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PRONUNCIAMIENTO DE LA VEEDURIA DISTRITAL RESPECTO A LA EXPEDICICION DEL PLAN DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL POR DECRETO DEL ALCALDE MAYOR

Documento de análisis sobre la expedición del Decreto Distrital 364 del 28 de agosto de 2013

Grupo de Análisis de Coyuntura Urbana

Septiembre de 2014 Revisado en Noviembre de 2014

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VEEDURÍA DISTRITAL

VEEDURÍA DISTRITAL

Adriana Córdoba Alvarado Veedora Distrital

Alexandra Rodríguez Del Castillo Viceveedora Distrital

Carmenza Saldías Barreneche Veedora Delegada para la Eficiencia Administrativa y Presupuestal

Martha Lucia De La Cruz Federici Veedora Delegada para la participación y Programas Especiales

María Catalina Parra Osorio Veedora Delegada para la Atención de Quejas y Reclamos

Carlos Julio Piedra Zamora Veedor Delegado para la Contratación

REDACCIÓN

Gabriela Niño Sicard Arquitecta urbanista, coordinadora del Grupo de Análisis de Coyuntura Urbana

APOYO EN INVESTIGACION Y TEXTOS

María Daniela Rosillo Estudiante Universidad del Rosario, Grupo de Análisis de Coyuntura Urbana

Paula Alfonso Estudiante Universidad del Rosario, Grupo de Análisis de Coyuntura Urbana

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CONTENIDO

1 EL POT POR DECRETO CREA UN RIESGO JURÍDICO QUE PUEDE REVERSAR LA INTENCION DE INCORPORAR POLITICAS DE VANGUARDIA ............................................. 4

2 AVANCES, ALERTAS Y RETOS DEL DECRETO 364 DE 2013 ......................................... 7

2.1 GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO .......................................................... 7

2.2 NORMAS Y CARGAS URBANISTICAS ......................................................................... 9

2.3 MOVILIDAD ............................................................................................................ 18

2.4 RURALIDAD ............................................................................................................ 21

3 DE HABERSE ENFOCADO EN HACER LOS AJUSTES QUIRÚRGICOS NECESARIOS AL POT, LA ADMINISTRACIÓN HABRIA IMPULSADO MÁS RÁPIDO LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO .......................................................................................................... 22

3.1 MODIFICAR EL POT ES UNA INICIATIVA LEGÍTIMA, PERO NO INDISPENSABLE PARA EL PLAN DE DESARROLLO ................................................................................................. 23

3.2 ALGUNAS CONCLUSIONES DE LA VEEDURIA EN RELACION CON LA MEPOT FRENTE A LAS METAS DEL PLAN DE DESARROLLO ........................................................................ 24

3.3 LO QUE SE PODÍA HACER SIN MODIFICAR EL POT ................................................. 24

4 ALGUNOS RIESGOS QUE SE AVECINAN Y ALERTAS ................................................ 25

4.1 ALERTAS SOBRE LA POSIBLE EXTRALIMITACIÓN DE LA MODIFICACIÓN ............... 25

4.2 ALERTAS POR LA GENERACIÓN DE ESPACIOS DISCRECIONALES ........................... 26

4.3 ALERTAS SOBRE EL DESCONOCIMIENTO DE ACUERDOS CIUDADANOS ................ 26

4.4 ALERTAS POR LA INMUTABILIDAD DE LA NORMA ................................................ 27

ANEXO 1...................................................................................................................... 28

ANEXO 2...................................................................................................................... 29

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PRONUNCIAMIENTO DE LA VEEDURIA DISTRITAL RESPECTO A LA EXPEDICICION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POR DECRETO DEL ALCALDE MAYOR

“Si bien es legítimo que la Administración busque ajustar el POT en los puntos donde encuentra fallas y con ello se contribuya al logro de las metas de gobierno; no se pueden dejar de lado los consensos de organizaciones sociales, agremiaciones y Concejo, en torno a las normas para el

ordenamiento físico de la ciudad”.

La reciente expedición por parte del Alcalde Mayor del Decreto 364 de 2013, que modifica el Plan de Ordenamiento del 2004, ha suscitado múltiples manifestaciones en pro y en contra del acto.

La Administración Distrital defiende que la adopción de esta modificación al POT era necesaria, no sólo para ejecutar las políticas del plan de desarrollo, sino también porque según ella, en él se refleja una “visión integral de ciudad” que “tiene todos los discursos de vanguardia”. No obstante, dicha modificación, choca en algunos aspectos con el modelo del POT propuesto en el decreto 190 de 2004, además de la extralimitación que se observa en el cambio de elementos estructurales de la estrategia de ordenamiento, que sólo se podían replantear hasta el año 2019.

De igual manera, el gobierno distrital decidió, ante la negativa del Concejo de aprobar la modificación, expedirla el mismo mediante decreto. Hecho que fue rechazado y calificado como ilegal, por parte de varias organizaciones sociales, gremios y miembros del Consejo Distrital, no sólo por el hecho de haberse expedido por decreto, lo cual pone en duda las facultades legales del Alcalde; sino también, por los cambios realizados al articulado del acuerdo presentado con anterioridad para su estudio, ante la ciudadanía y el Concejo.

Entre tanto, la Veeduría Distrital había alertado ya sobre la inconveniencia de adoptar la MEPOT por decreto, pues no solo desconoce la facultad del Concejo y altera los propósitos de ordenamiento territorial a largo plazo (lo cual sólo es dable en un proceso de revisión ordinaria, no bajo una modificación excepcional como la elaborada); sino también, introduce aspectos que no fueron acordados con la ciudadanía, ni el Concejo. Generándose así, un clima de incertidumbre por cuenta de la discrecionalidad, entre otros riesgos técnicos.

Si bien es legítimo que la Administración busque reorientar el POT en aquellos puntos en donde encuentre fallas, y mediante ello se apoye el logro de las metas de gobierno; no lo es menos que las agremiaciones, organizaciones sociales y el Concejo pretendan que las normas para el ordenamiento físico de Bogotá estén soportadas en la ley y el consenso, pues de lo contrario, luego del esfuerzo que significó la MEPOT, la ciudad puede verse abocada a una interinidad normativa por cuenta de la debilidad jurídica que tiene la adopción por decreto y, por esta vía, a perder una valiosa oportunidad de mejorar y fortalecer el POT.

1 EL POT POR DECRETO CREA UN RIESGO JURÍDICO QUE PUEDE REVERSAR LA INTENCION DE INCORPORAR POLITICAS DE VANGUARDIA

El Concejo no aprobó positivamente la propuesta de MEPOT, por lo que el Alcalde no estaba facultado para adoptarla por decreto.

En nuestro ordenamiento jurídico, el trámite de normas no es menos importante que el contenido, pues es el mecanismo de salvaguardia de los principios democráticos. Así, la

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incorporación de ajustes a las normas del POT, por más valiosos enfoques que contenga, se debe ceñir a los límites y procedimientos que la ley impone a este tipo de normas, pues estas generan un impacto importante y de largo plazo en la forma de afrontar los retos constantes de la ciudad.

Es posible que se generen riesgos jurídicos derivados de la adopción de la modificación excepcional de normas urbanísticas mediante decreto, en razón a los antecedentes jurisprudenciales que aclaran la competencia para adoptar el POT y sus ajustes, así como la interpretación del artículo 12 de la Ley 810 de 2003.

La Secretaria de Hábitat, en entrevista con El Espectador (Una ciudad polarizada. 31/08/2013), mencionó que si estuviera vigente el artículo 26 de la ley 388, no habrían sacado el POT por decreto, y que en cambio, la ley 810 está vigente y permite decretar el POT.

Vale decir, que tanto el artículo 26 de la ley 388 como el artículo 12 de la ley 810 son vigentes. El segundo modificó al primero, pero fue reglamentado por el Decreto 2079 de 2003, que remite el procedimiento de las revisiones y ajustes de POT la ley 388.

Es más, el espíritu que el legislativo tuvo con la introducción del mencionado artículo 12, no fue restringir la facultad de los Concejos de adoptar los POT, sino en cambio, permitir el ajuste de planes para armonizar los POT a las dinámicas regionales y asegurar la protección del patrimonio. Así se observa en los registros del trámite que tuvo la ley:

“Otro artículo que incorporamos es el que pretende buscar una salida legislativa para garantizar una real articulación regional y la protección del patrimonio cultural y urbano de los municipios y distritos. En la ciudad de Bogotá por ejemplo, existen infinidades de inconsistencias entre los POT de los municipios vecinos y el propio Distrito Capital. Dentro de este orden de ideas y recogiendo las inquietudes mencionadas, nos permitimos incluir el siguiente artículo nuevo: Artículo nuevo. Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del Alcalde. Si el concejo no aprueba en seis (6) meses la iniciativa, lo podrá hacer por decreto el alcalde” (GACETA DEL CONGRESO 172 20/05/2002).

“Retoma la palabra el honorable Representante Oscar Darío Pérez Pineda, ponente del Proyecto de ley número 147 de 2001 Cámara, que modifica la Ley 388 de 1997: Señor Presidente, vamos a recapitular. Ya le señalé al señor Secretario los artículos nuevos que tienen que ver con la licencia de funcionamiento. El señor Ministro de Desarrollo ha pedido que se modifique uno de los artículos donde el doctor Tamayo había puesto la posibilidad de que los Concejos Municipales puedan modificar los POT durante 180 días por iniciativa de los alcaldes, y con el Ministro de Desarrollo han llegado a una cifra de 90 días que es mucho más aconsejable. Entonces pediría la aprobación del articulado con la modificación del artículo número 13” (GACETA DEL CONGRESO 302 26/07/2002).

