HR

Primjena prava EU a u praksi: nadzorne odgovornosti Europske komisije u skladu s člankom 17. stavkom 1. Ugovora o Europskoj uniji

Panoramski pregled

2018

2

Sadržaj Odlomak

Sažetak I-VIII

Uvod 01-09

Primjena prava EU-a u praksi 01-04

Pregled nadzornih aktivnosti Komisije 05-08

Potreba za transparentnošću, odgovornošću i revizijom 09

Opseg pregleda i revizijski pristup 10-14

Nadzor primjene prava EU-a 15-128

Praćenje složenog prostora usklađenosti 15-42

Praćenje brojnih i različitih pravnih propisa EU-a 15-20 Svako područje politike ima svoje posebnosti 21-26 Postoje osjetne razlike među državama članicama 27-42

Strategija Komisije: prioriteti, organizacija i resursi 43-64

Ciljevi i prioriteti nadzornih aktivnosti 43-51 Organizacija odgovornosti i resursa za provođenje nadzornih aktivnosti 52-59 Kontrola i koordinacija na razini Komisije i GU-ova 60-64

Upravljanje: praćenje, provedba i promicanje usklađenosti 65-116

Provjeravanje provedbe novih ili revidiranih direktiva EU-a 65-73 Obrada pritužbi i određivanje samoinicijativnih predmeta 74-84 Istraga slučajeva s pomoću mehanizma „EU pilot” 85-89 Provođenje prava EU-a putem postupka zbog povrede obveze 90-99 Upotreba alata za promicanje usklađenosti 100-107 Jamčenje transparentnosti u pogledu usklađenosti i nadzora 108-116

Javna revizija usklađenosti s pravom EU-a 117-128

3

Javna revizija na nacionalnoj razini 117-124 Javna revizija na razini EU-a 125-128

Daljnji koraci: izazovi i mogućnosti 129-137

Komisija ima različite mogućnosti da dodatno ojača nadzor u skladu sa svojim obvezama iz Ugovora 129-136

Javna revizija nadzora usklađenosti s pravom EU-a 137

Prilozi

Prilog I – Područje primjene: GU-ovi i područja politika

Prilog II – Pristup: izvori i metode

Prilog III – Alati za promicanje usklađenosti

Provedbeni planovi Smjernice Dokumenti s obrazloženjima Odbori, mreže, stručne skupine i radionice „Zajednički” („package”) sastanci Tablice pokazatelja

Akronimi i kratice

Tim zadužen za panoramski pregled

4

Sažetak I Uspješnost mnogih politika Europske unije ovisi o tome kako države članice na području pod svojom jurisdikcijom primjenjuju pravo EU-a u praksi. U skladu s člankom 17. stavkom 1. Ugovora o Europskoj uniji, Europska komisija obvezna je nadzirati primjenu prava EU-a u državama članicama. Ta uloga „čuvarice Ugovora” prijeko je potrebna kako bi se zajamčila uspješnost i odgovornost EU-a na općoj razini. Nadzorne aktivnosti Komisije usmjerene su na upravljanje rizikom od toga da države članice povrijede pravo EU-a, što bi moglo dovesti do pokretanja službenog postupka zbog povrede obveze u skladu s člankom 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

II Sud kao revizijska institucija EU-a u svojim revizijama provjerava poštuju li države članice pravo EU-a uglavnom u slučajevima kada je usklađenost s pravom EU-a uvjet da države članice prime plaćanja iz proračuna EU-a. Sud također može preispitati kako Komisija provodi i evidentira svoje nadzorne aktivnosti. Na zahtjev Europskog parlamenta Sud je odlučio obaviti panoramski pregled koji obuhvaća:

o glavne značajke pravnog poretka EU-a koje predstavljaju izazov u provedbi nadzora nad primjenom prava EU-a u državama članicama;

o ciljeve, prioritete i resurse Komisije koji su povezani s njezinim nadzornim aktivnostima;

o glavne postupke koje Komisija provodi u cilju sprječavanja, otkrivanja i ispravljanja potencijalnih povreda prava EU-a u državama članicama;

o mehanizme kojima Komisija jamči transparentnost svojih nadzornih aktivnosti i njihovih rezultata; i

o doprinos javne revizije na nacionalnoj razini i razini EU-a u odnosu na jamčenje primjene prava EU-a u državama članicama i nadzora te primjene.

III Panoramski pregled nije revizija. U njemu su predstavljeni opisi i analize koji se temelje na objavljenim informacijama i informacijama koje su objavljene uz pristanak sudionika u pregledu koji je obavio Sud. Glavni izvori informacija koje je prikupio Sud bile su ankete provedene među glavnim upravama (GU) Komisije i predstavnicima država članica, analiza podataka koje je dostavila Komisija, razgovori s institucijskim dionicima i pregledi revizijskih izvješća.

5

IV Sud je utvrdio da je Komisija suočena sa složenim pravnim poretkom na razini EU-a i država članica. Na rizik od nastanka povreda obveza utječe više čimbenika koji predstavljaju izazov u nadzoru primjene prava EU-a. Oni uključuju:

o veličinu pravnog sustava koji je potrebno pratiti i složenost brojnih pravnih instrumenata;

o posebnosti područja politika, uključujući dostupnost sredstava EU-a i alternativa postupcima zbog povrede obveze; i

o određene značajke zakonodavnih i nadzornih mehanizama država članica, uključujući trajanje zakonodavnog postupka, prioritete u prenošenju i administrativni kapacitet.

V U ovom panoramskom pregledu Sud naglašava da Komisija prepoznaje te izazove te je dosad odgovorila na njih na sljedeći način:

o utvrđivanjem prioriteta za izvršenje i referentnih vrijednosti za obrađivanje pritužbi građana i potencijalnih povreda obveze;

o organiziranjem provođenja svog nadzora po područjima politike i njegovim uključivanjem u opširniji plan za bolju regulativu;

o sustavnim provjerama prenošenja, korištenjem pritužbi građana i provođenjem istraga kako bi se utvrdili slučajevi u kojima postoji sumnja na neusklađenost;

o jačanjem suradnje i razmjene informacija s državama članicama s pomoću širokog raspona alata za promicanje usklađenosti;

o izravnom komunikacijom s dionicima i javnim izvješćivanjem o svojim nadzornim aktivnostima na razne načine, uključujući i u obliku namjenskog godišnjeg izvješća.

VI Sud je također naveo primjere aktivnosti koje su vrhovne revizijske institucije (VRI) država članica i Europski revizorski sud proveli u pogledu usklađenosti i nadzora na nacionalnoj razini i razini EU-a.

6

VII U zaključku Sud je iznio određene aspekte načina na koji bi Komisija mogla pristupiti rješavanju preostalih izazova povezanih sa svojim nadzornim odgovornostima. Posebno, Sud poziva Komisiju da razmotri daljnje jačanje svoje nadzorne funkcije na sljedeći način:

o primjenom pristupa bolje regulative u okviru svoje politike izvršenja i pregledom stanja kojim bi obuhvatila ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost svojih nadzornih aktivnosti;

o razvojem usklađenijeg pristupa svojih službi u korištenju proračuna EU-a kako bi se pridonijelo jamčenju primjene prava EU-a u državama članicama;

o poticanjem svojih službi u različitim područjima politike na razmjenu znanja i stručnosti država članica, prema potrebi uključujući i sredstva;

o promicanjem usklađenosti na način koji je u većoj mjeri usmjeren na potrebe pojedinačnih država članica te dosljedniji u područjima politika;

o razvijanjem općeg okvira za upravljanje nadzornim aktivnostima na temelju utvrđenih prioriteta za izvršenje i referentnih vrijednosti za postupanje s predmetima;

o navođenjem dodatnih zbirnih informacija i analize za dionike u svom godišnjem izvješću o postupanju s predmetima, uključujući podatke o trajanju predmeta i razlogu zaključivanja predmeta.

VIII Konačno, u ovom panoramskom pregledu istaknuto je područje primjene za rad Suda koji je povezan s nadzorom Komisije nad primjenom prava EU-a u državama članicama u pogledu, primjerice:

o doprinosa proračuna EU-a jamčenju toga da države članice provode pravo EU-a u praksi;

o nadzornih mehanizama Komisije u posebnim područjima politike;

o aspekata načina na koji Komisija upravlja pritužbama i slučajevima povrede obveze

o kvalitete izvješćivanja o rezultatima nadzornih aktivnosti Komisije.

7

Uvod

Primjena prava EU-a u praksi

01 Provedba prava EU-a u praksi ključna je kako bi se postigli rezultati koji se odnose na građane i zaštitu njihovih prava i sloboda. Države članice moraju ispuniti svoje obveze koje proizlaze iz prava EU-a, uključujući uvrštavanje relevantnih pravnih akata EU-a u nacionalno pravo („provedba”) kao i njihovu primjenu na području pod njihovom jurisdikcijom („primjena”)1. Pravni instrumenti EU-a glavno su sredstvo kojim EU postiže svoje ciljeve, a vladavina prava ključna je vrijednost EU-a2 koju moraju primjenjivati sve države članice i institucije EU-a.

02 Pravni propisi EU-a primjenjuju se izravno ili neizravno, ovisno o vrsti prava3. Ugovori, uredbe i odluke automatski postaju obvezujući u cijelom EU-u od datuma njihova stupanja na snagu, dok direktive EU-a države članice moraju prenijeti u svoje nacionalno zakonodavstvo do određenog datuma prije početka njihove primjene. Države članice u praksi imaju znatnu slobodu u pogledu načina provedbe i primjene prava EU-a. Europska komisija (Komisija) odgovorna je za nadzor nad provedbom i primjenom prava EU-a u državama članicama („usklađenost”) u skladu s člankom 17. stavkom 1. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).

03 Komisija je usmjerena na sprječavanje, otkrivanje i ispravljanje neusklađenosti s pravom EU-a u državama članicama. Ona to čini praćenjem primjene prava EU-a u državama članicama i poduzimanjem mjera za promicanje i jamčenje usklađenosti („nadzorne aktivnosti”). Nadzorne aktivnosti Komisije posebno su usmjerene na utvrđivanje i postupanje u pogledu slučajeva neusklađenosti koje može dovesti do izvršenja na temelju postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. i 260. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) („potencijalne povrede obveze”). U okviru 1. utvrđene su četiri glavne vrste potencijalnih povreda obveze.

1 Članak 4. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji.

2 Članak 2. Ugovora o Europskoj uniji.

3 Pregled prava EU-a Komisija pruža na adresi: https://europa.eu/european-union/law_hr

8

Okvir 1.

Vrste slučajeva potencijalnih povreda obveze

Komisija razlikuje četiri glavne vrste slučajeva potencijalnih povreda obveze:

(1) države članice nisu u predviđenom roku obavijestile Komisiju o poduzetim mjerama za prenošenje direktive u nacionalno zakonodavstvo;

(2) nesukladnost ili neusklađenost zakonodavstva države članice sa zahtjevima iz direktive EU-a;

(3) povrede Ugovora, uredbi i odluka – ako zakonodavstvo država članica nije u skladu sa zahtjevima iz Ugovora, uredbi i odluka;

(4) nepravilna primjena ili neprimjenjivanje prava EU-a u državi članici.

04 Ne rezultiraju sve vrste neusklađenosti s pravom EU-a u državama članicama postupcima zbog povrede obveze. U nekim područjima politika u pravnim instrumentima EU-a predviđeni su drugi oblici financijskih ili nefinancijskih kazni. Komisija smatra da takvi slučajevi nisu obuhvaćeni opsegom nadzornih aktivnosti koje provodi na temelju članka 17. stavka 1. UEU-a.

Pregled nadzornih aktivnosti Komisije

05 Komisija koristi brojna sredstva („alati”) za praćenje i jamčenje usklađenosti (tj. otkrivanje i ispravljanje neusklađenosti). U slučaju novih direktiva, Komisija prati usklađenost tako što provjerava jesu li države članice u roku podnijele obavijest o svojim nacionalnim provedbenim mjerama („obavješćivanje”), jesu li u potpunosti prenijele odredbe direktive u nacionalno pravo („prenošenje”) i odražavaju li se točno sve odredbe direktive („usklađenost”).

06 U pogledu utvrđivanja drugih vrsta potencijalnih povreda obveze Komisija obrađuje pritužbe pojedinaca ili organizacija i na vlastitu inicijativu provodi istrage potencijalnih slučajeva povrede obveze. Komisija obrađuje pritužbe putem namjenskog IT sustava (sustav CHAPs) i može istražiti potencijalne povrede obveze s pomoću internetske baze podataka i alata za komunikaciju („EU pilot”). „EU pilot” je alat za prikupljanje i razmjenu informacija o potencijalnim povredama obveza država članica koji se u nekim slučajevima može upotrijebiti za postizanje usklađenosti. Slika 1.

9

prikazuje broj pritužbi i potencijalnih slučajeva povrede obveze koje je Komisija obrađivala u razdoblju 2010. – 2016.4

Slika 1. – Potencijalni slučajevi povrede obveze koje je obrađivala Komisija

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije

07 Komisija na temelju članka 258. UFEU-a ima diskrecijsku ovlast pokretanja postupaka zbog povrede obveze protiv država članica za koje smatra da su povrijedile pravo EU-a. Komisija na temelju tog postupka ima ovlasti uputiti državu članicu Sudu Europske unije (Sud EU-a) te zatražiti od Suda da na temelju članka 260. UFEU-a naloži financijsku kaznu. U okviru 2. navedeni su glavni koraci službenog postupka zbog povrede obveze.

4 U vrijeme provođenja ovog pregleda Komisija još nije bila objavila podatke za 2017. godinu.

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016.

Evidentirane pritužbe

Otvoreni spisi u „EU pilotu”

Pokrenuti postupci zbog povrede obveze

10

Okvir 2.

Službeni postupak zbog povrede obveze

Glavni koraci koje Komisija poduzima tijekom postupka su sljedeći:

(1) Komisija šalje državi članici službenu obavijest na temelju članka 258. UFEU-a i u određenom vremenskom roku traži objašnjenje.

(2) Ako država članica ne dostavi zadovoljavajući odgovor, Komisija izdaje obrazloženo mišljenje i traži da se država članica u određenom vremenskom roku uskladi sa zahtjevima.

(3) Ako se država članica ne uskladi sa zahtjevima iz obrazloženog mišljenja, Komisija može odlučiti da na temelju članka 258. UFEU-a predmet uputi Sudu Europske unije. U slučaju izostanka obavješćivanja Komisija može u ovoj fazi na temelju članka 260. stavka 3. UFEU-a predložiti novčane kazne.

(4) Ako Sud EU-a utvrdi da je država članica povrijedila svoje obveze koje proizlaze iz prava EU-a, Sud EU-a nalaže državi članici da poduzme mjere koje su potrebne za usklađivanje, a Komisija provjerava usklađenost države članice s presudom Suda EU-a.

(5) Ako država članica ne poduzme potrebne korake za usklađivanje, Komisija može nastaviti provoditi postupak zbog povrede obveze na temelju članka 260. stavka 2. UFEU-a tako da pošalje obavijest državi članici i ponovno uputi predmet Sudu EU-a. Komisija u takvim slučajevima može predložiti, a Sud može naložiti, financijske kazne u obliku paušalnog iznosa i/ili novčanih kazni po danu ili za neko drugo određeno razdoblje.

08 Povrh praćenja i jamčenja provedbe Komisija je razvila i niz drugih alata za pomoć državama članicama u pravilnoj i pravodobnoj primjeni prava EU-a („alati za promicanje pridržavanja propisa ”) kako bi izbjegla („spriječila”) ili riješila („ispravila”) slučajeve povrede obveze prije njihova upućivanja Sudu EU-a.

Potreba za transparentnošću, odgovornošću i revizijom

09 U cilju zaštite legitimiteta i povjerenja potrebno je da građani i drugi dionici vide da države članice u praksi provode pravne propise EU-a. To podrazumijeva jamčenje transparentnosti, odgovornosti i javne revizije u pogledu primjene prava EU-a u

11

državama članicama i nadzornih aktivnosti Komisije. Kao što je Sud već naveo5, politike EU-a koje ovise o neproračunskim instrumentima poseban su izazov u pogledu odgovornosti. Kao revizijska institucija EU-a Sud u svojim revizijama uglavnom provjerava poštuju li države članice pravo EU-a u slučajevima kada je usklađenost s pravom EU-a uvjet da države članice prime plaćanja iz proračuna EU-a ili je ključna za postizanje rezultata. Sud također može preispitati kako Komisija provodi i evidentira svoje nadzorne aktivnosti.

5 Panoramski pregled Suda – „Nedostatci, preklapanja i izazovi: panoramski pregled mehanizama

odgovornosti i javne revizije EU-a” (2014.), odlomak IV. točka (vi).

12

Opseg pregleda i revizijski pristup 10 Nadzor Komisije nad primjenom prava EU-a u državama članicama složena je tema koja obuhvaća mnoga područja politika EU-a. Na zahtjev Europskog parlamenta, Sud je odlučio provesti panoramski pregled. Cilj panoramskog pregleda jest opisati i analizirati nadzorne mehanizme EU-a za primjenu prava EU-a u državama članicama.

11 Studija koju je proveo Sud bila je usredotočena na nadzorne aktivnosti Komisije u ulozi „čuvarice Ugovora” na temelju članka 17. stavka 1. UEU-a koje se odnose na postupak zbog povrede obveze. Sud je obuhvatio područja politika EU-a u kojima države članice moraju primjenjivati pravo EU-a na području pod svojom jurisdikcijom te nadzorne aktivnosti koje provode glavne uprave (GU) Komisije odgovorne za ta područja (vidi prilog I.). Nadzorne aktivnosti drugih institucija EU-a nisu obuhvaćene.

12 Panoramski pregled nije revizija. U njemu su predstavljeni opisi i analize koji se temelje na javno dostupnim informacijama. Ovaj panoramski pregled također uključuje informacije koje su sudionici u studiji pristali objaviti za potrebe pregleda. Pregled koji je obavio Sud uključuje analizu podataka koje je Komisija dostavila o svojim nadzornim aktivnostima, anketu provedenu među glavnim upravama i državama članicama, razgovore s ključnim institucijskim dionicima te ispitivanje relevantnih revizijskih izvješća Suda i vrhovnih revizijskih institucija država članica (vidi prilog II.).

