca movilidad de la clase poltica; los gobernadores se fortalecen en detrimento del Ejecutivo Federal, pues ante el debilitamiento de las estructuras y cpulas partidistas, influyen de manera fundamental en la designacin de candidatos a alcaldes, sndicos y regidores, y se crea una mafia poltica en todas las entidades federativas. 5. Reflexiones Finales y Consideraciones En suma, la tarea por hacer en Mxico es de gran envergadura. Si bien no podemos negar que es indispensable eficientar las administraciones pblicas municipales, as como poner al da las instituciones representativas, tampoco debemos pasar por alto que se trata de un tema delicado en el que podran generarse situaciones que se contrapongan a los objetivos deseados. Es necesario entonces que la legislacin sobre el tema tome en cuenta las desventajas arriba expresadas para evitar distorsiones en el sistema electoral. En este sentido, se considera lo siguiente:


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a) El aumento del periodo de los ayuntamientos: Cada legislatura local puede decidir el periodo de tiempo de sus ayuntamientos, por lo que no implica una reforma a la constitucin federal.12

b) Implementacin gradual de la reeleccin municipal: Que se clasifiquen los ayuntamientos en los que podra funcionar la reeleccin sin caer en riesgos de cacicazgos, tomando en cuenta variables como escolaridad, participacin ciudadana etc. c) Reeleccin de miembros del ayuntamiento sin planilla: lo anterior implica que cada miembro del ayuntamiento que desee reelegirse haga campaa y no vayan en planilla. Con esto se lograra una mayor circulacin de lites, pues si bien el alcalde puede ser reelegido, no lo hara con los mismos regidores ni sndicos si estos no son capaces de refrendar la confianza ciudadana. d) Aumentar el umbral de eleccin para los incumbents; que los aspirantes a reelegirse (incumbents) estn obligados a obtener mayora absoluta en la eleccin. De no lograrlo, se les elimina de la eleccin y se convoca a una nueva con jugadores distintos. 6. Fuentes de informacin CARPIZO, Jorge.1980. Estudios Constitucionales. Editorial Porra. DAZ Cayeros, Alberto. Rendicin de cuentas y la reeleccin municipal en Mxico ponencia presentada en la Universidad de Stanford. 2004. DWORAK, Fernando. 2000. El legislador a examen. Fondo de Cultura Econmica. Evolucin Constitucional del Estado de Mxico. 1996. Tomo X. Editado por el Gobierno del Estado de Mxico y la LII Legislatura del Estado de Mxico. HORCASITAS Molinar, Juan. 1991. El tiempo de la legitimidad. Editorial Cal y Arena. MICHEL Narvez, Jess. 1995. Reeleccin Legislativa. Editorial Nivi.13 Nuestros derechos: exgesis constitucional del Estado de Mxico. 2008. Tomo II. Editado por la Legislatura del Estado de Mxico.


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TENA Ramrez, Felipe. 1957. Leyes Fundamentales de Mxico. Editorial Porra. __________________. 1994. Derecho Constitucional Mexicano. Editorial Porra.14


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Municipio, Medio Ambiente y Sociedad Civil

Efran Villanueva Arcos

1. Introduccin

Deseo en primer trmino felicitar y agradecer a los organizadores del XXVIII Congreso de la Organizacin Iberoamericana de Cooperacin Intermunicipal, OICI; felicitarlos por su capacidad de convocatoria y agradecerles por la amable invitacin. Los asuntos analizados en estos congresos han sido sumamente relevantes, desde el celebrado en Valladolid, en 2004, donde el nfasis se puso en la democracia y el desarrollo local, destacando temas como la sociedad abierta, la participacin ciudadana y la gestin de polticas ambientales, entre otras, hasta la realizacin del XVII Congreso en Cancn, hace dos aos, donde se trataron temas que conservan su actualidad: el agua, la disposicin de residuos slidos, el transporte y la vialidad urbana, la seguridad ciudadana y el financiamiento de los servicios pblicos, que son algunas de las ms trascendentes responsabilidades que tienen las autoridades locales en Mxico de conformidad con la norma constitucional. En esta ocasin, el Congreso aborda temas de la cooperacin intermunicipal e internacional y las autonomas locales. Mi inters es abordar el tema de la necesaria y conveniente colaboracin entre las organizaciones de la sociedad civil, principalmente los organismos no gubernamentales, y los municipios, para construir polticas pblicas que fortalezcan el cumplimiento de las responsabilidades locales en materia de medio ambiente, tomando para ello en consideracin criterios que se han construido en experiencias internacionales producto de esta


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globalizacin que a todos nos alcanza. Este ao, que se realizar en Cancn el foro global sobre cambio climtico, resulta muy pertinente abordar este tema, para obtener la retroalimentacin de distinguidos participantes en torno a cmo las municipalidades pueden beneficiarse de la cooperacin con organizaciones no gubernamentales especializadas en el tema del medio ambiente. 2. Contexto Poltico. En Mxico los municipios estn atravesando por una aguda etapa de crisis derivada de un desfase entre las responsabilidades y facultades que les asigna la norma, con las posibilidades financieras, organizativas y estructurales para cumplir con las mismas en el mbito local. En el ao de 1983, bajo la tesis de la descentralizacin de la vida nacional y en el marco de una aguda crisis financiera que haba culminado con la nacionalizacin de la banca, el entonces Presidente de Mxico, Miguel de la Madrid Hurtado, impuls la primera generacin de importantes reformas al artculo 115 constitucional para el fortalecimiento de los municipios. En 1999, poco antes que el Partido Revolucionario Institucional (PRI) abandonara el poder presidencial, se dio la ltima generacin de reformas al 115, en donde quedaron plasmadas ambiciosas responsabilidades asignadas al mbito local por excelencia: los municipios. A ms de diez aos de dichas reformas, el horizonte poltico en Mxico est plagado de dudas sobre la viabilidad y pertinencia de mantener las facultades constitucionales sin los respaldos financieros y estructurales para darles cumplimiento. Es el caso del agua, del manejo de los residuos, de la seguridad y la planeacin urbana, entre otras. El problema, en mi opinin, para los municipios, es que los temas que dominan el debate de la vida nacional son de suyo relevantes pero no bajan la vista al nivel local. En Mxico hoy se debate sobre el papel del pas en el mundo, y en especial respecto hacia dnde deben fortalecerse los lazos y dedicarse mayores esfuerzos de cooperacin: debemos


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profundizar la relacin con el norte, con Estados Unidos y Canad en una segunda generacin del Tratado de Libre Comercio que incluya migracin y seguridad, o debemos retomar nuestra vocacin latinoamericana? Debatimos tambin sobre si la mejor estrategia para el combate al narcotrfico debe incluir la despenalizacin del consumo de algunas drogas y fortalecer el papel del ejrcito en esta guerra declarada. Discutimos sobre si es necesario acabar con monopolios corporativos en sectores estratgicos de la economa, como el petrleo y la energa, para abrirlos a la inversin privada nacional y extranjera. Otro tema que est en la agenda nacional es el relativo a la reforma laboral que incluye una modificacin sustancial en la relacin del Estado con los grandes sindicatos, como los maestros, los electricistas y los petroleros, pues la propuesta es la eliminacin de la retencin de las cuotas sindicales y la clusula de exclusin (eliminar el apartado B del artculo 123 de la Constitucin). No se ha dejado de lado en este debate el fortalecimiento de la capacidad fiscal del Estado, que hoy solamente logra recaudar el 12% de la riqueza social y para ello se ha discutido interminablemente el establecimiento de un gravamen universal al consumo que hasta hoy no encuentra consensos. Por ltimo, en este breve repaso de temas, tenemos la reforma poltica que haba identificado al menos cinco puntos de acuerdo: uno era el referndum ciudadano para reformas de alto nivel, otro el de la iniciativa ciudadana ante el Congreso de la Unin, la regulacin para sustituir al Presidente de la Repblica en caso de falta absoluta, la reconduccin presupuestal para que el gasto se ajuste a principios de austeridad y una ley integral de partidos polticos para que se democratice su vida interna. Es de todos conocido que a pesar de los foros, las convocatorias, las reuniones y la cantidad de tinta que se derram sobre este tema, el Congreso cerr su perodo ordinario sin alcanzar acuerdos mnimos sobre la reforma poltica.


