PROMOTION SIMONE DE BEAUVOIR 2013-2014 › sites › default › files › un_autre...été menés à bien par les élèves de la promotion Simone de Beauvoir. Du Conseil général

PROMOTION SIMONE DE BEAUVOIR

INET

2013-2014

Les projets collectifs constituent un temps fort de la scolarité des élèves administrateurs territoriaux à l’INET. Neuf semaines durant, en équipes de 3 à 5 personnes, les élèves mettent leurs compétences et leur « intelligence collective » au service d’une collectivité.

Entre le mois de novembre 2013 et la fin du mois de janvier 2014, ce sont quatorze projets collectifs qui ont été menés à bien par les élèves de la promotion Simone de Beauvoir.

Du Conseil général de la Vienne aux trois collectivités bordelaises, du Conseil régional d’Île-de-France à la Ville de Toulon, en passant par le Grand Lyon, Grenoble Métropole et la Communauté urbaine de Saint-Etienne sans oublier bien sûr le Conseil général de la Martinique et la Province Sud de Nouvelle Calédonie : 13 collectivités et une association se sont appuyées sur les élèves administrateurs pour traiter de questions stratégiques au cœur de l’actualité.

Sans surprises, la création des métropoles irrigue nombre de projets. Les élèves ont ainsi pu appréhender les enjeux du passage d’une communauté d’agglomération au statut de métropole, ou le renouvellement du pacte

PAR JEAN-MARC LEGRANDDIRECTEUR GÉNÉRAL ADJOINT DU CNFPT,

DIRECTEUR DE L’INET

AVANT-PROPOS

de solidarité entre une communauté et ses communes, dans la perspective du statut de métropole. Et, dans le territoire « expérimental » de Lyon, une équipe a également apporté son appui à la mise en œuvre financière de la métropole.

Au-delà de cette forte actualité, quelques projets ont amené les élèves à explorer le champ des politiques publiques sociales, culturelles ou de l’emploi, sous l’angle de l’évaluation ou de la prospective. Les autres projets traduisent quant à eux les préoccupations toujours prégnantes des collectivités, liées aux moyens et aux contraintes budgétaires et leur besoin d’optimiser les organisations et les démarches.

Chaque équipe s’est ainsi trouvée en responsabilité de piloter un projet complexe et de s’investir pleinement aux côtés des cadres territoriaux qui les accueillaient pour imaginer et formuler les préconisations les plus adaptées au contexte, en mettant toujours en perspective l’action sur le territoire ou le service rendu aux usagers.

Je vous invite à lire les synthèses de ces projets, ici rassemblées. Elles vous permettront d’apprécier la qualité des contributions que les élèves ont apportées à l’action publique locale et la transférabilité de leurs approches. Elles susciteront sans doute de nouvelles idées et vous inciteront peut-être à aller plus loin, en questionnant les élèves de la promotion Simone de Beauvoir. N’hésitez pas !

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AVANT-PROPOS

Depuis 2005, l’AATF et l’INET s’associent pour publier chaque année les synthèses des projets collectifs réalisés par les élèves-administrateurs, contribuant ainsi à capitaliser et à faire partager les expériences menées par des collectivités dans la diversité de leurs territoires et de leurs responsabilités. Pour l’association, ce partenariat symbolise l’importance que les administrateurs accordent à l’existence d’une grande école du service public territorial qui porte avec eux une conception ouverte et moderne de leurs métiers.

Au fil du temps, les thèmes de travail proposés par les collectivités témoignent de l’évolution de nos préoccupations. Actualité oblige, les élèves de la promotion Simone de Beauvoir ont été sollicités pour réfléchir aux enjeux de la création des métropoles et de la constitution du Grand Paris.

Mais surtout cette année plus encore que les précédentes, le choix des sujets montre bien la prégnance de la question de la performance de l’action publique dans notre quotidien professionnel : pilotage,

PAR MARIE-FRANCINE FRANÇOISPRÉSIDENTE DE L’ASSOCIATION

DES ADMINISTRATEURS TERRITORIAUX DE FRANCE

mutualisation, optimisation, qualité… ces termes témoignent de ce que l’efficacité de la dépense publique constitue aujourd’hui le cœur du métier des administrateurs territoriaux.

Dans cette recherche, nous devons cependant prendre garde à ne jamais oublier que la finalité de notre action est de rendre un service public efficace et de qualité aux habitants de nos territoires, et que ceci n’est possible que par la mobilisation des hommes et des femmes avec lesquels sont construites nos organisations.

Conjuguer efficacité et prise en compte de l’humain, c’est le défi auquel sont confrontées aujourd’hui les collectivités, et auquel les futurs administrateurs vont devoir faire face.

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SOMMAIRE évaluation de la démarche de performance

VILLE DE BORDEAUX ....................................................................................... 9

la mutualisation des activités archivistiques de l’agglomération toulonnaise VILLE DE TOULON ......................................................................................... 19

les relations entre les communes et la CUB : construire la métropole COMMUNAUTE URBAINE DE BORDEAUX .......................................................... 29

le passage de la communauté d’agglomération

au statut de métropole GRENOBLE ALPES MÉTROPOLE ...................................................................... 39

cap sur la métropole : appui à la mise en œuvre financière COMMUNAUTE URBAINE DE LYON ...................................................................51

du grade aux métiers, une approche renouvelée

des ressources humaines SAINT-ETIENNE MÉTROPOLE...........................................................................61

structuration des fonctions de pilotage stratégique CONSEIL GÉNÉRAL DE L’AUDE .........................................................................73

partage et optimisation des fonctions support

CONSEIL GÉNÉRAL DE GIRONDE .....................................................................85

une sécurisation renforcée des aides aux tiers pour une collectivité territoriale exemplaire CONSEIL GÉNÉRAL DE LA MARTINIQUE ........................................................95

améliorer la relation usagers-administration : la voie de la certification PROVINCE SUD (NOUVELLE-CALÉDONIE) .................................................... 107

évaluation du schéma de l’action sociale CONSEIL GENERAL DE LA VIENNE ................................................................119

évaluation de l’impact emploi du nouveau Grand Paris CONSEIL RÉGIONAL D’ÎLE-DE-FRANCE ........................................................129

vers une région encore plus responsable CONSEIL RÉGIONAL D’ÎLE-DE-FRANCE ........................................................141

Marseille-Provence 2013 :

leçons d’une expérience MARSEILLE-PROVENCE 2013 .....................................................................151

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UN AUTRE REGARD SUR LES TERRITOIRES UN AUTRE REGARD SUR LES TERRITOIRES

ÉVALUATION DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

VILLE DE BORDEAUXLes auteurs du projet

Cassandre DEWEINE

Thierry DURFORT

Christophe GOMET

Cécile HÉMERY

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opérationnelles et les élus sectoriels venant présenter et valider leurs objectifs. Suite aux réunions PAP de fin juin/début juillet, les services rédigent leur PAP pour la fin novembre. Ceux-ci comprennent :

la finalité du secteur ; les objectifs pluriannuels ; les éléments de contexte attendus pour l’année à venir ; les objectifs, actions et indicateurs du secteur détaillés

programme par programme.

Les services rédigent leur RAP pour début mars, et les réunions RAP d’analyse des résultats par secteur ont lieu entre mars et avril. Les RAP contiennent :

la finalité du secteur ; les objectifs de l’année précédente ; leurs résultats détaillés programme par programme ; les actions correctives et perspectives.

Globalement, ce calendrier a été conçu en articulation avec la procédure des arbitrages budgétaires.

Trois axes de progrès ont été initialement identifiés sur le plan des arbitrages budgétaires, de l’articulation avec les projets transversaux et de la mobilisation des ressources humaines.

2 RÉALISATION

En termes de méthodologie, l’équipe a organisé le projet en deux phases. Une première de diagnostic, et une seconde de propositions de pistes d’amélioration. La phase de diagnostic, du 12 novembre au 20 décembre, s’est appuyée sur 3 outils principaux :

Des entretiens individuels et collectifs, au cours desquels 49 personnes ont été rencontrées : 8 élus, le secrétaire général, les directeurs généraux, et de nombreux directeurs et chefs de service de services opérationnels et ressources (ressources humaines, finances, systèmes d’information) ;

1 COMMANDE

Portée par le directeur de l’évaluation et de la performance (DEP), adjoint à la direction générale (DG) des finances et de la gestion, la mission du projet collectif porte sur « l’évaluation du pilotage stratégique de la collectivité et des propositions d’amélioration ». Cette mission intervient dans le contexte de la mise en place, depuis 2007, d’une démarche de performance intitulée Gestion Locale par Objectifs (GLOB) directement inspirée de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) mise en œuvre par l’Etat. L’évaluation de la démarche de performance attendue a pour but de préparer le nouveau mandat, en améliorant le pilotage stratégique de la collectivité pour le rendre plus cohérent et plus efficace, et ainsi faciliter le développement de la culture de gestion.

Cette démarche de performance se base sur une segmentation budgétaire par politiques publiques, secteurs et programmes (l’équivalent des missions, programmes, actions de la LOLF), sur deux documents emblématiques, les projets annuels de performance (PAP) et rapports annuels de performance (RAP), et sur deux temps forts annuels : les réunions PAP et réunions RAP. Elles rassemblent l’adjoint aux finances, le secrétaire général, la DEP, le directeur général aux finances et gestion, les directions

Le responsable du projet

Benoît LION Directeur de l’évaluation et de la performance,

Adjoint à la direction générale des finances et de la gestion

1211


Un questionnaire en ligne à destination des cadres, pour lequel 116 réponses ont été obtenues sur environ 270 cadres réceptionnaires (soit près de 43 %) ;

Un travail de parangonnage auprès de 9 collectivités territoriales : les Conseils régionaux de Bretagne et de Bourgogne, les Conseils généraux de la Mayenne, de Gironde, de la Manche, les villes de Lyon, Nantes, Le Havre, et la Ville et Communauté urbaine de Strasbourg.

Un premier comité de pilotage a validé le diagnostic et les pistes d’amélioration et modalités de travail le 18 décembre 2013.

La phase de propositions, du 5 au 31 janvier, s’est organisée autour de 3 ateliers consacrés :

au management et aux ressources humaines (7 janvier) au dialogue de gestion et à la procédure budgétaire :

« relier objectifs et moyens » (14 janvier) « améliorer la responsabilisation et l’anticipation » (21 janvier) Un second comité de pilotage a validé les propositions et leur modalité de diffusion le 30 janvier.

3 BILAN

Trois principaux enseignements ont été tirés de ce projet pour améliorer la conduite de l’action publique.

1. Un bilan contrasté des premières formes de mise en œuvre de démarches de type LOLF

IntérêtsLa mise en œuvre de la GLOB a eu un impact positif à plusieurs égards :

La segmentation budgétaire par politique publique a favorisé la lisibilité de l’action locale du point de vue de l’administration et des élus.

À ses débuts, elle a également contribué à améliorer la connaissance de l’activité des services et a suscité le dialogue entre les élus, le secrétaire général (SG) et l’administration.

Elle a favorisé la réflexion sur les objectifs et sur l’évaluation de leur atteinte au sein des directions, tout en développant les compétences internes pour permettre ce travail (création de responsables administratifs et financiers, évolution de la direction de l’évaluation et de la performance).

Elle a participé au développement de la culture du résultat au sein de la collectivité et à l’instauration de démarches qui lui sont liées (formations au mode projet, projet de responsabilisation sur les coûts, entretien d’évaluation professionnelle par exemple).

LimitesAprès sept ans de mise en œuvre, redonner un second souffle paraît opportun :

Le projet politique n’a pas été décliné en véritable projet de mandature ;

La démarche demeure encore peu appropriée par les élus et par les agents de proximité ;

Les PAP et les RAP, ainsi que leurs réunions, sont encore trop souvent vécus comme des exercices formels pour lesquels peu de conséquences sont tirées ;

L’impact de la fixation des objectifs est limité du fait de l’absence de lien avec l’arbitrage budgétaire.

2. Penser la cohérence globale du système de gouvernance

Celle-ci passe, d’une part, par une articulation de la démarche de performance avec le projet politique. Les objectifs que se fixent les services ne peuvent que découler du programme électoral des élus et de leurs objectifs politiques.

D’autre part, l’organisation administrative doit permettre une bonne articulation avec les élus ainsi qu’avec la segmentation par politique publique.

1413


Cette cohérence doit également être recherchée via une articulation des outils de pilotage entre eux (dans la collectivité de la mission : dossiers stratégiques, rapport d’activité, documents budgétaires, PAP/RAP, bilans agenda 21-projet social etc.). Il est en outre nécessaire d’homogénéiser la structure de ces outils, voire d’organiser leur fusion, pour éviter la surproduction d’informations dont les parties prenantes ne voient pas la plus-value et le sens, mais critiquent en revanche le temps à y consacrer.

L’adaptation des outils aux évolutions de l’organisation est par ailleurs nécessaire pour éviter leur dérive.

Enfin, il apparaît primordial de préciser l’objectif visé par chaque outil créé dès le départ, afin que celui-ci lui soit adapté. Un outil qui vise plusieurs objectifs ne pouvant ni s’adapter (par peur de perdre un des objectifs auxquels il contribue) ni être réellement efficace (à force de tout faire il ne peut bien faire). À titre d’illustration, l’outil PAP/RAP, aujourd’hui, vise des objectifs multiples, il est à la fois un outil de stratégie, de transversalité, de communication, d’évaluation et de décision.

3. La performance d’une collectivité n’est pas obligatoirement liée à une démarche de type LOLF

Par delà le caractère structurant d’une démarche de type LOLF, ce projet a permis de s’interroger sur ce qui constitue la performance d’une collectivité et à en déduire que celle-ci n’est pas obligatoirement liée à ce type de démarche, si plusieurs leviers sont mobilisés :

moyens financiers : arbitrages budgétaires globaux (masse salariale, fonctionnement, investissement, subventions), pluri-annualité en investissement et en fonctionnement, prise en compte des coûts induits des investissements au moment de l’arbitrage de ceux-ci ;

management des ressources humaines : courage managérial et investissement dans le collectif portés au plus haut niveau, souci du partage de la contrainte financière ;

gouvernance élus-administration : clarification des rôles et déclinaison opérationnelle du projet politique ;

Une articulation particulière doit également être recherchée entre démarche de performance (objectifs) et arbitrages budgétaires (moyens). Afin que les objectifs que les services coproduisent soient réalistes et utiles à l’orientation de l’activité, encore faut-il que ceux-ci soient mis en regard des moyens à disposition. Inversement, les arbitrages sur les moyens doivent pouvoir être liés à une redéfinition du périmètre de l’activité afin d’éviter les injonctions contradictoires : faire plus avec moins, ce qui n’est pas toujours possible.

Janv

AnnéeN Actionsrelativesàl’exerciceN-1

Bilansd’activitéetfinanciersparsecteur

Réunionsbiland’activitéparDGA

Cadragebudgétaireglobal

RelaisdesobjectifsetducadrageparlesDGA

Réunionsd’arbitrage

Documentd’orientationbudgétaire

Votedubudgetprimitif=compilationPAPchiffrés

Budget/PAPchiffrésréalisésparlesservices

Publicationdurapportd’activité=compteadministratif

Actionsrelativesàl’exerciceN+1

Fev

Mars

Avril

Mai

Juin

Juillet

Aout

Sept

Oct

Nov

Déc

Arbitrages du maire

Validation par l’élu et le DGA

Réunion de « partage de la contrainte » en DG

EXEMPLEDEPROCÉDUREINTÉGRÉE(DÉMARCHEDEPERFORMANCE/ARBITRAGESBUDGÉTAIRES)

1615


les objectifs et les priorités de l’année, réunion de DGA pour évaluer les résultats et réorienter l’action.

2. Pistes d’approfondissement spécifiques aux collectivités engagées dans une démarche LOLF

Mettre en cohérence l’organisation politique et administrative en tendant vers l’application du principe : 1 politique = 1 commission d’élus = 1 niveau de l’organisation administrative (i.e. DGA), et 1 direction = 1 niveau de segmentation budgétaire (i.e. secteur) ;

Au même titre que les outils financiers, adapter les outils RH à la performance : disposer du même niveau de détail, les appréhender avec la même rigueur et se donner les moyens de rechercher les marges de manœuvre (entretien professionnel, carrière et avancement, plan de recrutements …) ;

Articuler de manière optimale les outils et procédures de pilotage, dans une perspective de mutualisation et de simplification :

Fusionner rapport d’activité et compte administratif au travers d’un document qui devient également l’outil de suivi de l’activité (équivalent du RAP) ;

Mettre en place un PAP chiffré synthétique contenant des éléments de bilan, qui constitue un document de discussion au moment des arbitrages budgétaires, et qui, une fois arbitré, peut être aisément consolidé en Budget Primitif ;

Rechercher d’une manière générale un équilibre adapté aux besoins de la collectivité entre moyens et objectifs.

autres outils tels que l’évaluation des politiques publiques, les démarches de certification, la comptabilité analytique, le contrôle de gestion, les systèmes d’information décisionnels, etc.

4 TRANSFERT

Les conditions de transfert des méthodes et outils créés peuvent être différenciées selon que la collectivité motivée par l’enjeu de la performance ait engagé ou non une démarche de type LOLF.

1. Pistes d’approfondissement de la performance valables pour toutes les collectivités locales

Élaboration d’un plan d’actions de mandature, traduisant le projet politique pour l’administration en déclinant les objectifs politiques jusqu’aux actions concourant à leur réalisation ;

Adoption d’une segmentation budgétaire rendant compte des missions essentielles de la collectivité, compatible avec le projet politique, reprise dans l’ensemble des documents budgétaires et d’information de la collectivité ;

Fusion de documents similaires dans une recherche d’économie de moyens : rapport d’activité et compte administratif ;

Globalisation des arbitrages budgétaires dans une perspective pluriannuelle, en particulier pour ce qui concerne les dépenses de personnel ;

Intéressement des services à la recherche de recettes et d’économies : réallocation de tout ou partie des recettes exceptionnelles, suivi de coûts par secteurs et réallocation des économies structurelles réalisées ;

Construction continue du collectif de travail au sein de l’administration et dans la relation de l’administration avec les élus : réunions de direction générale pour partager la contrainte des moyens financiers et humains, réunions de DGA pour fixer

1817


LA MUTUALISATION DES ACTIVITÉS ARCHIVISTIQUES DE L’AGGLOMÉRATION TOULONNAISE

VILLE DE TOULONLes auteurs du projet

Delphine BARRIAU

Christine TEIXEIRA

Christophe PRIVAT

2019

1 COMMANDE

1. Un territoire urbain et littoral

Douze communes varoises composent la communauté d’agglomération Toulon Provence Méditerranée (CA TPM), créée en 2002 (soit un bassin de 424 390 habitants) :

Géographiquement bordé par la mer Méditerranée, le territoire répond à une logique Est-Ouest-Centre, en raison de sa longueur. L’aire toulonnaise est un espace démographiquement contrasté. Sa population oscille entre 3 694 habitants pour le Revest-Les-Eaux et 165 514 habitants pour Toulon.

2. Une volonte d’agir ensemble

Déjà engagées dans une démarche commune de mutualisation des systèmes d’information (DSI), la ville centre (Toulon) et la CA TPM ont conjointement souhaité poursuivre cette voie pour la gestion de leurs archives. Le périmètre du projet envisagé est prometteur à double titre :D’une part, la mutualisation porterait, pour la première fois, sur l’intégralité de l’agglomération toulonnaise (soit 12 communes et la communauté d’agglomération Toulon Provence Méditerranée), et d’autre part, la réalisation du projet est prévue pour le mandat 2014-2020.

2 RÉALISATION

1. Un pilotage partagé de la mission

Deux instances de pilotage ont été créées pour le suivi de cette mission :

Un comité de pilotage restreint, présidé par Mme LEVY, 1ère adjointe au Maire et Député du Var, et composé de l’adjointe en charge des archives (Mme GLUCK), des DGS de la ville de Toulon et de la CA TPM (Mme CEZE, M. ARNAUD) et des DGA référents des deux collectivités (M. LEVREY, tuteur du stage et Mme CANAPA),

Un comité technique élargi à tous les DGS et DGA de l’aire toulonnaise (communes et CA TPM confondus).

2. Diagnostic et retours d’experiences

Des entretiens individuels ont été menés avec chacune des collectivités de l’agglomération toulonnaise (DGS, DGA et leurs archivistes).


Olivier LEVREY Directeur général adjoint en charge de la Vie de la Cité

• Carqueiranne • Hyères-Les-Palmiers• La Crau• La Garde

• La Seyne-sur-Mer• La Valette-du-Var• Le Pradet• Le Revest-les-Eaux

• Ollioules• Saint-Mandrier-sur-Mer• Six-Fours-Les-Plages• Toulon

2221


3. Les questions clés de la mutualisation

Quelles archives mutualiser ? En termes de cohérence et de sécurité juridique, la mutualisation des archives intermédiaires et définitives (format papier et numérique) apparaît comme une solution optimale. S’agissant des archives électroniques, la phase majeure de préparation consistera en l’indexation par mots clés, avec l’appropriation et l’utilisation de logiciels de gestion électronique des données et de système d’archivage électronique. Il est ainsi important de souligner la présence du responsable national de l’Association des archivistes électroniques (AMAE) au sein du Centre de Gestion du Var. Une sollicitation de ses équipes quant à l’amorce de cette phase de nommage des documents et d’élaboration du plan de classement numérique constitue une opportunité à ne pas négliger.

Quelle forme juridique de mutualisation ?

En parallèle, ont été recueillis les retours d’expérience d’autres acteurs :

le Directeur départemental des archives du Var (responsable du contrôle scientifique et technique de l’État),

le Président de l’association AMAE (groupe de travail national sur les archives numériques),

ainsi que plusieurs collectivités ou organismes publics ayant mutualisé leurs services d’archives : ville et communauté urbaine de Strasbourg, CUS Habitat, ville de Rennes, ville de Nevers et département de la Nièvre, communauté d’agglomération de Pau-Pyrénées, communauté de communes du Val d’Argent.

Cette première approche complétée par l’étude du cadre juridico-financier a permis d’identifier plusieurs caractéristiques propres au territoire :

des services d’archives majoritairement de petite taille (moins de 2 ETP1), très féminisés, avec une pyramide des âges assez équilibrée (38 % des agents en charge des archives ont 50 ans et plus),

des espaces de conservation saturés ou en voie de saturation, avec une tendance forte à la dégradation (92 % des collectivités ont des arriérés à traiter),

absence d’étude exploratoire d’archivage électronique, des moyens financiers variables selon les strates de collectivités

et représentant globalement 1 100 000 € en fonctionnement, hors fluides2.

La matrice SWOT synthétise les enseignements du diagnostic :

ATOUTS

•Uneproblématique«Archivesadministratives»partagée(papier,électronique)

•Unevolontécommunedemenerledossieràsonterme

FAIBLESSES

•Tailledecertainescollectivités•Uneculturecommuneà

développer•Interrogationsurl’efficacitéet

l’efficiencedeladémarche

MENACES

•Appréhensiondeperteducontrôlepourlescommunes

•Coûtsdelamiseenplacedelamutualisation

•Résistanceauchangement

OPPORTUNITÉS

•Unprojetcréateurd’uneidentitécommunautaire

•Unsecteurd’activitéfédérateuretporteurdesens

Avantages Inconvénients Préconisation

Transfert

• Automaticité et maximalisation (intensité, périmètre)

• Coût financier supporté majoritairement par Toulon et la CA TPM

• Participation obligatoire de toutes les communes

• Non Risque juridique sur la qualification des archives (transfert impossible d’une fonction support)

Servicescommuns

• Flexibilité : RH, finances et périmètre

• Gain de temps et professionnalisation

• Culture commune à développer

• Oui Souple et flexible, rapide à mettre en place

Miseàdispositiondeservices

• Flexibilité : RH

• Pas de gestion coordonnée et efficace

• Gestion RH complexe

• Non Créatrice de complexité de gestion, pour une efficacité limitée

Prestationdeservices

• Simplicité • Coûts réduits

• Pas de vision globale

• Pas de convention directe possible entre communes

• Non Pas de réponse aux problématiques des collectivités auditionnées

1) ETP : équivalent temps plein.2) Sur la base des déclarations des Directeurs généraux des services interrogés.