13 Rezultati panoramskog pregleda izneseni su u odjeljcima u kojima se ističu:

o glavne značajke složenog prostora usklađenosti EU-a koje predstavljaju izazov u provedbi nadzora nad primjenom prava EU-a u državama članicama;

o strategija Komisije za primjenu ovlasti, alata i resursa koji su joj na raspolaganju kako bi se zajamčila primjena prava EU-a u državama članicama;

o način na koji Komisija upravlja svojim nadzornim aktivnostima i jamči transparentnost; i

o doprinos koji javna revizija može pružiti na nacionalnoj razini i razini EU-a kako bi se zajamčila djelotvorna i učinkovita primjena prava EU-a i nadzor te primjene.

14 Sud je u zaključku istaknuo neke od izazova i mogućnosti za daljnji razvoj nadzora i revizije primjene prava EU-a.

13

Nadzor primjene prava EU-a

Praćenje složenog prostora usklađenosti

Praćenje brojnih i različitih pravnih propisa EU-a

15 Komisija mora pratiti primjenu velikog broja pravnih akata različitih vrsta s odredbama koje se primjenjuju na države članice. Pravni korpus EU-a („pravna stečevina”) također se mijenja tijekom vremena, kako se politike i nadležnosti EU-a razvijaju te EU donosi i revidira pravne propise koje države članice moraju primjenjivati. Sve povrede odredbi prava EU-a koje se odnose na države članice mogle bi dovesti do pokretanja postupka zbog povrede obveze. Potencijal nastanka povrede obveze i aktivnosti praćenja koje provodi Komisija ovise o vrsti prava (vidi okvir 2.). Na primjer, u slučaju direktiva pokreću se posebne aktivnosti praćenja koje su povezane s obavješćivanjem o njima i njihovim prenošenjem u nacionalno pravo.

16 Komisija ne objavljuje procjenu ukupnog broja pravnih instrumenata koje prati. Sve direktive rezultiraju obvezama država članica. Međutim, kod brojnih drugih pravnih instrumenata samo se određene odredbe primjenjuju na države članice. Slijedom toga, u načelu je teško na temelju javnog registra prava EU-a napraviti procjenu broja pravnih propisa EU-a u vezi s kojima bi moglo doći do povrede obveze6.

17 U okviru ankete Sud je zatražio od GU-ova odgovornih za relevantna područja politike da navedu broj pravnih propisa EU-a koje te uprave prate. Zajedno su prijavili praćenje otprilike 5600 pravnih propisa, od kojih su otprilike četvrtina direktive, trećina uredbe, a ostatak drugi pravni akti (vidi sliku 2.). Iako su podatci o direktivama i uredbama relativno usporedivi između područja politike, same podatke o drugim pravnim aktima teže je predočiti na dosljedan način.

6 Eur-Lex javna baza podataka.

14

Slika 2. – Vrste prava EU-a koje prate glavne uprave Komisije

Izvor: Sud, na temelju ankete glavnih uprava Komisije

18 Niz značajki pravnih propisa EU-a može utjecati na povećanje rizika od neusklađenosti. Najčešće značajke za koje su u anketama koje je Sud proveo glavne uprave i države članice navele da imaju za posljedicu probleme u provedbi ili primjeni prava EU-a jesu:

o složenost i tehnička priroda predmeta i

o jasnoća zakonodavstva EU-a.

19 Države članice također su različito izvijestile o nizu drugih čimbenika koji doprinose njihovim poteškoćama u pravilnoj i pravodobnoj primjeni prava EU-a, posebice:

o svim znatnim neusklađenostima novih zahtjeva EU-a s postojećim zakonodavstvom na nacionalnoj ili regionalnoj razini;

o razlikama između njih i Komisije u tumačenju odredbi prava EU-a; i

o broju opcija za primjenu direktiva koje su dostupne na njihovoj razini.

20 U praksi svaki zakonodavni akt EU-a donosi sam po sebi posebne izazove za države članice u pogledu njegove pravilne i pravodobne primjene.

1 39225 %

1 70330 %

2 51645 %

Direktive Uredbe Ostali pravni akti

15

Svako područje politike ima svoje posebnosti

21 Broj i vrsta zakonodavnih akata koje prate glavne uprave znatno se razlikuju između područja politika (vidi sliku 3.). U okviru ankete koju je proveo Sud gotovo trećina pravnih akata s odredbama ili obvezama za države članice pripada području javnog zdravlja i sigurnosti hrane (SANTE), a više od četvrtine direktiva području okoliša. U pogledu ravnoteže između primjene uredbi i direktiva, GU-ovi za osam područja politika prijavili su kako uglavnom primjenjuju uredbe, sedam GU-ova prijavilo je kako primjenjuju direktive i uredbe u jednakom omjeru, a tri GU-a prijavila su kako pretežno primjenjuju direktive. Države članice izvijestile su kako su imale najviše poteškoća u jamčenju pravodobne i pravilne primjene prava EU-a u područjima politika okoliša (ENV), mobilnosti i prometa (MOVE), energetike (ENER), financijske stabilnosti, financijskih usluga i unije tržišta kapitala (FISMA) i unutarnjeg tržišta, industrije, poduzetništva te malih i srednjih poduzeća (GROW). To su područja s najvećim brojem pravnih propisa EU-a koje je potrebno pratiti te najvećim brojem slučajeva povrede obveze povezanih s prenošenjem u nacionalno zakonodavstvo.

Slika 3. – Znatne razlike u broju i vrstama pravnih propisa EU-a koji se prate u glavnim upravama Komisije

Izvor: Sud, na temelju ankete glavnih uprava Komisije

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

1 600

1 800

2 000

Direktive Uredbe Ostali pravni akti

16

22 Područja politika EU-a također se znatno razlikuju u opsegu u kojem kombiniraju zakonodavne i proračunske instrumente. Dok devet područja politika uglavnom uključuju zakonodavne aktivnosti7, drugih devet uključuju ili ravnotežu zakonodavnih i proračunskih instrumenata ili uglavnom upravljanje rashodima EU-a. Također su prisutne znatne razlike u iznosima financijskih sredstava kojima se upravlja i koja se troše u različitim područjima politika, kao i u mehanizmima financijskog upravljanja koji se primjenjuju. U nekim područjima politika, države članice mogu podnijeti zahtjev za sredstva EU-a za programe ili projekte EU-a koji bi im mogli olakšati primjenu pravnih propisa EU-a. Na primjer, države članice mogu predložiti korištenje europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF) za pružanje potpore važnim infrastrukturnim projektima koji su potrebni za ispunjavanje ekoloških standarda EU-a ili podnijeti zahtjev za bespovratna sredstva za tehničku pomoć u provedbi mjera jačanja svojih pravosudnih sustava.

23 Ovlasti Komisije za otkrivanje i ispravljanje neusklađenosti država članica s pravom EU-a također se razlikuju među područjima politika i u brojnim su slučajevima povezane s dostupnošću sredstava EU-a. U okviru ankete koju je proveo Sud većina GU-ova (13/18) navela je da ima neke od posebnih istražnih ovlasti za otkrivanje neusklađenosti s pravom EU-a u barem nekim dijelovima njihovog područja politike8. Malo više od jedne trećine GU-ova (7/18) smatralo je kako bi im jačanje nadzornih ili istražnih ovlasti vjerojatno pomoglo da poboljšaju usklađenost s pravom EU-a. Većina tih GU-ova smatrala je kako već imaju relativno velike istražne ovlasti (4/7).

24 Više od jedne trećine GU-ova (7/18) prijavilo je da osim postupka zbog povrede obveze imaju posebne ovlasti kažnjavanja ili korektivne ovlasti u odnosu na države članice. Glavna korektivna ovlast koju su GU-ovi prijavili (5/7) odnosila se na područja koja uključuju potrošnju sredstava EU-a. U okviru uredbi kojima se uređuju sredstva EU-a, GU-ovi imaju sustave upravljanja i kontrole koji pomažu otkriti slučajeve neusklađenosti i naložiti financijske ispravke (vidi sliku 4.). Na primjer, AGRI9 u području poljoprivrede otkriva neusklađenost s pravom EU-a s pomoću mehanizma za reviziju sukladnosti te se koristi postupkom poravnanja računa kako bi naveo države članice da prilagode svoje sustave upravljanja i kontrole i izbjegnu nalaganje

7 GU-ovi koji su prijavili pretežno zakonodavne aktivnosti: CLIMA, COMP, ENER, ENV, FISMA, JUST,

MARE, REGIO, SANTE.

8 U prilogu II. opisano je kako se Sud služio rezultatima anketa koje je proveo.

9 U anketi Sud naziva GU-ove njihovim službenim kraticama, kako je utvrđeno u prilogu I.

17

financijskih ispravaka. Slični mehanizmi postoje u odnosu na više drugih sredstava u okviru podijeljenog upravljanja10.

Slika 4. – Financijski ispravci i povrati u 2017.

Izvor: Sud, na temelju godišnjeg izvješća Komisije o upravljanju proračunom i njegovu izvršenju.

25 Osim toga, Komisija može naložiti povrat nezakonite državne potpore od primatelja. Ako se država članica ne uskladi na vrijeme, Komisija može uputiti predmet Sudu Europske unije bez pokretanja postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU-a. Nadalje, u kontekstu europskog semestra11, Komisija može preporučiti da država članica poduzme mjere za jačanje svog pravosudnog sustava, a ako ih ne poduzme to može rezultirati uskraćivanjem sredstava EU-a.

26 U praksi, svako područje politike ima jedinstven profil u smislu broja i vrsta važećih zakonodavnih instrumenata i postojanja ili nepostojanja posebnih ovlasti za provedbu istraga ili sankcioniranje nesukladnosti država članica s određenim pravnim propisima EU-a. Stoga se oslanjanje Komisije na postupak zbog povrede obveze u cilju provedbe prava EU-a znatno razlikuje između područja politika.

Postoje osjetne razlike među državama članicama

27 Postoje osjetne razlike između političkih, pravnih i ustavnih mehanizama država članica, koje utječu na način na koji one u praksi provode pravo EU-a. U okviru anketa koje je proveo Sud GU-ovi i države članice naveli su kako čimbenici povezani s pravnim sustavima država članica, financijskim i administrativnim kapacitetom i nacionalnim

10 Druga sredstva u okviru podijeljenog upravljanja s financijskim korektivnim mehanizmima uključuju

Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond, Kohezijski fond i Europski ribarski fond.

11 Europski semestar je ciklus usklađivanja ekonomske i fiskalne politike u EU-u. To je dio okvira Europske unije za ekonomsko upravljanje. Naglasak je na šestomjesečnom razdoblju od početka svake godine, što je razlog za naziv semestar.

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500

Iznos (u mili junima eura)

Poljoprivreda Regionalna politika Ribarstvo Zapošljavanje i socijalna pitanja

18

nadzornim mehanizmima mogu utjecati na njihovu usklađenost s pravom EU-a, kao i na sposobnosti Komisije za praćenje toga.

Mehanizmi i pristup u izradi zakonodavstva

28 Na temelju izvješća država članica vidljive su znatne razlike u pogledu zakonodavnih postupaka, uključenih razina vlasti i odabranog pristupa u jamčenju prenošenja i primjene prava EU-a. Te različitosti pomažu u utvrđivanju broja, vrste i vremenskog rasporeda nacionalnih provedbenih mjera.

29 Ankete koje je Sud proveo među GU-ovima i državama članicama upućuju na to da je duljina zakonodavnog postupka države članice ključna odrednica vremena koje je potrebno za prenošenje direktiva. Brojne države članice (10/27) i GU-ovi (8/17) naveli su kako su problemi povezani sa zakonodavnim postupkom često povezani s problemima u prenošenju ili primjeni prava EU-a. Brojne države članice (8/26) izvijestile su da su, barem u nekim slučajevima, regionalne vlasti imale ulogu u zakonodavnom postupku. Do zakašnjenja u donošenju nacionalnih provedbenih mjera dolazi iako je većina država članica (23/27) izvijestila kako imaju mehanizme za davanje prednosti u prenošenju direktiva ili za ubrzavanje pravnog postupka ako je to potrebno.

30 Rizik od kašnjenja u prenošenju u određenoj mjeri ovisi o složenosti direktive i roku za provedbu. Ti se rokovi dogovaraju u okviru zakonodavnog postupka EU-a koji uključuje institucije EU-a i države članice. Provedena anketa pokazala je da većina država članica smatra kako su rokovi za prenošenje dovoljno dugi za dobro razgraničene direktive s umjerenim brojem pravnih obveza u područjima koja nisu u velikoj mjeri regulirana na nacionalnoj razini. Međutim, većina država članica također smatra da su rokovi u rijetkim slučajevima dovoljno dugi za prenošenje direktiva koje imaju velik broj pravnih obveza, široko područje primjene ili utječu na brojne nacionalne pravne propise. Odgovori država članica upućuju na to da se zakašnjenja u prijenosu direktiva djelomično mogu pripisati opsegu koordinacije ili savjetovanja unutar države članice potrebnih kako bi se prenijela direktiva.

31 Države članice također imaju različite prioritete u prenošenju. Provedba direktiva može uključivati izbor država članica između izmjene postojećeg i/ili donošenja novog nacionalnog zakonodavstva. Iako je nekoliko država članica dalo prednost izmjenama postojećeg nacionalnog zakonodavstva u slučajevima kada je to moguće, većina država članica izrazila je sklonost postizanju ravnoteže između tih dvaju pristupa. Države članice različito su naodile da je odabir ovisio o čimbenicima kao što su priroda

19

direktive o kojoj je riječ, narav postojećeg nacionalnog zakona, te o tome je li prenošenje direktive dio širih nacionalnih reformi u predmetnom području politike.

32 Također su zabilježene razlike među državama članicama u pogledu vrste zakonodavnog instrumenta koji je korišten za prenošenje direktiva EU-a u njihov pravni poredak. Procjene država članica u pogledu omjera zakonodavstva na visokoj razini (npr. parlamentarni akti) i zakonodavstva niže razine (tj. delegiranog/podređenog zakonodavstva) u razdoblju 2014. – 2016. znatno su se razlikovale. Dok je većina država članica navela veći udio zakonodavstva niže razine, više od četvrtine navodi veći udio primarnog zakonodavstva. Procjene u pogledu zakonodavstva na visokoj razini kretale su se između 5 % i 80 %, a u pogledu zakonodavstva niže razine između 20 % i 90 %.

33 Također je prisutna znatna razlika između država članica u broju i opsegu nacionalnih provedbenih mjera za bilo koju direktivu EU-a. Tijekom analize podataka Sud je zamijetio povezanost između broja nacionalnih provedbenih mjera i broja postupaka zbog povrede obveze koji su pokrenuti u razdoblju 2014. – 2016. u vezi s predmetnom direktivom (vidi sliku 5.). Mnoge države članice navele su u okviru ankete koju je proveo Sud da je broj potrebnih nacionalnih provedbenih mjera ključna odrednica vremena koje je potrebno za prenošenje direktiva.

Slika 5. – Broj nacionalnih provedbenih mjera može povećati rizik od povrede obveze

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Broj

pok

renu

tih p

ostu

paka

zbog

pov

rede

ob

veze

Prosječan broj nacionalnih provedbenih mjera

20

34 Dok su brojne države članice (10/26) navele da imaju politiku ili pravnu obvezu izbjegavanja prerevnog donošenja propisa na temelju direktiva EU-a12, većina država članica potvrdila je da pri prenošenju direktiva ponekad uvode dodatne odredbe kako bi zadovoljile nacionalne potrebe ili interese. Predmetne države članice objasnile su da to može biti zbog svođenja promjena nacionalnog zakonodavstva na najmanju moguću mjeru ili zato što je prenošenje direktive EU-a dio širih reformi u području politike na nacionalnoj razini. Potiču se države članice da obavješćuju Komisiju o svim mjerama za prerevno donošenje propisa13 putem elektroničkog alata Komisije za obavješćivanje o nacionalnim provedbenim mjerama14.

35 Neke države članice i GU-ovi također su napomenuli kako su politička razmatranja na razini države članice u određenim slučajevima doprinijela tome da se pravni akti EU-a ne provode ili ne primjenjuju pravilno ili pravodobno. To je bilo u sljedećim slučajevima:

o države članice nisu imale iste prioritete politika kao i Komisija;

o države članice možda nisu bile suglasne sa zakonom ili određenim odredbama zakona;

o postojala je povezanost sa znatnim domaćim osjetljivim pitanjima ili nacionalnim interesima; ili

o na usvajanje zakonodavstva utjecao je izborni ciklus ili politička stabilnost.

Administrativni i financijski kapacitet

36 Dostatan administrativni kapacitet ima važnu ulogu u jamčenju pravilne i pravodobne primjene prava EU-a. U okviru anketa koje je proveo Sud:

o Brojne države članice (8/19) smatrale su kako je administrativni kapacitet ključna odrednica sukladnosti nacionalnih mjera za prenošenje s pravom EU-a.

12 Prerevno donošenje propisa odnosi se na dodavanje obveza koje nadmašuju zahtjeve zakonodavstva

EU-a u nacionalne provedbene mjere.

13 Međuinstitucijski sporazum Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja 2016.

14 Ni jedna država članica trenutačno se ne koristi mogućnošću priopćavanja mjera prerevnog donošenja propisa putem dostupnog alata za elektroničko obavješćivanje (MNE).

21

o Većina država članica (13/22) ocijenila je kako je zakonodavni rad potreban za prenošenje prava EU-a u nacionalni pravni poredak vrlo zahtjevan s obzirom na dostupne ljudske resurse i njihove vještine.

o Većina država članica (14/22) i GU-ova (13/14) također su naveli kako su nedostatni administrativni kapaciteti barem ponekad bili povezani s problemima država članica u prenošenju ili primjeni prava EU-a.

o GU-ovi odgovorni za područja politika zapošljavanja, prometa i pravosuđa istaknuli su kako je za određenu skupinu država članica administrativni kapacitet predstavljao problem.

37 Nedostatan financijski kapacitet također može imati ulogu u nesukladnosti država članica s određenim odredbama prava EU-a. Na primjer, u slučajevima kada su potrebna znatna ulaganja za ispunjavanje standarda EU-a. U takvim bi slučajevima državama članicama mogli biti dostupni ESIF ili drugi rashodovni programi EU-a.

Nadzorni mehanizmi država članica

38 Budući da su odgovorne za primjenu prava EU-a u praksi, države članice uspostavljaju vlastite mehanizme za nadzor prenošenja direktiva, jamčenje pravilne primjene pravnih propisa EU-a i postupanje u slučajevima povrede obveze. Iako se ti mehanizmi razlikuju, nadzor prenošenja direktiva i postupanja u slučajevima povrede obveze u većini je država članica u većoj mjeri centraliziran negoli je to slučaj s praćenjem pravilne primjene prava EU-a.

