Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Uvod

Crna Gora i Grupacija Svjetske banke su zajednički pripremili snažan program saradnje za naredne četiri godine. U prethodnih osamnaest mjeseci, Grupacija Svjetske banke je pripremila Sistematsku dijagnostičku procjenu (SCD) za Crnu Goru, koja je sveobuhvatan analitički izvještaj kojim se predstavljaju izazovi i šanse sa kojima se suočava zemlja na putu održivog rasta i prosperiteta, i Partnerski okvri za zemlju (CPF), dokument kojim su definišu ciljevi i prioriteti programa Grupacije Svjetske banke u Crnoj Gori za naredne četiri godine. Oba dokumenta, i SCD i CPF, su u pripremi propraćeni sveobuhvatnim i širokim konsultacijama sa Vladom, lokalnim zajednicama, privatnim sektorom, civilnim društvom i međunarodnim razvojnim partnerima koji su aktivni u Crnoj Gori. Partnerski okvr za zemlju, koji predstavlja strategiju Grupacije Svjetske banke u Crnoj Gori i koji je stupio na snagu u junu 2016, izrađen je na osnovu dijagnostičke procjene (SCD) i strateških prioriteta same Vlade. Strategija Banke je fokusirana na dvije prioritetne oblasti: unaprijeđenje makro-ekonomske i finansijske otpornosti i omogućavanje inkluzivnog pristupa ekonomskim šansama i radnim mjestima.

Kako je nova Vlada na početku svog mandata, smatramo da je sada pravo vrijeme da se razgovara o konkretnim reformama javnih politika i investicijama koje bi Grupacija Svjetske banke mogla da podrži. Iako smo mišljenja da je dogovorena strategija i dalje važeća, od suštinske je važnosti da ponovo potvrdimo naše zajedničko razumijevanje izazova i opcija za javne politike tako da Grupacija Svjetske banke može da pruži pravovremenu i efikasnu podršku Crnoj Gori. Takođe je korisno da se usaglasimo o inicijalnom setu finansijskih i savjetodavnih aktivnosti tako da Grupacija Svjetske banke može da ih pokrene u kratkom roku.

Note o javnim politikama u nastavku dokumenta daju rezime ključnih izazova, opcija za javne politike i načina na koje Grupacija Svjetske banke može da pruži djelotvornu podršku. One su u potpunosti saglasne sa preporukama iz Sistematske dijagnostičke procjene i ciljevima iz Partnerskog okvira za Crnu Goru, a imaju za cilj da predstave koncizan i jasan set predloga za svaku od prioriternih oblasti. Note čine konzistentan dokument, ali se svaka od njih može izdvojiti kao pojedinačni dokument za razgovor sa relevatnim sektorskim partnerima. Predstavljene su tri tematske Note kojima se konceptulano definišu ključne prioritetne oblasti: 1) Makro-fiskalna i finansijska otpornost; 2) Privatni sektor i radna mjesta; i 3) Ekološka održivost. U svakoj od njih se nalazi set sektorskih napomena kojima su navedeni dodatni detalji.

Hitna fiskalna konsolidacija je preduslov za značajan program Grupacije Svjetske banke u Crnoj Gori. S obzirom na ozbiljnost dužničke krize, Crna Gora neće biti u mogućnosti da obnovi povjerenje međunarodnih investitora bez brzih i odlučnih reformi javnih politika kojima bi se uspostavio balans budžeta do 2019. godine. Grupacija Svjetske banke stoji na raspolaganju da pruži savjetodavnu i budžetsku podršku na ovom izazovnom zadatku i da to dopuni sa ciljanim investicijama u prioritetnim sektorima.

Kako bi se pružile dodatne informacije za razgovor o konkretnim oblastima podrške Grupacije Svjetske banke, tabela u nastavku daje rekapitulaciju tekućih i predloženih aktivnosti Grupacije Svjetske banke u svakoj od prioritetnih oblasti.

Napomena: Finansijski okvir za fiskalne godine 2016-2020 je 250-300 miliona USD, od čega do 90 miliona USD za budžetsku podršku (45+45). Savjetodavne aktivnosti su date kurzivom, IFC aktivnosti su navedene masnim fontom.

Tekuće aktivnosti/operacije

Partnerski okvir za zemlju

Indikativan plan finansiranja ASA (Savjetodavne usluge) i TF

Opcije

Makro-fiskalna i finansijska stabilnost

• Analiza javnih finansija

• Nota o lokalnim finansijama

• Unaprijeđenje sistema javnih nabavki

• Poreska administracija (spreman) IFP

• Budžetska podrška (DPL-ovi) za fiskalnu konsolidaciju

• Reforma zdravstva

• Savjetodavni program IFC-a za sanaciju dugova

• Jačanje finansijskih sigurnosnih mreža - FinSAC

Privatni sektor i radna mjesta

• MIDAS

• HERIC

• Reforma pravosuđa

• Održivi turizam

• Vještine (HERIC 2)

• MIDAS 2

• Radna mjesta i konkurentnost

• Projekat digitalne ekonomije

• Funkcionalna analiza pravosuđa

• Razvoj MMSP (počevši od dijagnostičke procjene)

• IFC savjetodavne usluge i investicije

• Prepreke za zapošljavanje na strani tražnje i ponude

Ekološka održivost

• Industrijski otpad

• Energetska efikasnost

• Energetska efikasnost 2 • IFC savjetodavne usluge i investicije

• Savjeti u pogledu upravljanja životnom sredinom

Preporuke za javne politike Makro-fiskalna i finansijska otpornost Penzije i socijalna pomoć Zdravstvo Poreska administracija Lokalna samouprava Privatni sektor i radna mjesta Obrazovanje i vještine Povezanost – saobraćaj i IKT Poljoprivreda i ruralni razvoj Održivi turizam Ekološka održivost Energetska efikasnost i energija iz biomase Industrijski i specijalni otpad

Izazovi

Sadašnji model rasta Crne Gore posustaje i javni dug je neodrživo visok. Tokom perioda 2016-2018, očekuje se da će ekonomija rasti u prosjeku od 3,3 procenta kao rezultat potrošnje koja je pokrenuta kreditnim zaduživanjem i javnim investicijama i investicijama u nekretnine, ali kada se završi izgradnja autoputa Bar-Boljare, očekuje se da će pasti na ispod 1 procenat. Javni dug (uključujući garancije) je bio na nivou od 79 procenata BDP-a u 2015. i vjerovatno će premašiti 80 procenata u kratkoročnom periodu, dok je spoljni dug udvostručen.

Grafikon 1. Fiskalni deficit 2014-2016, procenat BDP-a

Grafikon 2. Javni dug i dug garantovan javnim garancijama, procenat BDP-a

Izvori: nacionalne statističke kancelarije, ministarstva finansija, projekcije zaposlenih Svjetske banke

Fiskalni deficit je visok, što uzrokuje dodatnu akumulaciju duga. Fiskalni deficit, vođen javnim investicijama za autoput Bar-Boljare za koji je Crna Gora uzela kredit od 944 miliona USD (23 procenta BDP-a iz 2014.), je dostigao 8 procenata BDP-a u 2015. Kašnjenje radova na autoputu je omogućilo da deficit padne na ispod 4 procenta BDP-a u 2016, ali nastavak izgradnje bi preokrenuo ovaj efekat. Pored toga, nedavno povećanje zarada u javnom sektoru, minimalnih penzija i socijalnih transfera (npr. nova

naknada za majke sa troje ili više djece) su već visoku javnu potrošnju opteretili novom koja je jednaka procijenjenih 2,5 procentnih poena BDP-a godišnje.

Bez prilagođavanja, fiskalni deficit bi ostao postojan i javni dug (uključujući garancije) bi se povećao na 83 procenta BDP-a u 2018. Smanjenje deficita neće biti lako: godišnji cilj za državni deficit je promašen u prosjeku za 2-3 procentna poena BDP-a od 2008, zbog previše preuzetih obaveza i potencijalnih obaveza. Izloženost duga u USD (zajam za autoput je denominiran u USD) predstavlja dodatni rizik po javne finansije, kao i zaostale obaveze javnog sektora koje čine skoro 7 procenata BDP-a. Kako bi ispunila sopstveno fiskalno pravilo, zemlja treba da smanji nivo javnog duga na ispod 60 procenata BDP-a. Potrebno je odmah preduzeti korake da bi se dug postavio na održivoj osnovi kako bi se povatilo povrerenje tržišta i omogućilo uspješno servisiranje postojećih obaveza koje iznose oko 16 procenata BDP-a godišnje.

Model potrošnje pruža značajan prostor za racionalizaciju, posebno u oblastima kao što su zarade u javnom sektoru i kapitalna potrošnja. Javna potrošnja po glavnim stavkama je veća u Crnoj Gori nego u EU, uključujući razliku od skoro 10 procentnih poena BDP-a u ukupnim rashodima kod malih država iz centralne i istočne Evrope. Zajedno sa potrošnjom za penzije od oko 11 procenata BDP-a, zarade predstavljaju više od polovine ukupne tekuće potrošnje. Postoje dugoročni pritisci na penzije i zdravstvenu zaštitu usljed starenja stanovništva, dok prijevremeno penzionisanje stvara dodatne pritiske na fiskalnu održivost sistema, ali i na već uporedivo nisko učešće radne snage. Dodatnih 2 procenta BDP-a potrošnje za doživotne naknade za majke sa troje i više djece koje su uvedene u januaru 2016. istiskuje drugu potrošnju koja je bolje usmjerena i dodatno smanjuje ionako nisko učešće ženske radne snage. Fiskalni planovi su takođe jako osjetljivi na potencijalna prekoračenja troškova koja se odnose na izgradnju autoputa Bar-Boljare.

Pored toga, postoje ranjivosti u finansijskom sektoru. Finansijski sektor Crne Gore se bori da se oporavi od krize iz 2008-2009. Postoji začarani krug između nekvalitetnih kredita (NPL), visokih kamatnih stopa, niskog kreditnog rasta i niske profitabilnosti banka, a svima njima je u osnovi

Grafikon 3. Potrebe za finansiranjem države i deficit, procenat BDP-a

Table 1. Finansije opšteg nivoa države, procenat BDP-a

Izvor: Ministarstvo finansija, projekcije zaposlenih Svjetske banke.

Izvor: Ministarstvo finansija, EUROSTAT

Napomena: male EU države uključuju Kipar, Estoniju, Letoniju, Litvaniju, Maltu i Sloveniju.

2015 EU28EU small states* Montenegro

Total Revenues 45.0 39.0 42.2

Total Expenditures 47.4 40.0 49.8

Current Expenditures 43.2 34.9 40.9 o/w wage bill 10.1 10.7 13.2 o/w interest payment 2.3 1.8 2.4Capital Expenditures 4.2 5.1 9.0

Gross Public Debt 85.2 54.3 66.7

Public debt with guarantees 77.5

stagnirajuća ekonomija. Narastajući rizici kod domaćih banaka i slabosti u regulaciji i nadzoru banaka predstavljaju rizike po fiskalnu i finansijsku stabilnost.

Bankarski sektor je prenatrpan i treba osnažiti njegov nadzor. Država sa 630 hiljada stanovnika ima 15 banaka koje rade (jedna banka na 40 hiljada stanovnika – skoro četiri puta više od odnosa koji postoji u evropskim zemljama sa tržištima u nastajanju), a koje se bore sa niskom profitabilnošću i u slučaju nekih međunarodnih bankarskih grupa sa pitanjima koja se odnose na razduživanje. Kreditiranje povezanih lica je i dalje široko rasprostranjeno, posebno kod banaka u domaće vlasništvu, koje takođe „pate“ od slabog korporativnog upravljanja. Iako imaju opadajući trend, nekvalitetni krediti (NPL) su i dalje visoki (12,6 procenata u II kvartalu 2016.). Centralna banka Crne Gore (CBCG) je postepeno ublažavala pravila za klasifikaciju aktive tokom prethodnih nekoliko godina i time odlagala prepoznavanje NPL-ova. Tri banke (18 procenata ukupne aktive bankarskog sistema) su najosjetljivije, ali neke od njih i dalje povećavaju udio na tržištu. Sve su imale eksternu reviziju sa mišljenjem sa rezervom za 2014. Nekoliko zakona iz oblasti finansijskog sektora je nedavno usvojeno bez odgovarajućih konsultacija sa CBCG. Slabosti postoje u nadzoru i upravljanju Investiciono-razvojnim fondom (IRF), koji je važna nebankarska finansijska institucija.

