Propuesta modelo control fiscal estado colombiano · Propuesta de un modelo de control fiscal para el Estado ... the Colombian Constitution has been in effect since 1991. ... nical

13ESTUDIOSGERENCIALES

Propuesta de un modelo de control fiscal para el Estado colombiano:el sistema de control fiscal nacional

Fecha de recepción: 17-8-2003 Fecha de aceptación: 22-11-2003

HÉCTOR OCHOA DÍAZEconomista, Universidad de Antioquia; MBA. Syracuse University; Ph.D., Syracuse

University; Decano de la Facultad de Ciencias Administrativas y Económicas, UniversidadIcesi.

SANDRA CHARRIS REBELLÓNAbogada, Universidad Javeriana, Especialista en Derecho Público Económico, Universidadde París XIII; Magíster en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales,

Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo.

PROPUESTA DE UN MODELODE CONTROL FISCAL PARAEL ESTADO COLOMBIANO:

EL SISTEMA DE CONTROL FISCALNACIONAL

ABSTRACTThe fiscal control model set forth inthe Colombian Constitution has beenin effect since 1991. It grants depart-ments and municipalities autono-mous power to organize and choosetheir own comptrollers.

Although the model is aimed at im-proving the fiscal control system,clientelism and politicking have rui-ned the quality of the system, there-by incurring unnecessary increases ofoperational expenses.

This has not only facilitated unlawfulactivities in the local government, butit has also encouraged corruption.

This paper presents a diagnosis of thesituation and spells out a proposal fora new model to suit the needs of an

integral fiscal control system for Co-lombia. The model would have tech-nical rather than political functions.To this end, it would consist of a spe-cialized technical autonomous divi-sion of the Colombian governmentthat would be responsible for fiscalcontrol at different levels, i.e. central,departmental and municipal.

KEY WORDSFiscal control, corruption; Colombia:comptroller’s offices; internal gover-nment control; and citizen oversightcommittees.

RESUMENEn Colombia se ha venido aplicandoel modelo de control fiscal que defi-

14 ESTUDIOSGERENCIALES No. 89 • Octubre - Diciembre de 2003

nió la Constitución de 1991, en el cuallos departamentos y municipios dis-ponen de autonomía para la organi-zación y selección de los respectivoscontralores. En lugar de mejorar elsistema de control fiscal, la politique-ría y el clientelismo político lo handeteriorado en su calidad, con el con-siguiente aumento innecesario degastos en su operación. Esto ha faci-litado la realización de numerosos ilí-citos en los gobiernos locales y ha es-timulado el avance de la corrupción.En este trabajo se establece un diag-nóstico de la situación y se planteaun nuevo modelo que corresponde a

un sistema integral de control fiscalpara la nación colombiana, cuyas fun-ciones serían técnicas, no políticas,para lo cual se conformaría una ramaespecializada, técnica y autónoma delEstado colombiano, que cubriría la vi-gilancia fiscal en los diferentes nive-les del Gobierno: central, departa-mental y municipal.

PALABRAS CLAVESControl fiscal; corrupción; Colombia:contralorías; control interno en el Go-bierno; veedurías ciudadanas.

Clasificación: A


INTRODUCCIÓNEste artículo es el resultado del tra-bajo de investigación conjunto entrelas facultades de Ciencias Adminis-trativas y Económicas y de Derechoy Humanidades de la UniversidadIcesi, y se enmarca en los proyectosque desarrolla el grupo de investiga-ción, reconocido por Colciencias, enPolíticas Públicas y sus Efectos Eco-nómicos, Fiscales y de Capital Huma-no, de la Facultad de Ciencias Admi-nistrativas y Económicas.1

Colombia es un Estado social de de-recho organizado en forma de Repú-blica unitaria, descentralizada, conautonomía de sus entidades territo-riales, democrática, participativa ypluralista, fundada en el respeto dela dignidad humana, en el trabajo yla solidaridad de las personas que laintegran y en la prevalencia del inte-rés general. Así define el artículo 1o.de la Constitución Política de 1991 anuestro país.

De esa descripción del Estado colom-biano surgen unos principios que se-rán desarrollados a lo largo de la car-ta política. Los objetivos y valores que

el constituyente de 1991 consagró sealcanzan a través de hechos concre-tos, para cuya realización es precisocontar con los recursos necesarios,que deben ser administrados con to-tal rectitud, eficiencia y eficacia.

En el mundo contemporáneo los es-tados intervienen en la vida social,para estimular la producción en losperíodos de crisis, y para facilitarlaen los de auge económico, para pro-teger a los menos favorecidos econó-mica y socialmente, para lograr unamejor distribución de la renta nacio-nal.2

Los estados entonces deben calcularsus gastos, inversiones, fijar los pla-nes de desarrollo, preparar el presu-puesto y ejecutarlo debidamente. Enesta exposición se abordará esta últi-ma etapa, que es justamente la rela-tiva al control de la ejecución presu-puestaria. Ese control tiene una fi-nalidad política, en cuanto se debecomprobar la debida aplicación de ladecisión de los congresos en materiapresupuestaria y una finalidad finan-ciera para evitar despilfarros o mal-versaciones de los recursos.

1. Este trabajo tuvo el patrocinio de la Auditoría General de la República, en especial de la doctora ClaraLópez Obregón, auditora general de la República, y fue presentado para discusión en el foro «Hacia unControl Fiscal Orientado a Resultados» organizado por la Auditoría General de la República en Cali, el 5y 6 de noviembre de 2003.

2. Según Duverger, «La evolución de la Hacienda Pública es la consecuencia y el reflejo de la evolución delEstado. La ciencia de la Hacienda clásica, cuyos principios fueron enunciados por el barón Louis, LeónSay o Gastón Jesé, estaba ligada al Estado liberal del siglo XIX, al `Estado-burgués’ de los marxistas. Elprincipio fundamental era, ante todo, el de limitar al mínimo las actividades del Estado, circunscribién-dolas, en lo posible, a las tradicionales funciones de policía, justicia, ejército y diplomacia, reservandotodo lo demás a la actividad privada. Principalmente en el campo económico el Estado debía abstenersede intervenir y dejar actuar libremente las iniciativas privadas, la libre competencia y las `leyes delmercado’. El objeto de la Hacienda Pública era, pues, suministrar al Estado los recursos necesarios paracubrir los gastos ocasionados por las funciones de administración que le estaban encomendadas. Lo esen-cial era que la Hacienda Pública ejerciera la menor influencia posible sobre las haciendas privadas y laactividad de los particulares, lo cual en la medida en que los gastos públicos eran reducidos y se encontra-ban exactamente equilibrados con los ingresos. Antes de 1914 los gastos públicos eran inferiores al 15%de la renta nacional, en Francia y en los principales estados del mundo oscilaban normalmente entre el10% y el 15%. Actualmente los gastos públicos alcanzan y sobrepasan, en general, el 30% de la rentanacional, a pesar de que los medios técnicos y el desarrollo de la producción han elevado mucho el nivel deésta» (Maurice Duverger, Hacienda Pública, Barcelona, Bosch, pág.2).



La decisión sobre el modelo de con-trol fiscal debe tomar en considera-ción la estructura misma del Estado.Si Colombia es un Estado unitario ydescentralizado, esa condición sedebe reflejar en el proceso de controlfiscal; si se estableció la colaboraciónarmónica entre las ramas del poderes importante determinar en quémedida éstas contribuyen al controlde la gestión fiscal; si la Constitucióndispuso la mayor participación de losciudadanos, es preciso revisar losmecanismos a su alcance para cola-borar en la vigilancia de la gestiónpública.

Estas consideraciones estuvieron pre-sentes en los trabajos de la AsambleaNacional Constituyente que redactóy aprobó la Constitución de 1991. Hoyel tema vuelve a estar en el orden deldía, ante la posibilidad de que en elcorto término se verifiquen reformasconstitucionales al modelo de controlfiscal elegido en esa época.

Para justificar nuestras recomenda-ciones es conveniente hacer previa-mente algunos diagnósticos de lamanera como ha venido operando elsistema de control y sus resultadosdurante los doce años que han trans-currido desde que se adoptó la Cons-titución. Para ello nos vamos a basaren los análisis que se encuentran dis-ponibles en los informes anuales delContralor General de la República ydel Auditor General de la República.

Iniciaremos con algunas considera-ciones técnicas sobre los modelos decontrol fiscal, con referencias expre-sas a los trabajos de la AsambleaConstituyente de 1991; luego revisa-remos la puesta en marcha de esemodelo en el plano nacional y terri-torial, sus resultados, los problemas

que se han generado y las solucionesparciales adoptadas en los últimosaños, entre éstas, la reciente propues-ta, ya fallida, de la reforma a la Cons-titución en la pregunta 9 del artículo1o. de la Ley 796 de 2003 por la cualse convoca un referendo; posterior-mente en la tercera sección presen-tamos una propuesta para establecerun Sistema Nacional de Control Fis-cal en el cual se integren los diferen-tes elementos que hoy aparecen dis-persos, para darle consistencia al con-trol; cerramos con un breve resumendel trabajo.

1. LOS MODELOS DE CONTROLFISCAL Y SU APLICACIÓNEN EL SISTEMA COLOMBIANO:EL CONSTITUYENTE DE 1991El modelo de control fiscal de Colom-bia que se encuentra plasmado en laConstitución de 1991 está constitui-do, como iremos analizando más ade-lante, por los siguientes elementosbásicos: un control técnico, que ini-cia dentro de las propias entidadespúblicas a través de sus procedimien-tos de control interno; una vigilanciaposterior y selectiva por parte de unente autónomo y externo que radicaa nivel nacional en el Contralor Ge-neral de la República; y a nivel terri-torial en los contralores municipalesy departamentales; los dos últimossometidos al control de un auditor ex-terno, con la participación de la ciu-dadanía que está facultada para ha-cer seguimiento y veeduría del ma-nejo de los recursos públicos.

a) Un control técnico-legal: El con-trol fiscal varía según se trate de ejer-cer vigilancia sobre el funcionario eje-cutor o sobre las operaciones de eje-cución. El primero es de carácter ad-ministrativo, político y jurisdiccional;


el segundo, de índole técnica o numé-rico-legal y de evaluación de resulta-dos.3

Estas diversas formas de vigilanciafiscal pueden ser internas o externas,según el organismo titular de la vigi-lancia. El control es administrativocuando lo ejercen los funcionarios delas mismas dependencias encargadasde los actos de ejecución. En ese sen-tido, se trata de un control interno;pero si lo ejercen otras dependencias,es externo. Algo semejante sucede conel control técnico-legal y de evalua-ción de resultados. Por lo tanto, co-existen ambos tipos de control: el in-terno, que puede ser previo o poste-rior, y el externo, que en general esposterior.4

El control técnico-legal debe ademásevaluar los resultados, la eficiencia,la racionalidad del gasto dentro delconjunto total del presupuesto y delplan de desarrollo que es el que le dasentido al conjunto de la utilizaciónde los recursos públicos. Puede serprevio, cuando procede antes de la

operación de ingreso o gasto; o poste-rior,5 si se realiza después de la ope-ración para verificar el cumplimien-to de las normas técnicas y de la ley;y perceptivo si, además, hay verifica-ción de los activos.