39 Gotovo sve države članice (21/22) izvijestile su kako je ministarstvo koje je odgovorno za određeno područje politike također odgovorno za prenošenje direktiva EU-a u tom području, u nekim slučajevima u koordinaciji s relevantnim regionalnim vlastima koje su uključene u zakonodavni postupak. Gotovo sve države članice (25/27) također su navele kako imaju posebno tijelo koje je odgovorno za koordinaciju prenošenja direktiva. U većini slučajeva to je tijelo odgovorno i za provjeravanje sukladnosti s pravom EU-a. Međutim, u nekoliko slučajeva uloga tog tijela ograničena je na pružanje smjernica i potpore. Osim toga, gotovo sve države članice navele su da su uspostavile centralizirane mehanizme za praćenje prenošenja direktiva, a neke od tih država članica koriste se IT sustavima putem kojih dobivaju upozorenja i obavijesti u pogledu nadolazećih rokova.

40 Gotovo sve države članice (21/22) navele su da ministarstvo koje je odgovorno za određeno područje politike snosi glavnu odgovornost za nadzor primjene prava EU-a. Brojne države članice (12/27) navele su kako imaju posebno tijelo koje je odgovorno za

22

nadzor primjene prava EU-a. Slično tome, većina država članica (15/27) navela je da glavnu odgovornost za rješavanje slučajeva povrede obveze snose resorno ministarstvo ili služba za predmetno područje politike. Nekoliko država članica (3/27) izvijestilo je da je ta odgovornost centralizirana. Sve države članice (27/27) izvijestile su kako na središnjoj razini imaju tijelo koje je odgovorno za koordinaciju i nadzor slučajeva povrede obveze.

41 Većina nacionalnih tijela za koordinaciju ili središnjih tijela odgovornih za pravo EU-a u nadležnosti su ministarstva vanjskih poslova i europskih poslova, neka su u nadležnosti ministarstva pravosuđa, a nekoliko njih u nadležnosti su središnje vlasti (npr. ureda premijera, kancelara ili glavnog tajnika). Iako su gotovo sve države članice navele kako imaju neki oblik centraliziranog praćenja prenošenja direktiva u nacionalno zakonodavstvo i slučajeva povrede obveze, malo njih javno objavljuje rezultate. U većini država članica odgovorne službe izrađuju izvješća koja nisu javna i podnose ih vladi ili parlamentu.

42 U praksi, svaka država članica ima svoj vlastiti pristup jamčenju pravilne i pravodobne primjene prava EU-a na području pod svojom jurisdikcijom.

Strategija Komisije: prioriteti, organizacija i resursi

Ciljevi i prioriteti nadzornih aktivnosti

43 U pristupu koji Komisija primjenjuje u nadzoru primjene prava EU-a prepoznati su izazovi koje predstavljaju veličina i priroda pravne stečevine EU-a, posebnosti različitih područja politika u kojima mogu nastati povrede obveze, te posebnosti mehanizama za izradu zakonodavstva i nadzor država članica.

44 S obzirom na taj složeni prostor usklađenosti, Komisija već dugi niz godina razvija svoj pristup nadzoru primjene prava EU-a, u skladu s nizom komunikacija objavljenih 2002.15, 2007.16 i 201617 godine. Pregledom tih komunikacija Sud je utvrdio više ključnih načela, ciljeva i značajki pristupa Komisije nadzoru primjene prava EU-a na

15 Komunikacija Komisije „Bolje praćenje primjene prava Zajednice”, COM(2002) 725 final od

11. prosinca 2002.

16 Komunikacija Komisije „Europa rezultata – primjena prava Zajednice”, COM(2007) 502 final od 5. rujna 2007.

17 Komunikacija Komisije „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata” C(2016) 8600 final od 21. prosinca 2016.

23

temelju članka 17. stavka 1. UEU-a. Glavna temeljna načela trenutačnog pristupa, koja uglavnom proizlaze iz pravnog okvira EU-a, jesu sljedeća:

o primjena prava EU-a preduvjet je za sva prava i obveze koje proizlaze iz Ugovora;

o neprimjenjivanje prava EU-a predstavlja sistemski rizik za postizanje ciljeva politike EU-a;

o države članice u prvom su redu odgovorne za jamčenje toga da se pravo EU-a primjenjuje i za pružanje pravne zaštite pojedinačnim građanima;

o države članice imaju obvezu lojalne suradnje u istragama sumnji na povredu obveze;

o Komisija ima diskrecijsku ovlast pokretanja i zaključivanja postupaka zbog povrede obveze te može zatražiti od Suda EU-a da naloži novčane kazne;

o razmjena informacija s državama članicama tijekom faze prije pokretanja postupka zbog povrede obveze povjerljive je prirode;

o Komisija je obvezna zajamčiti dobro upravno ponašanje pri obradi pritužbi građana o navodnim povredama obveze.

45 Ta načela predstavljaju fiksne dijelove nadzornih mehanizama Komisije. Unutar okvira koji se temelji na tim načelima Komisija je razvila strategiju za sprječavanje, otkrivanje i ispravljanje povreda prava EU-a. Glavni su ciljevi te strategije:

o olakšati provedbu, primjenu i poštovanje pravnih propisa EU-a;

o ojačati položaj građana kako bi mogli pratiti i ostvarivati svoja prava;

o osnažiti odnose i suradnju s tijelima država članica u cilju utvrđivanja i rješavanja problema povezanih s povredama obveze;

o brzo i odlučno rješavanje teških povreda obveze uz istodobno izbjegavanje nepotrebnog pokretanja postupka zbog povrede;

o zajamčiti transparentnost u pogledu primjene prava EU-a u državama članicama i nadzornih aktivnosti Komisije.

46 U ostvarivanju tih ciljeva Komisija je postala svjesna i toga da je potrebno zaštititi se od niza specifičnih rizika koji se odnose na postupanje s potencijalnim slučajevima povrede obveze. To se posebno odnosi na sljedeće:

24

o rizik od neispunjavanja očekivanja građana u pogledu prirode postupka zbog povrede obveze i mogućnosti ostvarivanja pravne zaštite ili naknade u pojedinačnim slučajevima;

o rizik da će države članice pokušati dobiti na vremenu primjenjujući proceduralne korake u postupku istrage i obrade predmeta kako bi osigurale dodatno vrijeme za provedbu i primjenu posebnih pravnih instrumenata ili što je dulje moguće odgodile financijske kazne.

47 Za potrebe postizanja ciljeva i upravljanja povezanim rizicima Komisija je razvila pristup s nizom ključnih značajki i alata. Kad je riječ o samim pravnim propisima EU-a, Komisija je od 2002. uključila politiku nadzora u svoj širi pristup za bolju regulativu. Ključni cilj bolje regulative jest promicanje jasnih i jednostavnih pravnih propisa EU-a. Komisija je razvila posebne alate za bolju regulativu kako bi zajamčila pomno razmatranje pitanja primjene i provedbe u svakoj fazi ciklusa politike, uključujući i fazu evaluacije.

48 Kad je riječ o jačanju položaja građana, Komisija se u velikoj mjeri oslanja na pritužbe kao glavni izvor informacija za otkrivanje povreda obveze. U cilju poticanja pritužbi Komisija pruža informacije građanima o pravima koja imaju na temelju prava EU-a i nacionalnog prava. Također postoji i niz proceduralni jamstava za podnositelje pritužbi koja se odnose na obrađivanje njihovih pritužbi. Komisija također savjetuje građane u pogledu ostvarivanja pravne zaštite na nacionalnoj razini. Osim toga, Komisija je razvila više alternativnih mehanizama rješavanja sporova radi rješavanja pojedinačnih slučajeva nesukladnosti država članica s pravom EU-a. Na primjer, u vezi s funkcioniranjem jedinstvenog tržišta EU je uspostavio „mehanizam SOLVIT” kako bi pomogao državama članicama da same riješe slučajeve u kojima javna tijela jedne države članice prekrše prava pojedinačnih građana ili poduzeća iz druge države članice, a koja su propisana pravom EU-a.

49 Kad je riječ o suradnji s državama članicama, Komisija je razvila više alata za promicanje usklađenosti koji služe za predviđanje i rješavanje problema s provedbom i primjenom prava EU-a te postupanje sa slučajevima povreda obveze. Komisija također potiče države članice na podnošenje zahtjeva za financijsku potporu iz proračuna EU-a, ako je dostupna, u cilju jačanja administrativnih kapaciteta i financiranja infrastrukture koja je potrebna za primjenu određenih uredbi i direktiva. Osim toga, dodjeljivanje sredstava državi članici iz proračuna EU-a putem europskog semestra može biti uvjetovano provedbom strukturnih reformi za jačanje njezina pravosudnog sustava.

25

50 Kad je riječ o usmjeravanju na teške povrede obveze, u komunikacijama Komisije naveden je popis prioritetnih slučajeva povrede obveze (vidi okvir 3.). U tom kontekstu, u komunikacijama je također objašnjena politika Komisije u pogledu zahtjeva da Sud EU-a naloži novčane kazne za države članice u slučajevima povrede obveze iz članka 260. stavaka 2. i 3. UFEU-a. Komisija je također razvila referentne vrijednosti za pravodobnu obradu pritužbi i slučajeva povrede obveze.

Okvir 3.

Popis prioritetnih slučajeva povrede obveze koji je sastavila Komisija

Komisija daje prednost pokretanju postupka zbog povrede obveze u predmetima koji

uključuju:

o izostanak obavješćivanja i nepravilno prenošenje;

o nepoštovanje presuda Suda EU-a;

o nanošenje štete financijskim interesima EU-a;

o kršenje isključive ovlasti EU-a;

o kapacitet nacionalnih pravosudnih sustava da primjenjuju pravo EU-a;

o ustrajno neprimjenjivanje prava EU-a u državi članici.

51 Komisija već dugi niz godina usavršava svoje godišnje izvješće o rezultatima nadzornih aktivnosti kao ključni element transparentnosti. Komisija također pruža javne odgovore Europskog parlamenta na predstavke i pitanja o slučajevima sumnje na povredu obveze te istrage Europskog ombudsmana u pogledu postupanja prema podnositeljima pritužbi. Osim toga, Komisija održava javni registar svih odluka o povredama obveze i objavljuje informacije o odlukama i presudama Suda EU-a putem priopćenja za javnost.

Organizacija odgovornosti i resursa za provođenje nadzornih aktivnosti

52 Komisija je organizirana u GU-ove koji su odgovorni za posebna područja politike. Glavno tajništvo ima središnju ulogu u koordinaciji zakonodavnih aktivnosti Komisije. Nadzorna funkcija Komisije dio je te strukture. Glavna uprava koja priprema nacrt zakonodavnog akta odgovorna je i za praćenje njegove primjene. Ako u izradi nacrta

26

zakonodavnog akta sudjeluje više glavnih uprava, u godišnjem programu rada Komisije navodi se „vodeća” glavna uprava.

53 Nakon izrade zakonodavstva, svaka od vodećih glavnih uprava odgovorna je za sljedeće:

o provjeravanje prenošenja i usklađenosti provedbenih mjera država članica;

o obradu pritužbi i samoinicijativnih predmeta;

o istraga slučajeva u okviru suradnje i razmjene informacija s državama članicama;

o podnošenje prijedloga o pokretanju postupaka radi utvrđivanja povrede obveze i praćenje predmeta; i

o promicanje sukladnosti država članica s pomoću širokog raspona alata.

54 Vodeći GU-ovi također su odgovorni za evidentiranje svojih nadzornih aktivnosti u trima IT sustavima na razini Komisije (vidi sliku 6.):

o CHAP – baza podataka za registriranje i praćenje zaprimljenih pritužbi pojedinaca i organizacija;

o „EU pilot” – platforma Komisije i država članica za suradnju i razmjenu informacija o potencijalnim povredama prava EU-a koje se u nekim slučajevima mogu upotrijebiti za postizanje sukladnosti; i

o NIF – baza podataka za upravljanje službenim slučajevima povrede obveze i evidentiranje odluka Komisije u vezi s različitim koracima službenog postupka zbog povrede obveze (vidi okvir 2.).

27

Slika 6. – Postupanje s pritužbama i slučajevima povrede obveze

Izvor: Sud.

55 Postoje znatne razlike u nadzornim funkcijama GU-ova. Većina GU-ova uključila je određene nadzorne aktivnosti u uprave odgovorne za različite politike. Kod otprilike jedne trećine GU-ova, glavne uprave za politiku također su odgovorne za praćenje i provedbu. Kod drugih GU-ova, aktivnosti praćenja i izvršenja provodi zasebna pravna služba unutar GU-a ili poseban odjel u glavnoj upravi izvan područja donošenja politika. Gotovo svi GU-ovi organiziraju način postupanja s pritužbama, s postupcima u okviru „EU pilota” i sa slučajevima povrede obveze ovisno o relevantnom sektoru politike, pravnom instrumentu ili državi članici. U polovici GU-ova službenici za politiku koji su prvenstveno odgovorni za dotično zakonodavstvo obrađuju predmete potencijalne neusklađenosti. U jednoj trećini GU-ova, odgovornost za postupanje s predmetima u prvom redu snose pravni službenici.

56 U slučajevima kada izrada zakonodavstva i nadzorne funkcije uključuju usluge različitih glavnih uprava, GU-ovi jamče internu koordinaciju putem radnih skupina, mreža ili ad hoc radnih procedura. Svi GU-ovi imenuju koordinatore za postupanje sa slučajevima povrede obveze, a više od jedne trećine GU-ova imenovalo je i koordinatore za direktive. Komisija jamči općenitu koordinaciju svojih nadzornih aktivnosti s pomoću namjenskog odjela Glavnog tajništva i interne mreže. Svaka glavna uprava ima „korespondenta za povrede obveze” koji je osoba za izravan kontakt s Glavnim tajništvom i predstavnik glavne uprave u mreži. Mreža se bavi svim pitanjima

Sustav CHAPs

„EU pilot”

Pritužbe- pojedinci- organizacije

Otkrivanje

Ispravak

Provjera novih direktiva EU-a

- obavješćivanje- prenošenje- usklađenost

Predmeti na vlastitu inicijativu

NIF

Pokretanje postupka zbog povrede obveze

Otvaranje spisa u „EU pilotu”

Otvaranje spisa u „EU

pilotu”

Pokretanje postupka

zbog povrede obveze

Upućivanje

Presuda

Pokretanje postupka zbog povrede obveze

Pokretanje postupka zbog povrede obveze

Otvaranje spisa u „EU pilotu”

Sud EU-a

Evidencija pritužbe

Utvrđivanje Istraga Izvršenje

28

povezanima s upravljanjem i provođenjem prava EU-a u državama članicama, promiče usklađenost i dosljednost GU-ova te se sastaje dvaput godišnje. GU-ovi koji dijele sredstva (tj. pripadaju istoj „obitelji”) imaju podmreže.

57 Komisija provodi određene centralizirane nadzorne aktivnosti. Odjel u Glavnom tajništvu odgovoran je za praćenje obavijesti država članica o njihovim mjerama za prenošenje, praćenje dovršetka provjera prenošenja i usklađenosti GU-ova, te praćenje postupanja GU-ova s pritužbama, spisima u „EU pilotu” i postupcima zbog povrede obveze (uključujući provjeru jesu li GU-ovi pravilno evidentirali informacije u relevantnim IT sustavima). Pravna služba Komisije pruža savjete o predmetima u fazi prije pokretanja postupka i upravlja odnosima sa Sudom EU-a tijekom faze sudskog spora. GU za proračun (BUDG) odgovoran je za naplatu svih novčanih kazni koje Sud EU-a naloži državama članicama.

58 Budući da GU-ovi organiziraju svoje nadzorne funkcije na različite načine, ne postoje izravno dostupni podatci o uključenim ljudskim resursima. Prema procjenama 13/18 GU-ova, u nadzorne aktivnosti uključeno je od 15 % do 20 % osoblja Komisije zaposlenog u područjima politike koja zahtijevaju primjenu prava EU-a u državama članicama. Međutim, postoje znatne razlike između tih GU-ova u pogledu apsolutnog broja uključenog osoblja i omjera osoblja koji svaki GU posvećuje nadzornim aktivnostima. Na primjer, u nadzorne aktivnosti u GU-u SANTE uključeno je otprilike 550 osoba (54 % osoblja), u usporedbi s manje od deset osoba (5 % osoblja) u GU-u CLIMA. S obzirom na trenutačnu politiku osoblja koju provodi Komisija i raspored zakonodavnih prijedloga, nijedan GU ne planira povećavanje ljudskih resursa u kratkoročnom razdoblju.

59 Sveukupno gledajući, velika većina osoblja koje je uključeno u nadzorne aktivnosti nalazi se u GU-ovima s velikim brojem slučajeva. U okviru provedene ankete tri najviše rangirana GU-a prema dostavljenim procjenama obuhvatila su više od 60 % ukupnog osoblja uključenog u nadzorne aktivnosti.

Kontrola i koordinacija na razini Komisije i GU-ova

60 Komisija provodi kontrolu i koordinaciju svojih nadzornih aktivnosti na središnjoj razini i na razini GU-ova. Tijekom vremena Komisija je odredila niz referentnih vrijednosti za GU-ove u pogledu postupanja s pritužbama, spisima u „EU pilotu” i povredama obveze (vidi okvir 4.). Glavno tajništvo prati rad GU-ova prema tim referentnim vrijednostima u okviru dvogodišnjeg provođenja postupaka u pogledu usklađenosti.

29

Okvir 4.

Referentne vrijednosti za postupanje s pritužbama i slučajevima povrede obveze

Komisija je odredila sljedeće referentne vrijednosti za način na koji GU-ovi postupaju s pritužbama i slučajevima povrede obveze:

o rok od jedne godine za provođenje istrage u vezi s pritužbom te ili zaključivanje slučaja ili pokretanje postupka zbog povrede obveze (bilo kakvo kašnjenje mora se objasniti podnositelju pritužbe);

o rok od jedne godine za upućivanje predmeta zbog izostanka obavješćivanja Sudu EU-a ili njegovo zaključivanje;

o rok od šest mjeseci od krajnjeg roka za prenošenje/obavješćivanje do dovršenja provjere prenošenja;

o rok od 16 do 24 mjeseca od obavješćivanja do dovršenja provjere usklađenosti;

o rok od deset tjedana za procjenu odgovora država članica na zahtjeve Komisije u „EU pilotu”;

o rok od osam do 18 mjeseci za upućivanje ili zaključivanje predmeta na temelju članka 260. UFEU-a (12 do 24 mjeseca za predmete koji su upućeni Sudu EU-a prije 15. siječnja 2011.);

o posebne ciljne vrijednosti za GU-ove za postupanje u slučaju zaostataka zbog sporog rješavanja predmeta.

