Principia Iuris Revista n 14

8/16/2019 Principia Iuris Revista n 14

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UNIVERSIDAD SANTO TOMÁS, SECCIONAL TUNJAFACULTAD DE DERECHO

REVISTA DE DERECHOPRINCIPIA IURIS

N°14

Tunja, 2010-II


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Entidad EditoraUniversidad Santo Tomás, Seccional Tunja

DirectorPh.D. Ciro Nolberto Güechá Medina

EditorMg. Diego Mauricio Higuera Jiménez

Número de la revistaCATORCE (14)SEGUNDO SEMESTRE DE 2010

PeriodicidadSEMESTRAL

ISSN0124-2067

Dirección postalCentro de Investigaciones Socio-Jurídicas.Universidad Santo Tomás, Seccional Tunja.Calle 19 # 11-64. Tunja, Boyacá, Colombia.

Teléfono(8) 7440404 Ext. 1024

Correo electró[email protected]@ustatunja.edu.co

Diseñador Portada: Santiago Suárez Varela

Corrección de Estilo: Esp. César Augusto López Vega. Director Consultorio Jurídico

Revisión inglés: Ángela Mercedes Cárdenas Amaya y Angela Marcela Robayo Gil,monitoras Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas.

Estudiantes participantes: Edison Fernando Vargas y Luis Ricardo Carreño,monitores Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas.

Anotación: El contenido de los Artículos es responsabilidad exclusiva de sus autores.Todos los derechos reservados, la reproducción total o parcial debe hacerse citando lafuente. Hecho el depósito legal.


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MISIÓN INSTITUCIONAL

Inspirada en el pensamiento humanista-cristiano de Santo Tomás de Aquino, consiste en promover laformación integral de las personas en el Campo de la Educación Superior, mediante acciones y procesos deenseñanza- aprendizaje, investigación y proyección social, para que respondan de manera ética, creativa ycrítica a las exigencias de la vida humana y estén en condiciones de aportar soluciones a la problemática y

necesidades de la sociedad y del País.

VISIÓN INSTITUCIONAL

La visión, como proyección de la misión a mediano plazo, prospecta así la presencia y la imagen institucionalde la Universidad Santo Tomás: interviene ante los organismos e instancias de decisión de alcance colectivo;

se pronuncia e influye sobre los procesos que afectan la vida nacional o de las comunidades regionales,busca la acreditación de sus programas como la acreditación institucional ; incentiva los procesos de

investigación y es interlocutora de otras instituciones tanto educativas como empresariales del sector públicoy privado.

LA MISION DE LA FACULTAD DE DERECHO

Aplicando los principios rectores de la pedagogía y de la filosofía del derecho Tomista, mediante el sistemade módulos por núcleos problemáticos, la facultad forma juristas competentes, propositivos, críticos y

conciliadores, capaces de interpretar y transformar la realidad socio jurídica regional y del país, fruto de unaadecuada labor investigativa, en permanente construcción del conocimiento que redunde en beneficio de lasociedad, para encarar los desafíos del mundo.

VISIÓN DE LA FACULTAD DE DERECHO

La Facultad de Derecho posee un programa, cuyo Proyecto Educativo - Sistema Modular se fortalece conprocesos académicos, investigativos y de proyección social, en virtud del trabajo conjunto con distintas

entidades regionales, gubernamentales, no gubernamentales y de cooperación internacional, que le permitenconsolidar una comunidad universitaria que desborda y trasciende su actividad en las aulas para procurar

alimentar y liderar la transformación del entorno, en la búsqueda permanente de un mejor bienestar común,como testimonio de la misión tomista.

Es una facultad abierta y comprometida con proyectos de desarrollo local y regional en materia socio-jurídica,

producto de la investigación institucional, en donde son artífices sus estudiantes, docentes y directivos.

Una facultad que aspira a liderar procesos de cambio y defensa de las comunidades más débiles y pobres, alas que ofrece un servicio social, no sólo en la solución de sus problemas jurídicos sino también para los

correspondientes a sus necesidades sociales más sentidas, en coordinación con las otras facultades de laUniversidad y dentro de un marco de humanismo y de valores cristianos, que son soportes de la formación

ética de sus estudiantes.

MISIÓN DE LA REVISTA

Principia Iuris es la revista institucional impulsada por la Facultad de Derecho de la Universidad SantoTomás, Seccional Tunja, y su cuerpo docente, con periodicidad semestral, que publica artículos inéditoscomo resultados definitivo o parcial de los resultados de investigaciones en el campo Socio-Jurídico, así

como reflexiones y memorias en las áreas del conocimiento social, histórico, cultural y político, con el

propósito de hacerlos visibles ante la comunidad nacional e internacional, en un esfuerzo por socializar losresultados en las investigaciones de la comunidad académica y con la expectativa de contribuir con el

desarrollo del bienestar social.

En desarrollo de las funciones sustantivas de la Universidad, la revista Principia Iuris se dirige a la comunidadcientífico-jurídica como respaldo para sus desarrollos académicos y formativos, siendo suministro para los

trabajos de los investigadores, espacio para la presentación de sus resultados e integración entre laacademia y la proyección social.


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TRÁMITE EDITORIAL PARA PUBLICACIÓN DE ARTÍCULOS EN PRINCIPIA IURIS.

1. Recepción de Artículos: Los artículos que pretendan publicarse en la revistaPrincipia Iuris deberán ser enviados al Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas enformato impreso y digital o al coreo electrónico del contacto, los cuales deberán

guiarse por el instructivo para autores que aparece en la presente edición.2. Anexo al artículo deberá anexarse la declaratoria de originalidad del artículopresentado, pudiendo guiarse del formato que presentamos en este ejemplar.

3. Los artículos que cumplan condiciones mínimas serán seleccionados para serenviados a Pares Evaluadores; de preferencia externos, con publicaciones en el áreay formación investigativa, los cuales tendrán un término de 15 días para su calificacióny deberán guiarse INSTRUCTIVO PARA AUTORES PRINCIPIA IURIS

4. Los artículos aprobados con condiciones , serán regresados al autor y este tendrá 5días para su corrección, tras los cuales serán valorados por el editor quien tendrá 15días para su aceptación o envío a nuevo par académico.

5. Los artículos rechazados , podrán ser sometidos a una segunda evaluación asolicitud del autor o el editor y podrán ser entregados en ocasiones futuras a la revista.

6. Los artículos seleccionados y aprobados sin modificaciones o una vez corregidos, serán enviados a corrección de estilo, edición y a comité editorial para su evaluaciónfinal.

7. De la decisión del comité editorial, se elaborará un acta, en la cual se exprese eltema tratado, la pertinencia para el quehacer científico y originalidad. En el actapodrán discutirse opiniones no presenciales, ya sea por mecanismos telefónicos odigitales.

8. El editor conserva facultades de adecuación del artículo para el cumplimiento decondiciones y requisitos. En todo caso sin alterar la esencia del escrito.

9. Tras la impresión, se realizará el depósito legal y la divulgación en formato digital yplataformas oficiales, entregándose a la comunidad científica la versión definitiva parasu acceso.

10. PRINCIPIA IURIS Recibe durante todo el año, cartas, comentarios y sugerenciasde manera académica de sus lectores.


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DIRECTIVAS INSTITUCIÓN.

Fray Luis Alberto Orozco Arcila, O.P.Rector Seccional

Fray Tiberio Polanía Ramírez, O.P.Vicerrector Académico

Fray Érico Juan Macchi Céspedes, O.P.Vicerrector Administrativo y Financiero

Fray Luis Antonio Alfonso Vargas, O.P.Decano de División Facultad de Derecho

COMITÉ CIENTÍFICO.

Ph.D. Pierre Subra de BieussesUniversidad Paris X, Francia

Mg. Galo Christian Numpaque AcostaDirector Centro de Investigaciones

Ph.D. Pablo GuadarramaUniversidad Central de las Villas, Cuba

Ph.D. Carlos Mario Molina BetancurUniversidad Santo Tomás, Colombia

Ph.D. Ricardo RiveroUniversidad de Salamanca, España

COMITÉ EDITORIAL SECCIONAL.

Fray Tiberio Polanía Ramírez, O.P.Vicerrector Académico.

Mg. Galo Christian Numpaque Acosta.Director Centro de Investigaciones.

Mg. Andrea Sotelo Carreño.Directora Departamento de Comunicaciones y Mercadeo.


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COMITÉ EDITORIAL PUBLICACIONES DE LA FACULTAD.

Ph.D. Ana Yazmín Torres TorresUniversidad Carlos III, España.

Ph.D. Yolanda M. Guerra GarcíaMadison University, Estados Unidos.

C. Ph.D. Gloria Yaneth Vélez Pérez Universidad de Antioquia, Colombia.

C. Ph.D. Juan Ángel Serrano EscaleraUniversidad Carlos III, España.

PARES ACADÉMICOS EXTERNOS.

Ph.D. Rafael Ballén Molina.Abogado Universidad Libre De Colombia – Bogotá, Especialista DerechoAdministrativo Universidad Libre De Colombia, Magíster Universidad de Zaragoza,Doctor En Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza, Director del grupo deinvestigaciones hombre sociedad estado. Universidad de Zaragosa, Profesor einvestigador y doctor en derecho publico por la universidad Zaragoza (España),Director del grupo de investigación hombre-sociedad-estado. Ex Magistrado delTribunal Superior de Bogotá –Sala Laboral, Ex Procurador [email protected].

C. Ph. D. Jorge Luis Quintero AcevedoLicenciado en Ciencias Sociales y Económicas, Universidad UPTC, Abogado,Universidad Autónoma, Bogota, Especialista en Derecho Medico Sanitario,Universidad del Rosario Magíster en Filosofía y Letras, Universidad de La Salle,Candidato a Doctor en Ciencias Históricas, Universidades de Santa Clara y de LaHabana, Cuba. Docente, Universidad Distrital Francisco José de Caldas Facultad deCiencias y Educación.

Mg. Eduardo Andrés Velandia.Presidente de la Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional,Abogado Universidad Libre De Colombia, Especialización Universidad Libre DeColombia en Derecho procesal, Magíster Universidad Libre De Colombia enDerecho procesal, doctorando en derecho de la U. Externado de Colombia DocenteUniversidad Libre de Colombia, e-mail [email protected].

