PREDISEÑO DE PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR DE LA FISCALIZACION ADUANERA

ANDREA DEL PILAR SUAREZ S. GERMAN ALBERTO PULIDO P.

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP FACULTAD DE PREGRADO

PROGRAMA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS BOGOTÁ, D.C

2005

PREDISEÑO DE PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR DE LA FISCALIZACIÓN ADUANERA.

Informe Final, de Prácticas Administrativas realizadas en cumplimiento del último semestre del programa de formación profesional en Ciencias Políticas y Administrativas. ASESOR ESAP: JORGE BLANCO DUARTE ASESOR ENTIDAD: NINA BARBOSA LEAL

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP FACULTAD DE PREGRADO

PROGRAMA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS BOGOTÁ, D.C

2005

AGRADECIMIENTOS

Los autores expresan sus agradecimientos a:

Nina Barbosa Leal, Jefe de la División de Programas de Control Posterior de la Subdirección de Fiscalización Aduanera de la U.A.E DIAN y Asesora Administrativa, por creer en nosotros, darnos la confianza, sabiduría y experiencia para culminar exitosamente la práctica administrativa. Silvia Sánchez Bogotá y Ana Silvia Cárdenas, funcionarias del Grupo de Programas de Control Posterior, por su valiosa colaboración y dirección en el desarrollo de la práctica administrativa. Jorge Blanco Duarte, Docente de la Escuela Superior de Administración Pública y Asesor Académico, por su permanente orientación, esfuerzo, preocupación y empeño en formar profesionales idóneos para la Administración Pública. Especialmente a nuestros padres, por el apoyo incondicional, esfuerzo, enseñanzas, paciencia y consejos que nos llevaron a ser personas integras y autónomas en nuestras decisiones asumiendo la responsabilidad de nuestros actos, y así poder concluir esta etapa de nuestras vidas con éxito.

INTRODUCCIÓN Continuando con la formación de pensamiento complejo y problematización integral de lo público, que se inculca a los futuros administradores públicos en la academia, esta se convierte en una oportunidad para aportar un enfoque académico constructivo a partir del acercamiento práctico y conceptual a una entidad que tiene grandes responsabilidades frente a un tema inherente a cualquier profesional en Administración Pública, el manejo fiscal del Estado, en cabeza de la U.A.E 1 Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN. Dentro de esta entidad tan importante, nos situamos en la Subdirección de Fiscalización Aduanera y más puntualmente en la División de Programas de Control Posterior para participar con los conocimientos adquiridos durante la carrera en temas cruciales para el desarrollo de esta División, de la DIAN, y por que no decirlo, del país en general por la naturaleza estatal e influencia nacional de la entidad. Ahora bien, el presente documento no es el producto de administradores públicos para administradores públicos; es el resultado del trabajo conjunto e invaluable apoyo durante un periodo de tiempo de un grupo interdisciplinario de personas que hacen parte de la DIAN y que sin querer crear doctrina, dejan en las siguientes hojas un legado de ese esfuerzo y un documento que pueda servir de herramienta tanto para los mismos funcionarios de la entidad como para personas externas a ella, en los temas que maneja. Con base en lo anterior, es un deber el hacer parte de una institución en la cual se puede participar, decidir y actuar como administradores públicos y en donde estamos en capacidad de aplicar nuestros conocimientos en gran medida, sin que el tema a manejar (aduanas nacionales) sea un mayor impedimento en la gestión y que a la vez, con esta labor pueda convertirse en un ítem dentro de la formación que la academia aplica, en un futuro. Se considera que, así sea transportándose a un tema a primera vista tan alejado del campo de acción de la Administración Pública como es el comercio exterior y aduanas nacionales, se encontró la oportunidad para investigar y profundizar en las problemáticas inherentes al fenómeno y análisis organizacional y macroorganizacional de lo público, para abordar posibles maneras de solución a partir de una eficiente gestión, además de

1 Unidad Administrativa Especial

reconocer el manejo de los instrumentos de Control, de competencia para cualquier administrador público, y específicamente de control posterior en materia aduanera manejado por la Subdirección de Fiscalización Aduanera de la entidad. Antes de definir el objetivo de la práctica administrativa en la entidad es imperante acotar lo que se conoce en la dependencia como programa de control posterior y el fin de éste; un Programa es un mecanismo de fiscalización que a través de criterios y perfiles de selección, el cual permite establecer posibles infractores a la normatividad aduanera, sancionar todo tipo de infracciones en que puedan incurrir los usuarios del comercio exterior y quienes realicen operaciones de cambio, contribuyendo al fortalecimiento de los sistemas de control al interior de la entidad, y en la sociedad la apropiación de la cultura de la tributación y del cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Ahora bien, a partir de una simple lectura de lo anterior y aplicándolo a grosso modo en la teoría administrativa, que obviamente se desarrolla en el grueso de este trabajo de manera puntual, se podría definir a los programas de control posterior como el mecanismo del Estado en cabeza de la U.A.E DIAN para ejercer control en el cumplimiento de las obligaciones aduaneras utilizándose como una herramienta de gestión fiscal aduanera que tiene a la información (como denuncias, documentos, cifras estadísticas, entre otros) como principal insumo. Por lo anterior, el principal objetivo de la práctica administrativa fué elaborar el prediseño 2 de un programa de control posterior de los sectores económicos sobre los cuales enfoca su accionar el área de fiscalización aduanera, específicamente en maquinaria (bombas) y agricultura (arroz, maíz y azúcar de caña), considerando necesario para llegar a este punto revisar inicialmente tanto los antecedentes del control posterior como tal, como los conceptos básicos para el manejo de los programas de control posterior por parte de la entidad en la que se desarrolla la práctica administrativa. Para cumplir el objetivo, este trabajo consta de siete capítulos, en el primero se realizará la descripción de la U.A.E Dirección de Impuestos y Aduanas Especiales –DIAN- entidad donde se realizó la práctica administrativa, sus características y ubicación dentro de la organización del Estado. En el segundo capítulo se identifica el tipo de práctica administrativa y su relación con el tema a desarrollar, enfocado desde el punto investigativo y

2 Se hace referencia al prediseño y no al diseño de programas de control posterior, en razón a que el proceso puede o no llegar a su aplicación final.

desde el conjunto de actividades de gestión desarrolladas en el marco de programas y proyectos específicos de la DIAN. El tercero describe los objetivos de la práctica administrativa, especificando como general el prediseño de programas de control posterior de la fiscalización aduanera, y los objetivos específicos que permiten desarrollar acciones que dan como resultado el objetivo general. El cuarto acoge el tema abordado en la práctica administrativa dentro de un marco teórico que lo fundamente, desde dos puntos de vista principalmente el organizacional entendido el control como parte del proceso administrativo y el financiero o de la actividad financiera del estado y el control fiscal. El capítulo cinco desarrolla la fundamentación metodológica que soporta el desarrollo de la práctica, aplicada por cada item, enfatizando los pasos e instrumentos, sistemas de información, convenios y otros medios que se utilizaron para el prediseño de programas de control posterior. El sexto representa el cronograma de actividades, diferenciado por meses y semanas cada una de las actividades realizadas. El séptimo presenta los resultados de la práctica administrativa, teniendo en cuenta la necesidad implícita de la institución (DIAN) de tener por lo menos un documento que enmarque claramente el control posterior manejado por esta y que se puntualiza en el diseño de programas de control posterior, dividiéndose el capítulo en tres partes. La metodología de la primera parte se basa en el análisis del Control Posterior desde la bibliografía en Administración Pública, su definición y relación con otras clases de control que se aplican específicamente en los quehaceres del Estado. En la segunda, se contextualizan los programas de control posterior a partir de la visión de la misma organización, explicándolos de una manera metodológica y procedimental, acercándose al uso práctico de los mismos. Para ello se realiza una revisión documental con la información obtenida en la Entidad tanto en el Centro de Documentación como en la División de Programas de Control Posterior de la Subdirección de Fiscalización Aduanera además de normatividad existente, la información recopilada de fuentes internas y externas, y bibliotecas del Distrito, para adelantar el estudio. En la tercera parte se desarrolla el prediseño y formulación de un Programa de Control Posterior, para los sectores de maquinaria (bombas) y agricultura (arroz, maíz y azúcar), siguiendo el proceso establecido en la Instrucción 001

de enero 3 de 2004 de la DIAN, en donde se realizaron actividades tales como: Identificar los criterios a evaluar, los cuales deben ajustarse a su naturaleza, es decir, a la actividad económica, los importadores, exportadores, declarantes, depósitos, entre otros; recolección de la información, esta información debe permitir identificar los infractores al régimen aduanero y/o las mercancías que ingresen o se encuentren ilegalmente en el territorio nacional. La información se adquirió mediante requerimientos ordinarios a empresas o entidades, oficios a otras dependencias, consultas en las bases de datos o sistemas de información interna; registro de la información, proceso que comprende la compilación, ordenamiento, clasificación y priorización de la información, según los objetivos y perfil del programa; evaluación, creación de bases de datos con la información, anteriormente recolectada y registrada; cruces de información, se realiza el cruce, análisis y depuración de toda la Información recepcionada y se seleccionan los posibles infractores según el perfil a investigar; realización de la prueba piloto. Por último se realiza la compilación de la información, con las conclusiones y recomendaciones pertinentes al proceso y al análisis del estudio de caso.

SÍNTESIS DOCUMENTAL La Práctica Administrativa se realizó en la División de Programas de Control Posterior de la Subdirección de Fiscalización Aduanera en la U.A.E 3 DIAN, con el objetivo general de adelantar el prediseño de programas de control posterior en los sectores maquinaría (bombas) y agricultura (arroz, maíz y azúcar). Con el fin de proporcionar una herramienta para los estudiantes de administración pública, para entender que la función de control aduanero y la detección de practicas como la evasión y elusión de obligaciones tributarias es un deber propio del Estado, y por ende de los funcionarios que lo representan, se realizaron estudios, para cada uno de los objetivos y los resultados obtenidos fueron:

• Estudio para conceptualizar el control posterior a partir de la teoría administrativa pública, el cual contiene los conceptos y usos de los diferentes tipos de control que maneja el Estado, desde el control fiscal, el control interno y el de gestión, con el fin de delimitar los aspectos de estos y su relación con el control posterior en el tema aduanero.

• Estudio que contextualiza los programas desde la visión de la misma organización; en este se punto se puede encontrar la visión general del sistema aduanero colombiano, el concepto y la razón de la existencia de los programas de control posterior, y por último se obtuvo el

• Prediseño de programas de control posterior en los sectores específicos antes mencionados, esta labor comprendió la etapa práctica y se evidencia los resultados específicos, el programa de control posterior.

Terminada la labor en la División se llegaron a las siguientes conclusiones:

• El tipo de control posterior que se manejó a lo largo de la práctica administrativa no se encuentra explícitamente tratado en ningún documento como teoría manejada por el Estado;

• Se evidencia la necesidad de la unificación y consiguiente estandarización de criterios entre los funcionarios del grupo de

3 Unidad Administrativa Especial

Programas de Control Posterior sobre el concepto y finalidad de los mismos;

• La duración de la formulación y diseño de cada Programa de Control Posterior es diferente porque cada uno de los sectores económicos por sus características especificas y comportamiento sensible al contrabando, requieren un tratamiento especial e investigaciones particulares, que generan diferencias en la elaboración y formulación de programas entre uno y otro sector.

• Los perfiles de riesgo (base del diseño de los Programas de Control Posterior) se presentan, en su mayoría por medio de denuncias y análisis de normas, dejando de lado los demás procedimientos que soportan y definen los Programas de Control Posterior.

1. DESCRIPCIÓN DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL -U.A.E- DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES –DIAN- DONDE SE REALIZA LA PRACTICA ADMINISTRATIVA

Como primer acercamiento a la Entidad es necesario primero reconocer a que parte de la organización del Estado pertenecen las Unidades Administrativas Especiales –U.A.E-, y su función dentro de la administración pública. La ley 489 de 1998, determina la estructura y define los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Pública, en el Capítulo X, artículo 38, literal C denota que la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por las “superintendencias y unidades administrativas especiales con personería jurídica”, además en el artículo 82 expresa “Las Unidades administrativas especiales y las superintendencias con personería jurídica, son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos”. 1.1 LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES –DIAN-: Se constituyó como Unidad Administrativa Especial, mediante Decreto 2117 de 1992, cuando el 1º de junio del año 1993 se fusionó la Dirección de Impuestos Nacionales (DIN) con la Dirección de Aduanas Nacionales (DAN). Mediante el Decreto 1071 de 1999 se da una nueva reestructuración y se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Está organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El carácter de adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conlleva que el objeto de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN- deba cumplirse conforme a los lineamientos de política fiscal que indique el Ministerio y enmarcarse dentro del programa macroeconómico que se adopte por las autoridades competentes.

La jurisdicción de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales comprende el territorio nacional, y su domicilio principal es la ciudad de Bogotá, D.C. La DIAN hace presencia en 48 ciudades de Colombia: Arauca, Armenia, Barrancabermeja, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Buenaventura, Cali, Cartagena, Cartago, Cúcuta, Florencia, Girardot, Ibagué, Inírida, Ipiales, Leticia, Maicao, Manizales, Medellín, Mitú, Montería, Neiva, Palmira, Pasto, Pereira, Popayán, Puerto Asís, Puerto Carreño, Riohacha, Santa Marta, San Andrés, Sincelejo, Sogamoso, Tumaco, Tunja, Tuluá, Quibdó, Valledupar, Villavicencio, Yopal, Urabá, entre otras. Su patrimonio está constituido por los bienes que posee y por los que adquiera a cualquier título o le sean asignados con posterioridad. La DIAN tiene por objeto coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad.

La DIAN administra y controla el cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras; vigila y controla las operaciones de cambio de competencia de la DIAN y facilita las operaciones de comercio exterior.

La DIAN se alimenta de aportes de la Nación, del Presupuesto Nacional necesario para el funcionamiento e inversión de la Entidad, por rentas propias, las sumas, valores o bienes que reciba por la enajenación o arrendamiento de bienes de su propiedad y de servicios de cualquier naturaleza, los recursos y bienes que reciba a título de donación o asistencia técnica, nacional o internacional, y recursos provenientes de la prestación de servicios extraordinarios.

1.1.1 Funciones

Según el Decreto 1071/99, Artículo 5º, a la DIAN le competen las siguientes funciones:

La administración de los impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas; los derechos de aduana y los demás impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de impuestos internos o al comercio exterior; así como la dirección y administración de la gestión aduanera, incluyendo la aprehensión, decomiso o declaración en abandono a favor de la Nación de mercancías, así como su administración y disposición.

Igualmente, le corresponde el control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y exportaciones, y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones.

La dirección y administración de la gestión aduanera comprende el servicio y apoyo a las operaciones de comercio exterior, la aprehensión, decomiso o declaración en abandono de mercancías a favor de la Nación, su administración, control y disposición.

Le compete igualmente actuar como autoridad doctrinaria y estadística en materia tributaria, aduanera, y de control de cambios en relación con los asuntos de su competencia.

La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales desarrollará todas las actuaciones administrativas necesarias para cumplir con las funciones de su competencia.

1.1.2 Procesos Misionales

• Recaudación: Tiene como propósito dirigir y controlar las actividades relacionadas con el recaudo de tributos nacionales, derechos de aduana y demás impuestos al comercio exterior y de las sanciones cambiarias, presentación de la cuenta fiscal de ingresos públicos, actualización y depuración de la cuenta corriente, devolución y/o compensación de los saldos a favor, así como también la recuperación de cartera morosa generada a partir de las actividades de control y recaudo de impuestos. Comprende los subprocesos de recaudación y cobranzas.

• Fiscalización: Sus objetivos principales están encaminados a dirigir, planear y controlar las actividades relacionadas con la prevención, investigación, determinación, penalización, aplicación y liquidación de los tributos nacionales, de las sanciones, multas y de los demás emolumentos de competencia de la Entidad, y en general las actividades de Fiscalización para el adecuado control del cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias.

• Jurídica: Compilar, actualizar y divulgar las normas sobre regímenes tributarios del orden nacional, aduanero, de comercio exterior y de control de cambios en los asuntos de su competencia; interpretar y actuar como autoridad doctrinaria en dichas materias; Participar en el estudio y elaboración de proyectos de ley, decretos o acuerdos internacionales que contemplen aspectos tributarios, aduaneros o de control de cambios y conceptuar, previa solicitud del Ministro de Hacienda y Crédito Público, sobre los proyectos de ley de iniciativa gubernamental en lo referente a estos aspectos;

Resolver los recursos, cuya competencia no se encuentre expresamente asignada a otra dependencia. Representar a la DIAN e intervenir ante la jurisdicción contencioso administrativa, jurisdicción ordinaria y otros entes externos en lo de competencia de la entidad. Así mismo, orientar y asesorar en materia jurídica tributaria, aduanera y cambiaria, en lo de competencia de la Entidad.

• Comercio Exterior: Tiene como objetivos principales los de planear, organizar, dirigir y evaluar las actividades relacionadas con la aplicación y desarrollo de la operación aduanera, regímenes aduaneros, valoración aduanera, clasificación arancelaria, normas de origen y análisis físico y químico de las mercancías, facilitando y agilizando todas las operaciones. Comprende los subprocesos de servicio al comercio exterior y técnica aduanera.

Siguiendo la estructura orgánica de la DIAN, en su Dirección o Nivel Central, nuestra labor se realizará en la División de Programas de Fiscalización Aduanera, Subdirección de Fiscalización Aduanera, Dirección de Aduanas.

1.1.3 Dirección De Aduanas Artículo 23° Decreto 1071 de Junio 26 de 1999 La Dirección de Aduanas, de acuerdo con las políticas e instrucciones señaladas por el Director General y en coordinación con las demás áreas de la Entidad, y a través del funcionario que se desempeñe en su jefatura o de las dependencias a su cargo, cumplirá las siguientes funciones en relación con la dirección y administración de la gestión y represión aduanera, con la administración de los derechos de aduana y los demás impuestos al comercio exterior y con el control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y exportaciones, y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones: a. Dirigir, planear, organizar, controlar, supervisar y evaluar las actividades relacionadas con el cumplimiento de la función aduanera, de comercio exterior y control de cambios por operaciones de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y exportaciones, y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones y expedir los actos administrativos e instrucciones técnicas para el cumplimiento y facilitación del servicio aduanero; b. Participar en la definición de políticas en materia aduanera, de comercio exterior y control de cambios y en la preparación de los proyectos

gubernamentales que tengan relación con las materias a su cargo; c. Dirigir, planear, organizar, coordinar, supervisar y evaluar la aplicación de las normas sobre arancel, valoración y origen, de competencia de los servicios aduaneros; d. Dirigir y evaluar las acciones que garanticen la supervisión y el control de los diferentes organismos auxiliares de la función aduanera; e. Dirigi r, planear, organizar, coordinar y supervisar las acciones de prevención, investigación, penalización, fiscalización, determinación, liquidación y aplicación de sanciones por infracciones a los regímenes aduanero y cambiario y las acciones de represión al contrabando; f. Dirigir, planear, organizar, coordinar, supervisar y evaluar los programas de lucha contra el contrabando y los grupos especializados para combatirlo; g. Dirigir, coordinar y evaluar, los procesos sobre penalización del contrabando y disponer el traslado de expedientes a la autoridad competente, en coordinación con la Oficina Jurídica; h. Ejercer las funciones de policía judicial, de conformidad con las normas legales; i. Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos de las normas aduaneras y de control de cambios, en lo de su competencia; j. Autorizar, de acuerdo con los planes de fiscalización, control y represión, la supervisión de visitas a los importadores y exportadores de bienes y servicios, a los transportadores, depósitos, Sociedades de Intermediación Aduanera, Usuarios Aduaneros Permanentes, consolidados de carga nacional o internacional y en general a los organismos auxiliares de la función Aduanera con el fin de verificar la consistencia y calidad de las auditorías, operativos, investigaciones y verificaciones practicadas por las Administraciones Especiales, Locales y Delegadas; j. Expedir los actos administrativos sobre precios oficiales y establecer los precios de referencia, precios estimados y precios indicativos, que deben observar las administraciones; entre otros. k. Las demás que le asignen la Ley y el Director General;

1.1.4 Perfil del Área “Subdirección De Fiscalización Aduanera”

"La Razón de Ser del Área en el Contexto Misional de la DIAN".

Planear, coordinar dirigir y controlar las acciones de prevención, investigación y determinación, liquidación y aplicación de sanciones, para lo cual ejerce el control a los diferentes usuarios y auxiliares de función aduanera en los distintos regímenes aduaneros y con cobertura en todo el territorio nacional. Lo mismo, que el control al almacenamiento de mercancías de procedencia extranjera y velar por el debido recaudo de los tributos aduaneros, con fundamento en las facultades de policía judicial que le corresponden al área de fiscalización aduanera.

Así mismo, adelantar las investigaciones y proferir los requerimientos especiales aduaneros, emplazamientos, autos de inspección y demás actos preparatorios o de determinación de las obligaciones, así como para la aplicación y liquidación de sanciones, de acuerdo con el procedimiento señalado en las normas vigentes.