Realiza el control técnico-legal unorganismo especializado, una Cortede Cuentas o la Contraloría General.El Gobierno debe tener mecanismosinternos de control, como de hecho lostiene, pero es importante garantizarque un órgano independiente realicela vigilancia.

Lo que se criticó al modelo de controlfiscal anterior a la Constitución de1991 fue la facultad del contralorpara adelantar controles previos. Lostrabajos del Constituyente de 1991señalaron de manera contundenteque «el control previo, generalizado enColombia, ha sido funesto para laadministración pública pues ha des-virtuado el objetivo de la Contraloríaal permitirle ejercer abusivamenteuna cierta coadministración que haredundado en un gran poder uniper-

3. Duverger presenta una clasificación de los controles a partir de diversos criterios: ‘1o., según el carácterde las personas controladas, se distingue entre el control ejercido sobre los administradores y el ejercidosobre los contables; 2o., según la naturaleza de los hechos sujetos a control, se distingue entre control delos ingresos y control de los gastos; 3o., según el momento del control se distingue entre control «a priori»o control «a posteriori»; 4o., según la naturaleza de los organismos controladores, se distingue el controladministrativo (ejercido por los administradores), el control jurisdiccional (ejercido por un tribunal) y elcontrol político (ejercido por el parlamento). Ver Duverger, op.cit., pág 318.

4. C. Ramírez Cardona, Hacienda Pública, Bogotá, Temis, 4a.ed., 467 y ss.

5. El control posterior puede ser general, especial o limitado. Es general y completo cuando examina todoslos detalles de los libros de contabilidad y cuentas correspondientes a todas las operaciones de ejecuciónpresupuestaria tanto de ingreso como de gasto. Es especial si sólo se centra en el análisis de determinadasoperaciones, pero en forma completa. Es limitado cuando solamente se ejerce sobre determinado grupo deoperaciones y cuentas, elegido como característico del conjunto; pero el grupo elegido se examina comple-ta y exhaustivamente. El especial y el limitado son controles selectivos.

El método de muestreo es general pero limitado a algunas cuentas, libros, documentos, comprobantesextraídos al azar de determinado conjunto de operaciones. Los elementos que se someten a examen sonanalizados detenidamente para verificar su exactitud matemática y la legalidad de las transacciones. Sise hallan correctos, se supone correcto todo el conjunto de cuentas u operaciones respectivas. En casocontrario, se procede al examen detallado de todas y cada una, como control especial. Ver, Ramírez Cardo-na, op.cit., pág.478 y ss.



sonal del contralor y se ha prestadotambién para una engorrosa trami-tomanía que degenera en corrupte-las».6

Es de advertir que la metodología decontrol propia de ese modelo no tuvorango constitucional, sino que el Con-tralor debía ejercer su función segúnlo determinado por la ley. Para eseefecto, el Decreto-Ley 925 de 1976dispuso los procedimientos generalesde control fiscal y de auditoría. Esanorma estableció que la contraloríapodría aplicar los sistemas de controlen sus etapas integradas de controlprevio, control perceptivo y controlposterior.7

Al tomar la decisión sobre el modelode control fiscal aparecen entonceselementos técnicos para determinarel momento en que debe ejercerse sinque se frene la actividad de la admi-nistración y por eso al parecer el con-trol posterior es el más conveniente.Este aspecto de técnica de control fis-cal adquirió tal relevancia, que en1991 se elevó a rango constitucional.

b) El titular del control de los fon-dos de la Nación: Como bien se ilus-tró en el Informe de Ponencia para elPrimer Debate en Plenaria sobre elControl Fiscal, de la Asamblea Na-cional Constituyente,8 la función decontrol fiscal ha tenido tres tenden-cias o escuelas en el mundo: la cole-

giada, dirigida por tribunales o cor-tes de cuentas; la contraloría de tipounipersonal, muy influida por losEstados Unidos; y una tercera, la delas auditorías generales, de herenciabritánica, cuya función está ejercidabásicamente por contabilistas.

El control fiscal durante las distin-tas etapas de nuestra historia cons-titucional ha variado entre controlpolítico exclusivamente en cabeza dela Cámara de Representantes, lasCortes de Cuentas y la ContraloríaGeneral.

Con la expedición de la Constituciónde 1886 se estableció un control polí-tico del ejercicio fiscal del Estado, encabeza de la Cámara de Representan-tes.9 Pero como consecuencia de lostrabajos de la Misión Kemmerer,mediante Ley 41 de 1923 se dispusola creación de un Departamento deContraloría como ente independien-te de las demás ramas del poder pú-blico. En 1945 se elevó a norma cons-titucional la regulación sobre el fun-cionamiento y organización de la Con-traloría General de la República.10

La Asamblea Nacional Constituyen-te de 1991 fue enfática al señalar elperjuicio que las prácticas políticasmalsanas introdujeron al sistemaanterior, porque el funcionamiento dela Contraloría «ha estado condiciona-do e interferido por las conveniencias

6. Informe de Ponencia, Gaceta Constitucional No. 53 del 18 de abril de 1991, pág. 19.

7. Gaceta Constitucional No. 59, pág 10.

8. Gaceta Constitucional No. 77, mayo 20 de 1991, pág 2.

9. Entre 1821 y 1823 existió un Tribunal de Cuentas, inspirado en la Corte de Cuentas creada en Francia ainstancias de Napoleón en 1807.

10. Cfr. Informe Ponencia sobre Estructura del Estado, Gaceta Constitucional No. 59, pág. 5 y ss.


políticas que a la postre han distor-sionado su objetivo fundamental paradar paso a la influencia clientelista,con grave perjuicio para la instituciónque otrora fue centro de respeto y ad-miración de los colombianos. El ejem-plo cundió en toda la nación y, porconsecuencia, las contralorías territo-riales también terminaron siendo víc-timas del morbo clientelista».11

La Comisión V de la Asamblea Nacio-nal Constituyente de 1991 dedicó am-plio estudio a los modelos de control.La comisión preparatoria recibió 49propuestas y las mesas de trabajo or-ganizadas en todo el país recibieron121 aportes en este campo.12 Dentrode éstas se encontraron puntos coin-cidentes y propuestas diversas.

Hubo propuestas muy elaboradaspara que el control fiscal fuera ejer-cido por un Tribunal de Cuentas.13

Sin embargo, el fantasma de los po-sibles condicionamientos clientelistasdeterminó que el titular de la funciónde vigilancia estuviera en cabeza deuna persona, el contralor general, yno de un cuerpo colegiado.14 Huboconsenso en que el control debería serposterior y selectivo, de naturalezatécnica, para evaluar gestión y resul-tados.

A la cabeza del control fiscal está elContralor General de la República,elegido por el Congreso en pleno, deterna integrada por los candidatospresentados en razón de uno por laCorte Constitucional, uno por la Cor-te Suprema de Justicia y uno por elConsejo de Estado. Se escucharon di-ferentes propuestas sobre la forma dedesignación, desde la elección popu-lar, pasando por la elección a cargode las cortes nacionales. Sin embar-go, basados en el artículo 14 de laDeclaración Universal de los Dere-chos Humanos, se reconoció que elfundamento del control de la gestiónfiscal radicaba en el pueblo. De allísurgió la conclusión de que dicha de-signación correspondía al Congresoen representación del pueblo.15

c) El control de la gestión fiscalde los departamentos, distritos ymunicipios: El espíritu descentra-lizador que animaba los trabajos dela Asamblea Nacional Constituyentegeneró una posición común en rela-ción con la facultad de los departa-mentos y municipios para realizar elcontrol de la gestión fiscal sobre suspropios recursos. Las propuestas va-riaron en aspectos puntuales relacio-nados con la forma de designación, los

11. Gaceta Constitucional No. 53, pág 19.

12. En la Gaceta Constitucional 77, que contiene el Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, sepresenta un completo resumen de las diversas propuestas formuladas.

13. Delegatarios como Mariano Ospina Hernández, Carlos Rodado Noriega, Germán Rojas, Angelino Gar-zón, Oscar Hoyos y Jesús Pérez fueron partidarios de sustituir la Contraloría por una Corte de Cuentas.

14. «Se ha preferido el control unipersonal y no el colegiado principalmente por las razones expresadas en losdos puntos anteriores, que podrían implicar interferencias políticas y consecuente clientelización al inte-grar el organismo colegiado por cuociente de votación». Informe de ponencia para primer debate, GacetaConstitucional No. 77, pág. 5.

15. Ver Gaceta Constitucional No. 77.



períodos o la posibilidad de interven-ción de los particulares, pero no sepropuso la centralización de esta ac-tividad.

Así, quedó redactado el artículo 272que confiere la vigilancia de la ges-tión fiscal de los departamentos, dis-tritos y municipios a contralores. Lesencomendó a las asambleas departa-mentales y a los concejos distritalesy municipales organizar las contra-lorías como entidades técnicas dota-das de autonomía administrativa ypresupuestal, y se previó que excep-cionalmente, en los casos que deter-mine la ley, la Contraloría General dela República podrá ejercer controlposterior sobre cuentas de cualquierentidad territorial.

Los contralores territoriales ejercenen su jurisdicción las mismas funcio-nes atribuidas al Contralor Generalde la República y son elegidos por lasasambleas o los concejos municipales,de ternas integradas por dos candi-datos presentados por el TribunalSuperior de Distrito Judicial y unopor el Tribunal de lo Contencioso-ad-ministrativo, para períodos iguales alos del gobernador o alcalde, según elcaso.

d) El auditor de los contralores:A partir de la expedición de la Cons-titución de 1991 se crea con rangoconstitucional la figura del auditor dela Contraloría. La propuesta fue pre-sentada tanto por el delegado doctorFernando Carrillo Flórez, quien abo-

gaba por el establecimiento de unauditor elegido por la Cámara de Re-presentantes para ejercer la vigilan-cia de la gestión fiscal de la Contra-loría,16 como por el doctor AlfonsoPalacio Rudas. Finalmente la desig-nación del auditor se encargó al Con-sejo de Estado, de terna que le envíala Corte Suprema de Justicia. De estamanera se añadía una garantía adi-cional a la imparcialidad e indepen-dencia del modelo.