Esp. Laura Johana Cabarcas Castillo.Abogada UPTC. Especialista en Derecho contractual y relaciones jurídico negóciales,de la U. Externado de Colombia, auxiliar de magistrado Tribunal SuperiorAdministrativo de Boyacá. e-mail [email protected].


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Mg. Gloria Yanet Vélez Pérez.Abogada, Universidad Autónoma Latinoamericana, Especialista en Derecho PúblicoUniversidad Autónoma Latinoamericana, Especialista en Pedagogía e Investigación enAula Universidad De La Sabana, Magíster Universidad De Medellín – Udem,doctorando en derecho de la U. Externado de Colombia, Docente investigadora

Asociación Colombiana De Instituciones De Educación Tecnológica - Aciet, Colombiae-mail [email protected].

PARES ACADÉMICOS INTERNOS.

Ph. D. Oduber Alexis Ramírez Arenas.Abogado Universidad Santo Tomás, Doctor en Derecho Público Universidad DeNantes Francia, Docente investigador Facultad de DerechoTeléfono: 7440404-3125430916, e-mail [email protected].

C. Ph. D. Jorge Enrique Patiño Rojas. Abogado Universidad Nacional, Administrador público, ESAP, Especialista en DerechoAdministrativo, Universidad Santo Tomás, Especialista en Administración Pública:ESAP, Magíster en ciencias económicas e historia UPTC,Ph. D en historia (en curso) y Docente investigador facultad de Derecho.

jpatiñ[email protected].

Mg. José Helberth Ramos Nocua. Abogado Universidad Libre, Especialista en derecho procesal - Universidad Libre,Especialista en derecho probatorio – Universidad Sergio Arboleda, Titulo didácticanivel único –Universidad Libre, Docente investigador Facultad de Derecho, Teléfono:4341631-5621357, e-mail [email protected].

Mg. Fernando Arias García. Abogado UPTC, Especialización en derecho comercial Universidad Externado deColombia, Especialización en derecho procesal Universidad Externado de Colombia,Magíster en derecho administrativo Universidad Externado de Colombia. Juezadministrativo, Docente investigador Facultad de Derecho Teléfono: 3008815664, e-mail [email protected].

Mg. Carlos Alberto Pérez Gil. Filosofo Universidad Nacional De Colombia, Abogado Universidad Nacional DeColombia, Especialista en derecho publico Universidad Nacional De Colombia,Magíster en derecho Universidad Nacional De Colombia, Docente investigadorFacultad de Derecho, Teléfono: 3134529578, e-mail [email protected].

ESP. Germán Ignacio Zorro Monroy. Abogado Universidad Santo Tomás, Seccional Tunja, Especialista en derecho laboral,Universidad del Rosario, Especialista en derecho procesal General Universidad delRosario, Docente modulo Laboral de la Facultad de Derecho, Teléfono: 3123792344e-mail [email protected].


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ESP. César Augusto Lopéz.Abogado Universidad Santo Tomás, Seccional Tunja, Docente investigador Facultadde Derecho, Director Consultorio jurídico. Especialista en derecho administrativoUniversidad Santo Tomás, Seccional Tunja

Abogado conciliador en derecho, Seccional Tunja, Teléfono: 3005700277, [email protected].

Mg. Santiago Borda Malo Echeverri. Licenciado en filosofía Universidad Santo Tomás, Especialización en Ética FundaciónUniversitaria Juan De Castellanos, Magíster en filosofía Universidad Santo Tomás,Doctorando en Filosofía Universidad De Antioquia Corrector de estilo, DocenteDepartamento de Humanidades, Teléfono-3132087150 e-mail [email protected].

Esp. Edgar Leonardo Bojacá Castro. Abogado Universidad Nacional, Especialización en derecho constitucional UniversidadNacional, Maestría en derecho, programa derecho público Universidad Externado deColombia, Docente investigador Facultad de Derecho, Magistrado Auxiliar CorteConstitucional.Teléfono: 4108912 – 3124329873, [email protected].

Mg. Galo Cristian Numpaque Acosta.Director del centro de investigaciones CIUSTA, Licenciado en psicopedagogía conénfasis en educación UPTC, Especialista en gerencia de I.E.S, Magíster en lingüísticaUPTC, Teléfono: 7440404, e-mail [email protected].


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CONTENIDO

Editorial

SECCIÓN I. ARTÍCULOS DE PRODUCCIÓN INSTITUCIONAL.

EL CONTRATO COMO ACTO ADMINISTRATIVO: UNA NUEVA TEORÍA QUEDETERMINA SU CONTROL DE LEGALIDAD………………………..PÁG.Ph. D. Ciro Nolberto Güecha Medina

INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA RESPONSABILIDAD CIVILSOCIETARIA………………………………………………...PÁGHéctor Julio Prieto Cely

PSICOPATÍA, SITUACIÓN JURÍDICO – PSICOLÓGICA…………………..PÁG.Olga Ligia Araque MorenoRafael Enrique López Camargo

RESPONSABILIDAD LEGAL DE LAS PERSONAS JURÍDICAS PORCORRUPCIÓN……………………………………………………………………PÁG.Ph. D. Yolanda Guerra

SECCIÓN II. TEMA CENTRAL –EL BICENTENARIO DE LA INDEPENDENCIA YPARTICULARIDADES DEL DERECHO PÚBLICO COLOMBIANO EN LAACTUALIDAD.

UNA RE-LECTURA CRÍTICA DEL BICENTENARIO DESDE LOS ÁMBITOSEDUCATIVO Y ÉTICO……………………………………………………….PÁG.Santiago Borda-Malo Echeverri

APROXIMACIONES EN TORNO A LA EMANCIPACIÓNLATINOAMERICANA………………………………………………………….PÁG.Robinson Arí Cardenas

EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VÍA DE EXCEPCIÓN: UNMECANISMO QUE GARANTIZA LA SUPREMACÍA E INTEGRIDAD DE LACONSTITUCIÓN…………………………………………………………………PÁGYenny Carolina Ochoa

LA SALUD EN COLOMBIA: ¿CUESTIÓN DE VIDA O DE DERECHO? ……PÁGFray Erico Juan Macchi Céspedes, O.P.

DERECHO DISCIPLINARIO PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS: EL DEBIDOPROCESO Y SU MATERIALIZACIÓN…………………………………………PÁGDeiby Alberto Sáenz Rodríguez


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LA LEY 1395 DE 2010 Y EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: ¿UNPASO FIRME HACIA LA DESCONGESTIÓN JUDICIAL?. Fernando Arias García……………………………………………………………PÁG

DISCRIMINACIÓN LABORAL Y GÉNERO: UN ESTUDIO EN EL SECTOR OFICIAL

DE DUITAMA, BOYACÁ (COLOMBIA) …………………………………………PÁGSandra Liliana Avellaneda Hernández

DERECHO A LA ALIMENTACIÓN DE LA PRIMERA INFANCIA: NIÑOS CONHAMBRE…GRAVE CRISIS OCULTA!:ESTADO DE CUMPLIMIENTO DEL DERECHOA LA ALIMENTACIÓN DE LA PRIMERA INFANCIA EN EL MUNICIPIO DESOGAMOSO. ………….PÁGAndrea Torres Estepa

SOBRE LA SEPARACION DE PODERES EN COLOMBIAGermán Alfonso Bernal Camacho y Oscar Lorenzo Suárez.

SECCIÓN III. TEMÁTICAS INTERNACIONALES, EXTRANJERAS OCOMPARADAS.

LA HISTORIA DEL RECURSO DE AMPARO CONSTITUCIONAL ENALEMANIA……………………………………………………………………………….PÁG.John Jairo Morales Alzate

EL REGIMEN INTERNACIONAL DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL………PÁG.Daniel Rigoberto Bernal

EL DERECHO PÚBLICO ARGENTINO EN EL BICENTENARIO……………… PÁG.María Claudia Caputi

EDITORIAL


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El Bicentenario De La Independencia Y Particularidades Del Derecho PúblicoColombiano En La Actualidad

Presentamos a la comunidad académica, jurídica e intelectual, el número 14 de la

Revista Institucional, Principia Iuris, del Centro de Investigaciones Jurídicas y Socio -Jurídicas de la Universidad Santo Tomás, Facultad de Derecho, Seccional Tunja,correspondiente al segundo semestre de 2010, en la cual se presentan los resultadosdefinitivos de las investigaciones desarrolladas por los autores, con rigor metodológicoy conceptual, habiendo sido aprobados por los pares evaluadores, el comité editorial yel editor.

En estos momentos en los que se celebran los doscientos años de “independencia”hemos decidido dedicar la sección central de nuestra revista a esta temática dándoleuna perspectiva desde algunos aspectos llamativos de nuestro derecho publicocontemporáneo, por tal motivo, se podrá observar que existen tres claras tendenciasen esta sección central, una primera, se dedica al análisis filosófico e histórico deldesarrollo de la independencia, en una segunda parte examinamos varias de lasreformas legales del derecho publico y nuestra actual situación en el sistema defuentes y finalmente nos concentraremos en la realidad de los derechosfundamentales consagrados en nuestro marco Constitucional. Después de todo laciencia y ante todo, la academia están llamadas a impulsar el desarrollo de lahumanidad, en particular el mas valioso, el del espíritu, esperamos contribuir a estanoble causa.

Así, con orgullo, presentamos los aportes de los investigadores que han plasmado unavez más en estas páginas lo mejor de su inteligencia y fuerza de trabajo, nuestroreconocimiento a, Ciro Nolberto Güecha Medina Ph. D., Héctor Julio Prieto Cely, OlgaLigia Araque Moreno, Rafael Enrique López Camargo, Yolanda Guerra Ph. D.,Santiago Borda-Malo Echeverri, Robinson Arí Cárdenas, Yenny Carolina Ochoa, FrayErico Juan Macchi Céspedes, O.P., Deiby Alberto Sáenz Rodríguez, Fernando AriasGarcía, Sandra Liliana Avellaneda Hernández, Andrea Torres Estepa, Germán AlfonsoBernal Camacho, Oscar Lorenzo Suárez, John Jairo Morales Alzate, Daniel RigobertoBernal y María Claudia Caputi con temas sobre el contrato como acto administrativo,responsabilidad civil societaria, responsabilidad legal de las personas jurídicas porcorrupción, el bicentenario de la independencia y particularidades del derecho públicocolombiano en la actualidad y temáticas internacionales, extranjeras o comparadas.