2423


3 BILAN

Une problématique partagée en matière d’archives

Bien que singulières, les communes de l’agglomération toulonnaise rencontrent, à des degrés divers, des difficultés communes en matière de gestion des archives : saturation des espaces de conservation, respect des obligations légales et réglementaires, raréfaction des moyens humains et financiers, dimension numérique à appréhender…

Le benchmark opéré par l’équipe projet a démontré que ces problématiques sont communes à de nombreux EPCI sur le territoire, et recouvrent plusieurs enjeux :

stratégiques : piloter un projet de mutualisation à grande échelle, garantir l’efficacité et la fiabilité de l’administration (locaux aux normes, professionnalisation des équipes),

techniques : appréhender globalement les archives3 publiques (papier, numérique) et ses fortes contraintes légales et réglementaires,

juridiques : respecter les obligations légales sanctionnées pénalement et civilement, s’agissant d’un patrimoine inaliénable et imprescriptible de la collectivité productrice, soumis au contrôle scientifique et technique de l’Etat,

financiers : optimiser le coefficient de mutualisation des services institué par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

La forme du « Service commun » apparait l’élément le plus flexible dans le processus engagé sur l’aire toulonnaise, facilité par la loi MAPAM. Il sera piloté par la CA TPM. Les nombreuses expériences recueillies en France sur la mutualisation des archives révèlent une orientation marquée vers cette récente forme juridique de mutualisation. De plus, cette voie a été choisie pour la première expérience de mutualisation menée par Toulon et la CA TPM pour leurs DSI et s’avère concluante : gain de temps et de moyens déployés.

Sur quel(s) site(s) ?Plusieurs solutions ont été envisagées : mono site ? multi sites ?La première option est celle recommandée par les Archives de France et permettrait une meilleure rationalisation des coûts de fonctionnement et d’investissement. La seconde option faciliterait la proximité géographique de chaque territoire.

4. Les scenarii proposés

Chiffres clés du projetLa conception des trois scenarii proposés se fonde sur les données de base suivantes : espace de 3 500 m² minimum, pouvant abriter près de 25 km linéaires de conservation, afin d’assurer une pérennité de 25 à 30 ans pour les collectivités de l’aire toulonnaise. Tous les scenarii s’entendent hors coût du foncier, avec la création d’un service commun composé de 20 ETP.

Les trois scenarii

Bâtimentmutualiséavec

lafutureDSIcommune

Multisitescivilset/oumilitaires

BâtimenttypeCentrede

conservationetderessources

(MUCEM)Dominante Conservation Valorisation Equilibré

Investissement(estimation du coût de l’opération, avec recettes)

7,2 millions € nets 15,35 millions € nets 7,34 millions € nets

Fonctionnement(estimation annuelle, hors assurance)

1,18 millions € HT 1,25 millions € HT (pour 2 sites) 1,18 millions € HT

3) Cf. article L211-2 du code du patrimoine : « Les archives sont l’ensemble des documents, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, produits ou reçus par toute personne physique ou morale et par tout service ou organisme public ou privé dans l’exercice de leur activité »

2625


au changement et la rédaction d’un projet de service (avec fiches de poste, organigramme), soumis aux CTP des collectivités.

Sur le volet opérationnel, il est apparu important de s’intégrer dès le début de la procédure, dans les projets urbains structurants lancés par l’agglomération, dans un souci de gains financiers par rapport aux prix fonciers mais aussi dans un souci de gain de temps nécessaire à la finalisation du projet. (4 ans à minima)

4 TRANSFERT

Associer les compétences « métier »

La phase de diagnostic a été un moment important dans l’étude en ce qu’elle a ouvert le dialogue entre deux métiers souvent opposés.

D’une part, celui de manager public administratif, orienté vers la conduite du changement et la recherche d’optimisations organisationnelles, administratives, et financières via le processus de mutualisation.

D’autre part, celui de conservateur du patrimoine, orienté vers la spécificité que constitue son métier : conserver pour sécuriser et valoriser pour transmettre et pérenniser la connaissance d’un territoire.

Intégrer les contraintes budgétaires sans minimiser l’enjeu stratégique du projet

L’élaboration des scenarii et la préparation du plan d’action opérationnel ont intégré la nécessité d’agir dans un périmètre financier restreint, sans pour autant négliger l’enjeu stratégique : Sécuriser et valoriser la gestion des archives dans une démarche dynamique de mutualisation.

Trois volets concomitants Sur le volet financier, le projet intègre les recettes d’investissement mobilisables (FCTVA, subventions publiques). Le budget annuel du service commun devra être déterminé, après l’arbitrage opéré par le comité de pilotage inter-collectivités pour fixer les quotes-parts de participation de chaque collectivité (pourcentage forfaitaire du coût global, ratios multicritères…).

Sur le volet administratif et juridique, la constitution du service commun passe par la prise en compte de la situation de chaque agent, incluant le déploiement d’une stratégie d’accompagnement

2827


LES RELATIONS ENTRE LES COMMUNES ET LA CUB : CONSTRUIRE LA MÉTROPOLE

COMMUNAUTÉ URBAINE DE BORDEAUX

Les auteurs du projet

Vincent GUERRAND

Jean-Luc LODS

Sophie MAIGNE

Aude THEVENET

3029

1 COMMANDE

Le contexte général, à l’origine de la demande de la CUB, réside dans les modifications législatives importantes issues de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPAM) promulguée le 27 janvier 2014. Cette loi fait à terme évoluer la CUB du statut de communauté urbaine créée par la loi du 31 décembre 1966, en une métropole.La commande dans le cadre de ce projet collectif est une commande technique provenant du Directeur général des services. Trois finalités coexistent dans la commande, à savoir :

Évaluer l’écart entre la réalité de la CUB et le projet d’une future métropole.

Poser un jalon dans le projet de passage de communauté urbaine en métropole.

Définir un projet de mutualisation s’appliquant à l’ensemble du territoire.

L’étude proposée par le commanditaire se situe dans le domaine de la gouvernance et de l’organisation des pouvoirs publics. Elle traite des scenarii possibles d’évolution de la CUB.En effet, sous l’effet conjugué des réflexions engagées au sein de la CUB et des modifications prochainement apportées par la loi MAPAM, la communauté urbaine sera amenée à faire évoluer ses compétences. Au-delà de cette modification statutaire, la CUB a l’opportunité d’approfondir ses relations avec les communes de

son territoire, notamment dans le cadre d’un pacte de solidarité fiscale et financière renouvelé.Dans cette perspective, ce rapport propose une synthèse des entretiens réalisés en interne à la CUB, des entretiens réalisés avec les DGS et maires des communes membres rencontrés ainsi que des entretiens réalisés lors du parangonnage avec Lille, Nantes et Toulouse. La deuxième partie propose une analyse et développe une esquisse de la marche à suivre que nous proposons. Enfin, la troisième partie détaille de façon plus précise le mode opératoire transposable en termes d’objectifs de mutualisation, de niveaux d’intégration et d’échelles temporelles.

2 RÉALISATION

Piloté par la Direction générale, le projet collectif s’est déroulé suivant 4 phases :

Comprendre la commande et la situation à partir de recherches documentaires et des entretiens réalisés avec les services de la CUB. Plusieurs livrables intermédiaires ont été produits pour formaliser les données recueillies.

Établir le diagnostic sur la gouvernance politique et technique de la CUB au regard des éléments issus des entretiens réalisés avec 19 Directeurs généraux des services des communes membres et du parangonnage effectué auprès des communautés urbaines de Lille, Nantes et Toulouse.

Analyser les données et formuler des propositions concrètes sous forme de scenarii de mutualisation. Une note d’étape a été produite à mi-parcours pour recevoir une validation intermédiaire de la commande, des premières hypothèses et du plan du rapport.

Synthétiser et restituer nos propositions sous la forme d’un rapport comprenant notamment un outil d’aide à la décision décliné en 20 fiches action. Ces propositions ont été validées globalement par la Direction générale et techniquement par les services de la CUB concernés.


Patrice RABAUD Directeur général adjoint, pôle administration générale

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La gouvernance actuelle ne semble pas devoir perdurer. Les évolutions législatives vont impliquer a priori une remise en cause de son organisation actuelle, notamment avec la réduction du nombre de vice-présidents. La place des communes au sein de la métropole sera de ce fait modifiée. Certains DGS expriment la nécessité d’améliorer également la gouvernance technique.

La mutualisation est fortement attendue. Les besoins diffèrent selon la taille des communes. L’objectif principal vise à améliorer le temps de réponse et le coût de gestion des services proposés à la population. Pour y parvenir, la mutualisation doit s’effectuer à géométrie variable avec les communes volontaires sans y associer systématiquement la CUB, et sur la base des coopérations existantes (certains achats et équipements). Un groupe de travail CUB - Communes a commencé à réfléchir à leur développement. Les communes expriment cependant un besoin d’accompagnement et de pilotage pour avancer sur le sujet.

Dans les communautés urbaines de Lille Métropole, Nantes Métropole et Toulouse Métropole Globalement, c’est la définition du projet de territoire qui a conduit à la mise en place d’une gouvernance politique et technique territorialisées. Les politiques communautaires sont ensuite mises en œuvre sur des territoires supra-communaux. En particulier, Lille Métropole et Nantes Métropole ont contractualisé avec leurs communes les projets à dimension métropolitaine et communale ainsi que les projets de coopération et de coordination des moyens. La mutualisation a été organisée autour d’actions identifiées collectivement et a été menée à périmètre géographique variable.L’impact du coefficient de mutualisation sur les finances locales n’y est pas perçu comme un argument suffisant pour approfondir toutes formes de mutualisation.

Les entretiens et l’analyse des documents ont permis d’établir un diagnostic croisé de la perception des enjeux posés par la transformation en métropole à trois échelles.

Selon les services de la CUB La construction de la métropole et l’intérêt communautaire sont fondés sur une fonction redistributive attendue de la CUB. Ces moyens sont dispensés au profit des projets communaux plutôt qu’au service d’une véritable intégration communautaire. Depuis la dernière décennie, ces relations ont évolué sous l’effet conjugué des contrats de co-développement signés avec chaque commune et de la territorialisation d’une partie des services de la CUB. Toutefois, le périmètre d’intervention de la CUB au regard de ses compétences n’est pas suffisamment clair et mériterait d’être revisité.

La gouvernance du territoire reste marquée par le traitement égalitariste des communes. Cela prévaut depuis 1977. Les instances politiques de décision fonctionnent en co-gestion ce qui impose des choix consensuels. La transformation en métropole permettrait d’instaurer des modes de décision plus propices à la promotion de l’esprit métropolitain.

Actuellement, la mutualisation reste limitée à quelques initiatives (groupements de commande et observatoire fiscal notamment). La raréfaction des moyens publics constitue une opportunité de la développer plus systématiquement. Ces projets suscitent l’intérêt mais nécessitent cependant au préalable une clarification de l’organisation de la CUB et de ses processus internes.

Selon les directeurs généraux des services de 19 communesLa métropole est considérée comme une nécessité historique. Les communes expriment toutefois des interrogations face à une montée en puissance de la CUB, perçue comme lointaine et complexe. Cependant, elles s’accordent pour reconnaître que la territorialisation des services et la mise en œuvre des contrats de co-développement sont des avancées positives. Les DGS réaffirment que le partage des compétences doit d’abord se faire au regard de l’intérêt métropolitain et de l’efficacité du service rendu.

3433


La démarche de mutualisation à la CUB et dans les communes émane aujourd’hui avant tout des services. Le portage politique doit être initié dès le début du nouveau mandat.

Au niveau central, il serait souhaitable que l’organisation administrative soit symétrique de la nouvelle répartition des délégations.

Au niveau infra-communautaire, les gouvernances politique et technique devraient être reconsidérées à l’échelle des territoires des Directions territoriales. La pratique des métropoles parangonnées sera une source utile d’inspiration. La future génération de contrats de co-développement (Codev) incarnera dans cet esprit, territorialisation des politiques publiques et mutualisation des moyens.

4 TRANSFERT

Faire métropole, c’est pour tous les territoires concernés aujourd’hui ou demain par la loi de modernisation de l’administration publique et d’affirmation des métropoles (loi MAPAM), établir un espace de solidarité, où coopèrent des communautés d’agents, sur une communauté de territoire, dans un même objectif d’efficience de l’action publique et de qualité de service public.

Affirmer la métropole, c’est affirmer que les notions de solidarité et de projet d’aménagement et de développement s’exprimeront au travers d’un pacte financier et fiscal équilibré. Ce pacte permettra leur concrétisation et leur mise en œuvre pérennes. Il se voit réserver une place centrale dans l’ensemble des propositions.Les instruments que la loi MAPAM rappelle, à savoir l’intérêt métropolitain, qui détermine le degré de métropolisation voulu par la métropole, d’une part, et le coefficient de mutualisation des services fonctionnels, qui mesure la communauté de gestion de l’action publique décidée par les communes, d’autre part, sont des indicateurs cruciaux. Les propositions les intègrent pleinement.

3 BILAN

La mutualisation est un dispositif organisationnel et non une fin en soi. Elle doit être distinguée du transfert de compétences des communes. Le contexte politique local est une variable essentielle des modifications du périmètre originel de l’établissement public. La mutualisation constitue un levier sur la voie de la transformation en métropole. C’est ce que nous avons proposé à la CUB : une démarche de mutualisation pragmatique et progressive ayant pour but de créer une culture commune et d’améliorer l’efficience des politiques publiques.

La mutualisation répond à deux objectifs principaux : accélérer l’intégration métropolitaine comme facteur

d’amélioration de l’efficacité du service public pour le citoyen. renforcer la solidarité communautaire exige d’intégrer les coûts

de la non-mutualisation. À l’inverse, la mutualisation peut être à terme facteur d’économies.

La réussite d’une démarche de mutualisation est étroitement corrélée à la mise en place d’une gouvernance renouvelée, tant au niveau central que territorial.

Les relations CUB - communes sont d’abord bilatérales. Il n’existe pas d’instances de gouvernance politique et technique au niveau infra-communautaire et supra-communal, si ce n’est des clubs ou réseaux de praticiens (marchés publics, systèmes d’information, services techniques…) où la CUB est cependant inégalement présente. La méthode des « petits pas » semble la plus adaptée pour avancer. Elle suppose de partir des besoins et attentes de mutualisation sur le territoire. Elle doit obéir à certains principes, à savoir, s’appuyer sur les communes volontaires, privilégier une démarche empirique sans aller immédiatement vers des services communs.

Le succès de la mutualisation reposera sur une gouvernance centrale clarifiée ainsi que sur un renforcement de la gouvernance territoriale.

3635


Les cinq niveaux de mutualisation Les processus de définition de la métropole font inévitablement apparaître un besoin de gradation de la mutualisation. Cinq niveaux ont été identifiés et permettent de positionner le curseur de la mutualisation, sur le niveau souhaité dans chacune des actions de mutualisation envisagées.

Le niveau premier relève de la connaissance des acteurs et de la disponibilité d’états des lieux dans les politiques publiques.

Le second niveau illustre les coopérations ponctuelles qui permettent de créer des liens, sans aucune forme de coordination ou de planification de la coopération.

Le troisième niveau décrit les coopérations organisées, qui se déroulent cependant, sans aucun effectif partagé ou commun.

Le quatrième niveau prévoit un travail planifié et intégré avec du personnel partagé ou commun.

Le dernier niveau crée métropole, puisqu’il permet l’épanouissement des services intégrés avec les autres acteurs publics, voire privés de l’espace métropolitain.

Les trois échelles temporelles Le croisement des objectifs poursuivis et des niveaux de mutualisation recherchés, permet en dernier lieu de formaliser un parcours de mutualisation, en partant de la situation au moment de la réalisation de l’exercice (court terme) sur l’échelle du mandat à venir (moyen terme) et du mandat suivant (long terme).

Au final, le parcours de mutualisation, testé en l’occurrence sur vingt sujets, a été structuré dans des fiches actions, qui formeront le schéma de mutualisation

Dans cet esprit, la transférabilité des propositions est essentielle et a été vérifiée. Elle est aussi d’autant plus importante, que la souplesse du droit positif sur la forme et le contenu du schéma de mutualisation est importante. Cette souplesse permet à la diversité des territoires, l’ancienneté et la forme des coopérations intercommunales établies de s’exprimer pleinement. Les propositions faites permettent donc une formalisation aisée d’un schéma de mutualisation fondé, sur quatre objectifs, cinq niveaux de mutualisation et trois échelles temporelles.

Les quatre objectifs La transformation en métropole constitue une occasion de redéfinir le pacte de solidarité communautaire. Quatre objectifs peuvent être poursuivis :

Le premier objectif permet de mettre pleinement en œuvre le principe de subsidiarité. Cela consiste à redéfinir le contenu de la répartition des compétences existantes et de leur mode d’exercice. Cet objectif vise à revisiter la manière dont l’établissement public applique la subsidiarité et par conséquent la compréhension partagée de l’intérêt aujourd’hui communautaire et demain métropolitain.

Le second objectif vise à clarifier ce qui relèvera du champ de la coopération, sans entrer dans le champ formel des compétences attribuées à l’établissement public. En deçà de toute formalisation, il s’agit de profiter des effets d’aubaine et de rechercher des économies d’échelle. Il s’agira de fédérer la gestion des moyens de l’action publique et certaines politiques publiques.

Le troisième objectif porte sur la gestion des services fonctionnels. Le but est de maximiser le coefficient de mutualisation et de construire entre les communes et l’établissement public des services fonctionnels communs.

Le quatrième objectif porte sur de nouveaux services. La transformation des relations entre les communes et l’établissement public et l’affirmation de la métropole créent un appel d’air vers de nouveaux services qui pourraient être rendus dorénavant par la métropole. Issus de la demande sociale ou établis par la loi, ces nouveaux services peuvent être le levier d’une modernisation de l’action publique sur le territoire, portée par la métropole de demain.

3837


LE PASSAGE DE LA COMMUNAUTÉ D’AGGLOMÉRATION AU STATUT DE MÉTROPOLE

GRENOBLE ALPES MÉTROPOLE


Christophe DUVERNE

Antonin JIMENEZ

Marie LEMAIRE

Renaud MOISSON-LECLERC

Carine TARGE 4039

1 COMMANDE

Le projet collectif avait pour principal objectif d’élaborer un document d’aide à la décision à destination des nouveaux élus communautaires qui seront désignés en mars 2014, pour leur permettre d’appréhender toutes les dimensions relatives au passage de la Métro au statut de métropole. Ce document prospectif attendu avait pour vocation de définir les différents scenarii mesurant l’impact de la métropolisation selon 2 axes :

La définition du périmètre du territoire de la métropole La définition de son champ de compétences

Pour cela, l’étude devait mesurer les impacts de cette évolution statutaire sur l’organisation des services et des ressources de la Métro, que ce soit en termes de ressources humaines, matérielles ou financières.

Ainsi, le projet permettait de répondre à la problématique suivante :

Quels sont les opportunités et les impacts liés au passage du statut de communauté d’agglomération de Grenoble Alpes Métropole au statut de métropole ?

Et ce en développant 3 approches :

1. Une approche par les compétences

En mesurant l’ampleur des transferts, en identifiant la nature des compétences transférées, leur caractère obligatoire ou conventionnel. Pour les compétences obligatoires, il s’agissait de mesurer leurs modalités de mise en œuvre et leur impact sur l’organisation. Pour les compétences conventionnelles, la mission devait présenter les différentes options possibles par la loi et expliquer l’opportunité du transfert de ces compétences.

La question du choix des compétences permettait également d’aborder celle de la définition de l’intérêt métropolitain. En effet, en ce qui concerne les compétences pouvant être partagées entre les communes membres et la métropole, l’ampleur du transfert dépend de ce que la métropole définit comme étant de son intérêt. Le périmètre envisagé des compétences exercées par la future métropole devait aussi permettre de réfléchir sur un niveau de services à apporter aux petites communes (plateforme de services, assistance, ingénierie, etc.). Cette question demeure particulièrement posée suite à l’intégration de nombreuses petites communes dans l’ensemble métropolitain, intégration survenue au 1er janvier 2014.

2. Une approche territoriale

Sur le plan politique et au niveau local, la mission devait interroger le calendrier de travail du passage en métropole, étroitement lié au calendrier électoral et au renouvellement des exécutifs communaux et communautaires. La question territoriale portait également sur le périmètre géographique pertinent pour la métropole, en interrogeant les limites actuelles de la communauté d’agglomération, ses évolutions récentes, et les possibilités ou non d’étendre les limites de ce territoire et d’intégrer des territoires voisins.

Après l’intégration des deux communautés de communes du sud grenoblois et des balcons de Chartreuse au 1er janvier 2014, les limites territoriales de la future métropole pourraient paraitre en


Pierre TONNEAU Directeur général des services

4241


ont été présentés et validés les principaux résultats de la mission. En sus de ces instances, l’équipe a pu intervenir lors de plusieurs réunions importantes qui ont jalonné la mission : réunion des DGS de l’agglomération, comité de direction conjoint Ville de Grenoble/Métro, réunion de lancement des comités techniques et politiques de la mission métropole, conférence réunissant les 49 maires de l’agglomération.

Un entretien hebdomadaire avec le directeur général des services a permis de maintenir un rythme structurant de collaboration avec le commanditaire, et de préparer par étapes les différents supports de présentation, adaptés au public concerné.Des outils spécifiques ont été développés pour la réalisation de la mission :

Un espace collaboratif en ligne, qui a permis de mutualiser les ressources documentaires et les productions écrites au sein du groupe

Une grille d’entretien, constituant la trame des rencontres programmées avec les acteurs concernés par les enjeux de la métropole grenobloise.

Dès le début de la mission, il a été convenu avec le directeur général des services que les entretiens seraient le socle des informations qui permettraient le travail de compréhension des enjeux et d’analyse afin d’élaborer nos propositions.À l’initiative du DGS, un échantillon le plus représentatif possible des acteurs à rencontrer a été défini selon la répartition suivante :

acteurs élus : le Président et certains vice-présidents de la Métro, les présidents de groupes politiques, un panel de maires des 49 communes membres (selon la taille, la couleur politique, et la configuration territoriale urbain/rural), les présidents des EPCI environnants (Voironnais, Grésivaudan) ;

acteurs administratifs : DG et DGD de la Métro, les directions et services concernés de la Métro, un panel de DGS des 49 communes membres (en fonction de la taille de la collectivité essentiellement), les directeurs de certains établissements publics de l’agglomération (agence d’urbanisme, EP SCOT, AEPI), certains OPH, les responsables administratifs des EPCI environnants ;

effet non aboutie. L’étude devait traiter de la cohérence territoriale de l’aire urbaine au regard des EPCI connexes au territoire de la Métro (Voironnais, Grésivaudan). Enfin, cette approche territoriale devait permettre de questionner la place de la ville centre au sein de la future métropole.

3. Une approche par l’analyse des impacts en termes d’organisation de la collectivité

En partant du constat que l’évolution en statut de métropole bouleversera l’organisation de l’EPCI. Sur le plan des ressources humaines, le passage au statut de métropole suppose d’accueillir de nouveaux agents, avec de nouveaux métiers. Sur le plan financier, les mécanismes de péréquation seront redéfinis, les dotations de l’État seront revues. Sur le plan de l’organisation, la métropolisation pose d’autant plus la question de la territorialisation, de la mutualisation et du rapprochement des services, notamment avec la ville centre. Les enjeux en la matière sont notamment accrus par l’élargissement du territoire communautaire consécutif à l’intégration des EPCI du Sud grenoblois et des Balcons de la Chartreuse, élargissant le périmètre de l’intercommunalité de 28 à 49 communes.

2 RÉALISATION

1. Une mise en œuvre d’un mode projet, s’appuyant sur les instances de la collectivité

En accord avec le directeur général des services, le déroulement de la mission ne devait pas provoquer la création d’instances dédiées, mais plutôt permettre de diffuser le contenu du travail réalisé dans les instances déjà en place au sein de la Métro. Ainsi, le comité de pilotage s’est reposé sur le groupe politique constitué pour le lancement de la mission métropole, et le comité de direction générale (CODG) a constitué le comité technique au sein duquel

4443


Cette 1ère phase a également été marquée par le lancement de la mission métropole par la direction générale de la Métro, avec l’annonce du recrutement d’un directeur de mission, et la constitution de 7 groupes de travail thématiques, confiés chacun à un pilote technique et un élu référent. La réflexion sur la mission métropole et la constitution de ces groupes a fait l’objet de la rédaction d’un argumentaire pour le Président, et une note de propositions sur la constitution de groupes de travail.

b) 2ème phase : suite au vote de la loi MAPAMCertaines interrogations sur les conditions du passage en métropole et le contenu des compétences ayant été levées après le vote de la loi, il a été possible de travailler sur les constats issus des entretiens, et les enjeux directement liés au contenu de la loi. Celui-ci a fait l’objet de présentations successives auprès de différents publics (élus de la Métro, cadres de la Métro et des communes), dans une perspective d’explication et d’appropriation des compétences de la future métropole. Associé à ce contenu essentiellement juridique, le groupe des élèves administrateurs a présenté des points d’étape de sa mission, en faisant des retours sur les entretiens, et une analyse des enjeux et des perspectives du passage en métropole. Cette phase a également été marquée par l’intégration de 2 communautés de communes au 1er janvier 2014, portant la Métro de 28 à 49 communes membres.