61 U okviru ankete koju je proveo Sud većina GU-ova (15/18) navela je da obavlja sustavno praćenje postupanja s pritužbama, spisima u „EU pilotu” i slučajevima povrede obveze u cilju procjene radnog opterećenja, provjere napretka ili plana za buduće djelovanje. Samo su tri GU-a s vrlo malim brojem predmeta navela da ne provode sustavno praćenje predmeta (ECFIN, CLIMA i COMP). GU-ovi podnose izvješća o postupanju s predmetima svojim pripadajućim povjerenicima u okviru mjesečnog ciklusa obrađivanja povreda obveze u Komisiji. Većina službi koje su odgovorne za praćenje predmeta (13/18) podnose redovna izvješća svom glavnom direktoru. Drugi GU-ovi podnose izvješća samo na razini GU-ova u slučajevima gdje je to potrebno, na primjer kako bi istaknuli predmete koji zahtijevaju dodatno praćenje. U većini izvješća navodi se broj i ishod predmeta, kao i rezultati postupka u pogledu usklađenosti te sva glavna pitanja u vezi s izvršenjem. Nekoliko GU-ova također je prikazalo informacije o svojim ključnim pokazateljima uspješnosti i uporabi ljudskih resursa.

30

62 Budući da nadzor primjene prava EU-a u državama članicama provode samo neki od GU-ova, Komisija ne zahtijeva sustavno izvješćivanje o nadzornim aktivnostima GU-ova u njihovim godišnjim izvješćima o radu. Polovica GU-ova (9/18) u okviru provedene ankete navela je da utvrđuje pokazatelje uspješnosti za svoje postupanje s provjerama prenošenja direktiva, pritužbama, spisima u „EU pilotu” i slučajevima povrede obveze. U većini slučajeva ti su GU-ovi primjenjivali neke ili sve referentne vrijednosti koje je utvrdila Komisija (vidi okvir 4.). Na temelju pregleda godišnjih izvješća o radu za razdoblje 2014. – 2016. Sud je utvrdio da se različiti GU-ovi usmjeravaju na različite aspekte svojih nadzornih aktivnosti. Prijavljeni pokazatelji uključivali su:

o Prenošenje – postotak obavijesti država članica koje su zaprimljene u predviđenom roku (FISMA), stopa ili deficit prijenosa u državama članicama u odnosu na direktive (GROW, MOVE, JUST, MARKT), broj direktiva za koje nisu dovršene provjere usklađenosti Komisije u roku od jedne godine (JUST);

o Pritužbe – ukupan broj obrađenih pritužbi u jednoj godini (EMPL, JUST), postotak pritužbi koje su zaključene u roku od jedne godine (JUST), prosječan broj mjeseci potrebnih za obradu predmeta (FISMA);

o „EU pilot” – broj predmeta koji su otvoreni i zaključeni tijekom jedne godine (ENV, TAXUD);

o Povrede obveze – postotak slučajeva izostanka obavješćivanja koje je Komisija obradila u predviđenom roku (MOVE, FISMA), postotak slučajeva koji su zaključeni ili upućeni Sudu EU-a u određenom razdoblju (JUST), broj slučajeva koji su otvoreni, zaključeni ili u tijeku (TAXUD, ENV, SANTE), broj slučajeva koji su otvoreni dulje od tri godine (MOVE), postotak slučajeva neusklađenosti koji su zaključeni u predviđenom roku (FISMA), broj slučajeva za koje se predlaže odluka Komisije prikazan kao postotak ukupnog broja neriješenih slučajeva (TAXUD), trajanje postupaka zbog povrede obveze (GROW).

63 Većina GU-ova (11/18) navela je da imaju mehanizme za razmjenu stečenih iskustava unutar GU-a s odgovornima za praćenje i izvršenje kao i s odgovornima za politiku EU-a i izradu zakonodavstva. Ti mehanizmi su ili organizacijska rješenja (5/11) ili posebne skupine, sastanci ili tečajevi za osposobljavanje (6/11). Slično tome, gotovo polovica GU-ova (8/18) jamči razmjenu stečenih iskustava s odgovornima za evaluaciju i provjere prikladnosti ili putem organizacijskih rješenja (4/8) ili posebnih skupina, sastanaka ili tečajeva za osposobljavanje (4/8). Na središnjoj razini, Komisija jamči koordinaciju postavljanjem odjela Glavnog tajništva za „praćenje primjene prava EU-a”

31

u upravu Glavnog tajništva odgovornu za „bolju regulativu i program rada”, zajedno s odjelima za „evaluaciju, primjerenost i učinkovitost propisa” te za „procjenu učinka”.

64 Kada je riječ o evaluaciji i unutarnjoj reviziji, iako su provedene određene studije na razini GU-ova, Komisija dosad nije provela ukupnu procjenu svoje politike nadzora i nadzornih aktivnosti. Služba Komisije za unutarnju reviziju (IAS) provodi reviziju mehanizama GU-ova za praćenje i provedbu prava EU-a. IAS je od 2014. proveo više revizija GU-ova s velikim brojem direktiva ili slučajeva povrede obveze u okviru programa planiranih revizija u vezi s tom temom.

Upravljanje: praćenje, provedba i promicanje usklađenosti

Provjeravanje provedbe novih ili revidiranih direktiva EU-a

65 U slučaju novih ili revidiranih direktiva (vidi sliku 7.) države članice moraju obavijestiti Komisiju o mjerama koje su poduzete za provedbu direktive u nacionalnom pravnom poretku. Države članice moraju dostaviti obavijest do određenog datuma (uglavnom dvije godine nakon donošenja) i obavijestiti Komisiju o nacionalnim provedbenim mjerama.

Slika 7. – Direktive EU-a koje su donesene u razdoblju 2014. – 2016.

Izvor: Sud, na temelju podataka iz baze podatka EUR-LEX.

66 Ako država članica ne obavijesti Komisiju o provedbenim mjerama u predviđenom roku, Glavno tajništvo savjetuje se s vodećim GU-om prije pripreme dopisa o izostanku obavijesti koji Komisija usvaja i šalje državi članici. Većina postupaka

46

915

28

2318

0

10

20

30

40

50

60

70

80

2014. 2015. 2016.

Nove Revidirane

32

zbog povrede obveze koje je Komisija pokrenula odnosi se na kašnjenje u prenošenju direktiva (vidi sliku 8.).

Slika 8. – Većina slučajeva povrede obveze odnosi se na kašnjenje u prenošenju direktiva

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije

67 Nakon što je zaprimila obavijesti, Komisija procjenjuje jesu li države članice u potpunosti i pravilno provele direktive EU-a koristeći se pristupom u dva koraka koji uključuje provjere prenošenja i usklađenosti. U slučaju provjera prenošenja, Komisija provjerava uključuje li obavijest države članice nacionalne provedbene mjere za svaku obvezu u direktivi EU-a (potpunost). U slučaju provjera usklađenosti, Komisija po člancima uspoređuje odredbe i obveze iz direktive EU-a s tekstom nacionalnih provedbenih mjera (točnost).

68 Vodeći GU za određenu direktivu odgovoran je za provođenje provjera prenošenja i usklađenosti te određuje opseg provjera. Gotovo svi GU-ovi naveli su da provjeravaju prenošenje svih odredbi ili obveza u svakoj direktivi i za sve države članice. Većina GU-ova također je navela provjeru usklađenosti nacionalnih provedbenih mjera sa svim odredbama svih direktiva za sve države članice, dok je nekoliko GU-ova usmjerilo provjere samo na najvažnije odredbe ili one odredbe za koje je procijenjeno da su izložene najvećem riziku od povreda. U skladu s novom politikom izvršenja Komisije, GU-ovi od 2017. imaju obvezu provođenja sustavnih provjera prenošenja i usklađenosti.

69 Ključni pokretač radnog opterećenja određenog GU-a u smislu provjera prenošenja i usklađenosti jest broj direktiva koje su nedavno stupile na snagu u njihovom području politike. To se znatno mijenja tijekom vremena kao funkcija radnog

584 543

847

310204

141

0

200

400

600

800

1 000

1 200

2014. 2015. 2016.

Slučajevi kašnjenja u prenošenju Ostali slučajevi povrede obveze

33

programa Komisije i zakonodavnog postupka EU-a. U razdoblju 2014. – 2016. GU-ovi obuhvaćeni provedenom anketom koji su prijavili najvišu razinu provjera bili su TAXUD, ENV, GROW, ENER i CLIMA. Međutim, kako GU-ovi nisu obvezni na dosljedan način evidentirati provjere koje provode u središnjoj bazi podataka, nisu svi GU-ovi bili u mogućnosti pružiti procjenu, a procjene koje su pružene možda nisu u potpunosti usporedive.

70 Provedba provjera prenošenja i usklađenosti predstavlja izazov. GU-ovi moraju biti dobro upoznati s pravnim sustavima i jezicima država članica te trebaju provesti provjere u određenom roku. Većina predmetnih GU-ova smatrala je kako je u nekim slučajevima pravodobno dovršavanje provjera izazov zbog relativno kratkih rokova i potrebe za osobljem s traženim vještinama i stručnošću.

71 Vrijeme potrebno za dovršavanje provjera prenošenja i usklađenosti ovisi o više čimbenika. Najčešći čimbenici koje su GU-ovi naveli bili su:

o duljina direktive EU-a, složenost i/ili novost;

o kvaliteta i pravodobnost dostavljanja informacija država članica o mjerama prenošenja;

o broj i složenost nacionalnih provedbenih mjera; i

o dostupnost resursa (uključujući usluge prevođenja i poznavanje prava/jezika) s obzirom na oprečne prioritete unutar GU-a.

72 Budući da GU-ovi nisu obvezni evidentirati provjere koje na dosljedan način provode u središnjoj bazi podataka, ne postoje službene procjene vremena koje je bilo potrebno. Prema procjenama GU-ova u okviru provedene ankete, postoje znatne razlike među područjima politika. Kako je napomenuo jedan GU, od dana s kojim ističe rok za prenošenje do završetka postupka u pogledu usklađenosti može proći otprilike četiri do šest godina. GU-ovi su naveli da je za dovršavanje provjera usklađenosti potrebno znatno više vremena nego za dovršavanje provjera prenošenja. Jedan je GU napomenuo kako je pristup u dva koraka koristan, ali usporava ukupnu procjenu. Taj GU predložio je Komisiji da razmotri omogućivanje uključivanja pitanja neusklađenosti u slučajeve povrede obveze zbog neprenošenja direktive. Kako bi se ubrzao postupak, drugi je GU istraživao mogućnost uporabe jezične tehnologije za automatiziranje provjera.

73 Većina GU-ova koja provjerava velik broj direktiva povremeno angažira vanjske pružatelje usluga. Glavni razlog koji su GU-ovi naveli za eksternalizaciju provjera

34

nedostatni su ljudski resursi, uključujući nepoznavanje određenih jezika ili pravnih sustava država članica. U slučajevima esternalizacije provjera, GU-ovi su prijavili kako je njihovo osoblje provjerilo rad vanjskih pružatelja usluga. Većina GU-ova bila je zadovoljna ili vrlo zadovoljna s potpunošću, točnošću i pravodobnošću rada pružatelja usluga, a nijedan GU nije naveo da je nezadovoljan s rezultatima eksternalizacije provjera. Međutim, kako je napomenuo jedan GU, angažiranje vanjskih pružatelja usluga može produljiti ukupno vrijeme potrebno za dovršavanje provjera.

Obrada pritužbi i određivanje samoinicijativnih predmeta

74 Komisija uglavnom utvrđuje potencijalne povrede zbog neusklađenosti s Ugovorima, uredbama i odlukama, kao i slučajeve neprimjenjivanja direktiva, putem obrade pritužbi i provođenja istraga na vlastitu inicijativu. Sveukupno gledajući, GU-ovi su u okviru provedene ankete smatrali kako su pritužbe najvažniji izvor informacija za otkrivanje tih vrsta potencijalnih slučajeva povreda obveze.

75 GU-ovi zaprimaju pritužbe na više načina, uključujući izravno u GU-u ili putem internetske stranice Komisije. Komisija također obrađuje predstavke u obliku pritužbi koje joj prosljeđuje Europski parlament. Od 2017. GU-ovi imaju obvezu zatražiti od podnositelja pritužbi koji im se obrate da popune standardni obrazac za pritužbe. Cilj te inicijative je omogućiti u budućnosti bolju kategorizaciju prirode pritužbe i podnositelja pritužbe.

76 Komisija zaprima pritužbe od brojnih vrsta podnositelja pritužbi, uključujući građane, poduzeća i interesne skupine. Budući da GU-ovi nemaju obvezu kategorizacije podnositelja pritužbi, ne postoje službene procjene raspodjele po vrstama podnositelja pritužbi. Prema procjenama 13 GU-ova u okviru provedene ankete, postoje znatne razlike između područja politika. Deset GU-ova navelo je da su zaprimili više pritužbi od pojedinaca nego od organizacija, dok je šest GU-ova procijenilo da su zaprimili 90 % ili više pritužbi od pojedinaca. GU-ovi su naveli kako su zaprimili više pritužbi od organizacija u područjima oporezivanja, energetike i klimatske politike. Na temelju ponderiranog prosjeka procjena GU-ova, rezultati provedene ankete upućuju na to da GU-ovi zaprimaju otprilike dvije trećine pritužbi od pojedinaca i jednu trećinu od organizacija.

35

Okvir 5.

Pritužbe zaprimljene od organizacija

Ovisno o području politike, Komisija zaprima pritužbe od jedne ili više vrsta organizacija. Glavne vrste organizacija koje su uključene u različita područja politika jesu:

o udruženja koja predstavljaju proizvođače, potrošače, poduzeća ili građane – AGRI, CLIMA, EAC, FISMA, GROW, HOME, JUST, MARE, MOVE i SANTE;

o nevladine organizacije/javna tijela – CNECT, EMPL, ENV, HOME, JUST, MARE, REGIO, SANTE i HOME;

o odvjetnička društva – ECFIN, ENER, MOVE i TAXUD.

77 Postupci obrađivanja pritužbi utvrđeni su u Komunikaciji Komisije18. GU-ovi su obvezni evidentirati pritužbe u sustavu CHAPs. Kako bi postupila u skladu sa svojim etičkim kodeksom i zajamčila transparentnost, Komisija je dužna izravno odgovoriti podnositeljima pritužbi te ih obavijestiti o svim mjerama koje su poduzete (ili nisu poduzete).

78 Nadležna glavna uprava prvo procjenjuje treba li istražiti pritužbu. Komisija je uspostavila kriterije koji obuhvaćaju slučajeve kada GU-ovi ne bi trebali nastaviti s postupkom pritužbe. Pritužbe većine podnositelja ne rezultiraju istragom s pomoću „EU pilota” ili postupkom zbog povrede obveze (vidi sliku 9.).

18 COM(2012) 154 final „Ažuriranje postupanja u odnosima s podnositeljem pritužbe u pogledu

primjene prava Unije” dopunjeno prilogom Komunikaciji C(2016) 8600 final „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata”.

36

Slika 9. – Većina pritužbi ne dovodi do pokretanja postupka zbog povrede obveze

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije

79 Komisija ne objavljuje podatke o razlozima za neprovođenje postupka na temelju pritužbi. U okviru provedene ankete, većina GU-ova (13/18) navela je da su pratili takve razloge. Najčešći razlozi koje su GU-ovi naveli za neprovođenje postupka pritužbe bili su:

o nije povrijeđeno pravo EU-a ili pritužba nije u nadležnosti EU-a;

o u pritužbi nema dovoljno naznaka o postojanju opće prakse (tj. nije ograničena na specifičnu pritužbu);

o problem podnositelja pritužbe može se riješiti putem nacionalnog suda ili alternativnog mehanizma (npr. SOLVIT);

o podnositelj pritužbe nije pružio dostatne informacije čak ni nakon molbe da dopuni pritužbu;

o pritužba u općim crtama govori o prenošenju direktive u državi članici za koju se provodi provjera prenošenja ili usklađenosti;

o u tijeku je pokretanje prethodnog postupka Suda EU-a na temelju članka 267. UFEU-a koji se odnosi na isto pitanje;

o razmatra se zakonodavni prijedlog EU-a ili nacionalni zakonodavni prijedlog koji se bavi problemom iz pritužbe podnositelja;

o u tijeku je nacionalni sudski postupak koji se odnosi na isto pitanje.

3 4263 056 3 237

679

466457

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

4 500

2014. 2015. 2016.

Zaključeno Pokrenuti postupci

37

80 Kad je riječ o prednostima, GU-ovi su različito istaknuli da je postupak obrađivanja pritužbi:

o izravan izvor informacija o provedbi i primjeni prava EU-a u državama članicama;

o način na koji Komisija može pružiti izravnu potporu građanima EU-a na transparentan i pristupačan način koji također može pružiti građanima priliku da se bolje upoznaju s upravljanjem i odgovornostima EU-a;

o usmjeren samo na provođenje postupka na temelju relevantnih pritužbi.

81 Kad je riječ o ograničenjima, GU-ovi su različito opisali više čimbenika koji su predstavljali izazov u pogledu učinkovite i djelotvorne obrade pritužbi na zadovoljstvo podnositelja pritužbi:

o mnogi podnositelji pritužbi imaju nerealna očekivanja u pogledu ovlasti Komisije i njezinog kapaciteta rješavanja određenih slučajeva ili ne pruže dostatne informacije o slučaju;

o rad je složen i dugotrajan, zahtijeva znatnu stručnost i sposobnost procjene, ali rezultat je relativno malo postupaka zbog povrede obveze;

o način na koji je Komisija organizirana može otežati rješavanje brojnih pritužbi o istom problemu ili pojedinačnih pritužbi koje se odnose na više od jedne službe Komisije.

82 GU-ovi su prijavili znatno različit broj pritužbi koje su obradili u razdoblju 2014. – 2016. Na primjer, TAXUD je prijavio obradu otprilike 950 predmeta godišnje, dok su CLIMA i ECFIN obradili manje od deset predmeta godišnje, u usporedbi s ukupnim prosjekom po GU-u od otprilike 200 predmeta.