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Lo que resulta evidente en este conciso recuento, es que no hay temas relacionados con lo local: el fortalecimiento fiscal para los municipios, la descentralizacin de la educacin y la salud, la transferencia de otras facultades, no ha estado en la agenda de asuntos prioritarios en el Congreso de la Unin. Por otra parte, el tema de la reeleccin, que fue mencionado en la agenda de la reforma poltica, estaba referido exclusivamente para los legisladores, no para las autoridades municipales, donde nunca se alcanzaron acuerdos entre los partidos polticos. Hoy ms que nunca, yo veo una desconfianza mutua, de los poderes centrales hacia la capacidad de los municipios para cumplir con sus responsabilidades constitucionales, y de los municipios hacia la voluntad poltica de los poderes que deben transferirles los instrumentos y apoyos para fortalecer su capacidad de ejecucin. Quiz el problema subyace en la capacidad de organizacin de las autoridades locales para realizar planteamientos que merezcan la atencin y el respaldo hacia sus propuestas. En los ltimos aos, sobre todo a partir de la transicin poltica vivida en 2000 con la llegada del Partido Accin Nacional al poder, surgi un nuevo actor en el escenario poltico nacional, la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), que tanto por su pluralidad como por las nuevas condiciones polticas entre la Federacin y los Estados, ha sido capaz de hacer escuchar sus propuestas e incluso lograr que el Congreso de la Unin legisle a su favor en varios aspectos, sobre todo en materia de transferencia de recursos financieros a las entidades federativas. No ha sido ese el caso de los Municipios de Mxico, que no han podido organizarse en una sola central nacional, sino que permanecen sujetos a los intereses partidarios y a los controles de los Gobernadores, lo que les ha restado capacidad de interlocucin y de hacer valer sus intereses y propuestas para ser tomadas en cuenta en la agenda nacional. Por el contrario, hoy vemos aparecer, con mayor fuerza, planteamientos que tienden a revertir incluso algunos de los elementos consagrados ya en el artculo 115 constitucional. Se dio el caso que la propia CONAGO ha


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propuesto la desaparicin de las policas municipales, con lo que se reconoce de facto la escasa profesionalizacin y desempeo que han tenido las autoridades municipales en este campo, que en gran medida ha sido ms por lo endeble de sus finanzas y la pobreza de sus estructuras de gobierno, que por una decisin tolerada de ver corromper las estructuras policiales municipales. De avanzar esta propuesta, nulificara los escasos avances, en algunos municipios, en lo referente a la seguridad pblica municipal, lo que tendra que acompaarse, necesariamente, con las reformas en materia de seguridad que se han buscado para fortalecer el combate a la delincuencia organizada, que ha sido capaz de penetrar tanto estructuras policiales municipales como federales. Por otro lado, algunos intelectuales 1 han planteado un serio cuestionamiento a la capacidad de los Estados, pero en especial de los Municipios, en materia de recaudacin del impuesto predial, sugiriendo la conveniencia de regresar a la Federacin esta facultad, pues ha resultado evidente la escasa efectividad en esta materia, amn que es un impuesto que no tiene un destino definido al modo como existe en otros pases, donde el ingreso del predial se destina a rubros especficos, como la educacin1. Los cuestionamientos a los municipios no han partido solamente de los poderes centrales y de los Gobernadores. Los empresarios tambin han hecho cuestionamientos sobre las capacidades de conduccin del desarrollo urbano, sobre todo en lo referente al uso que las autoridades municipales han hecho de las facultades locales para los cambios en el uso del suelo. En municipios que tienen un dinmico desarrollo urbano, bien sea por ser destino de inversiones industriales o por ser comunidades tursticas, como es el caso de la entidad federativa de donde provengo, Quintana Roo en el Caribe Mexicano, los cambios de uso de suelo han propiciado un agudo proceso de especulacin urbana y, sobre todo, una sobredensificacin en reas que no estaban contempladas segn los planes de directores de desarrollo urbano2. Lo que estaba destinado para

1 Aguilar Camn, Hctor y Castaeda, Jorge. Un futuro para Mxico. 2010.


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reas verdes se modific para construir espacios comerciales o, en el mejor de los casos, unidades habitacionales. Ello ha provocado el desaliento en algunos sectores de la sociedad deseosos de mantener el cumplimiento de las normas, aunque en otros casos, quienes se han beneficiado con los cambios de uso de suelo y el relajamiento en las normas, han hallado la oportunidad en las dbiles estructuras municipales en materia de planeacin y control. Otro problema que es dable sealar, proviene de los casos cuando un municipio es gobernado por un partido y la entidad se gobierna por otro; esta es una ecuacin que no termina de asimilarse en algunas entidades donde se han dado estas convivencias. 3. Competitividad y Medio Ambiente La ecuacin central para la mayora de los municipios en Mxico es cmo responder a sus responsabilidades constitucionales, con relacin al medio ambiente por ejemplo, en un contexto de escasez presupuestal y dbiles estructuras de gobierno y control. En el anlisis que hace el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO) en su ltimo reporte de 20083, destaca que Mxico es un pas que ha avanzado a pasos muy acelerados en el proceso de la globalizacin, pues de los 10 ndices o factores de competitividad en los que se divide su estudio, donde todas las entidades2,3 federativas (Estados) registran un avance colectivo es en el Aprovechamiento de las Relaciones Internacionales, esto es, en el establecimiento de vigoroso programas de atraccin de inversiones externas, suscripcin de alianzas con rganos internacionales, gestin de recursos a instancias financieras globales. Sin embargo, a la inversa, solamente en uno de dichos ndices todas las entidades federativas registraron un retroceso y fue en Manejo Sustentable del Medio Ambiente. Ahora bien, las razones de este retroceso en los estados

2 Una amplia y documentada historia del Municipio Benito Jurez, Cancn, puede hallarse en: Macas Richard, Carlos y Prez Aguilar, Ral Arstides. Cancn: los avatares de una marca turstica global. UQROO-CONACYT. Ed. Bonilla Artigas. 2009. 3 IMCO. Competitividad Estatal de Mxico. Aspiraciones y realidad: la agenda del futuro. 2008. Versin en pdf puede hallarse en www.imco.org.mx


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fueron las siguientes4:

Aumentaron la generacin de residuos peligrosos al ao (66% en promedio) Disminuyeron la tasa de reforestacin anual en 5% Redujeron el porcentaje de energa proveniente de energas limpias en 29% Incrementaron 6% en promedio las emisiones a la atmsfera de monxido de carbono.