El editor.


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SECCIÓN I. ARTÍCULOS DE PRODUCCIÓNINSTITUCIONAL.

EL CONTRATO COMO ACTO ADMINISTRATIVO: UNA NUEVA TEORÍA QUEDETERMINA SU CONTROL DE LEGALIDAD.


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CONTRACT AS ACT OF ADMINISTRATION: A NEW THEORY TO DETERMINETHE CONTROL OF LEGALITY.

Ph. D. CIRO NOLBERTOGUECHA MEDINA*

Fecha de recepción: 03-09-10Fecha de aprobación: 12-11-10

.

RESUMEN∗∗∗∗∗∗∗∗

* Abogado, Especialista en DerechoAdministrativo U. Santo Tomás, Especialistaen Derecho Administrativo, U. SalamancaEspaña, Magíster Derecho Procesal, U. Libre

Bogotá, Magíster Derecho Administrativo, U.Rosario Bogotá, Doctor en Derecho U.Externado de Colombia, Doctorado enDerecho U. Alfonso X España. DecanoFacultad de Derecho USTA Tunja, LíderGrupo de Investigaciones Jurídicas y Socio-Jurídicas Facultad de Derecho, Categoría “A“en Colciencias. [email protected], tel. 7440404 ext.31020 Tunja.

Los contratos administrativos,constituyen un mecanismo deactuación de la administración, que secaracterizan por la bilateralidad de losmismos y en esta medida, se les hadistinguido de los actos estrictamenteunilaterales; pero este criterio no estan acertado como se ha venidomostrando, en la medida que loscontratos poseen la naturaleza deactos administrativos y los atributosde los actos estrictamenteunilaterales, son plenamenteaplicables a los mismos.

En efecto, la distinción tradicionalentre acto administrativo y contrato,ya no resiste mayor argumentación, apartir de la consagración queactualmente hace el EstatutoContractual, el derecho comparado.Lo anterior permitirá unificar el controlde legalidad y así evitar que enocasiones no se hagan efectivos losderechos por el simple formalismo delcontrol de legalidad.

PALABRAS CLAVEContrato, acto administrativo,unilateral, bilateral, control, legalidad

∗∗ Artículo de investigación científica ytecnóloga, resultado del proyecto terminado“Responsabilidad del estado por actos de

corrupción en la contratación pública ”,vinculado a la línea de investigación enDerecho Administrativo Y ResponsabilidadEstatal del Centro de Investigaciones Socio-Jurídicas de la Universidad Santo Tomás deTunja.Método: Análisis Jurídico, tomado comofuentes directas la jurisprudencia del Consejode Estado tras la configuración conceptual yteórica pertinente


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ABSTRACT Administrative contracts are acomponent of performancemanagement, which are characterized

by bilaterality of these, and in thisway, they have been strictlydistinguished of unilateral acts, butthis criterion is not as successful ashas been shown, to the extent, thatcontracts have the nature ofadministrative acts, and attributes ofstrictly unilateral acts are fullyapplicable to them.

Indeed, the traditional distinctionbetween administrative act andcontract, doesn`t have a greatargumentation anymore, from theconsecration which currently makesthe contractual status, comparativelaw. This will unify the control oflegality and it will prevent that insome occasions, rights can`t beeffective for the mere formality oflegality.

KEYWORDS Contract, administrative act, unilateral,bilateral, control, legal

RÉSUMÉLes contrats administratifs sont unecomposante de la gestion durendement, qui sont caractérisés parla nature bilatérale d'entre eux et dans

cette mesure, ont été distingués desactes unilatéraux au sens strict, maisce critère n'est pas le succès qu'elle aété démontrant, dans la mesure où lescontrats ont la nature d'actesadministratifs et les attributs d'un actepurement unilatéral sont pleinementapplicables à eux.

En effet, la distinction traditionnelleentre acte administratif et le contrat, etne résiste pas à un argument majeurde la dédicace que fait actuellement lestatut contractuel, le droit comparé.Ce sera d'unifier le contrôle de légalitéet d'éviter que, parfois, ne réalisentpas les droits pour le formalismesimple de la légalité.

MOTS CLÉS Contrat, l'action administrative,unilatérales, bilatérales, contrôle,d'avocats.

SUMARIO1. Metodología 2. Introducción 3. Resultados 3.1. Generalidades del contrato comoacto administrativo 3.2. Los actos administrativos bilaterales y su expresión en loscontratos administrativos 3.3. La identidad de atributos entre los contratos y los actosadministrativos unilaterales 3.3.1. El contrato y su presunción de legalidad 3.3.2. Laejecución oficiosa de los contratos administrativos 3.3.3. Los contratos administrativos,son susceptibles de revocación 3.3.4. La estabilidad no es extraña a los contratosadministrativos 4. Conclusiones 5. Referencias bibliografiítas.

METODOLOGÍA La investigación se enmarca en unametodología analítica descriptiva,


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pero con un contenido jurídicopropositito, donde el estado del artese organiza doctrinalmente, nacional yeuropea continental, que sirve deherramienta analítica para el trabajo

con fuentes normativas, lo cual nospermitirá tomar los conceptosgenerales construidos en la primeraparte y valorar las normas positivaspara examinar su precisión y poder apartir de esto ser constructivos en eldesarrollo de la doctrina yconceptualización del derechoadministrativo .

1. INTRODUCCIÓN

La noción clásica de actoadministrativo, se ha determinado porla naturaleza unilateral del mismo,diferencian dolo de esta manera delos contratos, por el carácter bilateralde estos. Y así, el control de legalidadse ha determinado por dichadiferenciación, otorgándole a lasacciones de simple nulidad y nulidad yrestablecimiento del derecho elcontrol respecto de los actosunilaterales y la acción contractualpara los contratos, con la salvedad deque existen algunos actosunilaterales, que por dictarse en laetapa contractual, son susceptibles dela acción propia de los contratos.

Así las cosas, la ponencia pretendemostrar que los contratos tienen lanaturaleza de actos administrativos yde esta manera, no hay justificaciónpara que exista pluralidad de accionesen su control de legalidad, siendo lasacciones de legalidad las que debencontrolar tanto los actos contratoscomo los actos administrativosestrictamente unilaterales.

2. RESULTADOS

2.1. GENERALIDADAES DELCONTRATO COMO ACTOADMINISTRATIVO.

Podemos afirmar, que los contratosadministrativos, constituyen funciónadministrativa, la cual en términosgenerales se expresa a través deactos administrativos; que de acuerdoa la teoría general de los mismos,implica decisiones de laAdministración o de la ley que enprincipio son unilaterales1, y queconstituyen la esencia no sólo dedicha función sino del derechoadministrativo en general (MAYER, O.; 1982)2.

Pero la actividad administrativa,reflejada inicialmente en actosadministrativos unilaterales, no esexclusiva, sino que se manifiesta através de otras formas de actuación(RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, L.2005)3, dentro de las cuales podemosincluir los contratos4. Circunstanciaque nos obliga a determinar, cual esla naturaleza del contrato

1 Así lo conciben tratadistas tan importantescomo: DE LAUBADERE, RIVERO, VEDEL, DUPUIS, DROMI y otros, con el fundamento, que en ladecisión de la Administración sólo intervienela voluntad de la propia Administración y no ladel particular.2 MAYER, Otto (1982, p.125), percibe, que elderecho administrativo está dominado por elacto administrativo, por lo que se debeestudiar su naturaleza particular, si se desea

comprender el derecho administrativomoderno.3 RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Libardo (2005. p.218) refiere como mecanismos jurídicos deactuación de la Administración: los actos, loshechos, las operaciones, las vías de hecho ylas omisiones administrativas.4 Como expresión de la voluntad de las partesintervinientes, que generan obligaciones paralas mismas.


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administrativo; y en estascondiciones, establecer si lo podemosidentificar como acto administrativo osi por el contrario, debemos incluirlodentro del ámbito de los actos

jurídicos y así establecer un control delegalidad adecuado.

Las decisiones unilaterales de laAdministración o de la ley, producenefectos jurídicos, en la medida quecrean, extinguen o modificansituaciones jurídicas determinadas;circunstancia que también ocurre enel caso de los contratos que celebra laAdministración, en la medida que elacuerdo surgido entre las partes,crea, extingue o modifica situaciones

jurídicas. Argumentaciones éstas, quenos permiten establecer tanto en losactos estrictamente unilaterales comoen los contratos de la Administración,referencias que los identifican; razónpor la cual es pertinente encaminar elestudio en la clarificación de lanaturaleza jurídica de los contratosadministrativos, para así poderubicarlos en qué ámbito de laactividad administrativa se encuentrany poder formalizar qué control operasobre los mismos y sobre los actosque se dictan como consecuencia deellos y de la actividad contractualpública.

El acto administrativo unilateral comoexpresión típica de la actividad de laAdministración, se ha identificado conla facultad de imposición de la misma,la cual es obligatoria para losadministrados, asimilando el actoadministrativo con la manifestaciónunilateral de voluntad de laAdministración, circunstancia que noes tan clara como puede parecer, enla medida que no siempre la actividadadministrativa se surte a través de

imposiciones unilaterales, sino quepor el contrario, en ocasiones serefleja por intermedio de actuacionesque no nacen del poder de imperium,sino del acuerdo, como en el caso del

contrato (GALLEGO ANABITARTE, A.MENÉNDEZ, Rexach. (2001))5.

Así, la noción de acto administrativo ycontrato, se han visto separadas, confundamento en el poder público quese ejerce en la actividad unilateral y elacuerdo que se expresa en elcontrato, lo que supuestamenteidentifican a uno y otro; pero que, másque tener un sustento argumentativode categorización como mecanismosde actuación diferentes; los haseparado entre otras cosas, elmomento histórico en que han llegadoal derecho administrativo(RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, L.;1983)6, ya que el acto administrativounilateral, se ha identificado como laexpresión clásica del derechoadministrativo, lo que se puede ver enla construcción que del mismo hizoMAYER OTTO (1895), al identificar

5 G ALLEGO ANABITARTE , Alfredo y M ENÉNDEZR EXACH (2001, p. 23) lo muestran de estamanera cuando expresan: …no toda laactividad administrativa se lleva a cabomediante el ejercicio unilateral de imperium opoder público en sentido estricto. 6 R ODRÍGUEZ R ODRÍGUEZ , Libardo (1983, p.105), Plantea el concepto del contrato comoacto administrativo y se refiere a lasambigüedades frente a la noción de actoadministrativo, así: Iniciado el análisis del

primer punto para saber si el contrato es unacto administrativo o no, debemos decir quela ambigüedad y las dudas tienen unaexplicación histórica. En efecto, el contrato dela administración ha caído dentro del campode acción del derecho administrativo, en unaépoca relativamente reciente, es decir, que enlas primeras épocas de evolución del derechoadministrativo no se considera como objetode esta rama del derecho.