Antes de la Constitución de 1991 elcontrol de la gestión de la Contralo-ría lo ejercía ella misma. En la sesiónplenaria del 20 de junio de 1991 laAsamblea Nacional Constituyenteconsideró que lo que se requería eraun «Auditor en la Contraloría que seala [sic] quien examine sus cuentas yse las fenezca».17 La propuesta fuesometida a votación individual en laque treinta y nueve delegatarios es-tuvieron a favor, dos votaron por lanegativa y dos se abstuvieron. Poste-riormente se volvió a votar colectiva-mente un grupo de seis artículos, den-tro de los cuales figuraba el de laAuditoría, los cuales pasaron con elvoto afirmativo de cincuenta y seisdelegatarios.

e) El control interno: Como com-plemento de lo anterior, las propiasentidades públicas establecerían unsistema de control interno, que fueposteriormente reglamentado por laLey 87 de 1993. Con esto se busca quelas entidades públicas organicen sus

16. Proyecto de acto reformatorio número 125, Gaceta Constitucional No. 31.

17. Ver Transcripciones de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, Centro de Información ySistemas para la preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, Consejería para el Desarrollo de laConstitución, Presidencia de la República, informe de la sesión plenaria de la Quinta Comisión, del 20 dejunio de 1991.


propios procedimientos de verifica-ción y evaluación de la gestión y delas transacciones, con miras a la pro-tección de los recursos de la organi-zación y a la eficiencia del gasto pú-blico.

Los constituyentes de 1991 no hicie-ron otra cosa que reconocer el princi-pio generalizado y respaldado pornumerosos tratadistas de la adminis-tración como el ganador del premioNobel de Economía Herbert Simon,y los reconocidos Taylor, Drucker,Koontz, y O´Donell en el exterior yotros en Colombia como J. Lara, C.L. Niño,18 y H. Ochoa,19 entre muchosotros, de que las funciones básicas deun administrador, sea éste público oprivado, son la planeación, la organi-zación, la motivación, la actuación yel control. Estas funciones tienen lacaracterística de la integridad, o seaque son complementarias unas deotras y son indelegables, lo cual sig-nifica que un administrador, ya seadel sector público o del privado, nopuede desistir de ejercer unas de ellassin faltar a sus responsabilidades.

Los miembros de la Asamblea Nacio-nal Constituyente enfatizaron en susdiscusiones acerca de la adopción deun modelo integral de control. En éstese reconoce la necesidad inaplazablede que los funcionarios públicos —llá-mense ministros, directores de depar-tamentos, directores de institutos,gobernadores, alcaldes, superinten-

dentes y gerentes de empresas oficia-les, y sus subalternos en los diferen-tes niveles—, ejerzan control sobre losprocesos y las transacciones que rea-licen. El fin es evaluar los resultados,lograr eficiencia en la gestión públi-ca y proteger los activos del Estado,en sus diferentes niveles. El espíritudel artículo 269 de la Constituciónrefleja claramente esta posición de losconstituyentes, cuando expresa que:«En las entidades públicas, las au-toridades correspondientes estánobligadas a diseñar y aplicar, segúnla naturaleza de sus funciones, mé-todos y procedimientos de control in-terno...».

f) La participación ciudadana: Encuanto a la participación de los par-ticulares se determinó que la mismasería abordada desde dos aspectos: enprimer lugar se discutió la posibili-dad de que el ciudadano, en el inte-rés de la colectividad, pudiera adelan-tar una veeduría a la gestión fiscal,lo cual está en concordancia con elespíritu general de la Constitución,cuyo gran avance sin duda fue laampliación de los espacios de partici-pación a los ciudadanos, iniciativaesta que se convirtió en norma cons-titucional plasmada en el artículo270.20

En segundo lugar se incluyó la posi-bilidad de que tanto a nivel nacionalcomo territorial las contralorías re-curran a los servicios de empresas

18. Lara Juan A. y Niño Claudia L., Fiscalización, Economía, Organizaciones y Control Fiscal de Gestión,Universidad Nacional de Colombia, noviembre, 1994, págs. 207 a 221.

19. Ochoa, Héctor, «Responsibility Accounting and its Applicability to the Colombian Industry». ResearchPaper, Syracuse University, Syracuse, N.Y., 1967.

20. Artículo 270 de la Constitución Política: «La ley organizará las formas y los sistemas de participaciónciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos ysus resultados».



privadas colombianas. En el caso delos servicios contratados por la Con-traloría General, dichas entidadesserán escogidas por concurso públicode méritos, y contratadas previo con-cepto del Consejo de Estado; en elcaso de las contralorías regionales, laConstitución dejó a la ley la determi-nación de los requisitos.21

El sistema de control fiscal estableci-do en Colombia en 1991 fue amplia-mente debatido y conocido por la opi-nión pública, con lo cual su legitima-ción quedó garantizada. Sin embar-go, doce años después de la expedi-ción de la Constitución de 1991 seobservan dificultades en la articula-ción de estos elementos que han lla-mado la atención de los expertos.¿Qué sucede de julio de 1991 a juliode 2003?

2. LA PUESTA EN MARCHA DELMODELO DE CONTROL FISCALESTABLECIDO EN 1991 Y LAEVALUACIÓN DE LOSRESULTADOS HASTA ELPRESENTEDespués de la puesta en marcha delmodelo establecido en 1991 se handetectado deficiencias, más de la cul-tura política de nuestro país que delmodelo mismo, las cuales pusieron enentredicho los trabajos del constitu-yente. De una parte el fantasma delclientelismo no desapareció con lanueva estructura; de otra, la descen-

tralización y autonomía de los entesterritoriales se han ido desdibujandopoco a poco; en tercer lugar, algunasde las funciones que se encomenda-ron a las contralorías se superpusie-ron de tal manera con las de otrasentidades que generaron demorasinnecesarias y dificultades para rea-lizar controles técnico-legales efica-ces; finalmente, el control interno enlas entidades públicas no ha cumpli-do cabalmente con su objetivo.

a) La cultura del clientelismo:Para nadie es un secreto que la Con-traloría General de la República seha visto muy desprestigiada por lassindicaciones de servir de centro derefugio a determinados grupos polí-ticos. Son conocidas las investigacio-nes en contra de algunos ex contralo-res por el presunto tráfico de influen-cias en la contratación de personal dela institución, con lo cual se le restatoda independencia a tan delicadafunción.

Los críticos señalan que el origen deeste mal radica en que el Congresoes el que elige al Contralor Generalde la República, las Asambleas a loscontralores departamentales y losConcejos a los contralores de los mu-nicipios. Sin embargo, un estudiocomparado demuestra que en un im-portante número de países es el par-lamento el que designa al contralor oquien haga sus veces.22

21. Este asunto también generó gran debate, la AD-M 19 se opuso a cualquier intento de privatización delcontrol fiscal; la propuesta presentada por el doctor Luis Guillermo Nieto Roa preveía que la vigilancia dela gestión fiscal se haría por empresas privadas especializadas en auditoría y revisoría fiscal, con lainspección y vigilancia de la Contraloría General de la República. Ver Gaceta Constitucional No. 27, del 26de marzo de 1991.

22. La designación de los miembros de los Tribunales de Cuentas en Alemania, Brasil (2/3 de sus miembros)y Uruguay las hace el parlamento, así mismo el parlamento en pleno o alguna de sus cámaras designa alos contralores en Costa Rica, Ecuador, México, Perú. Ver Younes, Diego, Control Fiscal y Control Interno,pág. 414 y ss.


En nuestra opinión, la debilidad delsistema de designación no radica enque el nombramiento lo haga el le-gislativo, sino que se debe a las cos-tumbres políticas malsanas en lasque se buscan clientelas para obte-ner provechos posteriores. El proble-ma, si se quiere, no es que el Congre-so haga la elección; es que el Congre-so no debería buscar posteriores be-neficios, sino comprender la impor-tancia de la labor de controlar el gas-to fiscal para el buen funcionamien-to del Estado Social de Derecho.

Un remedio a esta situación podríavislumbrarse en el tiempo del ejerci-cio del cargo. El período del contralores de cuatro años, un tiempo relati-vamente corto que no le permite des-ligarse suficientemente de posiblesvínculos clientelistas con el Congre-so. En muchos países los contraloresejercen su cargo por períodos bastan-te amplios; en otros, por un términoindefinido y solamente pueden serremovidos del cargo cuando se com-pruebe que han desarrollado su fun-ción con negligencia o dolo. La am-pliación del período del contralor po-dría impedir injerencias indebidas enla actividad de las contralorías.23

Igualmente debería establecerse quesu período no coincida con el del Go-bierno, como ocurre hoy.

b) El Estado unitario descentra-lizado y el control fiscal: centra-lización, descentralización o des-articulación

A partir de la Carta Política de 1991Colombia se constituye en un EstadoSocial de Derecho que integra la des-centralización y la autonomía de susentidades territoriales en el espectrode la unidad nacional. Así, los terri-torios indígenas, los municipios, losdistritos y los departamentos concu-rren política y administrativamente.El constituyente de 1991 confirió a losentes territoriales autonomía paragobernarse por autoridades propias,ejercer las competencias que les co-rresponde, administrar los recursosy establecer los tributos necesariospara el cumplimiento de sus funcio-nes, participar en las rentas naciona-les y ejercer los controles que les ata-ñe conforme a la Constitución y laLey.