En su estudio sobre la competitividad, el anlisis que hace el IMCO, que evala a gobiernos estatales y no a los municipales, se miden 14 subndices la mayora de los cuales no llevan un compromiso que deba ser asumido por los gobiernos locales. Quiz los subndices que tienen una responsabilidad directa en el mbito municipal son: volumen tratado de aguas residuales y porcentaje de disposicin de residuos slidos en rellenos sanitarios. En efecto, de conformidad con la fraccin III del artculo 115 de la Constitucin Federal, los municipios tienen a su cargo las funciones y servicios pblicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus aguas residuales, y limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de residuos, entre otras. Estas dos funciones representan importantes retos para las autoridades locales5, que corresponden a necesidades financieras, tcnico-administrativas y culturales principalmente. La situacin es que de los casi 2500 municipios que existen en Mxico, un 85% son rurales en condiciones de aguda escasez presupuestal y pocas posibilidades de incrementar, a corto plazo, sus ingresos. Mientras en Brasil los municipios logran recaudar un 20% del Producto Interno Bruto, en Mxico recaudamos menos del 1% del PIB. Por otro lado, en Mxico existen unas 56 zonas metropolitanas las cuales concentran el 56% de la poblacin total del pas, 79% de la poblacin 4 Ibid., p. 21. 5 Ruz Morcillo, Andrs. Organizacin del servicio y fuentes de suministro. Ponencia presentada en el XXVII Congreso OICI. Los Servicios Pblicos Locales. 2009.


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urbana y 75% del producto interno bruto nacional6; en estas zonas se concentran tambin aproximadamente los 300 municipios con mayores recursos e ingresos del pas. Las zonas metropolitanas ms importantes son Valle de Mxico (20 millones de habitantes), Guadalajara (4 millones), Monterrye (3.7 millones), Puebla (2.5 millones) y Aguascalientes (0.8 millones). Por dems est agregar que en estas zonas se localizan las principales industrias y empresas generadoras de empleo y recursos para el fisco, y son donde se concentran los esfuerzos de modernizacin y las que tienen mayores posibilidades de obtener cooperacin internacional. Las diferencias y desigualdades que existen entre los ingresos de los municipios de zonas metropolitanas, con municipios rurales de zonas depauperadas, son pues abismales, como los propios indicadores de Desarrollo Humano lo indican, donde municipios como San Pedro Garza Garca de Monterrey, puede compararse con los equivalentes de pases desarrollados, pero otros municipios de Guerrero, Oaxaca o Chiapas tambin pueden compararse con el Subsahara africano. Me parece que de no modificarse las actuales pautas de desarrollo y concentracin de poblacin e ingresos, la mayora de los municipios de Mxico no podr cumplir cabalmente con sus funciones en materia de agua y medio ambiente. Simplemente, si aplicramos el autodiagnstico propuesto por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) en su agenda desde lo local, nos daramos cuenta de la enorme dificultad que tiene el municipio en Mxico para cumplir sus responsabilidades. Desarrollo Institucional para un buen Gobierno Municipal, Desarrollo Econmico sostenible, Desarrollo Social Incluyente y Desarrollo Ambiental Sustentable, son los cuatro cuadrantes en los que divide el INAFED la Agenda desde lo Local. El ltimo de estos cuatro, que tiene que ver con el medio ambiente, incluye diversos ndices como a) el cuidado del aire, b) responsabilidad de los residuos slidos, c) territorialmente ordenado, d) responsable del agua, e) cuidadoso y Omar. Gobernabilidad y Participacin Social en las Metrpolis. Ponencia presentada en


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el Seminario Nuevas Realidades Metropolitanas5, responsable del suelo, f) promotor de la educacin ambiental, temas en los que la mayora de los municipios no alcanzara una calificacin siquiera media. El tema del medio ambiente es muy especializado y requiere de profesionales que conozcan el complejo marco legal y regulatorio que rige la materia; desafortunadamente, la mayora de los municipios no cuenta con los recursos para cumplir a cabalidad con estos temas. Por otra parte, no existe un servicio profesional de carrera en los municipios, a pesar que existen leyes que obligan a establecerla, por lo que no se logra la profesionalizacin y permanencia de servidores pblicos especializados por ejemplo en temas ambientales o de algn otro carcter que sea esencial para el funcionamiento municipal. En una reciente reunin llevada a cabo en Xalapa, capital de Veracruz, el presidente municipal de Coatepec, por cierto uno de los municipios con mayor xito en el ndice de Desarrollo Humano, recomendaba la necesidad que algunos de los cargos municipales, como los responsables de vialidad y de desarrollo urbano (lase cambios de uso de suelo), deban ser servidores pblicos profesionales cuya permanencia en sus puestos est garantizada y sujeta a criterios de evaluacin ajenos a las pugnas poltico partidistas (una especie del city manager en los EEEUU). 4. El Caso de Quintana Roo y Amigos de Sian KaAn Quintana Roo es una entidad federativa localizada en el sureste de Mxico, en la Pennsula de Yucatn, que en el lapso de 35 aos, pas de ser una regin agrcola tradicional con estatus poltico de Territorio Federal y una poblacin total de 137 mil habitantes, a un Estado Libre y Soberano que cuenta hoy con una poblacin total de aproximadamente 1.3 millones de habitantes distribuidos en 9 municipios. Cancn y Playa del Carmen (en la Riviera Maya), han sido las localidades que han tenido el mayor crecimiento demogrfico en Amrica Latina y que hoy, en conjunto, tienen ms del 60% de la poblacin total de la entidad. 5 Fayad Meneses,


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El eje de este dinamismo econmico y poblacional ha sido la inversin pblica y privada en el desarrollo del turismo, cuyos datos de crecimiento reflejan la magnitud: de 18 hoteles con 2 mil cuartos de hotel en 1974, cuando estaba iniciando Cancn, a 871 hoteles con 75 mil cuartos a la fecha. Obvio es que este vertiginoso despegue ha trado enormes retos para los tres niveles de gobierno, pero de modo mucho ms sensible para las autoridades locales, que tienen la responsabilidad de entregar servicios de calidad a los visitantes y la poblacin local. Pero deseo concentrarme en el reto del Manejo Sustentable del Medio Ambiente y el papel que ha tenido una organizacin no gubernamental denominada Amigos de Sian Kaan (ASK). En la primera mitad de la dcada de los 80, caracterizada por agudos problemas financieros para la mayora de los pases de Amrica Latina, Quintana Roo tuvo un avance sostenido en materia de creacin de empleos y desarrollo urbano. Hacia 1985, la inversin pblica intentaba acompasar las necesidades de la poblacin en materia de vivienda, escuelas, hospitales, calles, dotacin de agua y energa elctrica. En ese ao, y en atencin al desarrollo tipo aluvin que tena el Estado, surgi la idea, en un centro de investigacin cientfica, de crear una reserva de la biosfera que protegiera los recursos naturales del desarrollo turstico y urbano. La RBSK se decret como tal en enero de 1986 por la enorme riqueza que representa en trminos de biodiversidad pues cuenta con selvas tropicales, humedales de agua dulce, manglares, vegetacin de duna costera, pastos marinos y arrecifes de coral. La RBSK cuenta con 651,000 hectreas y est realmente conformada por tres reas naturales protegidas: la propia RBSK, la Reserva de la Biosfera Arrecifes de Sian Kaan y el rea de Proteccin de Flora y Fauna Uaymil. Las autoridades estatales de Quintana Roo en ese entonces, apoyaron la iniciativa que surgi de la comunidad cientfica, e inmediatamente naci la conveniencia de integrar una asociacin civil con la participacin de destacados empresarios nacionales interesados en el medio ambiente y personas de la comunidad quintanarroense. Esta asociacin naci con el