La legislación vigente ha servido de sustento a varias sentencias, en las que se señala claramente que: la potestad del alcalde para adoptar la modificación de POT por decreto surge cuando el Concejo ha fallado en tomar una decisión en el lapso que la ley le otorga. Y aunque la MEPOT contenga importantes avances, su trámite debe acoger las mismas condiciones que cualquier proceso de revisión o ajuste.

En los considerandos del decreto 364 mediante el que se adoptó la modificación del POT, resalta la afirmación de que el Concejo tiene una única posibilidad, y esta es aprobar la propuesta de MEPOT, y “por lo tanto, no puede autónomamente adoptar una decisión diferente”. Asimismo, el Decreto señala que “de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, la finalización de las

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sesiones extraordinarias en medio de la discusión del Plan de Ordenamiento Territorial no implicaba el archivo del proyecto”. Esto, desconoce el fallo de la tutela 070 de 2013, emitido por el juzgado 15 penal municipal, ratificado por el juzgado 32 penal, que recalca que el proyecto fue votado negativamente y archivado de conformidad con el reglamento del Concejo.

De acuerdo con la interpretación de la Administración, el alcalde estaba facultado para aprobar la MEPOTpor decreto aunque el concejo la haya negado. Sin embargo, esta interpretación no se ajusta a la ley, como se encuentra consagrado en varias sentencias de casos similares en Cundinamarca y Quindío.

De la parte considerativa del Decreto, vale señalar también que este hace referencia a la sentencia C-051 de 2001 de la Corte Constitucional, que señala: “La Corte encuentra que la aprobación del plan mediante decreto del alcalde cuando el respectivo concejo no ha hecho lo propio dentro del lapso que fija la ley, no quebranta el Estatuto Fundamental y, más bien, en los términos del artículo 2 de la Constitución, asegura el cumplimiento de los deberes sociales del Estado…”

La jurisprudencia ha definido que la aprobación a la que se refiere la ley 810 de 2003, consiste en que el Concejo tome una decisión, tal como lo señala el Consejo de Estado en fallo de segunda instancia cuando decidió que no procedía la acción de nulidad contra el POT de Ubaté, puesto que en ese caso: “el alcalde, de conformidad con el artículo 26 de la Ley 338 de 1997 modificado por el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, puede adoptar el plan de ordenamiento territorial, si pasados 90 días desde la presentación del proyecto, el Concejo Municipal o distrital no han adoptado decisión alguna, luego con mayor razón al no recibir concepto del Consejo Territorial, podía seguir dando curso al procedimiento que fija la ley, que culminó con la expedición del acuerdo demandado (…)”. El Concejo de Bogotá adoptó una decisión: la votación negativa y consecuentemente archivo del proyecto.

Las sentencias del Tribunal Administrativo del Quindío declararon en 1° y 2° instancia la nulidad del Decreto 076 de 2003 de Salento, puesto que en ese caso, el Concejo Municipal ya había resuelto no aprobar el proyecto, por lo que al Alcalde le correspondía, si quería modificar el Esquema de Ordenamiento Territorial, presentar uno nuevo pero no arrogarse la facultad de su expedición.

Frente a la sentencia de la corte constitucional de 2001, vale señalar que esta resolvió la constitucionalidad del artículo 26 de la ley 388 de 1997, que a la letra dice: “Adopción de planes. Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto".

Asimismo, cuando la Corte señala la importancia de la existencia del POT, lo hace considerando que “la falta de plan viene a impedir el progreso y el crecimiento organizado y planificado del municipio o distrito, llegando a paralizar la realización de muchos proyectos que se requieren en distintos campos”, dado que a la luz de la norma vigente, cuando el municipio no cuenta con POT no puede expedir licencias ni adelantar acciones urbanísticas. Este no es el caso del POT de Bogotá, puesto que este existe y aunque no se hubiese dado la modificación del POT, estaría vigente hasta el año 2019 inclusive.

Aún más, la Corte señala que la posibilidad de que el alcalde adopte el POT por decreto es una previsión de la ley para que el alcalde cumpla extraordinariamente una función del concejo, si en el plazo dado este no ha desarrollado la actividad que le corresponde: “Habiéndose cumplido entonces todos los trámites previstos en la Ley 388 de 1997 para la expedición del Plan de Ordenamiento Territorial es claro que su aprobación corresponde en primera instancia al concejo,

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organismo que está constitucionalmente facultado para reglamentar los usos del suelo y legalmente es quien debe hacerlo. Pero, vencido el plazo que la ley le ha concedido para este propósito sin que el concejo haya cumplido con la función asignada, en aras de no detener el desarrollo municipal el legislador ha habilitado al alcalde para que, mediante decreto expida el POT”

La Veeduría fue consistente en plantear la necesidad de ampliar la discusión sobre el Plan de Ordenamiento, tanto desde la Administración como desde el Concejo, en razón a las variadas opiniones, muchas de fondo, sobre la viabilidad, alcance, fundamento legal e impacto de la nueva norma. Lamentablemente, esta discusión se ha dado por culminada con la expedición del decreto 364 el pasado 27 de Agosto.

2 AVANCES, ALERTAS Y RETOS DEL DECRETO 364 DE 2013

Las políticas son valiosas, aunque su concreción requiere más estudios o reglamentaciones.

2.1 GESTIÓN DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMÁTICO

La MEPOT conceptualmente, da un enfoque diferente y más integral a la gestión de riesgos. Pues fortalece el marco conceptual y de política, definiendo para ello, principios y determinantes, el sistema distrital de gestión de riesgos y lineamientos de política. De tal manera que se aclaran Lineamientos de ecourbanismo y construcción sostenible, adaptación a variabilidad climática, abastecimiento de agua, islas de calor, desabastecimiento energético, suelo rural, mitigación vs cambio climático.

Además de lo anterior, MEPOT suma una nueva categoría a los tipos de riesgo. Se pasa entonces a contemplar la amenaza por incendios forestales como categoría independiente, además de los riesgos ya existentes por remoción en masa, por inundación, y por tecnología (art 120).

Sin embargo, existen vacíos que debido a la poca claridad de la norma, conllevan a la incertidumbre, no sólo para los ciudadanos, sino también para quienes la ejecutan. Lo cual propicia la ineficiencia en la gestión pública, y se presta para la improvisación, por no haber claridad.

Por ejemplo: si bien las zonas de alto riesgo con alta degradación no son urbanizables, y pasan a ser suelo de protección, la disposición no menciona bajo qué criterios se determinarán (art 27). Lo mismo pasa con Las acciones por pasivos ambientales (art 127), y las condiciones para desarrollos en amenaza por inundación media y baja en los que respectivamente no hay claridad en cómo será el cálculo y la verificación. Ya en lo que respecta a los condicionamientos para desarrollos en riesgo bajo por remoción (art 112), si bien la norma prohíbe nuevos desarrollos, se hace una salvedad por el concepto de la FOPAE, pero no se mencionan los criterios para que ello se dé.

Se podían tomar decisiones de norma y formular los planes sin necesidad del 364. Decisiones tales como:

La definición de zonas de amenaza por inundación y remoción1,

1 No es algo nuevo, la actualización de estas zonas es una tarea permanente del FOPAE, desde el decreto

190 del 2004.

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Así como las nuevas áreas de protección ambiental por riesgo2,

la política de Ecourbanismo3,

y el plan integral de gestión del riesgo (ya exigido por la ley 1523 de 2012).

Se podían reglamentar, sin necesidad de modificar el POT. Con el decreto 190, ya se habían identificado las áreas que a la fecha eran de protección por riesgo; y adicionalmente, se le había dado al FOPAE la tarea de realizar continuamente estudios para determinar zonas sujetas a amenaza y riesgo. Ahora, con el nuevo POT, se mantiene la competencia del FOPAE, no obstante, a pesar de ello, y de que la ley 1523 de 2012 haya ordenado a los municipios y distritos elaborar un plan integral de gestión de riesgos, este aún no se tiene.

Por otro lado la ley antitrámites (ley 019 de 2012), y el Ministerio de Vivienda, mediante circular externa, aclaran que: “cuando la modificación excepcional tenga por objeto el ajuste de las normas urbanísticas relativas a la clasificación del uso del suelo, pues en éste caso es imperioso que tal ajuste se acompañe de "la delimitación de zonas de riesgo". Y el POT adoptado no ha definido delimitaciones, tales como las áreas amenaza alta por desbordamiento de los ríos Tunjuelo, Fucha, y Salitre (artículo 27, Decreto 364 de 2013).

¿Qué le queda haciendo falta a la MEPOT?

• Se deben precisar los criterios y normas para el manejo de áreas en riesgo, pues su falta de claridad puede afectar la oportunidad en las acciones de mitigación. Por ejemplo, faltan decisiones sobre la condición de protección del área sujeta a aprobación por la CAR en Bosa; así como tampoco es claro cómo se aplican criterios para declarar suelos de protección por riesgos ni las medidas de mitigación en áreas de amenaza.

• Es necesario realizar los estudios para determinar zonas de amenaza, en especial en ríos principales (Tunjuelo, Fucha) que están pendientes.