83 Kad je riječ o samoinicijativnim predmetima, u područjima u kojima postoje, GU-ovi su smatrali kako su inspekcijski pregled, istražne ili kontrolne ovlasti najvažniji izvor za utvrđivanje potencijalnih predmeta povreda obveze. Otprilike jedna trećina GU-ova smatrala je da su provjere prikladnosti i evaluacije, kao i izvješća za tisak i medije važni izvori informacija. GU-ovi su također istaknuli više izvora drugih informacija koji su vrlo važni u njihovim područjima politika, uključujući nacionalna izvješća o inspekcijskim pregledima (ENV), izvješća nadzornih agencija EU-a (FISMA) i revizijska izvješća (REGIO). GU-ovi za područja politika u kojima se primjenjuje mehanizam SOLVIT nisu smatrali SOLVIT jednim od najvažnijih izvora informacija za utvrđivanje potencijalnih slučajeva povrede obveze.

38

84 GU-ovi su također naveli znatno različit broj samoinicijativnih predmeta koje su obradili u razdoblju 2014. – 2016. Na primjer, tijekom tog razdoblja ENER je naveo da su obradili više od 200 predmeta godišnje, dok REGIO, EAC i ECFIN nisu obradili nijedan. GU-ovi su također naveli znatno različite omjere obrađenih pritužbi u odnosu na samoinicijativne predmete. Većina GU-ova obrađuje znatno više pritužbi od samoinicijativnih predmeta, osim u slučaju ENER, SANTE i MARE. Ti GU-ovi zaprimaju relativno malo pritužbi, ali imaju istražne ovlasti koje rezultiraju samoinicijativnim predmetima. Općenito, ti GU-ovi istražuju više samoinicijativnih slučajeva nego pritužbi (vidi sliku 10.).

Slika 10. – Više samoinicijativnih predmeta nego pritužbi dovodi do istrage

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije

Istraga slučajeva s pomoću mehanizma „EU pilot”

85 U slučaju sumnje na povredu obveze GU-ovi mogu istražiti predmet s predmetnim državama članicama koristeći se mehanizmom „EU pilot”19. „EU pilot” elektronički je alat za tajno prikupljanje informacija o sumnji na povredu prava Unije koju su počinile države članice. U nekim se slučajevima može upotrijebiti za postizanje sukladnosti bez pokretanja službenog postupka zbog povrede obveze.

19 Platforma je započela kao „pilot” projekt koji je predložila Komisija i u kojem je 2008. volonterski

sudjelovalo 15 država članica, dok su se preostale države članice pridružile između 2010. i 2013. godine.

840628 680

473

295 229

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

2014. 2015. 2016.

Predmeti na vlastitu inicijativu Predmeti na temelju pritužbi

39

86 „EU pilot” omogućuje Komisiji i državama članicama da provedu strukturirani dijalog u okviru postavljenih rokova. GU-ovi izrađuju „spise” u „EU pilotu” za svaki potencijalni slučaj povrede obveze. GU šalje upit dotičnoj državi članici koja na raspolaganju ima deset tjedana da odgovori. GU potom ima deset tjedana za ocjenu odgovora. Nakon ocjene GU može zatvoriti slučaj, tražiti daljnje informacije ili predložiti da Komisija pokrene službeni postupak zbog povrede obveze.

87 Prema navodima iz provedene ankete gotovo sve države članice smatrale su da je Komisija pružila odgovarajuće informacije u „EU pilotu” o potencijalnim povredama obveze. Države članice istaknule su glavne prednosti „EU pilota”:

o izbjegavanje pokretanja postupaka zbog povrede obveze i promicanje pravodobnog ispravka slučajeva neusklađenosti;

o pridonošenje uzajamnom razumijevanju prava EU-a i provedbenih mjera država članica;

o poticanje kulture suradnje između GU-ova Komisije i nacionalnih tijela;

o jednostavniji način strukturiranja komunikacije u utvrđenim rokovima za korisnike;

o pomaže u koordinaciji i podizanju razine osviještenosti u državama članicama u vezi s problemima u pogledu usklađenosti; i

o jačanje položaja građana osiguravanjem sredstava za pokretanje istrage u slučaju sumnje na to da je određena država članica prekršila njihova prava.

88 Kad je riječ o ograničenjima, nekoliko država članica (5/27) primijetilo je da su spore reakcije GU-ova ponekad umanjile djelotvornost „EU pilota” u rješavanju konkretnih slučajeva. Nekoliko je država članica također napomenulo da je od 2017. Komisija, u okviru svoje nove politike izvršenja, zaustavila sustavnu upotrebu „EU pilota” za istragu određenih vrsta slučajeva prije pokretanja postupka zbog povrede obveze. Te su države članice upozorile da bi moglo doći do produženja vremena za pravodobno rješavanje takvih slučajeva. Neke države članice također su istaknule da im je platforma „EU pilot” pomogla u nadzoru i obradi slučajeva na koordiniran način.

89 Uvođenje „EU pilota” 2008. dovelo je do pada broja pokretanja novih postupaka zbog povrede obveze tijekom nekoliko godina jer su se novi slučajevi istraživali prvo s pomoću platforme. Slijedom toga tijekom nekoliko godina smanjivao se i broj

40

otvorenih slučajeva povrede obveze. Godine 2016. broj novih slučajeva povrede obveze nadmašio je broj novih spisa u „EU pilotu” (vidi sliku 11.).

Slika 11. – Spisi u „EU pilotu” i slučajevi povrede obveze

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije

Provođenje prava EU-a putem postupka zbog povrede obveze

90 Komisija ima diskrecijske ovlasti u pogledu pokretanja službenog postupka zbog povrede obveze. Nakon što utvrdi dovoljno dokaza o potencijalnoj povredi, Glavna uprava priprema odluku kojom Komisija pokreće postupak. Člancima 258. i 260. UFEU-a utvrđeni su koraci postupka (vidi okvir 2.), koji se primjenjuju na svaku vrstu predmeta. Svaki korak u postupku pruža mogućnost državi članici da ispuni obveze, a Komisiji da zatvori predmet.

91 Komisija mora odobriti svaki korak službenog postupka zbog povrede obveze. U dogovoru s Pravnom službom Komisije GU-ovi pripremaju prijedloge za odluke Komisije o konkretnim predmetima. Odjel Glavnog tajništva odgovoran za praćenje primjene prava EU-a stavlja skup prijedloga na dnevni red sastanaka Komisije. Komisija donosi odluke o slučajevima povrede obveze na oko deset sastanaka godišnje (tj. svaki mjesec osim tijekom ljeta). Broj odluka po sastanku znatno se razlikuje ovisno o broju predmeta koji su na rasporedu.

92 U fazi prije pokretanja službenog postupka zbog povrede obveze (1. i 2. korak) Komisija nastoji surađivati s državama članicama da riješe problem i da se izbjegne nepotrebno upućivanje predmeta Sudu Europske unije. U okviru provedene ankete većina je GU-ova (15/18) navela da je komunicirala s državama članicama tijekom faze

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016.

Otvoreni slučajevi povrede obveze

Otvoreni spisi u „EU pilotu”

Pokrenuti postupci zbog povrede obveze

41

prije pokretanja postupka putem „političkih” ili upravnih dopisa te da je raspravljala o preostalim predmetima s predstavnicima država članica na tzv. „zajedničkim” („package”) sastancima ili drugim forumima. Nekoliko je država članica prijavilo poteškoće u koordinaciji odgovora na upravne dopise. U praksi Komisija zatvara većinu predmeta u fazi prije pokretanja postupka prije nego što predmet uputi Sudu Europske unije (3. korak).

93 Kad je riječ o izazovima, gotovo svi GU-ovi (17/18) naveli su da im izazov predstavlja rješavanje slučajeva povrede obveze na vrijeme, dok je većina GU-ova (15/17) navela potrebnu razinu vještina i stručnosti kao jedan od glavnih čimbenika koji pridonosi rješavanju tih slučajeva. Dok su gotovo sve države članice navele da su rokovi za odgovaranje na službene obavijesti i obrazložena mišljenja (1. i 2. korak) obično bili dovoljni za jednostavne predmete (23/24), većina država članica smatra da su rijetko dovoljno dugi za vrlo složene predmete (20/24). Većina država članica mišljenja je da su dopisi i mišljenja Komisije prikladan temelj za pripremu odgovora (12/23). Mnoge druge države članice smatraju da su oni djelomično prikladni (11/23). Nekoliko je država članica navelo da dokumenti Komisije ponekad nisu dovoljno jasni i da se kvaliteta razlikovala ovisno o GU-u ili predmetu.

94 Kad se predmet uputi Sudu Europske unije, vrijeme koje je potrebno za donošenje odluke o predmetu ovisi o postupcima obrade Suda EU-a (4. korak). Trajanje postupaka na Sudu EU-a može ovisiti o nizu čimbenika, posebice o složenosti predmeta. Ako Komisija predmet ponovno uputi Sudu EU-a u skladu člankom 260. stavkom 2. UFEU-a (korak 5.), vrijeme potrebno za rješavanje predmeta može se znatno povećati. Vrijeme koje je potrebno da Sud EU-a donese odluku o tome hoće li naložiti financijsku kaznu ovisit će o tome koliko je država članica imala vremena da se uskladi s prethodnom odlukom, o vremenu koje je bilo potrebno Komisiji da ponovno obavijesti državu članicu o njezinoj daljnjoj neusklađenosti te vremenu potrebnom Sudu EU-a da donese presudu.

95 Komisija riješi ili povuče mnoge predmete prije nego što Sud EU-a donese presudu (4. i 5. korak). Zbog toga samo mali dio postupaka pokrenutih zbog povrede obveze dovede do financijskih kazni za države članice sukladno članku 260. stavku 2. UFEU-a (5. korak). U takvim je slučajevima postupak pokrenut zbog povrede obveze mogao potrajati mnogo godina. Kazne se primjenjuju svakodnevno sve do obavijesti države članice da je postupila u skladu s presudom (periodične novčane kazne). Ako država članica postupi u skladu s odlukom prije konačne presude, Sud EU-a može naložiti kaznu u obliku „paušalnog iznosa” koji će obuhvaćati prethodno razdoblje neusklađenosti. GU za proračun upravlja izračunom i naplatom kazni.

42

96 Vodeća glavna uprava odgovorna je za praćenje svih naknadnih problema u vezi s neusklađenošću ili daljnjih slučajeva loše primjene koju provode države članice za koje sazna putem pritužbi ili samoinicijativnih istraga.

97 Kad je riječ o prednostima, većina GU-ova (13/18) naglasila je ulogu koju postupak zbog povrede obveze ima u vršenju pritiska na države članice da poštuju pravo EU-a, odvraćaju od neusklađenosti i ističu poteškoće u provedbi. Različiti GU-ovi također su kao prednosti istaknuli visoku razinu, strukturiranost i transparentnost cijelog postupka, diskrecijsku ovlast Komisije u provođenju postupka te vidljivost rezultata. Osim toga, brojni GU-ovi smatraju da je postupak zbog povrede obveze dobar način da Komisija upozori države članice i građane da ozbiljno shvaća nepoštovanje prava EU-a. U anketi koju je proveo Sud gotovo sve države članice navele su da su financijske kazne koje je naložio Sud EU-a u slučajevima povrede obveze imale snažan odvraćajući učinak (25/26). U razdoblju 2014. – 2016. ukupan iznos financijskih kazni koje su morale platiti države članice za nepoštovanje presude Suda Europske unije iznosio je 339 milijuna eura20.

98 Kad je riječ o ograničenjima povezanima s postupkom zbog povrede obveze, mnogi GU-ovi (8/18) naglasili su duljinu postupka. Glavne uprave također su u različitim omjerima istaknule:

o zahtjevnu narav procesa (predmeti zahtijevaju „visok standard dokazivanja”);

o visoke razine potrebnih znanja i vještina;

o dugotrajan i složen postupak donošenja odluka u Komisiji;

o potrebu da se donese prosudba o tome hoće li se obrada slučaja nastaviti ili zatvoriti;

o konfrontacijsku narav slučajeva povrede obveze;

o teškoće u rješavanju politički osjetljivih slučajeva i slučajeva koji se odnose na djelomičnu usklađenost;

o izazov jamčenja jednakog postupanja prema državama članicama; i

20 Opći proračun Europske unije – Podatci o rezultatima za financijske godine 2014., 2015. i 2016. u

skladu s člankom 711. „Novčane kazne i jednokratni iznosi koje država članica mora platiti jer nije postupila u skladu s presudom Suda Europske unije o neispunjenju svoje obveze iz Ugovora”.

43

o kontraproduktivnost pokretanja postupka radi utvrđivanja povrede obveze u nekim slučajevima.

99 Kad je u pitanju diskrecijska ovlast Komisije u pogledu službenog postupka zbog povrede obveze, mnoge države članice (9/22) smatraju da je ona olakšala djelotvornu provedbu prava EU-a u državama članicama. Brojne druge (10/22) smatraju da je djelomično olakšala djelotvornu provedbu. Nekoliko država članica (3/22) smatra da nije olakšala djelotvornu provedbu. Mnoge države članice (10/22) kao glavnu brigu navele su to što Komisija više ne upotrebljava sustavno mehanizam „EU pilot” za razmjenu informacija o određenim vrstama predmeta prije pokretanja postupka zbog povrede obveze. Slika 12. prikazuje koliko je tjedana u prosjeku potrošeno u razdoblju 2014. – 2016. na obradu pritužbi, provođenje istraga s pomoću „EU pilota” i rješavanje slučajeva povrede obveze prije njihovog zatvaranja. Ti podatci upućuju na to da je za rješavanje slučajeva povrede obveze koji se temelje na pritužbi potrebno oko 140 tjedana, pri čemu se otprilike pola tog vremena odnosi na istragu u vezi s pritužbom u okviru „EU pilota” prije pokretanja službenog postupka zbog povrede obveze.

Slika 12. – Vrijeme potrebno za rješavanje slučajeva povrede obveze

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije

Upotreba alata za promicanje usklađenosti

100 Osim mjera praćenja i provedbe, Komisija raspolaže širokom paletom „alata” u različitim fazama ciklusa politike koji pomažu državama članicama da pravilno i pravodobno primjenjuju pravo EU-a („alati za promicanje usklađenosti”). Pri pripremi

26 31 29

72 59 74

5248 34

020406080

100120140160

2014. 2015. 2016.

Broj

tjed

ana

Prosječno vrijeme do zaključivanja postupka zbog povrede obveze

Pros ječno vri jeme prije pokretanja postupka zbog povrede na temelju spisa u „EU pi lotu”

Prosječno vrijeme prije pokretanja istrage na temelju pritužbe

44

prijedloga Komisija može zahtijevati od nadležne glavne uprave da izradi plan provedbe u kojem su navedeni glavni izazovi s kojima će se države članice suočiti i mjere za koje se očekuje da će ih poduzeti. GU također može dati smjernice za države članice o tome kako tumačiti, provesti i primjenjivati pravni instrument EU-a. Nekom se direktivom također može tražiti od država članica da pruže dokumente s obrazloženjima u kojima je navedeno kako su prenijele odredbe direktive u nacionalno pravo.

101 Tijekom faze provedbe i primjene Komisija pokreće niz alata temeljenih na sastancima. Ti alati uključuju odbore sastavljene od predstavnika država članica koji su osnovani na temelju direktive, mreže predstavnika država članica zaduženih za provedbu koje koordinira Komisija, stručne skupine koje je uspostavila Komisija za pružanje savjeta ili radionice koje će Komisija možda održati s određenim državama članicama. U nekim područjima politike GU-ovi također održavaju „zajedničke” sastanke s određenim državama članicama kako bi razgovarali o pitanjima u vezi s provedbom i slučajevima povrede obveze. Osim navedenih alata temeljenih na sastancima, Komisija može upotrijebiti tablice pokazatelja ili barometre kako bi istaknula uspješnost država članica u pogledu provedbe prava EU-a.

102 GU-ovi su odgovorni za upotrebu tih alata kako bi pružili potporu državama članicama u pogledu pravnih instrumenata u svojim područjima politike. Komisija nema središnji sustav evidencije o tome kako GU-ovi upotrebljavaju sve te alate. U svojim anketama21 Sud je pitao GU-ove i države članice o upotrebi i djelotvornosti svakog alata, kao i o njihovim glavnim prednostima i ograničenjima. Također je zatražio mišljenje država članica o administrativnom opterećenju koje proizlazi iz uporabe određenih alata i pitali ih koliko se često koriste alatima. U prilogu III. nalaze se rezultati analize koju je Sud obavio za svaki alat. Na slici 13. prikazano je kako su glavne uprave i države članice ocijenile glavne alate.

21 Pri sastavljanju pitanja Sud se oslonio na ona postavljena u strukturiranim razgovorima sa

službenicima Komisije i državama članicama koje je 2013. proveo Resorni odjel C Europskog parlamenta: Prava građana i ustavna pitanja za Odbor Europskog parlamenta za pravna pitanja.

45

Slika 13. – Djelotvornost alata za promicanje usklađenosti

Izvor: Sud, na temelju ankete provedene s GU-ovima Komisije i državama članicama

103 Općenito su GU-ovi i države članice ocijenili alate za promicanje djelotvornima (tj. barem „srednje” djelotvornima, ocjena „3”). Sveukupno gledajući, GU-ovi su dali nešto višu ocjenu za djelotvornost alata za promicanje nego države članice. Tome je znatno pridonijela činjenica da su GU-ovi dokumente s obrazloženjima (s korelacijskim tablicama) i „zajedničke” sastanke ocijenili znatno višim ocjenama nego države članice.

104 Planovi provedbe najmanje su upotrebljavan alat. Glavne uprave i države članice također su mišljenja da su oni općenito najmanje djelotvorni. Iako je prepoznato da naglašavaju ključne izazove u provedbi, smatra se da imaju ograničenu korisnost jer su često pripremljeni u vrlo ranoj fazi cijelog procesa te ne uzimaju u obzir specifičnosti pojedinih država članica.

105 Smjernice su među najčešće upotrebljavanim alatima. GU-ovi i države članice smatraju ih vrlo djelotvornima, osobito za složeno zakonodavstvo. Smatra se da smjernice imaju važnu ulogu u jamčenju jedinstvenog shvaćanja direktiva EU-a, iako one ne pružaju konačno tumačenje prava EU-a. Većina država članica smatra da bi smjernice trebalo dodatno iskoristiti.