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nombre de Amigos de Sian Kaan (ASK) (www.amigosdesiakaan.org) y desde entonces se ha convertido en un valioso aliado de las autoridades, los empresarios y la sociedad civil interesada en el desarrollo sustentable y la conservacin. Sobre tres aspectos deseo basar las siguientes pginas en relacin a la interaccin entre una sociedad civil especializada en el medio ambiente y las autoridades locales : la gestin de la cooperacin internacional y la movilizacin de la sociedad local, la elaboracin de proyectos para la conservacin y el manejo sustentable de los recursos naturales y la generacin de polticas pblicas en estrecha coordinacin con las autoridades federales, estatales y municipales. En el primer aspecto, la gestin de la cooperacin privada internacional, esta ONG ha basado su bsqueda de fondos acreditando su independencia poltica y financiera, y al mismo tiempo cumpliendo con criterios globales de rendicin de cuentas y transparencia en el manejo de sus finanzas, lo que le ha permitido ganar la confianza de donadores internacionales, pero tambin recibir el certificado para la deducibilidad fiscal del Sistema de Administracin Tributaria del Gobierno Federal. Entre sus aliados internacionales tenemos agencias como The Nature Conservancy, North American Wetland Conservation Act (NAWCA), Summit Foundation, Joyce Coleman, Gillet y la Fundacin de las Naciones Unidas, entre otras, que han canalizado importantes apoyos, tanto en recursos monetarios como en asesoramiento para impulsar campaas de donativos de empresas y de personas fsicas, aprovechando los incentivos fiscales que ha logrado dicha organizacin. Aunque las aportaciones de fondos nacionales ha sido menos importante que las internacionales, es conveniente destacar que ASK est gestionando fondos de fundaciones mexicanas: una es la fundacin Ro Arronte y la otra es el fondo establecido por el magnate Carlos Slim para el medio ambiente, ello adicionalmente a las campaas de recaudacin de fondos que se realizan con empresarios y la sociedad en general en Cancn y otros destinos. O sea, el primer aspecto que mantiene como un activo importante esta organizacin, es su capacidad para recaudar donativos de diversas fuentes, tanto nacionales como internacionales.


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En lo que corresponde a la participacin social, con el proyecto Mesoamerican Reef Touristic Initiative (MARTI), se ha logrado una activa y creciente participacin de los hoteleros de la Riviera Maya en acciones concretas de conservacin y cuidado de los recursos naturales (por ejemplo disposicin de los desechos, tratamiento del agua, mayor utilizacin de energas limpias, etc.), que est beneficiando ya a 2 mil cuartos en 20 hoteles. O sea, es una especie de certificacin de las buenas prcticas ambientales de los hoteles. El segundo aspecto tiene que ver con la capacidad para elaborar proyectos cuya calidad sea una garanta para la asignacin de fondos. ASK ha organizado su actividad de gestin de proyectos en tres grandes programas de conservacin: tierra, agua y mar, que se articulan con acciones de investigacin cientfica, poltica ambiental, educacin ambiental y participacin social. De este modo, por ejemplo, ha generado un proyecto de investigacin sobre la hidrologa superficial y subterrnea, que tiene importantes alcances. La Pennsula de Yucatn, Quintana Roo incluido, es una planicie de roca caliza de baja elevacin. La gran permeabilidad del suelo impide la formacin de ros superficiales por lo que la hidrologa dominante es la que ocurre en el sistema krstico del subsuelo. Al mismo tiempo, el acelerado desarrollo turstico del estado y el consecuente crecimiento poblacional y urbano han incrementado tanto la extraccin de agua dulce del subsuelo, como la descarga de aguas residuales; la mayor parte de ellas se vierten sin ningn tratamiento previo7 (se calcula que slo un 32% del agua residual es tratada). El problema que subyace en este punto, es que las aguas as contaminadas no slo representan un serio riesgo para la salud humana sino que pueden llegar a alterar la salud ambiental de los extensos humedales costeros de Quintana Roo, los cuerpos de agua dulce, y los ecosistemas marinos, incluyendo el arrecife de coral, el segundo ms largo del mundo. La contaminacin marina puede darse tanto a travs de las aguas que fluyen directamente de los humedales, como de los manantiales que brotan directamente en el Mar Caribe. Amigos de Sian Kaan, en su informe preliminar a la Secretara de


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Marina, una de las entidades gubernamentales que han apoyado total y decididamente este proyecto, alerta sobre estos peligros: El desarrollo turstico y urbano alrededor de la RBSK est creciendo cada vez ms, particularmente en la zona de Tulum y la Riviera Maya en general, donde incluso se est ya en la fase de licitacin de un nuevo aeropuerto internacional, al tiempo de un intenso incremento de la actividad agrcola en distintos puntos del estado. Dada la compleja interconectividad del sistema krstico, existen evidencias de que la RBSK puede recibir contaminantes de origen agrcola depositados a decenas de kilmetros de distancia. La informacin obtenida en este estudio, nico en el mundo, servir tambin para validar informacin utilizada por la Universidad Tcnica de Dinamarca, uno de los socios cientficos del proyecto, para generar modelos de la dinmica6 (direccin y velocidad de flujos) de las aguas subterrneas de la regin central de Quintana Roo, abarcando una superficie aproximada de 35,000 Km2. De esta manera el proyecto encabezado por Amigos de Sian Ka'an nos dar una visin amplia e integral de la hidrologa subterrnea de Quintana Roo y la Pennsula de Yucatn. Se trata del estudio geohidrolgico ms amplio jams realizado en dicha Pennsula. La informacin ser usada por ASK para proporcionar propuestas concretas para los diferentes instrumentos de poltica ambiental existentes y para definir sus propias acciones de conservacin ambiental ligadas al recurso hdrico7. Otro proyecto realizado, en este caso asociado a los peligros de afectacin de la salud del arrecife coralino, es el Sistema Arrecifal Mesoamericano (SAM), el segundo sistema arrecifal de importancia en el mundo, despus del australiano, que corre desde Cancn en el norte hasta Honduras en el sur. ASK tuvo una participacin relevante en la

6 Amigos de Sian Kaan. Informe Preliminar. Estudio Estratgico de las aguas subterrneas de Quintana Roo. Febrero 2008.

7 ASK. Ibid.


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declaratoria de Tulum, suscrita por los presidentes de Mxico, Guatemala y Honduras y el primer ministro de Belice, mediante la cual se estableci el Sistema Arrecifal Mesoamericano, iniciativa fuertemente apoyada por el Banco Mundial. A partir de entonces, esta organizacin se ha involucrado en la caracterizacin y en el monitoreo peridico de la salud del arrecife, sobre todo en los 650 kilmetros del litoral mexicano. O sea, la primera enseanza que nos dej esta experiencia es que cuando no existen organizaciones civiles hay que contribuir a crearlas, y cuando las hay, se deben apoyar, fortalecer y cooperar con ellas. Son muchos los beneficios que conlleva. Con la colaboracin y los insumos de organizaciones internacionales, esta asociacin civil (Amigos de Sian Kaan), ha participado en varias acciones que han sido fundamentales para la conservacin y el desarrollo de polticas pblicas asumidas por los tres rdenes de gobierno. El papel de Amigos de Sian Kaan para iniciar estudios y proyectos con la cooperacin internacional, y luego contribuir al establecimiento de reas naturales protegidas, planes de manejo ambiental y polticas pblicas para las autoridades locales, ha sido particularmente importante tanto en Quintana Roo como en toda la Pennsula de Yucatn y an en areas cercanas de Centroamrica. A continuacin hago un breve recuento de algunas de estas acciones: Acciones en apoyo a Polticas pblicas:

