agendadegobierno CHARLES D. ELDER, ROGER W.COBB BARBARA J.NELSON, ANTHONY DOWNS HORST W.J. RITTEL, MELVINM.WEBBER MARK H.MOORE, EUGENE BARDACH PETER J.MAY, HUGH HECLO LUISF. AGUILARVILLANUEVA estudio introd~~ct01ioy edicin MCMXCIII BNi BARA J. NELSON CON LA ASISTENCIA DE THOMASLIND~ENFELD 2.Laformacindeunaagenda.-ti Elcaso .del maltrato alos nirosi E NEI.INVIERNO de 1655, doce hombres de la colonia Plymouth examinaronelcadvercongelado de JohnWalkeryatesti- guaronquelamuertedeesteniodedoceaos,aprendizde RobertLatham,se debaagolpes,mutilaciones,desnutricin y abandono. Por "crueldad ymaltrato"de su aprendiz, se le "mar- c la mano con fuego"a Latham y"todos sus bienes fueron con- fiscados"(Bremmer,1970:123-4). Elcasode JohnWalkerno fue seguramente el primero en las colonias estadounidenses, pe- rosunombres el primeroenregistrarse.Se puedeconsiderar a JohnWalkercomosmbolo de unacondicinque siempre ha formado parte de la vida estadounidense y,en verdad, de la vida social a lo largo de la historia (DeMause, 1975; Light, 1973; Tho- mas,1972). En1957, laOficina Infantildel gobiernofederal (CB,porsus siglas en ingls), a travs del informe "Propuestas ... para unaLe- gislacin de Servicios Pblicos para el Bienestar de Jvenes yNi- os" recomend que el organismo estatal responsable del bienestar infantil y juvenilse hicieracargodeinvestigareldescuido,mal- trato yabandono, proporcionaraoportunamente asistencia social e informara de las situaciones anmalas a la correspondiente ins- tanciaencargada del cumplimiento de la ley. Esta recomendacin fue el primer reconocimiento oficial de que el maltrato a los nios * Publicadooriginalncnteconelttulo"SettingthePublic Agenda",enThe Policy Cycle, J. May yA. Wildavsky, edits., Sage Publicatioils, Reverly Hills-Londres, 1978. Tra- duccinalespariol de Nva Senzek. constitua unasunto de poltica pblica yno un problemaocasio- nalde lostrabajadoressociales. Durantelostressiglosque van del caso de JohnWalkera las propuestasde1957, lasrespuestas almaltrato yabandonode losniosvinierondelsector privado, principalmente de las sociedades de proteccin, nacidas en los 1- timos aos del siglo XIX.Desde que aparecieron las propuestas de 1957, el problemadel maltrato yabandono de los nios[abreviado PMANen adelante] ha llegadoaocupar un lugardestacado en las agendas de laburocracia federal, de las legislaturas estatales ydel Congreso. 3 EstetrabajoseconcentraenaveriguarcmoelPMANseha ' transformado de una preocupacin de caridad privada en un asun- topbicodebienestarsocial. Tratadeinvestigarelprocesode creacin de los asuntos pblicos yde la formacin de una agenda, estudiandode pasolamaneracomo lacarga poltica, econmica ymoralde abordarel PMANse transfierede la caridad privadaal gobierno.Porlotanto,esunestudiodecasosobrelaprimera etapa del proceso de las polticas pblicas, a saber, de cmo ocurre- que el gran nmero de problemasque el gobierno podra en prin- cipioconsiderarcomoobjetode suaccin pasea ser unnmero msreducidode problemasa considerar de hecho. Conceptualizar yestutliar la formacinde un.a agen.du Granpartede laindagacinde polticapblicasehadirigidoa saber cmo se resuelven los problemas yno tanto qu problemas llegan a ser objeto de intervencin gubernamental. El proceso por medio del cual los conflictos ylas preocupaciones llegan a recibir atencin gubernamental ya ser candidatos de resolucin potencial porpartedelsector pblico,selehadenominado"formacino fijacindelaagenda"(CobbyElder,1972;Cobbetal.,1976; Walker,1974; McCoombs yShaw, 1972). Cobb yElder (1972: 85) definenalaagendadelgobiernocomo"lascuestionesquelos miembros de la comunidad poltica perciben como dignas de aten- cin pblica y...que caen dentrode la jurisdiccinlegtima clela autoridadgubernamentalexistente."Aadentambinquehay muchasagendas gubernamentalescuasi-independientes, aconse- cuencia de que son numerosos los puntos de acceso a los decisores (Gergen, 1968), ydebido a laautonoma de las diversas unidades gubernamentales(Aldrich,1973). Laformacinde unaagendaes un temarelativamentenuevo enlosestudiosde laspolticas. Perosunovedadessloaparen- te,en parteporquelaformacinde unaagendanoesmsque unaetiqueta nueva para preocupacionesantiguas como la defini- cinde los problemas,lasactividadesde los gruposde inters y sus efectos en las'polticas, la expansin de las libertades pblicas de 10sciudadamos. Se hanofrecidotresexplicaciones delensan- chamiento o cambio de contenidode lasagendas gubernamenta- les:l) el crecimiento econmico, 2) el ciclo yla trayectoriade los asuntos o cuestiones, y 3) el comportamiento de las organizaciones. Estas razones no son mutuamente excluyentes. Alcontrario, cada aproximacin indica una tradicinacadmica que ofrece hiptesis alternativasde investigacin. Segnsus respectivosenfoques,losanalistasdelcrecimiento econmico ven con alarmo o satisfaccin el hecho de que el gasto pbicoenEstadosUnictos(medidoendlaresconstantes)haya crecidodel6.9porcientodelPIRen1902, al34.1 porcientoen 1970(Borcherding,1977:64).Hoylostericosmsactivosdel crecimiento econmico son quienes sostienen la teora de la "elec- cin pblica"yque vencon desagrado el aumento desproporcio- nadodelgastopblico.Borcherdingestima(1977:64)que, d~iranteeste siglo, "slo"cerca del 50 porciento de ese aumento tiene relacinconel cambio en los precios relativos, el ingreso y la poblacin, ycon las diversas interdependenciasasociadas entre estasvariables. Sugiere, en cambio,quelapresinde los grupos de inters, un bajo nivelde eficiencia, las burocracias yunahabi- lidadcadavezmayorenlarecaudacinse combinanparahacer posibleelaumentodelgastodiscrecionaldelgobierno.Aunque las consideraciones de crecimiento econmico son muyimportan- tes en la formacin de la agenda, la escuela de la eleccin pblica sloindicalascategorasprincipalesdondeesdeesperarseun nlayor gasto (por ejemplo, en el sector de servicios) sin especificar suficientemente cuies son los problemas oclases de asuntos que podrnrecibirungasto mayor. Un segundo enfoque en la formacin de la agenda presta aten- cin a los ciclos o trayectorias de los problemas. Cobb, Keith Ross./ yRoss(1976:127) definenlatrayectoriade los asuntos entrmi- nosde iniciacin,especificacin,expansin yentradadel proble- ma. Proponen tres patronesde trayectoriassegn que losactores principalesseubiquendentroofueradelgobierno.ysegnel grado en que soliciten el apoyode losciudadanos yde losservi- dores pblicos.Otros enfatizan el tiempo de atencin que presten a los problemasel pblicoyen especialde los mediosde comu- nicacin masiva (Downs,1972; Nadel,1976). Los periodistas pro- fesionalesconstantementeanalizanenqumedidalacobertura adicional de unasunto podra resultar excesiva, con la consiguien- te prdidade inters delpblico(LazarsfedyMerton,1971). Este enfoque tiene sus racesen la investigacin de los grupos 1 de inters, que tiendea subrayar la naturalezaconflictiva del pro- ceso de formacinde laagenda. En este enfoque, la bsquedade unlugarenlaagendagubernamentalparaunasuntoesrepre- sentadacomounaluchaen lospasillosdelpoderquecombaten quienescontiendenporobtenerlosfavoresdelgobierno.Desa- fortunademente esta caracterizacin de la formacin de la agenda es engaiosa en muchas polticas sociales. Un segmento importante en laformacibndelaagendade asuntossocialesesttipificada por ladiscusin de Kotz(1969) sobre el inicio del programa asis- tencialde loscuponesdealimentos,que provocomuchasciiscu- siorie~ycontroversias, pero que realmente no lleg