Grafikon 4. Domaći krediti privatnom sektoru (% BDP-a)

Grafikon 5. Nekvalitetni krediti u odnosu na ukupne kredite (%)

Izvor: Indikatori svjetskog razvoja, Centralna banka.

Opcije za javne politike

Neophodna je fiskalna konsolidacija koja je jednaka iznosu od 2-3 procenta BDP-a godišnje u periodu 2017-19, kao minimum, kako bi se preokrenuo alarmantni trend duga i postigao izbalansirani budžet do 2019. Kako bi se ovo postiglo, Vlada treba da preduzme permanentne mjere i na strani prihoda i na strani rashoda, npr. da preokrene nedavna povećanja socijalnih transfera i zarada u javnom sektoru, optimizuje druge rashode, definiše prioritetne javne investicije, mobiliše nove prihode i smanji poreska izuzeća. U tabeli koja slijedi dat je rezime opcija i njihovih potencijalnih ušteda:

Oblast javne politike

Neposredne uštede

% BDP-a

Kumulativne uštede na srednji rok

% BDP-a

Zakon o zaradama u javnom sektoru

0,5 (usklađivanje osnovne zarade)

2 (smanjenje broja zaposlenih)

Penzije 2 (racionalizacija prijevremenog penzionisanja i reforma usklađivanja/vrednovanja)

Socijalna davanja 1 (racionalizacija/zamjena naknada za majke)

Preko 1 (eliminisanje krivog ciljanja naknada)

Javne investicije 1 (izbacivanje nestrateških projekata)

3 (završetak dionice autoputa i preusmjeravanje na pravnu tekovinu iz oblasti životne sredine)

Javne nabavke 0,5 (centralizacija nabavki)

Poreski prihodi 0,5 (naplata zaostalih obaveza)

2 (racionalizacija izuzeća)

Zdravstvo Unaprijeđenje efikasnosti, preusmjeriti sredstva sa ljekova i bolnica na primarnu zaštitu

Lokalna uprava Efikasnija potrošnja i prikupljanje prihoda i izmirivanje zaostalih obaveza

Postoje izazovi u pogledu transparentnosti i kvaliteta pružanja javnih usluga. Jačanje upravljanja u javnom sektoru je ključni uslov pristupanja Evropskoj uniji, dok paralelno sa tim fiskalni pritisci uslovljavaju da bolji kvalitet usluga (npr. u obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj zaštiti, vodosnabdijevanju i otpadnim vodama) treba da se pruža zajedno sa smanjenjem rashoda, što zahtijeva veću efikasnost pružanja javnih usluga kako na nivou lokalne uprave tako i na nivou centralne države. Modernizacija javnog sektora i jačanje sistema uzajamne kontrole i ravnoteže između nivoa vlasti su ključni za unaprijeđeno pružanje usluga (Vidjeti Napomene za javne politike za oblasti zdravstva, penzija i socijalne pomoći, lokalne uprave i poreske administracije).

Kako bi se očuvala finansijska stabilnost, savjetuje se Vladi hitno rješavanje pitanja slabih banaka u skladu sa preporukama Programa za ocjenu finansijskog sektora (FSAP) iz 2015. CBCG bi trebalo da sprovede nazavisne Analize kvaliteta aktive za sve banke kako bi se revidirala klasifikacija kredita i prakse izdvajanja rezervi, izradili vremenski ograničeni supervizorski akcioni planovi kojima se zahtijeva povećanje kapitala od akcionara i uz konsultacije sa Ministarstvom finansija i Fondom za zaštitu depozita, pripremili sanacioni planovi za osjetljive banke sa ciljem minimiziranja korišćenja javnih resursa. Treba preokrenuti nedavno snižavanje regulatornih standarda kako bi se osiguralo pravovremeno priznavanje i otpis NPL-ova. Mogle bi se takođe preduzeti aktivnosti kako bi se unaprijedilo korporativno upravljanje na sektorskom nivou i konrektno na nivou bankarskog sektora, kao i osnažilo upravljanje IRF-om koji je u državnom vlasništvu.

Kako bi se pripremila za pristupanje Evropskoj uniji, Vlada treba da izvrši transpoziciju EU direktiva o sanaciji banka, osiguranju depozita, platnim sistemima i računovodstvu. Pored toga, treba preduzeti aktivnosti kako bi se riješile preostale slabosti režima za spriječavanje pranja novca.

Podrška Grupacije Svjetske banke

Tekuća podrška. Analiza javnih finansija pruža podršku Vladi u identifikaciji mogućih mjera za fiskalnu konsolidaciju.

Unaprijeđenje sistema javnih nabavki podržava Upravu za javne nabavke da izradi priručnik za indikatore učinka i monitoringa i u izradi seta smjernica za mala i srednja preduzeća.

Planirana podrška/opcije. Svjetska banka može da podrži napore za fiskalnu konsolidaciju i kroz savjete i kroz finansiranje. Svjetska banka bi mogla da razmotri seriju od dva godišnja Zajma za razvojnu politku (DPL) u iznosu od po 45 miliona USD svaki, koji su povezani sa prethodnim aktivnostima na smanjenju fiskalnog deficita i unaprijeđenju javnih finansija i održivosti finansijskog sektora. Pored toga, pripremljen je Pojekat za poresku administraciju i spreman je za pregovaranje sa Vladom kada joj to bude odgovaralo. Za potrebe dodatnog finansiranja deficita, Svjetska banka preporučuje razgovore sa MMF-om o mogućem komplementarnom programu.

U planiranu seriju DPL-ova moglo bi se uključiti jačanje finansijskog sektora zajedno sa fiskalnom konsolidacijom. Ukoliko ne dođe do realizacije mjera za fiskalnu konsolidaciju u okviru planiranih DPL-ova, podrška Svjetske banke jačanju finansijskog sektora će biti ograničena na aktivnosti savjetodavne i tehničke pomoći.

Mogući program pomoći za korporativno upravljanje sa IFC-om bi se fokusirao na ocjenu korporativnog upravljanja na nivou finansijskog sektora i na sprovođenje programa sertifikacije za članove odbora direktora (poslovnih banaka i osiguravajućih društava) koji nijesu izvršni direktori. Program IFC-a za sanaciju dugova bi mogao pomoći Vladi da unaprijedi režim prije uvođenja insolventnosti i režim za regulisanje insolventnosti i da podstakne korišćenje okvira za regulisanje insolventnosti kojim bi se istovremeno povećalo povjerenje kod zajmodavaca i unaprijedio pristup finansijama za nova i postojeća preduzeća, naročito za mala i srednja preduzeća (MSP).

Savjetodavne usluge IFC-ove Grupe za finansijske institucije mogu da podrže banke i mikro-finansijske institucije kroz Program za jačanje finansijskih sistema u Evropi i centralnoj Aziji (ECA) kako bi se unaprijedili kapaciteti za upravljanje rizikom pojedinačnih finansijskih institucija za sprovođenje najboljih praksi u upravljanju rizikom i nekvalitetnim kreditima i kako bi se unaprijedio kapacitet pojedinačnih banaka na razvoju njihovog bankarskog poslovanja sa MSP.

Savjetodavni centar za finansijski sektor (FinSAC), tehnička jedinica sa sjedištem u Beču, već podržava implementaciju ključnih preporuka iz FSAP-a koje imaju za cilj jačanje pravnog, regulatornog i institucionalnog okvira Fonda za zaštitu depozita. Centar bi pružio dodatnu pomoć kroz tehničke savjete i analitičke usluge o finansijskoj stabilnosti, spriječavanju krize, makro-prudencijalnom i mikro-prudencijalnom okviru, oporavku i sanaciji banaka, kao i o zaštiti potrošača i finansijskoj pismenosti.

Izazovi

Postoji rizik da dođe do erozije adekvatnost penzija u Crnoj Gori na duži rok, a adekvatnost već sada uzrokuje ozbiljne fiskalne pritiske. Nakon globalne finansijske krize, rashodi za penzije su se vratili na nivoe ispod 10 procenata BDP-a, što je slično sa EU prosjekom. Ovo povećanje je stvorilo dodatni deficit koji pokriva država. Glavni izvori povećanja troškova su bili: (i) porast stope zamjene penzija, i (ii) pad realnih zarada. Dok je s jedne strane postojeći model vrednovanja i usklađivanja (75 procenata indeksa potrošačkih cijena i 25 procenata zarada za oba elementa) dobro funkcionisao u pogledu očuvanja realne kupovne moći penzionera, na duži rok bi doveo do erozije adekvatnosti penzija. Kako bi se održala stabilna početna stopa zamjene i realna kupovna moć penzionera, treba izmijeniti postojeći model usklađivanja.

Prilike za prijevremeno penzionisanje su dodatno oslabile penzioni sistem. Petogodišnja opšta opcija za prijevremeno penzionisanje uz aktuarski neutralno umanjenje (4,25 procenata godišnje) koja je uvedena 2010. pobija efekte povećanja starosne granice za penzionisanje, s obzirom na povećanje broja prijevremenog penzionisanja od 2011. Zanimanja koja se obavljaju u opasnim i teškim uslovima takođe imaju pravo na prijevremeno penzionisanje uz beneficirani radni staž sa niskim dodatnim troškom. Iako broj osiguranih obveznika koji imaju pravo na beneficirani radni staž nije veliki (procjena je da iznosi 3-4 procenta od ukupnog broja), lista zanimanja je široka i sadrži zanimanja koja više nijesu opasna.1 Dodatni doprinosi koje treba da plate poslodavci za beneficirani radni staž su nedovoljni kako bi se finansiralo njihovo prijevremeno penzionisanje. Slično tome, u 2010. je uvedeno penzionisanje bez kaznenih poena sa navršenih 40 godina radnog staža koje nije pravično sa aktuarskog stanovišta za one koji su kasnije ušli na tržište rada, osiguranike koji imaju kraći staž osiguranja i poreske obveznike.

Druge nedavne intervencije povećavaju fiskalni pritisak u odnosu na rashode za penzije. U posljednjih nekoliko godina tri intervecije su povećale fiskalni pritisak. Prva je privremeno prijevremeno penzionisanje u periodu od marta do jula 2015. koje je omogućilo zaposlenima iz preduzeća u javnom vlasništvu koja su otišla u stečaj da se penzionišu sa 30 godina radnog staža (25 za žene) bez obzira na starost. Ovu priliku je iskoristilo nekih 1.500 zaposlenih koji bi inače ostali aktivni i koji bi tražili novo zaposlenje. Druga je odluka o usklađivanju penzija iz 2016. koje je dodatno 1 Lista zanimanja sadrži zanimanja koje zemlje Evropske unije više ne smatraju opasnim kao što su stujardi/stjuardese, balerine/baletani i operski pjevači.

Grafikon 6. Rashodi za penzije i transferi iz budžeta za penzije, procenat BDP-a

Izvor: MONSTAT; Fond PIO Crne Gore

0

2

4

6

8

10

12

14

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Pensions/GDP budget transfer for pensions/GDP

usklađivanje u odnosu na standardnu formulu – sve penzije su od jula 2016. dobile dodatno povećanje od 3 procenta, a minimalne penzije od skoro 20 procenata. Treća je uvođenje doživotne naknade za majčinstvo (koja se takođe može smatrati jednim oblikom penzije) za žene sa troje i više djece koje možda zvuči kao privlačna demografska mjera, ali je dovela do značajnih destimulansa u pogledu rada koji će na dugi rok imati uticaja na penzioni sistem. Niti jedna od ovih intervencija nema za cilj rješavanje bilo kojeg od pitanja koja se odnose na sistemsku koncepciju penzionog sistema.