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ambos conceptos, y surgir en unaforma de Estado, inmersa dentro de lanoción de poder público, donde laexpresión de voluntad de laAdministración se manifiesta en la

imposición del Estado frente alparticular7.

En efecto, en principio la noción depoder público es la que determina elconcepto de derecho y actoadministrativo, estableciendo ladiferenciación entre acto y contrato, apartir de la posición de laAdministración en uno y otro, confundamento en la institución de losactos de autoridad y los actos degestión. Es así como, seconsideraban actos de autoridadaquellos en donde la Administraciónestaba en un plano de desigualdadsuperior frente al particular y seimponía al administrado comoconsecuencia de su poder deimperium, siendo el ejemplo clásicode los mismos el acto administrativo;por su parte, los actos de gestiónimplicaban un plano de igualdad entrela Administración y el particular,constituyendo el contrato la muestraclara de ellos, con fundamento en el

7 R ODRÍGUEZ R ODRÍGUEZ , Libardo. (1983, Pag.105), identifica las etapas de evolución delderecho administrativo, así: Dentro de unaclasificación clásica que se hace de lasetapas de evolución del derecho

administrativo, encontramos que básicamentese distinguen tres etapas. La primera fue laetapa en la cual el campo de acción y lanoción misma del derecho administrativogiraron alrededor de la noción de poderpúblico; una segunda etapa en la cual elderecho administrativo y su aplicación giraronalrededor del servicio público y una terceraetapa que se conoce como la etapa de lacrisis de la noción de servicio público.

acuerdo que debía existir para suformación8.

Pero la noción de poder público, essustituida por la de servicio público, la

cual se relacionaba con el interésgeneral y donde el acto vinculado conel mismo se debe consideraradministrativo, incluyendo tanto a losactos estrictamente unilaterales comoa los contratos9 y sus controversiasconocidas por la jurisdiccióncontencioso administrativa, lo quedeterminaba que la distinción entreacto administrativo y contrato no sepodía tener por sustentada en elcriterio de poder público de laAdministración, como se hacía en laprimera etapa de categorización delacto unilateral y del contrato y que ladebemos tener por aceptada hoy día,para indicar que el contrato es actoadministrativo; es decir, que existenactos unilaterales y bilaterales con elcarácter de administrativos.

8 EXPÓSITO VÉLEZ, Juan Carlos. (2003, p.113), muestra como en los actos deautoridad, la Administración no perdía sucondición de sujeto de derecho público y suactuación era producto del poder público quele asistía; por el contrario, en los actos degestión la Administración se despojaba de supoder de imperium y se colocaba al mismonivel de los particulares y en igualdad decondiciones; distinción que servía además,para establecer la jurisdicción competentepara conocer los conflictos surgidos en uno yotro caso, así, la contencioso administrativaen los actos de autoridad y la ordinaria en el

de los actos de gestión.9 GARCÍA DE ENTERRIA, EDUARDO. en cita quehace EXPÓSITO VÉLEZ, Juan Carlos. (2003, p.110), expresa el carácter administrativo de loscontratos, cuando consigna: esos contratos,en la medida en que están vinculados con elfuncionamiento de los servicios públicos, noson verdaderos contratos de Derecho Civil,sino figuras institucionales pertenecientes alderecho administrativo.


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No tiene ninguna justificación hablarque se debe distinguir el actoadministrativo del contrato, por launilateralidad del mismo, porqueincluso los llamados actos

administrativos unilaterales incluyenbilateralidad, como lo expresa elprofesor RODRÍGUEZ Libardo (1983, PAG. 112), quien aceptando que elcontrato es acto administrativo, dice:

“Obviamente también es unaclasificación de sentido práctico,porque en un Estado de Derecho, aúnlos actos unilaterales, si uno sepusiera a hacer análisis filosóficos ypolíticos, implicarían un acuerdo devoluntades original mediante el cual através de las elecciones, losgobernados estarían autorizando a losgobernantes para tomar esasdecisiones pero aquí lo que se miraes el acuerdo inmediato, de talmanera que la existencia de eseacuerdo inmediato en el sentido deque la administración toma lasdecisiones sin que sean el resultadode un convenio con los particulares,hace que ellas adquieran la calidad deactos administrativos unilaterales”.

Por otra parte, la definición que hacela Ley 80 de 1993 del contrato de laAdministración, se determina dentrode la noción de acto jurídicogenerador de obligaciones10,constituyendo una definición confusapara alguna parte de la doctrina, porno contener el elemento definidor de

10 El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 dice: Delos contratos estatales. Son contratosestatales todos los actos jurídicosgeneradores de obligaciones que celebren lasentidades a que se refiere el presenteestatuto, previstos en el derecho privado o endisposiciones especiales, o derivados delejercicio de la autonomía de la voluntad….

los contratos como es el acuerdo(EXPÓSITO VÉLEZ, J. C. 2003);pero, más que ser una definiciónambigua de contrato, lo que elEstatuto Contractual está haciendo es

identificarlo con la noción de actoadministrativo, pues lo enmarcadentro de los actos de laAdministración con categoríaunilateral, pero que necesitan delacuerdo para su existencia.

Significa lo anterior, que ya no es launilateralidad o la bilateralidad lo queimpide que el contrato sea actoadministrativo, porque el propioEstatuto Contractual al definirlo, loconcibe como acto unilateral, peroque de todas maneras necesita delacuerdo para su existencia y efectos,dando lugar a que tengan el carácterde contrato, actos de naturalezaunilateral al igual que de naturalezabilateral.

En efecto, la noción de acto jurídico,permite incluir actos unilaterales comobilaterales, en la generación deobligaciones y la muestra clara deestos últimos es el contrato (DUSSÁNHITSCHERCH, J. 2005. p. 148), queincluso, se puede concebir como unavoluntad única, al concurrir lasvoluntades de cada una de las partesen un solo querer que se refleja en elmismo11; pero además, es preciso

11 Con O SPINA F ERNÁNDEZ , Guillermo yO SPINA ACOSTA, Eduardo. (1973, p. 148) ,

quines lo expresan así: El precitado acuerdoo concurso de las voluntades individuales dequienes intervienen en la celebración de lasconvenciones (y de los actos unilateralescomplejos) es lo que específicamente sedenomina en el léxico jurídico con laexpresión consentimiento (del latín cumsentire), que no solamente denota lapluralidad de las manifestaciones individualesde la voluntad de los agentes, sino también la


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indicar, que los denominados actosestrictamente unilaterales, endeterminados momentos necesitan dela concurrencia del particular para suexistencia y que la doctrina española

los incluye en las denominadasresoluciones administrativas decolaboración12.

De igual manera y para identificaractos unilaterales y bilaterales conefectos de obligaciones contractuales,el Estatuto de Contratación endeterminados eventos hace referenciaa la noción de contrato y de licenciapara referirse a las autorizaciones enasuntos de telecomunicaciones, sindistinguir si se trata de actoadministrativo o contrato, dándole uncarácter similar a uno y otro. Elartículo 33 de la ley 80 de 1993establece que los servicios yactividades de telecomunicaciones,serán prestados mediante concesiónotorgada por contratación directa o através de licencias de las entidadescompetentes; las cuales de todas

concurrencia y unificación de ellas en un soloquerer(in idem placitum). 12 G ALLEGO ANABITARTE , Alfredo y M ENÉNDEZR EXACH Ángel. (2001 p. 28), lo presentan deesta manera: Este planteamiento, sinembargo, presenta algunos matices, ya que,por un lado, los destinatarios de resolucionesadministrativas participan en determinadoscasos en la definición de la relación jurídica(por ejemplo, actos declarativos de derechosde carácter discrecional): se trata de lasdenominadas resoluciones administrativas

necesitadas de colaboración. Por otro lado, laprevisión legal de los pliegos generales decláusulas administrativas y de prescripcionestécnicas en los contratos de la Administraciónimpide afirmar sin matices el juego de laautonomía de la voluntad de los particularesque contratan con la Administración en ladefinición del contenido de la relación jurídicacontractual.

maneras, necesitan la aceptación delparticular para que surjan lasobligaciones o derechos contenidosen la misma y así, podemos estar enlo que la doctrina española considera

actos administrativos unilaterales quenecesitan de aceptación o el sistemafrancés llama actos unilateralesnegociados.

Pero la unilateralidad con efectosbilaterales, se presenta no solo en elordenamiento jurídico colombiano,sino igualmente en el derechoespañol, donde el acto deadjudicación perfecciona el contrato,siendo éste un acto de carácterunilateral, porque es la voluntad de laAdministración o de la ley la queinterviene en la expedición del mismo,el cual tiene naturaleza bilateral, encuanto a que perfecciona el contrato,que constituye el acto donde se reflejael acuerdo de voluntades, requisitoesencial para que exista.

Es así que, el perfeccionamiento delcontrato al contrario de lo que ocurreen Colombia, en el derecho españolse da con el acto de adjudicacióndefinitiva y la celebración deldocumento contrato es solo paraformalizarlo13, así como para efectosprobatorios, pero no como un

13 El artículo 140 de la Ley 30 de 2007 decontratos del sector público de España, alreferirse a la formalización del contrato dice:“1. Los contratos que celebren las

administraciones públicas deberáformalizarse en documento administrativodentro del plazo de diez días hábiles, a contardesde el siguiente al de la notificación de laadjudicación definitiva, constituyendo dichodocumento título suficiente apara acceder acualquier registro público. No obstante, elcontratista podrá solicitar que el contrato seeleve a escritura pública, corriendo de sucargo los correspondientes gastos”.


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requisito de existencia y validez delacto14; lo que implica, que lacelebración del documento contrato,constituye un requisito para la eficaciadel contrato, pues su ejecución no se

puede iniciar si no se ha formalizadoel mismo.