nunca a tener untonoagudamenteconflictivo.El tono polmicode laescuela delconflictoentre losgruposdeinterssedebeasunfasisen casos en qUe los oponentes estuvieron muybienorganizados (por el caso de los mineroscontra los propietarios de las mi- nas,citadoenCobb yElder,1972: 64-67,77; Groennings,1970) ya lasdificultacles empricas parapoderseparar laformacinde ]aagenda de laconsideracinde las posiblessoiuciones. Cadavezmslasinvestigacionessobrelaformacindela agendar ef l ~j antemaspropiosdeorganizaciones.Walker(1974: 4-8)observaaimportanciadelospatronesdedesarrollode las carreras profesionales yla influencia creciente de las asociaciones profesionalesen laformacin de laagenda. Zaltman yasociados (1973) propoiien que las organizaciones recientes, pequeas, com- petitivasypresionadasporloscambiostecnolgicosacelerados, tiendena aceptar e incorporar con ms facilidadlas ideas nuevas. Muyapropiadamentelaescuelaorganizacionaldestacaelhecho deque laformacinde laagendagubernamentalocurreciiando los funcionarios de alto nivel asumen su papelde responsables de laelaboracin de las polticas yque, con coritadas excepciones, su papelestdeterminado porlasorganizaciones.De estamanera, aunque los problemas tengan ciclos influidos por las variables eco- nmicas, la tarea ms importantede la investigacinsobre lafor- macindelaagendaconsisteenidentificarlamaneracomolas organizacionesestablecensus propiasagendas. Desde una perspectivaorganizacional proponemos cuatro eta- pasanalticamente distintas para laformacin de la agenda:1) el reconocimientodelasiinto, 2) laadopcindel asunto, 3) la prio- rizacindel asunto y4) el mantenimiento del asunto. La etapal ),reconocimientode asunto, es el momento cuando se advierte por vez primeralacuestin yse reconoceque puede ser untema po- tencial de un programa de accin. Laetapa 2), adopcin del asun- to,secentraen13decisindesiresponderonoalasuntoen 110 BNi BARA J. NELSON cuestin. Es importante enfatizar que, desde el punto de vista ana- ltico, ladecisinde tomar en consideracin un asunto es distinta de ladecisi6nque elige entre variasopciones de accincompeti- tivasparatratarlo.Tienenqueprevalecerdoscondicionespara que se adopte unasunto.Primera, losdecisores tienenque com-' partirlapercepcinde quees responsabilidadgubernamental !e- gitima actuar en el asunto en cuestin. Segunda, tienenque creer que,encasode adoptarelasunto,es posibleencontrarunares- puestaapropiada paraabordarlo. En laetapa3), priorizacin del asunto, se reordenalaagenda existente paradar cabida al asunto nuevo.Lapriorizacinnoessimplementeintercalarelnuevo asuntoentre losmsviejos.Unnuevoasunto puededesalojara uno0m6sasuntosanteriores o puedeprovocarque se atene la intensidadclelaconsideracinqueseprestaalosasuntosms antiguos.Sielintersenelasunto msrecientenose mantiene (etapa4),elasunto nuncaalcanzarael puntode ladecisinsus- tantiva.Asimismo,paraque unasunto pernianezcaen laagenda unavezque haobtenidoatencin yquiz respuestadebe mante- nersusmerecimientos yseguirformando partede lasideascon vigencia(Walker,1974: 2).Siunacuestinnoconservaestaca- ractersticaporunlargoplazo,nopodrincorporarseduradera- mentealaspreocupacionesgubernamentales.Estafallanoes necesariamente trgica. Laagenda del gobierno estara increble- nientecorigestioiiadasinoexistieraningnmecanismoparare- mover de ella el sinfn de problemas que yano convocan el inters general. La investigacin de las variasetapas del proceso de formacin de la agenda implica responder a cuatro cuestiones metodolgicas: a) cmo construir definiciones operativas de estas etapas, b) cmo separar laforniacin-fijacinclelaagenda de otras faces del pro- cesode lapoltica,c)cmoseleccionarloscasosdeestudio,d) cmodescubrir yformular lashiptesis. Ahora bien, no es fcil construir definiciones operativas de los diversosmomentosde formacinde laagenda.Hayvariasrazo- nes; entre ellas: a) la necesidadde contar con una pormenorizada informacin institucional, pues lasdefinicionesoperativasdepen- den en muchodelcontextode lasorganizaciones; b)el hechode que el comportamiento especfico de la organizacin seleccionada puedeenglobar msde unade lascategoras analticasde lafor- macinde la agenda; c) el problema de laasimetra de la prueba; esdecir, es ms fcil mostrar cundo unacuestin ha logrado co- locarse en la agendaque cundo no ha podido lograrlo (Bachrach yBaratz,1963); d)losacostiimbradosproblemasde launidady delniveldeanlisis;esdecir,siesmsapropiadoinvestigarlas acciones o las instituciones; e) la propensin lingstica, si no ana- ltica,a personificarlasactividadesde lasinstituciones; f)laten- tacincleloinevitableoelhechodequelasdecisionesms complejas se vuelven simples cuando se conoce cmo se prodiicen (Proscio,1977). Es tambindifcil saber con precisinciindo termina lafor- macin de laagenda ycomienza ladeliberaci~isobre el asunto encuestin.Dealgunamanerasersiemprearbitrarialalnea divisoriaentre estos dos momentosconstitutivos del procesode la poltica. Una vez ms, prestar atencin a la manera como pro- cedenlasinstit~icionespblicasnosayudaadistinguirentresi- tuacionesenlasqueelprocesodelapolticaacentael reconocimientode lascuestionesydems comportamientos pre- viosaladecisin, ysituaciones en las que se elige entre opciones sustantivasde accin. La terceracuestin metodolgicatiene que vercon la necesi- dadde encontrar unaestrategiade investigacinqueidentifique yseleccioneloscasosaestudiar.Unaseleccinnadafcil.Por ejemplo:cmose puededefinirque unadeterminadacuestin esunasuntodeabordarporelgobierno?Siungobernanteha abordado anteriormente elcasoyhadecidido noemprender al- 11 2BARRARA J. NELSCINk ouna accin,la segundaconsicleracin del problema hace que se a tratedel mismocasoo se est ante unnuevocaso? Laredefini- cinconstantede lascuestiones,sudilatacinosurestriccin, hacenqiienoseanadafcillaoperacindedefinirelestudio de caso. La seleccin creativa de los casos es una estrategia bsica para poderalcanzar conocimientosgenerales sobre laformacinde la agenda de gobierno. Podemos argir que los estudios de caso exis- tentes representanunreconocimiento implcito de las caracters- ticasimportantesde lascuestionesoinstituciones.Sinembargo, la investigacin de la formacin de la agenda necesita todava jus- tificarexplcitamenteel mtodocomo procedeaencontrar yse- leccionarloscasos pertinentes. Qucriteriosdebemos utilizaren laselecci6nde loscasos? Paracomplementarel enfoqueorganizacional de lasetapas ana- lticasdelaformacindelaagenda,proponernosunatipologia que permiteidentificarloscasos pertinentesconbaseenlasca- ractersticas ms sobresalientes cle los problemas a considerar. Son treslasdimeiisionesque proporcionanunniarcoparaidentificar loscasos pertinentes:1) lanaturalezacontroversia1 o consensual delasunto,2)sucaracterizacincomo tcnico/cientficoocomo social, y3) sudesignacincomo nacionalocomo internacional. Sobreladimensinconsensual-controversial,identificamos dosclasesde asuntos ocuestiones: asuntoscievalencia yasuntos de posicin(Campbell, 1966: 170-174). Por "asuntosde valencia" (valenceissues)entendemosaquellosasuntosocuestionesque despiertanrespuestasafectivasfuertes bastante unnimes, porlo quenosecaracterizancomoconflictivasocontroversiales.En cambio, los "asuntosde posicin"(position issues) se caracterizan porcomportardos o ms conjuntosoptativos de preferencias.En la segunda dimensin, el carcter cientfico/tcnicoo social de las cuestionesesdefinido porelhechodeserrelativasacosasoa personas.Pero no slo es importante