Iako je crnogorski sistem socijalne pomoći blizu prosjeka Evrope i centralne Azije, u njemu su ugrađene ozbiljne slabosti koje rezultiraju gubicima u pogledu efikasnosti i destimulansa za rad. Sistem socijalne pomoći sprovodi programe utemeljene na doprinosima i programe koji nisu utemeljeni na doprinosima, a njegov nivo potrošnje i ključni indikatori učinka su slični sa regionom Evrope i centralne Azije. Međutim, kada se sistem detaljnije analizira otkrivaju se značajne slabosti u pogledu: (i) koordinacije programa sa visokim nivoom resursa koji se alociraju kroz programe po kategorijama u odnosu na programe gdje se provjerava imovinsko stanje korisnika; (ii) različitih konstrukcionih nedostataka programa materijalnog obezbjeđenja porodice (MOP), naknade za porodice sa djecom, i doživotne naknade za majčinstvo koja je rezultirala destimulansima za rad i inkluziju i greškama u pogledu uključivanja; (iii) nepostojanja integracije između socijalnih naknada i politika zapošljavanja, što je potrebno kako bi se aktivirao značajan broj korisnika; i (iv) visokih administrativnih troškova pružanja socijalne zaštite.

Mali dio javnih resursa se usmjerava na ciljane programe sa provjerom imovinskog stanja korisnika. U 2013. programi u Crnoj Gori koji se ne finansiraju iz doprinosa su predstavljali 1,28 procenata BDP-a, dok je prosjek u regionu Evrope i centralne Azije bio 2,3 procenta. Manje od polovine ovih resursa je sprovdeno kroz ciljane programe sa provjerom imovinskog stanja [korisnika]. Socijalna naknada koja predstavlja posljednje utočište, materijalno obezbjeđenje porodice, predstavlja skoro 0,54 procenata BDP-a i predstavlja ulaznicu za seriju programa koji ukupno iznose skoro 0,4 procenta BDP-a. Ostatak se odnosi na programe za invalide. Dok materijalno obezbjeđenje porodice ima nizak obuhvat i adekvatno je izdašno u poređenju sa regionom, cijeli paket programa je prilično izdašan što dovodi do značajnih destimulansa za radno angažovanje. Stoga izdašnost naknada ide na uštrb niskog obuhvata za najniži kvintil, koji je najniži u zemljama u regionu i iznosu 20 procenata.

Nedavno uvedena doživotna naknada za majčinstvo stvara najveće destimulanse za radno angažovanje i fiskalne pritiske. Ova naknada koja se daje određenoj kategoriji daje se majkama sa troje ili više djece i ide do nivoa minimalne zarade od 193 eura mjesečno ukoliko je lice nazposleno ili čak i više (336 eura) ukoliko je osoba zaposlena ili penzioner2. Zaključno sa novembrom 2016, 21.444 žena je primalo ovu naknadu, što je dovelo do troška od 76 miliona eura godišnje. Ovaj novi program je doveo i do opterećenja kod nacionalnog Zavoda za zapošljavanje jer je veliki broj muškaraca i žena počeo da se registruje u očekivanju da se kvalifikuju za ovaj program ili sličan program u određenom trenutku koji u suštini ne traže posao niti prilike za obuku.

Koncepcija i implementacija programa socijalne pomoći treba da promoviše aktivaciju korisnika. Nepostojanje sprovođenja postojećih instrumenata koji se odnose na akativaciju u programima socijalne pomoći, nepostojanje koordinacije programa aktivnih politika na tržištu rada sa pružanjem socijalne pomoći, slabosti u koncepciji programa socijalne pomoći koje se kreću od metoda ciljanja do kombinacije programa, i nepostojanje kapaciteta u javnim službama za zapošljavanje, dovode do destimulansa za radno angažovanje. Procjenjuje se da je oko polovine korisnika materijalnog obezbjeđenja porodice u radnom dobu, a da je preko trećine sposobno za rad. Iako ova lica imaju obavezu da se registruju i da kontaktiraju zavod za zapošljavanje svakog mjeseca, ovi propisi se ne sprovode i oni ne dobijaju savjetodavne usluge ili programe aktivnih politika na tržištu rada koji su prilagođeni njihovim potrebama. Pored toga, visok nivo neformalnih aktivnosti u zemlji, koji se 2 U decembru 2016. naknada je smanjena na 144 eura odnosno na 264 eura.

procjenju na 30 procenata, kao i kvalitativni dokazi, ukazuju da postoje greške kod uključivanja jer brojni korsnici moraju biti neformalni radnici.

Opcije za javne politike Penzioni sistem. Kako bi se ponovo uspostavio balans u penzionom sistemu da bi postao fiskalno i socijalno održiv, Vlada može da razmotri da: • Uvede da se lični bodovi vrednuju kroz zaradu i penzije usklađuju sa indeksom potrošačkih cjena; • Postroži politiku prijevremenog penzionisanja kako bi se produžilo učešće na tržištu rada

(ukidanje penzionisanja bez umanjenja sa 40 godina staža, povećanje godišnjeg umanjenja na preko 4,25 procenata, veći bonusi za kasnije penzionisanje, skraćenje mogućnosti za prijevremeno penzionisanje na 2 godine);

• Smanji mugućnosti za penzionisanje sa beneficarnim radnim stažom za one koji rade na radnim mjestima koja uključuju uslove rada sa dugoročnim uticajem na zdravlje;

• se uzdržava od ad-hoc intervencija u penzionom sistemu.

Socijalna pomoć. Kako bi se promovisala aktivacija i smanjili destimulansi za radno angažovanje koji preovladavaju u sistemu socijalne pomoći, Vlada može da razmotri:

• Promjenu koncepcije doživotne naknade za majčinstvo ili još bolje da je zamijeni sa nekim drugim programom koji bolje postiže njen cilj;

• Uvođenje novih elemenata u koncepciji materijalnog obezbjeđenja porodice kako bi se smanjili marginalni troškovi da osoba radi dok prima socijalnu pomoć; sprovođenje registracije korisnika kod nacionalnog Zavoda za zapošljavanje; i učešće u obuci i aktivnostima koje se odnose na traženje posla;

• Povećanje koordinacije socijalne pomoći i programa na tržištu rada jer, kako je objašenjeno u Napomeni za tržište rada i vještine, mnogi od programa aktivnih politika na tržištu rada ne odgovaraju potrebama korisnika socijalne pomoći. Najznačajnije aktivnosti iz oblasti politika su jačanje kapaciteta javnih službi za zapošljavanje (npr. uvođenje metodologija za profilisanje), omogućavanje garancije ponovnog dobijanja socijalne pomoći za korisnike koji pohađaju obuku uz rad ili koji su privremeno zaposleni, uspostavljanje sistema jednog šaltera za kooridinisanje službi socijalne pomoći i službi za zapošljavanje.

Kako bi promovisala efikasnost programa socijalne pomoći, unaprijediti pravičnost i kako bi se vratila na put fiskalne održivosti, Vlada može da razmotri: • Prekompoziciju resursa unutar programa socijalne pomoći sa ciljem povećanja potrošnje na ciljane

programe sa provjerom imovinskog stanja korisnika i smanjenja potrošnje na programe po kategorijama, naročito programa doživotne podrške za majčinstvo. Ova prekompozicija je od presudne važnost za povećanje obuhvata i smanjenje izdašnosti i ukupno za minimiziranje destimulansa za radno angažovanje.

• Unaprijeđenje koncepcije programā socijalne pomoći, jer su prenormirani u nekim aspektima i nedovoljno normirani u drugim aspektima. Kao rezultat toga, takva koncepcija dovodi do visokih troškova i velikih grešaka kod uključivanja i isključivanja.

Podrška Svjetske banke

Tekuća podrška. Svjetska banka je kontinuirano podržavala napore na reformi penzionog sistema u Crnoj Gori. Zajedno sa Ministarstvom rada i socijalnog staranja, penzioni tim je ažurirao modele za prognoziranje za Crnu Goru (PROST Montenegro), koji će služiti za evaluaciju opcija za javnu politiku. Model će biti predat partnerima uz adekvatnu obuku. Planirano je da izvještaj o prijevremenom penzionisanju u Crnoj Gori, koji uključuje beneficirani radni staž za opasna zanimanja, bude završen u martu 2017.

Svjetska banka je takođe pružala analitičku podršku kako bi se ocijenio učinak programa socijalne pomoći pojedinačno i kao ukupnog sistema socijalne zaštite. Tehnička pomoć je bila usmjerena prema Ministarstvu rada i socijalnog staranja kao i prema nacionalnom Zavodu za zapošljavanje.3 U ovom trenutku, tehnička pomoć je fokusirana na evaluaciju destimulansa za radno angažovanje doživotne podrške za majčinstvo i funkcionalnu analizu nacionalnog Zavoda za zapošljavanje.

Planirana podrška/opcije. Grupacija Svjetske banke pruža, po potrebi, dodatne analize drugih pitanja koja se odnose na penzije za koje je iskazano interesovanje. Grupacija Svjetske banke može da nastavi sa tehničkom pomoći koja se odnosi na socijalnu zaštitu kako bi se osmislile funkcije sistema, kao i koordinacija sa politikama za zapošljavanje koje su usmjerene prema aktivaciji korisnika pomoći. U okviru finansiranja kroz investicioni projekat bi se mogla pružiti finansijska podrška za promjenu koncepta programa socijalne pomoći i zapošljavanja, uvođenje odgovornosti za aktivaciju za korisnike pomoći i snaženje centara za socijalni rad kako bi se smanjio trošak pružanja usluga.

3 Svjetska banka je izradila seriju napomena za javne politike koje su se bavile temama aktivacije, programima aktivnih politika na tržištu rada, i ocjenom tržišta rada.

Izazovi Stanovništvo koje brzo stari stvara rastući fiskalni pritisak na zdravstveni sistem, a građani navode zdravstvo kao glavni prioritet za javne investicije. Crna Gora se nalazi blizu regionalnog prosjeka i prosjeka zamalja sa gornjim-srednjim dohotkom kada je u pitanju potrošnja za zdravstvo mjerena kao procenat BDP-a, procenat privatne potrošnje u ukupnoj potrošnji za zdravstvo i ishode u odnosu na nivo inputa. Međutim biće potrebno dodatno unaprijeđenja kvaliteta i efikasnosta kako bi se Crna Gora izborila sa trendom starenja stanovništva (Grafikon 1). U istraživanju Život u tranziciji iz 2016, trećina crnogoraca je navela zdravstvo kao najveći prioritet za dodatnu potrošnju države jer povećanje udjela privatne potrošnje u ukupnoj zdravstvenoj potrošnji doprnosi visokim neispunjenim potrebama za medicinskom zaštitom (Grafikon 2). Međutim, produktivnost centara primarne zdravstvene zaštite ima velike varijacije, uprkos reformama kako bi se unaprijedila efikasnost u sektoru, dok se nastavlja sa finansiranjem bolnica iz linijskog budžeta na osnovu prethodnih alokacija. Kao i kod drugih zemalja u regionu, zdravstveni sistem je i dalje orjentisan sa bolnicama u centru sistema i nije dobro integrisan, a to je model pružanja usluga koji je prilično neefiksan za stanovništvo koje stari sa velikim opterećenjem koje dolazi od nezaraznih bolesti. Neefikasnosti kod nabavke ljekova su i dalje prisutne. Javni rashodi za ljekove su se povećali za 60 procenata između 2010. i 2016. Zdravstveni sistem tek treba da iskoristi mogućnosti zdravstvenog informacionog sistema za monitoring protoka inputa i outpta/ishoda, upravljanje zalihama i ugovornim obavezama i vršenje evaluacije učinka pružaoca usluga/roba, i time kontroliše troškove i nagomilavanje zaostalih obaveza. Kompjuterizovani zdravstveni informacioni sistem je uspostavljen od 2004, a povezuje pružaoce usluga na primarnom nivou zaštite, opšte bolnice, agenciju za nabavku ljekova i izvještavanje o informacijama o javnom zdravlju. Međutim, sistem nije djelotvorno umrežen i ne proizvodi dobre izvještaje.