La doctrina española actual, yendomás allá de la concepción del contratocomo acto administrativo bilateral queplanteó de tiempo atrás GARRIDOFALLA y sobre la cual haremos unanálisis más detallado en acápitesposteriores, cuando nos referiremos alcontrato en su naturaleza de actoadministrativo bilateral o consensual,concibe el contrato de laAdministración como actoadministrativo unilateral, confundamento en que la adjudicación esun acto unilateral que necesita deaceptación, lo cual supone que el

14 PARADA, Ramón. ( 2004, p. 301) lo indica deesta manera, cuando refieren. Los contratosde la administración, como los contratosciviles entre particulares, se perfeccionandesde el momento de la coincidencia devoluntades sobre el objeto(art. 1,254 CC: elcontrato existe desde que una o variaspersonas consienten en obligarse, respectode otras u otras, a dar alguna cosa o prestaralgún servicio), coincidencia que se producemediante la adjudicación realizada por elórgano de contratación competente,cualquiera que sea el procedimiento o laforma de adjudicación utilizados (art.53). Apartir de ese momento serían exigibles losderechos y obligaciones establecidos en elcontrato, aunque después no se hubiera

producido la notificación ni la formalizacióndel contrato, que no es requisito esencial dela perfección y validez de los contratos, sinoun simple medio de constatación y prueba delos términos ordinarios del derecho civil. Eldocumento en que se recogen los términosdel contrato es, pues, aunque de obligatorio yexigible otorgamiento, un requisito adprobationem y no ad solemnitatem (arts.1.279 y 1280 del CC).

contrato se perfecciona con un actounilateral de efectos bilaterales;postura que defiende MARTINEZLOPEZ - Muñis, quien expuso supostura en el libro en homenaje a

MARIENHOFF y que es confirmadapor doctrinantes como IÑIGO SANZ,en el ámbito de la doctrina jurídicaespañola y el profesor VÍCTOR BACAONETO, en el marco jurídico peruano,quien realizó tesis doctoral sobre lavalidez del contrato público, enreferencia al sistema jurídico español.

Por otra parte, en la teoría jurídicafrancesa la definición más simple decontrato es legal, donde dos o máspersonas materializan un acuerdo devoluntades, en el que establecen yaceptan obligaciones y derechosderivados del mismo, aceptándose elcriterio que el contrato se inscribedentro de la noción de acto jurídico devoluntad, encaminado a producirefectos jurídicos y es el Consejo deEstado Francés, quien a principios delsiglo veinte estableció la noción decontrato administrativo, como unacategoría jurídica que es consideradoacto administrativo, por la doctrinafrancesa.

En efecto, se habla de la naturalezacontractual de los actosadministrativos para referirse a loscontratos que celebra laAdministración, siendo los elementosque caracterizan al contrato, los quepermiten determinar que estacategoría de actuación de laAdministración se puede ubicar dentrode los actos administrativos(GUETTIER, Christophe. 2005).

La definición que el Código CivilFrancés hace de contrato, sedetermina por el acuerdo de


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voluntades que genera obligacionesde dar hacer o no hacer, definiciónque es aplicable a los contratos quecelebra la Administración15,conteniendo dos elementos

característicos como son: ser elcontrato un acto creador deobligaciones jurídicas y provenir delacuerdo de voluntades (GUETTIER, Christophe.; 2005. p. 54); lo queimplica que el mismo se puedeinvolucrar en la noción de actoadministrativo en cuanto a que uno yotro establece obligaciones yderechos y que frente a lacaracterística de las prerrogativas depoder público de la Administración,que supuestamente son propias paralos actos administrativos unilaterales,también lo son de los contratosadministrativos (GUETTIER, Cristophe. 2005. p. 64)16, peroademás, porque en el contrato comoen el acto administrativo unilateral, sepresentan regulaciones legales, lascuales se incluyen en lasdenominadas cláusulasreglamentarias, como ocurre en loscontratos de concesión de serviciospúblicos, que al incluir las mismas, esconsiderado como un acto mixto

15 La definición de contrato está contenida enel artículo 1101 del Código Civil Francés16 GUETTIER, Christophe (2005 p.64), a quienvenimos siguiendo en este asunto, lo muestracuando dice : « Dábord, on observe quelácte unilateral est déjá présent á lapériphérie du contrat. Ainsi, au stade de la

conclusion du contrat interviennent des actesdétachables émanant de láutoritécompétente pour conclure la contrat ou deláutorité éventuellement chargée dápprouverle contrat. De meme, au stade de léxécutiondu contrat, ládministration dispose du pouvoird´émettre des actes unilatéraux (sanctions,modifications unilatérales de certainesclauses, etc.».

(GUGLIELMI, Gilles y KOUBI, Genevieve; 2007), lo cual permiteobservar, que existe una estrecharelación entre los actos unilaterales yel contrato como modalidades de

actos administrativos, tal es así quelos actos unilaterales están inmersosen los contratos17.

Pero además, alguna parte de ladoctrina llega a confundir el actoadministrativo unilateral y el contrato,como ocurre con los actos unilateralesnegociados (MODERNE, Franck1975, p 505), en donde lasimposiciones de la Administraciónnecesitan del acuerdo con elparticular, pero se consideran actosadministrativos unilaterales (Consejode Estado Frances, 1973); lo quesignifica que los actos unilaterales enun momento determinado seanconsiderados contratos, por lanecesidad de concurrencia delparticular en la formación del mismo,cuando expresa su voluntad denegociación o como lo expresa ladoctrina española, al referirse alcontrato como acto administrativounilateral.

Es notorio que la doctrina francesaconcibe el contrato como actoadministrativo, tal es así, quedoctrinantes como el profesor GILLESGUGLIEL de la Universidad de ParisII, es claro en determinar que el

17 RICHER Laurent. (2004, p 60), lo muestraasí cuando dice: « Le pouvoir de décisiónunilatérale étroitement melé á la vie ducontrat…mais lácte unilatéral nést pasprésent seulement á la périphérie du contrat,il símmisce jusque dans les clauses et leseffets du contrat : certains contratscomportent des clauses réglementaires,dáutres produisent des effetsréglementaires».


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contrato tiene la naturaleza de actoadministrativo, como lo ha indicado entertulias académicas, que a través delos nuevos medios de comunicaciónhemos mantenido vía Internet, cuando

expresa:“(Point de vue de la théorie

juridique française) La définitionla plus simple du contrat est :acte juridique par lequel deuxpersonnes au moins matérialisentl’accord de leurs volontés sur unchange et acceptent enconséquence les droits etobligations qui en résultent. Lecontrat se situe donc dans lacatégorie théorique de l’acte

juridique = manifestation devolonté destinée à produire deseffets de droit. Ceci est considérécomme vrai quel que soit le typede contrat.

Le Conseil d'Etat français a parailleurs inventé au début du 20èsiècle la notion de contratadministratif, comme catégorie

juridique particulière, relevant dela compétence exclusive du jugeadministratif.

Dès lors, le contrat administratif aété naturellement considérécomme un acte administratif. Iln'y a pas d'étude spécifique surce classement (implicite etnaturel), qui résulte de grandsmouvements historiquesautonomes. Il y en a en revancheune quantité sur la distinctionentre acte administratif unilatéralet contrat administratif.”

Así, la distinción entre contrato y actoadministrativo, no resiste mayorargumentación y por el contrario los

fundamentos para determinar que elcontrato es acto administrativo, estánclaramente establecidos, no sólo en elsistema jurídico colombiano, sino enordenamientos como el español y el

francés, de tanta tradición dentro delderecho administrativo, lo que nospermite afirmar que el contrato esacto administrativo, como lo pasamosa indicar en el acápite siguiente, endonde hacemos otras reflexiones paraconfirmar la posición; pero además,indicamos la teoría alemana en dondeel acto administrativo se concibe en laexpresión de voluntad de la ley yanalizamos cómo los atributos de losactos unilaterales son aplicables a loscontratos, terminando con unareflexión de a qué clase de actoadministrativo corresponde elcontrato.

2.2. LOS ACTOSADMINISTRATIVOS BILATERALESY SU EXPRESIÓN EN LOSCONTRATOS ADMINISTRATIVOS.

Como se indicó, en principio, seríaclaro delimitar la naturaleza jurídicade las decisiones unilaterales de laAdministración o de la ley como actosadministrativos, en la medida que sólointerviene la voluntad de la mismapara su formación y de los contratosque celebra la Administración, comosimples actos jurídicos generadoresde efectos, donde para su formacióninterviene tanto la voluntad de laAdministración como la delparticular18; hecho que no es tansencillo, pues se estaría sólo ante un

18 Recordemos que en el acto administrativounilateral, es la voluntad de la Administracióno de la ley la que genera los efectos; mientrasque en los contratos, es la conjugación de lasvoluntades, la que produce los mismos.


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evento como criterio diferenciador deuno y otro, como es el de la voluntadgeneradora del acto o del contrato;desconociendo otros aspectosigualmente importantes para la

identificación, como son los efectosdel acto y el procedimiento para suformación.

En efecto, como lo plantea el profesorDROMI, para algunos doctrinantes losactos administrativos pueden serunilaterales y bilaterales, incluyendoen estos últimos los contratosadministrativos; determinación que sehace con fundamento en la formacióndel acto y en los efectos del mismo.Así, el acto bilateral se origina siconcurren las voluntades de uno omás sujetos de derecho, mostrando elcriterio de formación del acto; y si elacto acarrea derechos y deberes parauna o más partes, en igual forma seráacto administrativo, pero ya por susefectos, involucrándose aquí tanto losactos unilaterales como losbilaterales. Quien además trae acolación algunos ejemplos de actosadministrativos unilaterales ybilaterales por su formación y por susefectos, así:

“En este sentido, son actosadministrativos: 1) los unilaterales ensu formación y en sus efectos, porejemplo la sanción; 2) unilaterales ensu formación, pero de efectosbilaterales, por ejemplo la jubilación;3) bilaterales en su formación yunilaterales en sus efectos, porejemplo la solicitud o aceptación”(DROMI, José Roberto, 1997. p. 18).