lamanera como es definido t LA FORMACI ~NDE UNA AGENDA113 6 el problema, tambin cuenta con el hecho de que los asuntos cien- ! tffico/tcnicos permiten con mayor frecuencia soluciones mecni- f i cas, que losasuntos sociales. En el nivelde la tercera dimensin, t 3 10sasuntosinternosointernacionalessedefinennoslo porla 3 1 base de su rea geogrfica,-sinopor el tradicional carcter de p- I blicoo secreto que rodeasu procesode dicisin. t h Obviamente los actores participantesen la promocin yselec- ci6nde las cuestiones no las definen todosde la mismamanera. I 1 Enefecto,uncomnd,enominador detodaslasinvestigaciones fsobre formacin de agenda es descubrir que la manera de definir [ ymarcar(labeling) lascuestiones esdecisiva paradeterminarel 1 L tipo de atencin que merecern. Una de las tcticas ms frecuen- i tes de caracterizacin, queusan los interesados en ciertos asuntos, i i es tratar de presentarlos como "asuntosde valencia", de gran con- f E F senso afectivo. ste fue el caso de la cuestin del abuso y rialtrato C 5a los nios. i La figura1 muestraesta tipologa de identificacin de los ca- 1 sos. Como en toda figuracin de los conceptos, ls lneas divisorias ; entre las dimensiones es msdrstica y rgida que en la realidad. t InternoIntemacionn! SocialCientfico / Tcnico SocialCientfico / Tcnico Abuso y Maltrato de los nios BARBARA J. NELSON b Elreconocimiento gubemarnen,tal delmaltrato yabandon,o de los niiios ElreconocimientogubernamentaldelPMANsebasparcial- menteen unadisposicincultural einstitucional,en unacondi- cinestructuralpropiciaalcambio,comodiceSmelser(1962). En general,elcrecimientodelsectorpblico,particularmente en elrea de servicios ybeneficios sociales (Tarschys, 1975), ha aumentado lacobertura yla extensin de laintervencin guber- namentalenlasvidasde susciudadanos.Sinembargo,es,ms bien, cclica ladisposicin del gobierno a aceptar nuevas respon- ! sabilidadeso aumentar losexistentes. El gobierno crece no slo en tiemposde guerra, sino tambinenpocas enque la justicia social es unapreocupacinpolticadeimportancia. Alrevs,el gobierno se contrae cuando la eficiencia tiene un elevado inters poltico. Alfinalde losaoscincuenta,a razdelmovimientode los derechosciviles, comenz un largo periodode preocupacinrela- tivaporlosvariosasuntosdeequidadyjusticiasocial.Lasre- formasde1962 a laLeydeSeguridadSocialdisponanqueen todosloscondados ylocalidades de losestados se proporciona- ran servicios asistenciales a los nios, de modoque los intereses de losnifiospasaronaformarpartedelciclodelaequidad.A estas reformassucedi la"Guerracontra la Pobreza",que mos- tr laimportancia de ofrecer servicios idneosa los nioscomo unmtodo paraeliminar lapobreza.Elciclode laequidadre- cibiun fuerteimpulsoconlatesisInreGaultde laSuprema Corte en 1967, que concedialos niosla proteccinde la Ley de los Derechos Fundamentales. Ms tarde,el trabajo de meses paradarformaalaLeyIntegraldeDesarrolloInfantil(final- mentevetadaporel presidenteNixon) educ aloscongresistas aentender laimportanciade cubriradecuadamentelasnecesi- dadesdetodoslosnios. Lapreocupacinporlosniosnose limitalgobierno.Los pediatras,elgrupode mayor prestigio profesionalen los proble- mas infantiles, tenan dos dcadas de xitos notables en el control delosmicrobiosmortalesparalosnios.Unavezquesepudo curaro prevenirmuchasdelasenfermedadesinfantiles,lospe- diatrastuvieronlaposicin,lashabilidadesylosrecursospara investigar las patologas que al menos parcialmentetenan suori- genen elcomportamiento. Conestatendenciaculturalenmente,mostraremoscmoel P M ~ llegacolocarseenlaagendadelaOficinaInfantildel DepartamentodeSalud, Educacin yBienestar(HEW,porsus si- glasen ingls), en las legislaturasde los cincuenta estados yen el Congreso. Las discusiones sobre cmo consiguieron llegar a estas agendas siguen las etapas mencionadas de la formacin de la agen- da:reconocimiento,adopcin,priorizacinymantenimientodel asuntoolacuestin.Enfatizaremoselprocesodeformacinde la agenda e incluiremos informacin sobre las decisiones tomadas cuandostas aclarandicho proceso. La formacindelaaguda en laOficina Infan,tilde gobierno En 1874, con el famoso caso de Mary Ellen, el maltrato a los nios recibi por vez primera la atencin de los medios de comunicacin. MaryEllen,unasirvienta/hijaadoptada,fuemaltratadaporsus tutores. Para liberarla de esta situacin, Henry Bergh -porcierto, fundadordelaSociedad paralaPrevencindelaCrueldadcon los Animales-levantactacontrasussupuestostutores.Labase legaldelcasonofueel viejoargumentodequecomomiembro del reino animal, Mary Ellen mereca proteccin; Bergh, en vez de eso,recurrialadisposicindehoninereplegiando,derivada deunaantigualeyinglesa,que permitetransferirlacustodiade una personaaotra(Thomas,1972: 307-308). Elcaso hizo furor y 116BARRARA J.NEL.SC)N precipitlaformacinde laSociedadNeoyorquinaparalaPre- vencinde laCrueldadcon los Nios.En pocotiempo se forma- ronotrassociedadesenvariasdelasciudadesdelEsteyhacja fines delsiglo xIx y principiosdel xX,frecuentemente dichasso- ciedades recibieron de los estados el encargo de recibir yreubicar "nios desamparados, abandonados y'nios-problema"'(Thomas, 1972:311).Tan poderososfueronalgunosdeestosgruposquey porejemplo, sellegUconsiderarilegalinterferirconeltrabajo de la mencioiidaSociedadNeoyorquina.De estamanera, varias legislaturasclelEste fueron las primeras instituciones pblicasen reconoceralpM1.I.En el espritude la poca, laresponsabilidad de atender estos casos fue encargada por los estados a los grupos privados. Ochentaaos despusdel casode MaryEllen, prcticamente habadejado deexistirel movimiento caritativode lasasociacio- nes privadas.Practicar lacaridad sobre basesmorales yano tena lamisma vigenciasocial. LaGran Depresin hizoque los fondos caridadfueranreemplazadosporlosrecursos pblicosdispo- niblesenlosdiferentes programasque abarcaba laLeyde Segu- ridadSocial(Trattner,1974: 228-229).Lostrabajadoressociales dejaron deobligarasusclientesaqueaceptaranlosserviciosy comenzaronaresponder alasnecesidadesexpresadasporla p- blacin.El resultadodelcambioenlasfuentes de recursosyen 10s mtodos de servicio fue unaclientelade clase media cada vez msorganizada. Parafines clelaSegundaGuerra Mundialprc- ticamentehabadesaparecidoxl .intersporlos serviciosde pro- teccin alosnios. Entonces qu fue lo que provoc el inters del r:Ben un asun- toque gradualmente habaterminado por perderapoyo? El inte- rs no se origin en el c:B.Su respuesta fue ms bien una reaccin favorable a las investigacionesque haba llevadoadelante la Aso- ciacin HumansticaNorteamericana(AHA,porsussiglasenin- @S), grupo caritativo dedicado a la proteccin de nios y animales. A diferencia de las sociedades antes inencionadas, la N-IAno ofreca servicios directos, preferarealizarinvestigacin yas proporcio- narmaterialacadCmicoformativoparapediatrasytrabajadores sociales dedicados a asistir a las famili~s. Enelotoiode1954, laDivisinInfantildelaAHA,bajola direcci611 de unnuevodirector, eldoctorVincent DeFrancis, le- vantb la primera encuesta nacional sobre nios maltratados, aban- donados yexplotados. Losresultadosfueron publicadosen1955 (DeFrancis.1956:l), seclistril~uyeronalosdepartamentosesta- tales de asistencia social ya los profesionales interesados yfueron posteriormeiite vendidos al pblico a un costo mnimo. Los resul- tadosse presentarontanibinenlas reunioiiessemestrales de la AHAparaespecialistas enasistencia ybienestarinfantil. Los pro- fesionales presentes en estas