Ha dicho la Corte Constitucional que«a la luz de la Carta, la autonomíaterritorial y la unidad nacional sonampliamente compatibles, se nutrenmutuamente, engloban en diferentesestadios institucionales la misma co-munidad, concurren dialécticamentea la realización de los fines esencia-les del Estado, y por tanto operan,

23. En Argentina los miembros del Tribunal de Cuentas permanecen en sus cargos mientras observen capa-cidad y buena conducta; en Italia los consejeros y funcionarios de alto rango del Tribunal de Cuentas sólopueden ser destituidos por recomendación de un comité especial; el período de los miembros del Tribunalde Cuentas en Brasil es vitalicio; los magistrados del Tribunal de Cuentas en España son elegidos porperíodos de nueve años; el presidente y vicepresidente del Tribunal de Cuentas de Alemania son designa-dos por un período de doce años; en Bolivia el período del contralor es de diez años; el período del auditorgeneral de Canadá es de diez años; el período del contralor en Costa Rica es de ocho años; en Chile elcontralor es inamovible de su cargo, del cual se debe retirar al cumplir los 75 años de edad; en México elcontador mayor de Hacienda se desempeña por períodos de ocho años; en Suecia el auditor general esdesignado por seis años; el período del contralor general de los Estados Unidos es de quince años. VerYounes, ibid., pág. 414 y ss.



discurren y se articulan de tal ma-nera que en último término las enti-dades territoriales sólo pueden rea-lizarse a través de la unidad nacio-nal, al paso que ésta únicamente pue-de existir a condición de que las en-tidades territoriales desplieguen supoder autonómico en consonanciacon los intereses locales y naciona-les. Son, pues, territorialidad y uni-dad nacional, dos elementos teleoló-gicamente inescindibles, ontológica-mente diferenciables a partir de sumaterialidad geográfica, con unosdestinatarios comunes —los habitan-tes del país—, y por entero, instan-cias orgánicas y funcionales de unmismo mecanismo estatal: el de laRepública unitaria, descentralizada,con autonomía de sus entidades te-rritoriales, democrática, participati-va y pluralista».24

Siguiendo estos parámetros, en elcampo del control fiscal se determinóque existiría una descentralizaciónsegún la cual, al tiempo que el con-tralor general vigila el manejo de losrecursos de la Nación, los departa-mentos y municipios designarán suscontralores, para que en el nivel te-rritorial correspondiente ejerzan lasfunciones asignadas al contralor ge-neral de la República.

La clara visión del constituyente de1991 fue desdibujándose poco a poco,pues al tiempo que se eliminó un im-portante número de contraloríasmunicipales, se amplió el nivel des-congestionado de la Contraloría Ge-neral de la Nación, hasta proponersela eliminación total de las contralo-rías territoriales a través de la Ley796 de 2003 por la cual se convocó aun referendo. Esta transformación sefacilitó debido a deficientes manejosdel presupuesto por parte de las pro-pias contralorías territoriales y a laineficiencia en el ejercicio de sus fun-ciones. Según el informe del auditorgeneral de la República en el año2001, las contralorías territoriales,tomadas en su conjunto, gastaron$39.000 millones más de lo que teníanaprobado en sus presupuestos.25

Con la expedición del Decreto-ley 267de 2000 se determinó la competenciaprevalente de la Contraloría Generalde la República para realizar la vigi-lancia de la gestión fiscal de los re-cursos de los entes territoriales deorigen nacional. La norma fue impug-nada por considerar que constituía undesconocimiento de la descentraliza-ción y autonomía de las entidadesterritoriales. Sin embargo, la CorteConstitucional declaró que la normaera exequible pues las transferencias,

24. Corte Constitucional, Sent. C-127 de 2002.

25. Informe de Gestión del auditor general de la República para el año 2001-2002, Bogotá, 2002, pág. 15.


al tener un origen nacional, entrabanen el campo de competencia de laContraloría General de la Nación.26

El Decreto 1144 de 1999, corregidomediante Decreto 1214 de 1999, de-terminó que la Contraloría Generalde la República, originalmente crea-da para vigilar la gestión de los fon-dos nacionales y sólo por excepciónla de las entidades territoriales, ten-dría un importante nivel llamado dedescongestión, con el cual se crearonoficinas en todo el país.27

Además, como consecuencia de laaplicación de la Ley 617 de 2000, porla cual se dictaron normas tendien-tes a fortalecer la descentralización,y para la racionalización del gastopúblico nacional, de las 177 contralo-rías territoriales existentes se elimi-nó un importante número, quedandosolamente 67: 31 contralorías muni-cipales, 4 distritales y 32 departa-mentales.28

El informe de la Auditoría Generalde la República sobre las contraloríasterritoriales y el ajuste fiscal señalóque gran parte de estos entes territo-riales habían incurrido en malos ma-nejos de sus presupuestos de la si-guiente manera:

«Se pudo constatar que el presupues-to asignado a las contralorías terri-toriales y ejecutado por ellas, ha ex-cedido, en el año 2001, el monto máxi-mo establecido por la Ley 617 de 2000.En efecto, tomadas en su conjunto, lascontralorías territoriales gastaronalrededor de $38.941 millones más enel año 2001 de lo que les está permiti-do y el incumplimiento se produjo enun 64% del total de estas institucio-nes de control fiscal territorial. Noobstante, si tomamos sólo el presu-puesto inicial asignado a las contra-lorías territoriales en el año 2002, quefue alrededor de $159.146 millones,no se compadece con el ritmo de ajus-

26. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 5 numeral 6 del Decreto Ley 267 de 2000 porel cual se dictan normas sobre el funcionamiento de la Contraloría, que tiene el siguiente texto:Artículo 5. Funciones. Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposicio-nes consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República:

(...)

6. Ejercer de forma prevalente y en coordinación con las contralorías territoriales, la vigilancia sobre lagestión fiscal y los resultados de la administración y manejo de los recursos nacionales que se transfierana cualquier título a las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones legales.

27. El artículo 10 del Decreto 1144 de 1999 dispone que el nivel desconcentrado está constituido por lasdependencias de la Contraloría General ubicadas fuera de la sede del Distrito Capital. El artículo 19señala que el objetivo de las gerencias departamentales es representar a la Contraloría General de laRepública en el territorio de su jurisdicción, en calidad de agencias de representación inmediata del nivelsuperior de dirección de la Contraloría. Para ese efecto conducen la política institucional de la Contraloríaen el territorio asignado, con la inmediata supervisión del contralor general y representan a las contraloríasdelegadas en las materias que se establecen en el presente decreto o las que determine el contralor gene-ral. En todo caso, tales gerencias ejercen competencias de dirección y orientación institucional en el nivelterritorial y concurren en la formulación de políticas en la representación de la Contraloría General y enla coordinación y dirección administrativa del trabajo de los grupos de vigilancia fiscal, de investigación,de juicios fiscales y de jurisdicción coactiva.

28. Para un estudio completo de este tema, ver el informe de la Auditoría General de la República sobre lascontralorías territoriales y el ajuste fiscal en www.auditoria.gov.co



te ordenado y de nuevo se presentaexceso de gasto en el presente año,cuestión que debe evitarse de tajo parael año 2003. Pues, de continuar estatendencia, el desahorro que se habráde producir para los fiscos de los de-partamentos, distritos y municipios,por otorgar sumas por encima de lopermitido por la ley a las contraloríasterritoriales, llegaría a más de$80.000 millones en el año 2003».29

Pero más grave aún es la politizaciónde estas contralorías. En el informedel auditor general del año 2002, re-firiéndose a la injerencia política enlas contralorías, se dice: «A nivel re-gional dicha situación es mucho másprofunda y dramática pues la desig-nación realizada de esta manera haceperder independencia y autonomía alfuncionario que es elegido... A esto sesuma la dependencia económica per-versa en la asignación de los recursosa las contralorías territoriales, que los[sic] hace blanco fácil de persecucióncuando sus decisiones resulten incó-modas a la administración departa-mental, distrital o local».30

Esta voluntad descentralizadorapudo haber llegado a su final con el

referendo que votaron los colombia-nos el pasado 25 de octubre en el quese consultó a los electores si debíaneliminarse todas las contralorías te-rritoriales.31 Sin embargo, esto noocurrió porque el punto no alcanzó aser votado por la mayoría calificadaque se exigía.

La centralización no es de ningunamanera garantía de que desaparece-rán las quejas sobre el clientelismo ola inadecuada formación de los con-tralores para desarrollar la función,por lo cual propondremos más ade-lante una nueva estructura para lascontralorías municipales y departa-mentales, pero conservando el espí-ritu de la descentralización.

En nuestra opinión se requiere unarevisión amplia del sistema de con-trol para la nación en general, paraasegurar su funcionamiento en todoslos niveles, de manera integral, comofue el pensamiento de los miembrosde la Asamblea Nacional Constitu-yente.

Cabría aquí una reflexión sobre unnuevo sistema de control: las funcio-nes de las contralorías son de un ca-rácter eminentemente técnico, como

29. Auditoría, op.cit.

30. Auditoría General de la República, El Nuevo Sistema de Control Fiscal Colombiano, Bogotá, 2003, pág.11.

31. El punto 9 del referendo proponía la siguiente reforma: «El artículo 272 de la Constitución Política queda-rá así: Artículo 272. El control de la Gestión Fiscal de las entidades del orden territorial será ejercido, conausteridad y en eficiencia, por la Contraloría General de la República, para lo cual podrá apoyarse en elauxilio técnico de fundaciones, corporaciones, universidades, instituciones de economía solidaria o empre-sas privadas escogidas en audiencia pública, celebrada previo concurso de méritos. Las decisiones admi-nistrativas serán de competencia privativa de la Contraloría.Las contralorías departamentales, distritales y municipales, hoy existentes, quedarán suprimidas cuandoel contralor general de la República determine que está en condiciones de asumir totalmente sus funciones,lo cual deberá suceder a más tardar el 31 de diciembre de 2003. En l proceso de transición se respetará elperíodo de los contralores actuales. Los funcionarios de la Contraloría General de la República que sedesignen para desempeñar estos cargos serán escogidos mediante concurso de méritos y deberán ser oriun-dos del departamento respectivo».


lo establece claramente la Constitu-ción y los tratadistas de la auditoríapública; además la experiencia delfuncionamiento de las contraloríasterritoriales durante los doce añosque han transcurrido desde la apro-bación de la Constitución ofrece unosresultados muy pobres que no le ga-rantizan a los colombianos que sehayan protegido los activos, y que lastransacciones se hayan conducido conla transparencia y la honestidad de-bidas, como lo hemos sintetizado enlos párrafos anteriores. Se podría con-cluir que el sistema de las contralo-rías territoriales, con su carácter au-tónomo y descentralizado, pero supe-ditadas a los vaivenes politiqueros yclientelistas de las asambleas y con-cejos, no facilita el ejercicio de unasfunciones que son eminentementetécnicas y especializadas en procedi-mientos de verificación, desligadas delas clientelas de sectores de los par-tidos políticos.