1.1.4.1 Objeto de la Subdirección de Fiscalización Aduanera: Garantizar la efectividad de las acciones que emprenda la DIAN, particularmente las orientadas a un efectivo control de las obligaciones aduaneras y cambiarias y al recaudo por las multas que se generen por la comisión de infracciones administrativas, a través de la formulación, diseño y ejecución de programas de control posterior. 1.1.4.2 División Programas de Fiscalización Aduanera

Las principales funciones de la división, son desarrolladas en el transcurso de la práctica administrativa, entre las cuales se encuentran:

a) Establecer, diseñar, dirigir, evaluar, controlar y actuali zar los planes del área de fiscalización aduanera.

b) Definir, diseñar, establecer y actualizar los programas de fiscalización tendientes a prevenir, reprimir y controlar las infracciones a los diferentes regímenes aduaneros efectuadas por las personas naturales y jurídicas seleccionadas teniendo en cuenta sectores económicos. Así mismo controlar y evaluar la ejecución y desarrollo de los mismos.

c) Capacitar a los funcionarios en relación con la ejecución de los programas de fiscalización Aduanera.

d) Establecer, diseñar, evaluar, controlar y actualizar acorde con las normas vigentes los manuales, métodos, procedimientos y

herramientas necesarias para la estandarización y correcta ejecución de las actividades de área a nivel nacional, de acuerdo con las directrices señaladas por la Subsecretaría de Planeación.

e) Coordinar con la Oficina de Servicios Informáticos la metodología y procedimientos para obtener la información y su uso en el diseño e implementación de los planes y programas de la Subdirección.

f) Diseñar en coordinación con la Subdirección de Comercio Exterior los programas tendientes a prevenir, reprimir y controlar las infracciones a los regímenes aduaneros, en los lugares habilitados para el servicio aduanero.

g) Efectuar estudios sobre el comportamiento de las devoluciones aduaneras, orientar los programas a desarrollar y proponer al Subdirector los ajustes normativos y administrativos necesarios.

h) Suministrar información a las áreas competentes de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, respecto de hechos que puedan dar lugar a investigaciones en relación con el incumplimiento de obligaciones aduaneras, tributarias y cambiarias.

i) Estudiar, clasificar, evaluar y comunicar la información requerida para la prevención, investigación, penalización, determinación y represión de las infracciones en materia aduanera en lo de competencia de la Entidad; con especial atención en los análisis por sectores económicos.

j) Diseñar, administrar y mantener actualizadas las aplicaciones sistematizadas necesarias para el manejo de la información, en coordinación con la Oficina de Servicios Informáticos.

k) Proponer en lo de su competencia a la Dirección de Aduanas, las políticas y programas a presentar a la Comisión Nacional Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera;

l) Planear, administrar y coordinar el desarrollo del sistema trunking de comunicaciones de la Entidad, y propender por la adecuación, mantenimiento, reparación y ampliación del sistema en las ciudades donde se requiera su instalación, así como ejercer el control de ejecución de los contratos que se celebren entre la DIAN y las empresas con las cuales se realicen, para mantener el correcto funcionamiento del sistema a nivel nacional.

m) Diseñar, consolidar, evaluar, controlar y actualizar las metas de gestión del área acorde con las políticas establecidas en el plan operativo;

n) Elaborar, evaluar y controlar el Plan Operativo del área, de conformidad con las instrucciones impartidas por el Subdirector y de acuerdo con el Sistema de Planeación de la Entidad;

o) Diseñar, planear, dirigir, ejecutar y coordinar los planes de inversión del área;

p) Apoyar a la Secretaria de Desarrollo Institucional en la definición del plan de supervisión y control del área a nivel nacional y prestar el apoyo que se requiera para su ejecución conforme a las directrices impartidas por el Subdirector de Fiscalización Aduanera;

q) Proponer indicadores de gestión que permitan medir y evaluar la eficiencia y eficacia de la División;

r) Propugnar por la eficiente y correcta aplicación del sistema de control interno en la División.

s) Las demás que le asigne el Subdirector de Fiscalización Aduanera.

2. IDENTIFICACIÓN DEL TIPO DE PRACTICA ADMINISTRATIVA Y SU RELACION CON EL TEMA A DESARROLLAR La práctica administrativa que se realizará en la Subdirección de Fiscalización Aduanera, División de Programas se identifica en gran parte con un conjunto de actividades de gestión desarrolladas en el marco de programas y proyectos específicos de la DIAN dentro del Plan Integral de Lucha contra la Evasión y el Contrabando, dirigidos especialmente a ser desarrollados por esta Subdirección con facultades legales con base en el Decreto 1265 de 1999, la Resolución 5632 de 1999 y en desarrollo de los procedimientos consagrados en los artículos 470 del Decreto 2685 de 1999, 429, 430 y 431 de la Resolución 4240 de 2000 y demás disposiciones concordantes, con el fin de establecer parámetros generales de fiscalización y unificar la metodología a aplicar en la Entidad para la formulación, diseño, implantación y ejecución de programas de control posterior, tendientes a verificar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras establecidas para los regímenes de importación exportación, tránsito aduanero y demás obligaciones de los usuarios que efectúen operaciones de cambio y operaciones internas de competencia de la DIAN. Por otro lado, esta práctica administrativa se puede ubicar en el marco investigativo ya que el centro de la misma es el manejo de fuentes de información utilizadas para soportar, definir y consolidar programas de control posterior, diferentes a las referencias como información exógena y endógena que son base del origen de los programas. Se debe justificar la realización del Diagnóstico teniendo su principal sustento en la necesidad de lograr un eficiente control de las obligaciones aduaneras para generar mayor recaudo, aplicando unos criterios de selección específicos, realizando una recolección de información y posteriormente registrarla mediante la compilación, ordenamiento, clasificación y priorización, de acuerdo a los objetivos y perfil del programa.

3. OBJETIVOS DE LA PRACTICA ADMINISTRATIVA 3.1 General Resultados 1. Elaborar el prediseño de un

programa de control posterior para los sectores económicos maquinaria (bombas) y agricultura (arroz, maíz y azúcar).

1. Programas de control posterior para los sectores económicos sobre los cuales enfoca su accionar el área de Fiscalización Aduanera, específicamente en maquinaria (bombas) y agricultura (arroz, maíz y azúcar).

3.2 Específicos Resultados 1.1 Conceptualizar el control

posterior a partir de la teoría administrativa pública.

1.2 Contextualizar los programas de

control posterior a partir de la visión de la misma organización

1.3 Adelantar el prediseño de

programas de control posterior en los sectores maquinaría (bombas) y agricultura (arroz, maíz y azúcar).

1.1 Estudio del control posterior visto desde la Administración Pública.

1.2 Estudio de los programas de

control posterior con el enfoque de la U.A.E DIAN

1.3 Prediseño de programas de

control posterior de los sectores maquinaría (bombas) y agricultura (arroz, maíz y azúcar).

4. MARCO TEORICO Para exponer un marco teórico apropiado y competente a lo que maneja la carrera de Administración Pública, se debe tener en cuenta inicialmente que el control posterior, tema central del documento, no se encuentra explícitamente tratado en libros como teoría manejada por el Estado, sino como parte estructural del control interno y de gestión, alejándose en alguna medida del objetivo de la U.A.E. DIAN con la utilización del control posterior, más cerca de lo que es la fiscalización, gestión fiscal y búsqueda de recursos públicos mediante el control a la elusión y evasión de impuestos y el contrabando. Por lo tanto se considera importante aclarar que no existe una teoría unificada del Control Posterior y mucho menos del Control Posterior manejado por la U.A.E. DIAN, siendo el objetivo del marco teórico acercar el Control Posterior en la fiscalización aduanera dentro de la U.A.E. DIAN, a las teorías que de una u otra manera aportan o aclaran el mismo para ser aplicado por la División de Programas de Control Posterior con base en las políticas estatales en esta materia en cabeza de la DIAN. En ese orden de ideas, se inicia la revisión con el control visto desde la administración y parte del proceso administrativo entendido como la función que permite la supervisión y comparación de los resultados obtenidos contra los resultados esperados originalmente, asegurando además que la acción dirigida se esté llevando a cabo de acuerdo con los planes de la organización y dentro de los límites de la estructura organizacional, observando sus tipos e importancia; con el fin de confrontar desde otro nivel el concepto de control que se utiliza en la U.A.E DIAN, en la División de Programas de Fiscalización. Desde otro punto de vista, se estudia la intervención y la actividad financiera del Estado y los elementos que la integran, entre las que se encuentran las necesidades públicas, los servicios públicos, el gasto público, los recursos públicos y la renta nacional. Posterior a esto se conceptualiza de forma general a las finanzas, los recursos tributarios y en especial a los impuestos, y se realiza un breve análisis de la política económica, sus objetivos e instrumentos.

Luego se observará con detalle el significado de la política fiscal, destacando sus componentes como los son el gasto público y la gestión tributaria o función impositiva y luego se describen los instrumentos fiscales utilizados en la recaudación impositiva. Por último se hace una breve exposición de la relación entre Finanzas Públicas y el comercio exterior como un tema a tener en cuenta en el desarrollo de la práctica administrativa. 4.1 EL PROCESO ADMINISTRATIVO La administración de una organización requiere el constante ejercicio de ciertas responsabilidades directivas. A tales responsabilidades a menudo se les denomina colectivamente como las funciones de la administración. A partir de las funciones de la organización se constituye el proceso administrativo, pues son ejercidas en forma coincidente y continua al administrarse la misma. En este sentido se habla de la administración como la que se realiza en una organización, la cual posee funciones específicas que pueden ser: la planificación, la organización, la dirección y el control; estas en conjunto se conocen como proceso administrativo y se puede definir como las diversas funciones que se deben realizar para que se logren los objetivos con la optima utilización de los recursos. Estas funciones no son independientes una de la otra sino que interactúan en conjunto para lograr que las organizaciones logren sus metas. Si bien varían sus designaciones, estas funciones son ampliamente reconocidas tanto por los eruditos académicos como por los gerentes profesionales; se emplea la terminología y definiciones de las funciones administrativas descritas por un prominente autor, (Arthur G. Bedeian) esencialmente en los siguientes términos: 4.1.1 Planificar Es el proceso de desarrollar objetivos y elegir un futuro curso de acción para lograrlos, en donde se intenta corregir las deficiencias observadas en el desempeño, hacer frente a sucesos imprevistos de naturaleza desfavorable y aprovechar los nuevos adelantos. Comprende: a) Establecer los objetivos de la entidad b) Desarrollar premisas acerca del medio ambiente en la cual han de cumplirse c) Elegir un curso de acción para alcanzar los objetivos

d) Iniciar las actividades necesarias para traducir los planes en acciones e) Replantear sobre la marcha para corregir deficiencias existentes. 4.1.2 Organizar. Es el proceso mediante el cual los empleados y sus labores se relacionan unos con los otros para cumplir los objetivos de la entidad. Consiste en dividir el trabajo entre grupos e individuos y coordinar las actividades individuales del grupo. Organizar implica también establecer autoridad directiva. La actividad de organizar depende de los planes de la entidad. Consiste en: a) La subdivisión de una organización en unidades de trabajo manejables (es decir, divisiones y departamentos), b) La asignación o delegación de responsabilidades administrativas y, c) La definición del lugar de las decisiones. La estructura organizacional generalmente se presenta en organigramas. Casi todas las organizaciones se estructuran en unidades o departamentos tanto de línea como de asesoría (“staff”). Los gerentes de línea contribuyen directamente al logro de los objetivos y metas principales de la organización. Por lo tanto, se encuentran en la “cadena de mando”. Es importante una estructura organizacional bien definida porque asigna autoridad y responsabilidades de desempeño en forma sistemática. Existen factores internos y factores externos que influyen en la estructura organizacional. Factores Internos 1) Enfoque conceptual adoptado - toma de decisiones centralizadas contra toma de decisiones descentralizada, con mayor delegación de autoridad. 2) Espacio de control (el número de empleados que reportan a un supervisor) 3) Diversidad de productos y clase de operación 4) Tamaño de la organización 5) Características de los empleados (profesionistas, empleados de oficina, trabajadores) Factores Externos 1) Tecnología (cómo se transfieren los insumos a las salidas de producción) 2) Características del mercado (estabilidad, extensión, tipos de clientes)

3) Dependencia del medio ambiente (competencia, restricciones legales, reglamentación, proveedores y efectos del extranjero) La estructura de organización es fundamental para la planificación y el control de utilidades porque tanto la planificación como el control se relacionan directamente con la distribución de autoridad y responsabilidad dentro de toda la organización. La distribución se formaliza comúnmente en la estructura de la organización. 4.1.3 Control Administrativo Al igual que la planificación, el control se ejerce continuamente. Por lo tanto, hay procesos de control que deben siempre estar funcionando en una organización. La tarea actual de la administración es interpretar los objetivos propuestos por la organización y transformarlos en acción organizacional a través de la planeación, la organización, la dirección y el control de todas las actividades realizadas en las áreas y niveles de la entidad con el fin de alcanzar tales objetivos de la manera más adecuada a la situación. Es así como el control se convierte en un elemento del proceso administrativo que incluye todas las actividades que se emprenden para garantizar que las operaciones reales coincidan con las operaciones planificadas. El control como una fase del proceso administrativo, se puede observar desde las diferentes definiciones empleadas por administradores como Stoner, Fayol, Robbins, entre otros; estudiando su importancia, el control como elemento clave de la administración, que permite detectar errores a tiempo y corregir fallas en su debido momento, aplicando así los mecanismos de control adecuado para cada caso.

4.1.3.1 Definición de Control Para Robbins (1996) el control puede definirse como "el proceso de regular actividades que aseguren que se están cumpliendo como fueron planificadas y corrigiendo cualquier desviación significativa" (p.654)4. Sin embargo Stoner (1996)5 lo define de la siguiente manera: "El control administrativo es el proceso que permite garantizar que las actividades reales se ajusten a las actividades proyectadas" (p.610)

4 ROBBINS, Stephen y DE CENZO, David. Fundamentos de administración, concepto y aplicaciones. México, 1996 5 STONER, James; FREEMAN, R y GILBERT, D. Administración. Sexta Edición. México 1996.

Mientras que para Fayol, citado por Melinkoff (1990)6, el control "Consiste en verificar si todo se realiza conforme al programa adoptado, a las ordenes impartidas y a los principios administrativos…Tiene la finalidad de señalar las faltas y los errores a fin de que se pueda repararlos y evitar su repetición". (p.62). Además, controlar puede definirse como un proceso de medir y evaluar el desempeño (o resultados reales) de cada componente organizacional de una entidad, efectuar la acción correctiva, cuando sea necesaria, para asegurar el cumplimiento eficiente de los objetivos, metas, políticas y normas de la organización, las cuales son establecidas en la planeación. Analizando todas las definiciones citadas notamos que el control posee ciertos elementos que son básicos o esenciales: En primer lugar, se debe llevar a cabo un proceso de supervisión de las actividades realizadas. En segundo lugar, deben existir estándares o patrones establecidos para determinar posibles desviaciones de los resultados. En un tercer lugar, el control permite la corrección de errores, de posibles desviaciones en los resultados o en las actividades realizadas. Y en último lugar, a través del proceso de control se debe planificar las actividades y objetivos a realizar, después de haber hecho las correcciones necesarias. En conclusión podemos definir el control como la función que permite la supervisión y comparación de los resultados obtenidos contra los resultados esperados originalmente, asegurando además que la acción dirigida se esté llevando a cabo de acuerdo con los planes de la organización y dentro de los límites de la estructura organizacional.

4.1.3.2 Tipos de Control El control se ejerce a través de la evaluación personal, los informes periódicos de resultados e informes especiales. Bajo otro enfoque, se identifican los tipos de control como sigue: 1. Control preliminar: Se ejerce previamente a la acción para asegurar que se preparen los recursos y el personal necesarios y se tengan listos para iniciar las actividades. 6 MELINKOFF, Ramón. Los procesos administrativos. Editorial Panapo. Caracas, 1990.

2. Control coincidente: Generalmente a través de informes periódicos de desempeño Vigilar (mediante la observación personal e informes) las actividades corrientes para asegurar que se cumplan las políticas y los procedimientos, sobre la marcha. 3. Control por retroalimentación: Acción a posteriori (replanificación), concentrando la atención sobre los resultados pasados para controlar las actividades futuras. Por otro lado, Terry (1999) en su libro "Principios de Administración" expone también que existen 3 tipos de control que son: El control preliminar, el concurrente y el de retroalimentación7. El Control preliminar tiene lugar antes de que principien las operaciones e incluye la creación de políticas, procedimientos y reglas diseñadas para asegurar que las actividades planeadas serán ejecutadas con propiedad. En vez de esperar los resultados y compararlos con los objetivos es posible ejercer una influencia controladora limitando las actividades por adelantado. Son deseables debido a que permiten a la administración evitar problemas en lugar de tener que corregirlos después, pero desafortunadamente este tipo de control requiere tiempo e información oportuna y precisa que suele ser difícil de desarrollar. El Control concurrente, tiene lugar durante la fase de la acción de ejecutar los planes e incluye la dirección, vigilancia y sincronización de las actividades según ocurran, en otras palabras, pueden ayudar a garantizar que el plan será llevado a cabo en el tiempo específico y bajo las condiciones requeridas. La forma mejor conocida del control concurrente es la supervisión directa. El Control de retroalimentación se enfoca sobre el uso de la información de los resultados para corregir posibles desviaciones futuras de estándar aceptable. El control de retroalimentación implica que se han reunido algunos datos, se han analizado y se han regresado los resultados a alguien o a algo en el proceso que se está controlando de manera que puedan hacerse correcciones.

7 TERRY, George y FLANKLIN, Stephen. Principios de administración. Editorial Continental. México, 1999.

Un proceso de control, cuyo propósito sea ayudar a vigilar las actividades periódicas de cada centro de responsabilidad, consta de las siguientes fases: 1. Comparar el desempeño (resultados reales) con las metas y normas planificadas. 2. Preparar un informe de desempeño que muestre los resultados reales, los resultados planificados y cualquier diferencia entre ambos. 3. Analizar las variaciones y las operaciones relacionadas para determinar las causas subyacentes de las variaciones. 4. Desarrollar cursos de acción opcionales para corregir cualesquier deficiencia y aprender de los éxitos. 5. Hacer una selección (acción correctiva) del menú de alternativas y ponerla en práctica. 6. Hacer el seguimiento necesario para evaluar la efectividad de la corrección; continuar con la alimentación adelantada para efectos de replanificación. El control eficaz exige la retroalimentación8. En otras palabras, se supone que los objetivos, los planes, las políticas y las normas se han desarrollado y comunicado a aquellos gerentes que tienen las correspondientes responsabilidades de desempeño. Por lo tanto, el control debe necesariamente apoyarse en el concepto de la retroalimentación, el cual exige mediciones de los resultados y dispara la acción correctiva prevista para asegurar el logro de los objetivos. Cuando los planes se hacen operacionales, debe ejercerse el control para medir el avance. En algunos casos, el control tiene también como resultado la modificación de los planes y metas anteriores o la formulación de nuevos planes, cambios en la operación y reasignación de la gente. Deben desarrollarse métodos de control para las características particulares de la operación y la estructura de organización. Un importante aspecto de control que a menudo se pasa por alto es su relación con el momento de la acción. El control debe aplicarse eficazmente en el momento de la acción o cuando se asuma el compromiso. Este concepto sugiere que el agente responsable de ciertas acciones debe empeñarse en alguna forma de control preliminar; para hacer tal cosa, los objetivos, los planes, las políticas y las normas deben haber sido comunicados al agente y plenamente comprendidos por éste con la anticipación necesaria.

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La comparación de los resultados reales con las metas y normas planificadas constituye una medición de la efectividad del control durante un período pasado especificado, el cual constituye la base para una eficaz retroalimentación. Los hechos que se muestran en un informe de resultados no pueden ya cambiarse; sin embargo, la medición histórica puede conducir a un mejoramiento del control en el futuro. Es así como, el control visto desde la perspectiva de la organización, se convierte en una herramienta de vigilancia y supervisión a las actuaciones que se realizan, por esto acoge gran importancia y se ve como una de las fases de proceso administrativo. 4.1.3.3 Importancia del control dentro del proceso administrativo El control se enfoca en vigilar y proponer correctivos al desempeño de las actividades para asegurar que los objetivos y planes de la organización se están llevando a cabo. De aquí puede deducirse la gran importancia que tiene el control, pues es solo a través de esta función se logra precisar si lo realizado se ajusta a lo planeado y en caso de existir desviaciones, identificar los responsables y proponer correctivos para dichos errores. Es conveniente hacer hincapié sobre la importancia del control de retroalimentación, pero no entendido como único, sino que, al igual que el planteamiento, debe ser, por lo menos en parte, una labor de previsión. En este caso se puede estudiar el pasado para determinar lo que ha ocurrido y porque los estándares no han sido alcanzados; de esta manera se puede adoptar las medidas necesarias para que en el futuro no se cometan los errores del pasado. Además siendo el control la última de las funciones del proceso administrativo, esta cierra el ciclo del sistema al proveer retroalimentación respecto a desviaciones significativas contra el desempeño planeado. La retroalimentación de información pertinente a partir de la función de control puede afectar el proceso de planeación. 4.2 LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO Desde mucho tiempo atrás se ha reconocido la necesidad de la presencia del Estado para defender el territorio nacional, asegurar el orden interno y hacer respetar las reglas de funcionamiento de una determinada organización económica, las cuales comprenden la protección del interés público, el cumplimiento de los contratos, el respeto a la propiedad privada y a la libre

competencia, entre otras; pero además el Estado desempeña en la actualidad incluso en las economías capitalistas un papel fundamental como proveedor de bienes y servicios, ello ha hecho que el sistema económico contemporáneo sea sistema mixto en el que interactúan en proporciones variables los sectores privado y publico. La intervención estatal en la economía tiene una significativa incidencia sobre las decisiones sociales de que y como se va a producir, quienes recibirán los beneficios y quienes pagaran los costos asociados a las mismas. Para el logro de sus objetivos el sector público puede acometer directamente las funciones de producción o provisión de bienes y servicios, financiándolos con el cobro de impuestos, contribuciones obligatorias, tarifas, etc, que constituyen sin duda las formas más visibles de la intervención del estado, ella también puede revestir la modalidad de controles directos a la actividad privada, regulaciones sobre tarifas por prestación de servicios por parte de empresas privadas sobre el sistema financiero y de los seguros, o de estímulos indirectos a ciertas actividades a través de subsidios o de la planificación indicativa. De manera general podemos decir que la teoría de las finanzas públicas se ocupa de la forma como el estado percibe o ha de percibir sus ingresos y la forma como los utiliza o debe utilizarlos, el manejo concreto de las herramientas de recaudo de ingresos y la asignación del gasto público para lograr los objetivos que persigue la intervención estatal en la economía, esto es lo que denominaremos específicamente política fiscal y que trataremos puntualmente mas adelante. Debemos tener presente que la definición de los objetivos de la política fiscal constituye una decisión de carácter social y colectivo, es decir político, en consecuencia las ideas sobre la necesidad de la presencia del Estado y sobre las decisiones pertinentes dependen de la organización institucional de cada tipo de sociedad en su propia historia, y tales ideas han sido cambiantes a través del tiempo, sin embargo podemos afirmar que la intervención pública en las modernas economías capitalistas es necesaria para dirigir, corregir, y complementar ciertas funciones del mercado. Ahora bien, la actividad financiera del Estado comienza en el momento en que éste se apropia de las riquezas o bienes producidos por las demás economías, y las convierte en ingresos para atender los gastos que le causará cumplir su deber de satisfacción de las necesidades públicas. Termina cuando el ingreso público se ha convertido en servicio público o medio de satisfacer la necesidad. El Estado tiene que desarrollar una actividad de carácter económico, encaminada a la obtención de medios que le permitan satisfacer las necesidades colectivas mediante la realización de los servicios públicos.