3 BILAN

1. Une analyse du contenu de la loi MAPAM et de ses principaux enjeux pour la Métro

Dès le vote de la loi, il a été possible de présenter à nos différents interlocuteurs le cadre juridique de la loi, avec un focus sur les points suivants :

Contenu des compétences obligatoires Contenu et modalités d’exercice des compétences

conventionnelles

partenaires et personnalités qualifiées : Conseil régional, Conseil général, Préfecture de l’Isère, Chambre Régionale des Comptes, Pôle de Recherche et d’Enseignement Supérieur de Grenoble, Chambre de Commerce et d’Industrie de Grenoble.

Au total, une cinquantaine de personnes ont été rencontrées à l’issue des entretiens.

2. Les différentes étapes clés de la mission

a) 1ère phase : en amont du vote de la loi MAPAM Ce premier temps de la mission s’est déroulé lors de la dernière ligne droite des discussions parlementaires et du vote de la loi, alors que de nombreuses incertitudes continuaient à cultiver certaines options (voire certains espoirs) quant au contenu de la loi. Ces interrogations, qui sont largement ressorties des premiers entretiens menés, ont porté pour l’essentiel sur :

L’automaticité du passage au statut de métropole Le périmètre concerné Le contenu des compétences obligatoires

Un temps spécifique a été consacré à l’organisation des entretiens et aux prises de rendez-vous, ainsi qu’à la réalisation de ces entretiens.

Prisedeconnaissanceetlancementdelamissionauseindelacollectivité

Diagnostic,analyseet

entretienaveclesacteurs

Analysedesimpactsdela

métropolisationetdéfinitiondes

scenarii

Clôturedelamissionet

définitiondesesperspectives

Mi-novembre Mi-décembre Mi-janvier 31 janvier

CoDG CoDG CoDG

CoDirVille

Grenoble&métro

Conférencedesmaires

CoTech&ComitéPolitique

4645


4 TRANSFERT

Le passage au statut de métropole, imposé par la loi, donne une occasion unique de rechercher la meilleure façon de conduire un changement institutionnel d’ampleur, décidé au niveau national et non par la collectivité, dans un délai contraint.Trois éléments apparaissent essentiels au regard de la complexité du changement institutionnel à l’œuvre :

1. Adopter une demarche progressive dans la conduite du changement

D’une part, la loi impose un calendrier dans la mise en place de la métropole. Ce calendrier permet de déterminer des chantiers prioritaires, au premier rang desquels le transfert de compétences obligatoires qui interviendra au 1er janvier 2015.

Modalités de mutualisation des services et questions connexes (création de services communs, coefficient de mutualisation…)

Gouvernance (conférence métropolitaine)Afin de schématiser l’ensemble des compétences, une cartographie des compétences a été élaborée sous forme de nuages, et ce document a été distribué à l’ensemble des maires et des directeurs de la ville de Grenoble et de la Métro.En outre, la présentation de ce nouveau cadre juridique a fait l’objet de nombreux échanges lors des différentes instances.

2. Un appui au lancement de la mission métropole

Pour préparer le lancement de la mission métropole, un argumentaire sur les grands enjeux métropolitains sous la forme d’une note synthétique, a été rédigée à l’attention du Président, en développant 2 axes majeurs :

L’attractivité du territoire métropolitain La solidarité territoriale et les politiques publiques de solidarité

En outre, une note de propositions sur les contours et la constitution des groupes thématiques a été produite à l’attention du DGS.

3. Une analyse sur les grands enjeux du passage en métropole, et sa diffusion auprès des acteurs concernés

Un des points forts de la mission est d’avoir pu être présente dans de nombreuses instances, à différents niveaux d’intervention, ce qui a permis une diffusion assez large et progressive du travail mené tout au long des 9 semaines. Ainsi, il a été possible de travailler plus spécifiquement :

auprès des cadres Un travail spécifique a été mené en collaboration avec la ville de

Grenoble pour la préparation d’un comité de direction commun Ville/Métro, qui a permis de présenter une analyse croisée de la loi et de ses enjeux et une restitution exhaustive de la mission des élèves.

auprès des élus Avec une présentation lors d’une conférence réunissant les

49 maires de l’agglomération. Cette réunion a été l’objet de nombreuses interventions politiques sur la métropole, et de questions précises sur certains enjeux.

Conventionnement État, région, département

6

Convention « routes » avec le conseil général

5

Intérêt métropolitain

4

Schéma de mutualisation

3

Organisation des compétences onbligatoires

2

Intégration des fonctions support

11er janvier 2015

1er janvier 2015

Mars 2015

2017

2017

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de s’appuyer sur l’ensemble des techniciens compétents dans les domaines concernés. La complexité du projet appelle ainsi une définition claire des rôles de chacun et un lien permanent entre les décideurs politiques et les techniciens.

3. Communiquer sur les opportunités offertes

Les changements imposés présentent un risque inhérent de non-acceptation, qu’il convient de réduire en saisissant l’opportunité de changement offerte. La pertinence de la transformation institutionnelle ne pouvant pas faire l’objet de débat, il s’agit d’en tirer parti et de développer sur cette base un discours positif.

La conduite de projets de grande ampleur dans un temps contraint nécessite donc de mettre en place des actions de communication à destination des agents des collectivités concernées, et ce avec le double objectif d’atténuer le caractère anxiogène de tels bouleversements institutionnels et d’impliquer les agents dans les chantiers à venir. L’information du public sur les opportunités créées par le changement constitue également un facteur de réussite, la bonne réalisation d’un projet étant en partie fonction de son acceptabilité.

Certains sujets peuvent à l’inverse être traités dans un second temps, par exemple l’élaboration d’un schéma de mutualisation au cours de l’année 2015, ou la définition de l’intérêt métropolitain, exigée dans les deux ans suivant la création de la métropole.

D’autre part, la bonne conduite du projet nécessite d’établir des priorités en termes organisationnels afin d’aborder au mieux les différentes échéances obligatoires. Par exemple, il s’agit de rendre effectives au plus vite l’intégration et la gestion du personnel transféré avant d’organiser de façon plus fine les nouvelles compétences exercées.

2. Conduire le projet au bon niveau avec l’ensemble des partenaires concernés

Tout d’abord, eu égard au caractère transversal et stratégique du changement, il est nécessaire de rattacher la direction du projet à la direction générale. Le projet impliquant par nature un très grand nombre de services, le rattachement à la direction générale vise à faciliter leur mobilisation et la coordination de leur action. Le positionnement à un niveau hiérarchique élevé a également pour but de renforcer l’autorité de projet, au regard de la rapidité avec laquelle le changement doit être conduit.

Ensuite, une des clés de réussite de la transformation institutionnelle réside en l’implication constante des différents partenaires. La structuration de réseaux métiers (réseau des directeurs des finances, par exemple) est essentielle au partage d’informations et à la coordination des travaux. La réussite de ce type de projets dépend également de la capacité des élus des collectivités concernées à collaborer étroitement et de façon constante, afin de coordonner en permanence l’action de leurs administrations respectives.

Enfin, une bonne articulation entre les décideurs politiques et les techniciens doit être assurée. Du fait de l’ampleur des changements institutionnels induits, les élus doivent occuper une place centrale dans la définition de la structure-cible, mais sont dans l’obligation

5049


CAP SUR LA MÉTROPOLE :APPUI À LA MISE EN ŒUVRE FINANCIÈRE

COMMUNAUTÉ URBAINE DE LYON


Alice BONNET

Cédric DUTRUEL

Nicolas PRUVOST

Juliette SOUCHAL

5251

INTRODUCTIONInitiée par les présidents de la Communauté urbaine du Grand Lyon et du Conseil général du Rhône à la fin de l’année 2012, la Métropole de Lyon sera créée au 1er janvier 2015 en application de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPAM. Le texte a été voté par le Parlement le 19 décembre 2013 et promulgué le 27 Janvier 2014.

Cette collectivité territoriale sui generis se substituera à la Communauté urbaine du Grand Lyon ainsi qu’au Département du Rhône sur le territoire de l’actuel établissement public de coopération intercommunale. En plus des compétences qui lui seront dévolues par la loi, la Métropole a vocation à exercer l’ensemble des prérogatives de la Communauté urbaine et du Département.

1 COMMANDE

Pour mener à bien l’ensemble des chantiers nécessaires à la création de la nouvelle collectivité, les équipes du Grand Lyon se sont organisées en mode projet pour définir, structurer, planifier et mettre en œuvre l’ensemble des actions qui devront être réalisées dans le courant de l’année 2014.

Une mission Métropole a ainsi été mise en place auprès du Directeur général des services du Grand Lyon à compter du 1er octobre 2013. Cette mission a vocation à piloter et coordonner ce vaste projet de transformation. Trois volets distincts ont été retenus: un volet « Ressources », un volet « Territoires », et un volet « Politiques publiques ».

La Délégation générale aux ressources s’est elle-même organisée en mode projet et ce, bien avant la mise en place effective de la mission Métropole. À cet égard, la Direction des finances a créé son propre mode projet sous le nom de « Mise en œuvre financière de la Métropole ».Une note d’organisation du projet, établie conjointement par les directions des finances du Grand Lyon et du Département du Rhône a été diffusée le 23 octobre 2013. Celle-ci en définit notamment les objectifs et la gouvernance. Le projet « Mise en œuvre financière de la Métropole » présente la particularité d’être conduit de manière opérationnelle par une équipe mixte de douze chefs d’opération dont huit du Grand Lyon et quatre du Département du Rhône.

Les élèves administrateurs territoriaux ont débuté leur projet collectif au Grand Lyon le 12 novembre 2013. Le début de la mission a coïncidé avec la phase de démarrage du projet ce qui a permis à l’équipe d’apporter son appui dès le lancement de l’opération.

Les travaux menés procèdent d’une double logique technique et managériale. Outre les livrables juridiques et financiers, les élèves administrateurs ont assuré l’accompagnement managérial du projet tant auprès des agents de la Direction des finances qu’à destination des équipes impliquées à ce stade au Département du Rhône.

Au-delà des chantiers à conduire en 2014 pour garantir la continuité financière, budgétaire et comptable lors de la création de la Métropole de Lyon, les élèves administrateurs territoriaux ont été amenés à se saisir de l’ensemble des enjeux propres à garantir la permanence de l’action publique territoriale sur le futur territoire métropolitain à compter du 1er janvier 2015.

La responsable du projet

Agnès CHAPELIER-MONNET Responsable assistance applicative et méthode,

Direction des Finances

5453


Un projet d’ordonnance portant sur les dispositions comptables, budgétaires et financières prises en application de l’article 39 de la loi MAPAM.

Les enjeux managériaux et organisationnels ont fait l’objet de deux documents supplémentaires :

Une cartographie visant à présenter l’ensemble des interactions tant au sein de l’équipe projet constituée pour accompagner la mise en œuvre financière de la Métropole qu’en dehors de ce seul périmètre ;

Un diagnostic comparé portant sur le fonctionnement de la fonction financière et sur les processus budgétaires au Grand Lyon et au Conseil général afin d’identifier les points de convergence et de capitaliser sur ceux-ci en proposant des recommandations pour assurer la bonne marche financière de la Métropole.

Enfin l’équipe des élèves administrateurs a également animé deux réunions avec l’ensemble des agents de la Direction des finances du Grand Lyon afin de présenter les grands enjeux de la mise en œuvre financière de la Métropole. L’objet principal de ces réunions était principalement de dissiper les craintes des agents et de lever les résistances au changement qui peuvent apparaître face à un projet d’une telle ampleur.

Des livrables complémentaires et adaptés aux besoins de la collectivité

Hétérogènes de prime abord, ces deux catégories de documents ont permis d’appréhender le projet dans toutes ses dimensions sans se limiter aux seules considérations techniques. Pour autant, celles-ci ne sauraient disparaître au profit des seules préoccupations managériales. En définitive, il ressort qu’un tel projet doit nécessairement s’inscrire dans une triple logique technique, managériale et organisationnelle.

2 RÉALISATION

Trois étapes ont jalonné la mission confiée aux élèves administrateurs : Etape 1 : Analyse de l’existant et identification des enjeux

structurants ; Etape 2 : Etudes approfondies menées à partir des grandes

problématiques dégagées lors de la première phase ; Etape 3 : Remise des livrables finaux et préconisations.

Méthodologie

Les élèves administrateurs ont d’abord eu recours à une phase d’entretiens afin de mieux appréhender le contexte de la mission et de recueillir les informations nécessaires de la part de l’ensemble des acteurs concernés. Concomitamment, l’équipe a procédé à une analyse juridique, comptable et financière afin de saisir les enjeux techniques de la commande. Enfin, un diagnostic différentiel entre les organisations du Conseil général et du Grand Lyon a été mené afin de mettre en perspective la création de la Métropole de Lyon.S’agissant du travail de benchmark effectué par l’équipe, celui-ci s’est montré particulièrement délicat dans la mesure où la future Métropole de Lyon est une construction juridique et institutionnelle inédite. Collectivité territoriale sui generis, elle n’est pour l’heure régie par aucune disposition normative de droit commun.

Une approche tant technique que managériale

L’équipe a produit des livrables tant techniques que managériaux. Eu égard à l’ampleur du projet, il est très vite apparu pertinent de ne pas se cantonner aux seuls aspects juridiques et financiers liés à la mission. S’agissant des documents techniques, deux livrables ont été produits :

Une note portant sur l’application du principe de continuité juridique et comptable ;

5655


important à relever compte tenu des cultures professionnelles très différentes des deux collectivités fusionnées. Le principal défi réside par conséquent dans la capacité des managers à donner du sens à l’action administrative.

L’enjeu est de parvenir à concilier deux cultures : une culture de projet et d’investissement propre au Grand Lyon par opposition à une logique plus gestionnaire, marquée par l’importance des politiques de solidarité au Conseil général dont les marges de manœuvre financières sont structurellement plus réduites.

…et d’amélioration de l’action publique locale.

La future Métropole lyonnaise devra apporter la preuve de sa plus-value dans le paysage administratif par sa capacité à mettre en œuvre des actions adaptées aux attentes des usagers, des citoyens et des contribuables tout en étant à même de répondre aux défis économiques, sociaux et environnementaux du territoire.

Pour répondre à cet enjeu, la Métropole disposera autant de leviers organisationnels que d’outils liés à l’instauration d’un nouveau partenariat avec les communes de son territoire placé sous le signe de la subsidiarité.

L’organisation territoriale de la Métropole constitue en effet un enjeu stratégique. Il s’agira de dépasser l’organisation de l’actuelle Communauté urbaine pour repenser les politiques publiques selon des approches adaptées aux bassins de vie. Le modèle des maisons du Rhône, implantations territoriales portant l’ensemble des politiques départementales sur le territoire, constitue en ce sens un modèle d’organisation intéressant pour la Métropole.

Enfin, des enjeux importants sont à prévoir en termes de maîtrise des dépenses publiques dans un contexte financier amené à se tendre pour la Métropole par rapport à la situation actuelle du Grand Lyon. Plusieurs pistes comme l’engagement d’une réflexion globale sur les nouveaux modes de gestion des services publics, la mise en place d’un budget globalisé avec la fixation de norme

3 BILAN

Au-delà des défis opérationnels, les enjeux managériaux et d’amélioration de l’action publique locale sont au cœur de la réussite de la future Métropole.

La Métropole de Lyon constitue un projet inédit dont la création emporte des défis opérationnels à relever d’une rare ampleur. Qu’il s’agisse de calculer le montant des transferts de charges, de construire et d’adopter le premier budget métropolitain ou de repenser l’architecture de la nouvelle organisation financière, les nombreux défis techniques auxquels doivent faire face les équipes demeurent complexes mais ne sauraient constituer l’unique aspect du projet.

Au cœur de la réussite de la future Métropole, les défis à relever se poseront avant tout en termes managériaux…

Les défis managériaux sont conséquents pour la future Métropole à court, moyen et long terme. À court terme, l’accompagnement du changement doit permettre une intégration sereine des agents dans la future collectivité. Il s’agit à ce stade de répondre aux inquiétudes nées des bouleversements organisationnels qui attendent les équipes tout en les préparant au mieux aux nouvelles compétences qu’elles devront exercer. Les leviers sont multiples et recouvrent tant des aspects pratiques comme les formations aux outils et métiers que l’organisation d’une communication managériale claire et régulière sur l’avancée des chantiers et les arbitrages rendus. Au delà, la participation des agents à la construction de leur future collectivité est essentielle pour porter la dynamique du projet et garantir son succès et passe notamment par le recueil et la prise en compte de leurs attentes.

À plus long terme, la création d’une identité commune à même de fédérer les 9 000 agents de la Métropole constitue un défi

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sécurisation de la fonction financière, de favoriser la communication managériale et l’implication des agents tout en garantissant un pilotage d’ensemble et une coordination globale de l’ensemble des parties prenantes.

d’évolution des dépenses ou encore l’instauration d’un principe de fongibilité asymétrique pour contenir l’évolution de la masse salariale pourront être étudiées.

4 TRANSFERT

Une démarche innovante, véritable laboratoire de la Métropole intégrée

Le projet de création de la Métropole de Lyon est sans précédent, ce qui nécessite des outils et méthodes qu’il convient d’adapter aux besoins de cette collectivité nouvelle. Au-delà de la disparition de la Communauté urbaine du Grand Lyon et d’une partie de l’actuel Département du Rhône, l’enjeu réside dans la capacité à réunir au sein d’une même entité deux collectivités différentes dans leur nature, vocation et culture afin d’assurer la permanence de l’action publique.

Dans un contexte favorable à la création des métropoles, celle de Lyon préfigure le concept de Métropole intégrée qui conciliera développement économique, aménagement et services urbains, et politiques sociales dans un panel de compétences très larges, avec l’ambition d’un positionnement à l’interface des échelles locale, dans une logique de proximité, et européenne.De par son ampleur, son caractère pionnier, et la concentration de politiques publiques et de ressources en un seul échelon et sur un territoire unique, la Métropole lyonnaise se pose ainsi en véritable laboratoire. Du succès de cette entreprise dépendra le suivi et l’approfondissement du mouvement de métropolisation, voire la remise en cause des départements par leur intégration dans les métropoles.

Les grands principes qui se dégagent de l’étude effectuée par les élèves administrateurs sont aisément transposables au sein des collectivités ayant vocation à devenir des métropoles. Il ressort en effet des travaux conduits que l’enjeu est d’abord d’assurer la

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DU GRADE AUX MÉTIERS, UNE APPROCHE RENOUVELÉEDES RESSOURCES HUMAINES

SAINT-ÉTIENNE MÉTROPOLELes auteurs du projet

Agnès FROMENT

Gildas LAERON

Oriane LE PORCHER

Anne-Sophie RAVISTRE

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1 COMMANDE

Un inventaire des responsabilités liées aux métiers et aux fonctions pour développer la culture managériale de la collectivité

Saint-Etienne Métropole, une « agglomération en pleine évolution »Communauté d’agglomération depuis le 1er janvier 2001, après la transformation de la communauté de communes mise en place en 1995, Saint-Etienne Métropole comprend aujourd’hui 45 communes membres. Au fort ancrage des institutions communales s’ajoute la construction d’une identité intercommunale moins fondée sur le territoire que sur la culture socio-professionnelle industrielle et la recherche d’un nouveau souffle économique avec le développement d’une économie tournée vers le design et l’innovation. Dans ce contexte, la place et la visibilité de l’agglomération en tant qu’acteur à part entière du territoire en complément de l’action des communes, reste à affirmer.

Après avoir été essentiellement une administration de missions dotée de compétences d’expertise puis de service, conséquence du transfert de métiers d’exécution comme la collecte des ordures ménagères, l’agglomération a dû, notamment pour la gestion

des ressources humaines, s’adapter à une croissance rapide des effectifs d’une part, et à la cohabitation de métiers de plus en plus variés d’autre part. Nous en voulons pour preuve l’intégration d’équipements qualifiés d’intérêt communautaire dont les agents sont sur des logiques d’intervention de production de services culturels et de loisirs à l’instar du centre aquatique, du stade ou du musée d’art moderne.

De cet ensemble hétérogène, il est complexe de faire émerger une cohérence et des principes communs en matière de ressources humaines, difficulté confortée par la logique des filières et des grades de la fonction publique territoriale.

Développer les ressources humaines en s’appuyant sur les managersLa direction des ressources humaines composée de 21 agents assure l’accompagnement d’environ 650 agents (titulaires et contractuels) répartis sur plusieurs sites, aux métiers divers et aux parcours variés. Cette montée en charge du personnel de l’agglomération pose aujourd’hui des enjeux en termes de structuration de l’organisation, de positionnement des encadrants et du rôle des managers.

Dans ce cadre, la direction générale et la direction des ressources humaines ont proposé une mission visant à dresser un « Inventaire des responsabilités liées aux métiers et aux fonctions » (IRM) pour établir une cartographie des métiers et des fonctions présents au sein de la collectivité et identifier les niveaux de responsabilités. Ce travail de diagnostic et d’analyse doit servir de base à l’approfondissement de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences de l’organisation, première étape vers le développement d’une culture managériale rendue nécessaire pour l’approfondissement du projet intercommunal et son adéquation avec les attentes du territoire.

La mission répond à un double enjeu : Caractériser l’ensemble des métiers et des fonctions de la

collectivité pour poursuivre l’identification de ceux-ci et valoriser les différents niveaux des responsabilités dans la continuité du travail engagé sur le répertoire des métiers ;


Claire SORRENTINI Directrice des ressources humaines

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aux usagers demandant davantage de structuration et d’encadrement.

La palette des métiers exercés illustre la largeur du spectre des cultures socioprofessionnelles et des pratiques, ce qui rejoint le constat précédent d’une agglomération en transition.

La création et la finalisation d’outils RH coconstruits avec la DRH et les directeursL’approche par métier avait d’ores et déjà fait l’objet d’un premier travail conséquent au sein de la collectivité, avec une élaboration des fiches-métiers. Cependant, ce répertoire des métiers souffrait de plusieurs écueils, n’ayant pas été finalisé d’une part, et n’ayant pas donné lieu à une communication générale sur le sens et l’intérêt de l’outil, d’autre part. En conséquence, le répertoire des métiers n’avait pas pu constituer un levier de management à destination des encadrants et des agents. Cet inachèvement a en outre pu nourrir la résistance des représentants du personnel quant à un travail approfondi sur les métiers tant que l’ensemble des métiers de la collectivité n’était pas couvert.

Pour approfondir cette logique métier déjà engagée, l’équipe a souhaité proposer à l’agglomération plusieurs instruments de gestion des ressources humaines et de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) :

Un répertoire des 48 métiers et fonction. L’enrichissement de la première version prend en compte les nouveaux métiers intégrés mais surtout souligne les fonctions d’encadrement distinctement des métiers.

Un référentiel de cotation qui a permis d’analyser les 48 métiers et fonctions de la collectivité au regard de 123 qualificatifs permettant d’estimer un niveau de responsabilité selon des champs d’action variés (gestion administrative, gestion d’un équipement, gestion de projet, etc.).

Une cartographie des familles de métiers et de fonctions qui offre une représentation de l’organisation complémentaire à l’organigramme. Cette classification formalise le regroupement de métiers et de fonctions de la collectivité au-delà de leur domaine d’activités, de leur culture socio-professionnelle, des cadres d’emplois, des grades et des niveaux hiérarchiques.

Questionner l’attractivité des emplois de l’agglomération stéphanoise au regard de son environnement pour accompagner la réussite de nouvelles mutualisations et des transferts de personnel consécutifs, tout en tenant compte des enjeux de maitrise de la masse salariale.

2 RÉALISATION

Des outils de GRH favorables au déploiement de la culture RH

Un diagnostic fondé sur des entretiens et des ateliers avec les agents de la collectivitéEn accord avec la direction des ressources humaines, l’équipe a commencé par appréhender les enjeux du sujet au travers d’entretiens avec l’ensemble des directeurs et des DGA de l’agglomération. Les deux volets de la grille de questions (présentation de l’organisation et des niveaux d’encadrement, évaluation des responsabilités propres aux métiers) ont permis de dresser plusieurs constats :

L’approche par métier (par opposition à une approche par poste) est considérée comme pertinente par l’immense majorité des directeurs. Cette adhésion témoigne de leur volonté d’aller plus loin que la seule stabilisation de leurs organisations, ainsi que de leur souhait de clarifier les responsabilités confiées aux uns et aux autres tout en cherchant les moyens de reconnaître davantage leurs agents.

La culture managériale est diverse selon les pôles et les directions. Cette hétérogénéité de l’implication du rôle des encadrants et des managers reflète la reconnaissance encore embryonnaire de la fonction d’encadrement exclusive du métier.