106 Glavne uprave smatraju vrlo djelotvornima dokumente s obrazloženjima i s korelacijskim tablicama u olakšavanju prenošenja direktiva i provjeravanju usklađenosti nacionalnih provedbenih mjera. Mnoge države članice navele su da su

1 2 3 4 5

Provedbeni planovi (EZ)

Smjernice o tumačenju i provedbi prava EU-a

Dokumenti s obrazloženjima (s korelacijskim tablicama)

Dokumenti s obrazloženjima (bez korelacijskih tablica)

Odbori

Mreže

Stručne skupine

Radionice

„Zajednički” („package”) sastanci

Tablice pokazatelja i barometri

Razina djelotvornosti (1: „vrlo niska” do 5: „vrlo visoka”)

GU-ovi Države članice

46

pripremile takve dokumente za vlastitu uporabu u okviru svojih postupaka za jamčenje pravilnog prenošenja direktiva EU-a te su dale visoke ocjene za njihovu djelotvornost. Međutim, države članice koje nisu pripremile dokumente s obrazloženjima i s korelacijskim tablicama smatraju da je njihova priprema vrlo zahtjevna. Glavne uprave i države članice u različitoj su mjeri istaknule da dokumenti s obrazloženjima također pridonose pravnoj sigurnosti i transparentnosti o tome kako se pravo EU-a provodi u praksi.

107 Većina država članica savjetovala je Komisiju da više iskoristi alate temeljene na sastancima. To su učinile usprkos znatnim administrativnim opterećenjima koja se podrazumijevaju kod sudjelovanja na takvim forumima. Međutim, veći broj država članica napomenuo je da se pristupi GU-ova razlikuju i da Komisija ima prostora za razvoj usmjerenijeg i dosljednijeg pristupa u njihovoj uporabi. Iako su države članice uvidjele ulogu koju bi tablice pokazatelja mogle imati u poticanju država članica na poboljšanje uspješnosti, većina ih nije bila za njihovu povećanu upotrebu.

Jamčenje transparentnosti u pogledu usklađenosti i nadzora

108 Komisija se suočava s visokim očekivanjima građana i dionika u pogledu transparentnosti kad je riječ o postupanju sa svim vrstama slučajeva povrede obveze, usklađenosti država članica s pravom EU-a i vlastitim nadzornim aktivnostima:

o pojedinačni podnositelji pritužbi očekuju da ih se obavijesti o tome što će se poduzeti kako bi se riješili njihovi problemi te o daljnjem napretku situacije;

o države članice očekuju da će se prema njima postupati pošteno i dosljedno u pogledu praćenja i provedbe;

o zakonodavci EU-a očekuju da ih se obavijesti o tome kako države članice provode i primjenjuju zakone EU-a koje su usvojile; i općenitije

o ostali institucijski dionici EU-a, kao što su Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO), Europski odbor regija (OR) i Europski ombudsman te javnost očekuju da budu informirani o usklađenosti država članica s pravom EU-a i o uspješnosti Komisije u pogledu njezinih nadzornih aktivnosti.

109 Komisija se koristi brojnim alatima za komunikaciju i slanje izvješća različitim publikama o konkretnim slučajevima, pitanjima usklađenosti država članica i samim nadzornim aktivnostima koje Komisija provodi, no u relevantnim slučajevima također jamči povjerljivost.

47

110 Kad je riječ o konkretnim predmetima, glavno sredstvo komunikacije s pojedinačnim podnositeljima pritužbi jest putem pisane korespondencije. Svrha korespondencije jest obavješćivati podnositelje pritužbi o tome kako Komisija postupa s pritužbom i obrazložiti razloge odluke Komisije da neće istraživati pritužbu ili da će zatvoriti predmet. Komisija je uspostavila niz upravnih jamstava za podnositelje pritužbi (vidi okvir 6.).

Okvir 6.

Upravna jamstva za podnositelje pritužbi

U skladu s dobrim upravnim ponašanjem Komisija jamči podnositeljima pritužbi da će:

o registrirati i potvrditi primitak pritužbe u roku od 15 radnih dana;

o pisanim putem obavijestiti ih o svakoj odluci o daljnjem istraživanju predmeta u suradnji s dotičnom državom članicom;

o pisanim putem obavijestiti ih o odluci o zatvaranju predmeta ili otvaranju službenog postupka zbog povrede obveze;

o objasniti svaku odluku o zatvaranju predmeta u „dopisu prije zatvaranja” i dati podnositelju pritužbe četiri tjedna da komentira;

o nakon godinu dana obavijestiti podnositelja pritužbe ako pritužba nije zatvorena ili ako je pokrenut postupak zbog povrede obveze.

111 Kad Komisija otvori službeni postupak zbog povrede obveze, podnositelj pritužbe može pratiti naredne faze postupka putem javnog registra Komisije o odlukama u postupku zbog povrede i povezanih priopćenja za javnost. Napredak predmeta upućenih Sudu EU-a može se pratiti putem internetske stranice Suda EU-a.

112 Kad je riječ o usklađenosti država članica s pravom EU-a, određeni zakoni EU-a u klauzulama o preispitivanju uvode obvezu prema kojoj Komisija mora izraditi izvješća o provedbi22 u pogledu prenošenja direktiva. Problemi kod prenošenja mogu se također istaknuti u drugim vrstama objavljenih ex post preispitivanja kao što su „provjere prikladnosti” i evaluacije.

22 Nazivaju se i „izvješća o praćenju” ili „izvješća o prenošenju”.

48

113 Za direktive koje se izričito odnose na jedinstveno tržište Komisija pruža pokazatelje i informacije o nizu pitanja u pogledu provedbe i primjene u Pregledu stanja jedinstvenog tržišta („Single Market Scoreboard”). Pregled stanja sastoji se od niza pokazatelja, uključujući broj koji se odnosi na prenošenje direktiva, slučajeve povrede obveze i spise u „EU pilotu” (vidi okvir 7.).

Okvir 7.

Pokazatelji Pregleda stanja jedinstvenog tržišta koji se odnose na to kako države članice primjenjuju pravo EU-a

Prenošenje o manjak kod prenošenja (% svih direktiva koje nisu prenesene)

o napredak tijekom posljednjih šest mjeseci (promjena broja direktiva koje nisu prenesene)

o direktive čije prenošenje znatno kasni (dvije ili više godina)

o ukupno kašnjenje u prenošenju (u mjesecima) za direktive čije prenošenje kasni

o manjak usklađenosti (% svih direktiva koje su nepravilno prenesene)

Povreda o broj postupaka zbog povrede obveze koji nisu riješeni

o promjena tijekom posljednjih šest mjeseci (promjena broja slučajeva povrede obveze)

o trajanje postupaka zbog povrede obveze (u mjesecima)

o trajanje od presude Suda (u mjesecima)

EU pilot o prosječno vrijeme koje je trebalo državama članicama da odgovore na upit

Komisije u usporedbi s referentnom vrijednošću od deset tjedana

114 Općenito, Komisija iznosi rezultate svojih nadzornih aktivnosti i navodi aspekte uspješnosti u okviru godišnjeg izvješća o praćenju primjene prava EU-a. Komisija izvješće priprema prvenstveno za EP. Odbor Europskog parlamenta za pravna pitanja svake godine provjerava izvješće jer služi kao temelj za izvješće EP-a. Komisija je zadržala dosljedan pristup u pogledu sadržaja i predstavljanja godišnjih izvješća tijekom godina, dodajući informacije i analize koje zatraži EP. U tim okolnostima EGSO je

49

pozivao Komisiju da mu podnese zahtjev za mišljenje o godišnjem izvješću kako bi se stvorila mogućnost da se uzme u obzir stav organiziranog civilnog društva o primjeni prava EU-a. Također je potaknuo Komisiju da stavlja veći naglasak na javne informacije o povredama općenito23. Slično tome, OR je istaknuo važnost povećanja javnog pristupa informacijama o primjeni prava EU-a uzevši u obzir važnu ulogu koju lokalne i regionalne vlasti imaju kad je riječ o provođenju prava EU-a u praksi24.

115 U razdoblju od 2014. do 2016. koje je Sud pregledao godišnja izvješća Komisije sastojala su se od dobro prikazanog izvješća na visokoj razini (oko 30 stranica) i dvaju priloga koji su se sastojali od detaljnih informacija i grafikona o svakoj od 28 država članica i svim relevantnim područjima politike. Sažetak na visokoj razini opisuje politiku EU-a u pogledu povreda obveza, ističe doprinos nadzornih aktivnosti Komisije odgovarajućim prioritetima Junckerove Komisije i objašnjava odgovornosti Komisije i država članica u pogledu primjene prava EU-a. Sažetak također pruža analizu ključnih aspekata u načinu na koji Komisija postupa s pritužbama i slučajevima povrede obveze te presudama Suda EU-a, uključujući ogledne primjere. Međutim, Komisija ne pruža informacije i analize o nizu pitanja od općeg interesa za dionike (vidi okvir 8.).

23 Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Nadzoru nad primjenom zakonodavstva

EU-a” od 18.listopada 2017.

24 To su naglasili službenici OR-a u pisanom odgovoru na pitanja postavljena tijekom pripreme ovog panoramskog pregleda.

50

Okvir 8.

Godišnje izvješće o nadzornim aktivnostima Komisije

Analize koje dostavlja Komisija: Analize koje ne dostavlja:

• ukupan broj pritužbi i slučajeva povrede obveze koji se obrade tijekom godine;

• prosječno trajanje svakog koraka u postupcima za rješavanje pritužbi i slučajeva povrede obveze;

• petogodišnja kretanja u pogledu pritužbi i slučajeva povrede obveze;

• odnos između kretanja pritužbi, spisa u „EU pilotu” i slučajeva povrede obveze;

• broj otvorenih pritužbi i slučajeva povrede obveze;

• razdoblje tijekom kojeg su pritužbe i predmeti povrede obveze otvoreni;

• informacije o preventivnim aktivnostima, uključujući odabrane alate za promicanje usklađenosti (tj. smjernice, planove provedbe i dokumente s obrazloženjima);

• informacije o upotrebi drugih alata za praćenje usklađenosti (npr. glavni alati temeljeni na sastancima);

• podatci o uspješnosti država članica u pogledu rokova u postupku.

• podatci o uspješnosti Komisije u pogledu referentnih vrijednosti za postupanje s pritužbama i slučajevima povrede obveze.

116 U tom kontekstu Sud napominje da je Europski ombudsman na temelju strateške istrage 2017. predložio Komisiji da pruži više informacija o svojim rezultatima u rješavanju stvarnih povreda prava EU-a u okviru postupaka radi utvrđivanja povrede obveze – i o prosječnom trajanju procesa – u svom godišnjem izvješću o praćenju primjene prava EU-a.25

25 Strateška istraga OI/5/2016/AB o pravodobnosti i transparentnosti u postupanju Europske komisije s

pritužbama radi povrede obveze.

51

Javna revizija usklađenosti s pravom EU-a

Javna revizija na nacionalnoj razini

117 U okviru pregleda Sud je pozvao vrhovne revizijske institucije (VRI) država članica da utvrde koja se revizijska izvješća odnose na primjenu prava EU-a za razdoblje 2013. – 2017. kako bi dobio pregled rada VRI-jeva u tom području. Od 185 izvješća dobivenih od 13 VRI-jeva Sud je pregledao 62 izvješća čiji je sadržaj ocijenjen najrelevantnijim za područje obuhvaćeno ovim panoramskim pregledom. Ta su izvješća odražavala perspektive revizije usklađenosti i revizije uspješnosti.

118 Iako su revizije VRI-jeva obuhvaćale različita područja politika, većina se odnosila na okoliš i energiju, oporezivanje i promet. Brojna izvješća o politici zaštite okoliša i energetskoj politici (24 izvješća) bila su usmjerena na provedbu složenih direktiva kao što su Okvirna direktiva o vodama ili Okvirna direktiva o otpadu. Drugo najčešće obuhvaćeno područje politike bila je politika oporezivanja (devet izvješća), pri čemu je više od jednog izvješća obuhvaćalo podsektore e-trgovine i PDV-a. Treće najzastupljenije područje politike bio je promet (osam izvješća), pri čemu su bile obuhvaćene različite teme od željezničkog do cestovnog prijevoza. Od ostalih područja politika u izvješćima VRI-jeva bili su zastupljeni financijsko i ekonomsko upravljanje, poljoprivreda, regionalni razvoj i druge specifične teme povezane s jedinstvenim tržištem, uključujući pitanja poput javne nabave ili državnih potpora.

119 U nekoliko revizija uspješnosti javne uprave država članica ispitani su uzroci kašnjenja u prijenosu direktiva, ali samo u kontekstu jedne politike ili određenog pravnog instrumenta EU-a. U većini slučajeva ciljevi revizije odnosili su se na provedbu nacionalne politike u kojoj su bile na snazi neke odredbe prava EU-a. U tim su slučajevima VRI-jevi primarno procjenjivali djelotvornost mjera nacionalne politike u ostvarivanju njihovih ciljeva. Takve revizije obično nisu obuhvaćale nikakvu procjenu nacionalnih postupaka za prenošenje i provedbu zakonodavstva EU-a u nacionalno pravo.

120 Ipak, u znatnom broju izvješća barem se spominje pravodobnost prenošenja prava EU-a i zabilježena su kašnjenja. U nekoliko slučajeva VRI-jevi su analizirali razloge takvih kašnjenja i ocijenili sve druge potencijalne nedostatke ili nedosljednosti u prenošenju prava EU-a u nacionalno zakonodavstvo. U jednom revizijskom izvješću utvrđen je rizik od kašnjenja u prijenosu na temelju analize nacionalnog zakonodavstva u odnosu na obveze koje proizlaze iz prava EU-a. U drugom revizijskom izvješću uključen je bio pregled nacionalnog postupka za prenošenje direktiva EU-a. Osim toga, u nekim se izvješćima spominju službeni slučajevi povrede obveze ili „EU pilota” koji

52

se odnose na predmet revizije, a nekoliko VRI-jeva također je pružilo pregled posljedica nepoštovanja prava EU-a, uključujući financijske učinke.

121 Nekoliko revizija koje su obuhvaćale aktualne slučajeve povrede obveze sadržavalo je kvalitativnu procjenu usklađenosti odredaba nacionalnog zakonodavstva s pravom EU-a. Jedno revizijsko izvješće sadržavalo je analizu nacionalne provedbene mjere pripremljene za prenošenje direktive. U drugom izvješću bile su navedene preporuke koje su uzete u obzir pri provedbi dotične direktive. U jednom su pak izvješću bili procijenjeni troškovi prilagodbe povezani s provedbom zahtjeva nove direktive koja se prenosi.

122 U nekoliko slučajeva revizijska izvješća nisu bila ograničena na središnju vladu. Tim su se revizijama procjenjivale mjere usvojene na regionalnoj i lokalnoj razini kako bi se provele obveze koje proizlaze iz prava EU-a.

123 U jednom je slučaju VRI provodio reviziju uspješnosti različitih vlada u pogledu učinkovitosti nacionalne uprave u provedbi prava EU-a, pri čemu su se procjenjivali temeljni procesi i čimbenici koji utječu na pravodobnost i pravilnost primjene prava EU-a (vidi okvir 9.).

Okvir 9.

Revizija nacionalnih postupaka za provedbu prava EU-a

„Svrha ove revizije bila je ispitati koja unutarnja administrativna pitanja i pitanja nastala zbog radnog okruženja pružaju nužne preduvjete za učinkovitu provedbu zakonodavstva EU-a.”

Revizijom je ispitano:

(1) je li provedba prava EU-a poboljšana tijekom godina (razlikovanje između slučajeva kašnjenja u prenošenju i nepravilne provedbe);

(2) je li vlada zajamčila djelotvorne uvjete za provedbu (procjena stanja u različitim ministarstvima, potpornih mjera, smjernica, planiranja);

(3) je li provedba u skladu s pravom EU-a i načelima dobre izrade zakona (procjena transparentnosti, provedbenih instrumenata, određivanja prioriteta i podjele odgovornosti);

(4) je li vlada djelotvorno iskoristila prostor za djelovanje predviđen direktivama (istraživanje pitanja poput diskrecijskog prava i transparentnosti te alata kao što su korelacijske tablice ili procjene učinka).

53

124 Konačno, brojni VRI-jevi pružaju preglede u godišnjim izvješćima koji se odnose na prenošenje prava EU-a (obično na temelju službene statistike EU-a) i postupke zbog povrede obveze pokrenute protiv države članice.

Javna revizija na razini EU-a

125 Sud je odgovoran za reviziju prihoda i rashoda EU-a. To uključuje usklađenost s financijskim propisima EU-a. Također uključuje reviziju uspješnosti politika i rashodovnih programa. U tom kontekstu revizije Suda ponekad obuhvaćaju pitanja koja se odnose na usklađenost država članica s pravom EU-a.

126 Sud je pregledao i vlastita tematska izvješća u razdoblju 2014. – 2017. Utvrđeno je da je 11 od 106 izvješća upozorilo na pitanja povezana s time kako države članice primjenjuju pravo EU-a ili s nadzornim aktivnostima Komisije prema članku 17. stavku 1. Ugovora o Europskoj uniji.

127 U većini slučajeva zapažanja u tematskim izvješćima Suda koja se odnose na primjenu prava EU-a odnosila su se na slučajeve u kojima je nepravilan ili nepravodoban prijenos direktiva EU-a dovodio u pitanje uspješnost u određenom području politike. U nekim je slučajevima Sud iznio opažanja i o vremenu koje je potrebno da se slučajevi povrede obveze riješe. Kad je riječ o nadzornim aktivnostima Komisije, jedna je revizija uključivala procjenu prijenosa i provjere usklađenosti koje je Komisija provela u području energetske politike. Sud je također objavio jedno izvješće posebno usmjereno na uspješnost Komisije u jamčenju djelotvorne provedbe jedne direktive26.