Debemos hacer una lectura de lo quesignifica la descentralización y laautonomía, cuya esencia es política eideológica en toda la extensión de laspalabras, interpretando que su sig-nificado está en la capacidad de deci-sión de las autoridades territoriales,y de los órganos de representación,los concejos municipales y las asam-bleas departamentales, respecto a losobjetivos sociales, económicos y dedesarrollo regional que quieren lograrcon su acción, para atender un man-dato que han recibido de los ciudada-nos. Por eso planean y ejecutan ac-ciones que se traducen en transaccio-nes, las cuales para tranquilidad de

los ciudadanos y de los mismos fun-cionarios, requieren una auditoría, lle-vada a cabo de manera técnica, impar-cial, respetuosa, uniforme e integral.

Lograr estas características puededepender en alto grado de tener es-tablecido un sistema de control queabarque la totalidad de las adminis-traciones públicas, de los diferentesniveles, cuyo objetivo fundamentalsea contribuir al reforzamiento de laautonomía y la descentralización enfavor de todos los ciudadanos, y node unos pocos privilegiados que ha-cen parte de las clientelas que eligena los contralores para su propio ser-vicio, como está ocurriendo hoy. Estonos lleva a concluir que se necesitaun sistema integrado de control, queidentificaremos, a partir de este pun-to, como el Sistema de Control Fis-cal Nacional, que cubra todas lasentidades del Estado en los diferen-tes niveles, del orden nacional, depar-tamental y municipal, que apliqueprocesos técnicos claramente defini-dos, de manera coordinada, al mar-gen de la actividad clientelista, y cuyaeficacia se evalúe mediante indicado-res de gestión.

El Sistema de Control Fiscal Na-cional sería, por lo tanto, un servi-cio para todo el país, con una defini-ción clara de objetivos, procedimien-tos, estándares, cuyos principios bá-sicos serían los que indica la Consti-tución: «La vigilancia de la gestiónfiscal del Estado incluye el ejerciciode un control financiero, de gestión yde resultados, fundado en la eficien-cia, la economía, la equidad y la va-loración de los costos ambientales»32.

32. Constitución Política de Colombia, art.267.



Operaría con el principio del controla posteriori y en forma selectiva, comolo es la auditoría moderna, pero apo-yada en una eficiente estructura decontrol interno propia de las entida-des. Como lo dice la Constitución: «LaContraloría es una entidad de carác-ter técnico con autonomía administra-tiva y presupuestal. No tendrá fun-ciones administrativas distintas delas inherentes a su propia organiza-ción».33 Sería, como lo es hoy en día,un órgano de control dotado de auto-nomía administrativa y presupuestaly funcionaría en todo el país como unarama del Estado, como lo hacen laProcuraduría, la Fiscalía General dela Nación y demás despachos de laRama Judicial, la Registraduría Na-cional del Estado Civil, o el Banco dela República, con procesos uniformesy reglas de juego claras para todos,sin obstaculizar la descentralizacióny la autonomía regionales. Más ade-lante volveremos sobre este tema.

c) La jurisdicción coactiva: Quie-nes se han dedicado al estudio de es-tos temas coinciden en afirmar queel cobro coactivo y las facultades san-cionatorias desdibujan el papel téc-nico que desempeña la Contraloría yle restan eficacia en la vigilancia dela gestión fiscal. En muchos países no

se encomiendan a las contraloríasfunciones sancionatorias; su labor selimita a constatar la existencia deprocedimientos, a evaluar los resul-tados, pero toda sospecha de mane-jos inadecuados o negligentes debeser remitida a autoridades judiciales.

En Colombia la Contraloría ejerceesta facultad, que en realidad la con-vierte en una jurisdicción más. Lostécnicos de la Contraloría deben en-tonces recopilar pruebas y adelantarverdaderos procesos, garantizandopor supuesto el debido proceso y elderecho de defensa. Se dice que estafunción constituye un verdadero des-gaste que bien podría ser cumplidapor los jueces del país. En concreto,estudios de la Auditoría General de laRepública concluyeron que la jurisdic-ción coactiva es una atrofia del siste-ma y recomendaron que esta funcióndebiera ser asumida por la jurisdic-ción contencioso-administrativa.34

Por su parte, el informe del contralorgeneral de la República, doctor Anto-nio Hernández Gamarra, señala quedesde septiembre de 2002 hasta agos-to de 2003 se fallaron 245 procesoscon responsabilidad fiscal en prime-ra instancia. En segunda instanciafueron confirmados 62 fallos con res-

33. Ibídem, art. 267.

34. La Auditoría General de la República considera que al trasladar el trámite del proceso de responsabili-dad fiscal a la jurisdicción contencioso- administrativa se obtendrían algunas importantes ventajas: Elproceso se adelantará por una justicia especializada, a través de un proceso abreviado; las cargas laboralesde los encargados de esta nueva competencia serían protuberantemente más bajas —en cerca de la mitad—que los que hoy tienen sus pares en la justicia contencioso-administrativa; las caducidades y prescripcionesserían mínimas y fortuitas; los fallos se multiplicarían, siendo estos más objetivos al ser proferidos por unjuez independiente; el Estado ganaría en economía, al tramitarse un solo proceso contencioso-administra-tivo, con la garantía obvia de la doble instancia; las medidas cautelares serán decretadas y ejecutadas porquien tiene la infraestructura y el experticio; el tesoro público sería efectivamente resarcido. Sobre estepunto, ver El nuevo sistema de control fiscal colombiano, www.auditoría.gov.co, pág 30.


ponsabilidad fiscal por valor de$16.755 millones. Indicó el contralorque en el Boletín de Responsables Fis-cales están reportadas 3.538 perso-nas, quienes mientras no le paguenal Estado el daño que le causaron es-tán impedidas para contratar con ély para ser funcionarios públicos. Estecontrol persuasivo le permitió recau-dar $13.900 millones; $1.400 millo-nes se recuperaron como consecuen-cia de los procesos iniciados; comen-zó acciones para garantizar con losbienes de los responsables el pago deotros $15.200 millones.35

La alternativa entonces es despojara la Contraloría de esta función, paraque sean los jueces quienes la reali-cen y dejarle exclusivamente la revi-sión técnico-legal a la Contraloría omantenerla pero fortaleciéndola detal manera que se garanticen proce-sos ágiles y con el respeto a las ga-rantías constitucionales del debidoproceso.

d) Mejoramiento del control in-terno: Un debate que no se ha dadoen el país es el relativo al papel quecumple el control interno en el proce-so del control fiscal. La Ley 87 de 1993determinó que la máxima autoridadde cada organismo o entidad públicaes responsable de establecer, mante-ner y perfeccionar el Sistema de Con-trol Interno y dispuso también que launidad que cumpla dicha funcióndebe evaluar de manera independien-te ese sistema. Sus informes segúnel artículo 14 de la ley citada tendránvalor probatorio en los procesos dis-

ciplinarios, administrativos, judicia-les y fiscales cuando las autoridadescompetentes lo soliciten.

La responsabilidad del control fiscalestá en cabeza del máximo directivode la entidad, que es quien al final decuentas debe velar por el correctomanejo de los recursos públicos bajosu administración.

En Estados Unidos, por ejemplo, losresponsables de las entidades públi-cas certifican si el control interno delorganismo cumple con las normas ysi los sistemas de contabilidad estánconformes con las normas y principiosde contabilidad de la General Accoun-ting Office.36

Consideramos que este es un campoen el que se debe profundizar paraque los responsables del manejo delos fondos públicos realmente se com-prometan más en el cuidado y pro-tección de los bienes que les han sidoencomendados, como medios para al-canzar los fines de nuestro EstadoSocial de Derecho.

Desde el punto de vista técnico, lasoficinas de control interno de las de-pendencias oficiales de cualquier or-den, ministerios, institutos, superin-tendencias, gobernaciones y sus se-cretarías, municipios y sus secreta-rias, empresas oficiales, entre otras,son oficinas de apoyo a la adminis-tración y por lo tanto no sustituyenlas responsabilidades que sobre elejercicio del control tienen los funcio-narios. Parece que en las dependen-

35. Antonio Hernández Gamarra, contralor general de la República, rendición de cuentas de su primer añode gestión, septiembre 1o. de 2000, ver www.contraloriagen.gov.co

36. Ver, Younes, op.cit., pág. 420.



cias oficiales los diferentes funciona-rios consideraran que el ejercicio delcontrol es responsabilidad exclusivade los empleados del control internoy por lo tanto existe una generaliza-da desidia hacia el control, del cualtodos son responsables.

Mauricio Cabrera37 plantea que paralograr un eficiente funcionamientodel control interno se requiere queexistan, en primer término, un com-promiso de la alta gerencia de la ad-ministración pública con el desarro-llo de la cultura del control, la cualdebe reflejar la estrategia de la enti-dad; y en segundo lugar, mecanismosde comunicación que apunten a tra-tar los temas del control de maneracotidiana para que contribuyan alafianzamiento de la cultura del con-trol. Respecto a la pregunta de cuáldebería ser el nivel jerárquico al quese estableciera el control interno,Mauricio Cabrera enfatiza en quedebería ser al más alto nivel en cadaentidad del Estado, «reportando alministro, al gobernador, al alcalde oal gerente, en el caso de empresas delEstado, con el fin de que el encargadodel control interno pueda participaren las actividades gerenciales del másalto nivel de la entidad».

Sin embargo, difícilmente se podríalograr mejorar el sistema del controlinterno si no se le da una máximaprioridad a la capacitación de los fun-cionarios responsables de las decisio-nes y de llevar a cabo las transaccio-nes para alcanzar los objetivos de lasentidades del Estado, acerca de laobligación que todos tienen de ejer-

cer control al interior de sus depen-dencias y de cómo ejercerlo. En esteaspecto la Contraloría General de laRepública, las contralorías locales yla Auditoría General de la Repúblicapueden desempeñar un rol funda-mental. Sin embargo, poco se podríalograr si el valor de la ética no es elelemento en el cual se apoyen los es-fuerzos de la capacitación. MauricioCabrera puntualiza que «cualquieresfuerzo que se haga por tecnificar elproceso de control fracasa si no se lo-gra que los intereses públicos primensobre los intereses privados. Es nece-sario propiciar un cambio en la ima-gen del empleado público, mediantela capacitación para que sea conscien-te de sus responsabilidades con la so-ciedad. Hay que empoderarlo paraque pueda asumir sus responsabili-dades y dignificarlo mediante el de-sarrollo de una verdadera carrera deservicio público, que enfrente la poli-tización de los cargos. Esta es la hen-dija de la corrupción».