• Adelantar gestiones regionales para lograr la formulación del plan regional de cambio climático.

Conclusiones

A pesar que la MEPOT incorpora conceptualmente y de manera integral el tema de Gestión de Riesgos, como aún no se ha reglamentado el Plan de Gestión de Riesgos, aún no podría hacerse ni el Plan de Adaptación al Cambio Climático, ni el concerniente a escala regional. Mucho menos cuando la MEPOT no establece tiempos claros en los que estos se deban hacer.

Lo nuevo que da el Decreto 364 para la Gestión del Riesgo es el enfoque, pero éste aún requiere de planes sustanciales que los reglamenten. Dichas determinaciones deben ser precisadas en políticas específicas tales como la política de ecourbanismo, y de construcción sostenible.

Si bien la MEPOT contempla la gestión del riesgo adquiere una visión más integral, aún el Distrito está lejos de poder enfrentar realmente desde el POT, la gestión de riesgos; y poder así cumplir la meta dispuesta por el Alcalde en su Plan de Desarrollo.

Temas tales como zonificación de áreas de amenaza en torno a ríos principales, y estudios para definir zonas de riesgos.

2 También es facultad de la FOPAE desde el 2004.

3 La cual ya había sido prevista por el Decreto 190 de 2004.

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2.2 NORMAS Y CARGAS URBANISTICAS

A continuación se presenta una comparación entre el decreto 190/2004 y 364/2013, la cual permite apreciar de forma sencilla y a primera vista algunos de los cambios.

La MEPOT contiene normas que buscan densificar con calidad. Pues manifiesta que la densificación de la ciudad debe estar acompañada de mejor estructura física, financiada

Mezcla de usos como principio rector

Tipos de usos del suelo

Normas aplicables al uso residencial

Normas aplicables al uso dotacional

Normas aplicables al uso de comercio y servicios

Usos restringidos

Normas aplicables a todos los usos

Condiciones generales para la implantación de usos

urbanos

Subcapítulo 1. Tratamiento de Desarrollo Clases de tratamientos urbanísticos

Subcapítulo 2. Tratamiento de ConsolidaciónTratamiento de Desarrollo, ámbito de aplicación, y

actuaciones urbanísticas

Subcapítulo 3. Tratamiento de Renovación

Urbana

Tratamiento de Renovación Urbana, modalidades,

ámbito de aplicación, y actuaciones urbanísticas

Subcapítulo 4. Tratamiento de Conservación Modelo de gestión asociativa

Subcapítulo 5. Tratamiento de Mejoramiento

Integral

Tratamiento de Mejoramiento Urbanístico, ámbito de

aplicación , financiamiento de las inversiones, y su

articulación con los instrumentos de planeación y

procedimientos

Subcapítulo 6. Normas comunes a todos los

tratamientos

Tratamiento de Conservación, modalidades, niveles

permitidos de intervención y tipos de obra

Normas para los Bienes de Interés Cultural

Tratamiento de Consolidación

Área de Actividad Comercio y Servicios

Subcapítulo VI. Normas generales aplicables a las actuaciones

urbanísticas

Capitulo VII. Zonas de Reserva

T

E

M

A

T

I

C

A

S

T

E

M

A

T

I

C

A

S

T

E

M

A

T

I

C

A

S

Normas para la reglamentación de los Parques

Minero-Industriales

Porcentajes mínimos de VIS y VIP en el

tratamiento de desarrollo

Área de Actividad Minera

DECRETO 190 de 2004

Capitulo 2. Tratamientos Urbanísticos

Titulo II. COMPONENTE URBANO

Subtítulo 5. Norma Urbanística para usos y tratamientos

Capitulo 1. Usos del Suelo

Sistema de clasificación de los usos urbanos

específicos

NORMAS Y CARGAS URBANISTICAS

Subcapítulo I. Usos del Suelo

Subcapítulo II. Edificabilidad

Área de Actividad Central

Área Urbana Integral

Área de Actividad Industrial

Clasificación general de usos

Áreas de Actividad

Área de Actividad Residencial

Área de Actividad Dotacional

Subcapítulo III. Volumetría de las edificaciones

Subcapítulo IV. Cargas urbanísticas

Subcapítulo V. Porcentajes obligatorios, clasificación y localización

de vivienda de interés social y prioritario

Capitulo VI. Tratamientos Urbanísticos

DECRETO 364 de 2013

Titulo II. COMPONENTE URBANO

Capitulo V. Normas urbanísticas para el suelo urbano y de

expansión

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por el desarrollo inmobiliario. Adicionalmente, al no predefinir zonas para los planes parciales, sino asociar estos a la densidad y necesidad de modificar la estructura urbana pública, se pretende dinamizar la renovación urbana.

El siguiente cuadro, plasma una comparación entre la situación a presentarse para cada tratamiento bajo cada uno de los decretos. Con lo cual, se visualizan los diferentes escenarios construidos desde cada modelo y sus cambios.

Anteriormente, el Decreto 190 reconocía tres modalidades del tratamiento de consolidación, con edificabilidades variables, hasta un máximo de 6 según la norma de UPZ. Para este caso, no existía regulación frente a la exigencia de algún tipo de compensación (salvo la plusvalía), incluso en zonas con alta densificación, aunque esto estaba autorizado en el POT.

Mientras que, ahora, al ponerse de manifiesto la necesidad de densificar con calidad urbana, el 364 plantea abiertamente obligaciones urbanísticas cuando la edificabilidad supera la básica (2,5). Sin, embargo se considera que se podían haber reglamentado las cargas en diferentes tratamientos sin necesidad del 364, ya que el artículo 36 del decreto 190, así lo establece.

En cuanto al tratamiento de renovación, no se había expedido un marco normativo especial, aunque, las UPZ habían incluido áreas de renovación para ser ejecutadas mediante planes parciales, sin embargo, se dio una muy baja implementación. Mientras que, el tratamiento de renovación por reactivación, es decir, sin plan parcial, no tenía reglamentadas obligaciones o cargas urbanísticas al tratamiento.

A pesar de la factibilidad de reglamentación en el marco del decreto 190, con el 364 se superó la falta de reglas claras para renovación. Pues ahora es fija la obligación de 20% de área útil para VIP en planes parciales y un % de suelo para cargas según edificabilidad.

Adicionalmente, con lo establecido por el decreto 364 se racionalizó la aplicabilidad de los planes parciales, pues ahora son generalmente de carácter voluntario, pero necesarios en casos como el cambio de la estructura pública, la implementación de unidades de actuación urbanística para la gestión de suelo, y en operaciones estratégicas. Sin embargo,

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esta profusión de áreas para plan parcial de renovación en el marco del decreto 190 se podría haber corregido ajustando las UPZ.

Los avances anteriormente expuestos se ven empañados por la existencia de incertidumbres normativas, dada una posible contradicción o extralimitación frente a normas nacionales, y una serie de incertidumbres frente a la implementación.

La contradicción o extralimitación frente a las normas nacionales, se observa en lo referente a las VIP y las cargas locales. Pues según la norma nacional, la VIP sólo se puede exigir para los tratamientos de desarrollo y de renovación por plan parcial, pero el decreto 364 lo exige en todos los tratamientos, siempre que se pase de la edificabilidad base, inclusive en consolidación y en renovación sin plan parcial.

Entre tanto, es necesario aclarar que el aprovechamiento urbanístico adicional está definido por la norma nacional4 como un beneficio al que se accede en contraprestación por asumir cargas generales, y la VIP es una carga local según la normativa nacional. Entonces, como en el tratamiento de desarrollo toda la edificabilidad es adicional, pues su base es 0, surge la inquietud sobre si ¿se puede exigir VIP, o se generará un vacío en esta norma que afectará el cumplimiento de la obligación?

Al no considerarse la VIP como carga de ningún tipo, por parte del decreto 364, sino como una obligación adicional, ésta pasa a ser una condición para la edificabilidad adicional. Sin embargo, no queda claro si es una carga general, por lo que se afectaría el reparto de cargas y beneficios, y se abrirían espacios de interpretación, afectando la aplicabilidad.

Entre tanto, el aprovechamiento urbanístico adicional, que se obtiene en contraprestación por cargas generales, en el 364 está generando cargas locales, contradiciendo la norma nacional. Debido a que, para el tratamiento de desarrollo se tiene solamente edificabilidad adicional, se están asumiendo cargas locales, a pesar de que la norma nacional, como ya se mencionó anteriormente, define que la edificabilidad adicional es para asumir cargas generales.

A continuación, se presentan cuadros comparativo entre el decreto 190/2004 y el 364/2013. Los cuales, muestran la situación que se presenta para cada tratamiento, en cuanto a las cargas y obligaciones urbanísticas.

4 Decreto nacional 2181 de 2004 – planes parciales (art. 2)

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Ahora bien, en cuanto al establecimiento de las vigencias especiales para las licencias de construcción, a pesar de que la norma nacional establece dichas condiciones, cabe preguntarse si, ¿se generará un vacío de interpretación que llevará a su inaplicabilidad al momento de expedir licencias?