reuniones [...]contribuyeron a trans- mitir plenanientea1C:Belmaltrato a los nios como u nproblema nacional. El informede laAI-IA,alsubrayar 13importanciade los servi- cios de proteccin a los nios, resultaba coherente con la perspec- tivadetrabajosocialdelC:B(Steiner,1976:36-89).Yaqueel mtodopropuestoparaatenderelnialtratoalosnifios(trabajo decaso) era tambin el mtodo preferido porel CBpara los 'pro- blemas de asistencia ybienestar infantil, el cncomeriz en seguida a considerar diversas opcioiles de polticas, saltndose las etapas de adopcin, priorizacin ymantenimientodel asunto. Con la publi- cacin de"Propuestasde DirectricesyLenguaje parauilaLegis- lacin cleAsistencia Pblica yde Servicios a la Juventud",result evidente parael pblicoatento enlacuestinqueelc:n comen- zabaainteresarseenlaspolticasrelativasalmaltratodelos nios. ElintersdelC:BporelPMANqueddemostradoconlasin- vestigaciones que proniovi. El apoyo inicial para investigar sobre el maltrato de los nios posibilit que se desarrollara un pequeio peroactivo grupo de profesionalescuyas recomendacionesseran 118 HARRARA J. NELSON importantes paraprecipitar larespuestaestatal. Afines de la d- cada de los aos cincuenta, el doctor C. Henry Kempe, destacado pediatradel HospitalGeneralde Denver yde la Escuelade Me- dicinaenlaUniversidadde ColoradorecibiapoyodelCBpara estudiar, juntocon sus colegas, el maltrato fsico de los nios.[...]. Kempepresenten variasocasioneslosresultadosdesuin- vestigacin. La primerafue enlas reuniones de la AcademiaNor- teamericanade Pediatra en noviembrede1961. Como miembro, durantemuchotiempo,delcomitqueformulabael programa, de actividades de laacademia, Kempe tuvooportunidadde orga- nizar un seminario sobre el maltrato fsico de los nios. Los miem- brosdelcomitlesugirieronqueelttulosubrayabaelcarcter de uncomportamiento legalmente responsable ysocialmente at- pico yque poda ocasionar que algunos miembros tuvieran cautela paraasistiralseminario.Kempeestuvodeacuerdo ycambiel nombre del seminario en "Sndromedel Nio Golpeado". Con un colo trazo etiquet el problemade unamanera que hacade lado ., 10s aspectos annimos yresaltaba los aspectos mdicos. Desde una perspectivadeformacindeagenda, elefectode laetiquetacin vant e.essiemprerel- En1962, Kempe ysusasociados publicaron. "Elsndrome del nio golpeado"en el .Joil~-ndof the Americun Medical Associution. El artc~iloyel editorial que lo acompa pasmaron a la profesin mdica. Elpequeo nmerodeartculosmdicosyde lostraba- jadoressociales, arites de este ao, uomitieron el problema en el ttuloo utilizaroneltrminoasustador,maltratoa10snios.En continuidadconelexitososeminario de laAcademiaNorteame- ricanadePediatra,elbientituladoarticulodeKempe,enuna revistaprestigiada,diolegitiniidadprofesionalalproblema.La coberturanacibnalde losmediosal problemadata de lapublica- cinde esteartculo. En el mismo ao de1962, el CRpatrocin una conferenciacon el propsito de presentar las investigaciones de Kempe a un grupo de abogados, mdicos ytrabajadoressociales interesados. Lacon- ferencia recomendque elCBbosquejaraelmodelode notifica- cin obligatoria de maltrato a los nios yrecomend tambin que este borradorfuera difuridido en los estados con una fuerte reco- mendacin en favor de suadopcin. Dicho modelode ley fue es- crito ydistribuido ampliamente en 1963. Por medio de esta accin se mont lasegunda fasede lacampaa, alcanzarlasagendas de lascincuentalegislaturas estatales. Despusdedistribiiirelmodelode laleydenotificacin,el (:umantuvo su apoyo ysu inters en la investigacin sobre el tema, mediante estudios de alcance nacional. Cinco aos despus, el in- vestigadorprincipal,DavidG.Gil,publiclosresultadosdela investigacinbajoelttuloViolence AgainstChil~ven:Physical Child Abusein theUnited States. Del mismo modo que eltrabajo de Kempe, este libro fueledo con gran inters porlos profesio- nales como por los legos. De esta manera, la investigacin apoyada porelr:ii,proporeciona losservidores pblicos-yalpblicoen general-informacinpertinenterelativaalaexistenciayexten- sin del maltrato infantil, con alto nivel acadmico ysin amarillis- mo. Esta informacindecisiva legitim lademanda de una nueva legislacin. LasinvestigacionespatrocinadasporelCBtuvieronelefecto noslode mantenerelproblemaante losojosdelpblico,sino tambin manteneralmismoC:Bconvida.Creado porunaleydel Congresoen1912 parainvestigarydocumentarlascondiciones prevalecientes entre los nios estadauriidenses, el mbito de com- petenciadelc:n fueliniitacio porquienes seoponanacualquier intentogubernamentaldecontrolar lacrianzadela juventud.Y aunque el C13nunca amenaz la autoridadde los padres, el hecho es que no respondi positivamentea laautoridadinstitucional. A partir de 1967, fue subordinado al Departamento de Servicios So- cialesyRehabilitacin(sris,porsussiglasen ingls)dentrodel IIEW.En1968 yen1960,MarySwitzer,administradoradelSRS IBARBARA J. NELSON .+ trat de animar al C:B para que desplazara su atencin de los niios de clase media hacia los nios pobres ymiembros de las minoras. ElCBrechaz la idea ymantuvosu posturatradicional. En losprimerosmesesde1969,RobertH.Finch,secretario del HEW, buscaba con cierta urgencia unanueva ubicacin para el programaeducativo HeadStart que laOficina de Oportunidades Econmicasestabaporecharaandarenfavordelosniosde familias en clara desventaja ycon problemas de aprendizaje. Finch crelaOficinade DesarrolloJuvenil(OCD,porsussiglas enin- 015s) paracubrir al intransigente C:Byal flotante programa. A pe- a sar de la retrica que caracterizelcambio, de hecho la OCIDslo ? tena tios tareas importantes: supervisar ese programa yapoyar las investigaciones sobre nios maltratados. La saliid materno-infantil ylosrestantesprogramasde bienestar juvenil,quedaronbajola adniinistracjbndelSRS. Sinelintersdel pblicoen elmaltrato infantil -beneficioderivado de las investigaciones apoyadas por el CR-,laOC:Dnghabratenidoningnprogramaimportantebajo susauspicios. Losmedios y, elrecon.ocimiento gubernamentaldel maltratoalos nirios [...] esiniportantedestacarel papeldelosmediosalinformara las lites polticasde laexistenciaymagnitudde los problemas, y al coristruir el consenso de masas para la actividad gubernamental. Cobb yasociados(1976:127) hanestablecido correctamenteque algunosasuntos se generan en las mismas instituciones ydespus atraenlaatencinclelosmediosmasivos,mientrasqueen otros casos este orden se invierte. El caso del maltrato a los nios ofrece laoportunidadde examinarel papelde los mediosal fijarun or- denamientode lasagendas gubernamentales. [...] Lacoberturadelmaltrato alosniossugieredosconclu- sionessobreelpapeldelosmedios'ylafijacindelaagenda. primero, 10s asuntos que llegaron a la atencin de las autoridades surgieron delasactividades de los funcionarios designa- dos, especialmentecon apoyo de unaactividadsistemticade in- vestigacin. [...] Segundo, losciclosdeatencinalosasuntosde 10s medios profesionales ymasivos pueden ser diferentesentre s vhastacontradictorios. Mientrasque losmediosmasivos pueden estarenconstantebsquedadetemasnuevosparaentretenera susclientes(Downs,1972: 42),losmediosprofesionalespueden sostener porunlapso mayorel inters en untema, en especial si existenfondosdisponiblesparacontinuarlainvestigacin.Con frecuencia,elintersprofesionalsistemticoporciertostemas contribuye a que se reconsiderenasuntos que se haban eclipsado en el inters del pblico en general. La presin profesional en pro de un problemada pieal