La forte prégnance de la fonction d’expertise de l’agglomération, construite initialement sur une organisation expert/mission/projet contraste avec l’intégration de nouveaux services

6665


Source : INET/CNFPT

Développer une vision stratégique de la GPEC à tous les niveaux de la collectivitéLes outils fournis ont vocation à enrichir et à approfondir la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Ainsi, l’équipe a mis l’accent sur l’appropriation des outils qui doit s’inscrire dans les activités quotidiennes de gestion des ressources humaines (entretien professionnel, reclassement, recrutement, promotion interne, etc.). En effet, la cotation des métiers sur la base de responsabilités attendues ainsi que la montée en puissance de l’entretien professionnel, impliquent pour la collectivité de réfléchir au profil de ses encadrants/managers et d’être transparente sur les objectifs qu’elle poursuit en la matière. Cette démarche nécessite à terme que les encadrants/managers soient en capacité de se positionner et de se projeter sur les métiers exercés et leurs responsabilités ainsi que d’apprécier la manière de servir des agents. En outre, pour remplir leur mission d’aide au pilotage de la RH, ces outils doivent être appréhendés de manière globale.

L’ensemble de ces outils a donné lieu à des échanges avec la direction générale, les directeurs et le groupe de travail RH qui suivaient les travaux. Cette démarche de coconstruction et de mise à l’épreuve des outils a constitué un pré-requis indispensable à l’appropriation du projet « IRM » dans les pratiques managériales de la collectivité.

3 BILAN

Une démarche métier originale, fédérative et portée par la direction générale

L’intérêt d’une logique métier Aborder la gestion des ressources humaines par le prisme des métiers est intéressant à plusieurs titres. Tout d’abord, la logique métier favorise une approche collective des enjeux professionnels en surpassant les rigidités statutaires. Par ailleurs, cette démarche met en valeur les questions de qualification et de montée en compétences dans la perspective de la formation tout au long de la vie. Enfin, elle facilite l’adhésion des parties prenantes qui s’impliquent davantage dans un répertoire des métiers coconstruit et accessible. Ces différents atouts de la démarche par métier ont été corroborés par les entretiens de parangonnage que l’équipe a effectué dans les collectivités du bassin d’emploi stéphanois et de la région lyonnaise.

L’APPROCHESTATUTAIRE

APPROCHEPROFESSIONNELLE

L’APPROCHEMETIERS L’APPROCHEORGANISATIONNELLEETFONCTIONNELLE

En référence à la nomenclature des emplois territoriaux

Exemple : Rédacteur territorial

En référence au répertoire des métiers

Exemple : Gestionnaire de marchés publics

En référence à l’organigramme de la collectivité, à des fonctions

Exemple : Responsable du service commande publique

L’AGENT

6867


L’association des directeurs à la création des outils et la prise en compte de leurs besoins en tant qu’encadrants/managers lors des ateliers, a été un élément fédérateur indispensable à la poursuite de la dynamique enclenchée. Ces derniers constituent en effet des relais essentiels à la pédagogie déployée autour de la démarche d’IRM.

Cette méthode participative a de plus été enrichie par une association mesurée des organisations syndicales, qui ont, pour celles ayant accepté de participer à la démarche, pu reconnaître la diversité des dimensions positives soulevées par un tel projet.Cette analyse transversale du projet a également justifié que la direction générale se saisisse de la problématique en lui donnant une légitimité et une envergure soutenant l’action des élèves et de la DRH. En outre, ce portage stratégique a bénéficié du regard politique et expérimenté du Vice-président concerné favorisant ainsi la prise en compte des enjeux intercommunaux dans les stratégies de déploiement proposées.

4 TRANSFERT

La fonction RH, un enjeu prégnant pour des agglomérations en mutation

Le travail accompli a été rendu possible par la prise de conscience que la fonction RH doit assurer un rôle moteur dans les sujets auxquels devra faire face l’intercommunalité, et ce à un double niveau : en interne, avec l’affirmation du rôle des encadrants/managers confrontés à des problématiques RH croissantes (absentéisme, management par objectif, santé au travail, etc.) et en externe, avec la nécessaire adéquation des ressources humaines au projet d’approfondissement envisagé de l’intercommunalité.

Source : INET/CNFPT

Une démarche stratégique, en mode projet, portée par la direction généraleLa méthode d’organisation poursuivie tout au long de la mission a été un facteur important d’appropriation du projet par l’ensemble de la collectivité. Aussi, a-t-il fallu veiller à ce que le sujet ne soit pas réduit à un traitement technique de la matière RH mais qu’il soit un véritable levier de modernisation de l’administration en inscrivant la problématique managériale au cœur des enjeux de l’organisation.Ce positionnement stratégique a pu s’appuyer sur un comité technique pluridisciplinaire au sein de la direction des ressources humaines, qui a grandement facilité l’intégration des différentes conséquences de la mission dans tous les champs d’actions de la DRH.

LACOMMUNICATIONsur les métiers et les

carrières professionnelles dans la collectivité

LERECRUTEMENTAnalyse des besoins et formalisation de l’offre

d’emploi

LAMOBILITÉDéfinition des parcours

professionnels

LAFICHEDEPOSTEDéfinition du profil de

poste

L’ENTRETIENPROFESSIONNEL

Analyse des écarts entre compétences requises et compétences détenues

LAFORMATIONDéfinition des plans ou de

parcours de formation

LERÉPERTOIREDESMÉTIERS

LERÉFÉRENTIELDECOTATION

LACARTOGRAPHIEDESMÉTIERS/

FONCTIONS

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La mise en œuvre de ce chantier organisationnel nécessite donc que la direction des ressources humaines relève deux défis :

se mettre au service des encadrants/managers et proposer des outils de professionnalisation de l’encadrement pour accompagner la prise de responsabilités (club des encadrants/managers, parcours interne management, coaching, etc.) et développer la culture managériale de la collectivité.

se centrer davantage sur l’offre à proposer en fonction du projet et de la stratégie de l’agglomération (formation, mobilité, etc.). La maîtrise des coûts RH, estimée par la direction générale comme un axe très important, va de pair avec un dialogue plus fort avec les autres responsables hiérarchiques et fonctionnels via, entre autres, la déconcentration de certaines activités RH. Il en va de même pour le développement du rôle de conseil et d’apport de prestations spécifiques de la fonction RH au regard des métiers (gestion anticipée des compétences).

Dans ce contexte, la démarche métier est une porte d’entrée qualifiante pour répondre aux enjeux, car elle facilite l’appropriation de l’ensemble des missions des ressources humaines par les acteurs du projet : agents, chef de services, organisations syndicales et élus.

Au-delà du mérite heuristique de la démarche métier et de l’indispensable montée en puissance des ressources humaines, il importe que le projet continue à faire l’objet d’un portage stratégique et politique pour justifier la remise en question de l’organisation et de la manière historique d’organiser et manager le service public local.

7271


STRUCTURATION DES FONCTIONSDE PILOTAGE STRATÉGIQUE

CONSEIL GÉNÉRAL DE L’AUDE


Domitien DÉTRIE

Marine KEISER

Marie-Charlotte MENARD

Alexis PEILLOUX

7473

Le Conseil général de l’Aude (CG11) a connu en 2011 un changement politique et administratif, avec l’arrivée d’un nouveau Président et d’un nouveau Directeur général des services. À cette occasion, les services ont été réorganisés profondément, avec le passage de sept directions générales adjointes à trois (appelés Pôles). Les prémices de fonctions de pilotage stratégiques sont apparues à cette occasion. Toutefois, les mouvements ultérieurs des agents en poste sur les missions de pilotage n’ont pas permis de structurer véritablement ces fonctions au Conseil général.

La commande du Directeur général des services portait donc sur la structuration de ces fonctions de pilotage stratégique. Il s’agissait pour nous de dresser un état des lieux des pratiques et des besoins de la collectivité en la matière, et de proposer des scénarios de structuration, tant au niveau organisationnel que sur les processus de liens devant exister entre ces fonctions et les autres fonctions assurées par les directions et services du Conseil général. Ces réflexions devaient s’appuyer sur une analyse comparative menée auprès des collectivités d’envergure similaire.

1 AVANT MÊME LA STRUCTURATION, UN ENJEU D’APPROPRIATION, DE PROCESSUS ET DE LIEN

La nécessité de l’appropriation par tous de la démarche de pilotage stratégique : une méthodologie axée sur la participation des agents

La mise en œuvre d’une démarche de pilotage stratégique, tant elle est structurante pour une organisation et emporte un impact pour chacun de ses acteurs, ne semble pouvoir être fonctionnelle qu’à la condition que tous soient convaincus de son intérêt, et que les cadres, rouages essentiels, en soient parties prenantes au moment de la construction et du déploiement.

Cette conviction a guidé l’élaboration d’une méthodologie axée sur la participation.

La première phase de notre mission a permis de mieux en définir le contour et les enjeux principaux. Il s’est agi en premier lieu de se présenter, et de présenter quelle serait notre tâche lors d’une réunion de Direction générale, puis en séminaire des cadres.

Par la suite, nous avons cherché à mieux comprendre l’histoire, la culture, les besoins et les particularités du fonctionnement de la collectivité en rencontrant non seulement le DGS, mais également les trois Directrices générales adjointes, l’ensemble des directeurs, et certains chefs de service. Cela nous a permis de clarifier quelles étaient les attentes en termes de pilotage stratégique, et d’affirmer l’importance de partir du besoin, afin que le pilotage stratégique se révèle comme une fonction utile et légitime.

L‘approche participative a été déclinée à chaque étape de travail. Elle a pu prendre la forme, en comités de pilotage, de phases de présentation assez succinctes suivies d’une mise en débat de certains sujets, de manière informelle ou via des procédés de sondages ; cela a permis de mieux saisir les attentes des différents acteurs. Ont également été organisés des ateliers du pilotage stratégique, rassemblant des cadres de cultures professionnelles diverses, afin


Samuel FOURNIER Directeur général des services

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en gestion, contrôle externe, sécurisation juridique, conseil en organisation, élaboration et suivi de démarches stratégiques, évaluation ou suivi évaluatif. Cinq points essentiels ont guidé notre réflexion pour assurer la mise en œuvre des fonctions : il s’agissait d’en assurer la légitimité, la visibilité, la fluidité de mise en œuvre, l’irrigation dans toute l’institution, et les liens entre chacune des fonctions présentées.

La phase organisation, à la fois analytique et prospective, portait tant sur l’analyse des pratiques, besoins, et acteurs, que sur les propositions de fonctions de pilotage stratégique à privilégier et la manière dont elles ont intérêt à être organisées.

Cela a conduit à réfléchir au positionnement dans l’organigramme de la cellule de pilotage stratégique, au périmètre et à la montée en charge progressive des fonctions inhérentes, et aux modes de saisine et d’animation.

Nous en avons déduit que les fonctions du pilotage stratégique devraient être regroupées dans une cellule une et cohérente, animée par un coordinateur qui assurerait le lien avec la Direction générale, et au sein de laquelle serait intégrée une fonction de conseil en organisation (nécessitant un recrutement), en plus des fonctions de pilotage de gestion déjà présentes dans la collectivité. Les membres de la cellule seraient dépositaires d’une double compétence, et travailleraient en binôme afin d’assurer un enrichissement mutuel et la mise en lien de chacune des fonctions.

La phase processus portait sur l’analyse et les propositions de modes d’interaction à développer entre les différentes parties prenantes du pilotage stratégique pour assurer que cette démarche irrigue toute la collectivité et apporte les effets requis. Il s’agissait de mettre en évidence des éléments de « liant », afin d’assurer la diffusion de la culture de gestion et l’implication de chacun.

En prévoyant un déploiement progressif des fonctions de pilotage stratégique dans la cellule, il s’agissait qu’elle puisse avoir un impact sur toute la collectivité. Nous avons proposé une programmation des travaux impulsée par l’équipe de Direction

non seulement d’entendre leurs points de vue, mais également de les sensibiliser à l’intérêt et aux apports potentiels d’une démarche de structuration des fonctions de pilotage stratégique.

Enfin, la volonté de transparence, notamment du fait de la diffusion des documents produits (rapports intermédiaires, comptes-rendus de comité de pilotage, compte-rendu des ateliers, rapport d’analyse comparative), a permis de susciter l’adhésion à notre travail, et de créer une relation de confiance avec les acteurs impliqués de la collectivité.

Un sujet aux enjeux multiples : une réflexion guidée par un phasage organisation, processus, ressources

À des fins de lisibilité et de cohérence, nous avons choisi de découper notre mission en trois phases itératives, qui se recoupent en partie : organisation, processus, ressources.Ce cadrage nous a permis de veiller, dans la mesure du possible, à être exhaustifs sur la variété des impacts et des champs de réflexion que suscitait notre mission, et dans le même temps d’avoir une grille d’analyse claire pour nos interlocuteurs.Nous avons identifié plusieurs fonctions de pilotage qu’il convenait de mettre en cohérence et/ou de faire évoluer : contrôle/conseil

Le pilotage stratégique

Pilotagedegestion

Contrôle/Conseildegestioninterne

Contrôleexterne

Sécurisationjuridique

Évaluationdespolitiquespubliques/SuiviévaluatifÉvaluation

Conseilenorganisation

Élaborationetconduitededémarchestratégiques

Conduiteduchangement

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en comité des directeurs, et lors d’entretiens avec les directeurs du Pôle ressources. De même, des documents de communication et de vulgarisation ont été conçus à destination de l’ensemble des agents. Il s’est agi encore une fois de s’assurer des meilleures conditions d’appropriation de la démarche de pilotage stratégique.

2 LA MOBILISATION MANAGÉRIALE ET LA QUESTION DU TEMPS COMME CONDITIONS PHARES DE RÉUSSITE

À la lumière de notre expérience, il nous semble que nous sommes en mesure de tirer plusieurs enseignements en matière de conduite de l’action publique, tant sur le fond que sur la méthode.

Pour ce qui est des enjeux de fond, trois principaux constats nous semblent pouvoir être dressés.

En premier lieu, le pilotage stratégique est incontestablement une notion assez abstraite qui ne doit pas être appréhendée au prisme de ses seuls outils. Le contrôle externe, le conseil de gestion interne, le conseil en organisation, l’évaluation des politiques publiques sont autant d’entrées qui permettent d’incarner le pilotage stratégique mais qui peinent à en exprimer les finalités. En outre, ils sont souvent vécus par les managers comme des fonctions déconnectées de leurs préoccupations quotidiennes. C’est pourquoi l’enjeu majeur d’une démarche telle que celle que nous avons conduite nous semble être la construction puis l’appropriation progressive d’une culture commune de gestion et de management à destination des cadres, dont les outils et fonctions du pilotage stratégique ne sont finalement qu’une déclinaison ou une illustration, mais en aucun cas une fin en soi.

Pour ce faire, au-delà du déploiement progressif de deux processus ensembliers qui incarnent cette culture gestionnaire et managériale

générale de manière collégiale et relayée par le coordinateur, associée à des saisines éventuelles ascendantes de la part des services.

Afin de formaliser ce « liant », et pour mettre en cohérence les différents niveaux de pilotage, nous avons également proposé une double démarche de dialogue de gestion, et de mise en place de projets de service. Le dialogue de gestion permettra d’enclencher un pilotage par objectifs formalisé, et de lier les démarches stratégiques et managériales. Cela répond à un besoin de pilotage des ressources, de clarification des projets et des objectifs, de partage d’informations et de diffusion des réflexions d’ordre stratégique à l’ensemble de l’institution. Les projets de service contribueront également au pilotage par objectifs parce qu’ils déclinent à une échelle fine la cartographie des politiques publiques et le projet d’administration. En cela, ils seront un véritable guide de l’action des cadres dans une démarche d’amélioration continue et permettent un suivi précis et objectivé de leur travail.

La phase ressources portait sur l’identification et la formalisation des moyens (compétences, démarches, outils) au service de l’organisation et les processus proposés.

Afin de donner une substance pratique aux deux points précédents et de prévoir les conséquences concrètes de nos propositions, des documents ressources, véritables outils d’appui pour le déploiement de la cellule, ont été formalisés : feuille de route et ébauches de fiches de poste, charte de fonctionnement précisant la déontologie, l’offre de service, les méthodes de travail et interactions avec les fonctions ressources, guide du dialogue de gestion, guide du projet de service.

Convaincre et s’assurer des suites de la mission

Un dernier temps de notre mission a consisté à en rendre compte aux cadres que nous avions rencontrés, de façon à leur faire part de nos principales conclusions. Pour cela, nous avons présenté nos enseignements et propositions en réunion de Direction générale,

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Tout d’abord, il convient, comme dans toute démarche de modernisation, d’interroger constamment l’équilibre entre apports de pratiques extérieures et prise en compte des pratiques internes. Gérer finement cette articulation est indispensable pour éviter les deux écueils d’une mauvaise appropriation du changement, lorsque les pratiques importées sont survalorisées au détriment des pratiques internes, ou d’un renoncement au changement, lorsque l’invocation constante des us et coutumes internes amène in fine à rendre impossible toute évolution.Dans cet esprit, il semble particulièrement important d’inscrire la montée en charge des fonctions de pilotage stratégique dans le temps pour dépasser la contradiction entre ce qui est faisable à court terme et ce qui est souhaitable à long terme. Cela implique de tenir compte de la charge de travail qui pèse sur les cadres en étant modeste dans les ambitions initiales mais en ne renonçant pas pour autant à fixer un cap volontariste sur les moyen et long termes.

Par ailleurs, le pilotage mobilisant des champs de compétences variées (techniques, stratégiques ou organisationnelles), un travail en réseau avec d’autres collectivités semble sur ce sujet particulièrement utile (pour mutualiser des expertises et se nourrir des expériences des autres), quand bien même il nécessite un fort investissement en temps.

3 STRUCTURER LE PILOTAGE STRATÉGIQUE NE DOIT PAS ÊTRE UN ACTE ISOLÉ

Serons-nous, sommes-nous condamnés, tels des Sisyphe de la conduite générale des collectivités territoriales, à un éternel recommencement, à chaque nouvelle impulsion de changement ?

La question a été soulevée dès le démarrage de notre mission par un interlocuteur d’une collectivité approchée pour comparaison :

partagée (le dialogue de gestion et le projet de service), il semble important de travailler sur l’incarnation du pilotage stratégique dans la diversité des approches métiers et des cultures professionnelles. Chaque cadre, qu’il œuvre dans les fonctions ressources ou les politiques publiques départementales, éprouve le besoin de piloter son activité, d’optimiser l’allocation des ressources humaines et financières et d’adapter ses interventions à l’évolution de l’environnement ou de la demande sociale. Toutefois ce ressenti n’entre pas toujours en résonnance avec les outils du pilotage stratégique dont la connotation souvent très théorique peut générer réticences et postures de retrait. C’est pourquoi il convient d’apporter une attention particulière à la valorisation des pratiques de pilotage propres aux différents métiers et d’en faire des points d’appui plutôt que de vouloir imposer par le haut des notions qui paraissent à certains égards désincarnées.

Par ailleurs, une diffusion pérenne des pratiques de pilotage stratégique implique nécessairement, comme toute démarche de conduite de changement, une forte mobilisation et cohésion de l’équipe de direction générale, à la fois pour adresser des directives claires et cohérentes aux cadres opérationnels et pour éviter que les outils et fonctions de ce pilotage ne soient instrumentalisés dans des jeux d’acteurs internes. En d’autres termes, le pilotage stratégique peut constituer un puissant levier pour que l’équipe de direction générale joue pleinement son rôle d’orientation, d’arbitrage et de prospective, à la condition qu’il soit pleinement approprié par chacun de ses membres et considéré comme partie intégrante de sa feuille de route.

Enfin, la réussite d’une telle démarche de modernisation des pratiques de management et de gestion suppose une réflexion approfondie sur les rythmes de conception, de mise en œuvre et d’appropriation des changements. À cet égard, on ne peut que plaider pour un déploiement progressif des démarches de pilotage stratégique, en ne négligeant pas le temps d’expérimentation, d’adaptation des outils et d’évaluation.

Pour ce qui est des enjeux de méthodes, la conduite de notre mission nous amène à formuler deux points de vigilance.

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L’adoption d’une posture favorable au partage et aux transferts oblige à une vigilance soulignée plus haut, à savoir la nécessité de donner du temps, et d’inscrire les démarches dans les moyen et long termes. C’est ce que nous nous sommes efforcés de réaliser, malgré la contrainte temporelle de cette mission, et ce qui nous amène à une préconisation conclusive : l’établissement d’un pacte à destination de tous les agents, préalable à toutes démarches de conduite de changement, qui inscrit ce processus dans un temps long, avec un objectif ambitieux, qui devra être rappelé régulièrement, et qui tiendra que par le portage volontariste de l’exécutif.

qu’était-il advenu de toute la matière structurée élaborée progressivement, par apports successifs, par les services et les intervenants extérieurs (dont nos prédécesseurs) ? Doit-elle être sacrifiée au principe de réalité des situations particulières des organisations ?Cette interpellation a éveillé notre vigilance sur l’examen de la transférabilité. Nous avons pu bénéficier, à l’occasion de notre étude d’analyse comparative, d’apports méthodologiques et de modèles d’une grande richesse et d’une grande qualité, qui s’accompagnaient pourtant tous d’interrogations de la part des celles et ceux qui les mettent en œuvre : le changement est-il véritablement installé, l’effet cliquet s’est-il produit ?

En croisant ce constat avec le cadre en trois phases que nous avions adopté, il nous est très rapidement apparu que rien n’était transférable en l’état (on ne peut importer arbitrairement une solution de l’extérieur) mais que tout pouvait le devenir pour autant que l’on prenne soin d’emprunter la bonne posture : le doute systématique, état d’esprit nécessaire à une démarche d’amélioration continue de la qualité, le souci de l’accompagnement et de la valorisation des agents, et la volonté de partage. C’est cette intuition qui nous a conduits à vouloir organiser une visite d’étude des principaux membres de la cellule de pilotage stratégique en gestation dans un Conseil général ayant une expérience solide en matière de mise en œuvre d’un pilotage stratégique.

Chacun des conseils généraux approchés auraient pu accueillir cette visite tant chacun avait bien la volonté et l’envie de partager, confronter les points de vue : nous avons choisi celui présentant le plus de caractéristiques proches pour une meilleure projection de l’équipe audoise. Ce faisant, nous visions à provoquer le point de non-retour dans le processus que nous balisions, à savoir l’intégration de l’équipe en construction dans une communauté d’expériences, d’échanges, de disponibilité, certes difficile à assurer, pour confirmer son cheminement. Et il nous semble avoir atteint notre objectif. La mise en réseau procède de la même dynamique mais de façon parfois plus distante, plus désincarnée et donc demandant peut-être un plus grand effort d’implication : les deux approches sont à combiner.

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PARTAGE ET OPTIMISATION DES FONCTIONS SUPPORT

CONSEIL GÉNÉRAL DE LA GIRONDE


Pierre HILAIRE

Béatrice MARCHAL

Jérémie SOURTY

Fanny WATTEBLED

8685

1 COMMANDE

Le Département de la Gironde nous a confié une mission d’étude sur le partage et l’optimisation des fonctions support.

Dans ce cadre, l’enjeu de la commande est triple : définir le partage optimal des fonctions support entre directions

support et opérationnelles ; proposer, si nécessaire, une réorganisation des entités en

charge des fonctions support et envisager, en conséquence, des redéploiements éventuels ;

formuler des préconisations pour améliorer la qualité et la sécurité des processus fonctions support.

Le choix a été fait de centrer l’étude sur deux directions générales adjointes (DGA). Elles disposent du double avantage d’être, à elles deux, représentatives de la diversité des métiers et des organisations de la collectivité, et d’être en situation de mettre en œuvre rapidement les préconisations, du fait de démarches de réorganisation déjà engagées.

De plus, l’étude n’a pas embrassé l’ensemble des fonctions support mais a été dédiée aux quatre suivantes : ressources humaines, finances, commande publique et qualité de gestion.

2 RÉALISATION

1. Méthodologie

La réalisation du diagnostic : les outils d’analysePour établir le diagnostic du partage des fonctions support, nous avons mobilisé cinq outils :

1. Des grilles « prestations », retraçant, par fonction support, l’ensemble des tâches relevant de cette fonction. Celles-ci ont permis d’identifier les personnes ou entités (direction, bureau des affaires générales, référent, etc.) effectuant chacune de ces tâches.

2. Des grilles « effectifs », qui visent à connaître le temps de travail (en pourcentage d’ETP) consacré par chaque agent, pour chacune des fonctions étudiées.

Ces deux grilles ont été envoyées aux huit directions composant les deux DGA étudiées.

3. Des entretiens, menés avec les intervenants identifiés dans les grilles « prestations » (DGA, directeur, chef de bureau d’administration générale, correspondants, directions support). Ces rencontres avaient pour objectifs de fiabiliser et compléter le contenu des grilles.

4. Un benchmark effectué auprès de quatre Conseil généraux présentant l’avantage d’avoir une dimension comparable à celle de la collectivité étudiée et d’avoir mené des réflexions similaires sur le partage des fonctions support.