En el informe de gestión del contra-lor al Congreso y al Presidente de laRepública del año 2000 se encuentranlos siguientes resultados de análisissobre el control interno, que son in-dicativos del caos que se vive: «Mu-chos dirigentes de las entidades esta-tales (ministros, gerentes o directores)no tienen una auténtica vocación deservicio público y su paso por la ad-ministración es la satisfacción de uncapricho personal o el escalafón paraacceder a otras prebendas del Esta-do. De allí que no le concedan a laadministración la atención que se

37. Cabrera, Mauricio, foro regional «Hacia un Control Fiscal Orientado a Resultados», Panel de Comenta-ristas, Auditoría General de la República, Cali, 5 y 6 de noviembre de 2003.


merece. Existe un escaso conocimien-to de las metodologías y procedimien-tos para establecer un control internoadecuado. Prevalecen intereses pococlaros, a los cuales lo que más convie-ne es la ausencia de controles. Muchosde los encargados de esta función lahan convertido en una labor margi-nal de la administración. Frecuente-mente los ministros se desentiendende la suerte de las entidades adscri-tas o vinculadas, como lo han podidocomprobar las comisiones de audito-ría. En consecuencia, muchas vecesson responsables, por omisión, de loserrores y equivocaciones y buena par-te de los problemas en la gestión delas entidades podrían evitarse si estasupervisión y vigilancia se realizasede manera efectiva».38

Además, las oficinas de control inter-no no lideran ni intervienen con losdemás funcionarios de las dependen-cias en el desarrollo de los procedi-mientos de control que todos debenseguir para evaluar los resultados delas actividades, realizar las transac-ciones y proteger los activos de laentidad. En el informe del Contralorse establece que «A todo ello se agre-ga la ausencia de sistemas de indica-dores de gestión y resultados que per-mitan examinar y evaluar objetiva-mente la actividad de las entidadesestatales. Han pasado nueve años des-de el momento en que la ConstituciónNacional consagró los principios

mediante los cuales se debe medir lagestión de las entidades del Estado,sin que se hayan definido las meto-dologías para estos efectos».39

Para darle cumplimiento al espíritude la Constitución de ofrecer seguri-dad y transparencia en el manejo delos recursos del Estado, las diferen-tes piezas que integran el control,como una función eminentementetécnica, deben encajar como un todo.Con fundamento en esta premisa fueque la Constituyente decidió eliminarel control previo que antes ejercía laContraloría sobre las transaccionesde las entidades. Se suponía que exis-tiendo el control interno y el ejerciciode la función del control por parte delos funcionarios hacia sus dependen-cias no era necesario continuar conel control previo. Por lo tanto, las au-ditorías desarrolladas por las contra-lorías podían estar basadas en con-ceptos técnicos como el de las prue-bas selectivas a posteriori, realizadasempleando técnicas estadísticas demuestreo; el sistema de indicadoresde riesgo institucional que facilita laconstrucción de mapas de riesgo paraestablecer prioridades en las audito-rías y la profundidad que requierenen cada caso en particular; y las au-ditorías con enfoque integral, que con-llevan la responsabilidad de dar cuen-ta, contrapuesto al concepto obsoletoy mecánico de rendición de cuentas.40

38. Ossa E. Carlos, «Cambio en la Contraloría Reforma del Estado», Informe de Gestión al Congreso y alPresidente de la República, Bogotá, 1999-2000, pág. 55.

39. Ibídem, pág. 56.

40. Ossa E. Carlos, ibíd., pág. 33.



Por lo tanto, el sistema de control in-terno está concebido como un instru-mento que facilita a los auditores ex-ternos a una entidad, o sea la Con-traloría, realizar sus exámenes me-diante un proceso sistemático quemide y evalúa, de acuerdo con lasnormas técnicas de auditoría, la ges-tión de una organización para deter-minar con certeza el manejo y uso delos recursos públicos, la correspon-dencia entre las estrategias, opera-ciones y propósitos de los sujetos vi-gilados y sus relaciones con el entor-no, para que el organismo de controlexterno pueda fundamentar su opi-nión, conceptos y recomendacionespara mejorar el sistema de controlinterno.41

No obstante todo lo anterior, el con-trol interno no ha logrado integrarseal sistema y no ofrece las segurida-des para que el control a posterioridesde las contralorías funcione conlos parámetros de la auditoría moder-na. Dice el auditor general de la Re-pública en su informe, refiriéndose alcontrol interno: «El control interno...integrado al control fiscal y reguladoen la Ley 87 de 1993, está previstocomo un subsistema de éste. ...No obs-tante, se ha observado que está des-articulado del sistema de control fis-cal. Cada una de las entidades públi-cas organiza, a su real entender, suunidad de control interno, lo que im-

pide una coherencia y armonía quepermita una administración públicauniforme, eficiente y eficaz».42

Finalmente, la descoordinación delsistema de control fiscal facilita lapermanencia de la corrupción en elsector público y en general el desgre-ño administrativo. Investigadorescomo Fernando Cepeda43 y UrielAmaya,44 en diferentes estudios, hanencontrado que una de las causasprincipales en la reproducción de loseventos de corrupción es la facilidadcon la que pueden ocurrir y repetirsehechos parecidos en diferentes enti-dades del Estado, en cualquiera desus niveles, por la carencia de un con-trol oportuno, de cobertura general ysistémico, haciendo casi imposibleque se obtenga éxito de las campa-ñas y acciones tendientes a la mora-lización.

e) La participación ciudadana enlos procesos del control

La participación ciudadana en la vi-gilancia de la gestión pública, en losdiferentes niveles administrativos, hasido escasa en los trece años de apli-cación de las normas de la Constitu-ción. Esta se ha limitado a algunasveedurías de carácter esporádico enalgunas pocas localidades. Sin embar-go, en la reestructuración que se hizode la Contraloría General de la Re-pública en el año 2000, se creó la Con-

41. Ibídem, pág. 33.

42. Auditoría General de la República, Un nuevo sistema de control fiscal colombiano, Bogotá, 2002, pág.13.

43. Cepeda, Fernando, La Corrupción en Colombia, TM, Bogotá, Fedesarrollo, Facultad de Economía, Uni-versidad de los Andes, 1997, pág. 49.

44. Amaya, Uriel A., Teoría de la Responsabilidad Fiscal, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002,pág. 94.


traloría Delegada para la Participa-ción Ciudadana, a la cual se le asig-naron las funciones de facilitación delos procesos de participación, entreellos los de canalizar las denunciasde los ciudadanos, y de las accionesciudadanas; promover y estimular laparticipación ciudadana; apoyar eldesarrollo de veedurías de la socie-dad civil para hacerle seguimiento alos proyectos que acometan las enti-dades con fondos públicos; capacitara los ciudadanos que estén interesa-dos en participar en los procesos devigilancia ciudadana, entre otras.45

La Contraloría General de la Repú-blica reporta, en su reciente infor-me,46 la constitución de 25 comités devigilancia ciudadana para proyectosde alto impacto, integrados por repre-sentantes de las universidades, me-dios de comunicación, gremios econó-micos, sociedades profesionales, orga-nizaciones civiles, sindicatos, y sec-tores que, por su nivel técnico, pue-dan emitir conceptos y generar opi-nión pública acerca del desarrollo delos proyectos de inversión estatal demayor cuantía e impacto social.

También informa la Contraloría de laconformación de diez Comités de vi-gilancia ciudadana para proyectos deinterés de grupos poblacionales defi-nidos, con los cuales se busca no sólola participación en la vigilancia deluso de los recursos, sino también ele-var la sensibilidad social, potenciarlos procesos organizativos de la socie-

dad alrededor de problemas concre-tos, y construir redes sociales para elcontrol.

Igualmente, la Contraloría ha inicia-do dos proyectos nacionales de con-trol ciudadano, uno para evaluar lacalidad de cinco universidades públi-cas regionales y el otro para la vigi-lancia de las inversiones del situadofiscal y las participaciones en la edu-cación y la salud en siete departamen-tos y un distrito.

No existe registro de actividades dela participación ciudadana local pro-movidas por las contralorías depar-tamentales o municipales.

f) La función de la Auditoría Ge-neral de la República: Antes deconcluir esta sección quisiéramoshacer una breve referencia a la re-ciente propuesta del Gobierno parala eliminación de la Auditoría Gene-ral de la República, la cual si bien fuearchivada por una de las comisionesconstitucionales del Congreso de laRepública, en la cual se votó, bien po-dría volver a aparecer en algún futu-ro proyecto de reforma de la Consti-tución que presente el Gobierno.

Como se indicó arriba, en los debatesque tuvieron lugar para la expediciónde la Constitución de 1991 se deter-minó la necesidad de crear un meca-nismo de control para verificar la ges-tión de la Contraloría y para fenecersus cuentas.

45. Decreto 267 de 2000, art. 55.

46. Ossa E. Carlos, Op.cit. pág. 94-96.



El proyecto de Acto Legislativo nú-mero 03 de 2003 por el cual se adop-tan unas reformas estructurales a laConstitución Política, presentado elpasado 20 de julio por el Gobierno,prevé en su artículo 23 la derogato-ria del artículo 274 de la Constitu-ción Política, referido al auditor delcontralor.

En opinión del Gobierno, «el procesoevolutivo de la Auditoría General dela República muestra, de una parte,una tendencia al sobredimensiona-miento y, de otra, ya se advierten in-necesarios conflictos entre el vigilan-te y el vigilado».47

Según la exposición de motivos delproyecto, ese crecimiento se advierteen el cambio de denominación puesse pasó de un auditor a la figura dela Auditoría de la Contraloría Gene-ral de la República para en la actua-lidad ser la Auditoría General de laRepública.

En el proyecto no se advierten justi-ficaciones concretas que permitan de-terminar la necesidad de suprimir laAuditoría. Por las funciones que laConstitución encomendó a una y otraentidad es normal que se presenten«conflictos entre el vigilante y el vigi-lado» y por lo mismo este argumentono puede ser de recibo. De haberseaprobado esta reforma constitucional,se volvería a la etapa anterior en lacual la Contraloría se controlaba a símisma, desconociendo todo el traba-jo previo de los miembros de la Asam-

blea Nacional Constituyente. En bue-na hora el proyecto del Gobierno fuederrotado.

En nuestra opinión, el modelo de con-trol fiscal plasmado en la Constitu-ción de 1991 contiene importanteselementos que aplicados de maneracorrecta garantizan el efectivo desem-peño de la Contraloría General de laRepública. Reforzar los procesos decontrol interno, separar la función dejurisdicción coactiva y mejorar la cul-tura política del país para dotar a laContraloría de la debida autonomía,son algunos de los correctivos que ennuestra opinión permitirían un me-jor desempeño de esa institución.