clsico dilemademocrtico. Lapresin profesionaleleva sin duda lavida polticaporencima de lamera consideracin de las preocupaciones inmediatas. Sin embargo, es- tapresinest tambinalorigendelabuso delosinteresespar- ticularesquepuedenmedrar,porquenoestnsujetosaningn escrutiniocontinuo. La formacindelaagenda enlas legisluturas estatales En1963 elC:Bpublicydifundisufo1leto:"Elniomaltratado: directrices ysugerencias de lenguaje para legislar acerca de la no- tificacin del niofsicamentemaltratado".Estefolleto nolleg a loslegisladoresestatales, sinoquerecorrilarutahabitualde difusin del C:Bentre las instancias estatales responsablesdel bie- nestarinfantilylosgruposprivadosinteresadosenlacuestin, aunque indudablementealgunos folletos llegarona manosde los legisladores interesados. De maneraindependiente, otros legisla- dorestambinsei~iformarondelosavancesenestecampo. Ar- marios con las directricesestablecidas porel CB,los miembros de 122 BARBARA J. NELSCIN algunasorganizaciones caritativasdel sector privado,acompaa- dos porrepresentantes de variosgrupos profesionales,se acerca- rona loslegisladoresde variosestados.Como resultadodirecto deestacampaa,en1963, elmismoaodepublicacindelas directrices, dieciocho estados reconocieron el maltrato infantil co- mounasuntopblicoypresentaroniniciativasde ley.Trecees- tados aprobaron leyes en lamateria y para1967 todos los estados habanaprobadoalgntipodelegislacinreconociendocomo problemapblicoelmaltratoalosnios. EnsOlocuatroaostodoslosestadosaprobaronleyespara notificar estos casos, unatasade adopcin cinco veces ms rpida queelproinediode otras innovacioneslegalesentre1933 y1966 (Walker,1969: 895). De manera semejante alC:B,el tiempo que pasentre el esta- blecimientode laagenda ylaaccin fue tancorto en muchoses- tadosqueesdifcilmantenerladistincinempricaentre reconocimientode lacuestin yrespuesta. El anlisis de las trece primerasleyessohremaltratoalosniosnosayudaaentender porquelreconocimientodelasuntose transformtanrpida- menteen accininstitucional.Igualmente, unanlisisde losmu- chos modelosydirectricesque siguierona losque propusoel CB demuestraporqu ladifusinocurri tanrbpidamente. En1967, todos los estados haban respondido al problemadel maltrato (y a veces del abandono) de los niosestableciendo leyes denotificacinvoluntariauobligatoria.Sinembargo,delas pri- rnerdzstreceleyes estatales en esta materiaslo diez eran leyes de notificacin. Lasotras tresdefinaneldelitode maltratoinfantil ydiscutan los lmites de la sentencia correspondiente. Ocho leyes fueron incorporadasen loscdigos penales ycincofueron ubica- dasdentrodeloscaptulosrelativosalbienestarpblicooala adrninistracii~general.Illinoisfueemperoelnicoestadoque destin fonclos parala implementacinde su ley sobre maltrato a losnios: i Apesardesudiversidad,estastreceleyesoriginalestenan E 'una caractersticaencomn, lade invocar las normas sociales re- i A C lativas a la proteccinde los nios.Cada una fue unadeclaracin C 3 P blicade los valores sociales de sus respectivascomunidades. El 9 hecho de que algunas enfatizaran las notificaciones como una pro- teccin para los nios mientras que otras destacaran las penas para 10s infractores,haceresaltaranmslacomplejidadymultidi-a ? mensionalidadde lasnormasinvolucradas. 1 c Independientemente de la naturaleza de las normas invocadas, t 10s polticosestuvieron muycontentos de verseasociados con un 1 asuntode valenciatanpermanentecomo el maltratoa losnios. Y porquelarectitudde la condiicta no levantaba ningunademan- 1 1 1 i da de fondos pblicos, buscaronan ms ansiosamente vincularse b i alasunto.Laprcticalegislativadenoasignardineroextra,no I i q obstante que establecan un mecanismo que iba a crear ms usua- 2 ? riosdelservicio,tuvoconsecuenciasimportantes.Porejemplo, O cuando Florida adopt un servicio gratuito para recibir llamadas + telefnicasdurantelasveinticuatrohoras,elnmerode notifi- i cacionessobre niosmaltratadosoabandonadossubide17 a 19,120(SussmanyCohen,1975: 125).ES dudosoquelasde- pendenciasreceptorastuvierancapacidadparaprocesaresas llamaclas, muchomenosparaatenderlas. I Desde un puntode vista pragmtico,el apoyo alalegislacin encontradelmaltratoinfantilresultuntriunfoseguroyfcil paracasitodosloslegisladores estatales involucradosen laapro- bacicnde las primerasleyes.Sintenerque gastaruncentavode losfondospblicosquedaronregistradosenlavotacinafavor de una idea central de la cultura estadounidense: laimportancia de los nios. Este hecho ayuda a explicar la velocidadacelerada entre el recoriociniieiltodelproblema ylaaccin realizada.Sin embar- go, no explicacompletamente la adopcincleleyes contra el mal- tratoa losniosenloscincuentaestados. 124 BARBARA J. NELSON La rpidadifusin de leyes paradenunciar el maltrato infantil resultfacilitadaporel gran nmerode modelos legales ylinea- mientosque se formularon ydistribuyeron entre 1963 y1967. En la yamencionadapublicacinde1963, elc:Brecomendque las denuncias de maltrato fueran entregadas a los oficiales de paz con la idea de que son f~incionariosque siempre estn disponibles. En el mismoao, la AHApubliclineamientos legislativosque solici- taron laentregade lasdenunciasa las dependencias pblicasen- cargadas del bienestar social, basndose en el principio de que la leydeberaenfatizarlosresultadosen serviciosde la denuncia y nolosresultadospunitivos.ElConsejodeGobiernosEstatales, en 1965, publicc untercermodeloconel propsitode conseguir uncompromisoentre lasdos posturasperoque, alfin yalcabo, recomendabanotificaralapolica.Porsuparte,LaAsociacin NorteamericanadeMciicos,en este mismoao, contribuycon su propiomodelo. Estaasociacinde prestigioestaba disgustada con 13 disposicin que impona a los mdicosla obligacin de de- nunciarlosscasosdemaltratoinfantilbajopena,exclusivapara ellos, de ser llevadosa juicio.Elmodelo proponaque los grupos profesionales-mCdicos,enfermeras,maestrosytrabajadoresso- ciales-notificaran voluntariamente a la policao a la dependencia responsabledel bienestar infantil.Otro modelode ley, aparecido en1966; fue confeccionadoporlaAcademiaNorteamericanade Pediatra que recomendaba la notificacin mdica obligatoria ante losorganismosde senricio social. Cadaunodeestosgrupos,mediantelaampliadifusinde sus recomendaciones, acrecent la fuerza de la demanda en favor de accinestatal.Laslegislaturasrespondieron pronta ydecidi- damente. Conforme los "expertos"empezaron a ofrecer su con- sejo,losestadosempezaronarevisarlasleyesrelativasala denunciadelmaltratoinfantilrecientementeaprobadas.Una comparacin estado por estado de las leyes de denuncia, entre 1963 y1976, muestraunmovimientohacialeyessimilares. Estasleyes F ( ) R ~ ~ ~ : ~ < > ~ DELJNAAGENDA LA 125 Y",puedenconsiderarse meramentecomo invocaciones de va- lores Reflejan, adems, los juicioscolectivos de expertos ate rcade cmo sustentar yexaminar esta responsabilidad pblica. i ~ ~ cosa provoc 10s cambios continuos en las leyes mencio- Las revisiones para incorporar las opiniones profesionales nadas P re vale cien te^sloexplicanunapartededichaactividad. Otros cambios resultaronde ladisposicin legislativa federal contenida en laLeyparalaPrevencinyTratamientodelMaltratoalos (C:WTA,porsussiglaseningls),aprobadaen1974,que alosestadosque, pararecibirfondos discrecionales, pro- mulgaran leyesdenotificacinenteramenteconformesconuna de estrictas normas profesionales. En virtuddel grado de de- talleenlosrequeri~nientos,enestosmomentosslocuarentay dos tienen leyes que