Con la salvedad del caso del acto dela jubilación que trae a colación

DROMI19, en el sentido de ser deformación unilateral, ya queconsideramos que en este eventopodemos estar frente a un actobilateral en cuanto a la formación del

mismo, por cuanto si el administradono compromete su voluntad,solicitando el reconocimiento de lapensión de jubilación, difícilmente laAdministración actuaráunilateralmente para reconocerla.Consideramos que son muestras dela existencia de actos administrativosbilaterales, a los cuales nospermitimos agregar el acto deformación y efectos bilaterales, comoes el contrato administrativo, endonde en su formación intervienetanto la voluntad de la Administracióncomo del particular y los efectos,están referidos a quienes hancomprometido su voluntad; es decir, alas partes del mismo.

La idea de los actos administrativosunilaterales, determina la intervenciónde una sola voluntad, que no es otraque la de la Administración o de laley, lo cual determina la unilateralidaddel acto, únicamente por el criterio deformación del mismo20. Pero habrá

19 Pero es preciso aclarar, que el profesorD ROMI , Roberto (1997. p. 19), después dehacer referencia a las clases de actosadministrativos que incluyen lo bilaterales,reitera su posición de la unilateralidad delacto, cuando dice: Reiteramos, que el actoadministrativo es unilateral en su formación uorigen porque emerge de una sola y única

voluntad: la estatal o la pública no estatal, ensu caso, aunque haya concurrido como causade la formación del acto la voluntad delparticular administrado v.gr. petición, solicitud,etc. 20 S ANTOFIMIO , Jaime Orlando. Tratado (1996,p. 128), es de este criterio cuando dice:Entendemos, en este sentido, por ActoAdministrativo toda manifestación unilateralde la voluntad de quienes ejercen funciones


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que hacer un análisis mas detallado,en cuanto a los efectos del acto,porque en la mayoría de los casos, unacto administrativo, que puede ser deformación unilateral, en sus efectos

puede ser bilateral o plurilateral, comoen el caso de una decisión de laAdministración que regule el espaciopúblico, en donde el actoadministrativo puede ser de formaciónunilateral, pero de efectosplurilaterales; o en casos como losque plantea el Maestro GORDILLO,para los eventos de imposición de unamulta, determinación de unaobligación tributaria, clausura de unnegocio o la aplicación de unasanción a un funcionario, en donde apesar de no participar la voluntad delindividuo en la formación del acto,éste, tiene efectos tanto para laentidad pública que lo expide comopara el administrado afectado con elmismo; siendo por tanto un actoadministrativo de efectos bilaterales(GORDILLO, A. 1974. pág25).

Pero si bien es cierto, en la mayoríade los casos la voluntad unilateral dela Administración o de la ley, es la quese expresa y se contiene en los actosadministrativos, dándole por tal elcarácter de unilateral en su formación;en otros eventos, no solo la voluntadde la Administración interviene en laformación del acto, sino que tambiéntiene participación activa en laformación de la decisión la voluntadde los particulares; por lo que nosvemos enfrentados a lo que algunosdoctrinantes han llamado actosadministrativos consensúales o actos

administrativas, tendiente a la producción deefectos jurídicos.

administrativos bilaterales21, dandolugar a una clasificación de los actosadministrativo, en unilaterales ybilaterales, dependiendo en numerode voluntades que intervienen en su

formación2.3. LA IDENTIDAD DE ATRIBUTOSENTRE LOS CONTRATOS Y LOSACTOS ADMINISTRATIVOSUNILATERALES

En la medida que los contratosconstituyen una modalidad de actosadministrativos, los atributos de estostambién lo son de aquellos, porcuanto los mismos son inherentestanto al acto estrictamente unilateralcomo al contrato.

Los atributos de los actosadministrativos son los siguientes: lapresunción de legalidad, ejecuciónoficiosa, revocabilidad, estabilidad;respecto de los cuales es precisohacer un análisis desde el punto devista del contrato administrativo, paraverificar su naturaleza de actoadministrativo

2.3.1 El contrato y su presunciónde legalidad

La presunción de legalidad del actoimplica considerarlo ajustado aderecho, sin necesidad de que existaun pronunciamiento de autoridad

judicial o administrativa que así lo

21 En la Sentencia de la Sala de loContencioso Administrativo, Sección Terceradel Consejo de Estado colombiano, de 1997,expediente 13573, C.P. Carlos BetancurJaramillo, se acepta la existencia de los actosadministrativos bilaterales, como en el casodel acto de liquidación de un contrato, decomún acuerdo entre la entidad públicacontratante y el particular contratista.


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declare22, sino que por la solaexistencia del mismo ha deconsiderarse ajustado a la legalidad.Este atributo encuentra sustentación

jurídica y argumentativa en el principio

de legalidad, ya que las actuacionesde la Administración deben sometersea la ley en sentido genérico, lo quesupone que todo acto que dicte laAdministración se adecue a talprincipio23.

Es natural que el principio delegalidad opere para toda actuaciónde la Administración, por cuanto noexiste un ámbito de la misma que sesustraiga al cumplimiento de la ley, yaque se estaría frente a unaAdministración arbitraria y anárquica,lo cual contraría los postulados delEstado de Derecho24. Y al operar elprincipio de legalidad para todaactuación de la Administración,tenemos que involucrar a loscontratos administrativos sometidos almismo, lo que significa que se

22 D ROMI , Roberto. (1997 p. 79). es de esteconcepto cuando dice: La legitimidad nonecesita declaración. la legitimidad de losactos administrativos no necesita serdeclarada por la autoridad judicial oadministrativa. El estado no necesita declararque su actividad es legítima. Tiene a su favorla prueba por mandato de la ley. 23 Es una presunción legal, lo que significaque admite prueba en contrario, cuando seidentifique que la legalidad ha sido vulneradapor la Administración con el acto expedido. 24 Es imposible una Administración fuera del

derecho dentro de un Estado de Derecho ypor tal razón, S ANTOFIMIO , Jaime Orlando(1998, p. 95), es concordante con nuestraapreciación cuando dice: Entendido elprincipio de legalidad como inherente alEstado de derecho, regula en todos lossentidos el ejercicio del poder público, enbeneficio directo de los administrados y de laestabilidad y seguridad que debe implicar suejercicio.

presuma el contrato ajustado a lalegalidad, en las mismas condicionesque existe la presunción para losactos estrictamente unilaterales.

En efecto, cuando se celebra uncontrato administrativo ha deconsiderarse ajustado a la legalidad yen esa medida puede surtir losefectos jurídicos previstos para elmismo; porque de presentarseilegalidad, se está frente a una causalde nulidad del acto contrato25, la cualgenera la acción contenciosoadministrativa correspondiente y portal la expresión del control delegalidad del acto26.

La presunción de legalidad del actoadministrativo unilateral y del contratocomo acto administrativo bilateral, encuanto atributo de uno y otro esidéntica, en la medida que ambosconstituyen función administrativa yademás, porque la presunción opera

25 El artículo 44 de la Ley 80 de 1993,contempla las causales de nulidad de loscontratos que celebra el Estado, las cualesson en alto grado idénticas a las previstaspara los actos estrictamente unilaterales, quese consagran en el artículo 84 del CódigoContencioso Administrativo. 26 Por esta razón, S ÁNCHEZ T ORRES , CarlosAriel. (1998 p. 99). refiere: La legalidad delacto administrativo se presume; por elcontrario, quien pretenda la nulidad de unacto administrativo tendrá que demandarloante la autoridad competente. El Consejo deEstado en sentencia de mayo 19 de 1975, alanalizar el tema de la presunción estableció:

las manifestaciones de voluntad de laadministración, por gozar de la presunción delegalidad, producen en principio efectos

jurídicos y en cualquier campo de lascontroversias gobernante-gobernado debennecesariamente atacarse por la vía

jurisdiccional cuando quiera que se creanilegales. La sentencia del Consejo de Estadoes de la Sección Tercera de mayo 19 de 1975C.P. Carlos Portocarrero Mutis.


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de la misma forma y se desvirtúaigualmente de manera similar, en lamedida que hay que acudir a la

jurisdicción contencioso administrativapara que se declare la nulidad del

acto, cuando opera una de lascausales de anulación previstas ennorma expresa27.

2.3.2. La ejecución oficiosa de loscontratos administrativos

La Administración Pública para elcumplimiento de los fines quepersigue el Estado con susactuaciones, debe gozar de ciertasprerrogativas, dentro de las cuales seencuentra la de hacer cumpliroficiosamente los actosadministrativos que expide, sinnecesidad de acudir al juez natural dela misma; lo que implica que laAdministración, tenga una facultaddirecta de imposición del derechofrente al particular28; quien por su

27 Podría pensarse que la diferencia está enla revocatoria directa de los actosadministrativos unilaterales, pero esto no esasí, por cuanto los contratos también puedenser sacados de la vida jurídica por parte de laAdministración, en eventos como losprevistos en el artículo 44 de la Ley 80 de1993 cuando declarando la existencia de unacausal de nulidad da por terminado elcontrato y ordena la liquidación del mismo, oen el caso de una prerrogativa unilateral de laAdministración como la caducidad o laterminación unilateral. 28 S CHMIDT – ASSMANN , Eberhard. (2003, p.68) al referirse a la facultad de la

Administración de imposición del derecho,dice: Para una imposición eficaz se necesita,antes que nada, que el Derecho seaadecuado para su ejecución. Se precisa desupuestos de hecho normativos en los que serenuncie a la retórica política; y se necesitatambién una interpretación judicial apta parala ejecución; y que no incurra en innecesariascomplicaciones en forma de continuasprecisiones y obiter dicta. Pero por encima de

parte, debe acudir al juez para quesus derechos sean garantizados.

En efecto, cuando la Administraciónhace cumplir oficiosamente los actos

que expide, lo que hace es imponer elderecho, en la medida que los actosadministrativos constituyen derechoen un sentido general, porque al ladode las regulaciones del legislativo olas decisiones de la jurisdicción, laAdministración, también tiene unafacultad normativa que se debeinvolucrar como derecho.

La facultad de ejecución oficiosa delos actos administrativos, se lleva acabo como consecuencia de lapotestad de que se ha investido a laAdministración para expedirlos y de laactividad material de la misma parahacerlos cumplir; en el primer eventose habla de ejecutoriedad29 y en elsegundo de ejecutividad30, pero en

todo, hay que destacar que la imposicióneficaz del Derecho no es un problema decada caso concreto, sino una cuestióngeneral sobre la actuación administrativa.Para la imposición eficaz del Derecho esnecesaria una adecuada organizaciónadministrativa y una dotación suficiente depersonal. 29 PENAGOS, Gustavo. (1992, p. 281), expresasobre la ejecutoriedad de los actosadministrativos: El carácter ejecutorio del actoadministrativo es consecuencia directa de supresunción de legalidad, por ello puede,desde el momento preciso en que se profiere,hacerse ejecutar por quien corresponda. 30 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. ( 2004, p.