Grafikon 7. Koeficijent starosne zavisnosti, staro stanovništvo

Grafikon 8. Neispunjene potrebe za medicinskom pomoći usljed toga što su

preskupe, kako su lica sama prijavila

Izvor: Indikatori svjetskog razvoja Izvor: Eurostat

9

11

13

15

17

19

21

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

MNE UMC ECA (excl. HICs)

0

2

4

6

8

10

12

Croatia

Montenegro

Macedonia,FYR

Opcije za javne politike

S obzirom na postojeće ograničeno okruženje, analiza javnih finansija koja je u izradi, identifikovala je preliminarne preporuke za zdravstvo koje bi Vlada mogla da razmotri:

Na kratki i srednji rok: • Održati i proširiti reforme koje su već u toku kako bi se postigle uštede za troškove za ljekove, uz

istovremenu izradu monitoringa praksi izdavanja recepata i praksi izdavanja ljekova. Konkretno: (i) uvesti i implementirati ugovore sa uslovnom naknadom i podjelom rizika za skupe patentirane ljekove; (ii) kontaktirati nove proizvođače izvan regiona i pokušati da bi se olakšao njihov ulazak na tržište kako bi se osnažila konkurencija na tržištu generičkih ljekova; (iii) jačati monitoring i uvesti mehanizame kontrole obima ljekova propisanih na recept i ljekova izdatih u apotekema; (iv) revidirati veleprodajne i maloprodajne marže za ljekove, uključujući uvođenje fiksne naknade za izdavanje ljekova kako bi se podstaklo izdavanje jefitnijih ljekova; (v) osnažiti kriterijume i procese za odlučivanje o uključivanju skupih ljekova na listu ljekova koji se refundiraju (npr. ocjena zdravstvene tehnologije); i (vi) uvesti da je registracija ljekova prioritet što će povećati konkurenciju na tržištu.

• Unaprijediti korišćenje bolničkih kreveta kroz uvođenje bolje kontrole prijema. Tipično bi fondovi socijalnog zdravstvenog osiguranja vršili monitoring, nadzor i davali savjete u vezi sa racionalnim korišćenjem bolničkih kreveta.

Na srednji i dugi rok:

• Podržati reforme plaćanja pružaoca usluga koje su već počele. Reforme plaćanja pružaoca usluga koje su već počele ili koje su predviđene se kreću u pravom smjeru: kapitacija za primarnu zaštitu i plaćanja zasnovana na pojedinačnim predmetima za sekundarnu i tercijarnu zaštitu. Plaćanje po učinku za doktore u primarnoj zaštiti je značajno narušeno kolektivnim ugovorima i trebalo bi ga ponovo uvesti. Ove reforme treba da se implementiraju i treba napraviti napore kako bi se odmaklo od restriktivnog linijskog budžetiranja kako bi se institucijama dala veća fleksibilnost u donošenju odluka o alociranju resursa. Preporučuje se da Vlada nastavi sa i da osnaži reforme plaćanja pružaocima usluga i nabavki, koje su već započete: (i) kapitacija i učinak na primarnom nivou; (ii) dijagnostički srodne grupe (DRG) na sekundarnom i tercijarnom nivou; i (iii) racionalizacija paketa prava (ljekovi pokriveni osiguranjem, politika bolovanja, liječenje u inostranstvu);

• Uvesti reformu pružanja usluga kako bi se riješili dvostruki izazov koji dolazi od povećanja opterećenja nezaraznih bolesti i starenje stanovništva. Konkretno: (i) unaprijediti kvalitet i obuhvat primarne i preventivne zaštite, kroz bolji skrining (rano otkrivanje) i liječenje hroničnih bolesti i promovisanje zdravih stilova života za zdravije stanovništvo i smanjenje troškova na duži rok; (ii) racionalizovati mrežu bolnica kako bi se smanjilo prekomjereno korišćenje bolničkih usluga i pretvoriti viškove kapaciteta kod kreveta u objekte za dugotrajnu njegu; (iii) stvoriti podsticaje kroz plaćanje kako bi se promovisala koordinacija zaštite; (iv) promovisati veće korišćenje ambulantne zaštite i dnevnih operacija; (v) osnažiti poštovanje kliničkih smjernica i protokola; (vi) unaprijediti monitoring kvaliteta zaštite i ishoda na svim nivoima u zdravstvenom sistemu kroz jačanje i integraciju informacionog sistema.

Podrška Grupacije Svjetske banke

Planirana podrška /Opcije.

U 2015, Svjetska banka je počela sa pripremom projekta koji bi imao za cilj da poveća efikasnost rashoda za zdravstvo i da unaprijedi kvalitet zaštite za prioritetne nezarazne bolesti.

Svjetska banka bi mogla da obnovi pripremu projekta i obezbijedi investicioni zajam, moguće kroz povlačenje sredstava zasnovano na rezultatima, kako bi se: (1) osnažili kapaciteti za unaprijeđeno upravljanje zdravstvenim sistemom (uključujući upravljanje farmaceutskim sektorom); (2) unaprijedila efikasnost u zdravstvenim institucijama (dizajnirati i implementirati plaćanje po učinku, povećati korišćene ambulantnih operacija i dijagnostičkih kapaciteta); i (3) unaprijedio kvalitet zdravstvene zaštite uključujući kroz unaprijeđene zdravstvene informacione sisteme i osnaženu odgovornost za kvalitet.

Izazovi

U poređenju sa novim državama članicama Evropske unije, iznos naplate poreza i doprinosa u Crnoj Gori predstavlja visok procenat BDP-a. Posebno je visoka naplata PDV-a u odnosu na BDP uprkos tome što Crna Gora ima najnižu stopu PDV-a.4 Generalno, Crna Gora naplaćuje oko 20,4 procenta BDP-a iz direktnih poreza u odnosu na 14,5 procenata BDP-a u novim državama članicama Evropske unije. Međutim, visoki naplaćeni prihodi kao udio u BDP-u mogu da održavaju podcijenjeni BDP usljed sive ekonomije i nije vjerovatno da će se održati na srednji i duži rok, osim ako se ljudski, finansijski i IT resursi uprave prihoda ne budu koristili na učinkovitiji način.

Održavanje visoke naplate prihoda bi zahtijevalo značajna unaprijeđenja u poštovanju obaveza. Crna Gora ne mjeri poštovanje poreskih obaveza i nema moderne kapacitete za upravljanje poštovanjem obaveza. Treba osnažiti analitičke kapacitete Poreske uprave Crne Gore kako bi se identifikovali i pratili rizici od nepoštovanja obaveza. Proces registracije je usitnjen i treba značajno unaprijediti tačnost informacija o poreskim obveznicima. Zastario i fragmentiran informacioni sistem otežava automatizaciju poslovnih procesa i naplatu, obradu i analizu informacija, kao i korišćenje podataka od trećih lica. Funkcija poreske inspekcije ne koristi upravljanje rizikom na sistematičan način kod izbora predmeta za inspekciju i moderne alate kako bi sprovodila djelotvorne inspekcije.

4 Zakonska stopa PDV-a u Crnoj Gori je 19 procenata (osnovna) i 7 procenata (umanjena). PDV stope u novim državama članicama EU se kreću od 20 do 25 procenata.

Grafikon 9. Ukupni prihodi, 2015 (procenat BDP-a)

Izvor: Eurostat, i Ministarstvo finansija Crne Gore

Grafikon 10. Vrijeme potrebno za poštovanje poreskih zakona, 2016 (sati godišnje)

Izvor: Izvještaj o lakoći poslovanja (Doing Business) za 2017, Grupacija Svjetske banke

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

LT LV CY EE MT MNE HR EU28 SI

050

100150200250300350400450500

Luxe

mbo

urg

Irela

ndEs

toni

aFi

nlan

dU

nite

d Ki

ngdo

mN

ethe

rland

sSw

eden

Cypr

usD

enm

ark

Aust

riaFr

ance

Mal

taSp

ain

Belg

ium

Rom

ania

Latv

iaLi

thua

nia

Slov

ak R

epub

licG

reec

eCr

oatia

Ger

man

ySe

rbia

Czec

h Re

publ

icIta

lyPo

rtug

alSl

oven

iaPo

land

Hun

gary

Mon

tene

gro

Bulg

aria

Mac

edon

ia, F

YRKo

sovo

Alba

nia

Mon

tene

gro

Bosn

ia a

nd H

erze

govi

na

Ali skoro dvije trećine tih zaostalih obaveza nisu naplative jer predstavljaju obaveze poreskih obveznika koji su neaktivni, koji su se odjavili ili koji su u postupku stečaja. Većina zaostalih obaveza su stare i nenaplative, ali nema zakonskih odredbi za njihov otpis. Uprkos mjerama za povećanje naplate zaostalih obaveza, slabosti u poreskoj registraciji, sprovođenju i naplati i ograničenja IT sistema predstavljaju ozbiljan izazov u pogledu poštovanja obaveza.

Dok je s jedne strane trošak za ispunjavanje poreznih obaveza nedavno smanjen u poređenju sa drugim zemljama u regionu, troškovi poštovanja obaveza za poreske obveznike u Crnoj Gori su i dalje značajni. Vrijeme potrebno za poštovanje poreskih zakona (prikupljanje informacija, ispunjavanje poreskih prijava, podnošenje prijava i plaćanje poreza) je jedno od najvećih u Evropskoj uniji. Broj poreskih plaćanja je takođe relativno visok i elektronsko podnošenje prijava se rijetko koristi u Crnoj Gori – manje od 20 procenata prijava za PDV i porez na dobit pravnih lica se podnose elektronski, dok je u većini zemalja Evropske unije elektronsko podnošenje prijava za ove poreze blizu ili jednako 100 procenata. Elektronsko plaćanje poreza je takođe vrlo nisko u Crnoj Gori.

Opcije za javne politike

Unaprijeđenje učinkovitosti Poreske uprave Crne Gore u naplati poreza uz smanjenje troškova poštovanja obaveza za poreske obveznike će se nadovezati na implementaciju sveobuhvatnog programa reforme:

• Poboljšanje strateškog fokusa, planiranja, analitičkih kapaciteta i kapaciteta za monitoring Poreske uprave Crne Gore kako bi se podržalo moderno upravljanje poštovanjem obaveza.

• Investiranje u obuku zaposlenih, vodeći računa o potrebama za novim vještinama i starenju postojeće radne snage.

• Unaprijeđenje pravnog okvira kako bi se obezbijedila konzistentnost sa operativnim potrebama Poreske uprave Crne Gore i međunarodnom najboljom praksom.

• Pojednostavljivanje procesa registracije, kroz spajanje postojećih registara i eliminisanje preklapanja, će unaprijediti kvalitet informacija o poreskim obveznicima, što je od ključnog značaja za upravljanje poštovanjem obaveze;

• Proširenje korišćenja elektronskog podnošenja prijava i elektronskog plaćanja kako bi se smanjio trošak poštovanja obveza;

• Povećanje djelotvornosti poreske inspekcije – kroz uvođenje pristupa upravljanja rizikom i modernih alata i pristupa za vršenje inspekcija i time jačanje poštovanja obaveza.

• Unaprijeđenje IT sistema i infrastrukture koja bi podržala modernizaciju osnovnih funkcija i osigurala značajno povećanje u poštovanju obaveza i smanjenje troškova poštovanja obaveza.

• Jačanje funkcija za izvršenje i naplatu kako bi se smanjio nivo zaostalih obaveza i unaprijedilo poštovanje obaveza;

• Proširiti obuhvat i kvalitet kanala kojima se vrši interakcija sa poreskim obveznicima – internet, call centar, elektronskom poštom, telefonom, itd;

• Uvesti standarde za pružanje usluga i pratiti učinak.