El decreto 364, al establecer a través del artículo 563, que “los propietarios de los predios que culminaron los procesos de desarrollo por urbanización y cuyas normas no fueron modificadas antes de la expedición del presente Plan, tienen un plazo máximo de dos (2) años, contados a partir de la publicación del presente Plan, para obtener licencias de construcción con base en las normas o reglamentaciones contenidas en la licencia de urbanismo y demás normas urbanísticas y/o arquitectónicas vigentes en el momento de

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su expedición”. Contradice la norma nacional de licencias, pues, la norma nacional5, establece que las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. Además, si existiera la eventualidad de un cambio de normatividad y se pretendiera modificar una licencia vigente, se deberá mantener el uso o usos aprobados en la licencia respectiva.

Lo anterior permite afirmar, entonces que, si se generaran vacios de interpretación, lo cual traerá conflictos a las partes, en el instante de su aplicación frente a una expedición de licencias.

Por otro lado, las incertidumbres frente a la implementación se generar debido a la falta de claridad en algunas normas y de acciones institucionales, la no reglamentación frente al cumplimiento de la obligación de VIP. Así mismo, porque el régimen de cargas requiere un cambio de lógica de los actores del mercado, y falta un modelo claro de programación de inversiones en redes y espacios públicos.

En este sentido, el traslado de cargas urbanísticas genera algunas dudas, pues el decreto 364 en su artículo 338, rea que cuando el área de cesión es inferior a 1.000 m2, se puede pagar o trasladar, y que por encima de eso, un 42% de la cesión se puede destinar a los componentes priorizados del plano de revitalización, que define unas áreas donde se requieren parques y equipamientos, o a cargas deficitarias en las UPZ según el expediente distrital.

Así mismo, el artículo 341 del mismo decreto, la metodología para establecer el área objeto de traslado para el cumplimiento de las cargas urbanísticas por edificabilidad, en su Parágrafo 1, dice que para el cumplimiento de la obligación que trata este artículo “se deberá acreditar la propiedad del predio a donde se traslada la cesión y tramitar una única licencia urbanística para los predios involucrados”.

Lo anterior, dificulta cumplir la obligación, porque muchas veces los constructores no son propietarios, y que los suelos están en fiducias o son de otras personas. Dejando el cumplimiento de este requisito, casi que endosado, solo a los grandes terratenientes. Además, si el predio receptor debe estar en la misma licencia, esto quiere decir que es el mismo proyecto, pues una licencia es para una sola urbanización o proyecto. Lo que haría imposible el traslado, generando una incongruencia o develando problemas de redacción en el decreto.

Por otro lado, con la exigencia de un porcentaje obligatorio de vivienda en centros comerciales, se abre paso a la incertidumbre. Pues no se sabe con claridad si es una obligación adicional a la VIP, y si la vivienda se debe desarrollo en el mismo lugar del centro comercial.

El decreto 364 de 2013, en su artículo 283, el cual establece las condiciones para la mezcla de uso comercial y de servicios con el uso residencial. Expresa que en proyectos con uso de comercio y servicios cuya área total construida sea mayor a 25,000 m2 (centros

5 Decreto nacional 1469 de 2010 – licencia urbanística (art.1) (art. 4)

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comerciales), será obligatorio que el uso residencial se garantice en una proporción mínima del 35% del área total construida. Lo cual, está generando una obligación ambigua, en relación a las cargas y la VIP, y la forma de desarrollar en armonía vivienda en un proyecto de centro comercial.

Entre tanto, la MEPOT autoriza que para el cumplimiento de las cargas locales, el desarrollador pueda optar por construir el equipamiento. Sin embargo no queda claro con qué tipo de estándar arquitectónico óptimo se construirán dichos equipamientos de sesiones públicas.

El decreto 364 de 2013, en su artículo 338, el cual establece la localización y destinación de las cesiones urbanísticas derivadas de las cargas por edificabilidad, permite como alternativa que constructores construyan los equipamientos para cumplir la obligación de cesiones. Puesto que se derogó la norma arquitectónica, referente a los estándares, de los planes maestros, los constructores no tendrán otro parámetro para el diseño de equipamientos más que las normas sismoresistentes, y tal vez la cartilla de espacio público que esta por reglamentar. Por lo tanto, no se puede asegurar desde el MEPOT, así como esta, que los equipamientos tengan los espacios y áreas internas que cada servicio necesita.

Otra de las incertidumbres, se da debido a la falta de acciones instituciones y normas por reglamentar, a propósito de la implementación de las cargas y obligaciones.

Para implementar las cargas y la VIP, se requieren desarrollos normativos y otras acciones, por lo que la implementación del POT no es inmediata. Entonces, vale la pena preguntarse, ¿Cuándo se harán los ajustes institucionales requeridos y se expedirán las normas reglamentarias?

Aunque, no se tienen unas fechas o tiempos exactos que respondan a lo anterior. Si es claro, que mientras tanto, los constructores intentaran ejecutar obras por debajo de la edificabilidad base, dada la permeabilidad en la reglamentación. Así, se quedaran sin aportar a la generación de vivienda ni las cargas del POT, ya que según el decreto 364, falta:

Reglamentar la obligación de VIP, donde adicionalmente, la Secretaria Distrital del Hábitat (SDHT) deberá dar visto bueno para el traslado de VIP cuando el constructor use esta alternativa.

En este punto, se exige VIP en todo el tratamiento de desarrollo (30% de área útil), en renovación por plan parcial (20% de área útil) y en el resto, para edificabilidad encima de 2,5 (% variable). Sin embargo, se puede trasladar o pagar cuando el proyecto esté en zonas de densidad restringida, proyectos de menos de 1 Hectárea y proyectos en área de influencia aeroportuaria.

Para dicho traslado, el artículo 350, establece áreas receptoras para el traslado de la obligación al centro ampliado. Sin embargo, no quedan claras las fechas de publicación de los listados de los proyectos receptores del traslado de la obligación de VIP que, la SDHT deberá publicar periódicamente.

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Así mismo, queda inoperante el artículo 354, referente a la “metodología para establecer el área objeto de traslado del porcentaje de construcción para VIP y los pagos compensatorios en dinero o la compra de derechos fiduciarios”. Entre tanto, no se expida el decreto distrital al respecto, el cual se propone en el mismo artículo.

Actualizar los avalúos de referencia del suelo. Acción indispensable para la implementación de las compensaciones VIP y las cargas.

El decreto 364, en su artículo 340, metodología para establecer el pago compensatorio en dinero de las cargas urbanísticas por edificabilidad, dicta que “El pago compensatorio de las cargas urbanísticas se determinará tomando en cuenta el avalúo de referencia establecido por la UAECD. (…) La metodología para determinar los valores de referencia del suelo será la que establezca la UAECD. La UAECD publicará los valores de referencia determinados en la página Web. Este plano será actualizado dentro de los 3 primeros meses de cada año”.

Teniendo en cuenta, entre otras cosas, que al menos el 30% del pago se debe realizar antes de obtener licencia, es necesario actualizar con urgencia los avalúos existentes. Pues, si se emplean los actuales se podrían causar inequidades, ya que la nueva norma cambiaría el potencial de aprovechamiento de los predios urbanos. Además, la metodología de avalúo debe estar enmarcada en la resolución IGAC 620 de 2008.

Modificar el reglamento de la EAAB para los constructores y aclarar cómo se hará operativa la ejecución de obras de redes.

En su artículo 333, el decreto 364 de 2013, establece que en áreas a densificar (tratamiento de consolidación o renovación, con índices entre 2,5 y 5), se deberá pagar un valor en dinero (4,2 SMDV) por cada m2 de terreno, lo cual es requisito previo para la conexión de acometida. El pago se hará a la Secretaría de Hacienda y no se puede reembolsar. Mientras que, la EAAB construirá las redes, ajustando su planeación interna según el seguimiento permanente a la densificación.

De lo anterior, surgen interrogantes acerca del tiempo y el lugar de la construcción de las redes. Al igual que, se genera incertidumbre en áreas con capacidad reducida de redes, y frente a inequidades que puedan surgir, ya que el pago de redes se calcula proporcional al área de terreno, y no al área construida.

Entre tanto, el decreto 364 de 2013, en su artículo 334, establece que la EAAB deberá actualizar el reglamento de urbanizadores y constructores, de acuerdo con las disposiciones del 364. Por lo que, hasta tanto no sea actualizado, aplican las normas y procesos del reglamento vigente. Sin embargo, no queda claro si, se debe actualizar también lo correspondiente a las redes secundarias, pues el mantenimiento y reposición de ellas se paga en la tarifa, y la reglamentación actual las contempla.

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Entre tanto, se debe reconocer la existencia del riesgo del efecto en el mercado inmobiliario. Pues la implantación de una nueva norma de usos, edificabilidad y cargas, genera un proceso de transición en precios del suelo, mientras la ciudadanía y las instituciones acogen las nuevas reglas. De igual forma, unos proyectos en marcha se afectan y otros se benefician; y la generación de VIP y suelo público no será automática, pues depende de la dinámica privada. Y al contrario de lo esperado, se puede potenciar la densificación de la Sabana.

Así mismo, se percibe la falta de acuerdo ciudadano para implementar normas. Pues la superación de la segregación con el 364 se soporta en disminuir beneficios inmobiliarios, esperando una reducción en el precio del suelo. Este cambio implica una actitud altruista que, para su eficiente implementación, debe soportarse en un acuerdo ciudadano. Por lo que, se requiere pedagogía, no sólo la imposición para asegurar el cumplimiento de la norma.