47. Ver Gaceta del Congreso No. 344 del 23 de julio de 2003, pág. 14.

3. PROPUESTA PARA ELMEJORAMIENTO DEL SISTEMADE CONTROL FISCAL ENCOLOMBIA: LA ADOPCIÓN DEUN SISTEMA DE CONTROLFISCAL NACIONAL, COMO UNARAMA ESPECIALIZADA DELESTADOTeniendo en cuenta el diagnóstico quehemos desarrollado en la sección an-terior, y acogiéndonos a la presenta-ción y análisis que hicimos en la pri-mera sección acerca del espíritu de laConstitución sobre el tema del controlfiscal, nos permitimos presentar al-gunas ideas que podrían contribuir aresolver los problemas que hemosplanteado, los cuales se han ido con-virtiendo en impedimentos para elnormal funcionamiento del sistema.


En primer lugar, el Sistema de Con-trol Fiscal Nacional, como ya loplanteamos en la sección anterior,debería ser uno solo y estar integra-do por la Contraloría General de laRepública, a nivel nacional; por lascontralorías departamentales y mu-nicipales de las ciudades que tenganla categoría de capitales; por el ejer-cicio de la función de control que tie-nen los funcionarios que disponen delíneas de mando o autoridad en to-das las dependencias de la adminis-tración pública, apoyados por las ofi-cinas respectivas de control interno;y por la Auditoría General de la Re-pública, como órgano de control de laContraloría General de la República.

El vínculo que permitiría unir losanteriores componentes del sistema,para que opere de manera integral,serían los procesos técnicos del con-trol que se deben desarrollar conjun-tamente entre la Contraloría Gene-ral de la República, las contraloríasdepartamentales y municipales, lasoficinas de control interno de las de-pendencias del Gobierno y la Audito-ría General de la República, alrede-dor de las cuales debe girar la capa-citación permanente y el acompaña-miento, para su entrenamiento, nosolo de los funcionarios de las propiasdependencias del control sino, másimportante aún, de todos los funcio-narios de las diferentes entidades acuyo cargo estén las líneas de mandoy autoridad que impliquen la reali-zación y supervisión de transaccio-nes. La permanente evaluación deldesarrollo de los procesos de control,tanto internos en las organizacionescomo los realizados por las dependen-cias de control, deben conducir a unproceso de mejoramiento permanen-te de la función del control, a través

de las nuevas rondas de capacitaciónen las cuales se enfatice la correccióna las fallas. Solo así se podría lograrsembrar la cultura del control en laadministración pública, hoy inexis-tente, como lo expusimos en el diag-nóstico.

Respecto de la estructura organiza-cional del Sistema de Control Fis-cal Nacional como un ente autóno-mo del Estado, de carácter técnico,especializado en el control fiscal detoda la administración pública, sinfunciones administrativas, salvo ensu interior, como lo establece la Cons-titución, debería estar constituida porlas unidades de control del nivel na-cional, departamental y municipal, acuyo frente estarían funcionarios téc-nicos, de las mismas calidades e in-compatibilidades que establece hoy laConstitución para el Contralor Gene-ral de la Nación, quienes deberíantener la mayor preparación y expe-riencia en los aspectos de la audito-ría financiera y de control, preferible-mente oriundos o residentes en las lo-calidades, para el caso de las contra-lorías departamentales y municipa-les. Estos deberían ser seleccionadosmediante un riguroso proceso de con-curso público, conducido por la Con-traloría General de la República, conla participación de las universidadesde las localidades que dispongan deprogramas acreditados por el Minis-terio de Educación y por los Tribuna-les Superiores y supervisado tantopor la Auditoría General de la Repú-blica como por los Comités de Vigi-lancia Ciudadana, para garantizar latransparencia y equidad del procesoen cada uno de los departamentos yciudades donde se requiera el servi-cio. Como antes lo mencionamos, elperíodo para el cual sea nombrado no



debe coincidir con el período de losgobernadores y alcaldes.

Para preservar el espíritu de la Cons-titución sobre la descentralización yautonomía administrativas de losdepartamentos y municipios, la Con-traloría General de la República de-bería adoptar un esquema organiza-cional descentralizado,48 en el cual lascontralorías que presten servicios alos departamentos y municipios seanautónomas en su propia gestión, perodotadas de claras líneas de autoridadhacia el interior de sus dependencias,para asegurarles el manejo de susrecursos humanos, físicos y financie-ros, los cuales deberían utilizar deacuerdo con programas de trabajo quehayan acordado con el contralor ge-neral de la República.

Desde el punto de vista de los proce-sos técnicos, que desarrollarían den-tro de las entidades donde ejerzan lavigilancia, tendrían líneas de depen-dencia funcional con la ContraloríaGeneral de la República, para garan-tizar que los procesos técnicos, laspruebas que den evidencias conclu-yentes, y los exámenes de auditoríase desarrollen en todo el país de ma-nera homogénea, empleando los me-dios tecnológicos avanzados, pero almismo tiempo tendrían sus propiaslíneas de autoridad hacia el interiorde sus dependencias para organizary desarrollar el trabajo.

Para garantizar que el Sistema deControl Fiscal Nacional funcione

integralmente, no obstante la descen-tralización, sería necesario que lascontralorías ubicadas en los departa-mentos y municipios lleguen a acuer-dos con el Contralor General de laRepública respecto a sus programasde trabajo, participen activamente enla planeación estratégica del sistemacomo un todo, en el diseño y adopciónde los procedimientos técnicos de con-trol y en la selección de las tecnolo-gías que se van a utilizar. Serían eva-luadas en su desempeño, periódica-mente, por el Contralor General dela República, empleando indicadoresde gestión, acordados de comúnacuerdo entre éste y los contraloresdepartamentales y municipales, loscuales permitan establecer el gradode cumplimiento de los programas alos que se comprometieron y la cali-dad del servicio que prestan a los de-partamentos y municipios. El Contra-lor General de la República expedi-ría anualmente el informe de evalua-ción del desempeño de las contralo-rías, el cual sería conocido por los co-mités de vigilancia ciudadana y porla Auditoría General de la Repúbli-ca, y podría dar origen a acciones deremoción de los contralores que no es-tén cumpliendo con sus compromisos.

Existe suficiente literatura nacionale internacional que soporta la teoríay las evidencias acerca de la estruc-tura y conveniencia del funciona-miento de las corporaciones públicaso privadas que adoptan la modalidadde conglomerados de unidades des-

48. Ochoa D., Héctor, «El Control Basado en los Centros de Responsabilidad», Revista Temas Administrati-vos, Universidad EAFIT, Medellín, 1969.


centralizadas, autónomas, con líneasde mando definidas que les permitea las unidades ejercer sus funcionescon suficiente autonomía del resto dela corporación, para prestar un me-jor servicio a sus públicos, pero con-servando y definiendo unas líneasfuncionales centralizadas que son lasque permiten que esas unidades ac-túen de manera integral, y por lo tan-to son el soporte de la identidad delos valores corporativos, las políticas,los objetivos comunes y los procedi-mientos, todo lo cual hace parte de lacultura organizacional para darles alas unidades el sello de identidad pro-pia como corporación.

Teniendo en cuenta que el artículo267 de la Constitución establece queen casos especiales «la vigilancia serealice por empresas privadas colom-bianas escogidas por concurso públi-co de méritos, y contratadas previoconcepto del Consejo de Estado», con-sideramos que el modelo debe permi-tir que unas responsabilidades esténen manos de funcionarios de las con-tralorías y otras puedan ser ejecuta-das por empresas del sector privado.Las responsabilidades que tienen quever con las políticas, los procesos, laevaluación de la gestión de las enti-dades públicas y el régimen discipli-nario deberían encomendarse a losfuncionarios de la Contraloría.

Los trabajos de campo en las entida-des vigiladas, las pruebas selectivas,los exámenes posteriores de las tran-sacciones, las comparaciones entre lopresupuestado y lo realmente gasta-do, las evaluaciones del control inter-

no de estas entidades, deberían sertrabajos a desarrollar por empresasprivadas colombianas. Estas empre-sas se seleccionarían en concursospúblicos de méritos con la vigilanciade la Auditoría General de la Repú-blica y de los Comités de VigilanciaCiudadana. Esta combinación delmanejo de las responsabilidades ytareas evitaría la burocratización ypolitización de las contralorías, laobsolescencia de los conocimientostécnicos de los funcionarios y asegu-raría que, a través de estas empre-sas, se obtenga un permanente flujode los avances tecnológicos que se denen el mundo en el ejercicio de la au-ditoría.

En el foro regional “Hacia un ControlFiscal Orientado a Resultados”, orga-nizado por la Auditoría General de laRepública en Cali, Mauricio Cabrerahizo especial énfasis en lo que llamólas dimensiones olvidadas del controlfiscal, las cuales a nuestro juicio tie-nen todo el valor para que sean teni-das en cuenta en la filosofía del Sis-tema de Control Fiscal Nacional. Serefiere al juicio acerca de la eficaciaen las acciones de los funcionariospúblicos y su impacto en la sociedad.Los costos sociales en los cuales in-curren los ciudadanos como conse-cuencia de errores en las decisionesu omisiones por parte de altos direc-tivos del Estado y cuya evaluación haestado ausente de los juicios que ha-cen las contralorías.49 Igualmente,Edgar Varela considera que en la eva-luación de resultados se deben incluirindicadores para medir la eficacia y

49. Cabrera Mauricio, foro regional «Hacia un Control Fiscal Orientado a Resultados». Panel de Comentaris-tas, Auditoría General de la República, Cali, 5 y 6 de noviembre de 2003.



la eficiencia de las acciones; unos re-sultados pobres pueden convertirseen una forma de corrupción, afirma.50

Para evitar el despilfarro de los re-cursos financieros por parte de lascontralorías departamentales y mu-nicipales, y prevenir los indebidosacuerdos que podrían surgir entre losfuncionarios cuyas actuaciones sonevaluadas y los funcionarios de lascontralorías, la ley que reglamente laoperación del Sistema de Control Fis-cal Nacional debe regular la forma deestablecer los aportes de los departa-mentos y municipios para sufragarlos gastos de operación de las respec-tivas contralorías, con base en un fac-tor que se aplique al presupuesto degastos de la entidad sobre la cual seejerce la vigilancia.