5. Des données extraites de différentes sources : le système d’information décisionnel (SID) - auquel nous avons eu accès dans sa totalité - et certains logiciels métiers.


Gérard MARTY Directeur général des services

8887


De plus, des préconisations déclinées pour leurs Directions ont été remises à chacune des DGA ciblées. Celles-ci comprennent, en particulier, des pistes de réorganisations.

3 BILAN

1. Une réorganisation nécessaire pour améliorer l’efficience et la sécurité de l’organisation

Le constat d’une forte hétérogénéité dans la structuration des fonctions support au sein des directions opérationnellesLe diagnostic révèle de fortes disparités entre directions concernant la réalisation des fonctions support étudiées. Celles-ci sont assurées :

soit très majoritairement par l’entité dédiée à l’administration générale ;

soit de manière éclatée dans chaque service de la Direction.

Établis au fil du temps, en fonction des besoins et des visions des directions, et sans lignes directrices à l’échelle de la collectivité, ces modes d’organisations diffèrent selon la taille et les métiers des directions.

La nécessité de revoir la répartition des tâches entre directions support et opérationnellesLes relations entre les directions support et les entités en charge de l’administration générale au sein des directions opérationnelles sont souvent établies sur la base de relations inter-personnelles. Ceci soulève la problématique de la continuité du service, lors des changements de postes et/ou départ des agents. Du fait de l’hétérogénéité dans l’organisation du partage au sein des directions opérationnelles, les tentatives de formalisation de réseaux pour l’animation des fonctions support n’ont soit pas abouti, soit ont donné naissance à des réseaux inopérants ou peu efficaces.

Le calcul d’indicateurs Les cinq outils présentés ci-dessus ont permis d’établir neuf indicateurs :

en ressources humaines : nombre de personnes physiques gérées/ETP dédiés aux RH - par direction.

en finances : deux indicateurs quantitatifs (mandatements et titres/ETP dédiés et montant budget exécuté/ETP dédiés) et deux indicateurs qualitatifs (délais de mandatement et rejets mandats ou titres/nombre de mandats ou titres) ;

en commande publique : volume des achats/ETP dédiés à la fonction achat et nombre de dossiers marchés publics créés/ETP dédiés à la fonction achat ;

en qualité de gestion : identification des utilisateurs du SID et fréquence d’utilisation, et identification du contrôle des associations recevant une subvention supérieure à 75 000 euros/an.

Ces indicateurs ont apporté un éclairage sur le partage des tâches entre directions opérationnelles et directions support, et au sein même des directions opérationnelles. Toutefois, nous n’avons pas souhaité faire de ces indicateurs le critère prédominant de notre diagnostic. Leur lecture appelle une nécessaire prise de recul et mise en perspective puisqu’ils reposent en partie sur des éléments déclaratifs, s’avèrent parfois très volatils et les données extraites des logiciels peuvent se révéler parcellaires ou non actualisées.

2. Travaux réalisés

Ont été remis au Directeur général des services, aux Directeurs généraux adjoints et Directeurs des fonctions support :

le diagnostic détaillé des deux DGA étudiées, comprenant notamment les indicateurs d’activité et une typologie des entités en charge des fonctions support ;

la synthèse du benchmark ; nos treize préconisations générales, assorties d’un échéancier

de mise en œuvre, ainsi qu’un nouveau schéma de structuration des entités « administration générale ».

9089


Des enjeux de sécurité juridiqueL’optimisation du partage des fonctions support implique également la formalisation de processus et de règles harmonisées, en vue de renforcer la sécurité juridique. L’hétérogénéité dans l’organisation du partage explique en partie à ce jour la faible formalisation des circuits.

Des possibilités de redéploiements de postesDans un contexte financier contraint pour les collectivités et les Départements en particulier, des redéploiements de postes entre directions s’avèrent indispensables afin de disposer des moyens nécessaires pour les politiques prioritaires définies par les élus.

Deux logiques doivent être conjuguées en fonction des périmètres envisagés :

la concentration des tâches administratives au sein des directions support permet de mutualiser des moyens et des expertises. Cependant, elle peut également être synonyme de coûts supplémentaires du fait de l’éloignement des équipes opérationnelles.

la déconcentration de fonctions support au sein des directions opérationnelles peut être pertinente à chaque fois qu’il existe un volume suffisant d’activité dans les directions opérationnelles et qu’il n’y a pas de plus-value à une réalisation par les directions support.

En mobilisant ces deux leviers, nos préconisations permettraient à la fois d’améliorer le partage, le fonctionnement des fonctions support, et de dégager des postes pour les deux DGA étudiées et certaines directions support.

2. Nos préconisations

Les enjeux pour chacun des acteurs de la collectivité

Pour y répondre : une nouvelle structuration des fonctions support dans les DGA…

DGA • Pilotage stratégique avec un volet sur l’utilisation des moyens alloués au sein des directions de la DGA

Directeur

• Déclinaison et conduite de la stratégie globale au sein de son champ de responsabilité

• Suivi de la réalisation et de la qualité des actions « supports » relevant de sa direction

Servicesopérationnels

• Formalisation des responsabilités au sein de la chaîne des fonctions support et des circuits notamment en cas de situation atypique

Directionssupport

• Partage formalisé et sécurisé de la fonction support• Circulation de l’information/animation

Services

Pour les directions ayant un important volume d’activité en exécution financière => «antenneduSAM»

Directeur(trice)généraladjoint

• correspondants en charge des : RH, dialogue de gestion, préparation et suivi budgétaires

• référent contrôle interne

Cellule d’aide au

pilotage des moyens et de

l’activité

Directeur(trice)etéquipede

direction

Pilotagedeladirection• pilotage financier et RH• veille minimum

commandepublique

Gestion/exécution• exécution financière• opérations de gestion RH

Contrôledel’exécutionfinancière

Service de l’administration etdes moyens

(SAM)

Mutualisation éventuelle

entre directionsCoord

inat

ion

9291


En qualité de gestion, un meilleur ciblage des formations « lecture des comptes des associations » et la mise en place de référent contrôle interne auprès des DGA.

En ressources humaines, l’amélioration du processus déconcentré « gestion du temps », et la révision de la ligne de partage en faveur d’une plus grande déconcentration des missions RH que sont les frais de déplacement, les contrats de très courte durée et la formation. La mise en place d’un correspondant RH auprès de chaque DGA, aux missions harmonisées, est une condition de réussite de cette nouvelle ligne de partage, via la création d’un réseau resserré.

4 TRANSFERT

Une méthodologie à transposer à l’ensemble de la collectivitéLa collectivité envisage d’appliquer cette méthodologie à l’ensemble de ses DGA pour permettre la déclinaison des préconisations. Les outils mobilisés pour notre étude restent à disposition du Département, notamment dans la réalisation du diagnostic du partage des fonctions support. Dans ce cadre, une note méthodologique spécifique au traitement des indicateurs a été produite.

Des préconisations concrètes, généralisables et pour certaines directement applicablesLes treize préconisations ont été validées par l’équipe de direction générale. Selon notre échéancier de mise en œuvre, certaines d’entre elles peuvent être déployées à court terme (moins d’un an), car elles ne nécessitent ni redéploiement ni système d’information nouveau.

Nous avons veillé à ce que celles-ci puissent être généralisées à l’ensemble de la collectivité. Le caractère représentatif des deux DGA étudiées est favorable à cette généralisation. À cette fin, notre étude a été présentée en réunion de direction, composée de l’ensemble des directeurs de la collectivité.

… et treize préconisations pour un nouveau partage des fonctions supportDe ce schéma général découlent treize préconisations permettant d’améliorer le fonctionnement des fonctions support déconcentrées. Le déploiement de celles-ci est rendu possible par une centralisation des tâches fonctions support, aujourd’hui éclatées au sein des Directions opérationnelles, dans un service de l’administration et des moyens (SAM). Cette centralisation dans les SAM permet :

d’augmenter l’expertise des agents exécutant un plus grand nombre de dossiers similaires et complexes ;

de sécuriser les directions opérationnelles sur la réalisation de ces tâches, et de libérer du temps à leurs agents pour un recentrage sur leur cœur de métier ;

de disposer, pour les directions support, d’un point d’entrée unique harmonisé.

Ponctuellement, ont été envisagées des déconcentrations rendant possibles :

une plus grande maîtrise des Directeurs opérationnels sur l’activité de leurs agents ;

une réalisation plus efficiente de ces tâches, qui ne disposent pas d’une réelle plus-value auprès des directions support, sans nécessiter de postes supplémentaires dans les directions opérationnelles.

Nos préconisations peuvent être ainsi synthétisées : en commande publique, une recentralisation au service de

la commande publique de la conduite des procédures de marchés a été préconisée pour les directions disposant d’un faible volume d’activité en la matière. Cela permet d’animer plus facilement cette fonction et de réaliser la cartographie des achats.

En finances, une meilleure articulation du contrôle entre les directions opérationnelles et la direction des finances ainsi que la mise en place d’outil de suivi de l’activité financière déconcentrée (taux de rejets, montant des intérêts moratoires, …).

9493


UNE SÉCURISATION RENFORCÉE DES AIDESAUX TIERS POUR UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE EXEMPLAIRE

CONSEIL GÉNÉRAL DE LA MARTINIQUE


Michéla LUBIN

Tiphanie PAYRE

Charles-Thibault PETIT

Julien ROUX

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1 UNE COMMANDE DANS L’AIR DU TEMPS

1. Les attendus du conseil général de la Martinique

La mission s’inscrit dans le cadre d’une démarche globale d’audit lancée par le Conseil général de la Martinique depuis la nouvelle mandature. La Présidente souhaite une sécurisation juridique et financière de l’ensemble des aides attribuées aux tiers du Département. Le périmètre intègre tous les types d’aides (subventions, mises à disposition de locaux ou d’agents et garanties d’emprunts). Le tiers est tout partenaire (public ou privé) du Département qui obtient une aide telle que définie précédemment.La mission s’est déroulée sur dix semaines du 12 novembre 2013 au 31 janvier 2014, et a été commanditée et pilotée par la DGA en charge des finances et du juridique.Le département attendait de la part de l’équipe des élèves administrateurs un état des lieux et une synthèse d’analyse critique des procédures en place, ainsi que des propositions concrètes formalisées par l’élaboration d’un nouveau processus de sécurisation des aides octroyées.

2. Un contexte financier contraint et une évolution institutionnelle majeure

Cette mission s’est déroulée dans un climat général de responsabilisation et d’accroissement des contrôles opérés sur la gestion des collectivités. L’exigence de contrôle de l’utilisation des deniers publics est également relayée par les citoyens eux-mêmes. Ces éléments de contexte sont particulièrement importants en Martinique en raison d’un environnement socio-économique fondé sur un lien financier fort entre les collectivités et les tiers.

Plus particulièrement, l’arrivée d’une majorité nouvelle au Conseil général de la Martinique a été l’occasion d’un changement de management passant d’un mode directif à un mode participatif, en incluant une nouvelle vision des relations de la collectivité avec ses partenaires. La volonté est affichée de passer d’une logique de guichet à celle d’une relation partenariale répondant aux besoins de la collectivité, pour la mise en œuvre de ses politiques publiques.

Par ailleurs, les termes du rapport de la CRC à la suite contrôle opéré en décembre 2011, sont explicites : ils invitent la collectivité à « procéder à de véritables audits et évaluations, afin de proposer des solutions pérennes pour les organismes extérieurs, qui soient moins risqués pour les finances du Département ».Enfin, la collectivité se prépare à une évolution institutionnelle majeure dans un calendrier contraint. En effet, le Conseil général et le Conseil régional, feront place à la collectivité territoriale de Martinique (CTM), qui sera mise en place en mars 2015.

3. Trois enjeux forts pour justifier la mission

La bonne gestion des deniers publicsIl s’agit à la fois d’améliorer la transparence des choix de mode de gestion opérés par la collectivité, de moderniser les procédures d’attribution des aides, et de mettre en place un dispositif d’évaluation de l’utilisation des aides.


Roger EUSTACHE Directeur juridique et des travaux de l’assemblée

9897


Phase 5 : Mettre en œuvre (post-mission), grâce au plan d’action 2014, les actions nécessaires pour le déploiement par les agents du processus tout au long de l’année 2014.

Le travail de benchmark réalisé auprès de collectivités en pointe permet de repérer les bonnes pratiques et les points de vigilance pour leur mise en œuvre, et renforcer la dimension critique de l’analyse des pratiques du Département.

Les entretiens, menés sur la base d’une grille prédéfinie, ont donné une vision critique du processus actuel de la collectivité.

2. Face à un état des lieux préoccupant, une stratégie globale de sécurisation

La synthèse d’analyse critique dresse un état des lieux inquiétant avec d’importantes faiblesses dans chacune des phases du processus et résumées en cinq problématiques :

L’hétérogénéité des processus et des documents selon les directions, créant une inégalité de traitement entre les tiers, une grande complexité du process et des risques accrus;

L’absence de transversalité dans l’instruction des dossiers, allongeant les délais de traitement et augmentant les risques d’aides croisées ;

L’absence d’une culture de contrôle permettant notamment d’évaluer l’efficacité des aides attribuées, d’aider à la décision et de prévenir les risques ;

La faiblesse de la communication interne et externe, nuisible à la lecture des grandes orientations de l’institution ;

Le besoin d’un pilotage politique des aides du Département.

La sécurisation juridique et financière proposée répond à ces problématiques autour de six types de livrables, étant rappelé ici que la politique d’aides reste exclusivement discrétionnaire :

Le projet de règlement général d’attribution des aides et le projet de charte fixent les grands principes et les règles s’appliquant à l’ensemble des phases du processus d’attribution d’aides, de la demande au contrôle.

La sécurisation des élus et de l’administrationIl convient d’augmenter le niveau de sécurisation général des élus face au renforcement de leurs responsabilité vis-à-vis du citoyen, et des risques juridiques encourus (prise illégale d’intérêt, association transparent, gestion de fait). Il convient également d’améliorer la sécurisation des agents de la collectivité dans leurs actes professionnels, face aux risques pénaux auxquels ils sont exposés en cas de procédures illégales.

L’avènement de la Collectivité Territoriale de MartiniqueLe Conseil général se prépare à la mutualisation des procédures actuelles d’attribution des aides, avec celles du Conseil régional. À cette fin, il est nécessaire d’opérer un audit, tout en apportant les actions correctives, en amont de la CTM.

2 RÉPONDRE À UN IMPORTANT DÉFI DE POLITIQUE PUBLIQUE

1. Une méthodologie en cinq phases

Phase 1 : Préparer le stage avant d’arriver sur le territoire, afin de connaître le contexte du territoire martiniquais, le cadre juridique et financier des aides départementales, ainsi que les bonnes pratiques d’autres collectivités contactées.Phase 2 : Investiguer et analyser, pour établir un état des lieux et une synthèse d’analyse critique sur le processus de passation et de suivi actuel des conventions passées. Cette phase s’appuie sur des entretiens avec les acteurs concernés. Phase 3 : Proposer un nouveau processus de sécurisation fondé sur six types de livrables.Phase 4 : Communiquer sur la démarche et les propositions, afin de conclure le projet collectif, auprès des principaux acteurs concernés (élus, comité de direction, agents instructeurs). Cette phase assure l’adéquation de nos propositions aux besoins, leur faisabilité et leur opérabilité.

10099


ceux en opposition, ainsi que les acteurs neutres ou passifs et ceux déchirés entre des intérêts divergents. Ce schéma permet d’évaluer rapidement les rapports de force entre chaque groupe (le nombre d’acteurs par groupe) et les évolutions possibles et souhaitables (les déchirés doivent devenir porteurs, les opposants au minimum des déchirés, sans sous-estimer les problèmes posés par l’inertie des acteurs neutres). Il doit évoluer tout au long de la mission afin d’avoir une vision à jour de ces rapports de force et des acteurs sur lesquels s’appuyer pour mettre en œuvre le changement. Cet outil est principalement à destination des managers.

Les conventions-types proposent pour chaque type d’acteur et d’aide un modèle unique à utiliser par les instructeurs pour formaliser les relations.

Le guide à destination des tiers vise accompagner les partenaires souhaitant solliciter une aide départementale et les informer sur la procédure suivie par la collectivité.

Le guide à destination des services instructeurs sert de référence aux agents instructeurs pour mener à bien chaque étape du processus, identifier le rôle chacun, et connaître les points de vigilance de chaque phase.

Le plan d’action pour 2014 organise le déploiement du processus proposé jusqu’au début de l’année 2015. Il est structuré en 4 axes, divisés en 10 objectifs opérationnels déclinés en 44 actions. Pour chacune action, sont identifiés des acteurs et garants, ainsi qu’un calendrier prévisionnel. Les éventuels freins à la réalisation des objectifs sont soulignés.

3 DES ENSEIGNEMENTS SUR LA NÉCESSITÉ DE CONSTATS PARTAGÉS ET SUR LE CARACTÈRE EXPÉRIMENTAL DE CERTAINES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER

1. Poser des constats objectifs : un préalable pour des propositions utiles et pragmatiques

Pour conduire le changement d’une action publique, il est nécessaire de poser des constats sur les acteurs en jeu et sur l’éloignement de la cible au commencement de la mission. Ces constats doivent être objectifs et critiques à la fois : objectifs car il n’est pas possible d’envisager un changement efficace à partir d’un constat initial erroné, critique car il convient de connaître les forces sur lesquelles s’appuyer et les faiblesses que le changement doit permettre de réduire voire supprimer.

Un sociogramme a été réalisé pour qualifier chaque acteur : il présente les acteurs identifiés comme porteurs de la démarche,

ENJEUXPOSITIFSFORTS

ENJE

UX

NEG

ATIF

SF

OR

TS

ENJEUXPOSITIFSFAIBLES

ENJE

UX

NEG

ATIF

SF

AIB

LES

LESPARTANTS

Intérêtoufrein:• ce sont des directions

fonctionnelles qui semblent porter la démarche de sécurisation et le changement

• il faut que ce groupe reste support pour notre mission

• l’absence de directions opérationnelles dans ce groupe doit amener à être vigilants

LEMARAIS

Intérêtoufrein:• ce groupe fédère des acteurs

attentisés

LESDÉCHIRÉS

Intérêtoufrein:• ce groupe est éclectique

LESOPPOSANTS

Intérêtoufrein:• ce groupe est hétérogène

mais tous se retrouvent sur la peur de perte de pouvoir ou de voir leurs coutumes de travail bouleversées

SOCIOGRAMME

102101


2. Assurer l’adhésion de tous les acteurs et identifier ceux qui porteront la mise en œuvre

Pour assurer l’adhésion à une démarche de changement, il apparaît utile de travailler en lien avec ceux qui sont en prise quotidienne avec le processus concerné. Si les outils et évolutions proposés ne sont pas adaptés aux besoins, ils ne seront pas utilisés et le changement ne pourra être mené. C’est pourquoi il convient d’échanger régulièrement avec les agents lors de l’élaboration des outils et du plan d’action pour intégrer leurs demandes et contraintes. S’ils sont ainsi associés, la démarche aura une garantie de pragmatisme/réalisme, d’adaptation forte à la collectivité et d’appropriation des outils. Les outils permettent d’atteindre la cible finale en procédant par étapes.

L’adhésion repose aussi sur une communication ciblée et participative envers chaque catégorie d’acteurs. Il est essentiel de demander les arbitrages politiques aux élus avant d’établir la version finale du plan d’action, au risque dans le cas contraire d’un refus politique signant la fin de toute possibilité de changement.

De même, les arbitrages stratégiques doivent revenir à un CODIR dont le périmètre est défini selon l’organisation de la collectivité. Enfin, une présentation finale aux agents des résultats du travail de construction mené avec eux, en intégrant les arbitrages réalisés, semble indispensable.

3. Collectivités ultramarines, territoires d’expérimentation ?

Contrairement à l’idée reçue d’une spécificité ultramarine empêchant toute comparaison avec la métropole, la mission menée montre le partage des problématiques et doit donc inciter à envisager le caractère précurseur de certaines évolutions institutionnelles plutôt que leur particularité. La fusion entre les Conseils général et régional de Martinique (tout comme celle de Guyane) répond certes à la logique d’une institution unique pour gérer un territoire unique, problématique ultramarine, mais elle va surtout dans le sens de

Un schéma-cible montrant l’éloignement de chacune des phases

du processus d’attribution des aides par rapport à l’objectif de

sécurisation permet une communication efficace et rapide sur les

évolutions majeures nécessaires. Cet outil est en revanche utile

pour tous les acteurs du changement, managers comme agents,

afin de savoir s’ils se positionnent dans une phase fortement ou

faiblement éloignée de la cible.

CARTOGRAPHIE DU NIVEAU DE SÉCURISATION ACTUEL

Contrôle/Suivi

Demande

InstructionFormalisation

SÉCURISATION

PHASE4

PHASE1PHASE2PHASE

3

104103


2. Les outils formalisés sont utilisables par nombre de collectivités à condition d’en adapter le contenu aux circonstances locales

De nombreux outils ont été élaborés afin de proposer au Département de la Martinique le déploiement d’une stratégie de sécurisation appropriable par tous les acteurs. Ils visent à communiquer auprès de tous les types d’acteurs : élus avec le règlement général, administration avec le guide des agents instructeurs ou encore partenaires extérieurs avec le guide des tiers… Ces outils constituent le socle qui doit permettre aux agents instructeurs et aux élus de construire un cadre sécurisé de l’octroi des aides, transparent pour l’extérieur et garant des orientations politiques de la collectivité. Ces outils sont évolutifs, adaptables et peuvent être modifiés, complétés par les utilisateurs en fonction des débats, des circonstances et des priorités identifiées par la collectivité. Les sujets de débat peuvent être multiples : seuil à partir duquel le conventionnement est obligatoire dans la collectivité, seuil à partir duquel le paiement de l’aide est fractionné, nécessité de voter ou non le règlement général...L’important est ici de permettre aux collectivités de se doter de leurs propres outils, construits sur des bases communes de bonne gestion, de respect des cadres réglementaires et législatifs et de modernisation de l’action publique locale.

l’évolution territoriale : fusionner les collectivités pour mutualiser - et diminuer - les moyens utilisés dans un contexte de raréfaction des ressources (financières, naturelles), améliorer la lisibilité administrative pour le citoyen, agrandir les périmètres territoriaux de gestion pour accroître les opportunités, etc. Les arguments en faveur de la CTM sont multiples mais surtout parfaitement transposables aux fusions à venir en métropole. Les innovations ultramarines pourraient donc servir de modèles.

4 UNE MÉTHODOLOGIE ADAPTABLE AUX CIRCONSTANCES LOCALES

1. Une démarche générale d’audit transposable en termes d’organisation de la mission

La méthodologie utilisée durant la mission (benchmarking, analyse documentaire, réalisation d’entretiens sur la base d’une grille, synthèse d’analyse critique...) est une méthodologie classique de l’audit d’une politique publique ou d’un processus en vue de l’interroger, le transformer et le faire évoluer. Elle s’appuie sur quatre grandes étapes essentielles : investiguer, analyser, proposer et mettre en œuvre.La phase de compréhension du contexte local est fondamentale pour la réussite du projet. La transposabilité de cette démarche tient à la prise en compte de l’ensemble des acteurs. L’écoute des agents est indispensable pour mieux comprendre la situation particulière de la collectivité et poser les fondements nécessaires à l’organisation d’un tel projet. La démarche doit nécessairement être ascendante et se concentrer sur l’appropriation par tous les participants.Il ne faut pas également sous-estimer les remises en cause que peut engendrer une telle démarche. Certains processus existants peuvent ainsi être jugés inadaptés. La mission a par exemple abouti à une remise en cause du circuit de signature, pourtant mis en place par la nouvelle administration il y a deux ans à peine.

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AMÉLIORER LA RELATION USAGERS-ADMINISTRATION : LA VOIE DE LA CERTIFICATION

PROVINCE SUD (NOUVELLE-CALÉDONIE)


Elisa CALMENERO

Thomas DALARUN

Mathilde SERGOT

Charles VARLET

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1 COMMANDE

L’émergence de ce projet collectif s’inscrit dans la volonté de la Province Sud, depuis 2010, de mettre en place une démarche de performance dont les grandes lignes sont définies dans le cadre d’un plan de développement stratégique intitulé « Cap Sud 21 ». Dans cette perspective, la mission confiée aux élèves administrateurs a consisté à mener une étude de préfiguration sur la stratégie de la collectivité Province Sud en matière de certification dans ses relations avec les usagers.

Objectifs du projet

L’objectif pour la Province Sud est de permettre l’optimisation des processus et des services d’accueil rendus aux usagers par la mise en place d’une démarche qualité conforme aux exigences posées par les normes et les labels de référence (Charte Marianne, norme ISO 9001, etc.).