Se hace evidente, que la implementación del régimen requiere un cambio de lógica y acuerdo ciudadano. Pues, el 364 aumenta las cargas en general y aunque, en casos específicos como el centro ampliado, busca potenciar su desarrollo, no hay una programación de inversiones públicas allí, resultando ser incoherente. Adicionalmente, el efecto en el mercado del suelo puede ser riesgoso, dificultando el acceso al suelo y retrasando la concreción de la revitalización, y la lucha contra la segregación.

En este aspecto, se prevén tres posibles escenarios, sobre el impacto económico para el propietario, constructor o comprador. Primero, que el propietario esté dispuesto a bajar el precio de su suelo, pero en búsqueda de un precio al menos igual al del mercado actual, y de la participación en la utilidad del negocio. Generándose así, especulación, a la espera de que la norma mejore, y entonces se incrementaría el precio del suelo.

Segundo, que el constructor baje los costos de construcción, donde muy posiblemente se desmejorara la calidad o el área de los proyectos. Pues no es para nada probable que, decida bajar su % de utilidad por la obra. Y tercero, que aumenten los precios de venta de productos inmobiliarios. Por lo que, en VIP y VIS, se vendería al tope y en el resto de tipos de productos, subiría hasta donde dé el mercado.

Resumiendo, lo más probable es que los proyectos que se desarrollen en el inmediato futuro, sean los que están cubiertos por normas previas, es decir, que no generan nuevas cargas ni VIP; o los de algunos constructores propietarios de suelo, dispuestos a “castigar” el precio del suelo, siempre que perciban alguna ganancia.

Los anteriores escenarios, y el hecho de que la financiación de VIP descanse en la producción inmobiliaria privada, se deben tener en cuenta frente a la expectativa de la meta propuesta para VIP. Pues evidentemente, se puede ver reducida por los factores evidenciados a lo largo del documento.

Dando continuidad a esta lógica, la lucha contra la segregación del 364 se enfoca en tomar medidas dentro de las lógicas de mercado inmobiliario, sin embargo, no se puede desconocer la naturaleza egoísta propia del mercado. Y si, se busca un comportamiento altruista (disminuir rentas), se debe propender por un acuerdo ciudadano y cambiar

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factores económicos de mayor escala, no solo pretender que todo lo haga una norma impuesta. Entre tanto, la última de las incertidumbres identificadas, hace referencia a la falta de un modelo claro, y la programación de la ejecución, que contemple inversiones en redes, espacios públicos y la prevención de procesos de gentrificación.

En este punto se puede identificar la inexistencia de un plan para la construcción de redes. Pues, aunque se establecen como carga las redes locales y secundarias, en ciertos casos deben ser construidas por el urbanizador, y en otros, se debe pagar a la EAAB para que estas obras se ejecuten.

Se observa, entonces, que sin una programación del suelo, esta ejecución de obras no cuenta con un plan que permita coordinarlas, y el planeamiento será el resultado de la acción privada. Lo cual, probablemente va a desincentivar la densificación del centro ampliado. Y en este caso, no es claro si esto implicaría también un ajuste tarifario, ya que esta optimización de redes estará a cargo de privados y no de la empresa.

Frente al control de la gentrificación, se pretende combatir la posible segregación a partir de la generación de VIP en centro ampliado. Pero, es importante reconocer que, además de generar vivienda cerca de las áreas de trabajo, se deben generar estrategias para asegurar la permanencia de los beneficiarios de esta VIP, pues de lo contrario, se generaría un nuevo mercado de “segunda mano” de VIP. Por lo tanto, estos habitantes necesitan sus redes sociales y familiares, así como una oferta de alimentos a bajo precio, y una oferta previa de servicios de bienestar.

Debido a que el decreto 364 hace depender lo anterior de la dinámica privada, es importante resaltar que en esto la inversión pública y la escala de los proyectos son fundamentales, a la hora de combatir procesos de segregación.

Al finalizar el análisis de las amenazas identificables en relación con la existencia de incertidumbres normativas en relación con el decreto 364 de 2013, es pertinente preguntarse si, ¿verdaderamente el decreto 190 de 2004, era una traba para la ejecución del Plan de Desarrollo vigente?

Frente a esto se considera que se podrían haber tomado decisiones sin necesidad del 364. Pues, se podían reglamentar cargas en otros tratamientos diferentes a renovación y desarrollo (artículo 36, decreto 190); no obstante, con el nuevo marco normativo estas cargas no requieren el paso por la reglamentación, salvo para hacerlo operativo. Adicionalmente, se podía reglamentar o ajustar la norma para renovación y desarrollo, y modificar las UPZ que fuesen necesarias.

Así mismo, es necesario propender por la agilidad en la acción institucional, pues esto es clave para acelerar la aprobación y ejecución de los planes parciales. Y estos ajustes no dependen del POT, sino de medidas para lograr la eficiencia institucional, la rapidez en los conceptos, y la simplicidad de los trámites.

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Por lo tanto, se establece como un reto general, la aclaración de la aplicación de normas y de la incertidumbre que han generado las mismas; y un poco más específicos, se pueden encontrar:

La coordinación de la dinámica inmobiliaria privada, pues es una fuente importante de recursos, con la programación de inversión pública. Ya que tampoco se percibe una programación de proyectos a coordinar.

La realización de un acuerdo ciudadano y la pedagogía que esto conlleva. Pues la lógica del mercado no es suficiente para implementar las normas, y es necesario soportarlas en acuerdos ciudadanos, para dinamizar el mercado y que este no decaiga, por ser fundamental para financiar la estructura pública y la VIP.

Acelerar la implementación de las normas. Lo cual se loga en parte, desarrollando las normas reglamentarias faltantes, y adoptando las medidas institucionales rápidamente, a fin de hacer efectiva la obligación de VIP y las cargas. De lo contrario se corre el riesgo de no cumplir las metas del plan de desarrollo en VIP, ya que de nada sirve la nueva norma sin un aparato eficiente para hacerla efectiva. Pues es evidente que el 364 genera un nuevo marco normativo, cuya implementación requiere agilizar la acción institucional para facilitar la aprobación de proyectos y la coordinación institucional.

Impulsar la revitalización, no sólo con norma sino con acciones demostrativas y eficiencia institucional.

2.3 MOVILIDAD

En el siguiente cuadro se puede observar la variación que tuvieron los componentes del sistema de movilidad entre el decreto 190 y el 364. En su mayoría, se da una reorganización (se crea la red de transporte no motorizado con componentes del anterior subsistema vial), en otros casos se recogen componentes que fueron definidos en el plan maestro de movilidad y el SITP (incorpora el SITP al POT), y en otros, se plantean nuevos (cabe aéreo, red de transporte de carga, peajes urbanos y ciclocarriles). Se eliminan del todo los Aeropuertos como parte del sistema de movilidad.

Sistema de movilidad Decreto 190/2004 Sistema de movilidad Decreto 364/2013

Subsistema Componente Subsistema Componente

Subsistema vial (art. 165 a 187)

Malla vial arterial: principal y complementaria

Subsistema vial (art. 160

a 179)

Malla vial arterial: de integración regional, principal y complementaria

Malla vial intermedia Malla vial intermedia Circuitos de movilidad

Malla vial local: incluye corredores de movilidad

Malla vial local

Red de ciclorrutas

Alamedas y pasos peatonales

Malla vial rural Malla vial rural

Subsistema de transporte

(art. 188 al 200)

Sistema de transporte masivo metro: 1° línea

Subsistema de transporte

(art. 180 al

Sistema Integrado de Transporte

Red de transporte masivo: alta capacidad (metro), media

capacidad (LRT, BRT, corredores Sistema integrado de corredores

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troncales y rutas alimentadoras 189) Público –SITP férreos urbanos y de cercanías), baja capacidad (incluye cable

aéreo) Red de transporte público

colectivo

Tren de cercanías

Transporte individual público y privado

Red de transporte público individual (taxi)

Terminales de pasajeros de transporte urbano e interurbano

Red de transporte interurbano y especial (intermunicipal, escolar y

empresarial)

Red de estacionamientos públicos Componentes

complemen-tarios

Red de estacionamientos públicos

Red de intercambiadores modales

Infraestructura y equipamientos

de soporte del SITP

Transporte individual público y privado

Red de transporte en vehículo privado

Terminales de carga Red de transporte de carga y mercancías: centros de

actividad logística, corredores de carga

Aeropuertos Eldorado y Guaymaral

Sistema de ciclorrutas: red principal, secundaria y

complementaria; red ambiental y recreativa

Red de transporte no

motorizado

Red de víasCicla y carrilesCicla

Subsistema vial peatonal

(art. 164)

Andenes, plazas, parques, cruces peatonales, puentes peatonales

y senderos

Red peatonal: plazas, plazoletas, alamedas, pasos peatonales,

enlaces, controles ambientales y andenes.

Subsistema de regulación y control del tráfico (art.

164)

Centros de control del tráfico Subsistema

de regulación y control de tráfico (art. 190 a 192)

Centros de control del tráfico

Red de semaforización Red de semaforización

Sistemas tecnológicos de vigilancia y control de la

operación del tráfico Dispositivos de información en tiempo real

Red de Peajes

Decreto 364/2013 fortalece el enfoque del sistema de movilidad, dado que ajusta componentes que han surgido luego de 2004 (como SITP, cable aéreo y metro) y los integra a la cartografía; prevé cartillas para el transporte orientado a la sostenibilidad; y fortalece el componente transporte no motorizado, articulado al SITP. A la vez que adiciona disposiciones concernientes al cobro de peajes urbanos para prevenir la congestión vehicular.