128 Rezultati, zapažanja i zaključci u tim izvješćima upućuju na niz problema koje su GU-ovi i države članice istaknuli u okviru provedene ankete, kao što su na primjer:

o jasnoća prava EU-a – Sud je primijetio da su prepreke provedbi i dalje prisutne u nekim slučajevima zbog pojedinih nedorečenosti u Direktivi o uslugama i da Komisija nevoljko poseže za mjerama koje su joj dostupne radi utvrđivanja povrede obveze, djelomično zbog nedovoljno čvrste pravne osnove27;

o prerevno donošenje propisa – Sud je utvrdio da za operatere i druge sudionike na tržištu u različitim državama članicama mogu postojati različiti uvjeti i pravila od

26 Tematsko izvješće br. 5/2016 – Je li Komisija zajamčila djelotvornu provedbu Direktive o uslugama?

27 Tematsko izvješće br. 5/2016.

54

onih koji su izričito utvrđeni u pravu ili smjernicama EU-a koji se odnose na sustav za trgovanje emisijama (ETS)28;

o države članice koje imaju teškoća s pravodobnim prenošenjem direktiva – Sud je primijetio da je rok za prijenos ispunilo samo osam država članica, pri čemu je posljednja država članica dovršila prijenos dvije godine i pet mjeseci nakon roka29;

o utjecaj ograničenja financijskih kapaciteta država članica – za Direktivu o vodi za piće Sud je zaključio da su se kvaliteta vode i pristup vodi poboljšali u trima državama članicama, no da i dalje postoje znatne potrebe za ulaganjima30;

o postojana neusklađenost država članica – u pogledu borbe protiv nepotrebnog bacanja hrane Sud je utvrdio dugotrajnu proturječnost između pravila EU-a i država članica u pogledu zakonitosti prodaje proizvoda nakon isteka datuma „najbolje upotrijebiti do”31;

o poteškoće s kojima se suočavaju GU-ovi u provjeri prenošenja i usklađenosti – Sud je zaključio da provjere prenošenja i usklađenosti koje provodi Komisija nisu zajamčile uspjeh u provedbi pravnih akata kojima se nastoje ispuniti ciljevi EU-a32;

o kašnjenja u pokretanju postupka zbog povrede obveze – Sud je utvrdio da je postupak protiv jedne države članice započeo četiri godine nakon provedene provjere usklađenosti33;

o znatna kašnjenja u obradi spisa u „EU pilotu” – Sud je zaključio da, iako je „EU pilot” bio korisno sredstvo za suradnju između država članica i Komisije, često je uzrokovao kašnjenja u pokretanju postupaka zbog povrede obveze34. Osim toga, kada su predmeti neusklađenosti bili riješeni tijekom istrage, Sud je utvrdio da

28 Tematsko izvješće br. 6/2015 – Cjelovitost i primjena sustava EU-a za trgovanje emisijama.

29 Tematsko izvješće br. 5/2016.

30 Tematsko izvješće br. 12/2017 – Provedba Direktive o vodi za piće: kvaliteta vode i pristup vodi u Bugarskoj, Mađarskoj i Rumunjskoj poboljšali su se, no i dalje postoje znatne potrebe za ulaganjima.

31 Tematsko izvješće br. 34/2016 – Borba protiv nepotrebnog bacanja hrane: prilika za EU da poboljša učinkovitost resursa u lancu opskrbe hranom.

32 Tematsko izvješće br. 16/2015 – Povećanje sigurnosti opskrbe energijom razvojem unutarnjeg energetskog tržišta: nužni su dodatni napori.

33 Tematsko izvješće br. 12/2017.

34 Tematsko izvješće br. 12/2017.

55

navedeni mehanizam nije pridonio stvaranju ustaljene pravne prakse u EU-u u tom području35.

35 Tematsko izvješće br. 5/2016.

Daljnji koraci: izazovi i mogućnosti

Komisija ima različite mogućnosti da dodatno ojača nadzor u skladu sa svojim obvezama iz Ugovora

129 Komisija je godinama razvijala svoj sustav nadzora primjene prava EU-a kako bi ispunila svoju obvezu iz članka 17. stavka 1. Ugovora o Europskoj uniji. Time je razvila određeni pristup kao odgovor na ključne izazove s kojima se suočava u praćenju i provođenju prava EU-a u državama članicama. Sud je utvrdio brojna područja u kojima i dalje postoje izazovi.

130 Komisija je uključila svoju nadzornu funkciju u širi pristup za bolju regulativu. Time će se i dalje pružati pogodnosti i mogućnosti kojima će se jamčiti da novi i revidirani zakoni budu što jednostavniji za primjenu. U tom bi kontekstu Komisija mogla razmotriti obavljanje pregleda stanja politike nadzora koji obuhvaća relevantne aspekte ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti njezinih nadzornih aktivnosti.

131 U nekim područjima politika države članice mogu podnijeti zahtjev za potporu i tehničku pomoć iz proračuna EU-a za mjere koje mogu poboljšati njihove financijske i administrativne kapacitete za pravilno i pravodobno provođenje i primjenu prava EU-a. Uporaba proračunskih instrumenata također pruža Komisiji dodatne mogućnosti za sprječavanje, otkrivanje i ispravljanje neusklađenosti. Komisija bi mogla razmotriti razvoj dosljednog i koordiniranog pristupa uporabi sredstava EU-a kako bi se pojačala njezina sposobnost promicanja, praćenja i provođenja primjene prava EU-a u državama članicama u okviru područja politike.

132 Nadzorna funkcija Komisije organizirana je po područjima politika, a mnogi GU-ovi uključuju odgovornosti za izradu zakonodavstva i nadzor. To pruža određene koristi, uključujući pomoć u upravljanju inherentnim rizicima neusklađenosti povezanima s konkretnim zakonodavstvom EU-a. U pregledu koji je Sud obavio istaknuto je kako drugi inherentni rizici koji utječu na više od jednog područja politike proizlaze iz posebnosti na razini država članica. Sud je također istaknuo mehanizme Komisije za razmjenu informacija i dobre prakse između GU-ova. Nadalje, u pregledu je istaknut izazov s kojim se suočavaju neki GU-ovi pri jamčenju pravodobne dostupnosti stručnog znanja i iskustva o državama članicama. Komisija bi mogla razmotriti poduzimanje daljnjih mjera kako bi se poboljšala razmjena znanja i stručnosti država članica u pogledu različitih područja politike, uključujući prema potrebi razmjenu sredstava.

57

133 Komisija je ojačala odnose i suradnju s državama članicama zahvaljujući nizu alata za razmjenu informacija. Države su članice, među ostalim, primijetile da im takvi alati pomažu u usklađivanju vlastitih aktivnosti. Sud smatra da bi Komisija mogla razmotriti daljnji razvoj alata za jamčenje koordiniranog protoka informacija između Komisije i država članica u pogledu potencijalnih i stvarnih slučajeva povrede obveze, kako bi se u obzir uzele promjene u politici izvršenja nastale od 2017.

134 Općenito govoreći, Sud je utvrdio da države članice pozdravljaju mogućnost da Komisija dodatno razvije alate za promicanje usklađenosti, unatoč administrativnim opterećenjima koje oni predstavljaju za države članice. Komisija bi mogla razmotriti jačanje koordinacije u svim svojim uslugama u pogledu razvoja i uvođenja takvih alata kako bi se zajamčio usmjereniji i dosljedniji pristup u svim područjima politike koji uzima u obzir opterećenja za države članice. Sud je također istaknuo da države članice imaju prostora da pruže više dokumenata s obrazloženjima koji bi bili kvalitetniji. Ti dokumenti imaju važnu ulogu u jamčenju transparentnosti za građane u pogledu nacionalnog zakonodavstva kojim se ostvaruju njihova prava u okviru prava EU-a, kao i u jačanju sposobnosti Komisije da na učinkovit i djelotvoran način provjerava jesu li države članice potpuno i pravilno prenijele zakone EU-a. Zakonodavna tijela EU-a mogla bi razmotriti mogućnost da od država članica sustavno zahtijevaju pružanje jasnih i dosljednih objašnjenja o tome kako su provele direktive EU-a.

135 Komisija je utvrdila prioritete i referentne vrijednosti za postupanje s predmetima te brojni GU-ovi već prate svoje nadzorne aktivnosti i izvješćuju o njima u svojim godišnjim izvješćima. Komisija bi mogla razmotriti razvoj tih postojećih elemenata u opći okvir, s pokazateljima i ciljevima koji bi obuhvatili ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost njezinih nadzornih aktivnosti. Takav bi okvir mogao pružiti temelj za razvoj više strateškog i dosljednog pristupa upravljanju resursima i procesima povezanima s nadzorom tijekom vremena.

136 Komisija se suočava s velikim očekivanjima u pogledu transparentnosti. Komisija se koristi različitim alatima za komunikaciju s dionicima i izvješćivanje dionika o svojim nadzornim aktivnostima, uključujući mjesečna priopćenja za javnost o odlukama u vezi s povredama obveze i godišnje izvješće u kojem se nalaze opsežne i detaljne informacije na visokoj razini. Sud je u pregledu istaknuo dodatne informacije koje mogu biti od općeg interesa za dionike. Komisija bi trebala razmotriti daljnji razvoj svojih godišnjih izvješća kako bi se uzela u obzir očekivanja dionika, uključujući pružanje više informacija o cjelokupnom postupanju Komisije s predmetima, uz poštovanje prava podnositelja pritužbi i država članica na povjerljivost.

58

Javna revizija nadzora usklađenosti s pravom EU-a

137 Ovaj panoramski pregled pokazuje da su VRI-jevi država članica i Sud obuhvatili pitanja koja se odnose na način na koji države članice i Komisija jamče usklađenost s pravom EU-a uglavnom kao dio revizija uspješnosti javnih rashoda u određenim područjima politika. Međutim, mali broj revizija bio je posebno usmjeren na nadzorne mehanizme na nacionalnoj razini i razini EU-a kako bi se zajamčila pravilna i pravodobna primjena prava EU-a. U ovom panoramskom pregledu istaknuto je područje primjene za rad Suda koje je povezano s nadzorom Komisije nad primjenom prava EU-a u državama članicama u pogledu, primjerice:

o doprinosa proračuna EU-a ima u pružanju podrške državama članicama za provođenje prava EU-a u praksi;

o nadzornih mehanizama Komisije u posebnim područjima politike EU-a;

o upravljanja pritužbama i slučajevima povrede obveze koje provodi Komisija;

o kvalitete izvješćivanja o rezultatima nadzornih aktivnosti Komisije.

59

Prilozi

Prilog I – Područje primjene: GU-ovi i područja politika AGRI: Poljoprivreda i ruralni razvoj*

CLIMA: Klimatska politika

CNECT: Komunikacijske mreže, sadržaji i tehnologije*

COMP: Tržišno natjecanje

ECFIN: Ekonomski i financijski poslovi

EAC: Obrazovanje, mladi, sport i kultura

EMPL: Zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje*

ENER: Energetika*

ENV: Okoliš*

FISMA: Financijska stabilnost, financijske usluge i unija tržišta kapitala*

GROW: Unutarnje tržište, industrija, poduzetništvo te mala i srednja poduzeća*

SANTE: Zdravlje i sigurnost hrane*

HOME: Migracije i unutarnji poslovi*

JUST: Pravosuđe i potrošači*

MARE: Pomorstvo i ribarstvo*

MOVE: Mobilnost i promet*

REGIO: Regionalna i urbana politika

TAXUD: Oporezivanje i carinska unija*

* Označava 13 područja politika o kojima je Komisija izvijestila u svom godišnjem izvješću o praćenju primjene prava EU-a

60

Prilog II – Pristup: izvori i metode

Sud je analizirao podatke koje je Komisija prikupila iz glavnih IT sustava za postupanje s pritužbama i slučajevima povrede obveze (sustav CHAPs, „EU pilot” i NIF).

Također je proveo anketu među 18 GU-ova Komisije (vidi prilog I.)

o Anketa je sadržavala pitanja o područjima politika, organizaciji, postupanju s predmetima, alatima za promicanje usklađenosti i mehanizmima praćenja i izvješćivanja u GU-ovima u razdoblju 2014. – 2016.

o Kad Sud govori o rezultatima ankete, općenito upotrebljava sljedeće izraze: „gotovo svi”– odgovorili su svi GU-ovi osim jednog ili dva; „većina” – odgovorilo je više od pola GU-ova; „mnogi” – odgovorilo je više od trećine, ali manje od polovice

GU-ova; „neki” – odgovorilo je više od tri, ali manje od trećine GU-ova; „nekoliko” – odgovorila su najviše tri GU-a.

o Kada Sud govori o rezultatima, u nekim slučajevima navodi ukupan broj ispitanika za određeno pitanje (tj. x odgovora / y ispitanika).

Sud je prove anketu među državama članicama.

o Na anketu koju je proveo Sud odgovorilo je 27 od 28 država članica. Odgovore su koordinirali pravni savjetnici stalnih predstavništava država članica i pružili ih pod uvjetom da konkretne države članice ne budu identificirane.

o Nisu svi ispitanici odgovorili na sva pitanja. Kad je riječ o rezultatima ankete provedene među državama članicama, Sud se koristi istim pristupom kao i u anketi s GU-ovima, kako je gore opisano.

Revizori Suda obavili su razgovore s ključnim institucijskim dionicima EU-a iz Europskog parlamenta, Europskog gospodarskog i socijalnog odbora, Europskog odbora regija i Europskim ombudsmanom.

Pregledali su niz dokumenata Komisije, uključujući komunikacije o politici izvršenja, godišnja izvješća o radu GU-ova i godišnja izvješća o praćenju primjene prava EU-a.

Pregledali su i 11 relevantnih revizijskih izvješća Suda i 62 relevantna izvješća VRI-jeva država članica za razdoblje 2013. – 2017.

61

Prilog III – Alati za promicanje usklađenosti

Provedbeni planovi Komisija priprema provedbene planove za pravne akte za koje smatra da bi imali koristi od potpornih mjera. Provedbeni plan prati zakonodavni prijedlog Komisije, zajedno s procjenom učinka. U njemu se utvrđuju tehnički i vremenski izazovi te izazovi u pogledu usklađenosti s kojima se susreću države članice i navode mjere potpore Komisije (tj. drugi alati za promicanje koji će se upotrijebiti). Provedbeni planovi također mogu uključivati radnje i mehanizme praćenja koje provode države članice.

Komisija priprema relativno malo provedbenih planova (od jednog do četiri svake godine tijekom razdoblja 2014. – 2016., a obuhvaćaju tri područja politika). Neki GU-ovi također izrađuju interne provedbene planove. Općenito su ih GU-ovi i države članice ocijenili „srednje” djelotvornima. Dok većina država članica koje su odgovorile (10/18) nije bila za povećanu upotrebu provedbenih planova Komisije, nekoliko država članica koje su ih smatrale djelotvornima bilo je za njihovu povećanu uporabu.

Kad je riječ o prednostima, GU-ovi potvrđuju njihovu ulogu u pomaganju predviđanja problema i upravljanju višestrukim potpornim mjerama. Države članice različito su komentirale da su korisni u nekim područjima, da pomažu u učinkovitoj provedbi, promiču predanost država članica, pridonose općem razumijevanju i pružaju vremenski raspored za provedbu.

Kad je riječ o ograničenjima, GU-ovi smatraju da su ponekad pripremljeni prerano pa ih treba naknadno ažurirati, često im je nedostajala predanost država članica te su predstavljali administrativno opterećenje za države članice. Države članice također su u različitim mjerama istaknule da provedbeni planovi ne uzimaju uvijek u obzir razlike između država članica, ograničena diskrecijska prava država članica te da promiču usklađenost samo neizravnim putem.

Smjernice Komisija pruža pisane smjernice državama članicama i/ili dionicima o tome kako provesti i primijeniti određene pravne instrumente EU-a. Smjernice sadrže tumačenje prava EU-a koje je obvezujuće za Komisiju. Smjernice mora usvojiti Komisija.

Smjernice su među najčešće upotrebljavanim alatima. Glavne uprave navele su da smjernice izrađuju uglavnom u slučajevima u kojima predviđaju izazove u provedbi, ali i

62

u nekim slučajevima kao odgovor na teškoće u provedbi ili na zahtjev država članica. GU-ovi i države članice ocijenili su smjernice jednim od najdjelotvornijih alata.

Kad je riječ o prednostima, GU-ovi navode da one potiču opće razumijevanje, razjašnjavaju zakonske odredbe i utvrđuju određene probleme. Države članice smatraju smjernice osobito korisnima za složeno zakonodavstvo. Različito su istaknule korisnu ulogu koju smjernice imaju u objašnjavanju stajališta Komisije, razjašnjavanju pitanja provedbe, doprinosu pravnoj sigurnosti, olakšavanju prijenosa i smanjenju rizika od različitih praksi u državama članicama.

Kad je riječ o ograničenjima, GU-ovi su napomenuli da Komisija ima ograničenu pravnu nadležnost za tumačenje prava EU-a, države članice nisu bile uvijek spremne slijediti smjernice Komisije, a smjernice su zahtjevne za pripremu te mogu biti preduge ili pružene prekasno. Države članice na različite su načine primijetile da ne pružaju konačno tumačenje prava EU-a. Također su istaknule da smjernice nisu uvijek pružale odgovarajuću razinu detaljnosti niti dovoljno odražavale okolnosti pojedinih država članica. Osim toga, u nekim su slučajevima smjernice ograničavale diskrecijsko pravo države članice, smanjivale fleksibilnost Komisije da odgovori na nepredviđene okolnosti te se nisu temeljile na dovoljnoj količini savjetovanja s državama članicama. OR je također pri odgovaranju na pitanja Sida primijetio da nesigurnost u pogledu pravnog statusa smjernica i proturječnosti između zakonodavstva EU-a i smjernica ponekad zbunjuje lokalne i regionalne vlasti.

Države članice imale su općenito pozitivniji stav u pogledu jasnoće, pravodobnosti, područja primjene i razine detaljnosti smjernica. Većina država članica (12/20) smatra da bi smjernice trebalo dodatno iskoristiti.

Dokumenti s obrazloženjima Države članice mogu izraditi dokumente koji objašnjavaju odnos između sastavnih dijelova direktive i odgovarajućih dijelova njihovih nacionalnih instrumenata prijenosa. Dokumenti s obrazloženjima dolaze uz obavijesti država članica o njihovim mjerama za prenošenje. Mogu se zatražiti u pravnom aktu. Komisija procjenjuje pravne instrumente i predlaže trebaju li se zahtijevati dokumenti s obrazloženjima. Komisija obično ne predlaže zahtijevanje dokumenata s obrazloženjima za direktive s malim brojem zakonskih obveza u dobro razgraničenim političkim sektorima koji nisu vrlo regulirani na nacionalnoj razini. Dokumenti s obrazloženjima mogu sadržavati korelacijske tablice ili biti u takvom obliku.