Elementos que integran la actividad financiera del Estado Las Necesidades Públicas: Nacen de la colectividad y se satisfacen mediante la actuación del Estado quien será garante de las principales necesidades que se originen dentro de una colectividad, necesidades éstas que solamente podrán ser satisfechas por el Estado debido a que son de imposible cumplimiento por cada uno de los individuos que conforman el colectivo. Servicios Públicos: Son las actividades que el Estado realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas. Se encuentran estrechamente vinculados a las necesidades frente a las cuales están llamados a satisfacer, por lo cual se distinguirá entre servicios públicos esenciales y no esenciales. Gasto Público: Son las inversiones o erogaciones de riquezas que las entidades públicas hacen para la producción de los servicios necesarios para la satisfacción de las necesidades públicas, y para enfrentar a otras exigencias de la vida pública, que son llamadas propiamente servicios. Recursos Públicos: Son los medios mediante los cuales se logran sufragar los gastos públicos y constituyen todos los ingresos financieros a la tesorería del Estado, cualquiera sea su naturaleza económica o jurídica. Renta Nacional: Es la sumatoria en términos monetarios de los bienes y servicios producidos, distribuidos y vendidos en un país durante un tiempo determinado, es decir dentro de un ejercicio fiscal. Finanzas en el proceso de desarrollo Desde un punto de vista estrictamente económico, podemos considerar al Estado como un gran productor de bienes y prestador de servicios, que tiene la finalidad de satisfacer las necesidades públicas. Es así, que el estudio de cómo el Estado obtiene sus ingresos y el destino que les da, dio a una rama de la economía la denominación de FINANZAS PÚBLICAS.

La palabra Finanzas llega de la voz griega, finos, la cual pasa al latín, finis, que significa fin, en un principio se aplicó este término como fin de los negocios jurídicos, al pago con que ellos terminan, luego surge finanzas lo cual implicaba otros elementos esenciales para que se produjera tal fin, estos estaban constituidos por los recursos o ingresos. La ciencia de las Finanzas Públicas atiende todo lo relacionado con la forma de satisfacer las necesidades que demande la comunidad de personas que integran un Estado, se inclinan a cubrir las exigencias del colectivo, donde predomina el interés general. Las Finanzas Públicas regirán las necesidades que se originen frente a las relaciones de Estado con los individuos o las del Estado frente a sus propias necesidades. Las finanzas públicas (o hacienda pública) se ocupan de:

• La corriente de recursos públicos. • La corriente de gastos públicos. • La incidencia que ambos producen en la economía.

De esta manera, el Estado: 1. Estima los RECURSOS/INGRESOS PÚBLICOS. 2. Prevé los GASTOS/EGRESOS PÚBLICOS. Que serán especificados en la Ley de Presupuesto Anual. Las Finanzas tienen también como función, contribuir al desarrollo económico de un país, en donde el Estado debe velar que exista una distribución equitativa de las riquezas, incentivar a los inversionistas y a la producción, crear un clima de confianza política, establecer una estabilidad legal, disminuir la tasa de inflación entre otras, ya que estas variables generan empleo e incentivan el crecimiento del aparato productivo. El desarrollo económico de un país depende de la buena gerencia y administración que de las finanzas realicen los representantes del Estado. Recursos Tributarios. ¿Qué son los tributos?: Son prestaciones en dinero o en especie ¿Quién los aplica?: Únicamente el estado, por el poder de imperio que detenta. ¿Para qué?: Para cubrir los gastos que demanda el funcionamiento y el cumplimiento de los fines del estado

¿Cómo se crean?: Por medio de una ley específica sancionada por el poder legislativo ¿Quiénes lo adeudan?: Las personas físicas y/o jurídicas que específicamente señala la ley de cada tributo como sujetos obligados al pago No hay tributo sin ley previa y esa ley determinará cómo, cuándo, en qué magnitud y con qué excepciones los sujetos obligados deberán pagar tributos al estado. Clasificación de los recursos tributarios. Impuestos: es la detracción económica que el estado exige en virtud de su poder de imperio a los sujetos determinados por él en la Ley Tributaria correspondiente, sin que exista un servicio o contraprestación especial de su parte. Tasas: es el tributo que exige el estado al prestar un servicio público divisible (susceptible de ser fraccionado en unidades de uso o consumo). Contribuciones especiales: son los tributos que el estado cobra por la realización de una obra pública o una actividad estatal que produce beneficios reales o potenciales a los particulares. Pueden clasificarse en: a) Contribuciones por mejoras: servicios cloacales o pavimento. b) Contribuciones parafiscales: son contribuciones que exige para cumplir con fines sociales o económicos: aportes jubilatorios. Clasificación de los impuestos. Impuestos directos e indirectos: se basa en la incidencia real del impuesto, se debe analizar quién es el sujeto que realmente lo paga: Impuestos directos: es pagado por el sujeto pasivo que determina la ley, y éste no logra trasladarlo a otro (ganancias y bienes personales). Impuestos indirectos: la ley define a un sujeto que debe pagarlo, pero el responsable logra trasladarlo a otra persona (IVA, Ingresos brutos). Impuestos reales y personales: a) Impuestos reales u objetivos: no tienen en cuenta la situación personal o económica del sujeto responsable del pago del impuesto (impuesto a los inmuebles). b) Impuestos personales o subjetivos: son los que consideran la situación personal o económica del contribuyente (Ganancias).

Impuestos fijos, proporcionales, progresivos o regresivos: a) Impuestos fijos: se paga una suma fija por cada contribuyente (timbrado del libro de sueldos y jornales). b) Impuestos proporcionales: se aplica una misma alícuota o tasa (IVA, bienes personales). c) Impuestos progresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica una tasa creciente (Ganancias). d) Impuestos regresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica una tasa decreciente (no hay en la actualidad). Impuestos en función del beneficio, del patrimonio o del gasto: a) Impuestos en función del beneficio: Ganancias, juegos de azar. b) Impuestos en función del patrimonio: impuesto a los bienes personales, a los inmuebles. c) Impuestos en función del consumo o del gasto: IVA, a las ventas, internos (consumos específicos). Ahora bien, es necesario tocar también los temas de Política Económica y Política Fiscal para poder comprender la función financiera del Estado y especialmente el control que este ejerce. 4.2.1 Política Económica La política económica es el argumento fundamental del Estado para justificar la función reguladora y estabilizadora que este cumple en las naciones que poseen economías modernas; fijando las políticas impositivas, monetarias y cambiarias, así como diseñando las reglas del juego; permitiendo que el mercado actúe libremente pero respetando estas reglas. El último objetivo de la economía es desarrollar políticas que puedan resolver nuestros problemas. Las políticas económicas sirven para mover la curva de demanda en la dirección que se necesite para alcanzar el pleno empleo y para que esto suceda, el Estado puede usar 2 instrumentos (medidas) principales para regular la demanda agregada. La política fiscal y la política monetaria. La política económica es también la rama dirigida hacia el acondicionamiento de la actividad económica para evitar que ocurran fluctuaciones en los niveles del empleo y de los precios, así como para condiciones necesarias para el desarrollo.

Para lograrlo, la política económica recurre a las ideas elaboradas en el campo de la teoría económica ya que a través de los principios, de las teorías, de las leyes y de los modelos ofrecidos por esta última, los resultados de las acciones prácticas desarrolladas adquieren mayor confiabilidad, seguridad y certeza. La formulación de la política económica comprende 2 procedimientos interdependientes: 1. La determinación de los principales objetivos que se quieren alcanzar, necesariamente interrelacionados y cuantificados. 2. La elección de los instrumentos de acción que se utilizarán para la consecución de los objetivos determinados. La política económica también se puede definir como la estrategia general que trazan los gobiernos en cuanto a la conducción económica de un país. Debido al incremento de la participación del sector público en las economías modernas, y a la importancia que toda decisión fiscal o monetaria tiene para el conjunto de las actividades productivas, la política económica se ha convertido en uno de los elementos centrales de la política en sí. La política económica suele dirigirse a un número bastante grande de objetivos, muchas veces contradictorios entre sí. Los gobiernos procuran alentar el crecimiento, porque ello crea un clima de bienestar general que les proporciona réditos políticos, así como disminuir el desempleo, eliminar o reducir la inflación y satisfacer las aspiraciones de diversos grupos de presión que buscan intereses particula res: sindicatos, asociaciones empresariales, importadores, exportadores, grupos regionales, etc. Todo esto deriva en que resulte muy difícil encontrar en la actualidad políticas económicas plenamente coherentes e integradas. La política monetaria, que incluye el control de la emisión de moneda, es uno de los instrumentos básicos en política económica, pues ella afecta la inflación y las tasas de intereses. Otro punto crucial es el presupuesto público, que determina los gastos a realizar y los ingresos que se obtendrán durante un período determinado: unos gastos mayores que los ingresos pueden obligar a incrementar el endeudamiento, incurriendo en déficits fiscales que pueden a su vez llevar al aumento de la emisión monetaria y a la inflación. El gasto público puede concentrarse en inversiones o en gastos corrientes, y debe atender generalmente los considerables pagos por la deuda pública acumulada. El gasto público, por otra parte, incrementa la demanda agregada, por lo que se constituye en un estímulo al crecimiento y un factor que tiende a disminuir el desempleo. El nivel del gasto público, por lo tanto, tiene una influencia directa sobre la inflación y el crecimiento económico, aunque dicha influencia no es idéntica en cada economía nacional en particular.

Lo relativo a la política de impuestos, o sea al tipo de contribuciones que se exigen a las empresas y a las personas naturales, forma parte de la política fiscal y se denomina política tributaria. Dado que los impuestos son la principal fuente de financiamiento de los Estados modernos, la política tributaria debe tener una relación estrecha con el presupuesto de gastos del Estado. Una carga excesiva de impuestos tenderá a reducir la actividad económica, eliminando los incentivos a la inversión, pero unos impuestos muy bajos llevarán con mayor facilidad a déficits fiscales, provocando así la inflación. Otros elementos de la política económica se refieren a la proporción que asumirán los gastos sociales, y a su distribución entre diversos ministerios y programas; a la tenencia o no de empresas del Estado, que puede llevar a políticas de nacionalizaciones o privatizaciones, según los casos; a la política aduanera y, en general, relativa al comercio exterior, que se denomina política comercial; a la política de ingresos, que se basa en el cobro de impuestos pero incluye otros factores, a los subsidios directos e indirectos, y a muchos otros aspectos, entre los cuales no es el menos importante el constituido por las diversas regulaciones legales que afectan de un modo directo a las actividades económicas. Más allá de este conjunto de problemas parciales, que es preciso trabajar coordinadamente para evitar efectos contradictorios que emitan señales confusas a los agentes económicos, existe el problema de base referido a cuál es el papel del Estado dentro del conjunto de la sociedad y, por ende, ante la actividad económica privada. Este problema trasciende en parte la política económica, tal como ésta se entiende normalmente, pero resulta de importancia para otorgarle un fundamento sólido: sólo una posición coherente en este sentido puede garantizar la aplicación de medidas que contribuyan a lograr los resultados deseados. De allí que la política económica esté indisolublemente ligada con los problemas de filosofía política que abordan las diversas posturas ideológicas existentes. 4.2.2 La Política Fiscal. La política fiscal es el conjunto de medidas e instrumentos que toma el estado para recaudar los ingresos necesarios para la realización de la función del sector público. Se produce un cambio en la política fiscal, cuando el Estado cambia sus programas de gasto o cuando altera sus tipos impositivos. El propósito de la política fiscal es darle mayor estabilidad al sistema económico, al mismo tiempo que se trata de conseguir el objetivo de ocupación plena. La Política Fiscal tiene 2 componentes, el gasto público y los ingresos públicos.

4.2.2.1 Gestión Tributaria o Ingresos Públicos La Gestión Tributaria mide el conjunto de acciones en el proceso de la gestión pública vinculado a los tributos, que aplican los gobiernos, en su política económica. Los tributos, son las prestaciones en dinero que el Estado, en su ejercicio de poder, exige con el objeto de tener recursos para el cumplimiento de sus fines. La Gestión Tributaria es un elemento importante de la política económica, porque financia el presupuesto público; Es la herramienta más importante de la política fiscal, en él se especifica tanto los recursos destinados a cada programa como su financiamiento. Este presupuesto es preparado por el gobierno central y aprobado por el Congreso, es un proceso en el que intervienen distintos grupos públicos y privados, que esperan ver materializadas sus demandas. Es un factor clave que dichas demandas se concilien con las posibilidades reales de financiamiento, para así mantener la estabilidad macro económica. La pérdida de control sobre el presupuesto es fuente de desequilibrio e inestabilidad con efectos negativos insospechados. Es importante mencionar que los ingresos y gastos gubernamentales se ven afectados por el comportamiento de otras variables macro económicas, como el tipo de cambio, los términos de intercambio, el crecimiento del PBI, etc. Además la Gestión tributaria puede incentivar el crecimiento a determinados sectores, por ejemplo, otorgando exoneraciones, incentivos. De este modo la gestión tributaria es un elemento importante porque va ayudar a crecer, mantener o decrecer la economía en la medida que los indicadores de gestión se hayan llevado en forma eficiente a través de estrategias (Recaudación, presentación de la Declaración Jurada, para detectar el cumplimiento de los contribuyentes). La gestión tributaria optima es aquella en la que la política fiscal es estable y el Sistema Tributario eficiente(diseñado para nuestra realidad). Si la gestión tributaria es óptima atrae inversión. 4.2.2.2 Instrumentos Fiscales. Los economistas de finanzas públicas consideran que el sector público tiene tres ramas de actividades o tres funciones principales: 1. La función de estabilización y crecimiento, que se interesa en mantener el balance macroeconómico a fin de prevenir tanto grandes

inclinaciones en el empleo y la actividad económica y severos ataques de inflación, así como asegurar una adecuada tasa de crecimiento económico; 2. La función de distribución, que se refiere a la adecuada distribución de la renta entre los diversos grupos de la economía y, 3. La función de asignación, que se relaciona con la eficiente asignación de recursos en toda la economía. Cada una de estas funciones representa no solamente un objetivo legitimo de política gubernamental sino también un importante aspecto de desarrollo económico. Las tres metas del sistema tributario señaladas anteriormente, con frecuencia están en conflicto, particularmente cuando se deben mantener los ingresos globales, forzando así a los formuladores de políticas a escoger entre las mismas al tomar sus decisiones de política tributaria. Más importante en ese respecto, es el conflicto entre un sistema tributario eficiente o uno que interfiere menos con el comportamiento económico y crean un menor impacto sobre las decisiones para trabajar o ahorrar o invertir, y un sistema tributario de distribución deseable o uno que logre mejor los objetivos de equidad de la sociedad. Por ejemplo generalmente se considera que los impuestos sobre la renta sirven a los objetivos de distribución bastante bien, ya que la renta constituye una buena medida de la capacidad de pagar y los impuestos sobre la renta pueden ser prontamente adaptados a las circunstancias individuales y graduados de acuerdo con la renta, las altas tasas marginales de impuestos, sin embargo, pueden tener efectos de incentivos adversos, haciendo los impuestos sobre la renta menos favorables en términos de eficiencia. Los impuestos a las ventas se perciben con efectos contrarios. Un IVA, que se aplica de manera uniforme a todas las formas de consumo puede tener una puntuación alta en lo que respecta a la asignación pero una baja calificación en lo que respecta a distribución, ya que afectaría más fuertemente a las personas y familias de bajos recursos. Además los instrumentos tributarios también difieren en las demandas que se hacen a la administración tributaria así como en la característica de cumplimiento. Los impuestos basados en transacción tienden a ser más fáciles de administrar que los impuestos que requiere complejas reglas de medición de renta para ser aplicadas. Igualmente, los impuestos que pueden ser recaudados a través de retención serán más fácilmente administrados que aquellos que requieren la presentación de declaración de impuestos. En caso de incumplimiento, factores tales como la oportunidad de evadir impuestos, las ganancias de la evasión tributaria, los riesgos de detección, y las sanciones aplicadas, se detecta que pueden variar de un impuesto a otro. Los formuladores de políticas generalmente recurren a dos tipos de acciones al tratar de manejar el problema de conflictos entre las metas. En primer lugar, pueden escoger una mezcla de impuestos. Segundo pueden adoptar

disposiciones particulares dentro de la estructura de cada tipo de impuestos en un intento por resolver los conflictos de metas. Siguiendo el análisis de la sección anterior, la selección entre los instrumentos tributarios probablemente deben reflejar, al menos en parte, sus efectos fundamentales sobre la estabilización económica, asignación de recursos y la distribución de la renta. Aunque los principios detrás de estas tres funciones del sistema tributario puedan servir de base al debate de política en los países en desarrollo, una consideración adicional, menos frecuentemente reconocida, también explica el patrón de tributación directa e indirecta observado en la práctica. Esta consideración adicional es la facilidad de administración de cada impuesto y el grado de cumplimiento de cada uno. La importancia de los impuestos indirectos en los países de rentas bajas se debe en gran medida a aspectos de administración y cumplimientos tributarios. Resulta signifi cativamente más sencillo administrar y recaudar impuestos indirectos que administrar impuestos sobre la renta. Los derechos de aduana, por ejemplo, son relativamente fáciles de recaudar, por que todos los bienes entran al país a través de un puerto que puede ser controlado por los administradores tributarios. A los importadores que no cumplen con los derechos de aduana (o no proporcionan garantía suficiente) no se les permite retirar sus bienes. El impuesto sobre la renta, por otro lado, es mucho más difícil de administrar debido a que el impuesto no puede ser recaudado a través de controles físicos. Las autoridades más bien requieren que se presente una declaración y deben invertir recursos para verificar la renta declarada. La única excepción es la renta sujeta a impuesto mediante retención, pero aun en este caso las autoridades tienen que supervisar a los agentes de retención para garantizar la transferencia al gobierno de los impuestos retenidos. La solución de política a estos problemas igualmente consta de tres partes: Primero, un reconocimiento de que la adaptación del sistema tributario para lograr algún balance preciso de los objetivos sociales y económicos es necesaria, segundo no se puede lograr algunas ganancias cambiando la combinación de impuesto directos e indirectos, pero que cada instrumento de ingresos específicos debe mantenerse relativamente bien definido; tercero, el entendimiento de que una estructura tributaria sólida sin adecuada atención a la administración tributaria no constituye una política tributaria deseable. La política fiscal es una de las principales herramientas para el manejo macroeconómico. En general, los impuestos y el gasto tienen la particularidad de permitir medidas directas, con resultados identificables y efectos que se aprecian rápidamente. Sin embargo, las autoridades tienden a centrar su atención en las cuestiones tributarias por cuanto aunque es

complicado aumentar los ingresos a veces resulta más difícil reducir los gastos, cuando se trata de cerrar la brecha de financiamiento del erario público. A su turno, cuando se trata de generar beneficios o subsidiar actividades se piensa que es más expedito hacer uso de los tributos que de los gastos, no sólo por lo ágil que puede resultar sino por que es más fácil reducir el ingreso que reasignar o incrementar el gasto, sobre todo teniendo en cuenta que en general el gasto tiene destinación y doliente, mientras que pareciera que los ingresos no tienen quien vele por ellos. En materia de incentivos, es más ineficiente el uso de los tributos como instrumentos de beneficio directo, más difícil de controlar, menos equitativo, menos transparente, no siempre se alcanza el objetivo y va en contravía con la política tributaria orientada a mejorar eficiencia, equidad, neutralidad, simplicidad administrativa y control a la evasión. La literatura en materia tributaria, los organismos técnicos internacionales e inclusive las propias recomendaciones de las distintas misiones del Fondo Monetario Internacional – FMI, hacen énfasis en la necesidad de crear estructuras tributarias modernas atendiendo a dos líneas básicas: a) Simplificación, a través de reducción de las tasas, ampliación de bases y la eliminación de tratamientos preferenciales que se otorgan a ciertas actividades, regiones o agentes económicos. b) Creación de nuevos impuestos más sencillos y modernización de los existentes. Desde finales de la década de los sesenta la Comisión Musgrave advierte lo gravosas que resultan para el sistema la generación de tratamientos preferenciales. Más tarde, también Gillis y Mclure insisten en el tema, con ocasión de la Reforma Tributaria de 1974, y plantean que generan grandes pérdidas en las rentas públicas, mientras que arrojan muy pocos beneficios tangibles, además afectan gravemente la equidad del sistema tributario por cuanto permiten a muchas familias y empresas la evasión de buena parte de sus impuestos, cuando no de la totalidad.