Podrška Grupacije Svjetske banke Planirana podrška/opcije. Svjetska banka može da podrži modernizaciju Poreske uprave i kroz savjetodavnu podršku i kroz finansiranje. Na zahtjev Ministarstva finansija, pripremljen je Projekta za upravljanje prihodima i spreman je za pregovaranje od 2015. Projekat ima za cilj da unaprijedi djelotvornost operativnih funkcija poreske administracije i da smanji troškove poštovanja obaveza za korporativne poreske obveznike. Projekat bi podržao poresku administraciju da koristi poslovne procese sa većim kapacitetom koji su više okrenuti ka oslanjanju na ocjenu rizika koji doprinose efikasnoj naplati poreza i doprinosa za socijalno osiguranje koji treba da se naplate iz svih izvora ekonomske aktivnosti. Povećano poštovanje obaveza će stvoriti postojaniji priliv prihoda kako bi se građanima pružile osnovne usluge. Unaprijeđenja kapaciteta će takođe podržati napore zemlje u pogledu pristupanja Evropskoj uniji i ekonomskoj integraciji sa državama članicama EU.

Izazovi

Za razliku od drugih država na Balkanu, Crna Gora je visoko centralizovana i opštine imaju ograničene funkcionalne nadležnosti. Glavni zadaci koji su im povjereni uključuju održavanje lokalnih puteva, vodosnabdijevanje, prikupljanje i tretman otpada, ulična rasvjeta, ozelenjavanje, kultura i sport, ali ne i obrazovanje, socijalno staranje ili zdravstvene usluge. Shodno tome, udio potrošnje jedinica lokalne uprave u BDP-u je bio 4,5 procenata u 2014. što je manje 10 procenata ukupne konsolidovane potrošnje opšteg nivoa države.

Uprkos tome što postoji sistem sa jednim nivoom uprave ispod nacionalnog nivoa, koncetracija stanovništva u glavnom gradu je visoka. Postoje 23 opštine, od kojih dvije još uvijek nisu oformile svoje osnovne institucije (više od godinu dana), a jedna šestina opština ima manje od 5.000 stanovnika. S druge strane, Crna Gora ima jednu od najvećih koncentracija stanovnika u glavnom gradu, koji ima 30 procenata stanovništva.

Povećani koeficijenti zavisnosti stanovništva i niske stope aktivnosti u sjevernim opštinama će nastaviti da opterećuju lokalne finansije. Sjeverni region će nastaviti da podbacuje i da sve više zavisi od penzija i socijalnih transfera, dok će centralni i južni region u velikoj mjeri imati koristi od unaprijeđenih demografskih trendova. Generalno, u zemlji takođe postoji velika neaktivnost stanovništva. U opštinama kao što su Rožaje, Andrijevica i Plav, visoka stopa zavisnosti ide u paru sa niskim stopama aktivnosti radno sposobnog stanovništva, pa se time dodatno erodira poreska osnovica u opštinama i stvara pritisak na fiskalnu održivost jedinica lokalne uprave.

Grafikon 11. Koeficijent zavisnosti, procenat stanovništva od 15-64

Grafikon 12. Aktivno stanovništvo, procenat stanovništva

Izvor: MONSTAT, EUROSTAT, kalkulacije zapslenih Svjetske banke.

Krhka finansijska pozicija i nizak kapacitet na opštinskom nivou predstavljaju prijetnju i za makro-ekonomsku stabilnost i za pravično pružanje usluga. Neke (ne sve) opštine prikazuju krhko finansijsko stanje i neodržive rashode i dug. Generalno, opštine imaju nizak nivo ukupnog direktnog duga (4,8 procenata BDP-a). Međutim, paralelno sa tim one su stvorile dodatnih 3,4 procenata BDP-a zaostalih obaveza za poreze i prema dobavljačima, dok dug kompanija u opštinskom vlasništvu (koji je uglavnom pokriven opštinskim garancijama) nije evidentiran. U određenim opštinama su nerealno budžetsko planiranje i veliki dispariteti između preuzetih obaveza na strani potrošnje i fiskalnog kapaciteta doveli do finansijskih poteškoća. Preveliki broj zaposlenih i pretjerani izdaci za zarade u lokalnim upravama i opštinskim javnim kompanijama su otkrile implicitnu mrežu socijalne sigurnosti – koja je implementirana kroz obezbjeđivanje zapošljavanja u javnom sektoru – kao i lošu efikasnost potrošnje. Nedovoljni kapaciteti da se otplate veliki iznosi zaostalih obaveze za poreze i zarade i rastući dug prema bankama i dobavljačima, su povećali zabrinutost u pogledu održivosti javnih finansija i boniteta nekih opština.

Postoje značajne razlike koje su evidentirane u pogledu fiskalnog kapaciteta crnogorskih opština, dok djelotvorno iskazivanje lokalne autonomije zahtijeva snažnu finansijsku poziciju u opštinskim upravama. Velike razlike kada je u pitanju fiskalni kapacitet vjerovatno vode do povećanja nejednakosti kada su u pitanju javne usluge koje se pružaju po regionima, što je takođe dokazano kroz heterogenost ishoda usluga u socijalnom sektoru i infrastrukturi. Promjene zakona nastale u prethodnim godinama imale su namjeru da unaprijede potencijal za povećanje sopstvenih prihoda i da eliminišu tradicionalne distorzivne lokalne prihode; ali, implementacija je bila neujednačena. Kapacitet za srednjoročno budžetiranje i prostorno planiranje je ograničen, što rezultira neplanskom i neregulisanom gradnjom, posebno u obalnim područjima. Neadekvatno planiranje takođe rezultira neadekvatnim javnim uslugama, posebno za osjetljive grupe.

Opcije za javne politike

Neophodno je da opštine hitno adresiraju postojeće slabosti. Predlaže se nekoliko aktivnosti u vezi sa javnim politikama:

• Proširiti poresku osnovicu sopstvenih prihoda i uvesti administrativne mjere za proširenje naplate poreza na nepokretnosti i drugih lokalnih poreza;

• Podržati ugovore za reprogramiranje duga kroz racionalizaciju zaposlenih, zamrzavanje zapošljavanja i ograničenje rasta nominalnih zarada. Pored toga, razmotriti spajanje komunalnih službi u nekoliko manjih opština i opština sa problemima (ili napraviti aranžmane za zajedničko pružanje usluga, npr. vodosnabdijevanje, upravljanje otpadom i održavanje puteva);

• Unaprijediti sisteme za upravljanje javnim finansijama kako bi se: uvelo srednjoročno budžetsko planiranje, ojačalo izvršenja budžeta, evidentirale preuzete obaveze i zaostale obaveze, sproveo Zakon o fiskalnoj odgovornosti, unaprijedila interna revizija i kontrola, kao i procesi javnih nabavki na lokalnom nivou (izgradnja kapaciteta);

• Izgradnja kapaciteta za pripremu i implementaciju projekata (EU, IPA, itd).

Podrška Grupacije Svjetske banke

Tekuća podrška. Program urbanog partnerstva, sa austrijskim finansiranjem, će nastaviti da podržava lokalne uprave u izgradnji kapaciteta i finansijskom upravljanju (Program već podržava 13 od 23 opštine).

Unaprijeđenje sistema javnih nabavki u Crnoj Gori podržava Upravu za javne nabavke da izradi priručnik za indikatore učinka i monitoringa, što uključuje: 1) standarde kontrole kvaliteta; 2) savjete u pogledu procedura za prikupljanje i monitoring statističkih podataka o javnim nabavkama; 3) opsežne smjernice o tome kako se boriti protiv prevara i korupcije u sistemu javnih nabavki. Projekat takođe ima za cilj da izradi set smjernica za mala i srednja preduzeća kako bi se ohrabrilo njihovo učešće na javnim tenderima.

Svjetska banka je 2015. dostavila note o javnim politikama: Crna Gora: Opcije za obnavljanje fiskalne održivosti i unaprijeđenje efikasnosti potrošnje na subnacionalnom (lokalnom) nivou kojim se ocjenjuje finansijska situacija u opštinama i nudi reformska mapa puta za njihovo operativno restrukturiranje i jačanje upravljanja javnim finansijama.

Planirana podrška/opcije. Svjetska banka može da podrži opštinsko upravljanje i finansijsku održivost kroz aktivnost zasnovanu na rezultatima. Ta aktivnosti bi mogla da podrži finansiranje ključne opštinske infrastrukture, restrukturiranje opština i jačanje kapaciteta koje bi dovelo do smanjenja zaostalih obaveza i unaprijeđeno pružanje usluga kroz saradnju i zajedničko pružanje usluga i mehanizme dijeljenja usluga. Sprovođenje programa Ocjene javne potrošnje i finansijske odgovornosti (PEFA) za odabrane opštine bi moglo da bude komplementarno ovoj aktivnosti.

Izazovi

Uz fiskalne rezerve koje se smanjuju, sposobnost ekonomije da apsrobuje šokove i kreira radna mjesta će se skoro u potpunosti oslanjati na konkurentnost privatnog sektora. Ekonomski rast u Crnoj Gori međutim na stvara radna mjesta; zemlja je suočena sa visokom nezaposlenošću, niskim učešćem radne snage i visokim nivoom neformalnih aktivnosti. Umjesto toga, napredak u pogledu produktivnosti je rezultirao većim zaradama. Privatni sektor je i dalje relativno mali, zapošljava samo polovinu radnika i često pruža manje sigurna radna mjesta na kratak rok. Preduzeća u državnom vlasništvu zapošljavaju veliki dio radnika, ali je novo zapošljavanje rijetko. Crna Gora treba da pređe na model inkluzivnog rasta gdje privatni sektor stvara najveći broj radnih mjesta i rast, kako bi povećala dobrobit svojih građana. U ovom trenutku je stopa zaposlenosti jedna od najnižih u Evropi, koju prate visoki nivoi neformalnosti i nezaposlenosti. Samo 52 procenta crnogoraca u uzrastu od 15 godina i više su zaposleni u odnosu na 65 procenata u Evropskoj uniji, a cilj programa Evropa 2020 je 75 procenata. Jedno od tri radna mjesta su u neformalnom sektoru, a sezonska radna mjesta u velikoj mjeri popunjavaju migranti iz inostranstva. Nezaposlenost je visoka i za muškarce i za žene, na nivou od 17,6 procenata u prosjeku (2015.), a i dugotrajna je (80 procenata nezaposlenih traži posao više od 12 mjeseci). Lica koja po prvi put ulaze na tržište suočavaju se sa posebnim izazovom (40 procenata je nezaposleno), a tri četvrtine njih trebaju više od 2 godine da nađu posao. Stopa neaktivnosti je takođe vrlo visoka, posebno kod žena. Postoji disbalans između ponude i potražnje za obučenom radnom snagom, a ljudima sa niskim nivoima obrazovanja je sve teže da nađu zaposlenje. Takođe postoje postojane razlike između aktivnog obalnog područja i siromašnijih sjevernih regiona.

Potreba da se podstiče otvaranje radnih mjesta u privatnom sektoru je od kritičnog značaja; međutim, kompanije pokazuju niske nivoe konkurentnosti. Crna Gora ima jednu od najnižih stopa izvoza roba u odnosu na BDP u svijetu (ispod 9 procenata) i izvoz ima veliku koncentraciju u proizvodima metalske industrije sa niskim tehnološkim sadržajem. Izvoz usluga je veći, ali je i dalje niži u odnosu na uporedne zemlje, na nivou od 34 procenta BDP-a u 2015. On je koncentrisan u tri glavne vrste usluga: putovanja, transport i finansijske usluge. Nijedna mala zemlja (zemlje sa manje od 10 miliona stanovnika) nije postigla status zemlje sa visokim dohotkom sa izvozom koji je manji od 50 procenata BDP-a. Samo 7 procenata kompanija izvozi svoju robu, u odnosu na 18 procenata na Balkanu i 29 procenata u Estoniji. Pored toga, stope preživljavanja izvoza su niske: samo jedna od tri izvozne aktivnosti koja započne u datoj godini će preživjeti nakon te prve godine. Dodatno je povećana koncentracija izvoza po geografskim destinacijama: trgovina robama sa Srbijom, Hrvatskom i Slovenijom je udvostručena od 2006, dok se trgovina sa EU27 smanjila sa dvije trećine od ukupne trgovine iz 2006/07 na nešto preko jedne četvrtine. Samo na Rusiju se odnosi 27 procenata izvoza usluga. Crna Gora je na 42-om mjestu u Prekograničnoj trgovni, drugi najniži rezultat u CEFTA.