Složene direktive mogu zahtijevati od država članica da dostave Komisiji dokumente s obrazloženjima vezane uz njihove mjere za prenošenje. Svi GU-ovi sa značajnim brojem direktiva ocijenili su dokumente s obrazloženjima koji su sadržavali korelacijske tablice

63

vrlo djelotvornima. Također su ocijenili da su dokumenti s obrazloženjima, ali bez korelacijskih tablica, bili znatno manje djelotvorni. Većina država članica (18/23) ocijenila je dokumente s obrazloženjima i s korelacijskim tablicama djelotvornima, dok neke države članice nisu bile tog mišljenja (5/23).

Mnoge države članice izrađuju korelacijske tablice, ili nešto slično njima, za vlastite potrebe. Za ostale države članice priprema korelacijskih tablica predstavlja znatno dodatno administrativno opterećenje. Većina država članica izjavila je da obično izrađuje korelacijske tablice ako se od njih traži da pripreme dokument s obrazloženjima (17/23).

Većina GU-ova želi da se države članice pridržavaju standardnog predloška (uključujući korelacijske tablice) prilikom pripreme dokumenata s obrazloženjima. Dok su se neke države članice (7/23) složile da bi se uz standardni predložak lakše odlučile na pripremu dokumenta s obrazloženjima i korelacijskim tablicama, nekoliko država članica koje ne izrađuju dokumente s obrazloženjima i korelacijskim tablicama nije se s time složilo (3/5).

Kad je riječ o prednostima, GU-ovi su naglasili da dobro pripremljeni dokumenti s obrazloženjima pružaju koristan pregled nacionalnih provedbenih mjera država članica. Različito su primijetili da je to pomoglo Komisiji da razumije pravna pitanja u određenim državama članicama i da može praviti usporedbe između država članica. GU-ovi smatraju da dobro pripremljeni dokumenti s obrazloženjima također pomažu državama članicama i Komisiji da zajamče potpun i precizan prijenos, a u nekim slučajevima smanjuju potrebu za tim da GU-ovi daju vanjskim izvršiteljima da obavljaju provjere. Države članice različito su priznale ulogu koju dokumenti s obrazloženjima imaju u pomaganju državama članicama i Komisiji. Također su naglasile pozitivan doprinos dokumenata s obrazloženjima pravnoj sigurnosti i transparentnosti u pogledu nacionalnih provedbenih mjera.

Kad je riječ o ograničenjima, GU-ovi su različito istaknuli da države članice nisu bile obvezne izraditi dokumente s obrazloženjima te da ih nisu uvijek bile spremne izraditi. Također su istaknuli da se kvaliteta dokumenata s obrazloženjima koje su pripremile države članice znatno razlikovala, posebno s obzirom na jasnoću, potpunost i korisnost pruženih informacija. Države članice istaknule su popratno administrativno opterećenje, nedostatak usmjerenosti na očekivane rezultate u pogledu donošenja zakona te potrebu za ažuriranjem dokumenata s obrazloženjima kako bi se uzele u obzir kasnije promjene u nacionalnom zakonodavstvu.

Većina država članica (13/19) smatra da dokumente s obrazloženjima treba zahtijevati samo za vrlo složene direktive. Dok je većina država članica savjetovala da nije potrebna promjena u razini uporabe dokumenata s obrazloženjima (11/21), više

64

država članica smatralo je da bi se njihova uporaba trebala povećati, a ne smanjiti. Države članice koje su savjetovale smanjenje bile su one koje su se najmanje koristile dokumentima s obrazloženjima (4/5). Države članice ocijenile su opterećenje pri izradi dokumenata s obrazloženjima i korelacijskim tablicama relativno visokim u usporedbi s drugim alatima, većim od onog pri izradi dokumenata s obrazloženjima bez korelacijskih tablica.

Odbori, mreže, stručne skupine i radionice Kad je riječ o glavnim alatima temeljenim na sastancima, Komisija organizira odbore, mreže, stručne skupine i radionice za promicanje dobre provedbe prava EU-a u svim područjima politika sa znatnim brojem direktiva:

o Odbori – Direktivama se mogu osnivati odbori koji pomažu Komisiji u provedbi. Sastoje se od predstavnika država članica, a njima predsjeda Komisija. Predstavnici mogu uključivatistručnjake koji pružaju savjete i sudjeluju u istorazinskom ocjenjivanju. Odbori daju službena mišljenja o prijedlozima provedbenih akata.

o Mreže – Kako bi se unaprijedila suradnja, Komisija može uspostaviti neformalne mreže predstavnika država članica zaduženih za provedbu konkretnog prava EU-a. Nacionalni predstavnici dobrovoljno sudjeluju u mrežama. Mreže mogu uključivati i predstavnike dionika.

o Stručne skupine – Komisija može uspostaviti stručne skupine za savjetovanje o provedbi prava EU-a.

o Radionice – Komisija održava radionice za savjetovanje s državama članicama te u svrhu olakšavanja i promicanja provedbe pravnih instrumenata EU-a. Radionice se mogu organizirati na tehničkoj razini ili na visokoj političkoj razini (koje uključuju povjerenika i/ili dužnosnike država članica na visokim položajima).

GU-ovi i države članice ocijenili su djelotvornost kao srednju do visoku djelotvornost, a države članice ocijenile su je nešto više od GU-ova. U prosjeku su države članice i GU-ovi ocijenili stručne skupine kao malo djelotvornije od ostala tri alata.

Od četiri navedena alata, GU-ovi se najčešće koriste stručnim skupinama, a potom radionicama. Većina GU-ova također često upotrebljava mreže i radionice. Dok se odbori upotrebljavaju barem ponekad u većini područja politika, u nekim se područjima rijetko upotrebljavaju (5/15). Većina predmetnih GU-ova sustavno je upotrebljavala odbore i stručne skupine za zakonodavstvo u njihovim područjima politika. Nasuprot tome, rekli su da se koriste mrežama i radionicama samo u

65

slučajevima kada predvide poteškoće u provedbi. Većina država članica smatrala je da te alate treba pokrenuti samo ako Komisija predvidi poteškoće u provedbi ili kao odgovor na zahtjeve država članica. Samo nekoliko država članica smatralo je da bi ih Komisija trebala sustavno primjenjivati za sve nove direktive ili politike.

Kad je riječ o sudjelovanju, većina država članica barem je ponekad sudjelovala u odborima, mrežama, stručnim skupinama i radionicama (18/27). Međutim, nekoliko je država članica izjavilo da uvijek sudjeluju (2/27). Razlikuje se opseg u kojem dionici osim predstavnika Komisije ili država članica (npr. VRI-jevi država članica, predstavnici civilnog društva itd.) sudjeluju u odborima, mrežama i stručnim skupinama.

Većina GU-ova organizira radionice (10/16) nedugo nakon usvajanja pravnog instrumenta, ali se prema potrebi mogu organizirati prije ili nakon usvajanja. Većina država članica smatra radionice najkorisnijima neposredno nakon usvajanja pravnog instrumenta (12/17) ili nekoliko mjeseci kasnije kako bi se mogla izvršiti prva procjena izazova prijenosa (4/12). Nekoliko država članica (4/17) smatra da su od veće koristi kada se priprema ili usvaja zakonodavstvo.

Dok vanjski dionici ponekad sudjeluju u odborima u nekoliko područja (4), češće sudjeluju u mrežama i stručnim skupinama u širem rasponu područja politika. Sudjelovanje se također razlikuje među državama članicama. Većina država članica koje su odgovorile (14/27) navele su da dionici iz njihovih država članica sudjeluju ponekad ili rijetko, a samo dvije države članice navele su češće sudjelovanje sudionika.

Kad je riječ o prednostima, GU-ovi su prepoznali prilike koje sva četiri alata pružaju za poticanje suradnje, raspravljanje o specifičnim pitanjima s državama članicama i promicanje općeg razumijevanja zakonodavstva, razmjenu iskustava i isticanje dobrih praksi. GU-ovi su također posebno istaknuli doprinos odbora u donošenju dobro razmotrenih odluka i ulogu stručnih skupina u razvoju smjernica. Države članice različito su primijetile iste opće prednosti, naglašavajući priliku koju ti alati pružaju za istraživanje zajedničkih izazova i rješenja problema u primjeni prava EU-a. Države članice također su posebno istaknule pristup stručnom znanju koji pružaju odbori i stručne skupine, kao i priliku za manje službena savjetovanja koju pružaju mreže.

Kad je riječ o ograničenjima, GU-ovi su različito istaknuli neobvezujuću prirodu bilo kakvih rješenja, potrebu za praćenjem rezultata sastanaka, nespremnost država članica da sudjeluju u nekim predmetima, kvalitetu stručnosti sudionika te uključena sredstva. Države članice različito su istaknule da se točke o kojima se raspravlja na sastancima često ne odnose na druge države članice, potrebu za tim da na sastancima sudjeluju odgovarajuće osobe, rizik preklapanja među tim alatima, nedostatak transparentnosti u njihovoj uporabi te opseg za racionalizaciju njihove uporabe općenito.

66

Mnoge države članice također su primijetile da su ti alati relativno zahtjevni u pogledu vremena, troškova i uključenih ljudi. Općenito, države članice ocijenile su administrativno opterećenje koje dolazi s ta četiri alata temeljena na sastancima kao „srednje”, pri čemu su radionice ocijenjene kao da nameću veće opterećenje od ostala tri alata.

Unatoč popratnim opterećenjima, većina država članica (12/20) savjetovala je Komisiju da više iskoristi alate temeljene na sastancima. Nijedna država članica nije smatrala da bi se ti alati trebali manje upotrebljavati.

„Zajednički” („package”) sastanci Komisija održava „zajedničke” sastanke s predstavnicima države članice s nacionalne, regionalne ili lokalne razine kako bi se riješili brojni problemi u vezi s usklađenosti (tj. poteškoće u prijenosu, spisi u „EU pilotu” i slučajevi povrede obveze). Oni se obično organiziraju po područjima politike na ad hoc osnovi.

Za razliku od drugih alata temeljenih na sastancima, samo nekoliko GU-ova sustavno upotrebljava „zajedničke” („package”) sastanke (5/15). To su neki od GU-ova s najvišim razinama otvorenih slučajeva povrede obveze (5/7 onih s više od 100 otvorenih slučajeva). Dva GU-a izvijestila su o uporabi zamjenskih rješenja umjesto „zajedničkih” sastanaka: GROW je izvijestio u uspostavi dijaloga o usklađenosti s tri države članice; a CNECT je izvijestio o organiziranju godišnjih misija za prikupljanje informacija sa svim državama članicama u određenom području politike.

GU-ovi koji se koriste „zajedničkim” sastancima smatraju ih vrlo djelotvornima. Gotovo sve države članice koje su odgovorile smatraju „zajedničke” sastanke djelotvornima (22/23). Iako im je većina država članica dala visoke ocjene (12/23), ipak su „zajedničkim” sastancima dali niže ocjene nego za ostala četiri alata temeljena na sastancima općenito. Neke, ali ne i sve države članice koriste priliku za sudjelovanjem na „zajedničkim” sastancima.

Kad je riječ o prednostima, GU-ovi su različito naglasili da „zajednički” sastanci pružaju priliku da se raspravlja o pitanjima vezanim za određenu državu članicu, poboljša razumijevanje poteškoća država članica i sazna o najnovijim zbivanjima u određenoj državi članici, kao i da se potiče suradnja s nacionalnim tijelima i povjerenje u njih. Države članice u različitoj mjeri naglašavaju da „zajednički” sastanci pružaju uvid u stajališta Komisije, pomažu u međusobnom razumijevanju i omogućuju razmjenu stajališta o većem broju predmeta. Države članice također smatraju „zajedničke” sastanke dobrim načinom za rješavanje mnogih pitanja i predmeta odjednom, uključujući ona promjenjive prirode.

67

Kad je riječ o ograničenjima, GU-ovi su različito primijetili rizik od toga da se ne pronađe rješenje, administrativno opterećenje kod pripreme i dogovaranja sastanaka, dolazak odgovarajućih osoba iz država članica te nedostatak transparentnosti procesa. Slično tome, države članice istaknule su da bi „zajednički” sastanci mogli predstavljati znatno administrativno opterećenje te da ovise o mogućnosti okupljanja svih relevantnih ljudi, što bi moglo biti teško ako je uključeno više od jednog ministarstva. Države članice također su istaknule da „zajednički” sastanci nisu održavani dovoljno redovito (ili nikad) u nekim područjima politika, ponekad se pokušavalo istodobno riješiti previše složenih pitanja i nisu uvijek doveli do bržih rješenja.

Kao i kod drugih alata temeljenih na sastancima, većina država članica ocijenila je administrativno opterećenje koje donose „zajednički” sastanci kao „srednje”.

Većina država članica koje su odgovorile savjetovala je Komisiji da održava više „zajedničkih” sastanaka (12/20). Mnoge države članice nisu savjetovale nikakve promjene u uporabi „zajedničkih” sastanaka. Samo jedna država članica, koja je izvijestila o visokoj učestalosti „zajedničkih” sastanaka, savjetovala je da se „zajednički” sastanci trebaju puno manje upotrebljavati.

Tablice pokazatelja Komisija može objaviti tablice pokazatelja (ili barometre) kako bi omogućila javnosti usporedbu uspješnosti država članica u postizanju određenih ciljeva, uključujući u pogledu pravilne i pravodobne primjene prava EU-a u pojedinim područjima politika.

Iako Komisija objavljuje brojne tablice pokazatelja36, samo pregled stanja jedinstvenog tržišta sadržava pokazatelje i informacije o prenošenju direktiva, spisima u „EU pilotu” i slučajevima povrede obveze37. Pregled stanja jedinstvenog tržišta obuhvaća direktive za koje se smatra da utječu na funkcioniranje jedinstvenog tržišta. To uključuje direktive izravno vezane uz slobodu kretanja osoba, robe, usluga i kapitala preko granica unutar EU-a, kao i direktive s izravnim utjecajem na jedinstveno tržište. Direktive se odnose na područja politika poput oporezivanja, zapošljavanja, socijalne politike, obrazovanja, kulture, javnog zdravlja, zaštite potrošača, energije, prometa, okoliša38, informacijskog društva i medija.

36 Npr. Pregled stanja u području pravosuđa, Europska ljestvica uspjeha u inovacijama i ljestvica

državnih potpora.

37 Godišnje izvješće Komisije o praćenju primjene prava EU-a također uključuje rezultate nadzornih aktivnosti Komisije po državama članicama.

38 Osim zaštite prirode.

68

U prosjeku su predmetni GU-ovi ocijenili da je tablica pokazatelja srednje djelotvorna i da državama članicama pruža umjerenu razinu motivacije da budu u skladu s pravom EU-a. Države članice dale su višu ocjenu za djelotvornost tablica pokazatelja i motivaciju koju pružaju kako bi se poboljšala usklađenost.

Kad je riječ o prednostima, GU-ovi su izjavili da su tablice pokazatelja pružile jednostavan pregled uspješnosti, omogućile usporedbu između država članica tijekom vremena i iskoristile uzajamni pritisak, istodobno promičući transparentnost, osviještenost i sudjelovanje javnosti. Države članice različito su naglasile slične koristi. Također su istaknule ulogu koju bi tablice pokazatelja mogla imati u pomaganju državama članicama da utvrde gdje trebaju usmjeriti svoje napore kako bi poboljšale usklađenost.

Kad je riječ o ograničenjima, GU-ovi su različito istaknuli spremnost država članica na usklađivanje, nedostatak specifičnosti politika, troškove i opterećenja povezana s pripremom te rizik od negativnih reakcija država članica. Države članice različito su primijetile da tablice pokazatelja pružaju pretjerano pojednostavljene procjene, uključuju neke obmanjujuće pokazatelje, da nisu uzele u obzir činjenicu da se mnogi problemi odnose na određene propise te da ne odražavaju na pravedan način da države članice imaju različite polazišne točke i pravne sustave. Države članice također su primijetile da je djelotvornost Pregleda stanja jedinstvenog tržišta ograničena kašnjenjem u objavljivanju podataka, činjenicom da razdoblje izvješćivanja nije usklađeno s kalendarskom godinom i nedostatkom sankcija zbog niske razine uspješnosti.

Većina država članica koje su odgovorile nije savjetovala ni povećanje ni smanjenje razine uporabe tablica pokazatelja (15/18). Samo dvije države članice bile su za veću upotrebu tablica pokazatelja, a samo jedna država članica savjetovala je da se upotreba tablica pokazatelja znatno smanji. Sve u svemu, države članice koje su odgovorile na anketu Suda nisu bile sklone tome da Komisija poveća upotrebu tablica pokazatelja.

69

Akronimi i kratice BUDG: Glavna uprava za proračun

EGSO: Europski gospodarski i socijalni odbor

EP: Europski parlament

ESIF: Europski strukturni i investicijski fondovi

ETS: Sustav za trgovanje emisijama

EU: Europska unija

EUR-LEX: službeni javni registar prava Europske unije

GU: Glavna uprava Europske komisije. Popis svih GU-ova obuhvaćenih provedenom anketom nalazi se u prilogu I.

OR: Europski odbor regija

SG: Glavno tajništvo Komisije

SMS (Single Market Scoreboard): Pregled stanja jedinstvenog tržišta

Sud EU-a: Sud Europske unije

Sud: Europski revizorski sud

UEU: Ugovor o Europskoj uniji

UFEU: Ugovor o funkcioniranju Europske unije

VRI: Vrhovna revizijska institucija

70

Tim zadužen za panoramski pregled Ovaj panoramski pregled obavilo je V. revizijsko vijeće Suda, kojim predsjeda član Suda Lazaros S. Lazarou i koje se prije svega bavi pitanjima u područjima financiranja i administracije Unije.

Pregled je predvodio član Suda Leo Brincat, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Neil Kerr, ataše u njegovu uredu Annette Farrugia, glavni rukovoditelj Alberto Gasperoni, voditelj radnog zadatka James McQuade te revizori Michael Spang, Attila Horvay-Kovacs i Jitka Benesova.

Slijeva nadesno: Annette Farrugia, Alberto Gasperoni, Leo Brincat, Neil Kerr, Jitka Benesova, James McQuade, Attila Horvay-Kovacs.

QJ-A

B-14-001-EN-C

ISSN 1831-0834

© Europska unija, 2018.Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

PDF ISBN 978-92-847-0655-6 doi:10.2865/5689 QJ-01-18-807-HR-NHTML ISBN 978-92-847-0698-3 doi:10.2865/33793 QJ-01-18-807-HR-Q