4.2.3 Una Revisión en Términos de Equidad y Eficiencia Al diseñar una política tributaria los gobernantes no pueden abstraerse de considerar y medir las consecuencias que las diferentes opciones pueden tener sobre la equidad. El concepto de equidad hace relación a un trato justo, esto es, que los contribuyentes iguales tributen de la misma manera (equidad horizontal) y que los contribuyentes diferentes tributen diferente de acuerdo con su condición (equidad vertical). En este sentido, un sistema es más equitativo entre más amplia sea su base, es decir, cuando todos sus contribuyentes tributan efectivamente y de acuerdo con su capacidad. Por lo tanto, los beneficios a grupos de población, regiones o actividades económicas generan inequidades que perforan uno de

los pilares básicos de la tributación. Esto se traduce en que se castiga a unos sectores económicos, en tanto que a otras actividades se les premia a través de tratamientos preferenciales. Los incentivos generan también una inequidad entre las empresas, al interior de una misma actividad económica, pues benefician a las nuevas con respecto a las ya existentes, que simplemente no pueden tener derecho al beneficio por estar localizadas en otras regiones. También pueden discriminar en el tiempo, si el beneficio es para todo el territorio nacional pero sólo cobija a las nuevas sin contemplar a las ya existentes, dado que el incentivo lo que pretende es promover la creación de nuevas industrias. Los incentivos también incorporan una cierta injusticia en la medida en que, frente a necesidades dadas de recursos, un segmento de población termina tributando más de lo que debería, para poder compensar la pérdida de recaudo generada por el beneficio otorgado a otros grupos. Esto hace, que quienes tengan mayor esfuerzo fiscal resultan injustamente sufragando los recursos de los que no aportan teniendo capacidad de contribución. La situación de inequidad expuesta, ocasionaría un impacto negativo sobre las actividades económicas más eficientes y premiaría aquellas que no los son. Este es el llamado problema de "Moral Hazard" lo que se interpreta como el hecho de que no se llevaría al desarrollo de la actividad que se trate sino a la financiación de actividades ineficientes . Bajo la óptica de la eficiencia, al privilegiar a una actividad sobre otra, a través de incentivos tributarios, se genera una alteración de los precios relativos que, a su vez, da lugar a una inadecuada asignación de los recursos. De esta manera se reasignan recursos de la economía hacia actividades que quizás no son las más eficientes en condiciones de competencia, dejando de orientarse hacia actividades que pueden generar un mayor bienestar para la sociedad.

4.2.3.1 Los Incentivos y la Erosión del Sistema Tributario La expedición de incentivos por el lado de los tributos en muchas ocasiones no sólo no logra su objetivo sino que por el contrario se torna en una carga adicional para el sistema. Es el caso de los contribuyentes que hacen uso fraudulento de los beneficios y terminan evadiendo el impuesto que en condiciones normales deberían pagar. La Dirección de Impuestos y Aduanas tiene un alto número de investigaciones según las cuales se crearon entidades de papel en las regiones beneficiarias de Ley Páez y que sólo fueron utilizadas para disminuir los impuestos de empresas, que no tenían derecho al beneficio, por estar localizadas en otras zonas del país. Resulta fácil transferir ingresos de empresas con altas utilidades, pero gravadas, hacia empresas exentas de

impuestos, a través del mecanismo de precios de transferencia entre empresas de un mismo grupo o inclusive entre empresas independientes pero que llegan a acuerdos. La DIAN también ha podido evidenciar la evasión de tributos a través de la relocalización de empresas, que se trasladan de algunas regiones del país hacia aquellas cobijadas por beneficios tributarios, cuando la ley dispone que el beneficio sólo opera para empresas nuevas o preexistentes que demuestren incrementar su productividad. De esta manera, no sólo no se usa el beneficio para el objeto de la medida y no sólo se incrementa la evasión sino que correlativamente debe incrementarse el control por parte de la administración tributaria haciendo más difícil el cumplimiento de su misión. A propósito del costo administrativo que generan los incentivos, el profesor Musgrave señala que un gasto importante pero que se menciona poco en las evaluaciones sobre incentivos tributarios es precisamente el costo administrativo en que se incurre por los mismos. Según un estudio de Richard Porter (U. de Michigan, 1969), sobre la eficacia de las exenciones tributarias para el desarrollo industrial en Colombia, se concluye que los programas de incentivos estaban condenados al fracaso como consecuencia, entre otras razones, por los problemas administrativos que generan.

4.2.3.2 Problemas en el Financiamiento Presupuestal En algunas ocasiones se argumenta que los estímulos tributarios no representan un costo en términos de un menor recaudo percibido por el Estado, por cuanto son empresas que no existen y por lo tanto no tributan actualmente. Esta afirmación desconoce que las necesidades de financiación son crecientes, máxime cuando ni siquiera se cubren las necesidades actuales, y que el Estado cuenta a corto y mediano plazo con un mayor volumen y dinamismo de la economía, que permita la obtención de recursos para suplir las necesidades de una población creciente y un aparato productivo que requiere infraestructura y servicios. La Ley Wagner explica la relación positiva entre el crecimiento del PIB percápita y la importancia relativa del sector público, al afirmar que "la demanda por bienes públicos tiende a crecer más rápidamente que el ingreso o la producción de un país" . Esta ley estructural señala que los gastos de carácter social: educación, salud, previsión social, etc. son los que crecen más que proporcionalmente frente al crecimiento total de la economía. Así pues, se puede afirmar que si el país crece el erario público debe garantizar los servicios básicos tanto de las necesidades actuales como las de la nueva población, lo cual no se lograría estancando la base tributaria futura de la cual harían parte los nuevos sectores beneficiados con incentivos específicos. No se puede entonces desfinanciar los presupuestos futuros.

Cuando los incentivos cobijan a las empresas existentes el erario público se desfinancia también por dos vías: los menores impuestos en cumplimiento de la medida y por la erosión de la base a través del uso indebido de los beneficios. Se puede afirmar que los incentivos perforan la base tributaria y que en muchos casos el costo por la no obtención directa del impuesto puede ser inferior al costo generado por el deterioro de la base impositiva a través de la evasión. Un sistema de alivio tributario orientado a un pequeño grupo de empresas puede tener un efecto más grande de lo que aparece a primera vista, pues es difícil detectar y controlar esos abusos.

4.2.4 Principios de Política Fiscal Existe consenso entre muchos economistas especializados en finanzas públicas en torno a cuatro objetivos de política fiscal: Simplicidad, eficiencia, suficiencia y justicia; no obstante se presenta disensión entre los economistas con respecto al equilibrio adecuado entre ellos. Por ejemplo, frente a la justicia o equidad fiscal se presenta un acuerdo unánime en el sentido que las cargas fiscales se deben distribuir de manera justa, que todos debemos pagar la “parte justa” de impuestos, pero hay una discusión interminable en cuanto a qué constituye un sistema fiscal justo. Una teoría de la justicia se llama principio de los beneficios recibidos. Esta concepción corresponde a la doctrina clásica que en cabeza del economista Adam Smith afirma que los contribuyentes deben pagar al gobierno de acuerdo con los beneficios que derivan del gasto público; además, este principio de tributación expresa que las familias y las empresas deben comprar los bienes y servicios del gobierno en las mismas condiciones como se adquieren otros productos. Aquellos que se benefician de la mayoría de los bienes y servicios proporcionados por el gobierno deben pagar los impuestos necesarios para su financiación. Algunos bienes públicos se financian con base en este principio, el cual vincula el lado de los impuestos de la ecuación fiscal con el lado del gasto. Por ejemplo, los dueños y usuarios de autos pagan impuestos sobre el consumo de la gasolina y sobre los automóviles, los cuales se destinan al mantenimiento y refacción del sistema vial nacional. Por lo tanto, los beneficiarios de las carreteras públicas pagan un impuesto aproximadamente proporcional al uso que hacen de esas carreteras. Otro principio, y uno que ha dominado la formulación de la política fiscal en muchos países durante las últimas décadas, es el principio de la capacidad de pago, el cual contrasta en forma considerable con el principio de los beneficios.

Este principio sostiene que los contribuyentes deberían soportar cargas fiscales de acuerdo con su capacidad de pago; en otras palabras, la tributación de acuerdo a la capacidad de pago descansa en la idea de que la carga tributaria debe orientarse directamente al ingreso y al patrimonio del contribuyente. En este caso el lado de los impuestos de la ecuación fiscal se considera de manera independiente que el lado del gasto. Con este sistema se evita el problema de atribuir los beneficios del gasto público a contribuyentes específicos o grupos de contribuyentes. Del principio de la capacidad de pago se derivan dos principios denominados el de la igualdad horizontal y el de la igualdad vertical. El primero afirma que quienes tienen igual capacidad de pago deberían tener cargas fiscales iguales. El segundo, afirma que quienes tienen mayor capacidad de pago deberían pagar más. Cualquier análisis acerca de los principios de tributación para la capacidad de pago y los beneficios recibidos conduce, a la postre, al cuestionamiento de las tasas tributarias y la manera cómo éstas cambian a medida que se incrementa el ingreso. Ciertamente, cualquiera que sea el impuesto de que se trate – progresivo, proporcional o regresivo-- siempre relacionan las tasas tributarias y el ingreso debido a que todos los impuestos – independientemente que se apliquen al ingreso, a un producto, edificio o parcela de tierra-- a la postre se pagan con el ingreso de alguien. Ahora bien, una vez planteado el conjunto de los distintos principios surge un interesante interrogante: ¿Cuál es la “mejor” base fiscal? La respuesta nada fácil se aborda a partir del análisis de las variables ingreso, consumo y riqueza. La escuela clásica abogaba por la variable del consumo como la mejor base de impuestos. Por su parte, algunos representantes neoclásicos, como Irving Fisher y Herbert Fisher argumentaban que el impuesto sobre el ingreso desalienta el ahorro porque grava el ahorro dos veces y distorsiona la elección entre ahorrar o consumir, que en realidad es la opción entre el consumo presente y el consumo futuro. Adicionalmente, y a partir del anterior criterio, el gravamen doble también tiende a disminuir la tasa de ahorro y la tasa de inversión y, en última instancia, la tasa de crecimiento económico. Con relación a las aplicaciones keynesianas, los economistas del lado de la oferta señalan que en las últimas décadas se ha presentado una tendencia en que los gobiernos nacionales y subnacionales incrementan de manera

considerable los impuestos a las ventas y al consumo así como los impuestos a la nómina (seguridad social). Estos impuestos se incorporan precisamente en los costos empresariales y se reflejan en los altos precios, generando además una “cuña” entre los costos de los insumos y el precio de un producto. A medida que el gobierno se desarrolla, se incrementa esta cuña impositiva. Un argumento teórico de amplio conocimiento que arguyen los economistas del lado de la oferta es la curva de Laffer. Esta curva muestra la relación entre las tasas de impuestos y los ingresos impositivos: Cuando las tasas de impuestos se incrementan de cero a 100%, los ingresos impositivos ascienden de cero a determinado nivel máximo y luego disminuyen a cero. Los ingresos por impuestos descienden más allá de cierto punto puesto que mayores tasas impositivas desmotivan la actividad económica, reduciendo la base de impuestos (producción interna e ingreso nacional). Los economistas del lado de la oferta, apoyados en los razonamientos de Laffer, plantean que las menores tasas de impuestos estimularían los incentivos para trabajar, ahorrar e invertir, innovar y aceptar riesgos de negocios, provocando de esta manera una expansión de la producción interna y el ingreso nacional. Esta base impositiva ampliada sostendrá los ingresos de impuestos aunque las tasas impositivas sean menores. Inclusive, los apologistas de esta corriente del pensamiento fiscal consideran que las tasas de impuestos se puedan disminuir sin incurrir en déficit presupuestales por medio de una menor evasión de impuestos y de unas transferencias reducidas. Las tendencias actuales y los procesos de descentralización que han empezado hace algo más de una década, tienen que ver con el regreso a aquellos postulados básicos de libertad económica planteados por los primeros economistas, resumidos en la famosa mano invisible de Adam Smith. Aunque, en el caso extremo se propugna por la no- intervención del Estado en la economía, argumentos como la existencia de fallos del mercado, la nada satisfactoria distribución de la renta, o la posibilidad que los individuos no actúen en su propio beneficio sirven de soporte teórico para la defensa del estado central. En el caso de los gobiernos regionales y locales, la defensa teórica de su existencia se ha fundamentado en razones de eficiencia(entendida como minimización de costos y maximización de beneficios).

En este caso, se trata de trasladar la lógica de acción del mercado hacia el sector público. La hipótesis del voto con los pies de Tiebout se ha constituido en pilar fundamental de las doctrinas descentralistas. En ella, el elector contribuyente se convierte en el cliente del sistema político y los gobiernos regionales y locales se trastocan en empresas que compiten entre sí por captar el mayor número de clientes posible . Es menester aclarar que, teóricamente, el estado, como corrector de las fallas del mercado, es necesario para proveer bienes públicos que, por razones de baja rentabilidad y/o falta de capacidad de pago de los consumidores, el sector privado no está dispuesto a producir directamente. La teoría propugna porque, en aras del cumplimiento del principio de coste-beneficio (eficiencia), los precios de los bienes públicos locales sean lo menos distorsionados posible. Aunque está implícito, no sobra advertir que cuando se habla de precios de los bienes públicos locales no se habla de otra cosa más que de los impuestos locales. Esto es, la teoría recomienda que el sistema impositivo local permita recaudar montos aproximados al coste de los bienes y servicios que produce el gobierno local (suponiendo que a los gobiernos locales no les interesa obtener rentabilidad), o al precio de mercado de esos bienes (suponiendo que la rentabilidad de las inversiones es importante para las administraciones locales). Teóricamente, también se reconocen las diferencias en la capacidad fiscal que deben ser subvencionadas por el gobierno central en cumplimiento de la función redistributiva que le compete. Claro está que esas subvenciones o transferencias no hacen más que introducir distorsiones al sistema, con lo cual se generan pérdidas de eficiencia y por ello se debe propugnar por su eliminación para que los sistemas impositivos puedan basarse realmente en el principio del beneficio (según el cual cada individuo paga impuestos de acuerdo con los beneficios que obtiene por ellos). Cuando los sistemas impositivos no se fundamentan en este principio generan también distorsiones, que por sí solas o en conjunción con las que produce el sistema de transferencias pueden influir sobre el comercio (cosa que debe evitarse) y/o sobre la localización de los recursos. Finalmente, el principio de neutralidad considera que, en igualdad de condiciones, los impuestos que son neutros con relación a las decisiones económicas (es decir, los impuestos que no distorsionan las decisiones económicas) son preferibles, en general, a los impuestos que distorsionan las decisiones económicas. Los impuestos que no son neutros imponen cargas excesivas. La cantidad en que la carga de un impuesto sea superior al ingreso captado por el

gobierno, es lo que se denomina la carga excesiva del impuesto. La carga total de un impuesto es la suma de los ingresos captados por el impuesto y la carga excesiva creada por él. En ocasiones, los excesos de carga se llaman “pérdida de peso muerto”. Como los excesos de carga son una forma de desperdicio, o valor perdido, la política fiscal se debe establecer teniendo en mente la posibilidad de reducirlos al mínimo. El concepto de que los impuestos funcionan juntos para afectar el comportamiento ha llevado a los teóricos de los impuestos a buscar sistemas óptimos de imposición fiscal. Si supiéramos cómo responde la gente a los impuestos podríamos diseñar un sistema que reduciría al mínimo el exceso global de la carga. Por ejemplo, si conociéramos la elasticidad de la demanda de todos los bienes comercializados, podríamos elaborar un sistema óptimo de impuestos sobre consumo que fueran mayores para los bienes que tienen demanda relativamente inelástica y menores para los bienes con demanda relativamente elástica. Claro está que es imposible reunir toda la información que se requiere para poner en práctica los sistemas óptimos de imposición fiscal que se han sugerido. Este punto cierra el círculo y acabamos donde empezamos, con el principio de neutralidad: En condiciones iguales, los impuestos neutros con relación a las decisiones económicas por regla general son preferibles a los impuestos que distorsionan las decisiones económicas. Los impuestos que no son neutros impone n cargas excesivas. En general, tenemos entonces que la teoría económica recomienda que los estados organizados de manera más o menos descentralizada deben propender porque los precios (impuestos) que se cobran por los bienes y servicios provistos de manera local cubran como mínimo los costos de producción de los mismos.

4.2.5 Los desequilibrios macroeconómicos Los desequilibrios macroeconómicos externos e internos en gran parte pueden atribuirse a la imprudencia en el manejo de la política fiscal, ya que ésta es una herramienta con la que el Estado asigna y recauda recursos para distribuir el ingreso entre consumo e inversión, financiar bienes y servicios públicos y transferir del sector privado al público consumo e inversión . Es así como la política fiscal constituye una de las principales herramientas con las que el Estado interviene en el desempeño económico de un país, llegando incluso a regular ciertas actividades . Por tal motivo el papel que juega el Estado en la economía incide en las decisiones sociales de qué y

cómo se va a producir, quiénes recibirán los beneficios y quiénes pagarán los costos asociados a las mismas ” Sin embargo, el manejo de las finanzas públicas no debe concebirse únicamente como la administración de los ingresos y gastos del gobierno, sino en un sentido más amplio en el que se involucre la función social que subyace a la distribución del ingreso. Por lo tanto un eficiente uso de los medios con los que cuenta la política fiscal, como los impuestos, constituyen mecanismos capaces de maximizar el bienestar de la sociedad, vencer las disparidades regionales e impulsar sectores claves de la economía entre otros. De este modo, un desequilibrio en las finanzas del Estado reflejado en el Déficit Fiscal incide como se dijo anteriormente en decisiones de tipo social, ya que al incurrir en tal Déficit se incrementa el saldo de deuda pública, que en últimas terminarán pagando los contribuyentes. En otras palabras, el Gobierno con su intervención pretende utilizar la política fiscal como un medio para controlar el nivel de desempleo, la inflación y propender por una mejor distribución del ingreso y fomentar los niveles de crecimiento económico del país. Ahora bien, partiendo de esta definición sobre política fiscal, se puede introducir el tema de Déficit Fiscal, variable macroeconómica que aunque permite comprender la sostenibilidad de las finanzas públicas de un país, no siempre es el único indicador que refleja la situación económica real del mismo. Usualmente se entiende por Déficit Fiscal aquellos ingresos de los cuales el gobierno carece para la financiación de sus gastos y compromisos adquiridos. Es entonces como las necesidades de financiamiento del Sector Público (NFSP) vienen a ser la definición más convencional del Déficit Fiscal. De allí que necesidades se cubran generalmente con nuevas deudas. Después de hacer una análisis de la importancia de la Política Económica y Fiscal dentro de la actividad financiera del Estado, podemos sumergirnos en el tema del comercio exterior visto también desde las Finanzas Públicas. 4.3 FINANZAS PÚBLICAS Y COMERCIO EXTERIOR Si nos acercamos un poco a un tema manejado en el documento como son los Impuestos Aduaneros, tenemos que estos constituyen gravámenes a la importación y a la exportación de bienes. Puede tratarse de artículos de consumo directo o de bienes intermedios o insumos de empresas industriales del país, con lo cual queda excluido que el gravamen alcance al consumidor final; pero no se excluye que el producto final, luego de la elaboración por la

industria interna, lleve consigo hasta su entrega al consumidor final el impuesto sobre los bienes importados. Por otro lado las exportaciones son viables en el caso en que los bienes exportados puedan competir en los medios de destino. Por tanto solo cuando el precio del producto, aumentado con el impuesto y otros gastos accesorios como fletes y seguros sea, a paridad de calidad interior al precio en la plaza a la que esta destinado, podrá lograrse que los consumidores de esta plaza paguen dicho precio con sus anexos entre los cuales está el impuesto a la exportación. Aún así puede darse el caso que el impuesto a la exportación no sea trasladado por el exportador al comprador del exterior, sino que sea absorbido por el propio exportador o trasladado hacia atrás sobre el productor. El exportador puede actuar en un mercado altamente competitivo en cuyo caso aunque facture el impuesto o lo incluya en el precio, no podrá obtener como precio total uno mayor que el establecido por el mercado. Si este satisface a todos los rubros del costo incluyendo el impuesto a la exportación, la ganancia normal del exportador quedara trasladado al impuesto, caso contrario para poder exportar deberá reducir el precio de la exportación, pero no podrá hacerlo reduciendo su ganancia, ya que esta comprendida en los costos que justifica la actuación del mercado, no le quedara otro remedio que trasladar el impuesto sobre su proveedor y este podrá efectuar análoga transacción hasta alcanzar al productor de la mercancía a exportar o de la materia prima o a los factores de producción del producto. Los impuestos a la importación gravan a menudo toda mercancía que se importe incluyendo no solo bienes de consumo sino también bienes intermedio y bienes de capital, si estos están muy alejados del comercio minorista o de los consumidores finales del producto, la traslación del impuesto aduanero tendrá mayor dificultad para ser realizado en su totalidad e incidir de la misma manera al consumidor, en cada transacción a través de las etapas sucesivas de producción o de negociación alguna porción del impuesto podrá quedar a cargo de las empresas involucradas o de sus productores, si la importación es efectuada por el consumidor final o por comerciantes minoristas o por alguna empresa del canal final, existe mayor posibilidad de traslación hasta el consumidor final. Las empresas que operan en las etapas intermedias entre la importación y la venta a los consumidores finales pueden absorber parte de la incidencia o hasta la totalidad, frustrándose de este modo el propósito del legislador. La imposición sobre importaciones y exportaciones pueden alterar el equilibrio del comercio internacional en lo que respecta al estado que ejerce el poder fiscal, tanto en referencia al impuesto a la importación como el que

se establece sobre la exportación, no debe sorprender que precisamente en este campo se haya utilizado el instrumento del impuesto para regular de alguna forma o influir sobre las importaciones o exportaciones. Los impuestos sobre las importaciones en general, tuvieron y tienen aún la función de eliminar o atenuar la competencia de los productos extranjeros para los de la industria local, para esta función protectora no es necesario que el impuesto sea en sentido absoluto muy elevado, es suficiente que lo sea en la medida necesaria para igualar el precio del bien extranjero al precio del bien producido por la industria nacional o algo más para asegurar la preferencia del comprador por el producto nacional, a pesar que este pueda ser inferior al producto importado, el problema no es el desnivel alto de impuestos sino de precios comparativos teniendo en cuenta también las diferencias de calidad entre los dos productos. El uso de los impuestos aduaneros con fines protectores de las industriales locales, incluyendo la agricultura y ganadería ha sido quizás el primero pero seguramente el mas importante experimento de la utilización de impuestos no con fines recaudatorios sino de regulación económica, en particular esta función esta ubicada entre las medidas de política de desarrollo económico al intentar la implantación y fortalecimiento de nuevas industrias locales, amparándolas de la competencia de las mas rigurosas industrias extranjeras, no es esta la oportunidad para profundizar el análisis de la política proteccionista, basta recordar que hay contraste entre el propósito protector del impuesto a la importación y el fin primordial del impuesto de proveer al erario los recursos monetarios para el cumplimiento de sus tareas y cometidos, en efecto, el fin protector se logra plenamente cuando con el impuesto aduanero se elimina por completo la introducción de mercancía de origen foráneo, pero en tal caso no hay importación luego no hay recaudación; a la inversa si la recaudación del impuesto aduanero es cuantiosa ello significa la entrada al mercado interno de mercadería de procedencia extranjera frustrándose el propósito proteccionista.