Nizak nivo produktivnosti rada i ukupne faktorske produktivnosti ograničavaju rast kompanija na strani ponude i budući ekonomski rast. Produktivnost rada stagnira od 2008. a doprinos ukupne faktorske produktivnosti (TFP) ekonomskom rastu je bio zanemarljiv (tokom perioda 2000-20075) ili negativan (u 2008-2013), što znači da je rast ekonomskog rezultata bio primarno vođen akumulacijom faktora. Niska ukupna faktorska produktivnost se može pripisati prisustvu ograničenja u privatnom sektoru koja ne dozvoljavaju kompanijama da unaprijede svoje interne sposobnosti (npr. menadžerske vještine, inovativne kapacitete, napore za usvajanje tehnologija) ili prisustvu distorzija, koje se vide kroz heterogene tretmane politika na nivou kompanija, što ne olakšava realokaciju faktora proizvodnje (npr. radne snage i kapitala), pa time i ekonomske aktivnosti prema najefikasnijim kompanijama. Korišćenje IKT među privatnim kompanijama je nisko i privatne kompanije kasne u inovacijama: investicije u istraživanje i razvoj u zemlji iznose samo 0,45 procenata BDP-a od čega tri četvrtine dolazi od države.

Nedostatak vještina i teškoće u pristupu eksternim izvorima finansiranja za finansiranje inovacija ograničavaju rast kompanija. Postoji disparitet u vještinama koje neproporcionalno utiču na inovativne kompanije: 28 procenata kompanija koje spadaju u gornji percentil distribucije inovativnih kompanija prijavile su da je glavni problem za zapošljavanje profesionalaca nedostatak relevantnih vještina, a 45 procenata je evidentiralo poteškoće u zapošljavanju kvalifikovanih radnika. Mladim radnicima nedostaju intelektulane (meke) vještine da bi se zaposlili, kao što su jezik, liderstvo i inicijativa, kritično mišljenje, kao i napredne tehničke (hard) vještine kao što su tehnička znanja. Pored toga, crnogorske kompanije tvrde da imaju poteškoća u pristupu eksternim izvorima finansiranja kao što su krediti (uprkos dokazima o velikoj upotrebni trgovinskih kredita), usljed visokih kamatnih stopa i visokih zahtjeva za kolaterale. Pristup finansiranju vlasničkog kapitala je vrlo ograničen.

Istovremeno, poslodavci mogu da zapošljavaju ljude na neformalan način, naročito za sezonske poslove, na primjer u industriji turizma, pa zbog toga preferiraju da se oslanjanju na radnike migrante iz drugih zemalja i time ne plaćaju poreze ili socijalne doprinose, a nekad ne poštuju bilo kakve radne standarde. Time se u stvari kreiraju destimulansi za zapošljavanje raspoložive lokalne radne snage, a ima i negativne implikacije na prihode budžeta i penzionog fonda, pored toga što stavlja ove neformalne radnike u osjetljivu poziciju. Važno je da se paraleleno obrade destimulansi na strani zaposlenih i poslodavaca kako bi se postigao maksimalan efekat.

Destimulansi za formalno zapošljavanje su značajni – a u slučaju primaoca socijalne pomoći nedozvoljeno visoki. Destimulansi za radni angažman su najveći kod onih sa najnižim dohotkom ili kod lica koja rade sa skraćenim radnim vremenom (vjerovatnije je da ovu drugu grupu čine žene) i vrlo su visoki za one koji primaju socijalnu pomoć. Glavni destimulansi za formalno zapošljavanje se odnose na roditelje samce ili parove sa jednim članom koji zarađuje sa djecom koja su primaoci socijalne pomoći i porodične naknade: za njih bi posao sa niskom platom i skraćenim radnim vremenom u suštini predstavljao smanjenje neto dohotka, dok bi posao sa punim radnim vremenom i minimalnom zaradom bio skoro isti kao socijalna pomoć i materijalno obezbjeđenje porodice bez zapošljavanja. Pored toga, ova grupa stanovništva ne ulaže u unaprijeđenje svojih vještima što ih stavlja u začarani krug zavisnosti od države. Kao rezultat toga, Crna Gora ne koristi svoju radnu snagu u punom kapacitetu, što je značajno s obzirom na veličinu zemlje i demografsku tranziciju, što će dodatno smanjiti radno sposobno stanovništvo.

Poslovno okruženje šteti ulasku firmi na tržište i njihovom učinku. Regulacija tržišta proizvoda zaostaje za OECD-om i većinom malih država Evropske unije. Otvorena pitanja uključuju državnu kontrolu, barijere za investicije, i nedostatak harmonizacije sa međunarodnim standardima. Vlasništvo javnog sektora je visoko i rasprostranjeno i postoji nizak pristup informacijama za inostrane subjekte.

5 Napomena prvodiaca: promijeno je u 2007, jer nema smisla s obzirom na godinu u sljedecu godinu

U prosjeku menadžment provede 12 procenata vremena baveći se regulatornim organima i kompanije imaju relativno visoku percepciju korupcije kod izdavanja licenci i dozvola i očekuju da daju nezvanična plaćanja kada se bave carinama, porezima i regulacijom.

Uprkos unaprijeđenju, upravljanje i vladavina prava u Crnoj Gori kasni za državama članicama Evropske unije i dalje predstavlja izazove za rast privatnog sektora. Jedan od glavnih faktora za razvoj privatnog sektora u uspješnim malim državama je institucionalni kvalitet i dobro upravljanje. Podaci sa nivoa kompanija iz Istraživanja preduzeća za 2013. (Istraživanje o poslovnom okruženju i učinku preduzeća – BEEPS) ukazuju da iako je regulatorno okruženje Crne Gore značajno unaprijeđeno, potrebno je više napretka u implementaciji reformi i transparentnosti procedura. Razlike su i dalje najveće kada je u pitanju djelotvornost uprave, regulatorni kvalitet, kontrola korupcije i učinak pravosudnog sektora. Uprkos reformama za usklađivanje sa pravnom tekovinom EU, razlika između usvojenih zakona i zakona u praksi je i dalje velika. Izvršenje ugovora je slabo i obrada predmeta je spora i neefikasna, što podriva povjerenje preduzeća.

Opcije za javne politike

Razvoj privatnog sektora. Unaprijediti poslovno okruženje i postaviti jednake uslove za sve kroz unaprijeđenje uslova za konkurenciju, regulaciju tržišta proizvoda, izvršenje ugovora i prava intelektualne svojine. Smanjiti regulatorno opterećenje kroz pojednostavlivanje dozvola, inspekcije i regulacije tržišta. Podržati izvršenje ugovora i prava intelektualne svojine. Povećati komunikacije i smanjiti diskreciono odlučivanje, uključujući kroz povećanu odgovornost za regulatore i rješenja iz oblasti elektronske uprave. Olakšati izlazak iz poslovanja za neproduktivna preduzeća kroz zakone o stečaju koji su prilagođeni preduzetnicima.

Povećati produktivnost na nivou kompanije i rast sektora kroz olakšavanje transfera znanja (tehničkog, menadžerskog i tržišnog) za kompanije, kroz usluge prenošenja [postojećih] tehnologija i pomoć za razvoj izvoza. Kroz programe za ubrzavanje preduzetništva (akceleratore), podržati inovativne početnike i mala i srednja preduzeća putem finansiranje i povećanog kapaciteta za izgradnju njihovih biznisa (investitori, mentori, partneri, itd). U turizmu, ocijeniti potražnju i konkurentnost destinacije, zatim osmisliti aktivnosti kako bi se popunile praznine.

Unaprijediti olakšavanje trgovine kako bi se proširila povezanost. Racionalizovati upravljanje rizikom i procedure inspekcije nakon carinjenja i razviti program za ovlašćene operatore, gdje bi se i jedno i drugo pojednostavilo i ubrzalo postupak uvoza. Izraditi mjere za unaprijeđenje učinka na osnovu studije o vremenu otpuštanja (carinjenja) (koju će uskoro izraditi tim Grupacije Svjetske banke) koja će mjeriti procedure na graničnim terminalima i terminalima unutar teritorije i vrijeme obrade/carinjenja.

Olakšati investicije privatnog sektora i otvaranje radnih mjesta u oblastima poljoprivrede i održivog turizma. Ovo se može postići kroz intervencije koje se bave regulatornim okvirom specifičnim za te sektore, sposobnostima i produktivnošću kompanija i tržišnim vezama ovih sektora. Ruralne zajednice i osjetljive grupe, uključujući žene i mlade, bi imale značajne koristi od ovoga.

Vještine, fleksibilnost tržišta rada i destimulansi. Unaprijediti sisteme obrazovanja i obuke i osnažiti aktivne politike na tržištu rada. Aktivnosti bi mogle da uključe: (i) reformu srednje-stručnog-tehničkog/gimnazijskog sistema obrazovanja, kroz pojašnjivanje očekivanih ishoda u pogledu stečenih vještina za svaki oblik obrazovanja i promovisanje saradnje sa poslodavcima iz privatnog sektora; (ii) bolji informacioni sistem na tržištu rada kako bi se pojednostavilo uparivanje preduzeća i radnika i pomoglo mladima da izaberu ispravne pravce obrazovanja (nivo obrazovanja i

polje izučavanja); (iii) reformisati Zavod za zapošljavanje Crne Gore kako bi postao efikasniji i djelotvorniji; i (iv) širenje i evaluacija programa izgradnje inovativnih kapaciteta i zapošljivosti kojima se povećava pristup globalnim šansama za zapošljavanje i sticanju dohotka, naročito među ženama i mladima. U suštini, investicije u snažniji sistem opšteg obrazovanja, od razvoja u ranom djetinjstvu do obrazovanja odraslih, bi bile odlične investicije u dugoročnu konkurentnost Crne Gore.

Podsticaji za radno angažovanje se mogu pokrenuti kroz seriju reformi. Smanjenje efektivne marginalne poreske stope, posebno za lica sa niskim zaradama, sa skraćenim radnim vremenom i za sezonske radnike (žene, mladi i siromašni) bi olakšalo zapošljavanje ovih grupa (umjesto stranaca/neformalnih radnika). Istovremeno, djelotvorno sprovođenje standarda rada i drugih relevantnih normi bi izjednačilo uslove poslovanja za lokalne i inostrane radnike. Racionalizacija/ciljanje naknada bi smanjilo prihvatljivu zaradu (prag zarade koji bi nezaposleno lice prihvatilo da se zaposli) i podstaklo više ljudi da traže zaposlenje. Ženama za koje je čak manje izvjesno da će učestvovati na tržištu rada, mogle bi da pomognu politike podrške kojima se omogućava sklad između porodice i posla. Dokazi iz evropskih zemalja ukazuju da kombinacija subvencionirane/besplatne kvalitetne brige o djeci, fleksibilan rad (rad od kuće i rad sa skraćenim radnim vremenom) i adekvatno roditeljsko odsustvo imaju veći uticaj na učešće ženske radne snage nego zbir efekata svake od ovih politika.