6 reas protegidas marinas federales Influencia en 6 planeas de manejo de ANP marinas federales Ordenamiento marino del arrecife de Playa del Carmen Declaracin de Tulum de los Presidentes de Mxico, Honduras y Guatemala y el Primer Ministro de Belice (Sistema Arrecifal Mesoamericano apoyado por Banco Mundial) 2 reas protegidas federales terrestres 2 planes de manejo Declaratoria de dos sitios RAMSAR (convencin mundial de conservacin de humedales)


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3 Programas de Ordenamiento Ecolgico Territorial (POET) 2 Programas de Ordenamiento Ecolgico Local (POEL) Normas prcticas para la construccin en zonas costeras Manejo de residuos slidos en Cancn: Polticas pblicas en proceso Establecimiento del ANP estatal en Laguna Chichankanab 2 ANP en Cozumel, una estatal y otra federal 1 rea natural protegida marina en Riviera Maya 1 ordenamiento marino en arrecifes de Playa del Carmen a integrarse en el Ordenamiento Marino del Golfo de Mxico y el Mar Caribe. Influencia en NOM para diseo y construccin de desarrollos tursticos en la Costa de la Pennsula de Yucatn Participacin lder en Poel de Tulum y Othn P. Blanco Liderazgo en Consejo de Cuenca de la Pennsula de Yucatn Incentivos fiscales para la conservacin de terrenos privados Proyecto Pez Maya en Municipio Tulum, sistema lagunar Boca Paila. 1 ANP en selvas y humedales del norte de Quintana Roo 1 ANP marina en Costa Maya Adecuacin de la Norma Oficial Mexicana de descargas de Aguas Residuales Fomento al tratamiento terciario de todas las aguas residuales Pago por los servicios ambientales al utilizar el agua.

Sin embargo, aunque es indudable que la creacin de Amigos de Sian Kaan ha generado importantes logros y xitos en materia ambiental, existen tambin algunos aspectos que es necesario corregir, particularmente en la relacin con las autoridades municipales. La extensin de la reserva de Sian Kaan abarca fundamentalmente dos municipios de Quintana Roo: Tulum por el norte y Felipe Carrillo Puerto por el sur, pero el caso es que las autoridades municipales han expresado su inconformidad con la existencia de la reserva misma, pues aducen que ha significado un freno para el desarrollo econmico de sus municipalidades, por las restricciones intrnsecas que lleva para la construccin y el fomento de actividades econmicas sobre todo de turismo masivo. Aqu ha hecho falta una mayor vinculacin y promocin de la asociacin civil hacia la comprensin social de la importancia de la conservacin de los recursos naturales y, en todo caso, hacia la


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elaboracin de proyectos para la compensacin a los campesinos y poblacin local por los servicios ambientales que ofrecen por ejemplo en captura de carbono y fijacin del agua. Aqu hay una extraordinaria veta de colaboracin entre autoridades locales y asociaciones civiles ambientales. Me parece que ASK tambin ha cometido errores en algunos proyectos. Al conocer el antecedente de la afectacin del sistema lagunar NIchupt en Cancn, porque se construy sobre la duna y se cerraron los vasos comunicantes con el mar, ASK ha tratado de evitar la afectacin a otro sistema lagunar, en este caso Laguna Boca Paila en la misma Reserva de la Biosfera, por lo que promovi la adquisicin de un predio que est en la bocana, el predio Pez Maya, llamado as porque all funcion un pequeo hotel que tena ese nombre. El problema fue que se gestionaron los fondos para la adquisicin del inmueble, sin antes haber sensibilizado a actores de la municipalidad, lo que ha ocasionado que ahora el nuevo municipio de Tulum est requiriendo un elevado costo del predial. Otra falla que podemos identificar ha sido en el Municipio de Carrillo Puerto, zona indgena, al haber realizado proyectos en las comunidades sin antes haber logrado el involucramiento y la participacin de las autoridades municipales. Ahora ASK est considerando la adquisicin de terrenos para la conservacin en la zona norte de Quintana Roo, en un rea particularmente importante para las aves migratorias que atraviesan. El debate nacional debe incluir temas que reflejen la necesidad de profundizar en los cambios y ajustes normativos y de organizacin para que las autoridades locales puedan cumplir cabalmente con sus responsabilidades constitucionales, y no desmantelar los avances alcanzados en la descentralizacin y el fortalecimiento de los municipios. Creo que junto al debate sobre la reeleccin o la ampliacin de los perodos para los Ayuntamientos, debe discutirse tambin las formas del establecimiento del servicio profesional de carrera en los municipios.


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Me parece que la experiencia para la gestin y la recaudacin de fondos de las ONGs ambientales debe consolidarse, pues las ms de las veces tiene repercusiones muy favorables en la administracin pblica. Creo que en este caso se deben construir mecanismos de cooperacin para la canalizacin de fondos de nuevas fuentes, como los europeos hacia acciones de conservacin y fomento de los recursos naturales, que hasta hoy casi no han llegado a la regin. Este es un tema en el que OICI puede resultar un gran aliado, tanto para las ONGs como para las autoridades locales. Se tiene que mejorar la comunicacin tanto de las ONGs hacia los municipios como de stos hacia aqullas. Pueden significar buenas perspectivas de colaboracin y apoyos mutuos, y en especial, la superacin de limitantes presupuestales en los cabildos y el establecimiento de acciones y polticas pblicas para el medio ambiente. El Golfo de Mxico y que su primer punto para descansar lo encuentran en los humedales existentes en los municipios de Isla Mujeres y Lzaro Crdenas, por lo que para evitar el problema que se enfrenta en el predio Pez Maya, se debe involucrar a las autoridades municipales. El problema es que luego vienen los cobros de predial con montos que no toman en consideracin el destino para garantizar un servicio ambiental.


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La Rendicin de Cuentas y la Transparencia; un Organismo Pblico Autnomo para Latinoamrica

Dr. Jos Guillermo Vallarta Plata* * Jos Guillermo Vallarta Plata, es abogado egresado de la Universidad de Guadalajara, Mxico, Notario Pblico de la ciudad de Guadalajara, Profesor en la Maestra en Derecho, de la Divisin de Estudios Jurdicos del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara. Doctor en Derecho Cum Laude por la Universidad San Pablo CEU, Madrid, Espaa. Actualmente es Presidente del Instituto de Administracin Pblica de Jalisco y sus Municipios A.C., y Vicepresidente del INAP y Coordinador Nacional para los Institutos de Administracin Pblica de Mxico. Autor de numerosas monografas, artculos y ponencias. Miembro no residente de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional. Vicepresidente de la Academia Nacional de Derecho Constitucional de la Confederacin de Colegios y Asociaciones de Abogados de Mxico.