5. FUNDAMENTACIÓN METODOLOGICA QUE SOPORTA EL DESARROLLO DEL TEMA DE LA PRACTICA ADMINISTRATIVA El capítulo que desarrolla el tema del trabajo (7.0) se desarrollará en tres ítems (7.1, 7.2, y 7.3), uno por cada objetivo especifico del mismo, establecidos en el cronograma de actividades, de la siguiente manera: En el primer ítem (7.1) se conceptualiza el control posterior a través de una revisión y recopilación documental de las teorías de control y control posterior, además del análisis de sus antecedentes, el proceso de estructuración que ha tenido en lo público y su evolución a lo que hoy en día se conoce como control posterior, teniendo como guía la Constitución Política de Colombia de 1991, abordando de esta manera el tema desde el contexto administrativo público. El segundo ítem (7.2) comprende la contextualización de los programas de control posterior desde la U.A.E DIAN, a partir de la revisión de la bibliografía existente sobre el tema en el centro de documentación de la entidad, la normatividad vigente sobre control posterior en general y en materia aduanera, y el ejercicio de plasmar la visión de la División de Programas-Subdirección de Fiscalización Aduanera, de los programas de control posterior, a través del contacto directo con sus funcionarios, en charlas o entrevistas conociendo cuál es la aplicación “real” de estos últimos, además de la relación de conceptos claves para tener en cuenta en el momento de elaboración de los programas. El tercer ítem (7.3) establece la formulación y prediseño de programas de control posterior desde la identificación de criterios a evaluar, pasando por la recolección de la información necesaria en la investigación, la compilación de información ordenamiento, clasificación y priorización, la evaluación de la confiabilidad de la información y creación de bases de datos, hasta el cruce y análisis definitivo de la información y realización de la prueba piloto si es necesario. Utilizando como insumo los estudios de caso (bombas-maquinaria y arroz, maíz y azúcar –agrícola), sometido a los requerimientos y restricciones en materia de información, de la División de Programas y del caso concreto. Para realizar la formulación y prediseño de programas de control posterior de fiscalización aduanera en la DIAN, dividida en las tres fases anteriormente mencionadas, la fuente primaria se obtiene a partir del desarrollo de las

actividades, en cuanto al manejo de los programas y las instrucciones emitidas por el Asesor Administrativo en la misma entidad. Adicionalmente, la Entidad cuenta con un Centro de Documentación, que permite acercarnos a la esencia de la Entidad y comprender el tema del control posterior y la fiscalización aduanera, a partir de Instructivos, informes, reglamentaciones, normatividad, etc. Para los estudios de caso y la elaboración de los programas, se obtuvo la información a través de consultas en SIFARO 9, el cual permite realizar consultas y cruces de información entre las diferentes bases de datos internas y externas aplicando una serie de condiciones y combinando los diferentes campos obteniendo los registros que cumplen dichas condiciones. La aplicación SIFARO cuenta con la información contenida en la base de datos de SIAT (Sistema de Información Aduanera y Tributaria), declaraciones de importación y recibos oficiales de pago aduaneros desde 1996 en adelante y registros de importación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. La información contenida en esta base de datos esta actualizada con 15 días de anterioridad a la fecha de consulta. Adicionalmente la Entidad tiene una Oficina Regional de Enlace en Inteligencia –RILO-, que tiene como función entrelazar las Aduanas del mundo para luchar contra el fraude comercial, tráfico de estupefacientes, desvío de productos químicos, lavado de activos, CITES, materias radioactivas y drogas. Además este grupo maneja la Base de Datos de Infractores, la cual registra las infracciones que por procesos sancionatorios se apliquen a las personas naturales o jurídicas que infrinjan la norma aduanera. En la Oficina de Servicios de Información SIAT, Sistema de Información Aduanera Tributaria, suministra la información de las declaraciones de importación presentadas en los bancos. En SIDUNEA, Banco de datos la información de las declaraciones de importación provenientes de los depósitos, incluyendo información referente al levante. Igualmente otras dependencias de la entidad nos facilitaron información, entre las cuales tenemos: La Subdirección de Recaudación suministra copias de las declaraciones de importación y recibos originales presentados en los bancos, permite la consulta por pantalla e impresión del registro único tributario RUT e identifica

9 SIFARO: Sistema de Información Aduanera y Tributaria

si los usuarios están clasificados como persona natural, jurídica o gran contribuyente. La Subdirección de Servicio al Comercio Exterior: A través de la base de datos COMEX proporciona información respecto de las inscripciones, licencias o permisos, autorizaciones, registros, habilitaciones, suspensiones, cancelación de pólizas y garantías de los usuarios que adelantan actividades bajo el control de la Entidad. La Subdirección Técnica Aduanera, provee información actualizada sobre actos administrativos que sirven de instrumento de comparación de precios, para las mercancías objeto de importación, especialmente para los productos detectados como altamente sensibles al contrabando técnico tipificado como subfacturación. Adicionalmente genera reportes semanales de las tasas de cambio, y toda la información relacionada con los instrumentos de valoración aduanera, clasificación arancelaria de las mercancías y mecanismos de control en materia de aplicación de normas de origen. Fuera de la Entidad existen otros medios de consulta y convenios de intercambio de información entre la DIAN y otras Entidades como los Ministerios. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, facilita el suministro de copias de registros y licencias de importación. El Ministerio de Relaciones Exteriores provee bases de datos sobre certificados expedidos a Diplomáticos. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial provee listados sobre autorizaciones otorgadas para la importación de ciertos productos y sustancias que puede afectar el medio ambiente. La DIAN ha suscrito un Convenio con la Cámara de Comercio, con el fin de obtener información para el ejercicio de las funciones propias de la entidad. Los convenios con ASOBANCARIA (CIFIN), COMPUTEC (DATACREDITO), COVINOC Y BYNGTON facilitan en general información de tipo financiero y crediticio. La Registraduria Nacional del Estado Civil permite verificar identificaciones con nombres y apellidos, fecha de expedición de la cédula y vigencia de la misma. El Ministerio de Transporte, permite conocer información sobre automotores a nivel nacional que aparezca o registre un nombre, una cédula o NIT.

Catastro Distrital permite consultar información sobre predios del Distrito Capital. La recolección de esta información y tratamiento de la misma se presentó de acuerdo a lo indicado en el Instructivo 001 de 2004 de la DIAN, que corresponde a la metodología para el diseño de programas, se aplicaron técnicas como la investigación, la revisión documental, observación y principalmente estudios de caso. Es importante recalcar que algunos de los resultados de la investigación no se pudieron expresar en este trabajo ya que la Entidad maneja reserva documental, dado que se puede afectar directamente la misma, en la medida que se involucran nombres de empresas, las cuales son objeto de investigación puntual.

6. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES

ACTIVIDADES MES 1 MES 2 MES 3 MES 4

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1

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16

1

Revisión documental para enmarcar las teorías de control y control posterior

2

Abordar el tema de la fiscalización Aduanera vista desde el punto de la administración pública

3

Realizar el documento de recopilación y análisis de la información anterior

4

Observación del proceso de elaboración de programas, y antecedentes de la actividad económica especifica.

PROGRAMAS DE FISCALIZACION ADUANERA

5 Identificar criterios a evaluar

6

Recolección de información necesaria en la investigación (requerimientos ordinarios de información)

7

Compilación de información, ordenamiento, clasificación y priorización

8

Evaluar la confiabilidad y consistencia de la información, creación de bases de datos.

9

Cruce y análisis definitivo de información

10

Realización de la prueba piloto cuando sea necesario

PLA

N D

E TR

AB

AJO

11

Elaborar las recomendaciones y conclusiones al proceso

PR

IME

R A

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NC

E

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GU

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O A

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INFO

RM

E FIN

AL

7. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS DE LA PRACTICA ADMINISTRATIVA Es necesario aclarar, antes de revisar el contenido, que el desarrollo metodológico del presente capítulo se hace analizando cada uno de los objetivos específicos del trabajo por cada numeral presentado a continuación, intentando desarrollarlos de la manera más lógica según los autores del mismo y centrándose en lo posible en el tema del objeto general del documento. Ahora bien, el primer tema a analizar (7.1) será el Control y las diferentes formas de aplicación en la Administración Pública, a partir de la reorganización institucional del 91, de donde se desprende básicamente el control interno y el fiscal, con impacto en las diferentes dimensiones de lo público entre las que encontramos la política, la económica y la ética. Conociendo la importancia de estos temas se realiza una breve revisión de los antecedentes históricos del control fiscal y su relación con la Contraloría General de la República hasta llegar a la Constitución Política del 91, con el control interno y fiscal, posterior y selectivo y la noción gerencial del Estado, con la especialización máxima del control, en el control de legalidad o numérico, el financiero, operativo, de costos ambientales y el control de gestión. Por otro lado se revisa el control interno y la implantación de este último en el país, se hace una alusión al control de la gestión para darle paso a los diferentes controles aduaneros y culminar con un breve comentario del control posterior específicamente en el tema aduanero. En el segundo ítem de este capítulo (7.2) que encierra el estudio de los programas de control posterior con el enfoque de la U.A.E. DIAN, se analizaron los temas de manera deductiva pensando en conseguir el objetivo propuesto al final de este ítem, iniciando con el estudio de la administración de aduanas globalmente, para aterrizarlo en el sistema aduanero en Colombia, con la necesaria revisión de los principios tributarios en lo aduanero y las fuentes de la legislación aduanera dentro del derecho aduanero concluyendo con la relación de este con otras ciencias. Y si de relaciones hablamos, seguimos el estudio con las del Estado y el contribuyente, revisando la obligación aduanera y los sujetos de la misma, tema crucial para entender la base de este capítulo, los programas de

control posterior, que revisamos después haciendo hincapié en la fiscalización, control y sanciones aduaneras. El capítulo evoluciona hacia la revisión del sistema armonizado de clasificación arancelaria y actividades en el desarrollo de los programas de control posterior en esta entidad, tales como la clasificación arancelaria, el valor en aduana y precios estimados. Se finaliza el ítem con la información obtenida de primera mano de los mismos funcionarios de la División de Programas, que interactúan con el control en el día a día y que le dan vida a la teoría del control posterior a través de su gestión, siendo el mayor insumo para el cumplimiento del objeto de este documento. El tercer y último ítem de este capítulo (7.3), trata específicamente los resultados obtenidos a partir de la gestión durante el tiempo de la práctica administrativa en los sectores económicos base de este documento después de realizar el proceso de formulación y diseño de los Programas de Control Posterior.

7.1 CONCEPTUALIZACION DEL CONTROL POSTERIOR DESDE EL ENFOQUE ADMINISTRATIVO PUBLICO El ser humano es un ser social por naturaleza, la necesidad de un Estado deviene de esta realidad y su sostenimiento es una consecuencia lógica de la misma. Se considera válido para una clara interpretación del presente documento la revisión general de la principal fuente de ingresos del Estado (los tributos) y de las reglas constitucionales y legales sobre la forma de recaudar, planificar y ejecutar los gastos e inversiones necesarios para sostener el Estado. Colombia como todos los Estados modernos tiene como fin el logro del bien común, y éste sólo se da, si los ciudadanos aportan al sostenimiento del Estado, y a su vez, el Estado mediante un manejo armónico de las variables que comprenden las otras formas de financiación, utiliza correcta y adecuadamente los recursos obtenidos. Es así como nuestra Constitución consagra el deber de contribuir al sostenimiento del Estado, en los siguientes términos: “La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla….son deberes de la persona y del ciudadano…. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad” (Apartes del artículo 95 de la Constitución Política de Colombia.) Por esta razón el legislador, como creador de la ley tributaria, debe detectar los hechos económicos que demuestren alguna capacidad contributiva de las personas, y de esta forma, establecer los correspondientes tributos, y de otra parte, tanto la Constitución como la Ley deben garantizar el adecuado y justo gasto e inversión de los recursos públicos obtenidos, que reviertan en un orden social justo.

7.1.1 Control en la Administración Pública Antes de hablar de control posterior en la Administración pública, es imperativo realizar un acercamiento general de la aplicación del concepto de Control en el país, y la utilización de las diversas formas de éste en lo público. En este sentido, es importante anotar que el proceso de reorganización institucional que se fortaleció a partir de la Constitución de 1991, implicó una redefinición en este tema, porque el proceso del control obtuvo dos momentos, el interno y el fiscal, y una redistribución de las funciones de los anteriores en la Administración Pública, puesto que el interno quedó a cargo

de la misma administración mientras el fiscal es función de la Contraloría, todo dentro del propósito de lograr mayor eficacia, equidad, economía, celeridad y transparencia de la gestión. El Control ha tomado gran importancia, no sólo por la dimensión política que involucra, sino por el impacto económico de su manifestación y el significado ético de su aplicación. En la dimensión política, el Control se entiende como un instrumento para el ejercicio democrático de la participación, en la medida en que facilita el acceso de la comunidad a una fiscalización más efectiva de la gestión pública. En lo económico, surge como alternativa para incrementar la productividad de los limitados recursos estatales, mediante la implementación de prácticas gerenciales apoyadas en instrumentos de control interno, de tal manera que el resultado de la gestión (la rentabilidad social) de las empresas del Estado o de aquellas a las cuales esté asociado de manera significativa, incida favorablemente sobre el comportamiento general de la economía y la preservación de los recursos naturales y del ambiente. Por su parte, el significado ético del control de la gestión está ligado al establecimiento de un sistema de méritos en la función pública, de indicadores para la evaluación de su desempeño y al desarrollo de una política anticorrupción que la preserve. La función de Control, entonces será estrechamente ligada a la naturaleza democrática del gobierno y es impensable sin la existencia de un régimen de garantías y de autonomía para la gestión. En Colombia, por mandato constitucional, el Control Fiscal está a cargo de la Contraloría General de la República y ésta debe practicarlo sobre las actuaciones administrativas en forma posterior y selectiva, lo mismo que el Control de la Gestión 10 Por su parte, el Control Interno está bajo la responsabilidad directa de la administración la cual, según la naturaleza de sus funciones y el sector de la economía en que se ubique, debe apoyarse en los diversos métodos de procedimiento e índices de medición que los especialistas han venido proponiendo. 11

10 Articulo 267 de la Constitución Política de Colombia. 11 Articulo 269 de la Constitución Política de Colombia.

En el Control Interno se reconoce una herramienta eficaz para fomentar, establecer y evaluar la capacidad gerencial en el sector público, mediante el concepto de eficacia en el empleo de los recursos que la comunidad encomienda a sus administradores, bajo las expectativas de la sanción o el reconocimiento de la comunidad.12

7.1.1.1 Control fiscal en Colombia Para no ser tan extensos al remontarnos a la “historia patria” hablamos de CONTROL en el país con la Misión Kemmerer, constituida con base en la Ley 60 de 1922, con la recomendación sobre la creación de un Departamento de Contraloría independiente de la Administración promulgada como la Ley 42 de 1923, trabajando paralelamente con la función de control del Congreso, política y fiscalmente. En su función de control político el Congreso debía hacerse cargo de estudiar y fenecer la cuenta presentada por el Contralor sobre las operaciones presupuestales y tener en consideración su contenido para la formulación del presupuesto de la siguiente vigencia. En este punto, la función de control fiscal, sobre cada uno de los responsables de los fondos públicos, se cumple a través de la Contraloría General, con la revisión de cuentas individuales que sirven de base para la integración de la cuenta general. Técnicamente, el control fiscal era un proceso de revisión posterior que puede concluir aprobando la cuenta o improbándola, caso en el cuál se desataban juicios de cuentas contra el funcionario responsable. Sin embargo, la práctica política fue desvirtuando toda ésta interpretación, en la medida en que el Congreso no logró convertirse en la fuente de planes y programas, o de la discusión metódica y evaluación sistemática del presupuesto nacional, hasta el punto de perder a manos del Ejecutivo la iniciativa del Gasto Público, como vino a ocurrir en 1968 con la Reforma Constitucional. Visto en perspectiva, este incidente hace perder la legitimidad del Control Fiscal y pervierte la acción del Legislativo pues altera el punto de mira de los Congresistas respecto al gasto público: “Dado que desde 1968 no juegan ningún papel en la asignación del gasto, entonces las preocupaciones de los parlamentarios pasaron del control a la ejecución del presupuesto: las

12 Younes, Diego, Control Fiscal y Control Interno, pág. 414 y ss.

nóminas burocráticas para conseguirle puesto a sus electores y los contratos para adjudicarlos a sus colaboradores”. 13 La función de control fiscal en nuestro medio se convirtió en núcleo de controversias políticas y legales, cada vez que se hablaba de su reforma institucional, pues muchos intereses de la mejor factura política se fueron reflejando en su nómina de personal. En la Reforma Constitucional de 1968 se asignó la función de control de manera exclusiva a la Contraloría (Artículo 59) y se le entregó al Contralor General la potestad de prescribir los métodos de contabilidad de la administración central y de sus institutos descentralizados, llevar el libro de la deuda pública, prescribir la forma de rendir las cuentas a los encargados del tesoro, solicitar informes a los empleados estatales de cualquier nivel sobre su gestión fiscal (Artículo 60). Más tarde, mediante la Ley 20 de 1975, se consagró otra reforma al sistema de control fiscal, encargándolo de ejercer control especializado sobre “un nuevo grupo de entidades públicas, conformado por las entidades bancarias oficiales, los almacenes generales de depósito y las entidades financieras públicas, que no tenían una categoría especial en los estatutos de 1968”14 En esta norma ya comienzan a aparecer disposiciones que señalan el camino hacia la jurisdicción contralora, la desburocratización del control mediante la eliminación de algunos casos del control previo y la preocupación por la estabilidad y la capacitación del personal encargado de estas funciones, todos estos asuntos tan reclamados para la mejoría de la tarea fiscalizadora. “En medio del convencimiento general que los sistemas de control tradicional ejercidos por la Contraloría General de la República, basados en el control previo, no habían servido para prevenir el despilfarro y que, por el contrario, parecían provocarlo, estimulando el clientelismo y esa ética de baja intensidad que es la corrupción, se dieron cita los delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente”15. El trabajo de la Asamblea estuvo permeado por la concepción de que el control es una institución neurálgica para que puedan darse los principios

13 Giraldo, Cesar. 1991. El control sobre el poder o el control del poder. Revista Economía colombiana No. 235 Mayo- Junio. Bogotá 14 Younes M, Diego. 1991. Modernización del Control Fiscal. Imperativo para un Estado. Revista Economía Colombiana No. 235 Mayo-Junio. Bogotá 15 BARBOSA CARDONA, Octavio. Control y Eficacia en la Gestión Pública. Cuadernos ESAP No. 36

generales de la administración, que consagró el Artículo 209 de la Constitución, en los siguientes términos: “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La Administración Pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la Ley.” Consecuentemente, para abrir paso a esta consideración básica, la Constitución de 1991 estableció dos momentos en el proceso de control: el control interno y el control fiscal, posterior y selectivo. En el aspecto especifico del control fiscal, tradicionalmente preocupado por la protección del patrimonio público, vertebrado en la revisión contable y normativa de los recursos estatales, con descuido del análisis cualitativo, se reconoce que tiene que empezar a interesarse igualmente, por la sana disposición de tales recursos en el entendido de que “el sólo requisito de cumplir con las normas no garantiza una administración pública eficiente”.16 Si bien el control numérico legal que ha imperado es necesario, existen otros criterios y métodos de control igual de importantes, que se deben armonizar en torno a los principios generales de la función administrativa. En consecuencia, el control fiscal se promulgó como un control posterior y selectivo, para racionalizar el uso de los recursos y fortalecer la administración pública, mediante la evaluación del cumplimiento de sus metas. Ahora, en el espíritu constitucional, la función de auditoría no solamente debe concentrase en el examen de las transacciones, sistemas e informes financieros, evaluando a su vez, el cumplimiento de las leyes y reglamentos, sino que, también y de manera muy especial, “debe revisar la eficiencia y economía en el uso de los recursos y verificar si está cumpliendo con los resultados esperados”.17 16 Ibid. 17 Contraloría General de la República. El Control de la Gestión de los Entes Descentralizados. En Economía Publica y Control Fiscal. Flores, Luis B. (compilador). Bogotá

En este punto de la revisión teórica, la función de control se define como un proceso continuo, con vigencia a todo lo largo del ciclo presupuestal, para apoyar la búsqueda de eficacia en la gestión, fin último del control de la administración pública18. Como lo anota Vivas “vista en conjunto, la concepción de la vigilancia de la gestión fiscal muestra dos aspectos fundamentales. De una parte, define los componentes del control: financiero, de gestión, físico y de resultados; y de otra, determina los parámetros que actúan como objetivo de la gestión: eficacia, economía, equidad y valoración de costos ambientales. En esta concepción de la vigilancia fiscal la noción de economía va más allá de la definición que la considera como la búsqueda del mínimo costo, y la extiende a los diversos elementos propios de análisis económico”.19 Comienza a perfilarse una noción Gerencial del Estado, en la que al igual que en la organización privada, sin que importe su tamaño, se debe contar con un sistema de información confiable que le sirva de navegante de la gestión. Tal sistema tiene como eje un control fiscal orientado hacia los aspectos sustantivos de la organización, a generar para la administración evaluaciones mucho más relevantes, en lo que hace relación al logro de los objetivos institucionales del aparato estatal y a garantizar la productividad social de los recursos públicos. Dentro de este esquema el control, además del propósito de verificar que los programas de la Administración se han cumplido, y que han guardado el principio del mínimo costo, tiene el propósito adicional de servir como control de la gestión, o sea de instrumento para vigilar que el manejo de los recursos humanos, financieros, y físicos se adecua de manera correcta hacia el logro de los resultados, con criterios de productividad, de acuerdo con la naturaleza de la entidad fiscalizada. 20 En el texto de la Constitución de 1991, Titulo X –De los Organismos de Control. Capítulo 1 aparece una versión de la Contraloría General de la República, ya transformada, en consonancia con las demandas gerenciales de los tiempos que corren. La aplicación del articulado correspondiente, requirió una modificación sustancial de los métodos y alcance del control fiscal, el cual continuará siendo ejercido por la Contraloría General de la República, que se transforma 18 Ibid 19 Vivas Reyna, Jorge. La modernización del Control Fiscal en Colombia. Bogotá 20 Lara D., Juan A. Fiscalización, Economía, Organizaciones y Control Fiscal de Gestión, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 1994.

en un órgano independiente de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal, cuya función de vigilancia ya no incluye el control previo21, sino el ejercicio de un control financiero y de resultados, posterior y selectivo, fundado en los principio de equidad, eficiencia y economía y en la valoración de los costos ambientales. 22 En adelante, el Control Fiscal en Colombia será un control posterior y selectivo, definido como el examen y evaluación constructiva y objetiva de las operaciones y actividades de una administración con el objeto de: Ø “Establecer en que medida los resultados alcanzados por las

entidades vigiladas satisfacen las metas y objetivos propuestos en las políticas, planes, programas y proyectos fijados por los organismos gubernamentales y administrativos correspondientes.