cumplan con los requisitos federales. para ayudar a 10s estados que, en1977, no haban podido cumplir ,,, 10srequisitos,elCentroNacional paraNiosMaltratadosy (creacin de la(:APTA ydependiente del C:B)prepa- r un borrador de modelo legislativo. Algunos juristasacadmicos Y analista~de polticaslohancriticadocomodemasiadolargoy P esado paraseradoptado por10sestados.Portanto,puedeser que este modelo de ley no pueda impulsar la adopcin de cambios las leyes estatales de denunciacomo habaesperado el Centro ~aci onal .La formacinde laagendadelCongreso Adiferenciadelaslegislaturasestatales,pasuntiempoconsi- derableentreelreconocimientodelPMANenelCongresoysu primeraaccinlegislativa, 10cual permitereconstruirfcilmente las etapas de formacin de laagenda. El movimiento para promo- veruna legislacin federal en la materiacomenz en1969 con la accin empreildida porel congresista Mario Biaggi (demcrata de NuevaYork).Duranteeseafio yenlosaossiguientes,Biaggi 126BARBARA J. NELSON present varias iniciativasde ley yde vezencuando hablen las plenariasde laCmarade Representantes sobre elaumento na- cionaldel maltratoalosnios.Estos proyectoslanguidecierony eventualmente murieron en el Comit de Medios y Procedimientos. En parte,elfracasose puedeatribuiraunaserie deerroresde clculo tcticos. Las primeras iniciativas de Biaggi sugeran que ha- baque introducirreformasalaLeyde SeguridadSocial,lo que automticamente remitalasiniciativasde leyalcomitmencio- nado,conocidoporsuindiferenciafrentealalegislacinde los servicios sociales. Sin embargo, quiz ms importante que la mala asignacin de comit, la falta de inters en el maltrato infantil por partedelosdirigentescameralesexpliqueloscuatroaosque pasaronentre elreconociniiento yla adopciondel asunto. Enverdad,elSenado, ynolaCjmarade Representantes,h eel que tom la conduccin inicial del asunto. Elinters senatorial comenz en elotoo de 1972 con la publicacinde lecturas sobre el tema, compiladas por el Subcomit de Nios y Jvenes. En 1971, el nuevo subcomit del Comit de Trabajo yBienestar Pblico, sin unaagenda definida, andaba en buscade asuntos interesantes, que pudierantenerxito,despusdehaberfracasadosuiniciativade unaleyintegral paraeldesarrollo infantil. Los derechos legalesde losniosrecibieronelintersinicialdelsubcomit.Sumarcado nfasisen ladefensalegaldelosniosentroncabaconelasunto del maltratode los nios, pueslos casosde maltrato son ejemplos convincentes de lasituacinque resultacuandodifierenlasnece- sidades legales de los nios ylas de sus tutores. Fue entonces fcil llegar auninters especfico porel maltratoa losnios. En estas dosreas,elsubcomitsecomport comolaclsicaorganizacin joven,quecuentaconlariquezaorganizacionalde notenercom- proniisos previoscon otros asuntos, yque est lista paracrear una agenda que pongade manifiesto su valaorganizacional. El 27de febrero de1973, el personalprofesional yespeciali- zadotielsubcomitdirigi un memorandumalentonces senador w. .Mondale, jefedelsubcomit,queindicabavariosasuntosal alcancedelsubcomitydelineabaestrategiasdeaccin.Entre esos asuntos, el P MW ocupaba un lugar prominente. Mondale de- cidi concentrarseenelasuntodel maltratoinfantil.Mstarde, deca bromeandoque nisiquiera RichardNixonpodaestara fa- vordelmaltratoalosnios,conlo quesugeraqueera posible unalegislacinfavorablesobreeltema,apesardel I clima por lo dems hostila legislar sobre s e ~ c i o s sociales. Mon- dale present6 la iniciativa de ley yel personal del comit comenz inmediatamente los preparat~ivospara lasaudiencias. Ladecisin deMondalesignificabaqueelasuntohabasidoadoptado,yla velocidad con que se present lalegislacin yse programaron las audiencias indic que el asuntotenaaltaprioridad. Lasaudienciasde loscomitsson unindiciofuerte, perono concluyente,dequelacmaralegislativavotaraenfavorde un . asunto. Lasaudienciassenatoriales fueron deliberadamentedise- fiadas para generar ymantener el inters del Congreso en la cues- tinytambinparaactivarelinters, sino laindignacin,de la ciudadana. Las audiencias fueron organizadasde talmaneraque enfatizaronloscasosmsextremos, ocomodijo unapersonain- volucradaen lasaudiencias:"sehizounesfuerzo parapresentar elladohumanodelmaltratoalosnios".El personalespeciali- zado opin que el abandono ydescuido eran mayores que el mal- trato,perorpidamentesediocuentadequeexistamenos consensosobreladefinicinrespectiva.Algunosrepresentantes de la administracin consideraron amarillistas el tenor yla cober- tura de las audiencias. Sin embargo, el sensacionalismo tuvo xito. La cobertura nacional de los medios masivos produjo la avalancha esperadadecorrespondencia.LasaudienciasenlaCmarade Representantes,mesesmstarde,fueronmstranquilasporque el personalde laCmara reconoci que los medios no iban a res- pondera unasegunda vueltade sensacionalismo yporqueregu- larmenteel Senado recibemejorcobertura. [...] 128 BARRARA J. NELSON Las audiencias en ambas cmaras pudieron mantener e incluso aumentar el inters del Congreso enel asunto, facilitaron su paso del subcomit al comit yaseguraron, gracias tambin a una slida direccin, que el asunto llegara a votarse. La cualidadde valencia del asunto qued reflejada en la votacin: en el Senado, cincuenta ysieteafavor ysieteen contrade laCAPTA,y,en laCmarade Representantes, 354 ycincuentayseis, respectivamente. Debido a la oposicinde laadministracin de Nixon a esta ley, casi todos los votos negativos procedieronde los republicanos. El24deabrilde1978, despusde unaoparaadiciones y reformas, la CAPTA h e repromulgada como Ley para la Prevencin y Tratamiento del Maltrato a los Nios y Reforma de la Adopcin (C:APTI\RAporsus siglas en ingls). La revisinde la (:APTAse vio afectada pordos asuntos relacionados:los subsidios paraadoptar nios yla pornografa infantil y juvenil.El Ttulo 11de S.961, Ley de Oportunidades de Adopcin de 1977, propona extender la CXP- 1 . ~ durante dosaosmsconel mismonivelde fondos perocon unenfoque ligeramentedistintoen lo que respectaal usode los fondos. Alconcluirla revisinde laCAPTAen estalegislacin se esperabaqueungrupodevotantesgrancleycomprometido,ya interesado en los asuntos infantiles, prestara apoyo para subsidiar las adopciones. En su forma final, la CAPTARAno alcanz a legislar sobre laadopcinsubsidiada. Noobstante, quienes apoyabanlos subsidios emplearon unatcnicaclsicaen suintento legislativo, vincularon unasunto slido casi sin opositores a otro que era ms problemtico. En 13 Cmara de Representantes, la reautorizacin de la CAPTA noestuvorelacionadaconlaadopcinsubsidiada.Msbien,la iniciativa de ley(H.6693)incluy unanuevaseccin que impona unamultadecincuentamildlares yunmximode veinteanos en prisin(oambas)paraquienesconscientementeproduceno permiten pornografa irifantil. El problema de la pornografa infan- tilera el inters particularde ladoctora Judiann Densen-Gerber. Gracias a sus esfuerzos, losmedios masivosestaban repletoscon a r t j c ~ l ~ ~ yeditoriales sobre el asunto. Preguntamos a nuestros en- t r evi st ad~~sobre la relaci6n entre la pornografa infantil yel mal- tratoa losnios.Desdelaperspectivade mantener unaagenda, dosrelacionesposibles:1) queelmaltratoydescuido de los nios necesitaban la infusin de atencin procedente de ur, an ms atroz para mantenerelapoyo del Con- greso,obien2)quelapornografainfantilestabaaprovechando lalegitimidad del maltrato yabandono de los nios porque resul- tabadudosoquepudieraodebiera mantenerseconio unasunto diferente. La mayora de los legisladores yadministradores