L’aboutissement d’une telle démarche doit permettre, en plus d’améliorer la qualité du service rendu à l’usager, de donner plus de cohérence et de lisibilité à l’action publique provinciale en termes d’organisation interne et de management. Ce chantier touche l’ensemble des directions, concerne l’ensemble des

processus d’accueil (accueil physique, accueil téléphonique, circuits de courriers et de courriels) et recoupe d’autres démarches d’amélioration comme par exemple l’e-administration, les démarches en ligne et la dématérialisation des documents.

La Province Sud a donc souhaité que les élèves administrateurs réalisent une étude présentant la méthode permettant d’aboutir au processus de certification. Les travaux des élèves se sont ainsi attachés à décrire les différentes étapes pour parvenir à la certification la plus proche des objectifs et de l’architecture de la collectivité. L’approche des élèves est demeurée stratégique. En effet, avant de se lancer dans une démarche de certification qui aura un coût et des répercussions en termes d’organisation, il s’avère prudent de dresser une pré-évaluation dans la collectivité.

Un resserrement progressif de la commande

Au départ, le Secrétariat général à l’origine de la commande, a précisé que le périmètre devait être le plus large possible : l’approche devait être transversale et impliquer l’ensemble des 14 directions de la collectivité, afin d’être un projet partagé et mobilisateur. L’un des enjeux de la mission a consisté à délimiter parmi cet ensemble les services, activités ou processus métiers susceptibles d’être certifiés. Il est à noter que le but de ce travail n’était pas l’optimisation des coûts mais l’amélioration de la qualité du service public et de la relation à l’usager.

Lors de la première phase du projet (novembre), l’essentiel du travail a porté sur l’élaboration d’un diagnostic de la situation de la Province Sud en matière de qualité de l’accueil. Le diagnostic a porté sur les cinq aspects principaux de la relation à l’usager : accueil physique, accueil téléphonique, gestion du courrier, entretien et aménagement des locaux et e-administration. Pour ce faire, des entretiens ont été organisés avec les Secrétaires généraux adjoints et avec les quatorze directeurs de la collectivité. Ces échanges ont été l’occasion de dresser la liste des pratiques en matière de relations avec les administrés.


Frédéric GARCIA Secrétaire général

110109


qualité, sur les choix réalisés en matière de certification et de périmètre de l’activité certifiée, sur les clés de réussite et les difficultés rencontrées.

Le cœur de notre travail a ensuite porté sur la réalisation d’une analyse de la situation de la Province Sud, permettant de définir la stratégie à adopter. Cette analyse s’est appuyée sur :

des entretiens avec l’ensemble de l’équipe de direction pour identifier les enjeux en matière de relations avec le public et les efforts faits et restant à faire en matière d’accueil selon eux,

des entretiens plus ciblés avec les chefs de service concernés par l’accueil des usagers ainsi qu’avec les équipes d’accueil, responsables et agents,

l’observation des sites d’accueil du public de la province à partir d’une grille d’analyse commune. L’enquête a été menée par des entretiens avec les équipes de terrain, agents d’accueil et responsables, et des périodes d’observation afin de comprendre le fonctionnement et les méthodes de travail de l’accueil physique et téléphonique. Par ailleurs, des questionnaires de satisfaction ont été mis en place à la fois au guichet et en ligne sur Internet pour recueillir le ressenti des usagers.

D’autres entretiens ont également été menés pour identifier les modalités de gestion et le circuit du courrier ainsi que l’avancée du projet d’e-administration et son degré d’appropriation par les directions.

Enfin de nombreux avis internes ont également été recueillis en rencontrant chefs de service, secrétaires de direction et secrétaires d’élus.

Lors de la deuxième phase (janvier), une fois le scenario de certification pré-identifié par le secrétaire général, quatre groupes de travail ont été organisés afin de partager le diagnostic effectué et de soumettre les propositions d’amélioration en matière de gestion du courrier, d’accueil téléphonique, d’aménagement des locaux et d’e-administration. Les personnes invitées, directeurs, chefs de services, agents, ont également été amenés à faire des propositions ainsi qu’à s’impliquer dans la démarche qualité.

Au regard du nombre très important de sites provinciaux accueillant du public et devant l’impossibilité d’engager simultanément une démarche qualité sur l’ensemble desdits guichets, il a été décidé avec le Secrétaire général de restreindre le périmètre de l’étude. Les deux principaux sites de la collectivité - le Centre Administratif de la Province Sud (CAPS) et l’Hôtel de Province (HPS) - ainsi que l’antenne de la Foa (à 1h30 de Nouméa) ont été analysés en particulier. Quelques accueils complémentaires ont été néanmoins examinés : l’accueil de la direction de l’éducation, celui de la direction de l’action sanitaire et sociale ainsi que celui du centre médico-social de Païta.

À partir de ce resserrement, notre projet s’est ensuite concentré sur l’affinage du scenario et des modalités à adopter en vue de la certification en se concentrant sur les accueils inclus dans le périmètre (Centre administratif et Hôtel de Province).

2 L’ANALYSE DE L’ENSEMBLE DES PROCESSUS DE TRAITEMENTS DES DEMANDES DE L’USAGER

Méthodologie employée

Notre méthodologie s’est appuyée dans un premier temps sur : le recueil d’une documentation théorique sur l’introduction du

management de la qualité dans les collectivités locales et sur les différentes normes applicables pour des activités d’accueil du public,

un travail de benchmark auprès de collectivités métropolitaines « pionnières » en matière de démarche qualité et de certification, ainsi qu’auprès de différentes institutions calédoniennes certifiées pour prendre en compte les contraintes liées au contexte local. Lors de ce benchmark, nous avons mis l’accent sur les modalités concrètes de mise en œuvre d’une démarche

112111


Sans faire l’économie d’une approche théorique sur les démarches qualité nous avons voulu aller le plus loin possible dans l’opérationnalité de nos recommandations et envisager les réorganisations possibles et les impacts en matière de personnel, ce qui nous a permis aussi de prendre la mesure des réticences internes à désamorcer.

3 L’INTRODUCTION DU MANAGEMENT DE LA QUALITÉ AU SEIN DE LA COLLECTIVITÉ VIA LA CERTIFICATION DES ACCUEILS

Avantages et limites de la mise en place d’une démarche qualité

Les démarches qualité sont des outils venus initialement du milieu de l’entreprise et conçus pour améliorer les résultats dans des activités de production. Elles ont petit à petit élargi leur portée aux activités de service et aux administrations publiques. Les collectivités locales qui se lancent dans ce type de démarche y trouvent de nombreux intérêts, qui vont au delà de la simple mise en place d’un système de contrôle de la qualité.Perçue parfois avec méfiance comme un instrument venu du privé, la démarche qualité peut tout à fait être pensée dans une logique de service public. En effet elle met au cœur des préoccupations le « client » en l’occurrence l’usager des services publics et invite à repenser les fonctionnements en fonction de sa satisfaction, préoccupation qui peut s’ancrer dans les notions de service public et d’intérêt général.La démarche qualité peut contribuer à conforter l’image des élus dans la mesure où elle représente un engagement à prendre en compte le point de vue des usagers et à tenter de minimiser les dysfonctionnements de la structure. Ce type de démarche peut donc prendre une dimension politique et doit être portée par les élus, même si elle reste en général avant tout un chantier interne à l’administration.

Livrables

Le rendu final a consisté en un guide méthodologique définissant la démarche à adopter par la province Sud pour aboutir à la certification de la qualité de ses accueils multiservices. Ce guide a été conçu comme un outil d’appui et de référence présentant des éléments parmi lesquels les acteurs concernés pourraient venir chercher des informations au fil du déroulement du projet. Il regroupe ainsi :

une présentation des démarches qualité et des différentes normes ainsi qu’une restitution du benchmark effectué par les élèves,

les prérequis nécessaires d’une démarche de certification de la qualité (facteurs clés de succès, risques inhérents),

un état des lieux présentant les forces et les faiblesses des sites et processus d’accueil de la Province Sud ainsi que des préconisations d’amélioration afférentes discutées et enrichies dans le cadre des groupes de travail constitués à cet effet,

une présentation des scenarii de certification envisageables (référentiel Marianne, norme ISO 9001) et du scenario recommandé avec ses variantes possibles (norme ISO 9001) ;

une feuille de route détaillée comprenant un calendrier phasé et un plan des actions concrètes à réaliser (descriptif, pilote, directions associées, délais, livrables, points de vigilance) pour aboutir à la certification.

La commande de la Province Sud portait avant tout sur l’élaboration d’une méthodologie de mise en place d’une démarche qualité et sur les actions à mettre en place pour aboutir à une certification. Nos recommandations ont ainsi porté en grande partie sur le choix de la norme et le périmètre de la certification ainsi que sur les points d’attention et les mesures indispensables à mettre en œuvre. Toutefois, nous avons également élaboré et communiqué notre diagnostic relatif au fonctionnement des différents process de relation avec l’usager. En effet, il a semblé utile de présenter des recommandations opérationnelles concrètes pouvant servir de premier levier pour la mise en place du changement. Par le lancement des groupes de travail nous avons également voulu amorcer la démarche et convaincre les agents de son utilité.

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L’un des plus connus est le label Marianne qui a été conçu et diffusé par les administrations d’Etat puis repris par un grand nombre de collectivités. Son contenu fixe des engagements précis (ex. délais de réponse à un courrier d’administré) et permet de définir un niveau minimal de qualité du traitement des demandes des usagers.

Les référentiels Qualiville (pour les communes) et Accueil service public local (pour les départements) sont plus adaptés à la situation des collectivités locales et ont été conçus par des acteurs locaux. Ils fixent aussi des niveaux d’exigence plus élevés que le simple référentiel Marianne.

Enfin, la démarche ISO 9001 répond à une logique différente dans la mesure où cette norme très répandue dans le monde de l’entreprise se présente plutôt comme une méthodologie d’amélioration continue. Le contenu des engagements est fixé par la structure elle même en fonction de ses objectifs.

Le choix du référentiel doit dépendre de l’activité certifiée, du niveau d’exigence que la collectivité veut se fixer mais aussi de ce que celle-ci attend de la certification (visibilité extérieure, levier de changement interne, formalisation d’un niveau de qualité déjà existant…). Les normes sont des outils parmi lesquelles les collectivités peuvent piocher leur inspiration, certaines préférant aussi concevoir leur propre référentiel ou animer leur démarche qualité sans la formaliser par le biais d’une certification.

Surtout, les démarches qualité sont de formidables outils de management et permettent d’impulser les changements nécessaires dans une organisation donnée. A travers la dimension participative, la démarche qualité peut permettre d’utiliser le potentiel des agents et leurs idées en matière d’innovation et d’amélioration de l’action quotidienne. En effet les agents opérationnels sont souvent peu sollicités alors que leur connaissance des contraintes de terrain et des dysfonctionnements peut leur donner de nombreuses idées d’amélioration.

La démarche qualité est aussi un outil de valorisation de leur travail et vient donner du sens en rappelant les objectifs de la structure et en redéfinissant ce qui est attendu de chacun. Elle permet d’objectiver les difficultés sans les attribuer à la responsabilité d’un individu et d’inciter les agents à l’excellence. Elle favorise la remise à plat des manières de faire et des procédures à travers une analyse par processus. Elle peut avoir pour effet d’améliorer l’image de l’administration auprès des usagers mais aussi auprès de ses partenaires (notamment les entreprises qui sont familières de ce type d’exercice).

Les opposants à ce type de démarche font toutefois valoir qu’il s’agit de démarches assez lourdes à mettre en place et à pérenniser. La démarche qualité impose aussi une forte formalisation des procédures qui peut être ressentie par les agents comme une dépossession de leur travail et une rigidité accrue. Comme tout changement dans les modes de travail, la démarche qualité se heurte aussi aux réticences de certains agents (craintes, conservatisme…).

Différents labels pour différents besoins

Au delà de la simple décision de lancer ou non une démarche qualité, les collectivités candidates à la démarche qualité peuvent se sentir perdues face au panel important de normes et de référentiels entre lesquels elles doivent faire un choix ; ces derniers répondent en partie à des besoins différents. En matière de qualité de l’accueil, il existe plusieurs référentiels qui correspondent à des exigences mais aussi à des inspirations différentes.

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La communication autour du projet de certification est également essentielle à sa réussite. En interne, elle permet la mobilisation des actions des agents autour du projet. En externe, les usagers doivent être informés des efforts que la collectivité engage pour améliorer les services qu’elle fournit au public.

Transférabilité

Toute collectivité qui se lance dans un projet de certification aura intérêt, à la manière de la Province Sud, à bien s’interroger en amont sur entre autres : le type de certification qu’elle désire viser, le périmètre de la certification, les moyens qu’elle se donne, l’objectif temporel qu’elle se fixe. En effet comme pour d’autres projets de grande envergure qui mobilise beaucoup de temps durant la phase de mise en place, le temps passé à résoudre les interrogations en amont permet de bien orienter le projet et d’éviter des pertes de temps par la suite ou des risques d’enlisement face aux résistances au changement de certains acteurs.

4 L’AMÉLIORATION CONTINUE DES PROCESSUS AU SERVICE D’UNE MEILLEURE RELATION AVEC L’USAGER

Clés de réussite

Un projet de certification est un exercice malgré tout incertain dont l’issue dépend du contrôle mené par un organisme certificateur extérieur à la collectivité. La mise en œuvre d’un processus d’amélioration continue et la réussite que constitue la certification reposent avant tout sur la participation active des agents concernés. Un projet aussi ambitieux nécessite également la forte implication de la direction générale et de l’exécutif pour initier la démarche et la pérenniser. Au niveau opérationnel, la conduite du projet par une personne spécialement dédiée (responsable qualité par exemple) est nécessaire, notamment pour assurer la coordination des nombreuses personnes concernées.

La mise en place d’une démarche qualité, au sein de la collectivité, nécessite, en effet, que les différents services travaillent ensemble pour améliorer et uniformiser leurs relations avec les usagers. Cela implique la réunion de groupes de travail, où de façon participative, les agents vont faire part des disfonctionnements qu’ils ont pu constater et des solutions qu’ils peuvent proposer. L’association des agents de terrain que sont, par exemple, les agents d’accueil est primordiale pour connaître au plus près les besoins des usagers et la perception qu’ils ont de l’action de la collectivité.

La mise en place d’une démarche d’amélioration continue de la qualité n’est pas encore bien acclimatée au sein des collectivités territoriales et peut nécessiter l’appui initial par un cabinet spécialisé. Outre l’aide à l’appropriation du vocabulaire et des outils de la qualité, ce prestataire extérieur peut aider la collectivité à identifier et choisir les accueils et les processus à certifier en priorité. En effet, la certification de l’ensemble des activités de la collectivité comporte de nombreux risques qui impliquent de procéder par étapes en opérant une sélection des activités prioritaires.

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ÉVALUATION DU SCHÉMADE L’ACTION SOCIALE

CONSEIL GÉNÉRAL DE LA VIENNE


Luc LAMBERT

Nathalie MAGNIANT

Maëlle RENEE

Florence VIALLE

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1 COMMANDE

1. L’évaluation du schéma de la direction de l’action sociale

La Direction de l’Action Sociale (DAS), qui compte 172 agents, anime le réseau des neuf Maisons Départementales de la Solidarité (MDS) sur le territoire de la Vienne. Elle est rattachée à la Direction Générale Adjointe aux Solidarités qui est composée de trois autres directions : la Direction de l’Insertion (DI), la Direction du Handicap et de la Vieillesse (DHV), la Direction de l’Enfance et de la Famille (DEF).

En décembre 2010, le Conseil général a adopté, pour trois ans, le premier schéma départemental de l’action sociale (2011-2013). Ce schéma est articulé autour de six orientations, décomposées en vingt-trois fiches actions. Il est principalement focalisé sur l’organisation interne de la DAS et des MDS et les pratiques professionnelles des agents, malgré une ouverture affichée vers les partenaires extérieurs. Il ne s’agit donc pas véritablement d’un schéma de politiques publiques, celles-ci relevant de schémas sectoriels des autres directions de la DGAS.

L’évaluation du schéma s’est organisée en trois temps : une évaluation interne menée par un groupe d’agents de la DAS (le Groupe d’évaluateurs de la DAS - GEDAS) ; deux études de la

Mission « Modernisation, Evaluation et Coordination » (MMEC) du Conseil général sur la nouvelle organisation territoriale de l’action sociale et les expérimentations relatives à l’accueil ; et un projet collectif des élèves administrateurs de l’INET.

2. Un diagnostic et des préconisations, à l’aune des trois objectifs politiques initiaux

La mission du projet collectif a consisté en l’évaluation des trois objectifs politiques et stratégiques initiaux du schéma :

améliorer l’accueil du public pour un accès plus rapide et plus complet à des informations, des conseils, des droits ;

mieux répondre au public par une prise en charge globale de la personne sur de nouveaux territoires d’intervention sociale ;

mieux structurer les dispositifs et rendre plus lisibles l’ensemble des missions.

La démarche d’évaluation a permis d’identifier les forces et faiblesses des actions réalisées depuis trois ans, les résultats obtenus au regard de ces objectifs et, le cas échéant, les pistes d’amélioration pour le futur schéma.

Une étude comparative auprès de collectivités innovantes en matière d’accueil et d’association des usagers a permis d’enrichir ces préconisations.

2 RÉALISATION

1. Face à l’insuffisance des indicateurs, le développement d’une approche par publics

Les indicateurs prévus par le schéma pour suivre son impact dans le temps n’ont pas été renseignés. L’évaluation n’a donc pas pu se fonder, comme pourrait l’exiger une méthodologie classique, sur


Maxime BOIDIN Directeur de l’action sociale

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c. Le questionnaire en ligne, un outil permettant d’associer l’ensemble des agents de la DAS et de dégager des grandes tendances

Un questionnaire, structuré autour de 3 parties (« vous et vos missions », « vous et les usagers », « vous et les partenaires »), a été mis en ligne pendant 15 jours à destination des 172 agents de la DAS. Il avait pour objectif de permettre aux agents qui n’avaient pu participer ni aux travaux du GEDAS, ni aux ateliers thématiques, de s’exprimer, notamment dans de nombreuses zones de commentaires.106 agents sur 172 ont participé au questionnaire, soit un taux de réponse relativement élevé de 62 %, avec une participation équilibrée des MDS et des différentes professions sociales.

d. Les entretiens bilatéraux avec les partenaires 24 entretiens ont été réalisés auprès de partenaires internes et externes (institutionnels et associatifs) afin d’envisager les modalités d’une coopération renforcée au sein et avec le Conseil général dans le cadre du prochain schéma.

3 BILAN

L’évaluation du schéma de l’action sociale a permis de tirer des enseignements sur la politique publique d’action sociale.

1. Connaître les besoins du territoire : un préalable à la définition d’une action sociale adaptée

L’identification fine des besoins sociaux du territoire constitue une étape indispensable à toute définition de politiques publiques, gage de la pertinence des réponses apportées aux habitants. Ce diagnostic des caractéristiques et besoins des habitants, qui doit être partagé par les partenaires locaux, présente des données démographiques et socio-économiques relatives aux habitants

une revue des indicateurs et une analyse des résultats obtenus par rapport aux objectifs affichés (efficacité) ou aux moyens mobilisés (efficience).

Dans ce cadre, une méthodologie d’évaluation spécifique a été adoptée, fondée sur une analyse davantage centrée sur le ressenti des différents « publics » concernés par le schéma :

les agents de la DAS, premiers acteurs de la mise en œuvre du schéma ;

les partenaires du Conseil général ; les usagers des MDS, destinataires de l’action sociale.

Outre un panorama des différentes problématiques rencontrées par les parties prenantes, cette méthodologie a permis de poursuivre la dynamique participative auprès des agents, de la renforcer auprès des partenaires institutionnels et associatifs, et de l’initier auprès des usagers.

2. Le développement d’outils spécifiques adaptés aux différents publics

a. Les enquêtes de satisfaction, un matériau riche mais qui doit être considéré avec précaution

Les enquêtes de satisfaction auprès des usagers se sont déroulées sur 4 sites, urbains et ruraux. 23 usagers ont été rencontrés lors d’entretiens d’une durée d’une vingtaine de minutes. Le panel des usagers ainsi constitué n’est bien sûr pas statistiquement représentatif de l’ensemble des usagers du département. Néanmoins, cette démarche offre un premier aperçu de la satisfaction des usagers et mérite d’être prolongée.

b. Les ateliers thématiques, une démarche facilitant l’expression libre des agents et la confrontation des points de vue

3 ateliers de 3 heures, réunissant 28 agents dont 14 travailleurs sociaux et 9 secrétaires, issus de 7 MDS, ont été organisés. Ce format en groupes réduits a permis aux agents de s’exprimer librement, de confronter leurs visions et de proposer des pistes d’amélioration pour l’avenir.

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dans le champ social (cohérence avec les territoires Aide sociale à l’enfance et Protection maternelle et infantile), mais également hors champ social (collèges, sport, culture, routes…). Certaines collectivités ont fait le choix d’une mise en place de responsables de territoires, coordonnant toutes les actions du Conseil général sur une unité territoriale.

4. Décloisonner l’action sociale locale

Le cloisonnement de l’action sociale s’avère être un véritable frein au développement de solutions accessibles et lisibles répondant aux besoins des habitants. Il peut se révéler aussi bien en interne à la collectivité, qu’en externe, via une méconnaissance des actions menées par les autres services et partenaires ; des difficultés de coordination dans le travail quotidien ; des contradictions voire des doublons dans les actions ; ou encore l’absence de communication sur les stratégies futures.

Dans l’esprit du développement social local et d’une approche systémique de l’usager, plusieurs vecteurs de décloisonnement peuvent être développés : planifier des temps d’échanges formels, impulser des conférences thématiques réunissant tous les partenaires de l’action sociale ; initier des actions collectives et séances d’informations dans les MDS ; co-organiser, avec les partenaires, des formations mixtes.

4 TRANSFERT

La méthode mise en place par la DAS et le projet collectif est transférable à d’autres collectivités, notamment à celles qui n’auraient jamais mis en œuvre de démarche d’évaluation et souhaiteraient y procéder pour la première fois sans disposer d’outils institutionnalisés.

et aux publics de l’action sociale, et un recensement des lieux et dispositifs d’information, d’accueil et d’accompagnement. Il peut contribuer à approcher la question du non-recours. En partie sous forme de cartographies, le portrait social du territoire doit être élaboré en lien avec le système d’information géographique de la collectivité.Un observatoire social permet de réunir les partenaires autour de cette démarche d’observation, et de la faire vivre (conférence annuelle, publications thématiques…). Un tel projet implique une organisation et une fiabilisation du circuit de partage des informations et des indicateurs, en interne ainsi qu’entre partenaires.

3. Rechercher la lisibilité et l’accessibilité du service public d’action sociale via une logique de « guichet unique »

L’action sociale généraliste est par nature un domaine complexe, au croisement de politiques sociales plus spécialisées (insertion, enfance, handicap, vieillesse…). Face à la multiplicité des acteurs et des dispositifs d’aide et d’accompagnement, les habitants peinent à s’y repérer. En retour de la connaissance du territoire qu’elles développent, les collectivités cherchent également à rendre l’offre de solutions adaptée et accessible pour l’ensemble des habitants.

a. Maintenir et développer l’implantation de l’action sociale sur les territoires

La proximité des MDS, antennes et permanences sociales est un élément important dans l’accessibilité et la lisibilité de l’action sociale auprès des habitants et usagers. Il semble indispensable de définir la localisation de ces lieux d’accueil en cohérence avec les réseaux de transports et les autres services publics. Les collectivités et partenaires peuvent créer des maisons des services publics, véritables repères pour les habitants.

b. Territorialiser les politiques publiquesLes démarches de territorialisation de l’action sociale peuvent être développées en lien avec celles d’autres politiques publiques,

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Cette association des citoyens et des partenaires est dans la plupart des cas inédite, et implique la construction d’outils innovants, notamment à destination des citoyens (enquêtes de satisfaction, groupes de travail…). Ces outils peuvent utilement faire l’objet d’expérimentations.

Enfin, la démarche d’association ne saurait s’arrêter à la seule phase d’évaluation, mais doit ensuite s’inscrire dans un processus long.

3. Accompagner l’évaluation d’une communication adaptée

La démarche d’évaluation doit être accompagnée d’une communication adaptée, qui affiche clairement les orientations et engagements de la collectivité.

Il s’agit également de veiller à conserver un lien entre l’équipe d’évaluation et les agents concernés tout au long de la démarche, afin d’expliquer les différentes étapes de l’évaluation et d’en restituer les résultats (via des notes explicatives, des affiches, des réunions de service…)

L’état d’avancement de l’évaluation et ses suites peuvent également faire l’objet d’articles dans le journal interne et externe et sur l’intranet et le site internet, de façon à tenir informés à la fois les agents concernés par l’évaluation mais aussi leurs collègues au sein de la collectivité, ainsi que les partenaires et les citoyens. Plus largement, c’est également l’occasion de communiquer sur les missions de la collectivité.