Ø Evaluar el nivel de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos señalando las prácticas no económicas e identificando las causas de ineficiencia en la operación de las entidades.

Ø Dictaminar sobre la razonabilidad de los estados financieros de las entidades, y si la elaboración de los mismos cumple con las normas prescritas por las autoridades competentes.

Ø Comprobar que las transacciones y operaciones realizadas con fondos y bienes públicos se desarrollan con acatamiento a las leyes y a los reglamentos a que están sometidas las entidades.” 23

En este escenario, el Control Posterior24 es una manera de recuperar la autonomía del ente fiscalizador en relación con las ejecutorias de la Administración.

21 En el sistema anterior eran frecuentes las críticas al carácter previo y perceptivo del control fiscal, en particular por haberse transformado en mecanismo de co-administración y en foco de corrupción. Estas características fueron consideradas en los debates surtidos en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente. En los antecedentes constitucionales sobre la materia se encuentra la siguiente expresión, que ilustra acerca de las ineficiencias del modelo de control fiscal imperante en la época: "El sistema de control previo actualmente existente ha demostrado ser absolutamente ineficaz a la hora de preservar al patrimonio público y, por el contrario, se ha convertido en un nocivo sistema de co-administración al que puede atribuirse gran parte de responsabilidad en la extendida corrupción que hoy azota al Estado colombiano". Gacetas Constitucionales Nos. 27, 53, 77 y 109. y sirvieron como fundamento para reemplazar el control fiscal previo y perceptivo por uno posterior y selectivo, que comprende un control financiero, de gestión y de resultados, basado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. 22 Obregón López Clara, Hacia un control fiscal orientado a resultados 23 Contraloría General de la República. Hacia la nueva Contraloría General de la República, Documento CGR-004. Bogotá - 24 El artículo 5º de la Ley 42 de 1993 hace referencia al carácter posterior y selectivo del control fiscal: "ARTICULO 5o. Para efecto del artículo 267 de la Constitución Nacional se entiende por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos

El Control Selectivo significa que no es necesario revisar todas las actuaciones, ni todas las entidades, sino la lección técnicamente lograda de una muestra representativa, para inferir conclusiones aplicables a la totalidad de las actuaciones o de las entidades sujetas a control fiscal.25 La selectividad garantiza que el Control Fiscal sea flexible y útil. Plantea la posibilidad de escoger el enfoque, la regularidad y el área de estudio que se considere importante en la evaluación de una gestión fiscal. El ejercicio de la vigilancia fiscal puede ahora recurrir a la utilización de diversos sistemas específicos de control, con enfoques y metodologías precisas, adecuados a la naturaleza de la entidad sometida a control, que le dan rigor a los análisis, tales como: Ø El Control de legalidad o numérico – legal, que se refiere al

cumplimiento de las normas, recoge el concepto tradicional de control. Parte del principio de que los recursos no pueden ser destinados a fines diferentes a los previstos en las disposiciones legales. Dado que el presupuesto de rentas y gastos del Estado en sí mismo es una ley, sus recursos sólo pueden ser aplicados a las partidas allí consignadas.

Ø El Control financiero, que revisa la administración financiera de la entidad, con el propósito de verificar e informar a la opinión pública, si las Finanzas del Estado están sanas o en bancarrota.

Ø El Control operativo, que es la evaluación del grado de cumplimiento de las metas, cantidad, calidad y oportunidad de la Administración y es en el que comienza a centrarse la labor fiscal en Colombia.

Ø El Control de costos ambientales, que se refiere a la valoración de los efectos y los cambios ambientales (el estado de los recursos naturales) tras los proyectos del sector público.

Ø El Control de gestión, que establece la rentabilidad pública de las entidades del sector, la distribución de los excedentes generados y los destinatarios de sus emprendimientos.

Ahora, la nueva institucionalidad de la vigilancia de la gestión fiscal, tiene que reflejarse en su alcance, toda vez que es especializada y sectorial; converge ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos. Por control selectivo se entiende la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos , cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal. Para el ejercicio del control posterior y selectivo las contralorías podrán realizar las diligencias que consideren pertinentes ". 25 Sentencia C-648/02 PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE CONTRALORIA- Control posterior y selectivo

en el control de resultados y sirve como instrumento para la valoración de los resultados de la gestión, sin detrimento de sus funciones de vigilancia. El Control Fiscal, se seguirá aplicando en los dos niveles de la actividad económica, el macro y el micro. 26 El examen macroeconómico tendrá en cuenta las variaciones y trayectoria de las finanzas del Estado y el cumplimiento de los objetivos de la Política Económica, utilizando como instrumentos de evaluación el Presupuesto Nacional y el Plan de Desarrollo, a efectos de elaborar el informe para el Congreso Nacional. 27 En este nivel, “se tendrá en cuenta también el sector económico en que se desenvuelva la entidad vigilada y las grandes variables macroeconómicas, lo que implicará adoptar nuevos elementos de evaluación como el Plan de Inversiones, los indicadores de gestión, los modelos de insumo- producto, etc”. 28 La vigilancia en el nivel microeconómico se ejercerá sobre las personas y entidades que manejen recursos públicos. Se constituirá en un control de resultados que implica “Auditoría Financiera y de Legalidad, la revisión de cuentas para su fenecimiento y la valoración de los costos, la valoración de los costos ambientales”. 29

7.1.1.2 Control Interno

El artículo 269 de la Carta ordena que “ en las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombianas”. El Control Interno, que va a depender directamente del representante legal del respectivo organismo o entidad, se entiende como:

26 Younes Moreno, Diego, Régimen del control fiscal y del control interno, Bogotá, Legis, 1998, 3a.ed. 27 Ibid. 28 Beltrán, Luis Carlos. Organización y funciones de la Auditoria Interna en el sector publico. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Económicas. 29 Ibid.

“El conjunto de planes, sistemas, métodos y procedimientos necesarios para garantizar que todas las actividades, operaciones y actuaciones de las entidades y organismos se realicen de conformidad con las normas constitucionales y legales vigentes; que los bienes y recursos bajo su custodia sean administrados eficientemente y debidamente protegidos contra el fraude, malgasto y abuso; y que las transacciones financieras sean registradas adecuada y oportunamente, todo esto de acuerdo con los principios de la función administrativa”. 30 La noción de Control Interno supone la preexistencia de requisitos que permitan materializarlo: una misión institucional, una planeación de las metas y objetivos, una organización adecuada a la misión y los objetivos, unos recursos y una información confiable sobre los procedimientos. 31 El Control Interno no es un fin en sí mismo, sino una herramienta de gestión, un evaluador de la eficacia. Entonces, ni se considera como la creación de una oficina más de la entidad, ni como un funcionario adicional encargado de realizarlo; el mecanismo tecno-burocrático es menos importante que la intencionalidad de su adopción. El Control Interno tiene que ser una cultura de la autoevaluación en la organización pública, asumida de modo colectivo. 32 Por otra parte, el establecimiento del Control Interno está armonizado con la búsqueda de autonomía para la Administración Pública, disminuida bajo el imperio del Control Previo y Perceptivo del antiguo régimen. La Administración mediante esta modalidad, asume la responsabilidad por el manejo de sus propios recursos, la custodia de activos y valores y registro y reporte financiero y contable de sus actuaciones. 33 Con la implementación de sistemas de control interno, se provee a la Administración de herramientas para la evaluación y retroalimentación de su gestión fiscal, se reoxigena el principio de responsabilidad en cabeza de los administradores y se previene la coadministración por parte del Control Fiscal, facilitando a las diferentes agencias estatales decidir sobre la

30 Auditoría General de la República, un nuevo sistema de control fiscal colombiano, Bogotá, 2002, pág.13. 31 Ossa E. Carlos, «Cambio en la Contraloría Reforma del Estado», Informe de Gestión al Congreso y al Presidente de la República, Bogotá, 1999-2000, pág. 55. 32 Cepeda, Fernando, La Corrupción en Colombia, TM, Bogotá, Fedesarrollo, Facultad de Economía, Universidad de los Andes, 1997, pág. 49. 33 Amaya, Uriel A., Teoría de la Responsabilidad Fiscal, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002, pág. 94.

conveniencia y oportunidad de todos los actos inherentes al ejercicio del poder. 34 A partir de lo anterior, se evidencia que es importante la construcción del control como elemento intrínseco de la cotidianidad de la organización pública, el aprendizaje colectivo de los procesos e instrumentos con que se maneja la entidad, la naturaleza socio-económica de sus emprendimientos, su relación con el entorno social y la pertinencia de su actividad con las demandas del ciudadano-cliente. En este contexto, la innovación del control interno consistiría en la “reconversión del factor humano”35, en la generación de un clima organizacional en el sector público que favorezca un cambio de actitud en los funcionarios, que reflexionen sobre su quehacer, para mejorar la calidad de la gestión. De otra manera, el control interno puede derivar en un sucesor del control previo, repetir sus procedimientos, secularizar sus deficiencias utilizando, incluso, los mismos funcionarios de la Contraloría General, ahora vinculados por las agencias gubernamentales, pero será incapaz de cumplir el papel que le asigna la moderna función pública: suministrar información oportuna y adecuada para la orientación y reorientación de la gestión. Debe comenzar por construir sus propios sistemas de registro y contabilidad, suministro y archivo de la información, de elaboración de indicadores y de interpretación del contexto institucional.

7.1.1.3 El Control de gestión El Control Fiscal debe derivar en el control de la gestión, que equivale a una evaluación que realiza la Contraloría General de los resultados de la gestión pública a partir de sus propios análisis y de su contrastación con el impacto ambiental, con la economía de los recursos naturales. Se argumenta a favor del Control de Gestión, que es el instrumento para garantizar que en la Administración Pública se esté haciendo uso adecuado de los recursos a cargo del Estado. Bajo esta modalidad de control, los aspectos legales y formales, pasan a segundo plano y comienza a imponerse el estilo gerencial aplicado, por cuanto lo que busca es medir el rendimiento real en relación con el 34 Younes Moreno, Diego, Régimen del control fiscal y del control interno, Bogotá, Legis, 1998, 3a.ed. 35 Ibid

rendimiento esperado y estimular la creatividad para sacarle el máximo provecho a los recursos públicos.

7.1.2 Los controles en materia aduanera Después de haber analizado superficialmente los tipos de control más aplicados en la Administración Pública, es necesario adentrarse más al objeto de estudio de este trabajo, comenzando por tratar el control en el tema Aduanero. Es así, como la Organización Mundial de Aduanas recomienda la disposición de una estructura aduanera básica de control. En principio, se trata de tres niveles de la Organización que se encargarían, en tres momentos diferentes tanto del servicio como del control para el debido cumplimiento de los mandatos. El primer nivel, solo hace chequeos aleatorios y rápidos de los valores y clasificación arancelaria declarados, de los tratamientos preferenciales invocados, del régimen aduanero utilizado, de la naturaleza y descripción exacta de las mercancías y, en últimas, de la legal importación y correcta liquidación y pago de los tributos aduaneros declarados por las mismas; esta función debe estar en cabeza de las aduanas locales, donde por primera vez se tiene contacto con las mercancías. El segundo nivel, presta servicios de orientación y persuasión y efectúa controles más profundos, selectivos y técnicos, que implican verdaderos estudios de valor, arancel u origen, además de los programas de seguimiento que cubran aspectos relativos a los regímenes aduaneros en general. Este nivel puede estar en las mismas aduanas locales o en aduanas regionales. El tercer nivel, se encarga de los casos más complejos de valoración, arancel u origen, orienta y suministra herramientas tanto a los otros dos niveles como al mismo usuario aduanero, diseña programas de control y seguimiento y supervisa el debido cumplimiento de las funciones y procedimientos asignados a esos niveles. Siempre se encuentra en una oficina central de la administración. Generalmente, en estos dos últimos niveles no se tiene contacto con la mercancía, en razón a que ésta ya debió haber sido liberada en el primer nivel de conformidad con las normas o por constitución de algún tipo de garantía que cubra los posibles tributos que estén en discusión.

“Conformada así la administración aduanera, se requiere, de un lado, de personal entrenado, capacitado y especializado, que garantice el cumplimiento de los acuerdos internacionales y de las normas nacionales sin caer en la arbitrariedad administrativa y, de otro, de información sistematizada y dispuesta en el desarrollo tecnológico o informático”. 36

7.1.3 Control Posterior en el tema aduanero Se puede deducir a partir de los puntos anteriores la necesidad de un control que tenga propiedades de las utilizadas en la Administración Pública: Control Fiscal, Control Interno, Control de Gestión, en un ambiente tan recurrente de fiscalización como el Aduanero. Este control es importante de sobremanera en el segundo y tercer nivel de los que se trató en el anterior ítem, prestando servicios de orientación y persuasión y con controles selectivos y técnicos, para estudios de valor, arancel u origen, entre otros que cubren aspectos relativos a los regímenes aduaneros en general. Esta innovadora teoría se intenta unificar en gran medida en el grupo informal de Programas de Control Posterior de la División de Programas, de la Subdirección de Fiscalización Aduanera de la U.A.E DIAN, y la cual será analizada en el próximo capítulo de una manera más extensa. 7.2 ESTUDIO DE LOS PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR CON EL ENFOQUE DE LA U.A.E DIAN

7.2.1 Administración tributaria moderna La presencia del Estado en la sociedad es congruente con la finalidad y se expresa en la teoría del intervencionismo estatal; una manifestación se da en la prestación de servicios públicos. Para atender la comunidad, el Estado debe fortalecer sus finanzas y dotarse de un equipo humano de dirección, preparado y capaz de satisfacer esta tarea que se desarrolla en gran medida a través de la tributación. La Administración Tributaria moderna tiene bases más técnicas y científicas que obedecen a la evolución de la sociedad: por ello se puede afirmar que la Revolución Industrial, del siglo anterior la que obligó a los países más organizados de la época a crear una estructura administrativa fundamentada 36 ACOSTA ME DINA. Amylkar D. Por una reingeniería de la Administración de Aduanas. Revista Economía Colombiana No.

en principios técnicos y científicos, que permitiera promover, junto con el legislativo y/o ejecutivo, leyes e instrumentos tributarios que estuvieran acordes con los procesos de desarrollo comercial, industrial y tecnológico que se estaba gestando en los respectivos países. En nuestro país, la administración de estos impuestos, durante buena parte del siglo XIX, estuvo a cargo de Ministerio de Hacienda hasta el año de 1846, cuando se crea la Dirección de Impuestos Nacionales que “.. se conformó con dos directores, uno encargado de las rentas estancadas y otro de los diezmos y rentas menores. En la 5ª. Reforma (1847) se crea la Dirección Nacional de Impuestos, pero absorbiendo otra dirección que siempre fue independiente y hasta 1991 se conoce como Dirección General de Aduanas”37

7.2.2 Administración de Aduanas La Administración de Aduanas tiene bajo su responsabilidad velar por el cumplimiento de las normas y estipulaciones vigentes, con fundamento en la Constitución, la ley y la jurisprudencia de los tribunales; pero igualmente, con sujeción a las disposiciones que emanan de los organismos internacionales que rigen sobre la materia, en especial de la Organización Mundial de Comercio (OMC), las cuales tienen un poder vinculante para Colombia, como miembro activo que es de la misma.38 La Aduana es ante todo una organización que presta un servicio, que controla y que en últimas, recauda. Entre sus funciones están, primero enseñar, luego persuadir y controlar, y por último reprimir ejemplarmente cuando haya mérito para ello. Conforme a este marco general, las aduanas del mundo están concebidas como entes que se sostienen sobre dos grandes pilares, el soporte técnico39 y de servicio aduanero 40 y la parte represiva. La parte técnica se fundamenta en las disposiciones contenidas en los acuerdos internacionales y las normas nacionales que deben enmarcarse dentro de tales mandatos, pues, obligan al país signatario de los mismos. Tal es el caso de la Normas de Origen que rigen el manejo y el control de los tratamientos preferenciales en materia de aranceles, el Sistema Armonizado

37 LOPEZ GARAVITO, LUIS FERNANDO. Historia de la Hacienda y el Tesoro en Colombia. Banco de la República. Bogotá. 1992 38 Colombia es parte contratante de la OMC, mediante la Ley 170 de diciembre de 1994 y es parte contratante, también de la OMA, según la Ley 10 de julio 17 de 1992 39 En manos de la Subdirección Técnica Aduanera –DIAN- 40 En cabeza de la Subdirección de Comercio Exterior –DIAN-

de designación y codificación de las mercancías, bajo el cual se regula la clasificación de las mercancías en el Arancel de Aduanas, y el Acuerdo sobre Valoración de la OMC que se ocupa de establecer las prescripciones relativas a la determinación de la base gravable, a efectos de determinar los derechos e impuestos causados por la importación de las mercancías. La parte de servicio se puede fundamentar, además, en otros acuerdos como el Convenio de Kyoto, que señala unos lineamientos para la adopción de las normas y procedimientos aduaneros generales, entre otros, dentro del marco de la OMC y de la OMA. Esto, complementado con los mandatos subregionales a los cuales pertenece Colombia, entre ellos, el de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Acercando lo anterior a la praxis, la parte técnica y el servicio aduanero y, por supuesto, el debido control, se encuentra en cabeza de la Subdirección de Comercio Exterior aplicando sus facultades en las Zonas primaria41 y secundaria42 aduanera, para que no se desvirtúe el fin primario de facilitar el comercio exterior sin perjuicio del recaudo. La parte represiva, a cargo de la Subdirección de Fiscalización Aduanera, debe encargarse de ejercer un control de choque 43 y visitas integrales tributarias, aduaneras y cambiarias –TAC- sobre prácticas que se salen de las normas nacionales e internacionales. Sin perder de vista la importancia de combatir el contrabando, a como dé lugar, no puede centrarse todo el esfuerzo institucional en este frente, dejando de lado la otra parte, la técnica y el servicio aduanero, que pueden brindar resultados más benéficos para el país desde el punto de vista del recaudo. “El debido recaudo depende, entonces, de cuatro elementos básicos: una base gravable correcta; una tarifa de arancel apropiada según sea la clasificación arancelaria de la mercancía; la aplicación justa de los tratamientos arancelarios preferenciales que hayan sido negociados; y el

41 Según el Artículo 1 del Decreto 2685 de 1999 la Zona Primaria Aduanera “es aquel lugar del territorio aduanero nacional habilitado por la aduana para la realización de las operaciones materiales de recepción, almacenamiento y movilización de mercancías que entran o salen del país, donde la autoridad aduanera ejerce sin restricciones su potestad de control y vigilancia.” En este caso, ejemplos claros son los muelles y aeropuertos. 42 Según el Artículo 1 del Decreto 2685 de 1999 la Zona Secundaria Aduanera “es la parte del territorio aduanero nacional que no constituye Zona primaria aduanera” Por ejemplo los depósitos, puntos de venta y carreteras 43 Con base en la Instrucción Administrativa 0021 de diciembre de 2004 la cuál adiciona y complementa la Instrucción 0009 del 19 de abril de 2004 y se establecen pautas que deben tener en cuenta los funcionarios de Fiscalización Aduanera en la realización de operativos de control aduanero por parte de las Administraciones Especiales, Locales y Delegadas de Aduanas y Administraciones de Impuestos y Aduanas Nacionales

cumplimiento de las normas nacionales, en cuanto al sustento y al procedimiento en materia de regímenes aduaneros”44. Toda mercancía que sea importada al país debe quedar sujeta, en términos generales45, a las cuatro condiciones básicas, mencionadas y por ende, también, todo responsable de la introducción de esas mercancías al territorio aduanero nacional.

7.2.3 Sistema aduanero en Colombia El comercio exterior constituye un área especializada que ha venido ganando mayor importancia tanto en el sector público como en el privado debido al impacto sobre la economía en general y sobre las empresas en particular, con los procesos de apertura e internacionalización de la economía. Por lo anterior es importante procurar la salvaguardia del patrimonio de los empresarios que se encuentran vinculados, legal o ilegalmente, a dicho comercio internacional: se debe conocer plenamente el sistema aduanero colombiano, por que en muchas ocasiones se incurre (hasta por simple desconocimiento) en situaciones de contrabando por rebajar costos sin reparar en las gravosas consecuencias que puedan acarrear el incumplimiento de la normatividad vigente, dejando en grave riesgo el patrimonio social.