No obstante, no hay planeación clara de proyectos. Frente a la revitalización, No hay programa de ejecución, a cada administración se le deja la discrecionalidad de definir sus prioridades. Además de ello, sigue vigente el plan maestro de movilidad del POT pasado, el cual en cuanto a objetivos y proyectos (como el SITP) fueron planeados con un modelo que no tenía centro ampliado y con una norma que buscaba consolidar otras centralidades.

Decreto 190/2004 previó una centralidades dispuestas en función de la integración de la ciudad con la región. Siendo así, El SITP previsto por el Plan Maestro de Movilidad se configuró y fue

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organizado en torno a dichas centralidades, no obstante con la MEPOT algunas de ellas desaparecieron, y las que quedaron vigentes, ahora son dispuestas para la consolidación del centro ampliado, así como bajo otros objetivos.

La actualización de los componentes del sistema de movilidad se podía hacer mediante normas y proyectos al Plan Maestro; ello a pesar de su importancia para la ciudad, no exigía necesariamente una modificación de POT. El Plan Maestro como instrumento que se ajusta constantemente, ya había contemplado tanto el SITP, como el Metro, y el resto de elementos de la movilidad. Y a pesar de ello, la modificación no fue oportuna en incorporando con precisión definiciones de Metro y Cable Aéreo.

¿Qué le queda haciendo falta a la MEPOT?

Culminar estudios de metro y cable aéreo, para precisar su trazado. Desarrollar los nuevos componentes de cobros por congestión y peajes urbanos

Coordinar los proyectos de movilidad y los proyectos de cupo de endeudamiento, valorización, que se enfocan en la periferia.

Definir o reorientar los componentes de movilidad hacia el nuevo modelo que incluye la revitalización. Desarrollar los nuevos componentes de cobros por congestión y peajes urbanos; ajustar el plan maestro y sus proyectos para que refuercen este modelo. El plan maestro y sus componentes se han basado en una red de centralidades más desconcentrada que la que se adopta con el 364, cuyas áreas de actividad intensiva se concentran en el centro ampliado.

Elaborar y adoptar las cartillas de diseño que ahora se incluyen en el POT, para lograr una efectiva implementación de las metodologías de Diseño Orientado al Transporte Sustentable (cartilla del subsistema de transporte, cartilla de normas del subsistema vial, cartilla de espacio público)

Conclusiones

Frente al sistema definido en el POT de 2003 (desarrollado mediante Plan Maestro) no hay modificaciones, luego no habría proyectos de impacto en movilidad que no se hubiesen previsto.

Hasta tanto no se actualicen a la MEPOT los planes maestros en sus objetivos y proyectos (Como el SITP), las modificaciones no responderán a un modelo distinto de ciudad.

Se perdió una oportunidad valiosa para articular la estrategia de ordenamiento urbana, que incluye el programa de revitalización del centro ampliado, y el sistema de movilidad (que no cambió).

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2.4 RURALIDAD

Decreto 364 fortalece el componente rural, dándole la relevancia que históricamente había sido olvidada, no sólo en el planeamiento, sino también en la acción institucional. En cuanto a lo que la estructura del documento se refiere, la MEPOT es mucho más completa que el Decreto 190 de 2004, debido a que contempla temas que antes no se habían pensado para el desarrollo rural. Como se puede ver en la tabla comparativa, la MEPOT contempla para la ruralidad temas tales como movilidad, servicios públicos, espacio público, y sistema de equipamientos; una organización y temario que antes sólo poseía el suelo urbano en nuestro ordenamiento territorial. Asimismo, Dec. 364 actualiza la regulación de usos del suelo a las definiciones del decreto nacional 3600 de 2007, que precisa normas de conservación y de productividad agrícola; innova en el apoyo a acueductos comunitarios, clave para la prestación del servicio de en lo rural; y en lo que respecta al mejoramiento de centros poblados, se dio continuidad a la estrategia prevista en el anterior POT.

Con la MEPOT aún falta reglamentar temas claves. A pesar de que 190, ya había previsto la reglamentación de las UPR (unidades de planificación rural) y en el tiempo transcurrido esto no se había dado, 364/2013 dio continuidad a la disposición, pero no asegura cómo ahora si se reglamentarán. Hasta tanto no se reglamenten las UPR, los vacíos de norma específica continuarán, y los avances anteriormente se mencionaron, no podrán llevarse a cabo en la realidad.

¿Qué le queda haciendo falta a la MEPOT?

Reglamentar las UPR, para dar claridad a la implementación de proyectos como las acciones de mejora de los acueductos comunitarios. Se requiere precisar las áreas relacionadas con la infraestructura de esos acueductos, en articulación con la Política de Ecourbanismo y Construcción Sostenible.

Adoptar criterios para la localización de equipamientos y de espacio público, que deberán ser incluidos en las UPR.

DECRETO 190 de 2004

Capítulo I Sistemas generales

Subcapítulo 1 sistema de movilidad

Subcapítulo 2 sistema de servicios públicos rurales

Subcapítulo 3 sistema de espacio público construido

Subcapítulo 4 sistema de equipamientos

Capítulo II Zonas de Uso

Capítulo II Estrategias de ordenamiento

Capítulo III Estructura funcional y de servicios

Capítulo IV Estructura socio-económica y espacial

ESTRUCTURA COMPONENTE RURAL

Capítulo I Políticas para el componente rural

DECRETO 364 de 2013

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Adoptar los planes y políticas de gestión del riesgo, pues tienen un importante impacto en los usos del suelo y reglamentación de las UPR del territorio rural.

Conclusiones

En la MEPOT si bien hubo políticas y estrategias para la ruralidad más consistentes, no resuelve todos los temas relevantes para el desarrollo rural. Pues la clave para impulsar decididamente el

desarrollo rural sostenible es la gestión institucional, de la cual es responsable la Administración Distrital. Más allá de modificar la norma, hay es que cumplirla.

Además de lo anterior, es necesario aclarar que lo clave para impulsar decididamente el desarrollo rural sostenible radica es en la gestión de la administración, no en cambios de norma.

3 DE HABERSE ENFOCADO EN HACER LOS AJUSTES QUIRÚRGICOS NECESARIOS AL POT, LA ADMINISTRACIÓN HABRIA IMPULSADO MÁS RÁPIDO LA EJECUCIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO

La Administración ha manifestado que la modificación excepcional del POT era necesaria para viabilizar las metas del Plan de Desarrollo. Sin embargo, estaspudieron haberse realizado, por medio de ajustes a normas vigentes. De tal manera, no había necesidad de expedir una MEPOT mediante decreto que además modificóaspectos estructurales tales como el modelo de ciudad y las Unidades de Planeamiento Zonal UPZ.

En concordancia con lo anterior, y teniendo en cuenta que quedan poco más de dos años para que termine el mandato del Alcalde, algunas de las metas propuestas en el Plan de Desarrollono podrán cumplirse en tan poco tiempo y recaerán tan sólo en la MEPOT.

Las conclusiones del concepto entregado por la veeduría se referían principalmente a los siguientes aspectos:

No es viable que el Alcalde Mayor expida por decreto el POT negado por el Concejo Distrital, ni conveniente para la ciudad que mediante un procedimiento con débiles argumentos jurídicos se pretenda cambiar el modelo de ciudad.

La ciudad efectivamente demanda ajustar varias decisiones de ordenamiento urbano a los retos presentes, ajustes que se podían efectuar mediante actualización de planes maestros, de UPZ, trámite a planes parciales, así como la instrumentación y desarrollo de planes zonales y operaciones estratégicas y, de manera importante, el mejoramiento de la gestión institucional.No obstante, en este último no se perciben avances porque la administración apostó a un escenario único que arroja niveles de incertidumbre y de polarización entre los diferentes actores que intervienen en el desarrollo y la gestión urbana.

El Plan de Desarrollo “Bogotá Humana” vigente es susceptible de ser cumplido cabalmente con las disposiciones derivadas del decreto 190 de 2004 (POT anterior); por tanto, no era necesario cambiar la estructura de ordenamiento y regulación urbanística del POT para hacer factible el cumplimiento del Plan de Desarrollo, cumplimiento que demanda ajustes normativos menores, pero especialmente, niveles de eficiencia y gestión institucional que no dependen de un nuevo POT.

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3.1 MODIFICAR EL POT ES UNA INICIATIVA LEGÍTIMA, PERO NO INDISPENSABLE PARA EL PLAN DE DESARROLLO

Con posterioridad a la votación del Concejo Distrital, que negó y archivó la propuesta de MEPOT, la Veeduría Distrital emitió un concepto al Alcalde Mayor en el que le señalaba la inconveniencia y los riesgos que implicaba adoptar dicho instrumento por decreto, de manera unidireccional, con posible ilegalidad, sin suficientes fundamentos técnicos y sin consenso social y político.

La modificación excepcional de normas urbanísticas del POT de Bogotá es un espacio valioso para actualizar las reglas del desarrollo físico de la ciudad, aumentando su:

1. Capacidad de responder a los efectos del cambio climático, 2. Ajustando los lineamientos del sistema de movilidad para la entrada en operación del SITP y el

diseño del Metro, 3. Y mejorando las normas para la urbanización y construcción de la ciudad, con lo cual se podría

fortalecer el modelo de ordenamiento urbano y rural que se ha ido construyendo desde el año 2000, con la expedición del Decreto 619.