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I n d i c e

Captulo I Marco Terico Captulo II Rendicin de Cuentas y Transparencia Captulo III La Transparencia y Rendicin de Cuentas, El caso de los entes locales en Mxico Captulo IV La Institucin del Personero en Colombia Captulo V Una Propuesta del Senado Mexicano Captulo VI Una OPA para Latinoamrica


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Medios de Control, para la administracin local

Captulo I Marco Terico La administracin local en Iberoamrica, ha sido sometida, durante los ltimos 50 aos, a una constante transformacin que ha mantenido como una constante la aspiracin democrtica; sin embargo, no obstante la generalizacin de exigencias en los campos de transparencia y rendicin de cuentas, an no se ha concluido en una institucin que conjugue la tradicin y la modernidad y que haga efectiva la democracia participativa. Por otra parte, pongo en evidencia la ingerencia grosera de los partidos polticos en la vida institucional, que ha politizado a los congresos nacionales y locales, prostituyendo las nuevas instituciones como es el caso del Instituto Federal Electoral y los Locales; o los Institutos Nacional y Locales de Transparencia y Acceso a la Informacin, que se conforman, en el caso de Mxico, con la participacin de los Congresos o Asambleas Legislativas, a travs de ellas se realiza la designacin de sus integrantes, en base a los intereses de los partidos polticos mayoritarios en lugar de buscar la nominacin de ciudadanos partidistas. En esa virtud y conforme a criterios de reparto poltico entre asambleistas, se designa a quienes van a integrar esos importantes organismos, que por su origen deben ser autnomos8. En consecuencia, la importante funcin electoral o la de transparencia verdaderos adalidades de la democracia moderna, estn en entredicho y afectan nuestra vida institucional.

8 La Constitucin Mexicana le otorga el carcter de Organismos Pblicos Autnomos.


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Por las mismas razones, entratndose de el mal desempeo, abuso en las atribuciones o desvos de funcionarios pblicos locales, no existe en Latinoamrica, salvo honrosas excepciones, como es el caso de el Personero en Colombia, una institucin autnoma y con marcada influencia ciudadana, que permita el enjuiciamiento de los funcionarios pblicos, que se hagan acreedores a sanciones, de carcter poltico o jurisdiccional; por ello, ste foro iberoamericano que privilegia la administracin local, es nuestra mejor oportunidad para propiciar construir instituciones eficientes y democrticas que controlen la actuacin de la administracin pblica, al margen de prebendas polticas. Captulo II La Rendicin de Cuentas y la Transparencia En los pases con un alto grado de democracia, la transparencia, la rendicin de cuentas y la participacin ciudadana, se han convertido en elementos inherentes a su rgimen poltico. En ellos existe una conciencia generalizada, de que en la medida en que exista una mayor apertura para conocer la forma en como funcionarios polticos toman decisiones y ejercen los recursos pblicos, mejora la calidad de la democracia. La generalizacin de la exigencia de las prcticas de rendicin de cuentas en el mundo, ha obligado a nuestros pases latinoamericanos, a establecer diferentes mecanismos para cumplir con este principio democrtico; sin embargo, debo confesar que en muchos de nuestros pases existe una resistencia institucional a ser auditados, y es patente la negacin al acceso a la informacin al ciudadano comn y corriente. En Mxico, en el ao de 2003, se consagr el Principio de Transparencia y el de Acceso a la Informacin, al crearse la Ley Federal de la materia y obligar a las entidades locales a crear leyes e instituciones similares en su jurisdiccin; no obstante, mltiples factores de ndole poltico an no


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hacen efectivo este principio en la administracin local y mucho menos en el mbito de los municipios. Tambin es relevante sealar la facultad del rgano legislativo, federal local, para designar a los integrantes de esos organismos, lo cual se realiza con el criterio de cuotas entre partidos mayoritarios, lo que hace nugatorio el principio de ciudanizacin de dichas instituciones. Dentro del marco referencial de la transparencia habremos de evaluar al concepto Rendicin de Cuentas, que en el derecho anglosajn se conoce como accountability9. La rendicin de cuentas no es considerada una reforma administrativa de revisin de los modelos burocrticos, sino que se concibe como una dimensin, un componente de la forma de reorganizacin de un Estado democrtico. Es un componente porque no implica un cambio integral del rumbo de las estructuras y organizaciones estatales sino incrementa la transparencia y vigilancia de las organizaciones, de las decisiones de los polticos y los resultados de poltica pblica y con ello el uso del dinero pblico. La rendicin de cuentas y la transparencia son elementos necesarios en los procesos de cambio democrtico y desarrollo local porque, siempre que funcionen adecuadamente, permiten la participacin y monitoreo de los ciudadanos con la gestin pblica y en consecuencia, la actuacin de los polticos. 9 Emplearemos en este trabajo algunos vocablos derivados del ingls, producto de un Derecho Administrativo Anglosajn, que posee un mayor desarrollo que en nuestro.


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Para que funcione es necesario establecer mecanismos institucionales que hagan viable:

a. El acceso a la informacin b. La rendicin de cuentas c. La transparencia d. El monitoreo e. La accin poltica o jurisdiccional por impulso de

un rgano ciudadano

En el caso del monitoreo, es importante que se cuente con la capacidad sancionadora vinculante; id. est., el enforcement. Para lograr lo anterior e necesario regular los mecanismos u rganos que posibiliten esa rendicin de cuentas y en su caso se llegue al ejercicio de acciones polticas, como puede ser el caso de la inhabilitacin temporal o definitiva del cargo ejercicio y el ejercicio de acciones civiles, como la reparacin del dao; la responsabilidad patrimonial, etc., o las de carcter penal. Las actuales agencias o instancias, que existen en nuestros pases, piden cuentas de programas y cumplimiento de objetivos; son parte de la administracin pblica y por lo tanto no representan un verdadero equilibrio y contrapesos autnticos. En este supuesto, el Poder Ejecutivo es Juez y parte de lo que controla y las conductas antisociales en las instituciones encargadas y la corrupcin al interior, limitan la capacidad del monitoreo10. En esa virtud, estas agencias no pueden ser consideradas como instituciones de rendicin de cuentas, por lo tanto es lgico suponer la resistencia institucional para evitar las acciones del monitoreo ciudadano. 10 Es el caso de la Institucin Mexicana de Contralora del Estado, que funciona en algunas entidades locales como una Dependencia del Gobierno cuya funsin es la de inhibir y combatir la corrupcin en el seno de la administacin


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En consecuencia, debemos considerar a la rendicin de cuentas como una accin mas amplia que el control administrativo, ya que contempla no solo el monitoreo, sino el enforcement, es decir, la accin que ejerza una institucin de carcter ciudadano, para enjuiciar a la administracin pblica. En el caso de nuestros pases latinoamericanos, debemos pensar seriamente en crear una institucin de carcter ciudadano, al nivel de un organismo pblico, desde el diseo mismo de los mecanismos de rendicin de cuentas, monitoreo y el ejercicio de las acciones polticas, civiles y penales de plena jurisdiccin, que posibilite una verdadera participacin ciudadana en las tareas de gobierno. Algunos autores anglosajones, como Ackerman, llaman a este ejercicio co-gobernancia por rendicin la cual, aunque representa el mecanismo ms complejo de implementar, finalmente es el que asegura una efectiva rendicin de cuentas. Se trata por lo tanto no de inventar un mecanismo y luego involucrar a la sociedad, sino hacerlo desde el diseo mismo del mecanismo. En los modelos burocrticos clsicos, a los cuales pertenecen nuestros pases latinoamericanos, el control de los ciudadanos sobre los procesos de rendicin de cuentas se realiza de forma indirecta a travs de los rganos polticos. Con ello la sociedad pierde el control sobre las acciones pblicas. En una gran parte de nuestros pases de Amrica, el cambio en el contexto econmico, social y poltico, ha propiciado la aparicin de nuevos derechos, instituciones, revalorizacin de actores, una mayor demanda de democratizacin y exigencia de mayor control a la administracin y transparencia. Uno de los cambios ms visibles ha sido la descentralizacin como consecuencia de la relevancia de los actores y procesos locales.