7.2.4 Derecho Aduanero El Derecho aduanero se considera un derecho autónomo, por cuanto tiene unos sujetos, un objeto y unas normas especificas que regulan e interrelacionan situaciones propias del mismo. Es el conjunto de normas que regulan los distintos regímenes a que están sometidas las mercancías en importación y exportación, así como los derechos y obligaciones de los sujetos comprometidos en el comercio internacional. 46 Sin embargo, también podría afirmarse que el derecho aduanero hace parte de las Ciencias Tributarias, definidas como un “... campo autónomo y

44 ACOSTA MEDINA. Amylkar D. Por una reingeniería de la Administración de Aduanas. Revista Economía Colombiana No. 45 Con excepción de preferencias arancelarias, situaciones particulares o medidas de salvaguardia, entre otros. 46 NUEVO DERECHO ADUANERO. Camargo G. Juan Manuel. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez. 2000. Bogotá

especializado cuyo objeto de estudio lo constituyen los fenómenos tributarios; entendidos estos como manifestaciones de la conducta humana relacionadas con la creación, manejo y extinción de los tributos”. 47

7.2.4.1 Principios tributarios en lo aduanero Los principios sirven de sustento o son reglas sobre las que se fundan los sistemas tributarios y aduaneros. Algunos se identifican en la Constitución Nacional, mientras que otros se desarrollan en el derecho aduanero incluso por organismos internacionales. La Constitución Política plantea que “ el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y productividad...” (Articulo 363). Los principios de legalidad, irretroactividad y no confiscatoriedad se identifican en los Artículos 34 y 338. Por su parte el derecho tributario desarrolla los principios de equidad, legalidad, capacidad de pago, progresividad, proporcionalidad, generalidad y neutralidad, entre otros. En consecuencia, la lista no es taxativa: es simplemente enunciativa, lo que quiere decir que los principios no se han unificado de tal forma que sean los mismos en todos los países; lo cual es diferente a su reconocimiento a nivel general como sustento de los distintos sistemas tributarios y aduaneros.

7.2.4.2 Fuentes de la legislación aduanera Conforme a nuestro ordenamiento jurídico, se consideran como fuentes escritas del Derecho Aduanero o de la legislación aduanera las siguientes:

A. La Constitución Política La Constitución es la fuente jurídica de mayor jerarquía, contiene los principios generales fundamentales de todo ordenamiento jurídico en general y del ordenamiento jurídico-tributario en particular.

B. Rama legislativa Corresponde al Congreso:

47 NOCIONES FUNDAMENTALES DE DERECHO TRIBUTARIO. BRAVO ARTEAGA Juan Rafael. Ed. Rosaristas. Bogotá 1997

• Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (Articulo 150, Numeral 2)

• Aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados (Articulo150. Numeral 16).

• Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la Republica (Articulo 150. Numeral 19. Literal b).

• Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas (Articulo 150. Numeral 19. Literal c).

C. Rama ejecutiva

Corresponde al Presidente de la República:

• Dirigir las relaciones internacionales... y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso (Articulo 189. Numeral 1).

• Modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas y regular el comercio exterior (Articulo 189. Numeral 25).

D. Los convenios y tratados internacionales

El ejecutivo, con base en lo previsto en el citado Numeral 1° del Articulo 189 de la C.N. puede celebrar convenios y tratados con otros estados y entidades de derecho internacional, los cuales se someterán a la aprobación del Congreso Nacional. Una vez aprobados por el Congreso, mediante una Ley, pasan a la categoría de norma supranacional obligatoria para el país, de imperativo cumplimento y, en consecuencia, no pueden ser desconocidos de manera unilateral por el Estado. En ejercicio de dicha facultad (que proviene, del articulo 120 numeral 20 de la anterior Constitución Nacional de 1886), el Gobierno ha celebrado tratados y convenios de diversa índole, en materia de aduanas, comercio exterior, transporte y aspectos complementarios, algunos son: Pacto Andino (hoy Comunidad Andina de Naciones), ALADI, Grupo de los 3, además ingresó al

GATT (acuerdo general de aranceles y comercio) que ha evolucionado hacia la OMC (Organización Mundial del Comercio).

E. Las leyes La ley es un acto emanado del poder legislativo cuyas formas y mecanismos de control son establecidos por la Constitución Nacional. En efecto, en su Artículo 154 consagra el proceso de formación de las leyes. Las leyes se pueden originar en propuestas presentadas por las siguientes instituciones o personas: Los miembros del Congreso, el Gobierno Nacional (el Presidente y sus Ministros), la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República y por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. En la Reforma Constitucional de 1968 se previó que, corresponde al Congreso dictar leyes marco o leyes cuadro de Aduanas. Esta facultad permanente la ejercita el gobierno de acuerdo a los parámetros que la misma ley haya señalado. Con base en dicha norma constitucional se dictó la Ley 6ª. de 1971, en la cual se consagra las normas generales que el Gobierno debe tener en cuenta al modificar los aranceles y el régimen de Aduanas.

F. Los decretos leyes Estos decretos son expedidos por el Gobierno, con base en facultades extraordinarias recibidas del Congreso. Las facultades extraordinarias o autorizaciones están consagradas en la Constitución en el Artículo 150. numeral 10. Por ejemplo el Decreto 1071 de junio 26 de 1999 “Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones”, expedido con base en las facultades conferidas en el artículo 79 de la Ley 488 del 24 de diciembre de 1998.

G. Los decretos legislativos Los Decretos legislativos son expedidos por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, cuando se configuran los estados de excepción que prevé la Constitución: de guerra exterior, de conmoción interior o de emergencia económica.

H. Decretos autónomos Los Decretos autónomos o reglamentarios constitucionales, son actos del Presidente de la República, de contenido general y le sirven como instrumento para cumplir las funciones que le son propias, ya sean de carácter administrativo o especial. El ejecutivo encuentra la facultad para expedir estos decretos en el Artículo 189 de la C.N.

I. Decretos reglamentarios Los Decretos Reglamentarios son actos administrativos de carácter general, emanados del poder ejecutivo, en uso de la potestad reglamentaria concebida por la Constitución Nacional para implantar, precisar y especificar normas con el fin de aplicar, ejecutar y cumplir la ley, dentro de lo que ella disponga, poder excederla o desvirtuarla por estar subordinados a ella.

J. Resoluciones dictadas por organismos nacionales La estructura legal del comercio exterior, contempla diversos organismos y entidades que tienen que ver directamente con las importaciones y exportaciones, dictan medidas con bastante contenido aduanero como permisos, concesiones, y disposiciones generales de obligatorio cumplimiento incluso para la Aduana, algunos son: permisos fito y zoosanitarios, permisos de salubridad, normas técnicas de calidad, vistos buenos, registros de importación, condiciones de reexportación, fomento y promoción de exportaciones, entre otros.

K. Actos administrativos de carácter general de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales “DIAN” y otras entidades.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en uso de sus facultades legales, profiere resoluciones, ordenes administrativas, instrucciones, conceptos, memorandos, oficios, actas y circulares. Estas reglamentaciones, más allá de la discusión jurídica sobre sus posibles excesos o situaciones de inexequibilidad, constituyen una fuente importante del derecho aduanero por su injerencia directa en la prestación del servicio; “son una verdadera legislación aduanera, llegando a modificar incluso la misma ley, pero ella es relativamente usual en nuestro medio, aunque sólo se deberían tener en cuenta como fuente de la legislación aduanera aquellas normas que no violan ni la ley ni la Constitución”48.

48 FINO GUILLERMO. El Sistema Aduanero en Colombia. 2003. Bogotá

Los actos administrativos de la DIAN reciben sus diferentes denominaciones de acuerdo con el objeto que se pretenda y a quien se dirijan y están debidamente regulados en cuanto su definición y alcance para su expedición mediante Resolución No. 0080 de Enero 5 de 2000. ♦ Resoluciones ü Generales Externas: Con ellas se reglamenta y desarrolla la aplicación de

normas sustantivas y procedimentales relacionadas con aspectos técnicos e interpretación de normas tributarias, aduaneras, de control de cambios y comercio exterior. Regulan aspectos en los cuales se involucra a entes diferentes de la DIAN, por ejemplo la Resolución 4240 de Junio 2 de 2000 “Por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999”

ü Generales Internas: Implementan operativamente funciones de carácter administra tivo. Al igual que las anteriores reglamentan y desarrollan la aplicación de disposiciones sustantivas y de procedimiento, al interior de la DIAN a nivel nacional.

ü Particulares Administrativas: Se utilizan para otorgar autorizaciones y en general, para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de interés particular atinentes a resolver situaciones de carácter administrativo de los funcionarios de la entidad, pueden producirse de oficio o a solicitud de parte.

♦ Ordenes Administrativas: De carácter interno y general, establecen procedimientos y tramites internos o modifican los ya existentes desarrollando la aplicación de disposiciones legales para dar cumplimiento a las funciones propias de cada dependencia, garantizando la correcta aplicación de las normas por las divisiones involucradas. ♦ Instrucciones: De carácter interno y general, especifican la ejecución de los procedimientos definidos; están dirigidas a los funcionarios encargados de ejecutar el proceso. ♦ Conceptos: Mediante estos escritos de carácter general, externo y/o internos se precisan, aclaran o resuelven aspectos de carácter técnico, de manera oficiosa o por solicitud de los funcionarios o particulares interesados en algún tema en especial.

♦ Memorandos: Son comunicaciones escritas de carácter interno, general o particular, que se utilizan para solicitar un trabajo, transmitir información, orientaciones o pautas a las dependencias en los niveles administrativos y estructura orgánica de la DIAN. ♦ Oficios: Son comunicaciones internas o externas, utilizadas para solicitar o transmitir información entre dependencias de los diferentes niveles administrativos, o entre la DIAN y usuarios externos. ♦ Actas: Son documentos en los que consta lo sucedido, tratado o acordado en las reuniones celebradas por las comisiones y comités constituidos legalmente, así como los comités que funcionan para labores técnicas, administrativas, operativas o de asesoría, en las cuales se consignan los principales temas tratados y acuerdos establecidos en la sesión, sin perjuicio de las actas que se elaboren para efectos de investigación, control o verificación por disposición expresa de la ley. ♦ Circulares: Son la comunicaciones internas o externas de carácter general con el mismo texto o contenido dirigido a varios destinatarios. La circular externa da a conocer tanto a los clientes internos y externos de la DIAN, productos, servicios u otras informaciones de carácter general. La circular interna o general da a conocer internamente actividades de la entidad: normas generales, cambios, políticas, disposiciones, ordenes y asuntos de interés común. Son pues, actos meramente informativos, en los cuales no se establecen procedimientos nuevos, ni se crean derechos u obligaciones. Las demás entidades y organismos que intervienen en el Comercio Exterior, también expiden sus actos administrativos, entre los que se destacan: Decretos, Resoluciones, Ordenes Administrativas. Instrucciones, Circulares, Memorandos y Oficios.

7.2.5 Relación de derecho aduanero con otras ciencias. ♦ Con la Ciencias Económicas Los hechos generados de los tributos, incluidos los aduaneros, se dan el ámbito económico; ya sea en el proceso de producción o intercambio

nacional e internacional de bienes, prestación de servicios, venta de la fuerza de trabajo o en la generación de rentas de capital, se presentan operaciones que la ley ha previsto como gravadas y generadoras de impuestos. Se entiende, pues, que los tributos se originan en las unidades microeconómicas llamados contribuyentes (empresas y personas físicas que se denominan agentes o sujetos económicos), quienes a su vez son los mismos que se encargan de las operaciones de comercio exterior, ya sea importando insumos o mercancías y/o exportando materias primas o productos terminados. Al manejarse a nivel de ingreso público ya estamos hablando de macroeconomía, aquí se trata de las variables ingresos, gasto público, presupuesto, etc. y se entra en la órbita del tesoro o la hacienda pública. ♦ Con la Hacienda Pública Esta materia regula los ingreso del Estado y la manera de distribuirlos, por ello el Estado interviene en la economía a fin de determinar que sectores requieren gasto público, subsidios y cuáles deben soportar cargas públicas; es en otras palabras, el manejo financiero y presupuestario de los recursos del gobierno pero debidamente ligado al grado de desarrollo del país a fin de precisar los parámetros macroeconómicos en que se va a mover el Estado dentro del Plan de Desarrollo del Gobierno. Como es apenas obvio, una buena parte de los ingresos financieros del Estado son de origen impositivo al comercio exterior, constituyendo una fuente sana de financiación del presupuesto público. ♦ Con la Política Esta disciplina se encamina al logro de los fines propuestos para determinada sociedad. Un gobernante debe elaborar los planes y tomar las decisiones para la consecución e inversión de los recursos; debe orientar la política en estos aspectos, es decir, formas de imposición y recaudo de los tributos y cuando éstos se utilizan como mecanismos para estimular o desincentivar sectores de la economía, se estará hablando de Política Fiscal. De otro lado, un gobernante debe tener en cuenta los órganos de representación popular a efectos de proponer la adopción o modificación de las políticas de comercio exterior y las normas que hayan de aprobar los acuerdos, tratados o convenios.

♦ Con la Administración Es sabido que para alcanzar objetivos se requiere el talento humano y los factores económicos. Esa es la función de la Administración, combinar este talento humano con los recursos disponibles en aras de lograr unas metas. La Administración tiene dos ramas: La Administración Pública o función gubernamental y la Administración Privada o Administración de los Negocios. En la actualidad la Alta Gerencia adquiere una gran importancia debido a la necesidad de interactuar en un mundo globalizado, donde se hace necesario aprovechar oportunidades y fortalezas para afrontar amenazas y debilidades. Cada vez más la Gerencia debe involucrase en la Planeación Tributaria y de Comercio Exterior, en el ejercicio de control y seguimiento de las obligaciones inherentes a la Ciencias Tributarias para prevenir riesgos y evitar costosas consecuencias.

7.2.6 Relación Estado-Contribuyente “La relación tributaria se establece entre el Estado y el contribuyente con motivo de la aplicación de las leyes reguladoras del impuesto, fue concebida en un principio como una simple situación de sometimiento al poder estatal. Esa relación de poder se basaba en la consideración de que el Estado disponía de facultades inmanentes para exigir el impuesto sin necesidad de asumir la posición de sujeto activo del crédito fiscal. Aunque por tener respaldo legal esa relación no era totalmente arbitraria, es evidente que se inspiraba más en la idea de dominación que en la de igualdad jurídica, ya que “el crédito impositivo es una obligación solamente en su aspecto exterior, en su íntima esencia por el contrario, es únicamente una forma de manifestación del poder del Estado distinta sólo en el objeto de los demás actos estatales de imperio” 49 La relación jurídico-tributaria se define como “el conjunto de derechos y obligaciones establecidos por ley para hacer efectiva la satisfacción de los tributos” 50 De lo anterior, se deduce que esta definición incluye el concepto de “obligación aduanera” a cargo de los sujetos pasivos.

49 SIERRA MEJIA, HERNANDO ACOSTA VILLAVECES, ARTURO. Derecho Tributario: Cap. 7. “La Obligación Tributaria” 1991 50 BRAVO ARTEAGA, JUAN RAMOS. Nociones fundamentales de Derecho Tributario. Bogotá, 1976

7.2.6.1 Obligación Aduanera Comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la de obtener y conservar los documentos que soportan la operación, presentarlos cuando la autoridad aduanera lo requiera, atender las solicitudes de información y pruebas y en general, cumplir con las exigencias y requisitos establecidos en las normas correspondientes 51. Además, se entiende por obligación aduanera, aquella por la cual un sujeto pasivo (importador o usuario aduanero) se encuentra obligado a dar determinada cantidad de dinero a un sujeto activo (el Estado). Las obligaciones formales son aquellas necesarias para la efectividad del pago del tributo, tales como declarar, presentar las mercancías, informar, recaudar, certificar, conservar documentos, y en general, cumplir con las exigencias requisitos y condiciones establecidos en las normas correspondientes.

7.2.6.1.1 Sujetos de la obligación aduanera Según al Artículo 3 del Decreto 2685 de 1999, “son responsables de la obligación aduanera, el importador, el exportador, el propietario, el poseedor o tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y el declarante”

7.2.7 Programas de Control Posterior Los puntos anteriores de este capítulo se consideran necesarios para comprender de una mejor manera el objeto del mismo, siendo oportuno en este momento tratarlo puntualmente con la seguridad de tener elementos para situarse dentro del tema de control posterior y tener herramientas para analizar los programas de la Subdirección de Fiscalización Aduanera. Ahora bien, un programa es “el control sobre las operaciones de comercio exterior ya concluidas, pero cuyas declaraciones no han quedado en firme, con el fin de identificar, determinar, subsanar la omisión de requisitos legales o administrativos, la liquidación y pago de tributos aduaneros, aplicando el régimen sancionatorio aduanero. Las prácticas más usuales son: la subfacturación, subvaloración, errónea clasificación arancelaria, incumplimiento de las restricciones legales y/o administrativas, errores

51 Instrucción Administrativa 001 del 30 de Enero de 2004 –DIAN-

aritméticos, incumplimiento sobre la finalización de regímenes temporales o suspensivos en la importación o exportación, entre otros”. 52 O también podría denotarse como el “Mecanismo de fiscalización que a través de criterios y perfiles de selección, permite establecer posibles infractores a la normatividad aduanera, sancionar todo tipo de infracciones en que puedan incurrir los usuarios del comercio exterior, contribuyendo al fortalecimiento de los sistemas de control y la generación de recaudo”. 53 El grupo de Programas, básicamente se encarga de realizar como su nombre lo indica, un control a las importaciones una vez han obtenido el levante, esto significa que como última instancia del proceso importador y dentro de la actividad fiscalizadora, se constituye en el grupo que fiscaliza que se cumplan todos los requisitos de ley para ejercer la actividad de comercio exterior, se encarga de controlar entre otros aspectos que la autoliquidación de los tributos sea correcta, que se declare el valor real de la mercancía, que esta se clasifique por la subpartida arancelaria dispuesta, que no se esté presentando subfacturación, que se cumplan con los requisitos para beneficiarse de un tratamiento preferencial, todo lo anterior buscando reducir la evasión. La fiscalización comprende una serie de potestades y acciones tendientes a garantizar el efectivo cumplimiento de las normas aduaneras, y como tal se traduce en la posibilidad de adelantar investigaciones y ejercer el control en diferentes momentos:

• En forma simultánea con el desarrollo de las operaciones de comercio exterior, en cabeza de la Subdirección de Comercio Exterior y Fiscalización Aduanera.

• En forma posterior, es decir, una vez se ha dado la presentación y aceptación de la Declaración de Importación el levante para consumo de la mercancía. A su vez puede ser sólo en relación con la verificación de obligaciones aduaneras, o en forma integral, es decir, cuando adicionalmente conlleva la verificación de obligaciones cambiarias y tributarias.

• Mediante la realización de operaciones de campo en relación con el ingreso al país o con la salida al exterior de mercancías por lugares diferentes a los habilitados, o con la movilización de mercancías por el territorio nacional (operativos).

52 FRANCISCO LARA GALINDO. Coordinador grupo informal de Programas. Presentación sobre la elaboración de Programas de Control Posterior. Subdirección de Fiscalización Aduanera. DIAN 2005 53 INSTRUCCION 001 DE 30DE ENERO DE 2004. SUBDIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN ADUANERA DIAN Página 4.

La fiscalización, en consecuencia, comprende el ejercicio de amplias potestades de la autoridad aduanera para investigar la presunta violación de las normas aduaneras, para lo cual debe seguir los procedimientos administrativos consagrados en la Ley que pueden llegar a traducirse en actos administrativos en los cuales se decide la determinación oficial de la obligación aduanera en forma correcta o la aplicación de sanciones por infracciones administrativas, o el decomiso de las mercancías. Finalmente, es importante destacar que si una infracción a las normas aduaneras se realiza mediante la utilización de documentos falsos, empleando maniobras fraudulentas u otros hechos que tipifiquen delitos por sí solos o se realizan en concurso con otros hechos que puedan ser delito, se aplicarán las sanciones administrativas que procedan, sin perjuicio del traslado que debe darse a la Fiscalía General de la Nación, para las investigaciones penales que correspondan.

7.2.8 Sistema armonizado de clasificación arancelaria La nomenclatura arancelaria, o simplemente el Arancel, consiste en la agrupación de todos los bienes susceptibles de comercio mundial, debidamente clasificados y ordenados en un documento denominado Arancel de Aduanas. El arancel es un marco normativo ordenado, es una estructura que contiene un listado de mercancías a las cuales se les asigna un gravamen determinado que se causa en el momento en que se realiza el hecho generador de la obligación aduanera, esto es, al presentar la Declaración de Importación Inicial o de modificación según sea el caso. Puede afirmarse que el arancel se compone de dos partes fundamentales: Un listado de mercancías o nomenclatura arancelaria y los tributos respectivos (gravamen e IVA). Para facilitar su manejo, dicho documento ha sido esquematizado combinando la clasificación de los bienes según los reinos de la naturaleza: animal, vegetal, mineral, así como los grados de procesamiento de los mismos. Básicamente consta de la Nomenclatura Arancelaria, esto es, un código de 10 dígitos, descripción de la mercancía y una columna donde se indica los tributos aduaneros, respectivos. Además se incluye textos, normas legales y generales; notas interpretativas, las cuales son de obligatorio cumplimiento para la adecuada clasificación de las mercancías y, en ocasiones algunas instrucciones complementarias.

7.2.8.1 Clasificación Arancelaria

Dentro del proceso de importación e incluso para el control posterior a las Declaraciones, es imprescindible conocer el manejo arancelario de las mercancías. Ello se constituye en parte fundamental para determinar correctamente la clasificación arancelaria y el gravamen que le correspondería pagar a la mercancía objeto de importación.

Existen dos formas posibles para cobrar lo que comúnmente denominamos aranceles:

Los Específicos, que se cobran en unidades monetarias por medida, peso o capacidad, dependiendo del tipo de mercancía. Los Advalorem, que corresponde al porcentaje que se cobra sobre el valor de la mercancía. En Colombia se aplica la tarifa advalorem.

7.2.8.1.1 Arancel de Aduanas Desde el punto de vista fiscal, el arancel es un instrumento económico que permite a un país medir las estadísticas reales del movimiento de las mercancías objeto de comercio y a su vez se constituye en un impuesto que grava la entrada de mercancías de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional. El arancel se tasa sobre el valor aduanero de las mercancías y la reunión de los diferentes aranceles conforman el denominado Arancel de Aduanas. Desde el punto de vista práctico, el Arancel de Aduanas, es una codificación racional y sistemática de las diferentes mercancías objeto de comercio y las distingue por su Código, Descripción y Gravamen.

¿Cómo está conformado el Código?