106), cuando se refiere a la ejecutividad, lohace en cuanto a la fuerza ejecutoria del acto,lo cual nos permite afirmar que estáidentificando tanto la ejecutoriedad con laejecutividad; pero identifica las dosinstituciones de manera superficial, haciendoalusión al carácter general y particular deimposición de deberes y obligaciones de unosy otros, cuando dice: La ejecutoriedad no seconfunde con la ejecutividad. Esta es propia


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uno y otro caso se está frente a laejecución oficiosa de laAdministración para el cumplimientode los actos.

En lo que refiere a los contratosadministrativos, este atributo deejecución oficiosa se ve reflejado enla facultad que tiene la Administraciónde hacer cumplir el contrato sinnecesidad de acudir al juez natural delmismo, como sí le corresponde alparticular. En efecto, existenprerrogativas de la Administración quela colocan en situación de exigir elcumplimiento del contrato, de maneraunilateral y oficiosa, como en el casode las mal llamadas cláusulasexcepcionales o exorbitantes31 o de la

de cualquier acto administrativo, en cuantosignifica la condición del acto que puede serefectuado. Ejecutividad equivale, por lo tanto,a eficacia en general. La ejecutoriedad espropia solamente de los actos que imponendeberes positivos o negativos; ella presuponeque el acto sea ejecutivo, es decir eficaz, yconsiste en un modo muy particular decomportarse de tal eficacia que no tiene razónde ser sino en los actos de esta categoría: laposibilidad para la administración de realizarel contenido del acto con el uso inmediato demedios coercitivos. 31 Cuando a la Administración se le otorga lafacultad de declarar la caducidad de uncontrato administrativo, por incumplimientodel contratista, lo que se está evidenciando esel atributo de ejecución oficiosa del acto oejecutoriedad del mismo, en cuanto nonecesita de acudir a la jurisdicción para quedeclare el incumplimiento; pero además, en elcaso de que no la haga, deberá tomar las

medidas necesarias para garantizar elcumplimiento, incluyendo la toma de posesiónde la obra por la entidad pública que es reflejode ejecutividad del contrato, en cuanto a quela entidad pública materialmente busca elcumplimiento del mismo. El artículo 18 de laLey 80 de 1993, lo expresa así: En caso deque la entidad decida abstenerse de declararla caducidad, adoptará las medidas de controle intervención necesarias, que garanticen la

cláusula de multas32, por solo indicardos eventos.

El atributo se predica entonces, tantode los actos estrictamente unilaterales

como de los actos bilaterales, dondeel cumplimiento se exige frente alparticular o particulares respecto delos cuales el acto surte efectos;porque la ejecución oficiosa implicaque el acto administrativo surtaefectos jurídicos y en esa medidaobligue al cumplimiento33.

En efecto, frente a las cláusulasexcepcionales, implican potestadesde la Administración que buscanevitar la paralización de los contratosy la afectación del servicio público34, a

ejecución del objeto contratado. Ladeclaratoria de caducidad no impedirá que laentidad contratante tome posesión de la obrao continúe inmediatamente la ejecución delobjeto contratado, bien sea a través delgarante o de otro contratista, a quien a su vezse le podrá declarar la caducidad, cuando aello hubiere lugar. 32 Hasta antes de la expedición de la ley 1150de 2007, la facultad de la Administración parala imposición de multas al contratista, con elfin de buscar cumplimiento del contrato no eraclara y en realidad tenía que acudirse al juezdel contrato para tal fin; pero con laproducción de la norma antes mentada, se ledio en el artículo 17 la facultad expresa paraque la entidad pública impongaunilateralmente las multas pactadas, con elobjeto de conminar al contratista a cumplirsus obligaciones, lo que refleja aún más, elatributo de ejecución oficiosa del contrato.33 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. (2004, p.

99), identifica la eficacia con la producción deefectos jurídicos del acto administrativo.34 Así se concibe de lo regulado por el artículo14 de la Ley 80 de 1992, que expresa: De losmedios que pueden utilizar las entidadesestatales para el cumplimiento del objetocontractual. Para el cumplimiento de los finesde la contratación, las entidades estatales alcelebrar un contrato: 1. Tendrán la direccióngeneral y la responsabilidad de ejercer el


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través de conminaciones al contratistapara cumplir con lo pactado y queconstituyen una muestra de poderpúblico de la Administración, queejerce a través de acto o decisiones

unilaterales, como un reflejo de laposición de superioridad ante elcontratista35.

2.3.3. Los contratosadministrativos, son susceptiblesde revocación

Revocar un acto administrativoimplica sacarlo de la vida jurídica pordecisión de la Administración o de laley, en cuanto se presenten las

control y vigilancia de la ejecución delcontrato. En consecuencia, con el exclusivoobjeto de evitar la paralización o la afectacióngrave de los servicios públicos a su cargo yasegurar la inmediata, continua y adecuadaprestación, podrán en los casos previstos enel numeral 2 de este artículo, interpretar losdocumentos contractuales y lasestipulaciones en ellos convenidas, introducirmodificaciones a lo contratado y, cuando lascondiciones particulares de la prestación asílo exijan, terminar el contrato celebrado… 2.Pactarán las cláusulas excepcionales alderecho común de terminación, interpretacióny modificación unilaterales, de sometimiento alas leyes nacionales y de caducidad…. 35 Con ESCOBAR GIL, Rodrigo. (1996.p.226),que expresamente dice.El privilegio másrelevante que tiene la Administración Públicaen los contratos administrativotes es el de ladecisión unilateral y ejecutoria, que la habilitapara ejercer directamente las potestades yderechos derivados de la ley y del contrato,sin necesidad de acudir a la justicia

administrativa. El privilegio de la decisiónunilateral y ejecutoria, se deriva de la posición

jurídica de la Administración Pública y de sufin institucional, y consiste en el poder de lasentidades estatales de imponercoactivamente su voluntad sobre elcontratista, durante la ejecución o liquidacióndel contrato, y el deber de este último decumplir inmediatamente las obligaciones quele sean impuestas….

causales previstas para tal fin, que enuna u otra medida implican violacióndel principio de legalidad. En efecto,para que el acto administrativo searevocado debe existir una causal, que

permita tomar la decisión; y que si setrata de los actos administrativosestrictamente unilaterales, estánprevistas en el artículo 69 del CódigoContencioso Administrativo36.

Para el caso de los actos contratos,debemos decir, que la revocaciónopera como una terminación unilateraldel mismo, en cuanto se presente enprimer lugar violación del principio delegalidad en primera instancia, lo queinvolucra las causales previstas en elartículo 69 del Código ContenciosoAdministrativo y las de anulación delos contratos consagradas en elartículo 44 de la ley 80 de 199337 y en

36 El artículo 69 del C.C.A. dice: Causales derevocación. Los actos administrativosdeberán ser revocados por los mismosfuncionarios que los hayan expedido o porsus inmediatos superiores, de oficio o asolicitud de parte, en cualquiera de lossiguientes casos:1. Cuando sea manifiesta su oposiciónpolítica o a la ley.2. Cuando no estén conformes con el interéspúblico o social, o atenten contra el.3. Cuando con ellos se cause agravioinjustificado a una persona”. 37 Las causales de nulidad de los contratosadministrativos, está previstas en el artículo44 de la Ley 80 de 1993, así: “De lascausales de nulidad absoluta. Los contratos

del Estado son absolutamente nulos en loscasos previstos en el derecho común yademás cuando:1. Se celebren con personas incursas encausales de inhabilidad o incompatibilidadprevistas en la Constitución y la ley.2. se celebren contra expresa prohibiciónconstitucional o legal.3. Se celebren con abuso o desviación depoder.


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segunda instancia causales deincumplimiento, de orden público ybuen servicio público38.

En efecto, la revocación del contrato

implica que la Administración lotermine de manera unilateral, si sepresenta una de las causales deilegalidad de los actos prevista en elartículo 69 del C.C.A. ya mentado,que son genéricas y que estánconsagradas para todos los actosadministrativos39. Para el casoespecífico de los contratosadministrativos, la ley ha previstounas causales especiales derevocación, cuando hace alusión a lanulidad de los mismos y a pesar deque en principio la institución de laanulación de un acto y la revocatoriadel mismo son de naturalezadiferente, en el evento del contrato seidentifican, cuando el artículo 45 de laLey 80 de 1993, permite que laentidad pública termine el mismo si se

4. se declaren nulos los actos administrativosen que se fundamenten; y5. Se hubieren celebrado condesconocimiento de los criterios previstos enel artículo 21 sobre tratamiento de ofertasnacionales y extranjeras o con violación de lareciprocidad de que trata esta ley. 38 Las causales de incumplimiento hacenrelación a la declaratoria de caducidad delcontrato, prevista en el artículo 18 de la Ley80 de 1993; las causales de orden público ybuen servicio, se refieren a la terminación delcontrato de forma unilateral en los términos

del artículo 17 de la Ley 80 de 1993 y que eneste caso no implica incumplimiento delmismo.39 La redacción que contiene dicha norma, nohace distinción respecto a que clase de actosse aplican las causales de revocación allíprevista, sino que, por el contrario se refiere atodos los actos administrativos, lo cual incluyelos contratos que celebra la Administración.

presenta alguna de las causales deanulación allí previstas40.

La terminación unilateral y ladeclaratoria de caducidad del

contrato, son consecuencia de laspotestades excepcionales de laAdministración, las cuales implican enuno u otro caso, la terminación delcontrato, es decir sacarlo de la vida

jurídica como ocurre con larevocatoria41.Es preciso aclarar, que sobre estetema de la revocabilidad volveremoscuando hablemos de los actos que sedictan dentro del término de ejecucióndel contrato, y analicemos laterminación unilateral y la declaratoriade caducidad.