Pero aunque la MEPOT se fundamenta en justificaciones que muestran un genuino interés por atender los puntos señalados, el documento normativo genera con sus decisiones una serie de riesgos técnicos y jurídicos, que diversos actores, entre los que se encuentran los organismos de control, la academia, los gremios y el gobierno nacional, han subrayado como inconvenientes para la ciudad, e incluso de cara al logro de las metas del Plan de Desarrollo actual de Bogotá, lo que afectaría los propósitos que la Administración ha buscado con la MEPOT.

El documento entregado el 31 de julio al Alcalde contenía un análisis detallado de la propuesta de MEPOT frente al Plan de Desarrollo “Bogotá Humana” y al POT vigente al momento, a la luz del marco legal que regula el proceso de modificación de los planes de ordenamiento territorial. Este documento analizó qué tan viable y legítimo era expedir el POT por decreto, si el plan de desarrollo se podía cumplir con el POT vigente hasta el 27 de Agosto, y si existían otras alternativas de ajuste a los instrumentos de planeamiento urbano.

En los análisis hechos por la Veeduría se llegó a la conclusión que con el POT anteriormente vigente y sus decretos reglamentarios, era posible adelantar los proyectos del plan de desarrollo. Si acaso, eran necesarios algunos ajustes en los instrumentos que lo desarrollan, sin necesidad de abocar a la ciudad a un enfrentamiento entre distintos actores, que se zanjó ahora por la vía de un decreto que extralimita las facultades del alcalde frente a la ley 388 de 1997. Una lectura del plan de desarrollo evidencia que el POT y su desarrollo instrumental habían sido interiorizados por la ciudadanía y los sectores de la Administración, tanto así que algunas metas buscan concretar planes maestros o implementar operaciones estratégicas que el decreto 190 de 2004 contenía.

Mientras tanto, a poco menos de la mitad del mandato, la Administración enfocó todos sus esfuerzos en la modificación del POT, por lo que algunas de estas soluciones, que podrían haberse emprendido desde antes con ajustes a normas vigentes, apenas están por implementarse. Con esto, la ejecución de algunas de las metas del plan de desarrollo tuvieron (y seguirán teniendo hasta tanto se implementen las medidas institucionales y reglamentos que exige este nuevo POT) un compás de espera.

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3.2 ALGUNAS CONCLUSIONES DE LA VEEDURIA EN RELACION CON LA MEPOT FRENTE A LAS METAS DEL PLAN DE DESARROLLO

Claramente, uno de los propósitos de la Administración con la modificación del POT era asegurar que los equipamientos (juzgados, colegios, centros de salud) contasen con una norma que facilitara su construcción. Entre los argumentos que sustentaban dichas modificaciones se encontraban;

1. que la ciudad estuviera mejor adaptada al cambio climático; 2. eldesarrollo del ecourbanismo, 3. y que el desarrollo privado ayudara a financiar las necesidades colectivas, entre otros.

En un examen del decreto 190 de 2004, lo que resulta interesante es que estos principios no son incompatibles. Muchas de las necesidades en materia de norma urbanística podrían haberse corregido con la revisión de UPZ o planes maestros, desde el inicio de la administración; otras, se habrían podido apoyar en modificaciones al POT que no hubiesen significado transformar la estrategia de ordenamiento. Y en todo caso, el logro de las metas plan requieren de una eficiente gestión institucional.

En el análisis de las metas del PDD, la Veeduría encontró que estaban bien soportadas en el POT anterior, e incluso, que con la MEPOT se podrían generar falencias o interinidad normativa que afectaría su implementación. Por ejemplo:

La ejecución de proyectos de equipamientos de algunos de los programas de educación incluyente o territorios saludables. En el marco del POT compilado en el decreto 190 de 2004, los planes maestros son los instrumentos reglamentarios de mayor jerarquía; definen proyectos, estrategias, mecanismos de gestión para generar el suelo necesario y si algunanorma se debe ajustar, se puede hacer por la vía de un simple ajuste a estos decretos. La norma de usos y edificabilidad de las UPZ, también puede ser ajustada, bajo el procedimiento que preveía el POT. Muchas UPZ se han modificado para habilitar la implantación de usos no previstos.

El programa de ciencia, tecnología e innovación propone como meta poner en marcha Anillos de Innovación, y como indicador de cumplimiento de ella, la formulación del documento técnico de esa Operación. Esta meta no sólo es compatible con el POT anterior, sino que se sustenta en una de las Operaciones Estratégicas de la estrategia de ordenamiento del decreto 190, el modelo de ciudad, que de tajo son eliminadas por el decreto 364.

3.3 LO QUE SE PODÍA HACER SIN MODIFICAR EL POT

El documento elaborado por la Veeduría presenta un análisis extenso, pero aquí vale la pena señalar dos temas sobre los cuales se habrían podido implementar ajustes a las normas distritales sin que fuera necesario modificar el POT.

En primer término, el cumplimiento de las metas en vivienda pasa por una reorientación de la política distrital de vivienda, que en gran medida se ha actualizado en cuanto ahora ofrece el subsidio de vivienda en especie. Además, se hacía necesario reglamentar el artículo 66 del Plan de Desarrollo, que asignó un porcentaje obligatorio de VIP.

Hay que tener presente que por fuera del tratamiento de desarrollo, los otros tratamientos urbanísticos en el marco del decreto 190 no tenían reglamentadas las cargas ni obligaciones (renovación, consolidación y mejoramiento integral), aunque el artículo 36 del decreto 190 lo

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permitía, lo que podría haber apoyado tanto las metas en vivienda como el programa de revitalización.

Por otro lado, la estrategia territorial frente al cambio climático y el programa de gestión integral de riesgos imponen para el cumplimiento de sus metas unas tareas institucionales, como la elaboración de planes frente al cambio climático, o actualizar los mapas de riesgos. El decreto 190 facultaba al FOPAE a actualizar permanentemente los estudios e incluirlos en la cartografía oficial. La ley 1523 de 2012 ordena a los municipios y distritos elaborar un plan integral de gestión de riesgos, el cual es insumo clave para cualquier toma de decisión en el POT, y aún no se tiene.

Asimismo, la ley antitrámites (ley 019 de 2012), y el Ministerio de Vivienda, mediante circular externa, aclaran que: “cuando la modificación excepcional tenga por objeto el ajuste de las normas urbanísticas relativas a la clasificación del uso del suelo, pues en éste caso es imperioso que tal ajuste se acompañe de "la delimitación de zonas de riesgo". El POT adoptado aún tiene por definir varias de esas delimitaciones, por ejemplo, las áreas amenaza alta por inundación por desbordamiento de los ríos Tunjuelo, Fucha, y Salitre (art. 27).

En la modificación la Administración se afirma que deben tomar decisiones sobre el cambio climático y el riesgo, pero el decreto del 364 deja áreas sin delimitar por riesgo, a la vez que deja pendientes otros estudios como el plan de gestión del riesgo que es una obligación expresa que deben cumplir.

El 190 permitía que se incorporaran áreas en riesgo en cualquier momento, luego para zonificar riesgos la MEPOT no era indispensable.

4 ALGUNOS RIESGOS QUE SE AVECINAN Y ALERTAS

La MEPOT, en la búsqueda por resolver los problemas señalados en su memoria justificativa, a juicio de la Veeduría, se excedió replanteando el modelo de ciudad, que según la normativa, sólo se puede realizar en el año 2019.

El camino tomado por la Administración con la expedición de la MEPOT por decreto, a pesar del archivo de la iniciativa en el Concejo conforme al procedimiento, pone al Decreto 364 en riesgo de entrar en un proceso jurídico de nulidad.

En meses anteriores, la Veeduría elaboró distintos documentos de análisis sobre el proyecto de acuerdo que fue radicado al Concejo Distrital el pasado 2 de mayo, que puso en conocimiento de la Alcaldía y de la ciudadanía en general. Actualmente viene elaborando nuevos documentos y pronunciamientos, que señalan algunas alertas.

4.1 ALERTAS SOBRE LA POSIBLE EXTRALIMITACIÓN DE LA MODIFICACIÓN

Cualquier administración puede emprender una modificación excepcional de POT, pero esta no puede cambiar los propósitos de largo y mediano plazo del ordenamiento, sino, precisamente, para reforzarlos. Tiene además que surtir el procedimiento de ley para revisiones y ajustes que determinan la ley 388 de 1997 y la ley 810 de 2003.

“Lo que la Ciudadanía decidió en los últimos 10 años como norma en las

UPZ ahora se deroga”

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La desnaturalización de componentes esenciales del modelo, tergiversa la estrategia de ordenamiento de largo plazo, lo que hace del decreto que adoptó la MEPOT un acto que sobrepasa la facultad que la ley da a las modificaciones excepcionales.

La modificación expedida altera algunos de los componentes fundamentales de la estrategia de ordenamiento, entre ellas, las operaciones estratégicas y las centralidades. Las primeras, por perder su localización, función, y escala dentro de la estrategia de ordenamiento según se explica en el siguiente punto; y las segundas por quedar desvirtuadas en la medida en que la norma de áreas de actividad (ahora inmutable salvo por otra modificación o revisión de POT) no recoge con claridad la estructura de la red de centralidades que hacía parte de la estructura socioeconómica y espacial (ver anexo 2).