Podrška Grupacije Svjetske banke

Razvoj privatnog sektora Tekuća podrška. Projekat institucionalnog razvoja i jačanja poljoprivrede u Crnoj Gori (MIDAS): MIDAS, Projekat kroz investicioni zajam (19,04 miliona USD), je pomogao uspostavljanju kapaciteta u Crnoj Gori za implementacijau sistema koji je kompatibilan sa Instrumentom pretpristupne pomoći za ruralni razvoj (IPARD), agencije za plaćanje, registra gazdinstava i pilot šeme grantova slične IPARD-u kojom se podržavaju investicije u poljoprivredna gazdinstva i promovišu agro-ekološke mjere kroz pet ciklusa grantova. U septembru 2016, Svjetska banka je odobrila zajam za dodatno finansiranje u iznosu od 3,0 miliona eura kako bi se dodatno ojačala ruralna područja i povećala spremnost zemlje za zahtjeve koji se odnose na pristupanje Evropskoj uniji.

Planirana podrška/opcije. Projekat institucionalnog razvoja i jačanja poljoprivrede u Crnoj Gori (MIDAS 2) u fiskalnoj godini Svjetske banke 2020, kojim se podržava zemlja da zatvori Poglavlja 11 i 12, sa snažnijim osvrtom na zahtjeve u pogledu bezbjednosti hrane, uključujući kapacitete inspekcija kao i granične kontrole, rukovanje sa životinjskim nusproizvodima, razvoj djelotvornije vizije i strategije za postojeće službe/usluge i sa osvrtom na sektor ribarstva.

Projekat održivog turizma (počela je priprema) kako bi se povećala konkurentnost destinacije zajedno sa turističkim kružnim putem koji bi rezultirao povećanim brojem noćenja u Crnoj Gori i diversifikacijom unutar sektora (npr. dovođenje turista sa obalnog područja u kontinentalni dio). Podrška lancu vrijednosti u turizmu dovodi do stvaranja radnih mjesta, razvoja lokalnih dobavljača i mikro, malih i srednjih preduzeća koja su povezana sa turističkom industrijom, uključujući preduzeća iz sektora poljoprivrede.

Projekat razvoja mikro, malih i srednjih preduzeća (MMSP) (predložena nova tehnička pomoć i nova aktivnost kreditiranja): tehnička pomoć kojom bi se sprovela detaljna dijagnostika obavezujućih ograničenja za povećanje produktivnosti i rast preduzeća. Na osnovu ove dijagnostike bi se mogla izraditi nova aktivnost kreditiranja sa fokusom na unaprijeđenje politika za MMSP i preduzetničkog

ekosistema. Takva aktivnost bi mogla da doprinese unaprijeđenju kompanija i diversifikaciji izvoza kroz aktivnosti kao što su usvajanje standarda, pomoć kod inovacija, spremnost investicija, prenošenje i apsorpcija tehnologija, povećano znanje i drugo što bude bilo identifikovano u dijagnostici.

Tehnička pomoć za poslovno okruženje (predložena nova tehnička pomoć): tehnička pomoć za unaprijeđenje djelotvornosti regulatorne reforme (kroz monitoring i evaluaciju implementacije Vladine regulatorne reforme, jačanje odgovornosti i podsticaja za regulatore i jačanje informisanosti o reformama); proširenje mogućnosti za privatni sektor kroj javno-privatna partnerstva; dodatno smanjenje regulatornog opterećenja za kompanije (u oblastima kao što su dozvole, inspekcije, izvršenje ugovora, prava intelektualne svojine, regulacija tržišta proizvoda, itd); i unaprijeđenje djelotvornosti investicionih podsticaja. Prioriteti za ovu tehničku oblast, kada su u pitanju ove oblasti, bi se dogovorile sa Vladom. Tehnička pomoć za olakšavanje trgovine se trenutno sprovodi kroz regionalni projekta.

Tekuća podrška. Projekat Visokog obrazovanja i istraživanja za inovacije i konkurentnost (HERIC), Projekat kroz investicioni zajam (15,98 miliona USD), nastavlja da podržava reforme za unaprijeđenje monitoringa višeg obrazovanja i pružanja usluga, uključujući uslove finansiranja i obezbjeđivanje kvaliteta, kao i da poveća saradnju sa privatnim sektorom kroz uspostavljanje Centra izvrsnosti koji je rezultirao sa nekoliko međunarodnih partnerstava u istraživanju i razvoju i početničkim preduzećima.

Tehnička pomoć za pravosuđe ima za cilj da sprovede pripremne aktivnosti za moguću funkcionalnu analizu krivično-pravnog sistema u Crnoj Gori, istraživanje cijelog sektora o iskustvima i percepcijama krajnih korisnika pravosudnog sistema (građana i preduzeća), institucionalnih interesnih grupa (advokata i tužilaca) i pružaoca usluga (sudija, stručnih saradnika i zaposlenih). Rezultati istraživanja su podržali implementaciju Akcionog plana za nacionalnu Strategiju reforme pravosuđa i Akcionog plana za pristupno Poglavlje 23.

Planirana podrška/opcije. Projekat za radna mjesta i konkurentnost: pozabaviti se destimulansima u sistemu socijalne zaštite i proširiti pristup službama za zapošljavanje kroz povezivanje službi za zapošljavanje sa socijalnom pomoći kao posljednjim utočištem tako bi siromašni mogli da pristupe ovim uslugama i rješavanje informacionih barijera za pristup produktivnom zapošljavanju sa kojima se suočavaju osjetljive grupe. Parelelno sa tim, projekat bi podržao mjere na smanjenju destimulansa za zapošljavanje ljudi u formalnom sektoru kroz ohrabrivanje registracije, sprovođenje radnih standarda i izjednačavanje uslova za lokalne radnike i radnike migrante. Ove aktivnosti se mogu spojiti zajedno sa onima koje su prethodno navedene za razvoj MMSP u jedan projekat koji bi se takođe bavio konkurentnošću na nivou kompanije zajedno sa otvaranjem radnih mjesta.

Projekat Visokog obrazovanja i istraživanja za inovacije i konkurentnost (HERIC), bi se mogao proširiti na HERIC2 sa fokusom na reformu stručnog obrazovanja/obrazovanja nakon sekundarnog obrazovanja bolje povezujući rezultate sa potrebama privatnog sektora.

Tehnička pomoć za zapošljavanje i penzioni sistem: predlaganje mjera za smanjenje destimulansa za radno angažovanje koje imaju radnici kroz koncepciju socijalne pomoći i penzija, posebno prijevremnog penzionisanja.

Izazovi

Sektor obrazovanja ne sprema diplomce za potrebe tržišta rada koje se neprekidno mijenjaju. Mada je u prošlosti otvaranje radnih mjesta bilo fokusirano na sektore koji zahtijevaju niže kvalifikacije, kao što su građevinarstvo, rudarstvo, maloprodaja i turizam, u posljednjih pet godina većina novih radnih mjesta je poticala iz sektora koji traže visok stepen kvalifikacija, kao što su finansije i druge sofisticirane usluge. Zaposlenost radne snage sa završenim tercijarnim nivoom obrazovanja je porasla za preko 40 procenata, što ilustruje prednost sticanja visokih kvalifikacija, ali se dosta koristi od ovog porasta zaposlenosti odnosilo na one koji su prije tercijarnog nivoa pohađali gimnazije. Od

ključnog je značaja da Crna Gora obezbijedi svojoj radnoj snazi adekvatne vještine koje su relevantne za obavljanje poslova u novoj ekonomiji, uključujući tu socio-emotivne vještine, čiji manjak primjećuju poslodavci (na primjer, liderstvo i inicijativa, preduzetništvo, kreativno i kritičko mišljenje)6, kao i digitalne vještine. Razvijanje ovih vještina bi trebalo da prate napori da se ojačaju temeljne vještine, s obzirom na to da, i pored napretka, preko polovine crnogorskih učenika ne uspije da u potpunosti savlada čitanje, prirodne nauke i matematiku. Ono što je važno zapaziti jeste da opstaju nejednakosti u ishodima obrazovanja učenika zavisno od njihovog socio-ekonomskog stanja.7

Mada su se rezultati testiranja u sklopu OECD-ovog Programa međunarodnog testiranja učenika (PISA) poboljšali u periodu od 2006. do 2015, crnogorski učenici i dalje imaju slabije rezultate u oblasti prirodnih nauka, matematike i čitanja od učenika iz drugih zemalja širom svijeta. Razlika u prosječnom rezultatu petnaestogodišnjaka iz Crne Gore u odnosu na prosjek za zemlje OECD-a predstavlja ekvivalent za preko 2,5 godine školovanja kad su u pitanju prirodne nauke, oko 2,5 godine kad je u pitanju matematika, a preko 2 godine kad je u pitanju čitanje. Prema rezultatima PISA testiranja iz 2015.godine, oko jedne polovine crnogorskih učenika nije pokazalo osnovno vladanje matematikom i prirodnim naukama, dok njih 40 posto nije imalo osnovne kompetencije iz oblasti čitanja. Opstaju i izazovi koji se tiču pravičnosti, budući da su učenici iz kvintila sa najvećim primanjima u prednosti za dvije godine školovanja u odnosu na učenike iz kvintila sa najnižim primanjima.

Grafikon 13. Rezultati učenika, 2006. i 2015. Grafikon 14. Pregled jednakosti, 2015.

Izvor: OECD; izračunavanja službenika Svjetske banke.

Relevantnost i bolji ishodi obrazovanja i dalje ostaju izazovi, posebno kad je riječo tome da se osigura da oni koji pohađaju stručno obrazovanje i tercijarni nivo uspješno pređu sa školovanja na posao. Potrebno je izvršiti prilagođavanja u ovom sektoru, kako bi pružio podršku dugoročno nezaposlenima, kroz pružanje mogućnosti za prekvalifikaciju i povratak na tržište rada.

Imajući u vidu podatke o visokom stepenu nezaposlenosti među mladima (oko 40 procenata)8 i o visokoj stopi upisa na fakultete učenika koji su pohađali srednje stručno obrazovanje (oko

6 Ibid. 7 Svjetska banka, na osnovu rezultata PISA testiranjaiz 2015. 8 Nezaposleno je oko 40 procenata osoba starosti od 15 do 24 godine, u poređenju sa 20 procenata onih između 25 i 49 godina, i 12 procenata starije kohorte, od 50 do 64 godine. (Svjetska banka, Sistematska dijagnostika za Crnu Goru iz 2016).

50% 51% 56%42%

60%52%

49% 49% 43%57%

39%47%

0%

25%

50%

75%

100%

2006 2015 2006 2015 2006 2015

Science Reading Mathematics

High Proficiency Basic Proficiency Below Basic Proficiency

409

415

414

409

412

404

387

445

360 390 420 450 480

Preschool (Age 4-6)

Preschool (Age 0-3)

Females

Males

Urban

Rural

Bottom 20% ESCS

Top 20% ESCS

Scie

nce

Scie

nce

Scie

nce

Scie

nce

30 points in PISA scale ≈ 1 year of schooling ESCS: Economic, Social and Cultural Status

≈ 1 godina školovanja {

50-60% studenata upisanih na prvu godinu univerziteta)9, postoji imperativ da se razumije ekosistem koji je promovisao ovu očiglednu neusklađenost vještina. Stručne škole trenutno upisuju, po zakonu, dvije trećine ukupnog broja (upisanih) srednjoškolaca. Preostala kohorta od jedne trećine učenika pohađa akademski zahtjevnije srednje škole (gimnazije). Na osnovu normi iz prošlosti, sistem napredovanja sa nivoa srednjeg obrazovanja na nivo tercijarnog obrazovanja trebalo je da promoviše prohodnost na univerzitet samo poslije gimnazije. Nažalost, visoki nivoi ukupne nezaposlenosti —38 procenata među onima koji nijesu završili, a 19 procenata među onima koji su završili srednje stručno obrazovanje— kao i nizak stepen vještina onih koji završe srednje stručno obrazovanje, doveli su do dva specifična izazova, koja konstatuje Ministarstvo prosvjete Crne Gore: (i) visoke stope upisivanja na tercijarni nivo učenika koji dolaze iz srednjeg stručnog obrazovanja i nedovoljno su pripremljeni — što stvara izazove na planu osiguranja kvaliteta, kao i finansijsko opterećenje za univerzitete da pruže tercijarno obrazovanje povećanom broju studenata, i (ii) relativno visoki nivoi nepune zaposlenosti/nezaposlenosti (trenutno oko 10 %) među onima koji su završili tercijarni nivo, u poređenju sa onima iz zemalja EU i Zapadnog Balkana.