de am- bospartidosconsicleraronexageradoelasuntode la pornografa infantilyqueeramejordejarloparaloslegisladoresestatales (quienes, sin sorpresa paranadie, han propuesto unsinfn de ini- ciativasde leysobre pornografainfantil),considerarontambin que este asunto estaba aprovechndose de la legitimidad obtenida por21asunto del maltratoa los nios. Sel gobierno federallle- gara a actuar en el asunto de la pornografa para nios, la mayoria de estas personas preferirri que el asunto saliera del Subcomit de Educacibn Especial yse llevaraalComit Judicial. En tieiiiposms recientes, el carcterconsensual del maltrato a los nifios se ha empleado en ambas cmaras para promover asun- tosmbscontrovertidos.Preguntamosaquienesorganizaronla agendade1973 sipensaronqueelasuntodelmaltratopoltica- mentetenaefectosdivisionistas. Lamayora,unavezmscon independenciadeposicionespartidarias,respondieronqueno. Definieron"polticamentedivisionista"entrminos de hostilidad partidariao de ideologaextremista.Es interesante notar queac- ciones partidariasde rutina,comoelcaso de la posturade la ad- ministracinde Nixon,nofueronconsideradas divisionistas. Los administradores informaron que ocasionalmente, en1973, elasuntodelmaltratoresultdivisionistaenel sentido de quea este respecto se opusieron el Congreso ylaAdministracin.Esta respuestaprobablementepuede interpretarsea laluz de las pre- siones dediversas fuentesque experimentaron los miembrosde] personalprofesionalen laOC:D yen el CB.Los integrantes profe. sionalesdel personalsimpatizabancon lanecesidaddeacciones fuertes para prevenir ytratar el maltrato a los niios. Estaban cons- cientes tambin, desde el principio del proceso legislativo, de que se promulgara unanueva ley. Almismo tiempo, tenan laobliga- cinde presentarel puntode vistade laAdministracin frente a cualcjuier legislacirnespecfica en este asunto. El sentimiento lle- ga sertanfuertequeunmiembrodel personal,eldoctor Fre- derickGreen,entoncesdirectorasociadodelC:B,senegadar testimonio encontra del proyecto de ley. Al creer que no debera conservar su puestosino podaapoyar a la Adrninistracin, pre- firi renunciar, slo esper hasta laterminacinde las audiencias senatoriales a fin de no politizarel asunto. Otros profesionalesde laAdministracinconfesaronsuincomodidadfrentealconflicto entre suscreencias profesionalesylosreqiierimientosde los pa- pelesinstitucionales. Conestos ejemplos, sedestaca un punto de especial iniportanciaen los asuntos de valencia, stos dan un res- piroen laacrimonia ciela vida polticanormal.Si noocurreeste efecto, los funcionarios probablementeestn menosdispuestosa ver un asunto como no controversial. Si la poltica es la ocupacin cotidiana,unasuntotienequetenerunconsensodentrodela esferade unomismo al igual que dentro de la sociedad paraque seconsiderecomo un verdaderoasunto cievalencia. Como se mencion en la introduccin, estainvestigacin fue di- seadaparaorganizarlashiptesis,esdecir,paraevaluarqu hiptesisogruposdeellassonespecialmenteitilesparacom- prenderlaformacinde unaagenda. Recorrimosla burocracia federal, laslegislaturas estatales yelCongreso, con el fin de saber a 1 LAF ~ R MA C ' I ~ N DE UNA AGENDA cmo el PMAN h ereconocido, adoptado, priorizado ymantenido. P Estaexplicacin, combinadaconlaliteratura sobre la formacin i: ! 'de unaagenda, sugiere que haydos grupos de hiptesis consisten- i : f temente tiles para explicar el proceso de formacin de la agenda. ! Sonaquellasque,respectivamente,consideranladisponibilidad 1 de recursos ylaetiquetacin(lubeling) de los asuntos. La primera i partedelasconclusiones seocupadel papeldelosrecursosdis- t k I poniblesyde laetiquetacicn en laformacin de unaagenda. La 1 segundo parte especula sobre el papelque desempean losasun- i 6. tos de valenciaen laconstruccin de una carrera personalyen el 7 i mantenimientode lasinstituciones. 1 De este estudio decaso se desprendeque laexistencia de re- cursos disponibles alientalaadopcin de nuevos asuntos(Cyert y March,1963: 278-9; Walker,1977: 444). Empero, encadainstan- I cia, fueron los recursosde las organizaciones, no los fondos exce- dentes,losdeterminaxites.Elsubcomitsobrelosniosyla juventudnos ofrece el ejeniplo ms claro ciela importanciade los recursosorganizacionales.Elpersonaldirectivodelsubcomit, I recin formado en1971, era joven,enrgico, ambicioso yandaba en buscade un asunto despus de completar el trabajo sobre los derechosinfantiles.Elpresidentedelsubcomit,WalterMon- dale,yaestabaconsiderandoenseriolaideadelucharporla presidencia. Inters personal,ambicin poltica, existencia en el subcomitdeunequipoprofesionalmenteentrenadosinotros 1 compromisosde polticas yelescenariodelasauclienciassenato- 1 riales hicieron que Mondale tomara el liderazgo en lacuestin del maltrato a los ninos yla hicierallegar a laagenda delCongreso. En elnivelestatal, los recursosdisponibles no aparecieron en la forma de una personao de unos legisladores en busca de cues- 1 tiones nuevas. Ms bien, elreconocimientodelasunto se debi a 1 laausencia de costos polticoso econmicos asociados. Una acti- 1 vidad"sincostos" realiza la mismafuncin que laexpansibn para apropiarsederecursosexcedentes: permiteunamayorproducti- 132RARRARA J. NELSCIN vidad, posiblemente ms poder, sin que en principio se requieran recLlrsosextras. Elc~ presentauncasomenossealadode recursosdisponi- bles.Steiner(1976:36-46)afirmaqueesteorganismonuncafue muyrespetado yque nunca tuvo mucho quehacer. En este sentido, elC:Rtenasiemprerecursosdisponibles.Sinembargo,aunque algolimitada,mantuvosumisinbiendefinida.Asresultque cuando se present un problema congruente con la misindel CB, existan el coiisenso ylos recursos para responder oportunamente. Como se dijo antes, los fondos sobrantes no fueron el recurso disponibleimportante en las instancias donde se logr establecer laagenda. Incjusiveel estado general de laeconomano fue muy importante. Por ejemylo, las agendas del CB ydel Congreso mismo se establecieron durante tiempos de recesin. Por supuesto, el tos- to rnuybajo tle la respuesta delCBse convirti en un factor trivial frentealestaclode laeconoma.LarespuestadelCongreso,no obstante, s conllev un gasto importante:cincuenta ysiete millo- nes de dlares durante tres anos ymedio. En el ao fiscal de 1976, se gastaronotroscuarenta yseis millonesymediobajoel Ttulo IVb (servicios de bienestar infantil) de la Ley de Seguridad Social (SSA,porSUSsiglaseningls).ElTtuloXXdeestamismaley, aprobadoenelmismoperiodoquelaCAPTA,permitiexpresa- mente usar el dinero de seguridad social para los casos de maltrato ydescuidode10snios.EnFY76,aproximadamentedoscientos millones de dlares del Ttulo XXse gastaron en este asunto. Es- tos recursos monetarios siguieron la voluntadorganizacional. Para elCongreso, losgastosfiscales fueron productode ladisposicin areconocer yadoptar el asunto. Aparte del usode los recursossobrantes, la meticulosadefi- nicin(eticluetacidn) yproinoci6ndel asunto fue de granayuda para que llegaraa laagendade los profesionales ydel gobierno. Kempeestablecilalegitimidaddelproblemafrentealosm- dicosalllamarlo"sndromedelniomaltratado".Estaetiqueta destaclosaspectosmdicosdelasunto.Enlosforosguberna- i j mentales, sin embargo, casi uniformente se etiquet el asunto co- mo"maltratoalosnios".Latransformacinfuedeliberada. 