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Conceptos inditos como participacin y cogestin forman parte de los nuevos mecanismos que pretenden estructurar diseos distintos de gestin y de relacin entre los polticos y los ciudadanos. Por otra parte, los problemas de corrupcin, el uso ilimitado de poder poltico, as como la demanda de mayor eficiencia del aparato estatal; mayor eficacia de las polticas publicas y de mayor cercana y legitimidad de la accin pblica, han aumentado las demandas de un mayor control, monitoreo y transparencia. En nuestros pases, la administracin central, nacional o federal, ha propiciado la creacin de mecanismos de Transparencia y Acceso a la Informacin, an no consolidados, pero que ya constituyen un antecedente importante de una incipiente participacin ciudadana, en el mbito del control de la administracin. Lo ideal en el mbito de lo local, es la creacin de organismos independientes, integrados por ciudadanos, que acten de manera imparcial, a fin de eliminar en lo posible que las autoridades hagan mal uso del poder para promover intereses partidarios o lo que es peor, personales; pero si funcionan con base en mecanismos plenos de control, monitoreo y sancin, se puede lograr la moderacin de la actuacin de la autoridad. La magnitud del uso y abuso de los recursos pblicos y las posibilidades de ejercer los derechos de rendicin de cuentas, est vinculado con un proceso de mayor ndice democrtico y de competencia del sistema poltico y de los procesos electorales. Esto propicia la disminucin de la conducta patrimonialista de la clase gobernante. Nuestros pases padecen elementos histricos comunes como la institucin del caudillismo o presidencialismo; autoritarismo de las autoridades centrales o nacionales, las desigualdades sociales y la distancia entre gobierno y ciudadanos que impiden la consolidacin de la democracia; por lo que la practica de enunciar los principios de


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transparencia y rendicin de cuentas y no ejercerlas, ha sido ms fcil y menos comprometedor para los gobiernos de los pases latinoamericanos. Adems, en nuestros pases existe un desfase entre las formas y culturas organizacionales y condiciones que la transparencia demanda. No obstante, el ciudadano cada da esta mas enterado y es ms participativo, por lo que el siguiente paso en nuestros procesos democrticos ser potenciar la democracia. Bajo tales condiciones es necesario ponderar tres elementos para asegurar un funcionamiento adecuado de los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas:

a. El diseo de las normas b. Precisin del tipo de rganos encargados de su

ejercicio y, c. La incorporacin de los ciudadanos en los rganos y

en los procesos. Los procesos de democratizacin en la mayora de nuestros pases, han estado acompaados de una permanente demanda del combate a la corrupcin, de transparentar las acciones de gobierno y en consecuencia, de eficientar la gestin pblica. Nuestras burocracias, lo sealamos en prrafos anteriores, cuentan con mrgenes de accin que les permiten desvirtuar tanto las decisiones de la clase poltica en el poder, como el inters general. Esto significa que el poder pblico est sujeto al uso poltico en sus diferentes versiones como el clientelismo, nepotismo, prebendarismo, patrimonialismo, etc. Los debates modernos sobre la democracia han incorporado elementos que si bien no son inditos, se haban tratado tangencialmente; uno de estos es el buen gobierno, entendido como la construccin de un aparato gubernamental honesto, eficiente y eficaz.


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Es importante resaltar que organismos internacionales, como el Banco Mundial, han puesto nfasis en la importancia del eficiente desempeo de los aparatos administrativos y de cierto grado de descentralizacin, si se quiere tener xito en el desarrollo11. De acuerdo con estos elementos, la rendicin de cuentas y la transparencia en una democracia estn vinculadas con la necesidad de contar con mecanismos y procedimientos claros y legalmente establecidos que obliguen a los funcionarios pblicos a informar y justificar las decisiones que toman, sobre los recursos pblicos que utilizan y la imputabilidad sobre las acciones que realizan. Es decir, para que la rendicin de cuentas sea efectiva, debe existir la obligacin de los actores pblicos de informar y justificar acciones y decisiones; y por parte del rgano controlador, debe existir la fuerza (empowerment o enforcement), id. est., la capacidad para imponer sanciones. Los elementos de informacin, justificacin y sancin, nutren el contenido de estos principios (contestabilidad y empoderamiento). Para que la rendicin de cuentas no se asle o nulifique, es necesario involucrar a los ciudadanos y establecer con claridad los principios que posibiliten su actuacin.

11 Informe de 1997, Banco Mundial.


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Captulo III La Transparencia y la rendicin de cuentas El caso Mxico y sus entes locales En Mxico, la creacin de agencias para la rendicin de cuentas es muy reciente. Un ejemplo es el Instituto Federal Electoral creado en 1991; la Comisin Nacional de Derechos Humanos (1992). Ms recientemente ha sido creado el Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (IFAI), organismos de jurisdiccin federal. En abril de 2002, el Congreso de la Unin aprob la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. La ley establece que toda la informacin gubernamental en poder de los organismos definidos por ella, es pblica y que los ciudadanos tienen acceso a ella en trminos de lo que establece esa ley. Las peticiones no requieren ser justificadas. Esta ley fue establecida para los poderes federales y distintos rganos, pero por la naturaleza federal del pas, excluy a los estados de la Repblica y a los municipios. En la actualidad las 32 entidades federativas y el distrito federal han establecido una Ley Particular de Acceso a la Informacin, no as los municipios del pas. La Ley de transparencia es obligatoria para los tres poderes del estado (ejecutivo, legislativo y judicial). Los sujetos obligados, quienes deben cumplir con las exigencias de informacin, son, adems de los tres poderes, otras agencias pblicas y los municipios. Los municipios, en su calidad de entes autnomos deban aplicar la ley pero tenan la libertad de decidir si se asociaban con el Instituto de su jurisdiccin para implementarla, o bien lo hacan por su propia cuenta. La posibilidad de apegarse al Instituto dependa de la complejidad de la estructura organizativa de cada municipio y del grado de participacin de


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los ciudadanos, as como la conveniencia del ayuntamiento. Pero tambin de la interaccin entre el gobierno municipal y los gobiernos federal y local, porque, en virtud de que en Mxico son muy frecuentes las prcticas polticas tradicionales, se tena el temor, por parte de algunos ayuntamientos, de que establecer el convenio con el Instituto propiciar un control, principalmente tratndose de municipios de distinta filiacin poltica que el gobierno estatal. Con la modificacin reciente, los municipios estn obligados a realizar sus tareas de transparencia en coordinacin con el Instituto. Los municipios ahora, deben acatar las resoluciones, los lineamientos y criterios del Instituto. Son, tambin, sujetos de sancin. Sin embargo, ms all de la estrategia que decidieran los municipios y de las disposiciones normativas actuales para la aplicacin de la ley, es un hecho que existe una complejidad para que los ayuntamientos asuman las nuevas tareas. De acuerdo con los requerimientos para el establecimiento de la ley, los municipios deben considerar un nuevo diseo institucional. La organizacin interna del municipio debe asumir la creacin de los catlogos de informacin y el establecimiento de las agencias especializadas y los comits. Esto implica un procesamiento sistemtico para producir, conservar y organizar la informacin pblica. Significa que los ayuntamientos deben conceptualizar e integrar en su estructura organizacional la importancia del archivo como materia prima para el cumplimiento de esta obligacin. Adems, deben considerar una nueva reforma administrativa que incluya la capacitacin del personal para la atencin de las nuevas tareas y la creacin de nuevas oficinas. Los municipios, deben entonces, realizar cambios importantes a su estructura con el objeto de poder dar respuesta a esta nueva exigencia constitucional y ciudadana. Sin embargo, la mayora de los municipios no tienen la capacidad para realizar estas modificaciones y esas tareas. Las dificultades son numerosas y abarcan desde la falta de capacidades