Esta separación entre la estructura y la norma implica que las centralidades no tienen efecto práctico frente a los principios del POT (artículo 8, 11, 15): lograr un modelo equilibrado y desconcentrado de oferta de dotaciones y actividad económica para acercar a la población a los bienes y servicios urbanos.

4.2 ALERTAS POR LA GENERACIÓN DE ESPACIOS DISCRECIONALES

Una vez adoptado el decreto 364 de 2013, la ciudad entra en un proceso de interinidad que obliga a evaluar cuidadosamente las implicaciones presentes y futuras del decreto, así como los ajustes normativos, institucionales, estudios y acciones de tipo informativo, pedagógico e institucional que deben ser adoptados para minimizar los impactos de esta medida que en criterio de la veeduría podía haberse gestionado en forma diferente a la realizada por la administración distrital.

La derogatoria de todas las normas previas contrarias al Decreto 364, de manera general, seguramente abrirá discusiones sobresi hay aspectos de los decretos reglamentarios del 190 que continúan vigentes.

La facultad que da el artículo 266, Parágrafo 1de la MEPOT a la Administración para declarar áreas con normas urbanísticas excepcionales no previstas en el POT, en cualquier momento y lugar de la ciudad mediante la figura de operaciones estratégicas, llevará a un exceso de discrecionalidadsin instancias abiertas de participación e inconsultas con el Concejo Distrital. Además, tergiversa la naturaleza de las operaciones estratégicas que eran parte estructural del modelo del POT y tenían la función de concretar la estrategia de ordenamiento de la ciudad.

4.3 ALERTAS SOBRE EL DESCONOCIMIENTO DE ACUERDOS CIUDADANOS

Los acuerdos ciudadanos realizados en el marco del POT del 2004 y contenidos en las fichas normativas de las UPZ que reconocen a la UPZ como una unidad intermedia de la planificación de la ciudad, son derogados en la MEPOT. Lo que la Ciudadanía decidió en los últimos 10 años como norma en las UPZ ahora se deroga.

El artículo 465 Las UPZ parágrafo 2 dice: “las normas adoptadas en las fichas reglamentarias de las UPZ se derogan. Las normas sobre edificabilidad, volumetría, usos, obligaciones urbanísticas y condiciones para la edificación quedan contenidas en las del presente plan”.Esto desconoce los

“Aumenta la discrecionalidad y la

incertidumbre, en virtud de las operaciones

estratégicas, la norma urbana podrá ser

modificada en cualquier tiempo y lugar”

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acuerdos ciudadanos que sustentaron las normas de las UPZ, que permitieron la participación en la escala local del planeamiento.

Además, la posibilidad que se abre ahora de adoptar normas de excepción mediante operaciones estratégicas en cualquier lugar de la ciudad, sin procesos de participación, permitirá que la Administración pueda desconocer incluso las observaciones que se puedan haber presentado en la discusión del POT, pues no estarán supeditadas a espacios abiertos de consulta salvo un concepto del Consejo Consultivo de Ordenamiento.

4.4 ALERTAS POR LA INMUTABILIDAD DE LA NORMA

La eliminación de instrumentos intermedios de planificación normativa implica que cualquier error, imprevisión o contradicción, tiene tres caminos: a) la interpretación constante de parte de la SDP, b) la adopción de normas excepcionales no previstas en el POT por la vía de operaciones estratégicas adoptadas por la Administración, o c) en los casos más graves, la necesidad de tramitar una nueva revisión o modificación de POT. Como ejemplo, los planos 27 y 28 tienen inconsistencias en la delimitación de las áreas de actividad y las centralidades.

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ANEXO 1

Año Área total licenciada

Área en vivienda

# unidades VIP si el 20% de toda la

vivienda fuera VIP*

# unidades VIP si el 40% de toda la

vivienda fuera VIP* 2007 6.277.035 4.785.455 2008 5.602.121 3.934.414 2009 3.724.391 2.623.518 10.931 2010 5.358.443 4.325.953 18.025 2011 6.397.535 5.244.508 21.852 43.704 2012 4.801.445 3.479.402 14.498 28.995

TOTAL ÚLTIMOS 4 AÑOS 65.306 TOTAL ÚLTIMOS 2 AÑOS 72.699

(*) Asumiendo un área por vivienda VIP de 42 m2, con un 15% de área no vendible

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ANEXO 2

El decreto 364 se elimina la clasificación y escalas de las centralidades, las cuales ya no hacen parte del componente general. Ahora, esta se desarrolla en el componente urbano, que la define así:

“Artículo 257. Definición y componentes de la estructura socioeconómica y espacial. Es el conjunto de espacios urbanos diferenciados por sus actividades económicas y sociales, compuesta por el centro tradicional y la red de centralidades que se desarrollan a través de las siguientes áreas:

1. Actividad Económica Intensiva

2. Integración

3. Proximidad”

Estas áreas de actividad se clasifican y se reflejan en el plano de estructura socioeconómica, pero en términos normativos, se plasman en otro plano, el de usos y áreas de actividad, que no refleja al primero. En consecuencia, la red de centralidades no tiene incidencia en la aplicación de normas.

Decreto 190 de 2004 Decreto 364 de 2013 Decreto 364 de 2013 Mapa. Red de centralidades Plano 27. Estructura socioeconómica y

espacial: componentes del área urbana Plano 28. Usos y áreas de actividad

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TÍTULO II. AJUSTES EN EL MODELO DE ORDENAMIENTO DEL DISTRITO CAPITAL EN LA PERSPECTIVA DE CONSOLIDACIÓN DE LA RED DE CIUDADES CAPÍTULO 2. ESTRATEGIA DE ORDENAMIENTO PARA EL DISTRITO CAPITAL Artículo 23. La estructura socio-económica y espacial: Componentes (artículo 23 del Decreto 469 de 2003). El centro y las centralidades que conforman la estructura socioeconómica y espacial del Distrito Capital se clasifican, según el resultado de un conjunto de indicadores, en función del papel que desempeñan tanto en la estrategia de integración de la ciudad y su territorio rural a nivel internacional,

TÍTULO I. COMPONENTE GENERAL CAPÍTULO III. ESTRATEGIA DE ORDENAMIENTO PARA EL DISTRITO CAPITAL Artículo 23. Definición y componentes de la Estructura Socio Económica y Espacial. Es el conjunto de espacios urbanos y rurales diferenciados por sus actividades económicas y sociales. El centro y las centralidades que conforman la estructura socio económica y espacial del Distrito Capital se clasifican, según el resultado de un conjunto de indicadores, en función del rol que desempeñan tanto en la estrategia de integración de la ciudad y su territorio rural a nivel internacional, nacional, regional y urbano, de acuerdo con su papel frente a las políticas relacionadas con el

TÍTULO II COMPONENTE URBANO CAPÍTULO IV. ESTRUCTURA SOCIO-ECONÓMICA Y ESPACIAL Artículo 257. Definición y componentes de la estructura socioeconómica y espacial. Es el conjunto de espacios urbanos diferenciados por sus actividades económicas y sociales, compuesta por el centro tradicional y la red de centralidades que se desarrollan a través de las siguientes áreas: 1. Actividad Económica Intensiva 2. Integración 3. Proximidad Artículo 259. Áreas de Actividad Económica Intensiva. Áreas de actividad socio económica intensiva y centralizada, que aprovechan las economías de escala y

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nacional, regional, y urbano, de acuerdo con su papel frente a las políticas relacionadas con el equilibrio del Distrito Capital en términos sociales, de servicios urbanos y de integración de las localidades. (…) 1. Centralidades de integración internacional y nacional Usaquén - Santa Bárbara; Calle 72 - Calle 100; Centro (Centro histórico – Centro internacional); Salitre - Zona Industrial; Fontibón - Aeropuerto Eldorado – Engativá; Nueva centralidad Eje de integración Llanos / Nuevo Usme 2. Centralidades de integración regional Delicias / Ensueño; Nueva Centralidad Quirígua – Bolivia; Toberín - La Paz 3. Centralidades de integración urbana Suba; Ferias – Rionegro; Restrepo – Santander; Nueva Centralidad Danubio - Rio Tunjuelo; Chapinero; Corabastos; Álamos; Prado Veraniego; 7 de Agosto; Veinte de Julio; Bosa; Américas

equilibrio del Distrito Capital en términos sociales, de servicios urbanos y de integración de las localidades. (…) Los componentes y la función de la red de centralidades se definen en el componente urbano del presente Plan.

aglomeración para la generación de empleo y localización de la población residente y flotante. (…) En la ciudad se identifica un (1) centro tradicional y veinte (20) áreas de actividad económica intensiva, definidas por un núcleo principal y su área de influencia sobre la cual este núcleo puede expandirse. De acuerdo con la funcionalidad, tamaño y dinámica económica, las áreas de actividad económica intensiva se clasifican en consolidadas o en proceso de consolidación, y se consideran básicas para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la estrategia de ordenamiento para el suelo urbano. Subcapítulo I. USOS DEL SUELO Artículo 273. Definición. Destinación asignada al suelo de conformidad con las actividades que se pueden desarrollar. Los usos del suelo están determinados por la delimitación de las áreas de actividad, según las cuales se define la mezcla de los usos. Mapa No. 28 "Usos y Áreas de actividad".