5 i Result delhechode que los partidariosdelasunto descubrieron I que "maltratoa Ios nios"era una expresinque suscitaba mayor i consensoentre laslites polticas porquedenotabael comporta- f mientomsextremo.Lasaudienciassenatorialesde1973 ejem- i plificaronla necesidadpolticade mantener laetiqueta "maltrato a los nios".Durante unadisciisinentre uninvestigador, el doc- tor DavidGil, yel senador JenningsRandolph, ste objet la in- B sistenciadeGilenquecualquiercastigocorporalconstitua ( maltrato.Ladisciplinafsica,sostuvo,nconstituyemaltrato. "Pienso,agreg,,quesituviramosquetomarpartidopreferira zurrar a los nios antes que mimarlos".Elejemplo demuestra que cuando el maltrato a los nios fue explcitamente expandido para incluir algo ms que la conducta cieliberadamente brutal, el asunto perdasucalidadde valencia. El poderosopapelde laetiqueta"maltratoa losriios"tam- bindemuestraunacaractersticanisgeneraldelamanerade nombrarlosasuntos: las etiquetas que se aplicana los problemas llevanunmensajeimplcitoparalosquenoestndirectamente interesados y paraquienes s lo estn. Por ejemplo, la mayora de los profesionalescoincidieronen que ladesatencin de losnios eramsdifundidaydifcildecorregirqueelmaltrato,peroel hecho es que ladesatencin yel descuido fueron menospreciados en elmomento de formar laagenda. Los promotoresque aboga- ban paraque el gobierno reconociera yemprendiera un programa activoencontradelmaltratoalosnios,deliberadamenteenfa- tizaronlos aspectosdel asunto en losque exista msconsenso y lasemociones ms fuertes,esdecir,elmaltrato ynoeldescuido o la ciesatencin. Esta estrategia captura yda confianzaal pblico desatento.Elpblicopermanecedesatentoalrecibirmensajes quereafirmansusimgenesidealesdelavidapoltica.Deesta '-m 131BARHARA J. NELSON i 4t 3 manera,enlaarena poltica,laetiquetacinfrecuentemente en- 1 fatizalos aspectosde valenciaen los asuntos. Sin embargo, laes- trategiadeemplearetiquetasde valenciatienedosdebilidades. Primero, si la etiqueta es una falsificacin, el pblico atento puede denunciarla.Segundo,lasimgenesdelaorganizacinpoltica idealvaranentrelaspersonasyenelcursodeltiempo,porlo que encontrar unaduradera yadecuada etiqueta de valencia pue- deserdifcil.Lasetiquetasdelosasuntos,entonces,debenpo- nersecon gransabidura poltica. Elcaso delmaltrato infantil nos permite tambin comentar el t usodelosasuntosdevalenciaeneldesarrollodelascarreras I f personalesyeiilasobrevivenciade lasinstituciones.Al discutir lascampaas electorales, Campbell yasociados(1966:170-1) su- ! gieren que los asuntos de valencia son los mejores para armar una i i campana.Podemossugerir,adems,queunadelasventajasde losyaelegidoseslaoportunidadquetienenparapromoverel reconociniiento institucional de los asuntos de valencia. Mondale, por ejeniplo, se benefici polticamente de actuar como el campen Ide larespuestafederalalmaltratoinfantil, obtuvocobertura na- i Ii cionalde los mediosmasivos yprobablemente un mayorrenoin- i i bre. Los legisladores estatales obtuvieron beneficiossimilares por j su adhesicn al asunto. La oportunidad de hacer avanzar las propias carreraspolticasmediantelapromocinde asuntosde valencia ocasionc que alasuntodelmaltratoinfantiltuvieraun liderazgo. Sinestaconduccin, elasuntoseguramente habramuerto. ii Eldesc~ibrimientoclelas ventajas polticasque comporta aso-[ ciarse con asuntos de valencia suscitan muchas preguntas parain- ! vestigacionesulteriores.Necesitamossaber, porejemplo,cules I 1 sonlosdeterminantesdelacombinacinde asuntosde posicin 1 yde valenciaenunaunidadgubernamentalen untiempodado; 1 quclasede polticos(caballosdetrabajoocaballosdeexposi- I cin)soncapacesdereconocerporprimeravezlosasuntosde t I 1 valencia ysi estos asuntos tieneri la "funcinlatente" (Gans, 1972) I l ! de dispersar las hostilidades yrestablecer elconsenso en los foros polticos. i De la mismamanera, necesitamos saber mssobre lamanera fenque se emplean los asuntos de valencia para asegurar la sobre- i 1 institucional.Durante muchotiempo,el PMANgarantiz ' lasobrevivenciade laOC:D. Nadieen ella tenaun planparapro- 1 f teger los puestos o para rescatar a una institucibn en declive. Ms bien,alaoc : ~(yal CBdentro cleella) se les dio latarea de coor- dinarlainvestigacindelP M W duranteeltiempoenqueeste asuntotenaunbajointersfederal.Sinembargo,lostiempos I cambiaron,elCongresollegainteresarseenlacuestinylos conocimientos de los expertos en la materia salvaron a la C)C:D. Al ! enfatizarelasunto,laOC:Dprestatencinaungrupode nios queestabanparticularnienteen peligro,unaestrategiapreferida en el HIZW.Hay, desde luego, muchos grupos de niosen peligro, OSque pertenecen a las minoras o los delincuentes juveniles, por mencionaralg~inos.La(:)(:Dtuvolasuerte de concentrarseen un grupoalquenadiehacacaso.Estosugierequeotrasunidades gubernamentalespuedenreconoceryluegoadoptarasuntosde valenciaparaasegurarsulongevidadinstitucional. Elasunto estudiado puedeofrecerunltimo juicioenel es- tudiode laformacinde tinaagenda.Cuandounasunto llegaa :laagenda gubernamental, sienta un precedente yabre las puertas paralaconsideracingubernamentalde problemassimilares.A lasagendasgubernamentalesse aproximan,sinoesquelasfor- man, conjuntosde problemas. Elreconocimientogubernamental del maltratoalosniosalent demandasde reconocimientogu- bernamentalycleremedios paramujeres golpeadas, abuso sexual demenores,violacinypornografainfantil.En lamismavena, Walker(1977:43- 43) mostrqueunavezqueelasuntodela seguridad en el tr6fico lleg a la agenda del Congreso, se tuvieron tambin que tratar los asuntos de seguridad en las minas de carbn yenel trabajo. Existendos razonesconectaclas paraque se aglo- meren los asuntos en la formacin de unaagenda. Primero, conlo fueelcasodelmaltratoalosniosylapornografainfantil,10s asuntosampliamentedefinidosimpulsandefinicionescadavez ms precisas. Segundo, los grupos con problemassimilares obser- vanelxitodelosasuntosparalelos,quierenunarebanadadel pastelyreconocen,laexistencia de coaliciones informalesde las lites si actan rpidamente. De estamanera, la aceptacin de un soloproblemaenlaagendadiscrecionalpuedellegaralimitar sustancialnienteeltamnfio yla flexibilidad de esa agenda, no slo en virtucldelasconsecuenciasdirectasdelprimerasunto(Cren- son,197 1:172), sino tambinen virtudde que los primosherma- nosdel primerasunto reclamantambinatencin. En resumen, hemos descrito brevemente los pasos ms impor- tantesquetransformaronelmaltratoa losninosdesdeunapreo- cupacindelosgruposprivadosdecaridadhastaseruna preocupacinprominentedeltrabajo pblicode asistenciasocial. Elmaltratoalosnios,secuencialmente,consigui unlugaren lasagendasdelCB,laslegislaturasestatalesyelCongreso.Al prpstaratencicnalasetapasdelprocesodeformacindeuna agenda(reconocimiento, adopcin, priorizacinymantenimiento del asunto) presentamos una historia de la maiiera en que la cues- tinlleg acolocarseen estasagendas. Encontramos que sin re- cursosorganizacionalesdisponibles,sinunaetiquetapoderosay movilizadora para el problema ysin los incentivos para el lideraz- goque comportaunasuntode valencia,elasuntodelmaltratoa los nios habra pernianecidoen los gmpos privados. Pero se die- ronestascircunstanciasyelmaltratoalosniostieneimlugar seguroen laagendasocial internade los Estados Unidos. ALDRICI-1,H. (1973). "Organizational boundaries and interorganizational conflict."pp.379-393 en F.Baker(ed.),Organization systems.Hc- mewood, 111.: Richard D. Irwin. ~ T H O N Y , R.N.,andHerzlinger,R.E.(1975). Managementcontrol in nonprofit organizations. Homewood, 111.:RichardD.Irwin. 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