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administrativas y financieras, hasta la falta de organizacin, de coordinacin, de voluntad poltica y de inclusin de los ciudadanos. Esta falta de capacidad ha incentivado, tambin, la falta de cumplimiento, la no answerability, y todo ello, ha aumentado el riesgo de que el mecanismo de acceso a la informacin, no funcione. Es posible sostener que el alcance en las prcticas para el acceso a la informacin, es todava limitado, no es problema de marco jurdico, las ltimas reformas a la ley han dado mayor autonoma al Instituto encargado de hacer valer la ley. Hemos podido constatar que el problema reside en la falta de congruencia entre las disposiciones y formas que requieren las prcticas de transparencia y las rutinas de las organizaciones pblicas, tanto de las que tienen la informacin que requerimos los ciudadanos, como la organizacin encargada de hacer cumplir con esa tarea. Como se puede observar, tanto las acciones propuestas en los planes de desarrollo, como las acciones informadas en los aos revisados, son acciones que los ayuntamientos estn obligados a realizar de acuerdo a lo establecido por la ley pero que an esas no fueron cumplidas. Es posible sostener que a pesar de los esfuerzos que algunos ayuntamientos han realizado, las acciones de transparencia y acceso a la informacin son limitadas en funcin no slo de lo que la ley establece, sino de una prctica de mayor relevancia que la ciudadana espera. Los ayuntamientos, por la informacin que proporcionan, han orientado sus esfuerzos hacia la publicacin de sus pginas electrnicas, difusin de algunas cuentas del presupuesto federal (mucho menos del local) y publicacin de sus gacetas. Es relevante sealar que los miembros de los ayuntamientos estn ms preocupados por asegurar sus posiciones en otros espacios de la poltica que por modernizar los sistemas administrativos de acceso a la informacin.


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En conclusin, la institucionalidad en la rendicin de cuentas en los municipios, presenta bajas posibilidades de realizarse, en virtud de que los mecanismos que prevalecen no forman parte de planes estratgicos; las practicas organizacionales no corresponden a las necesidades de transparencia y no involucran a la sociedad. A nueve aos de aprobada la ley, nos queda claro que los municipios no han conseguido incorporarla a sus prcticas y rutinas administrativas de gestin. En los casos que lo han realizado, lo hicieron para cumplir formalidades de la ley pero estn vacas de contenido. De acuerdo a lo que hemos mencionado anteriormente, es justamente el diseo inicial el que puede marcar la pauta del funcionamiento que tendrn las agencias de control y rendicin. Y es precisamente la forma en la cual estn iniciando la que nos hace suponer que esta prctica no est siendo implementada de manera eficiente y que sus posibilidades de apertura, eficacia y eficiencia, son limitadas. En sntesis sealamos que la descentralizacin como vehculo para controlar las acciones del gobierno es deseable pero, puede ser ineficiente, si los gobiernos de los otros niveles dejan exclusivamente la responsabilidad al gobierno municipal, debe existir una coordinacin y apoyo interinstitucional. En nuestro pas existen dos instituciones que pueden incidir en el principio de Rendicin de Cuentas, a las cuales me referir para una mayor claridad.

Auditora Superior de la Federacin

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas de la Federacin y el Reglamento Interior de la Auditora Superior de la Federacin, jurdicamente enmarcan a la entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin, indistintamente conocida con la denominacin de Auditora Superior de la Federacin.


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La entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, de la Cmara de Diputados, tiene como finalidad, evaluar los resultados de la gestin financiera de las entidades fiscalizadas; comprobacin con las disposiciones legales aplicables en los sistemas de registro y contabilidad gubernamental, contratacin de servicios, obra pblica y dems normatividad aplicable al ejercicio del gasto pblico; determinacin de responsabilidades e imposicin de multas y sanciones resarcitorias correspondientes, la prctica de auditoras con motivo de verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios legales aplicables.

Al frente de la Auditora Superior de la Federacin habr un Auditor Superior de la Federacin, designado por el voto de los dos terceras partes de los miembros presentes en la Cmara de Diputados cuyos requisitos de elegibilidad son igualmente comunes para los otros titulares de los poderes de la Federacin.

La entidad de fiscalizacin superior de la federacin, prevista en el articulo 79 constitucional, es la actual Auditoria Superior de la Federacin; se trata de una oficina de apoyo de la Cmara de Diputados, su tarea principal es el anlisis de la Cuenta de la Hacienda Pblica General, que es la reunin de las contabilidades de todos los entes involucrados en el presupuesto federal de egresos.

Juicio Poltico El marco jurdico correspondiente a la responsabilidad de los servidores pblicos que origina en ltima instancia la procedencia del juicio poltico, est conformado por cuatro ordenamientos fundamentales de carcter federal: la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Pblicos y el Cdigo Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la Repblica en Materia del Fuero Federal.

La fraccin I del artculo 109 constitucional establece la procedencia del juicio poltico para aquellos servidores pblicos de "alta jerarqua" (si


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bien se cuida de no utilizar esta expresin) sealados en el artculo 110, "cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho"

El nuevo artculo 110 constitucional, por su parte, regula los sujetos, sanciones y substanciacin del juicio poltico. El prrafo tercero establece precisamente las sanciones, las cuales continan consistiendo en la destitucin y en la prohibicin de volver a desempear cualquier otra funcin, empleo, cargo o comisin en el servicio pblico (desde uno hasta veinte aos, segn lo dispuesto por el artculo 8o. de la ley reglamentaria. Los prrafos siguientes del propio artculo 110 regulan el procedimiento que tambin sigue siendo, bsicamente, el mismo: Acusacin de la Cmara de Diputados -previa substanciacin del procedimiento, con audiencia del inculpado, y declaracin de la mayora absoluta de sus miembros presentes- ante la Cmara de Senadores que, erigida en jurado de sentencia, resolvera a travs de las dos terceras partes de los miembros presentes

El juicio poltico se presenta como un instrumento para remover a los servidores pblicos (ya sea por incompetencia, negligencia, arbitrariedad, deshonestidad, etc.), pero sin entregar a un rgano poltico, como necesariamente es el Congreso, la potestad para privarlo del patrimonio o de la libertad, funcin esta ltima que exige la imparcialidad de un juez en sentido estricto, para evitar los excesos de la pasin poltica.

Las declaraciones y resoluciones de las Cmaras de Diputados y Senadores son inatacables.

La determinacin del juicio poltico se sujetar al siguiente procedimiento.

Es procedente el juicio poltico cuando los actos u omisiones de los servidores pblicos a que se refiere el artculo anterior, redunden en perjuicio de los intereses pblicos fundamentales o de su buen despacho.

I.- El ataque a las instituciones democrticas;

II.- El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo federal;


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III.- Las violaciones graves y sistemticas a las garantas individuales o sociales;

IV.- El ataque a la libertad de sufragio;

V.- La usurpacin de atribuciones;

VI.- Cualquier infraccin a la Constitucin o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federacin, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algn trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;

VII.- Las omisiones de carcter grave, en los trminos de la fraccin anterior, y

VIII.- Las violaciones sistemticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administracin Pblica Fede

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