1. Envisager l’évaluation comme un levier managérial

L’élaboration du schéma ayant été menée de façon participative, son évaluation devait l’être de même. Plus précisément, l’évaluation a été conçue à la DAS comme un levier managérial, pour mobiliser les équipes éparpillées sur le territoire autour d’un projet structurant.

L’évaluation permet en effet de : créer du lien entre les agents d’une direction, par l’organisation

de temps d’échanges et de prise de recul qui sont vécus comme des respirations par les agents ;

valoriser les agents en capitalisant sur leurs expériences et en les associant à la détermination des orientations stratégiques de leur collectivité ;

renforcer la dynamique de la direction et sa visibilité au sein et hors du Conseil général, en permettant de faire émerger des constats partagés par les équipes qui peuvent s’imposer à la hiérarchie, en particulier auprès de la Direction générale.

L’évaluation en tant que levier managérial nécessite qu’elle s’inscrive dans une dynamique de long terme et qu’elle ne soit pas une parenthèse non suivie d’effets. Elle est d’autant plus efficace qu’elle est prévue en amont.

2. Associer les citoyens et les partenaires à l’évaluation

L’évaluation est une démarche qui s’inscrit dans un processus constant d’amélioration du service public, elle implique donc de réinterroger les pratiques à l’aune du ressenti des personnes concernées sur le terrain. Ainsi, l’association des citoyens et des partenaires, qui s’inscrit souvent dans les attentes des usagers, apparaît comme un élément essentiel de la réussite de cette démarche.

En ce qui concerne les citoyens, leur donner la parole est une façon de les valoriser et de montrer que leur opinion compte pour la mise en œuvre des politiques publiques. En ce qui concerne les partenaires, obtenir leur avis est un des moyens pour renforcer le partenariat.

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ÉVALUATION DE L’IMPACT EMPLOI DU NOUVEAU GRAND PARIS

CONSEIL RÉGIONAL D’ÎLE-DE-FRANCE


Léa GISLAIS

Guillaume MARION

Thomas SEGUIN

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La mission « Mesure de l’impact emploi-formation du Nouveau Grand Paris » naît de la volonté du Président de la Région de voir les Franciliens bénéficier de manière prioritaire des fortes potentialités en emplois induits par les chantiers du Nouveau Grand Paris (NGP) : 200 km de voies créées, 72 nouvelles gares et aménagement des territoires desservis par ces nouvelles infrastructures de transports au cours des 20 prochaines années. Pour répondre à ce vœu politique, une réflexion a été initiée en vue de quantifier les besoins en emplois et d’identifier les éventuelles adaptations à apporter à l’offre de formation régionale.

1 COMMANDE

1. Instaurer une démarche partenariale pour positionner la région au sein du projet NGP

Le Conseil régional a souhaité mettre en place et animer une démarche partenariale sur la question des impacts emploi/formation du Nouveau Grand Paris. L’objectif de cette démarche est, entre autres, de favoriser l’emploi francilien par la coordination des différents acteurs et la mise en relation des besoins en emplois induits par le NGP et des formations pouvant être délivrées par la Région. Cette ambition provient d’une série de constats qui fondent et rendent nécessaire la mise en place d’une démarche partenariale :

Le projet du NGP est d’une ampleur unique : les premières études prospectives envisagent la création, entre 2010 et 2030 de 175 000 à 193 500 emplois liés au NGP.

L’exécutif régional souhaite voir les Franciliens bénéficier des emplois « directement » liés à la construction du NGP : secteurs des travaux publics (TP) et du bâtiment en premier lieu.

Le NGP porte l’ambition de refonder en profondeur la structuration et la qualité des emplois franciliens : logique des clusters et spécialisation des territoires.

La multiplication des études quantitatives et qualitatives implique de coordonner le partage de l’information afin d’en tirer les orientations pratiques.

2. Une mission s’insérant au cœur d’une démarche globale entreprise par la région

L’intervention des élèves administrateurs s’insère au sein du projet partenarial « Mesure d’impact « emploi - formation » du NGP » initié en mai 2013. Cette démarche de long terme ambitionne de fédérer l’ensemble des acteurs de l’emploi et de l’insertion autour du projet NGP en s’appuyant sur un partage des informations et des données prospectives. Elle se structure autour de trois phases continues et itératives détaillées dans le schéma ci-dessous (Fig.1).

Figure 1. : Schéma de synthèse de la démarche initiée depuis le printemps 2013


Suzanne SRODOGORA Directrice générale adjointe - Unité Développement

Avril Nov. Déc. Janvier Février Mars Avril Mai Juin

Constituerungroupedetravailregroupantlesprincipaux

acteurséconomiquesconcernésparleNGP

Étape1

MissionINET9semaines

Mobilisationdesterritoires

Étape2

Phaseopérationnelle

Étape3

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La construction de ces fiches ne constitue pas un simple exercice technique. Elle répond à la nécessité de rassembler les données existantes et de prospective disponibles en interne et sur les territoires dans un même document synthétique et partageable.

Réalisations concrètes Construction d’un modèle de fiche territoire avec une

méthodologie de sélection des données et de mises à jour. Construction de bases de données permettant le pré-

remplissage de l’ensemble des fiches territoire. Production de deux fiches territoire prêtes à être partagées

avec les territoires concernés.

2. Mobilisation en externe des partenaires de la Région

L’équipe des élèves administrateurs a cherché à sensibiliser les partenaires de la Région, notamment les territoires, à la démarche. Des ateliers de travail avec les territoires « tests » ont été montés. Ils ont permis de dialoguer avec les acteurs de l’emploi et de l’insertion et du développement économique de ces territoires pour les sensibiliser aux enjeux du NGP, échanger sur la construction de la fiche territoire comme outil de dialogue et collecter des données quantitatives et qualitatives. Les autres territoires ont, dans la mesure du possible, été sondés sur l’état de leur réflexion autour de l’impact emploi du NGP et informés de la démarche. Les interlocuteurs pertinents et qualifiés ont été identifiés par l’équipe pour une reprise de contacts postérieure. D’autres opérateurs, comme la DIRECCTE, la Société du Grand Paris, le Syndicat des Transports d’Ile de France (STIF) ont été rencontrés pour les informer de la démarche et collecter les informations dont ils pouvaient disposer.

Réalisations concrètes Deux ateliers de travail avec les acteurs de l’emploi et de

l’insertion et du développement économique des territoires analysés.

Préparation et animation d’une réunion rassemblant les acteurs socio-économiques, les producteurs d’études et des représentants des territoires de la région.

3. Une étude de pré-configuration nécessaire a la mise en place d’un volet opérationnel

Le périmètre de la mission, centrée dans un premier temps sur la quantification prospective, par territoire, de l’impact en emplois directs et indirects du NGP a évolué au fil des neuf semaines de travail. Rapidement, les enjeux de méthodologie (mobilisation transversale en interne ; mobilisation partenariale en externe ; calibrage de la structure projet préconisée ; formalisation d’outils partagés) sont apparus prioritaires par rapport au seul objectif de quantification territoriale des emplois, difficile à atteindre du fait de l’absence d’études sectorielles centrées sur le NGP (à l’exception du secteur des Travaux publics).

2 RÉALISATION

Trois chantiers ont été mis en œuvre pour répondre à la demande politique initiale.

1. Production de supports de discussion et effort de quantification

À l’image du travail de synthèses par branches mené par les équipes de la Région, des fiches par territoire ont été produites. L’échelle géographique retenue a été celle des contrats de développement territorial (CDT). Ce choix méthodologique correspond à la volonté de l’équipe de s’intégrer à l’architecture territoriale du NGP : chacun des 20 CDT est construit autour des projets d’infrastructures du NGP. La mission a expérimenté la démarche sur deux d’entre eux. Les fiches territoire ont pour but de mettre en évidence les éléments quantitatifs et qualitatifs liés au NGP afin d’initier une réelle démarche partenariale mais également d’analyser plus finement les enjeux en emploi.

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3 BILAN

1. Produire des données objectivées et partagées par tous

Les fiches territoire réalisées par l’équipe des élèves administrateurs se distinguent des productions traditionnelles du service « Prévision » disposant d’une solide assise scientifique. Ainsi, la territorialisation des données des chantiers de transport par tronçon présente des limites immédiatement saisissables, étant entendu que les maîtres d’œuvre ne renouvelleront pas leurs équipes de production en fonction des limites administratives des communes et intercommunalités d’Ile-de-France. Pour autant, la production de ces supports a permis à l’équipe d’affirmer sa légitimité auprès de ses interlocuteurs tant internes qu’externes, sur la question des emplois induits par le NGP. Surtout, les fiches territoire se sont inscrites dans une logique de mobilisation des différentes parties prenantes. Construites sous la forme d’un tableau de bord, elles ont rapidement été appropriées par les interlocuteurs qui y ont trouvé un support synthétique de discussion et de partage de l’information.

2. Favoriser la cohérence de l’information diffusée

Les fiches territoire réalisées par l’équipe INET n’ont pas ambitionné de définir une nouvelle méthodologie de quantification des emplois directs et indirects induits par la construction du NGP. L’équipe projet s’est contentée de « territorialiser », par une compilation adaptée de chacune des études, les impacts emplois identifiés dans le cadre d’études macro (d’où la limitation de l’analyse au secteur des TP, seule étude disponible au moment de la mission). Cette démarche a été longuement débattue mais, outre que l’équipe ne disposait pas nécessairement des compétences économétriques nécessaires à la réalisation de ce type de quantification, il est rapidement apparu comme prioritaire d’opérer une harmonisation, à l’échelle régionale, des différents

Synthèse des contributions de la Région à la construction d’une convention entre l’Etat (DIRECCTE et Pôle Emploi), la Région et la Fédération régionale des Travaux publics (FRTP) visant à créer un guichet unique des offres d’emploi sur les chantiers du NGP.

3. Mobilisation en interne des directions opérationnelles

Les directions opérationnelles ont été sollicitées sur deux volets : comme fournisseuses de données qualitatives et quantitatives et comme porteuses de dispositifs potentiellement mobilisables autours des chantiers du NGP. L’équipe s’est donc attachée à mettre en place une méthodologie projet interne à l’échelle de l’Unité développement - UDEV (développement économique, formation professionnelle, apprentissage et emploi, enseignement supérieur et recherche) et de toutes autres unités de la Région concernées en vue de partager un même diagnostic et d’apporter une réponse opérationnelle appropriée aux besoins des partenaires externes.

Réalisations concrètes Information des délégués territoriaux de l’UDEV sur

l’avancée du projet et association des délégués concernés aux ateliers menés sur leur territoire.

Entretiens avec toutes les directions opérationnelles de l’UDEV.

Organisation d’un atelier de travail réunissant les directions opérationnelles pour formaliser la contribution de la Région à la convention sur les Travaux publics.

Mobilisation de toutes les directions opérationnelles de l’UDEV et des autres unités concernées lors des comités de pilotage.

Présentation du NGP et du projet à un comité de direction élargi de l’UDEV et à une réunion de direction de la formation professionnelle.

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4 TRANSFERT

1. La proposition d’une structure projet et d’un calendrier à même de pérenniser la démarche initiée

Le passage d’un projet d’étude prospective à un projet plus opérationnel marqué par l’affirmation du rôle d’interface de la Région entre les territoires, les branches et les institutions partenaires, représente une évolution forte qui nécessite une mise en place rapide. De ce fait, la structure projet préconisée est légère et ambitionne avant tout de pérenniser la démarche avant une éventuelle montée en charge en rapport avec les ambitions de l’exécutif sur ce sujet. Elle repose sur 2,8 ETP (contre 6,2 ETP pendant la mission, y compris élèves INET), c’est-à-dire 3 agents (une cheffe de projet, un(e) chef(fe) de projet adjoint(e) et une chargée d’étude) et une implication résiduelle d’agents d’autres services et directions.Les avantages présentés par la structure projet retenue sont les suivants :

Assurer la pérennité et la déclinaison du projet sans impacter les ressources.

Réaliser une mobilisation progressive et ad hoc des agents en fonction des besoins.

Permettre une mise en place rapide répondant aux exigences de continuité des partenaires externes et des directions opérationnelles internes.

Opérer des synergies en identifiant les convergences entre le NGP et les autres projets transversaux.

L’équipe a défini un calendrier signalant les principales échéances du projet sur les 12 mois à venir (Fig. 2). Cet échéancier doit permettre d’identifier les besoins ponctuels de ressources et les acteurs internes et externes à mobiliser pour la suite du projet en prenant en compte la publication des prochains travaux d’études et les territoires prioritairement concernés par les travaux du NGP.

types de données qui coexistaient et nourrissaient des discours souvent par trop optimistes.

3. Restreindre le champ d’intervention pour expérimenter la capacité de mobilisation de la région

Le cadre initial de la mission proposée ne comprenait aucune priorisation, ni sectorielle, ni géographique. L’équipe projet a affirmé, dès les premières semaines, son souhait de ne traiter, de manière approfondie, qu’une partie des territoires couverts par des CDT et uniquement les secteurs prioritairement concernés par le NGP (TP et Bâtiment). Au-delà des contraintes temporelles qui sont celles de tout projet collectif, cette restriction du périmètre d’intervention a permis d’asseoir une logique d’expérimentation moins anxiogène pour les équipes en place, et ne nécessitant dans un premier temps, qu’un faible investissement du politique.

4. Veiller à l’adaptation constante des supports de communication

L’équipe a déployé un effort important de communication durant sa mission. En tout, près d’une vingtaine de supports de présentation différents ont été réalisés, répondant à des objectifs aussi divers que la mobilisation des territoires, l’investissement du cabinet du Président sur le projet NGP, l’appropriation des outils et enjeux par les équipes de la DST, la sensibilisation de la direction générale au projet, etc. Au-delà de l’adaptation purement formelle, chaque support a fait l’objet d’une réflexion approfondie afin de s’adapter à chaque interlocuteur et aux objectifs des interventions (niveau de détails fournis, précision des illustrations, enjeux politiques et/ou administratifs, etc.).

138137


2. L’organisation d’ateliers avec les équipes prenant la suite du projet

La mission s’est attachée à organiser des temps d’échanges avec les équipes opérationnelles concernées par la suite du projet. Un atelier technique a été consacré à la prise en main des outils construits par l’équipe projet (fiches territoire et bases de données, base de contacts qualifiés, base documentaire).

Figure 2. : Programme de montée en charge de l’équipe projet assurant la prise en compte des enjeux stratégiques et opérationnels.

ENJE

US

TRAT

ÉGIQ

UE

ENJE

UX

OPE

RAT

ION

NEL

S

ActualisationProductiondesfichesterritoires

Finalisation1èreversion

SecteurTravauxPublics

Tâchesetmissions

Structurationéquipeinterne

Animationdelaconvention-cadre

AuditdesdispositifsrégionauxIdentificationPME/PMIfournisseurs

DéploiementdesdispositifsrégionauxAccompagnementdesentreprises

SecteurBâtiment

Tâchesetmissions

Structurationéquipeinterne

Analysequantitativeetqualitativedusecteur

AnalysedupositionnementàprendreparlaRégion

Janvier 2014 Avril Juillet Octobre Janvier 2015

Un second atelier a eu pour but de détailler la démarche projet, le calendrier et les tâches à réaliser dans les prochaines semaines. Un point spécifique avec la cheffe de projet a permis de rappeler les éléments stratégiques du projet et de détailler les prochaines échéances identifiées par l’équipe. L’équipe a rédigé en sus un guide méthodologique concernant le volet opérationnel du projet NGP (prise en main des outils, calibrage projet, orientations calendaires, instances de concertation).

3. La sensibilisation de l’administration a travers des interventions auprès des équipes de la région

À la suite de la réunion de restitution, l’équipe des élèves administrateurs a réalisé plusieurs présentations sur le projet et ses enjeux. Ces présentations n’avaient pas vocation à entrer dans le détail des travaux à mener mais à exposer l’intérêt du projet pour les équipes de la Région. L’objectif était avant tout de montrer les apports que le projet pouvait avoir pour les services.

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VERS UNE RÉGION ENCORE PLUS RESPONSABLE

CONSEIL RÉGIONAL D’ÎLE-DE-FRANCE


Sonia HASNI

Alice LAPRAY

Florent LOIR

Sylvain LEVY

142141

1 COMMANDE

1. Une région volontaire dans l’affirmation de sa responsabilité

La collectivité, engagée depuis plusieurs années déjà dans une démarche de qualité de service, cherchait à travers la responsabilité sociétale et la norme ISO 26000 un nouveau référentiel. Ce dernier avait vocation à succéder au processus engagé dans le domaine des marchés publics avec la certification ISO 9001.

La responsabilité sociétale, issue du monde de l’entreprise (responsabilité sociétale des entreprises ou RSE) est une notion nouvelle dans la sphère des collectivités. Fin 2013, seules de rares collectivités, comme le département de la Gironde, se sont engagées dans cette démarche. Elle peut se définir comme la façon dont une organisation, publique ou privée, mesure volontairement l’impact de son activité sur son environnement et en tire les conséquences en adaptant ses décisions et son mode de fonctionnement.

2. Le projet collectif : passer du concept à l’opérationnel

Le Service Qualité de la Région Ile-de-France avait fixé l’objectif de : « définir les conditions de mise en œuvre opérationnelle de la responsabilité sociétale au travers des activités quotidiennes de la Région ».

La mission de l’équipe des élèves administrateurs s’est donc déroulée à un moment charnière dans l’affirmation de la responsabilité sociétale de la Région. En effet, suite à l’évaluation menée en 2013 par l’AFNOR, de nouvelles pistes de travail devaient être mises en œuvre pour permettre une appropriation collective des observations formulées.

La commande a pu être réajustée progressivement, compte tenu du caractère nouveau de la problématique soulevée, ce qui a conduit à faire preuve de pragmatisme dans la détermination des objectifs à atteindre.

Objectif n°1 - Valoriser les liens entre les démarches existantes et leur contribution à la responsabilité sociétale ;

Objectif n°2 - Déterminer les axes prioritaires de développement de la responsabilité sociétale dans les actions du Conseil Régional ;

Objectif n°3 - Formaliser un mode de pilotage global dans la mise en œuvre de la responsabilité sociétale.

2 RÉALISATION

Une première phase du projet collectif a permis de faire émerger quatre grandes orientations.

1. La déclinaison de sept axes prioritaires

Des entretiens réalisés a émergé le besoin d’identifier des priorités d’action au nombre de sept.


Stéphanie CHASSAT Chef de service qualité

144143


s’appuyer sur un cahier des charges proposant l’intégration de la responsabilité sociétale, en associant plus particulièrement le Conseil régional des jeunes.

3. La responsabilité sociale.com

L’approche retenue avait plusieurs objectifs : rester dans une optique de responsabilité sociétale associant

communication interne et communication externe ; cibler la communication sur le projet Région Responsable plutôt

que sur la norme ISO 26000 ou le rapport AFNOR ; élaborer une stratégie de communication accessible en

direction de tous les agents de la collectivité, à la fois ceux du siège et ceux des lycées.

Un atelier de travail portant sur la communication a été organisé afin de faire réfléchir les participants sur le fond (rubriques, sujets, acteurs, étapes, définitions…) et sur la forme de la communication (format, couleurs, titres…), ainsi que sur les écueils à éviter lors de l’élaboration d’un document. Les observations de cet atelier vont permettre l’élaboration par le service Qualité d’un projet de maquette qui sera discuté lors d’un deuxième atelier de travail prévu pour début mars 2014.

Enfin, plusieurs réunions de travail avec le DGA de l’Unité communication ont permis de réfléchir aux liens de Région Responsable avec d’autres types de supports, tels que le rapport d’activités et de développement durable (RADD). L’idée a notamment émergé d’articuler le RADD 2015 autour du « 3 + 4 », permettant ainsi de faire le lien avec les plans d’action des Unités.

4. Des outils de suivi épousant la dimension englobante de la démarche

L’Unité Finance prévoit le déploiement d’un logiciel d’évaluation des politiques publiques SEVALPRO. Cet outil permet d’effectuer un suivi d’actions dans le temps et d’analyser leur évolution. Il pourrait

3 axes stratégiques : Le développement de la culture « Région Responsable » dans

le management ; La relation aux parties prenantes basée sur la transparence et

la capacité à rendre compte ; La valorisation de l’exemplarité dans les pratiques.

4 axes opérationnels : L’approfondissement de la transversalité entre politiques et

Unités ; La simplification des procédures administratives en interne

comme en externe ; L’évaluation de l’impact de la Région en interne et en externe ; L’appui sur des outils de pilotage communs.

La première orientation du projet collectif appelait à une prise de conscience au sein des Unités de la nécessité de décliner le « le 3 + 4 ». Ainsi, trois ateliers ont été organisés avec différentes Unités pour la préparation de leurs plans d’action 2014 intégrant les priorités Région Responsable. Des méthodes d’animation innovantes ont été éprouvées au sein de ces groupes associant des encadrants, pour les sensibiliser à la démarche.

Le bilan des ateliers est satisfaisant en termes d’animation et de partage d’idées. D’autres Unités ont décliné directement les axes dans leurs plans d’action (ex : Unité Société).

2. Déclinaison de la démarche Région Responsable sur « l’unité pilote » et la politique jeunesse

L’Unité pilote, au sein de laquelle la démarche de responsabilité sociétale devrait être déployée dans sa totalité, a fait l’objet d’une proposition et d’un cahier des charges méthodologique rédigé par l’équipe des élèves administrateurs qui pourrait servir de base à ce travail.

Par ailleurs, l’Unité Société pourrait apparaître comme le bon interlocuteur pour s’emparer de la démarche de manière volontaire pour l’appliquer à la politique Jeunesse. Pour se faire, elle pourrait

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poser les bonnes questions, à échéance régulière, afin de ne pas s’inscrire dans un fonctionnement routinier qui va à l’encontre des évolutions continues auxquelles doit faire face le service public. Dès lors, les termes de transversalité, d’évaluation ou de pilotage peuvent trouver des applications concrètes et sans cesse renouvelées.

2. L’expert, le stagiaire et le politique

Au-delà de la notion de responsabilité sociétale, ce projet collectif aura exposé les élèves administrateurs au poids nouveau pris par les organismes de certification dans la conduite de l’action publique. La Région Ile-de-France est elle-même concernée par de multiples référentiels utilisés par des acteurs extérieurs pour évaluer ses interventions dans les secteurs les plus divers (Vigeo, Technologia, Afnor, Chambre Régionale des Comptes, Inspection générale, etc…). L’importance prise par ces structures d’audit, autant que leur légitimité, pose question. L’équipe des élèves administrateurs a toujours gardé à l’esprit la primauté de la représentation politique et la nécessité de s’écarter, lorsque cela était nécessaire, de l’avis des experts. Cependant, si le rapport rendu par l’AFNOR n’a pas constitué une référence absolue et incontestable, il est resté un outil intéressant dans un contexte où un œil extérieur est toujours utile à une organisation pour se remettre en cause et améliorer son fonctionnement.

3. La responsabilité sociétale : une opportunité managériale

Enfin, le projet collectif aura permis aux élèves administrateurs de s’interroger sur la façon de faire travailler en commun plusieurs services, sur un projet à vocation fédératrice. L’organisation d’ateliers a été riche en enseignements, en démontrant les apports et les limites du travail collaboratif. L’implication du management, qui passe notamment par la définition claire de priorités, reste le vecteur principal d’avancement des démarches globales ou transversales. Elle se confronte de plus en plus, dans un contexte où l’urgence l’emporte sur le

à ce titre être utilisé comme logiciel de suivi et d’évaluation de l’activité régionale .De surcroît, ce logiciel décline chaque « périmètre de politique publique » en axes, objectifs, actions et indicateurs. Certains indicateurs pourraient être identifiés par le logiciel comme participant de façon emblématique à la démarche Région Responsable. Cette identification permettrait de faciliter la capacité de reporting, en particulier dans l’optique d’une prochaine évaluation de suivi AFNOR.

3 BILAN

1. La responsabilité sociétale : un nouveau référentiel éthique pour le service public

La notion de responsabilité sociétale, concernant une collectivité territoriale, pourrait se présenter comme une évidence. La notion de service public recouvre en effet une multitude d’obligations qui intiment aux acteurs en charge de sa mise en œuvre à s’interroger sur l’impact de leur activité sur leur environnement. De surcroît, la responsabilisation des pouvoirs publics avait été déjà largement affirmée par les démarches engagées ces dix dernières années avec notamment l’Agenda 21 et un recours croissant à la certification.