La Auditoría General de la Repúbli-ca cumpliría, en este nuevo esquema,las funciones que le señalan la Cons-titución y la ley en la vigilancia de lagestión fiscal de la Contraloría Ge-neral de la República. En este nuevoesquema integral del control fiscal esindispensable que exista un organis-mo que con independencia y técnicale garantice a la sociedad que las fun-ciones de control fiscal de la adminis-tración pública se desarrollan eficaz-mente en todos sus niveles.

blica, las contralorías departa-mentales y municipales, la Audi-toría General de la República y losmétodos y procedimientos de con-trol interno que aplican las depen-dencias oficiales de todo orden.

— La Constitución establece que elsistema de control se debe aplicaren las entidades de forma poste-rior a las transacciones, para nointerferir con la administración.Por ello define el sistema comoeminentemente técnico.

— Propende a la despolitización delsistema al establecer la metodo-logía de elección de los funciona-rios del primer nivel y otorgarle alas cortes la presentación de loscandidatos a ser elegidos por elCongreso, las Asambleas, los Con-cejos y el Consejo de Estado, ésteen el caso del Auditor General dela República.

— La operación del sistema muestraque hay problemas serios en ellogro de los objetivos que señalanla Constitución, las leyes y losdecretos para el ejercicio del con-trol fiscal. Existe una baja calidaden el control fiscal, en especial enlos departamentos y municipios,lo cual no garantiza la conserva-ción de los activos del Estado nila transparencia en las transac-ciones. Es muy deficiente el con-trol de gestión de las entidades delEstado; no se han desarrollado in-dicadores de gestión ni existenprogramas de acción, en la mayorparte de estas dependencias, quepuedan ser evaluados.

50. Varela, Edgar, foro regional «Hacia un Control Fiscal Orientado a Resultados». Panel de Comentaristas,Auditoría General de la República, 5 y 6 de noviembre de 2003.

4. CONCLUSIONES— Colombia cuenta con un sistema

de control fiscal definido en laConstitución Política, en su títu-lo X, el cual está integrado por laContraloría General de la Repú-


— El diagnóstico muestra que losproblemas se originan en la poli-tización, la burocratización y eldespilfarro de recursos, en espe-cial en los departamentos y mu-nicipios porque las Asambleas yConcejos han clientelizado la elec-ción de los contralores. Por lo ge-neral éstos no responden a la ca-lidad que la Constitución les dade ser funcionarios eminentemen-te técnicos. No existe en estas con-tralorías, por lo general, un ver-dadero sentido de las técnicas ode tecnología modernas para lo-grar un eficaz control de la ges-tión fiscal de los funcionarios.

— El control interno, instrumentofundamental en los procesos decontrol fiscal y de gestión, basadoen el principio administrativo deque todo funcionario debe ejercercontrol en su dependencia, no fun-ciona en la mayoría de las entida-des del Estado. No existe la cul-tura del control, y poco se ha he-cho por afianzarla. Por lo tanto,el autocontrol, la base del siste-ma de control fiscal, que permitela verificación a posteriori quedefinió la Constitución, no existe.

— Otro problema que surge es eldoble carácter que la Constituciónles da a los contralores de ser ins-tructores en los procesos de res-ponsabilidad de los funcionariosy jueces al mismo tiempo parasancionarlos. Sería preferible quelas funciones sancionatorias y decobro coactivo estuvieran a cargode los jueces de la República.

— Se ha avanzado muy poco en laparticipación ciudadana en el con-trol de la gestión fiscal, salvo al-gunas veedurías que se han es-

tablecido en los últimos dos años,para vigilar algunas inversionesen departamentos periféricos delpaís.

— Como un aporte para mejorar elsistema de control fiscal integralen el país se sugiere la integra-ción del Sistema de Control Fis-cal Nacional, compuesto por laContraloría General de la Repú-blica, las contralorías de los de-partamentos y municipios, la Au-ditoría General de la República ylas funciones de control de los fun-cionarios de las entidades públi-cas, coordinadas por el control in-terno.

— El Sistema de Control FiscalNacional, compuesto por las uni-dades del control de la gestión fis-cal del gobierno central y de losgobiernos departamentales y mu-nicipales, sería un organismo es-pecializado en el campo técnico delcontrol, conformado como una or-ganización descentralizada, con lí-neas de mando al interior de lascontralorías y líneas funcionaleshacia la organización como untodo, en los aspectos de procedi-mientos técnicos, tecnológicos y deindicadores de gestión de la fun-ción de control. La selección de loscontralores en los departamentosy municipios la haría el Contra-lor General de la República, me-diante concursos de méritos, conla participación de las universida-des de las localidades que tenganprogramas acreditados por el Mi-nisterio de Educación y de los Tri-bunales Superiores y con la vigi-lancia de los Comités de Vigilan-cia Ciudadana y de la AuditoríaGeneral de la República.



Los períodos para los cuales seanseleccionados el contralor generalde la República y los contraloresdepartamentales y municipalesno coincidirían con los diferentesperíodos para los cuales sean ele-gidos el Presidente de la Repúbli-ca y los gobernadores y alcaldes.

— Se requiere de la vigilancia de laAuditoría General de la Repúblicapara garantizar a la sociedad que laContraloría General de la Repúblicadesempeña el ejercicio de sus funcio-nes Constitucionales.

BIBLIOGRAFÍA

Artículos y libros

Amaya, O., Uriel Alberto, Teoría dela Responsabilidad Fiscal,Universidad Externado de Co-lombia, Bogotá, 2002.

Cala H., Alvaro, Asamblea NacionalConstituyente, Comisión Quin-ta, Subcomisión Segunda, Pre-sentación sobre los diferentesproyectos relativos al Régimendel Control Fiscal, Bogotá,abril, 1991.

Cepeda, Fernando (ed.), La Co-rrupción en Colombia, TM.Bogotá, Fedesarrollo, Facultadde Economía, Universidad delos Andes, Bogotá, 1997.

Constitución Política de Colombia,Legislación Económica,Bogotá, julio 30 de 1991.

Duverger, Maurice, Hacienda Públi-ca, Barcelona, Bosch, 1980.

Hernández, Pedro Alfonso, Descen-tralización, desconcentración ydelegación en Colombia,Bogotá, Legis, 1999.

Lara D., Juan A. Fiscalización,Economía, Organizaciones yControl Fiscal de Gestión, Uni-versidad Nacional de Colom-bia, Bogotá, 1994.

Morcillo, Pedro Pablo, La planeaciónen Colombia, Bogotá, GustavoIbáñez, 2000.

Ochoa D., Héctor, Responsibility Ac-counting and its Applicabilityto the Colombian Industry, Re-search paper, Syracuse Univer-sity, Syracuse N.Y., 1967.

Ochoa D., Héctor, El Control basadoen los Centros de Responsabil-idad, Revista Temas Adminis-trativos, Universidad Eafit,Medellín, 1969.

Penagos, Gustavo, «La descentraliza-ción en el Estado Unitario»,Bogotá,

Doctrina y Ley, 1997.

Plazas Vega, Mauricio, Derecho de laHacienda Pública y DerechoTributario,

Las ideas políticas de la haciendapública, Bogotá, Temis, 2000.

Piedrahita Plata, Francisco, «Au-tonomía, competencias y recur-sos de las sentidades territori-ales en la Constitución. Histo-ria del acto legislativo». No. 1(30 julio de 2001), en Prece-dente, anuario jurídico 2001,Cali, Universidad Icesi, págs.71-83.


Ramírez Cardona, Alejandro, Hacien-da Pública, Bogotá, Temis, 4a.ed.

Yunes Moreno, Diego, Régimen delcontrol fiscal y del control in-terno, Bogotá, Legis, 1998,3a.ed.

Gacetas Constitucionales Asam-blea Nacional Constituyente

Proyecto de acto reformatorio No. 1,Gaceta Constitucional No. 04,del 13 de febrero de 1991.

Proyecto de acto reformatorio No. 64,Gaceta Constitucional No. 23,del 19 de marzo de 1991.

Proyecto de acto reformatorio No.115, Gaceta Constitucional No.27, del 26 de marzo de 1991.

Proyecto de acto reformatorio No.125, Gaceta Constitucional No.31 del 1o. de abril de 1991.

Informe de Ponencia sobre control fis-cal, Gaceta Constitucional No.53 del 18 de abril de 1991.

Informe de Ponencia sobre la estruc-tura del Estado, Gaceta Consti-tucional No. 59 del 23 de abrilde 1991.

Informe de Ponencia para primer de-bate en plenaria, Gaceta Cons-titucional No. 77 del 20 demayo de 1991.

«Tres Semanas como constituyente»,por Rodrigo Llorente Martínez,Gaceta Constitucional No. 115del 16 de julio de 1991.

Otros documentos oficiales

Auditoría General de la República,«El Nuevo Sistema de ControlFiscal en Colombia», Bogotá,2002.

Auditoría General de la República,Informe 2001-2003,www.auditoría.gov.co

Auditoría General de la República,Memorias del II Foro Nacionalde Órganos de Control «Basespara un nuevo modelo de con-trol en Colombia», 21 de febre-ro de 2001.

Contraloría General de la República,«Hacia la Nueva ContraloríaGeneral de la República»,Documento CGR-004, RevisiónNo. 1, Bogotá, 1991.

Contraloría General de la República,«Cambio en la Contraloría yReforma del Estado», Ossa E.,Carlos, Informe al Congreso yal Presidente de la República,Bogotá, 1999-2000.

Contraloría General de la República,rendición de cuentas del pri-mer año de gestión del doctorAntonio Hernández Gamarra,septiembre 1o. de 2003.www.contraloriagen.gov.co

Consejería para el Desarrollo de laConstitución, Transcripcionesde los debates de la AsambleaNacional Constituyente, Cen-tro de Información y Sistemaspara la preparación de laAsamblea Nacional Constitu-



yente, Presidencia de la Repú-blica, informe de las sesionesde las Comisiones Segunda yQuinta del 11 de marzo, 10 y24 de abril, 13 y 14 de mayo,13, 17, 20 y 22 de junio y 1o. dejulio de 1991.

Gaceta del Congreso No. 344 del 23de julio de 2003.

Jurisprudencia

Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 1992.

Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 1994.





Corte Constitucional, Sentencia C-365 de 2001

Documents

Propuesta modelo control fiscal estado colombiano · Propuesta de un modelo de control fiscal para el Estado ... the Colombian Constitution has been in effect since 1991. ... nical