40 El artículo 45 de la Ley 80 de 1993, prevéla facultad de la entidad pública de terminar elcontrato de forma unilateral, cuando sepresente una de tres causales de nulidad delmismo, consagradas en el artículo 44 y queson: Que se haya celebrado con personaincursa en causal de inhabilidad oincompatibilidad prevista en al Constitución oen la ley, se haya celebrado contra expresaprohibición constitucional o legal, se declarennulos los actos en que se fundamente elcontrato.41 Dávila Vinueza, Luis Guillermo. (2003., p.459), refiriéndose a las clases de terminacióndel contrato expresa: Las especies determinación unilateral que la Ley 80 de 1993regula son las contempladas en los artículos17 y 45 denominadas como terminacionesunilaterales del contrato y en el artículo 18,conocida como caducidad administrativa.también en la contratación estatal serán

procedentes los casos de terminaciónunilateral que admite el derecho privado paralos contratos de mandato, cuenta corriente,suministro, seguros y transporte, sólo queestas terminaciones no se inspiran en elinterés público ni se adoptan por actoadministrativo al recaer en cabeza de la partedel contrato en cuyo beneficio se hayaestablecido, incluso, por tanto, en poder delcontratista.


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2.3.4. La estabilidad no es extraña alos contratos administrativos

Cuando una entidad pública celebraun contrato, persigue con el mismo el

cumplimiento de los fines generalesdel Estado y los especiales de laentidad pública, por cuanto loscontratos constituyen un mecanismode actuación de la Administración42,que se encamina hacia el bienestarde la comunidad, la satisfacción deintereses generales y la prestaciónadecuada de los servicios públicos,que son los postulados del EstadoSocial de Derecho43.

En las anteriores circunstancias, alcelebrarse un contrato administrativo,lo que se persigue es el cumplimientode los fines ya mentados y en esamedida es preciso que el contratoexista y se ejecute según lo previstopor la entidad pública, porque de locontrario no tendría razón de ser lacelebración del contrato. Significa loanterior, que el contrato debepermanecer en la vida jurídica y queno existe una facultad discrecional dela Administración, para terminarlo, yaque debe existir una causal precisapara hacerlo, como en los eventos derevocatoria ya estudiados, por cuanto

42 La consagración que hace el artículo 3 delEstatuto Contractual es en este sentidocuando dice: De los fines de la contrataciónestatal. Los servidores públicos tendrá enconsideración que al celebrar contratos y con

la ejecución de los mismos, las entidadesbuscan el cumplimiento de los fines estatales,la continua y eficiente prestación de losservicios públicos y la efectividad de losderechos e intereses de los administradosque colaboran con ellas en la consecución dedichos fines. 43 El artículo 2 constitucional así lo prevécuando consagra los fines esenciales delEstado.

el procedimiento administrativo decontratación es marcadamenteformalista, lo que determina que elcontrato tenga vocación de existenciay por tal de estabilidad, como ocurre

con los actos estrictamenteunilaterales44.

Podría pensarse que la existencia delcontrato administrativo es efímera, yaque al ejecutarse el mismo,desaparecería de la vida jurídica yque por el contrario los actosunilaterales prolongan su existenciaen el tiempo, lo cual no es tan ciertocomo parece por cuanto al ejecutarseel contrato, los efectos del mismo seprolongan en la ejecución y en lo quese denomina la etapa post-contractual; por su parte en los actosunilaterales se presenta endeterminadas circunstancias, una vidamuy corta y sin embargo se habla deestabilidad en los mismos, como en elcaso de actos que prohíben unamanifestación u otorgan el permisopara la misma, los cuales tienen unavida jurídica bien corta.

Las anteriores argumentacionespermiten afirmar, que los atributos delos actos administrativos unilaterales,son predicables de los contratos, locual es lógico, en cuanto a que unos yotros constituyen modalidades deactos administrativos.

3. CONCLUSIONES

44 El atributo de estabilidad de los actos, seevidencia más en los contratosadministrativos, que en los actos unilaterales,por el formalismo en la actividad decontratación, frente a la discrecionalidad queen ciertas circunstancias opera respecto deestos.


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1. Los actos consensuales-bilaterales, constituyen unamodalidad de actosadministrativos, que ameritanun control general de legalidad.

La actuación administrativa, nosolo se refleja en decisionesunilaterales, sino que por elcontrario en algunas ocasiones, laAdministración para actuarnecesita del acuerdo, del pacto,del consenso con losadministrados y así producir unacto administrativo. En estoseventos, las prerrogativas de laAdministración para expresardecisiones unilaterales, se vensustituidas, por la necesidad departicipación del administrado,comprometiendo su voluntad en laformación del acto; lo cualdetermina que la resoluciónunilateral, entendida comomanifestación de decisión, se veaexpresada como una resolución,pero convenida, pactada,acordada45.

El acto consensual o bilateralimplica entonces, acuerdo devoluntades para su formación, loque determina que la voluntad dela Administración o de la leynecesite de la voluntad delparticular o del administrado, paraque pueda expresarse y surtir losefectos jurídicos deseados, la cualse torna necesaria, en la medida

45 PAREJO ALFONSO, Luciano. (2003, p. 946),quien además plantea que la resoluciónconsensual, puede tener el contenido y elalcance propio de la resolución unilateral, porlo que sería obligatorio su cumplimiento paratodas las partes, como lo sería la resoluciónunilateral, solo que en virtud de su naturalezacontractual o bilateral.

que si la voluntad del particular nointerviene en la conformación de ladecisión, esta no se puedeexpresar. Pero la intervención delparticular administrado en la

conformación de la decisión, no essimplemente para generar laactuación administrativa,solicitando a la Administraciónpronunciamiento46; sino que por elcontrario, la intervención, es de laesencia del acto, como en el casode los contratos que celebra laAdministración con un particular;en donde la voluntad pública decelebrarlo se conjuga con la delparticular, quien expresandoasentimiento a las estipulacionescontractuales, determina elnacimiento de ese acto, que va aproducir efectos jurídicosobligatorios, tanto para laAdministración como para elparticular; convirtiéndose en unadecisión de formación consensual,en que intervienen la voluntad dedos partes, una pública y unaprivada para la formación delmismo; siendo entonces ladecisión de carácter bilateral.

Y si la decisión compromete lavoluntad de la Administración o dela ley, necesariamente vamos aestar frente a un actoadministrativo, pues la esencia delmismo implica una expresión devoluntad de la Administración o dela ley, que en este caso y por

46 DROMI, Roberto. (1997, p. 18), prevé que laintervención del particular solo es como causade la formación del acto, haciendo peticionesa la Administración; argumentación respectode la cual no estamos de acuerdo, porque enocasiones la voluntad del particular estáinmersa en la decisión, como en los contratosque se celebran.


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excepción va acompañada de lavoluntad del particular, en dondesu interrelación determina que seexprese como un acuerdo devoluntad única y que se refleje

primordialmente en los contratosque celebra la Administración endonde el procedimiento oactuación administrativa, no seexpresa ni culmina con un actoadministrativo unilateral, sinobilateral47.

Así las cosas, el actoadministrativo consensual obilateral, en la medida que implicala intervención de la voluntad de laAdministración y de losparticulares o de otra entidadpública, se refleja esencialmenteen los contratos que celebra laAdministración, en cuanto a que elacuerdo entre las partes es el quedetermina el nacimiento del acto ylos efectos que produce el mismo,convirtiéndose en una modalidadde actos administrativos, como lopueden ser los actos simples o losactos complejos por ejemplo, conparticularidades específicas tantoen su formación como en elrégimen aplicable; circunstanciasque no le quitan la naturaleza deacto administrativo, al contratocomo acto bilateral.

En efecto, los contratos quecelebra la Administración, son la

47 PAREJO ALFONSO, Luciano. (2003. p.941), loexpresa de la siguiente manera: En efecto, elacto consiste en un acuerdo, pacto, convenioo contrato celebrado por la administraciónresponsable de un procedimiento, con losinteresados en éste, puede sustituir a laresolución unilateral y poner fin, como tal adicho procedimiento.

principal muestra de los actosadministrativos consensúales obilaterales, que por constituiractividad administrativa, estánsometidos a los principios

constitucionales que rigen lafunción administrativa, para eladecuado cumplimiento de losfines del Estado48; así como loestán sometidos los actos que laAdministración dicta en ejerciciode sus facultades unilaterales. Ladistinción está, en que loscontratos como actosadministrativos bilaterales,además de estar subordinados pordichos principios de actuaciónadministrativa, están sometidos enigual forma, a los principios queregulan la actividad específica decontratación, lo cual determina laexistencia de unos procedimientosy una regulación particular dedicha actividad49.

Las anteriores argumentacionesnos permiten afirmar, que en elcaso de los contratos que celebrala Administración, además deestar frente a actos administrativosbilaterales, se nos muestran comoactos administrativos reglados, enla medida que los contratos parasu formación deben surtir unosprocedimientos específicos, quecaracterizan a los actos reglados;en donde por mandato legal sedetermina la competencia de la

48 El artículo 209 de la Constitución y elartículo 3 de Código ContenciosoAdministrativo, contemplan los principiosgenerales de la actividad de laAdministración.49 La Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 ysus decretos reglamentarios, constituyen laregulación particular de la actuaciónadministrativa de contratación.


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autoridad para expedir el acto yademás cómo debe actuar en elproceso de expedición del mismo(SÁNCHEZ TORRES, C. A. (1998) p.288).; circunstancias estas que

nos llevan a que hagamos unanálisis de dicha situación, lo cualnos permitirá tener una mayorclaridad en la determinación de loscontratos de la Administracióncomo actos administrativosbilaterales y así poder identificaresta modalidad de actos de laAdministración con criterios quevayan mas allá de la simpleunilateralidad de los actosadministrativos.

2. El contrato es un actoadministrativo reglado

Los contratos administrativos, alconstituir actuación de laAdministración, son el resultado deun procedimiento o trámiteadministrativo de contratación, endonde la entidad pública comopersona contratante debeadelantar actuaciones específicaspara la formación del contrato,actuaciones respecto de las cualesno es ajeno el contratista, quientiene una participación activadentro de dicho procedimiento.

En efecto, los contratosadministrativos se alejan de lafacultad discrecional de laAdministración50 y se enmarcandentro de una actividad reglada de

50 El Tribunal Constitucional Español, ensentencia en sentencia de 15 de junio de1984, al referirse a los

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Principia Iuris Revista n 14