Pour autant, la responsabilité sociétale peut se présenter comme une petite révolution dans la sphère locale, en imposant justement aux collectivités une nécessaire ré-interrogation sur ce qui se présente à leurs yeux comme une évidence. De fait, la relation aux parties prenantes se perd trop souvent dans la complexité des circuits administratifs. Les acteurs publics sont d’ailleurs souvent dans l’incapacité d’identifier la totalité de ceux à qui ils doivent rendre compte, en se fondant parfois sur des schémas dépassés.

À titre d’exemple, on peut citer cette réflexion d’un membre du Conseil Régional des Jeunes, qui s’étonnait de « l’oubli » des jeunes par la Région dès lors qu’ils sont sortis du système scolaire ou universitaire. La responsabilité sociétale amène l’organisation à se

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En définitive, tout l’enjeu des collectivités susceptibles d’être intéressées est de parvenir à donner une déclinaison territoriale de la responsabilité sociétale. C’est à travers l’usage d’une définition partagée que les collectivités pourront progressivement s’approprier un concept qui a une logique, notamment dans un contexte de renouveau des pratiques des services publics et en réponse aux multiples critiques qui émergent à l’égard des autorités publiques. Parler de responsabilité, c’est aussi accepter une forme de remise en cause de son action et s’interroger sur son impact dans l’environnement au sein duquel la collectivité intervient.

Parallèlement, il faut veiller à garder à l’esprit quelques points de vigilance afin de garantir toutes les conditions de réussite du projet :

intégrer les équipes encadrantes à toutes les étapes. Trop souvent, l’identification de « référents RS » cantonne ces derniers au suivi des démarches transversales, sans permettre une diffusion des informations et des pratiques au sein de la direction à laquelle ils appartiennent ;

ne pas faire de la RS une démarche transversale parmi d’autres mais la positionner à un niveau qui englobe toutes les autres ;

garantir une stabilité des instances de pilotage pour pérenniser le projet.

CONCLUSIONSi l’équipe des élèves administrateurs a tenté d’initier une dynamique permettant de développer la culture RS au sein de la Région, l’enjeu consiste pour cette collectivité à prendre le relais sur la démarche et à se servir des outils méthodologiques développés au cours de la mission. L’appropriation par les Unités du cadre de travail proposé constitue ici un réel défi, notamment par rapport à l’élaboration et la mise en œuvre opérationnelle de leur plan d’action.

L’implication des managers et la prise de conscience de leur capacité à donner de l’ampleur à cette opportunité constitue le levier principal de la réussite de Région Responsable.

long terme, à une primauté donnée à la gestion du quotidien. C’est aussi pour lutter contre ce type de travers que des notions comme la responsabilité sociétale peuvent être utiles aujourd’hui, en réaffirmant la conduite de l’action publique dans la durée et en lui rappelant régulièrement ses fondamentaux.

4 TRANSFERT

La démarche de responsabilité sociétale démontre sa volonté d’améliorer l’offre et la qualité du service public. Les principaux enseignements à retenir, notamment par d’autres collectivités, dans la mise en œuvre et le déploiement d’une démarche responsable sont de plusieurs ordres. Il convient en effet de respecter quelques pré-requis et d’être vigilants sur un certain nombre de points.

Tout d’abord, il importe de réaliser un diagnostic extérieur du niveau atteint par la collectivité en termes de responsabilité sociétale. Cela permet d’avoir un point de départ sur la démarche. Très souvent en effet, un grand nombre de pratiques déjà existantes peuvent être estampillées « responsables » ;

Ensuite, la collectivité doit parvenir à identifier ses priorités en termes de responsabilité sociétale: recueil des opinions des parties prenantes, questionnaire, prise en compte du contexte politique de la collectivité… ;

En outre, il convient de mettre en place une gouvernance efficace et un pilotage porté au plus haut niveau. En effet, cette démarche, à vocation englobante, nécessite d’être suivie par les équipes de direction générale. De la même manière, l’instance de pilotage doit être constituée de membres situés à un niveau hiérarchique suffisamment élevé pour engager leur direction dans le projet.

La mise en place d’outils méthodologiques doit favoriser la déclinaison de grandes priorités et les principes dans tous les domaines de la collectivité. Des cahiers des charges détaillés et accessibles constituent des moyens simples et efficaces pour une collectivité qui souhaite déployer progressivement la démarche dans d’autres directions.

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MARSEILLE-PROVENCE 2013 : LEÇONS D’UNE EXPÉRIENCE

MARSEILLE-PROVENCE 2013Les auteurs du projet

Léa BARON

Laurent BESOZZI

Etienne BONNET-CANDE

Romain DEL GROSSO

Karen NIELSEN 152151

1 COMMANDE

1. L’évaluation des coopérations mises en œuvre entre les acteurs de la CEC MP2013

Le projet collectif proposé aux élèves administrateurs territoriaux par l’association Marseille-Provence 2013 (MP2013) prévoyait la réalisation d’un bilan financier, culturel et contextuel de la Capitale Européenne de la Culture (CEC MP2013) ainsi qu’une analyse des méthodes de travail en commun des différentes collectivités parties prenantes. Il visait également à envisager l’après 2013, à travers une analyse du caractère durable des opérations conduites lors de la CEC MP2013, suite à la demande de la ministre de la Culture et de la Communication en juillet 2013 et des différentes interrogations sur ce point tant du monde économique que du monde culturel.

En accord avec le commanditaire, les élèves administrateurs territoriaux ont choisi de structurer leur travail autour de la thématique des coopérations entre acteurs. Celle-ci semblait en effet être le dénominateur commun du plus grand nombre de sujets intéressant MP2013 tout en permettant de traiter les enjeux conjoncturels importants pour le territoire : l’existence d’une interrogation forte sur les suites à apporter à l’évènement CEC MP2013, mais également, pour les différents acteurs (collectivités

publiques, acteurs institutionnels, partenaires privés, acteurs culturels), sur leur capacité à agir de concert autour d’une politique publique ou d’un projet commun. La mobilisation de nombreuses collectivités territoriales faisait à ce titre de la CEC MP2013 un terrain privilégié d’analyse de la coopération entre collectivités. Cette question paraissait d’autant plus d’actualité avec la création de la métropole Aix-Marseille-Provence prévue par le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, en cours de discussion au Parlement lors du lancement du projet collectif.

2. Les finalités de la mission

La mission menée par les élèves administrateurs territoriaux a répondu à deux finalités :

la première, pratique, puisque les conclusions du rapport attendu pourront être reprises dans les rapports d’activité réalisés par l’association MP2013 avant sa liquidation, mais aussi dans l’évaluation en cours de réalisation par le cabinet Ecorys pour le compte de la Commission européenne ;

la seconde, opérationnelle, pour les parties prenantes de la CEC MP2013, notamment pour les collectivités, relative aux suites à donner à l’événement. Pour des raisons de calendrier électoral principalement, cette finalité s’inscrit dans une temporalité de moyen-terme, à l’horizon de la fin du premier semestre 2014 après les élections municipales.

2 RÉALISATION

1. Une approche évaluative et prospective

Afin de répondre aux enjeux et aux attentes du commanditaire, les élèves administrateurs territoriaux ont articulé leur démarche autour d’une double dimension évaluative et prospective.


Jean-François CHOUGNET Directeur général

154153


en quoi et dans quelles conditions les impacts de la CEC MP2013 sur les pratiques des parties prenantes sont-ils susceptibles de se prolonger au-delà de l’année 2013 ?

À partir de ces questions évaluatives, a ensuite pu être élaborée une grille d’entretien adressée à l’ensemble des interlocuteurs. 48 entretiens ont été réalisés au cours du projet collectif dans un souci de rendre compte de la diversité territoriale et fonctionnelle des acteurs de la CEC MP2013. La mission s’est en effet attachée à rencontrer un échantillon représentatif des parties prenantes en balayant le plus largement possible la typologie des acteurs selon leur métier et leur positionnement géographique.

3 BILAN

1. Le succès de la CEC MP2013 repose sur des choix forts en matière de gouvernance et une approche pragmatique dans la construction du consensus

De multiples facteurs peuvent expliquer la réussite de la CEC MP 2013. Le choix d’un périmètre géographique large, couvrant une grande partie du département des Bouches-du-Rhône et donc bien au-delà des frontières traditionnelles des capitales limitées aux villes-centres, est souvent avancé comme l’élément clé ayant permis d’emporter la candidature. La force de MP2013 a résidé ensuite dans la capacité à fédérer une grande variété d’acteurs présents sur ce territoire, impliqués depuis la phase de candidature jusqu’à la réalisation de l’événement. La CEC MP2013 a, en effet, été un projet porté non seulement par l’ensemble des acteurs institutionnels (Europe, Etat, Région, Département, communes et/ou intercommunalités) mais aussi par les acteurs économiques qui se sont engagés tant d’un point de vue financier que dans la gouvernance du projet et, enfin, par une grande partie des acteurs culturels locaux.

La partie évaluative de l’analyse des coopérations mises en œuvre entre les différents acteurs lors de la CEC MP2013 a constitué à dresser un état des lieux des coopérations telles qu’elles ont existé sur l’ensemble du processus, de la candidature à la fin de l’année 2013. Pour ce faire, la dynamique coopérative a été étudiée à travers quatre axes :

la gouvernance et les coopérations opérationnelles ; la répartition de l’effort financier ; le périmètre géographique des coopérations ; la structuration du territoire autour d’actifs culturels.

La partie prospective s’est appuyée quant à elle sur les perceptions recueillies auprès des différents acteurs afin d’identifier les obstacles et les facteurs de réussite pour « l’après 2013 ». Une étude comparative des différentes formes juridiques a également été réalisée afin d’éclairer le choix de la structure éventuelle appelée à prendre la succession de l’association MP2013.

2. Élaboration d’une grille évaluative soumise à l’ensemble des acteurs du territoire impliqués dans l’événement

Une grille évaluative a été élaborée couvrant l’ensemble du périmètre de la mission et satisfaisant à la double dimension évaluative et prospective. Cinq questions évaluatives devaient ainsi permettre de tester la dynamique coopérative déployée par les parties prenantes lors de la CEC MP2013 et son prolongement à l’issue de l’année capitale :

dans quelle mesure la CEC MP2013 a-t-elle permis de développer de nouvelles relations et de renforcer les coopérations préexistantes entre acteurs ? ;

à quelle logique ont obéi les relations financières nouées dans le cadre de la CEC MP2013 ? ;

le périmètre géographique retenu pour la CEC MP2013 correspond-il à une échelle de projet pertinente ? ;

dans quelle mesure la CEC MP2013 a-t-elle permis de structurer le territoire en un ensemble cohérent d’actifs culturels ? ;

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taille métropolitaine : c’est notamment le cas dans le domaine des transports avec la création d’un Pass Transport utilisable dans six intercommunalités. De même, les thématiques de suivi des grands travaux et d’occupation de l’espace public ont donné lieu à des coopérations opérationnelles nouvelles entre les acteurs concernés.

Enfin, il convient de souligner que la CEC MP2013 a également fait émerger des coopérations informelles sur le territoire qui se sont parfois construites en réaction à la CEC officielle, telles que le « Off », avant d’être finalement associées au projet. De nombreux acteurs ont ainsi pu mettre à profit l’événement pour développer de nouvelles formes de partenariats. Cela a été le cas par exemple des six communes de taille moyenne (Arles, Aubagne, Gardanne, Istres, Martigues, Salon-de-Provence) qui ont souhaité se regrouper au sein d’un « G6 » afin de travailler sur une programmation culturelle commune à leur territoire.

2. La question de la consolidation des acquis de la CEC MP2013 pour le territoire

Le rôle central joué par l’association MP2013 dans les coopérations entre acteurs invite nécessairement à s’interroger sur l’après CEC MP2013 puisque la plupart des instances de coopération et des outils développés à cette occasion n’ont pas été conçus pour lui subsister. La réflexion sur l’après 2013 pose ainsi la question de son portage dès la liquidation de l’association au premier semestre 2014, la disparition de la structure ne permettant plus de capitaliser sur sa légitimité acquise tout au long de l’année. Une telle réflexion est d’autant plus importante que le contexte électoral, l’absence de leadership politique incontesté sur le territoire, les incertitudes sur la future gestion institutionnelle de la compétence culturelle et la contrainte budgétaire forte pesant sur les collectivités semblent préjudiciables à la poursuite de la dynamique coopérative impulsée par la CEC MP2013. Or, si elle a été entamée lors de l’année 2013, elle n’a pas à ce jour abouti à des solutions permettant d’envisager concrètement l’après CEC MP2013.

Les modalités de gouvernance retenues pour la CEC MP2013 ont dès lors permis de capitaliser sur la mobilisation de l’ensemble de ces acteurs. En effet, le choix de confier la gestion de l’opération à une association présidée par le Président de la Chambre de Commerce et d’Industrie, et non pas à un politique, a ainsi permis de dépasser les clivages partisans et territoriaux. Le principe d’une voix par membre a prévalu dès le départ et constitué un signal fort à l’attention des partenaires, mettant sur un pied d’égalité des collectivités de taille très différente.

La logique pragmatique qui a présidé à la conduite de l’événement a également favorisé le consensus et permis de donner corps au projet territorial. L’association a joué à ce titre un rôle pivot en mettant en place un travail préparatoire bilatéral avec chaque collectivité tout en encourageant la constitution de coopérations transversales et à géométrie variable autour de certains projets et thématiques.

La coopération financière s’est aussi inscrite dans cette logique pour garantir un équilibre entre les projets de chaque territoire et des projets phares irriguant l’ensemble de la CEC MP2013. La centralisation des financements à l’association MP2013, l’absence de fléchage des subventions et la compétence exclusive de MP2013 sur la programmation ont ainsi été rendues possibles par la satisfaction donnée aux collectivités d’un taux de retour en proportion des subventions consenties sur leur territoire respectif.

Un autre facteur de succès est relatif à l’articulation et à la structuration de l’offre culturelle organisées par l’association MP2013, qui a labellisé et coproduit plus de 900 événements culturels et développé une palette d’outils techniques au service de tous les événements du territoire. Cette fonction support s’est notamment illustrée à travers la coordination des agendas des différentes institutions culturelles, la mise en place d’une billetterie commune via neuf régies de recettes et une centaine de conventions de mandat ainsi que la parution d’une newsletter hebdomadaire.

Dans ce cadre, des pratiques collaboratives ont été développées sur certaines politiques publiques à l’échelle d’un territoire de

158157


4 TRANSFERT

Le travail mené par les élèves administrateurs s’inscrit dans un contexte très spécifique lié à plusieurs facteurs : le caractère exceptionnel d’un projet tel qu’une Capitale Européenne de la Culture, sa durée (six ans), les spécificités politico-administratives du territoire concerné et le portage du projet collectif par une structure de droit privé associant plusieurs collectivités.

Ces spécificités peuvent sembler difficiles à concilier avec l’élaboration d’un référentiel directement réplicable au sein d’une autre collectivité. Toutefois, un certain nombre d’aspects de notre démarche sont transférables : la méthodologie évaluative, l’identification des facteurs clés de réussite de la conduite de projet, l’élaboration d’une cartographie des modes de coopérations, la construction du diagnostic et des préconisations pour « l’après » associant les acteurs du territoire. Ces éléments peuvent se révéler utiles à tout acteur porteur d’un projet de territoire, même lorsque celui-ci est d’une ampleur moindre que la CEC MP2013.

Ainsi, les élèves administrateurs ont souhaité distinguer ici deux axes de transfert :

à l’attention de toute collectivité, l’importance de la coopération entre acteurs dans la conduite d’un projet de territoire ;

à l’attention spécifique des collectivités du territoire de la CEC MP2013, les éléments du travail transférables pour « l’après 2013 ».

1. La coopération constitue un enjeu primordial pour tout projet de territoire

Le choix de concentrer la démarche évaluative sur les coopérations entre acteurs au sein de la CEC MP2013 a permis de mettre en évidence l’ampleur des enjeux organisationnels et territoriaux d’un projet de cette taille.

En matière de partenariats culturels, la mise en réseau et la recherche d’une complémentarité plus poussée entre acteurs restent à approfondir, voire à systématiser, dans plusieurs domaines :

les grands équipements doivent poursuivre dans une logique de complémentarité plutôt que de concurrence autour de projets communs, même ceux qui interviennent sur le même type de programmation.

la compétition entre établissements se traduit toujours par une exclusivité de programmation d’artistes sur le territoire au détriment de leur circulation, notamment dans le domaine du spectacle vivant. Des formes de coopérations entre les différentes scènes pourraient au contraire être développées pour limiter les coûts et/ou élargir la programmation.

Dans le domaine du tourisme, la fragmentation des acteurs (quatre-vingt offices de tourisme sur le territoire de la CEC MP2013) n’a pas donné lieu à une mutualisation importante, chacun conservant ses compétences et ses marchés cibles. La CEC MP2013 a ainsi mis en évidence la difficulté à mener une politique de tourisme à l’échelle du territoire. Elle a toutefois permis des avancées notables avec la formation par l’association MP2013 des agents des offices de tourisme ainsi que les salariés d’entreprises « ambassadrices » à l‘événement et plus largement à la dimension culturelle et non seulement patrimoniale du tourisme. Cependant, là encore, la pérennisation de ces outils n’est pas garantie avec la disparition des savoir-faire développés au sein de la structure.

Enfin, si la CEC MP2013 a permis à tous les acteurs, politiques, culturels et économiques de s’accorder sur l’intérêt de la culture comme levier d’attractivité, elle ne s’est pas accompagnée d’une démarche structurante d’attractivité et d’image de marque du territoire. Or, de nombreux acteurs notamment économiques font de cette démarche d’attractivité une condition nécessaire à leur engagement dans l’après 2013.

160159


Plutôt qu’autour d’une discipline artistique spécifique, il semble préférable d’articuler un tel événement autour d’une thématique qui aurait l’avantage de mettre en valeur l’ensemble des disciplines artistiques présentes sur le territoire et qui pourrait s’appuyer sur une occupation de l’espace public ;4 - Confier le pilotage de cet événement à une structure légère

et indépendante. L’analyse des différentes formes juridiques envisageables pour cette structure prenant la suite de l’association MP2013 conduit à préconiser trois options :

la forme associative qui offre une grande souplesse dans le mode de gouvernance et avec laquelle les acteurs en présence sont déjà familiers ;

le groupement d’intérêt public (GIP) qui permet d’afficher clairement l’intérêt général du projet une fois les contraintes inhérentes à sa création dépassées ;

le fonds de dotation, caractérisé par des formalités souples de création et de gestion, peut être envisagé en tant que fonds relais aux côtés d’une association ou d’un GIP ;

5 - Clarifier la répartition de la compétence culture à l’échelle infra-départementale. Dans la perspective de la création de la métropole Aix-Marseille-Provence, une répartition claire de la compétence culturelle apparaît nécessaire, définissant différents niveaux d’exercice en mettant en œuvre un principe de subsidiarité.

La coopération entre acteurs apparaît en effet comme un enjeu primordial dans la conduite de projet. Elle est d’autant plus réussie qu’elle s’appuie sur une démarche participative associant l’ensemble des acteurs, utilisant les potentialités de tout un territoire et favorisant la coproduction des initiatives. En effet, si la coopération et la mise en commun des ressources d’un territoire peuvent ralentir la prise de décision et compliquer la gouvernance, elles permettent de mener des projets ambitieux de long terme. À ce titre, le travail réalisé a mis en évidence la nécessité de penser et d’organiser cette coopération en amont en réalisant dès le lancement du projet une cartographie des acteurs (intérêts, enjeux et moyens), en organisant les instances de dialogue et en identifiant les espaces de négociation.

2. Pistes de pérennisation des acquis de la CEC MP2013

La mission a identifié cinq pistes susceptibles de favoriser la réussite de l’après CEC MP2013, utilisables par les collectivités du territoire en temps voulu :1 - Conserver la technicité acquise par les équipes tant dans

la coordination des événements que dans la conduite de la politique culturelle :

à l’échelle communale et intercommunale dans la transversalité entre services ;

à l’échelle du territoire de la CEC MP2013, par le maintien d’une équipe en charge des outils de coordination créés (programmation, fonction agenda, etc.) ;

2 - Pérenniser le lien noué lors de la CEC MP2013 entre le monde économique et la culture ;

3 - Créer un événement culturel ponctuel autour d’une thématique fédératrice réunissant trois caractéristiques :

une forte visibilité et la mobilisation de tous les acteurs du territoire ;

une périodicité permettant à la fois de maintenir un effet d’entraînement et de respecter les contraintes budgétaire et technique (biennale ou triennale) ;

une durée régulière de plusieurs mois.

162161


Les élèves administrateurs territoriaux

Léa BARONDelphine BARRIAUSarah BARTOLIJehane BENSEDIRALaurent BESOZZIAlice BONNETEtienne BONNET-CANDEElisa CALMENEROThomas DALARUNRomain DEL GROSSODomitien DETRIECassandre DEWEINEThierry DURFORTCédric DUTRUELChristophe DUVERNEAgnès FROMENTLéa GISLAISChristophe GOMETVincent GUERRANDSonia HASNICécile HEMERYPierre HILAIREAntonin JIMENEZMarine KEISERGildas LAERONLuc LAMBERTAlice LAPRAYAlain LEMAIREMarie LEMAIREOriane LEPORCHERSylvain LEVY

Jean-Luc LODSFlorent LOIRMichéla LUBINNathalie MAGNIANTSophie MAIGNEBéatrice MARCHALGuillaume MARIONMarie-Charlotte MENARDEmmanuelle MEUNIERRenaud MOISSON-LECLERCClémentine MOUILLERON-BECARKaren NIELSENTiphanie PAYREAlexis PEILLOUXCharles-Thibault PETITChristophe PRIVATNicolas PRUVOSTAnne-Sophie RAVISTREMaëlle RENEEJulien ROUXThomas SEGUINMathilde SERGOTJuliette SOUCHALJérémie SOURTYCarine TARGEChristine TEIXEIRAAude THEVENETCharles VARLETFlorence VIALLEFanny WATTEBLED

PROMOTION SIMONE DE BEAUVOIR

Le stage d’observation, d’une durée de 4 semaines Ce stage réalisé en début de formation vise à dispenser à tous les élèves un socle commun de connaissances sur les collectivités. L’élève acquiert au sein d’une direction générale les connaissances des enjeux spécifiques de la collectivité, relatives à son organisation ainsi qu’à son fonctionnement à l’interne et en interaction avec son environnement institutionnel.

Le stage thématique, d’une durée de 6 semaines Dans ce stage l’élève réalise un travail d’analyse d’une politique publique ou une étude sur une problématique liée au fonctionnement interne d’une collectivité.

Le stage de professionnalisation, d’une durée de 12 à 14 semaines Ce stage constitue une des principales étapes de professionnalisation en situation de travail. Il se déroule en collectivité et vise à l’acquisition ou le renforcement d’une expertise. L’élève est placé en situation professionnelle et doit pouvoir développer son champ de compétences et son niveau de responsabilité.

Les projets collectifs, d’une durée de 8 à 10 semaines Ce stage permet à des élèves regroupés par équipes de 4 d’être plongés dans une situation professionnelle réelle et de mener une mission d’action ou de gestion publique. Ils pilotent un projet complexe allant de l’analyse d’une demande à la phase d’aide à la décision auprès des élus et réalisent un “produit” (étude, outil, enquête, dossier documentaire...) pour le compte de la collectivité d’accueil. NB : Les collectivités participent à la couverture des frais de réalisation des projets sur la base d’une somme forfaitaire de 6 000 euros.

Le stage de perfectionnement, d’une durée de 2 à 6 semaines À l’issue de sa formation, ce stage apporte à l’élève une expérience complémentaire et renforce ses compétences nécessaires à la prise de poste.

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Rubrique Les élèves de l’INET

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Evaluation des modes de coopération dans le cadre d’un grand évènement culturel, organisation des fonctions support, passage vers le statut de métropole…

Ce recueil vous invite à porter « un autre regard sur les territoires ». Il témoigne de la manière dont les élèves administrateurs de la promotion Simone de Beauvoir se sont emparés, lors de leurs missions, des problématiques actuelles des collectivités territoriales.

COLLECTION« UN AUTRE REGARD SUR LES TERRITOIRES »« La formation des élèves-administrateurs est un temps privilégié d’analyse des expériences, de recensement des bonnes pratiques et plus largement d’observation des mutations en jeu dans les collectivités territoriales. »

Marie-Francine François, présidente de l’Association des administrateurs territoriaux de France

« Capitaliser ces expériences pour diffuser l’esprit et la qualité du service public local, telle est l’ambition du CNFPT et de l’INET »

Jean-Marc Legrand, directeur de l’INET, directeur général adjoint du CNFPT

Le CNFPT et l’AATF continuent ainsi, dans le cadre de cette collection, à faire connaître la richesse et la diversité de l’action publique locale.

Documents

PROMOTION SIMONE DE BEAUVOIR 2013-2014 › sites › default › files › un_autre...été menés à bien par les élèves de la promotion Simone de Beauvoir. Du Conseil général