Opcije za javne politike

U cilju rješavanja pitanja ograničenih vještina, Vlada bi mogla da se fokusira na unapređenje kvaliteta sistema obrazovanja i osposobljavanja i jačanje aktivnih politika za tržište rada. Aktivnosti bi mogle da obuhvate sljedeće:

• reforme srednjeg stručnog/gimnazijskog obrazovanja, tako što bi se: pojasnili očekivani ishodi u pogledu vještina za svaku vrstu obrazovanja, podržale efikasnosti u smislu raspoređivanja učenika u srednje stručne škole odnosno gimnazije i u smislu programa i potrošnje na nivou ukupnog sektora, te promovisala saradnja sa poslodavcima iz privatnog sektora;

• analizu normi potrošnje u tercijarnom sektoru na osnovu reformi u finansiranju visokog obrazovanja koje se predlažu i koje bi trebalo da za rezultat imaju značajnu promjenu orijentacije ka pristupu koji se zasniva na ishodima (na primjer, zapošljivost diplomaca), i

• fokusiranje na ocjenu ishoda obrazovanja kroz uvođenje praćenja diplomaca i uspostavljanje informacionog sistema za tržište rada, kako bi se razumjeli ishodi programa, pojednostavilo povezivanje firmi i radnika i pomoglo mladima da odaberu pravi smjer sopstvenog obrazovanja (nivo i oblast studiranja).

Podrška Svjetske banke

Tekuća podrška. Grupacija Svjetske banke preko petnaest godina pruža podršku sveobuhvatnim reformama obrazovanja, od predškolskih ustanova i osnovnih škola, pa sve do tercijarnog nivoa i poslijediplomskih istraživanja i usavršavanja. Svjetska banka trenutno pruža podršku u realizaciji investicionog zajma (15,98 miliona USD) Visoko obrazovanje i istraživanje za inovacije i konkurentnost (HERIC), koji se sprovodi od maja 2012, a fokusira se na poboljšanje ishoda tercijarnog sektora kroz podršku reformama u oblasti finansiranja visokog obrazovanja i osiguranja kvaliteta i promovisanje inovacija i konkurentnosti kroz veće istraživačke kapacitete i partnerstva. Projekat HERIC će se nastaviti do decembra 2018. i podržavaće reforme u cilju unapređenja praćenja visokog obrazovanja i pružanja usluga, kako bi se ojačala saradnja sa privatnim sektorom kroz

9 Prema podacima dobijenim odMinistarstva prosvjete 2016.

osnivanje Centra izvrsnosti i povećanje nacionalnih grantova za istraživanja, koji su za rezultat imali nekoliko međunarodnih partnerstava u oblasti istraživanja i razvoja i osnivanje preduzeća.

Planirana podrška/opcije. Opcije iz indikativnog programa finansiranja u sklopu Partnerskog okvira za Crnu Goru (CPF) obuhvataju projekat Obuka i obrazovanje za unapređenje vještina i projekat na temu radnih mjesta i konkurentnosti. Buduća podrška Grupacije Svjetske banke (potencijalno HERIC2) mogla bi se koncentrisati na dalju izgradnju na temeljima postavljenim u sklopu projekta HERIC u cilju podrške usvajanje vitalnih „mekih” i primijenjenih vještina i promovisanja uspješnog prelaza sa školovanja na posao (posebno onih sa visokoškolskom diplomom i učenika koji završe stručno obrazovanje). To bi se moglo postići tako što bi se osiguralo da obrazovanje bude relevantno za tržište rada, kroz reviziju nastavnih programa, strateško planiranje na nacionalnom nivou i podršku stručnom obrazovanju na planu javnih politika, jačanje veza između standarda zanimanja i obrazovnih standarda, te dalje podsticanje saradnje između akademske sredine i industrije. Paralelno s tim, priprema navedenih aktivnosti će, uz uspješno dovršavanje projekta HERIC, omogućiti stručnom i visokom obrazovanju da dalje poboljšavaju odnos sa tržištem rada, promovisati veću efikasnost i relevantnost potrošnje na obrazovanje i sprovođenje programa na svim nivoima obrazovanja, te unaprijediti prelaz sa stručnog školovanja i tercijarnog nivoa obrazovanja na posao.

Povezanost, kako virtuelna tako i fizička, ima suštinski značaj za ekonomski i društveni razvoj Crne Gore i integrisanje u EU i šire. Efikasni saobraćajni sistemi omogućavaju kretanje roba i usluga, ljude približavaju ekonomskim šansama, povećavaju atraktivnost zemlje kao turističke destinacije i omogućavaju pristup zdravstvenim i obrazovnim uslugama. Takođe, informaciono-komunikacione tehnologije (IKT) povezuju ljude sa znanjima, idejama i uslugama koje pokreću ekonomski rast, uključuju građane i otvaraju radna mjesta. Koordinirano donošenje politika u oblasti saobraćaja i IKT stvara sinergije koje dodatno snižavaju troškove povezivanja.

Izazovi

Oko 50 posto mreže državnih i regionalnih puteva je u lošem stanju. Crna Gora je odlučila da investira u krupne projekte izgradnje puteva sa niskim ekonomskim stopama povrata, uz nedovoljna ulaganja u redovno i periodično održavanje i sanaciju, čije bi visoke ekonomske stope povrata garantovale za ulaganja. Takvo stanje nije održivo i nepovoljno će uticati na stanje postojeće putne mreže i njenu sposobnost da podrži ekonomski rast. Poboljšanje stanja puteva traži rješavanje nagomilanih potreba za sanacijom, uz istovremeno staranje da se obezbijedi neophodno održavanje ostatka mreže. Prosječna godišnja stopa ukupnih izdataka za državne i regionalne puteve, na osnovu brojne grupe koju čine zemlje OECD-a i Mediterana, iznosi oko 1,7 procenata BDP-a; stopa očuvanja imovine kreće se oko 0,8 procenata. Crna Gora je, između 2006. i 2013. godine, u prosjeku trošila 0,7 procenata svog BDP-a na očuvanje imovine, dok je godišnji trošak očuvanja imovine (uključujući godišnji trošak nagomilanih potreba za sanacijom tokom perioda od 15 godina) oko 40 miliona eura (1,2 posto BDP-a), što ostavlja premalo prostora za nova ulaganja u narednih nekoliko godina (oko 17 miliona eura godišnje). Projekat autoputa Bar-Boljare, čija je izgradnja počela prošle godine, ima nisku stopu ekonomskog povrata i predstavlja dodatno opterećenje za javne finansije.

Crna Gora je unapređivala propise koji se tiču regionalne povezanosti, ali prepreke i dalje postoje. Još uvijek postoje nekefizičke i druge preprekekad je u pitanju saobraćajna povezanost Crne Gore i regionalna integrisanost, kojima se potrebno pozabaviti. Među fizičke prepreke spadaju putne i željezničke dionice kojima je potrebna sanacija, nekoliko putnih dionica kojima je možda neophodno podizanje na viši nivo, kao i proširenje kapaciteta terminala na aerodromima u Podgorici i Tivtu. Među ostale barijere spadaju zastoji na graničnim prelazima, ograničeno korišćenje intermodalnog transporta i ograničeni administrativni kapaciteti u organima nadležnim za saobraćaj i bezbjednost. S obzirom na trenutno ograničene raspoložive resurse za drumski sektor, rješavanje preostalih potreba će zahtijevati pažljivo utvrđivanje redoslijeda prioriteta i upotrebu privatnih resursa kada je to moguće, ali će svakako predstavljati izazov.

Potrebno je unaprijediti prakse koje se tiču bezbjednosti na putevima, kako bi se smanjio broj smrtnih slučajeva i ozbiljnih povreda i kako bi se postiglo usklađivanje sa prosjecima na nivou EU. I pored nedavnog znatnog napretka, stopa smrtnih slučajeva na milion stanovnika u Crnoj Gori je 90 (2015), u odnosu na 55, koliko je prosjek za 28 članica EU.

Svega 3,6 procenata stanovništva Crne Gore (1 posto u ruralnim područjima) ima pristup širokopojasnoj konekciji velike brzine; uvođenje širokopojasnog interneta u ruralnim područjima je ograničeno. Zbog male gustine naseljenosti, troškovi uspostavljanja mreže u ruralnim područjima su previsoki, što dovodi do toga da postojeća tražnja nije dovoljna da opravda privatne investicije, i pored znatnih prednosti koje bi to donijelo društvu. Stoga je zastupljenost širokopojasnog interneta u urbanim područjima i do 4 puta veća nego u ruralnim. Mala ulaganja u infrastrukturu za širokopojasni internet dovode do toga da je širokopojasna konekcija najsporija u regionu. Dodatni problem predstavlja finansijska pristupačnost konekcija velike brzine: osnovni širokopojasni internet (ispod 10 Mbps) košta više od donje granice finansijske pristupačnosti, koja iznosi 5 procenata raspoloživog dohotka (koju je utvrdila Međunarodna telekomunikaciona unija UN), dok cijena konekcije od 10 Mbps iznosi oko 10 procenata mjesečnih izdataka domaćinstva.

Opcije za javne politike

Selektivnost i utvrđivanje redoslijeda prioriteta i korišćenje privatnog finansiranja su od ključnog značaja, s obzirom na ograničeni fiskalni prostor. Rješavanje prethodno pomenutih prepreka koje nijesu fizičke prirode nije skupo i u velikoj je mjeri neophodno i u cilju usklađivanja sa pravnom tekovinom EU. Odnos koristi i troškova i za njih se kreće od 2 do 7. To je u skladu i sa podrškom Crne Gore Zajedničkom akcionom planu za podsticanje trgovine i transporta, koji je usvojen na samitu zemalja Zapadnog Balkana u Parizu u julu 2016. Krupne fizičke investicije bi trebalo da se zasnivaju na detaljnim studijama izvodljivosti i zdravim socio-ekonomskim principima. Mada je Studija izvodljivosti za projekat autoputa Bar-Boljare ukazala na nezadovoljavajuće stope ekonomskog povrata, projekat se trenutno realizuje. To će ekonomiji uskratiti resurse koji bi se mogli iskoristiti za investicije koje donose visoke ekonomske stope povrata u sektoru transporta i drugim sektorima. Nadalje, kroz bolje prakse nabavki bi se mogli umanjiti troškovi i istovremeno povećati prihodi u sektoru, recimo od taksi za registraciju i vremenski oročenih taksi, uz upotrebu vinjeta ili putarine zasnovane na razdaljini. Treba razmotriti upotrebu privatnih resursa za finansiranje proširenja aerodroma i ostale investicije u oblast saobraćaja.

Poboljšanje stanja mreže državnih i regionalnih puteva zahtijeva jačanje planiranja i upravljanja procesom očuvanja imovine, a moguće i usvajanje novih praksi u održavanju. Uvođenje srednjoročnog okvira izdataka, uz istovremeno uzimanje u obzir očuvanja imovine i nove gradnje, rezultiralo bi jasnim višegodišnjim budžetima. Neophodno je osigurati dovoljno resursa za održavanje i sanaciju kroz Vladin budžet i takse koji plaćaju korisnici, kako bi se poboljšalo i održalo stanje mreža.

Uvođenje sistema za upravljanje putevima (Road Asset Management System-RAMS) i ugovora za puteve zasnovanih na rezultatima i učinku (Output and Performance-based Road Contracts-OPRC) omogućilo biDirekciji za saobraćaj da očuva imovinu i smanji troškove vezane za životni ciklus, obezbijedi bolje i/ili dosljednije nivoe usluga korisnicima i smanji administrativno opterećenje za javna preduzeća za puteve.

Postizanje veće bezbjednosti na putevima. Da bi se podržala unapređenja u oblasti bezbjednosti na putevima, Ministarstvo unutrašnjih poslova i Ministarstvo saobraćaja i pomorstva treba da