El Código está diseñado a diez (10) dígitos para Colombia y los demás países de la Comunidad Andina de Naciones y se establece a través de la nomenclatura arancelaria.

¿En qué se basa la Descripción de la

mercancía?

Se basa en la naturaleza, sus características y función.

¿Qué es el Gravamen? El gravamen es el porcentaje que se aplica sobre el valor en aduanas de las mercancías.

En Colombia se encuentra vigente en virtud del Decreto 4341 de Diciembre 22 de 2004, y consta de 21 secciones, 96 capítulos, 1241 partidas y 5018 subpartidas o categorías separadas de bienes.

7.2.8.1.2 La nomenclatura arancelaria: Nandina Atendiendo a la Decisión Andina 381 de la Junta del Acuerdo de Cartagena, la Nandina, constituye la Nomenclatura arancelaria Común utilizada por los países miembros de la Comunidad andina y se basa en el sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías. Los primeros (6) dígitos se toman del Sistema Armonizado; los dos (2) siguientes representan la Subpartida Arancelaria Nandina y le son propios a la comunidad Andina y los dos (2) últimos dígitos, son de orden nacional de cada país miembro. La nomenclatura arancelaria es un sistema que permite utilizar la codificación para agrupar por categorías las mercancías objeto de comercio. Según los diccionarios, nomenclatura significa catálogo o lista descriptiva. Esta lista descriptiva ordenada y metódica de mercancías según criterios técnicos y jurídicos preestablecidos, conforman un lenguaje universal, que permite a los diferentes operadores de comercio en cualquier país del mundo, entender a qué tipo de mercancía se refiere , al punto que supera las barreras idiomáticas y permite que el intercambio comercial fluya de manera rápida. La estructura y agrupamiento de las mercancías dentro de la nomenclatura arancelaria, está orientada desde los bienes más simples o en su estado natural, hasta los más complejos o de mayor tecnología. En tal sentido y en orden numérico ascendente, encontramos:

• Los reinos de la naturaleza: animal, vegetal y mineral

• Las dos grandes ramas de la química: orgánica e inorgánica

• Los sectores de la economía o de la industria, fácilmente reconocibles: farmacéuticos, plásticos, cauchos, papel, metales, textiles y confecciones, maquinaria y material eléctrico, electrónico, material de transporte, vidrio, manufacturas de metales, cinematografía, fotografía, armas, municiones, productos diversos como mobiliarios y objetos de colección o antigüedades.

7.2.8.1.3 Utilidad de la clasificación arancelaria Es útil clasificar arancelariamente una mercancía de procedencia extranjera objeto de importación, porque nos permite diferenciarla de las demás de su género o especie, establecer su naturaleza y características, determinar el gravamen arancelario que debe liquidarse y pagarse para obtener el levante. También es útil porque permite a los países conocer y manejar las estadísticas reales de los volúmenes de intercambio comercial entre ellos y

determinar los flujos de mercancías por ramas y actividades económicas. El registro de estos flujos, facilita a los países establecer los movimientos financieros de sus operaciones. Todo tipo de mercancía existente o por crear, es susceptible de clasificar en la nomenclatura arancelaria.

7.2.8.1.4 Estrategias para la correcta clasificación arancelaria de las mercancías. Para la correcta clasificación arancelaria de las mercancías no hay atajos ni fórmulas mágicas, el único camino conocido implica lectura, mucha lectura, y paciencia, mucha paciencia, para la búsqueda. Inicialmente una mercancía puede tener a primera vista 2 o 3 o más posibles partidas que parecen ser pertinentes. Estúdielas todas a fondo. Hay muchos casos que demandan mas de 1 hora de estudio y análisis. A continuación se presenta una aproximación a una estrategia: a. Identificación de la mercancía: Este es el paso más importante del proceso. Se requiere que el producto sea identificado plenamente, para poder asignarle la subpartida arancelaria única que le corresponde. Nunca se asigna una subpartida a un producto si todavía existen dudas sobre su identificación. Las mercancías objeto de comercio generalmente se designan por sus nombres comerciales, pero para describirlas ante las autoridades que regulan el comercio exterior, es necesario ampliar esa denominación, utilizando también el nombre genérico y otros datos que permitan establecer la individualización del producto. Hay 2 formas de establecer la identificación de la mercancía: Documentalmente y por Reconocimiento La identificación documental. Requiere el aporte de literatura técnica, catálogo o folletos para aparatos, máquinas y equipos. También se puede buscar por internet, ya que casi todas las grandes compañías del mundo tienen su propia página en la red. Para productos químicos, textiles, papeles, productos de siderurgia, se requiere el suministro de análisis químico de composición y literatura técnica sobre características y uso. Es importante determinar el uso a que está destinado el producto porque proporciona una guía clave para su ubicación dentro de los capítulos del

arancel , que están ordenados ascendentemente desde materias primas a productos de alta elaboración. La identificación por Reconocimiento. Se presenta en 2 formas: Reconocimiento directo por parte del clasificador o reconocimiento indirecto, mediante el reporte elaborado por el auxiliar que practique la diligencia. b. Leer notas de la sección: Una vez identificada plenamente la mercancía, es posible establecer en principio 1, 2 o 3 posibles Partidas. Se debe iniciar el estudio por la Sección del arancel que comprende cada una de las posibles partidas. Es importante confirmar o descartar con la lectura y análisis de las Notas Legales de Sección. c. Leer notas del capítulo: Una vez establecida la Sección, se pasa a determinar el capítulo del arancel que correspondería a la mercancía. También se sigue el método de confirmar o descartar el capítulo mediante la lectura y análisis de las Notas Legales del Capítulo. d. Leer texto de la partida arancelaria y de sus notas explicativas: Ya establecido el capítulo, se pasa a determinar la partida arancelaria básica (4 dígitos). Esta se confirma o se descarta con la lectura y análisis del Texto de la Partida, conocido como el encabezamiento del arancel, y con la lectura y el análisis de las Notas Explicativas correspondientes a la partida. Las Notas Explicativas del Sistema Armonizado contienen la interpretación oficial aprobada por la Organización Mundial de Aduana (OMA), para cada partida arancelaria, y suministran indicaciones detalladas sobre el contenido de cada partida y la lista de los principales artículos comprendidos en ella, así como las exclusiones. También presentan precisiones de orden tecnológico relativas a las mercancías, sus descripciones, sus propiedades, su modo de obtención, sus usos y las demás informaciones de utilidad práctica que permiten la identificación de las mercancías. Este análisis de las Notas Explicativas de la partida es muy importante porque de su estudio se puede desprender que la pa rtida asignada en principio no es la que corresponde al artículo a clasificar y entonces se debe entrar a estudiar y analizar otra u otras partidas factibles. e. Determinar la subpartida arancelaria: Una vez establecida la partida arancelaria, se procede al análisis dentro de ella, para ubicar la subpartida correspondiente al producto. Se comienza con el análisis de los textos de subpartida y la lectura de las notas de subpartida si las hay.

Aquí entra en juego el manejo de los guiones, que vinieron a sustituir al sistema alfanumérico de la anterior Nomenclatura Arancelaria de Bruselas. Estos guiones son guías para establecer los desdoblamientos que se van sucediendo dentro de cada partida. Las comparaciones deben hacerse entre subpartidas con el mismo número de guiones. El análisis de los guiones, desdoblamientos y subpartidas dentro de una misma partida arancelaria, permite determinar la subpartida arancelaria definitiva que le corresponde al producto.

7.2.8.1.5 Notas explicativas y Reglas generales Las Notas Explicativas sin ser parte integrante del Convenio del Sistema Armonizado, constituyen su interpretación Oficial del que forman como complemento indispensable. Estas Notas no constituyen un comentario exhaustivo ni definitivo sobre el alcance general de las partidas y subpartidas del Sistema Armonizado, pero deben ser leídas siempre refiriéndose estrictamente a los textos legales del Sistema propiamente dicho, sin disociarse de las reglas interpretativas y de las Notas de Secciones y de Capítulos. Las Notas Explicativas del Sistema Armonizado siguen, por lo tanto, el orden sistemático de presentación del mismo y proporcionan indicaciones sobre el alcance de partida, así como los principales artículos comprendidos en cada una de ellas y de los textos exc luidos, acompañada de descripciones técnicas (aspecto, propiedades, forma de obtención, utilizaciones, etc). También se establecen Notas Explicativas de subpartida para precisar su contenido y alcance. Reglas generales Para ser coherente, el Sistema Armonizado vincula una mercancía con la determinada partida o según el caso, subpartida. Por lo tanto incluye reglas para su utilización, que aseguran que un producto siempre se clasificará en la misma partida o subpartida. Las reglas interpretativas establecen un procedimiento de clasificación por grado de elaboración de las mercancías en el Sistema Armonizado, a fin de que una mercancía siempre se clasifique primero; en su correspondiente partida de 4 dígitos, y luego en la subdivisión de un guión apropiado de esta misma partida y solamente después, en la subpartida correspondiente de dos guiones, sin tomar en cuenta, en ninguno de los casos, los términos de cualquier subdivisión de nivel inferior.

La clasificación de las mercancías en la nomenclatura se regirá por los principios siguientes: Regla 1. Los títulos de las secciones, de los capítulos o de los subcapitulos solo tiene un valor indicativo, ya que la clasificación esta determinada legalmente por los textos de las partidas y de las notas de sección o de capítulo y, si no son contrarias a los textos de dichas partidas y notas. Regla 2. a] Cualquier referencia a un artículo en una partida determinada alcanza también al artículo incompleto o sin terminar, simpre que ya presente las caracteristicas esenciales del artículo completo o terminado. Alcanza tambien al artículo completo o terminado, o considerado como tal en virtud de las disposiciones precedentes, cuando se presente desmontando o sin montar todavía. b] Cualquier referencia a una materia en una partida alcanza a dicha materia tanto pura como mezclada o asociada con otras materias. Así mismo, cualquier referencia a las manufacturadas de una materia determinada alcanza también a las constituidas total o parcialmente por dicha materia. La clasificación de estos productos mezclados o de los artículos compuestos se hará de acuerdo con los principios enunciados en la regla 3. Regla 3. Cuando una mercancía pudiera clasificarse en dos o más partidas por aplicaciòn de la regla 2 b] o en cualquier otro caso, la clasificación se realizará como sigue: a] La partida más específica tendrá prioridad sobre las más genéricas. Sin embargo, cuando dos o más partidas se refieran, cada una, solamente a una parte de las materias que constituyan un producto mezclado o un artículo compuesto o solamente a una parte de los artículos, en el caso de mercancías presentadas en surtidos acondicionados para la venta al por menor, tales partidas deben considerarse igualmente específicas para dicho producto o artículo, incluso si una de ellas lo describe de manera más precisa o completa. b] Los productos mezclados, las manufacturas compuestas de materias diferentes o constituidas por la unión de artículos diferentes y las mercancías presentadas en surtidos acondicionados para la venta al, por menor, cuya clasificación no pueda efectuarse aplicando la regla 3 a], se clasificarán con

la materia o el articulo que les confiera el caràcter esencial, si fuera posible determinarlo. c] Cuando las reglas 3 a] y 3 b] no permitan efectuar la clasificación, la mercancía se clasificará en la ultima partida por orden de numeración entre las susceptibles de tenerse en cuenta. Regla 4. Las mercancías que no puedan clasificarse aplicando las reglas anteriores se clasificarán en la partida que comprenda los artículos con los que tengan mayor analogía. Regla 5. Además de las disposiciones precedentes, a las mercancías consideradas a continuación se les aplicarán las reglas siguientes: a] Los estuches para aparatos fotográficos, para instrumentos de música, para armas, para instrumentos de dibujo, los estuches y continentes similares, especialmente apropiados para contener un artículo determinado o un surtido, susceptibles de uso prolongado y que se presenten con los artículos a los que esten destinados, se clasificarán con dichos artículos cuando sean del tipo de los normalmente vendidos con ellos. Sin embargo, esta regla no afecta a la clasificación de los continentes que confieran al conjunto el carácter esencial. b] Salvo lo dispuesto en la regla 5 a] anterior, los envases que contengan mercancías se clasificarán con ellas cuando sean del tipo de los normalmente utilizados para esa clase de mercancías. Sin embargo, esta disposición no es obligatoria cuando los envases sean susceptibles de ser utilizados razonablemente de manera repetida. Regla 6. La clasificación de mercancías en las subpartidas de una misma partida està determinada legalmente por los textos de las subpartidas y de las notas de subpartida así como, mutatis mutandis , por las reglas anteriores, bien entendido que sólo puede compararse subpartidas del mismo nivel. A efectos de esta regla, también se aplicarán las notas de sección y de capítulo, salvo disposiciones en contrario.

7.2.9 Valor en aduana “El valor aduanero o sea la base gravable sobre la cual se deben tasar los tributos aduaneros, son esencialmente tributos ad-valorem, tradicionalmente ha ofrecido múltiples dificultades para su conformación, así como para la verificación y control respectivos. Es por lo expuesto que las naciones y grupo de naciones han tenido como trabajo primordial en el área aduanera, el tratar de precisar los conceptos que hacen parte del “valor aduanero” así como la fijación de unas reglas de juego que permitan que las actuaciones aduaneras se surtan de manera uniforme a nivel mundial, o por lo menos a nivel de los países miembros de los diferentes bloques comerciales”. 54 Sobre el desarrollo de dichas discusiones, de manera breve se citan los siguientes: En la Ronda de Uruguay, se aprobó el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Articulo VII del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, el cual queda como anexo al Acuerdo sobre la Organización Mundial del Comercio (OMC). Colombia aprobó el Acuerdo por el cual se establece la O.M.C., suscrito en Marruecos en Abril 15 de 1994. Por lo tanto, nuestro país es parte contratante del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Articulo VII del GATT de 1994. La Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC), hoy Comunidad Andina de Naciones, mediante la Decisión No. 378 adoptó el texto único que recoge las disposiciones relativas a la determinación del VALOR EN ADUANA de las mercancías importadas por los Países Miembros, acogiendo el texto del “Acuerdo Relativo a la Aplicación del Articulo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994” Con la Decisión 379 de la JUNAC se adoptó el formulario “Declaración Andina de Valor”, documento que permite a las autoridades aduaneras conocer los elementos relacionados con las transacciones comerciales de las mercancías importadas determinantes del Valor Aduanero de las mismas.

7.2.10 Precios estimados En materia de valoración aduanera se han establecido medidas de control para evitar que las declaraciones de algunas mercancías contengan precios 54 VASCO RUBEN, GUILLERMO FINO, VECONO CARLOS. El Sistema Aduanero en Colombia. 2003

que no correspondan a la realidad. Una de tales medidas son los precios estimados que se dan para un rango de productos que reúnen características similares, pero que debido a su composición, tamaño o aditamentos particulares hacen que entre ellos existan diferencias que se puedan reflejar en el precio. La definición legal, contenida en el Art. 2° del Decreto 1161 de 2002, es la siguiente: “Precio Estimado. Es aquel precio de referencia establecido en términos de márgenes o rangos mediante acto administrativo expedido por la Dirección de Impuestos y Aduanas, para ser utilizado como mecanismo de control de los precios FOB declarados por las mercancías importadas o introducidas al resto del territorio nacional” En consecuencia, los valores estimados son los precios de referencia que sirven de base al inspector aduanero como Valores Indicativos, en el proceso de inspección y como base de valoración, en el control posterior. Sin embargo, lo anterior implica que el importador no deba autodeterminarse el Valor en Aduana según la negociación efectuada. Por el contrario, conforme al Acuerdo de Valoración de la OMC, al momento de valorar se tiene como método prioritario de valoración el del “Valor de Transacción”, el cual parte del precio realmente pagado o por pagar de las mercancías que se importan al país, con los ajustes que sean procedentes. Finalmente, “si la Administración en uso de sus facultades de control tiene dudas razonables de los importes declarados, puede exigir pruebas que acrediten que dicho valor se ajusta a las normas de valoración. En consecuencia, el importador siempre debe declarar el valor de su negociación y no el precio que figura en el acto administrativo que contiene los precios estimados. Sin embargo, no se aceptarán precios por debajo del límite inferior de los estimados” 55

7.2.11 Programas de Control Posterior: Visión de la División de Programas de la Subdirección de Fiscalización Aduanera. Los programas de control posterior tienen su fundamento en el Estatuto Aduanero (Decreto 2685 de 1999) en su artículo 469 en donde se le da a la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales la competencia de la fiscalización Aduanera, de la siguiente manera: "La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales tendrá competencia para adelantar las investigaciones y desarrollar los controles necesarios para 55 División de Valoración. “Cartilla de Precios Estimados”. DIAN. Bogotá.

asegurar el efectivo cumplimiento de las normas aduaneras, simultáneamente al desarrollo de las operaciones de comercio exterior, o mediante la fiscalización posterior que se podrá llevar a cabo para verificar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras, o integralmente, para verificar también el cumplimiento de las obligaciones tributarias..." "..... La única autoridad competente para verificar la legalidad de la importación de las mercancías que se introduzcan o circulen en el territorio nacional, será la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales". Con este fin, dentro de la U.A.E DIAN, se le delega esta función a la Subdirección de Fiscalización Aduanera, en donde su principal herramienta son los Programas de Control posterior, con competencia para su formulación, prediseño y ejecución en la División con este mismo nombre.

7.2.11.1 Concepto Dentro de los principales conceptos se encuentran los siguientes: “Los programas de control posterior son mecanismos de fiscalización que a través de criterios y perfiles de selección, permite establecer posibles infractores a la normatividad aduanera, sancionar todo tipo de infracciones en que puedan incurrir los usuarios del comercio exterior, contribuyendo al fortalecimiento del sistema de control y la generación de recaudo”.56 “En otras palabras, es el Control sobre las operaciones de comercio exterior ya concluidas pero cuyas declaraciones no han quedado en firme (3 años) con el fin identificar, determinar, corregir y sancionar todo tipo de inexactitudes en que pudieran incurrir los usuarios de comercio exterior con las diferentes operaciones que realizan y que generalmente conllevan a un menor pago de tributos aduaneros, constituyéndose de esta forma en parte del contrabando técnico”.57

56 Instrucción 001 de Enero 30 de 2004. Pág. 4 57 Definición Presentación Francisco Lara Galindo. Abril 7 de 2005. Contrabando Técnico: “Conducta irregular en la que el importador, aparentemente, bajo el lleno de los requisitos legales, introduce una mercancía al país amparada en una descripción arancelaria distinta a la de sus verdaderas características y naturaleza, con el propósito de reducir el valor de los tributos aduaneros a pagar o eludir ciertas restricciones administrativas que impiden su libre importación, evitar controles o evadir resoluciones de precios mínimos..” A través de esta práctica, en algunas ocasiones, también es posible escapar a exigencias de licencia previa o favorecer engañosamente una mercancía con preferencias arancelarias derivadas de convenios o acuerdos internacionales. A esta práctica acuden muchos importadores merced a la existencia de un significativo número de desdoblamientos en el arancel colombiano. En consecuencia, el deslizamiento de una mercancía desde una subpartida determinada hasta una vecina, pero que paga unos tributos menores, pasa en la mayoría de ocasiones completamente desapercibida, debido a

Los Programas de control posterior tienen como fin identificar una posible: a. Subfacturación: Es la consignación en la declaración de importación, de un valor menor al realmente pagado por la mercancía en el exterior, con el propósito de reducir la base monetaria sobre la cual se calcula el monto de los tributos aduaneros, evadiendo de esta manera el pago de una buena parte de los mismos La práctica más común para desfigurar el costo real de las mercancías es presentar una factura que no representa los términos de la transacción comercial o que es diferente a la expedida por el exportador. Esta práctica es mucho más frecuente que las otras irregularidades cometidas en la importación de mercancías, y en ella eventualmente pueden participar el importador, en connivencia muchas veces con el exportador y bajo el patrocinio del agente de ventas o representante del exportador. En estas condiciones, la factura presentada involucra maniobras de inexactitud tanto tributaria como cambiaria, ya que el importador debe enfrentar un doble pago, uno por la cantidad que aparece en la factura presentada, hecho en forma regular, y, otro, en forma dolosa, para cubrir el resto de la transacción real. De contera, el importador puede obtener un doble beneficio, uno tributario, al reducir el monto de los tributos fiscales y otro cambiario al aprovechar un posible diferencial en las tasa de cambio del mercado oficial respecto a los otros mercados. La subfacturación de importaciones es el vehículo utilizado también para financiar importaciones a través del lavado de dólares, esto es, utilizar para pagar dichas importaciones los dólares provenientes del narcotráfico o de otras actividades ilícitas. Bajo esta órbita cae igualmente el contrabando abierto. b. Sobrefacturación: Contrariamente a la irregularidad anterior, la sobrefacturación existe cuando el importador consigna en su declaración de importación un valor mayor al realmente pagado por la mercancía. El propósito es múltiple y puede buscar desde la transferencia de fondos al

que en estas condiciones, las mercancías son similares, sin ser idénticas, lo que permite que pequeños detalles de diferencia no sean detectados, configurándos e el fraude. De esta manera, entonces, no sólo es posible acudir a esta práctica para reducir dolosamente los tributos, sino también para eludir restricciones legales (en el caso de algunos productos que sólo pueden importarse bajo licencia previa), evadir los controles de precios (en las circunstancias en que se fijen precios mínimos oficiales) o evitar la presentación de vistos buenos o permisos (en los eventos en que ciertas restricciones al comercio son impuestas para prevenir daños o perjuicios a la salubridad o seguridad públicas) .

exterior y la evasión del pago de derechos "antidumping", hasta perseguir la elusión del pago de impuestos de renta mediante la presentación de menores beneficios. En esta práctica, el infractor usualmente termina pagando una cifra mayor de impuestos a la que le corresponde; en compensación, a través de este tipo de fraude, obtendrá beneficios ampliados, de acuerdo con el fin buscado. Además de la transferencia de fondos al exterior, en forma irregular, también a través de la sobrefacturación de importaciones se hacen reembolsos ocultos, reversión de utilidades -normalmente entre firmas asociadas, evitando con ésto ser gravadas en el país -, o desdoblar valores para asignar las cifras mayores a mercancías que tienen aranceles más bajos y viceversa. Son operaciones muy frecuentes, dentro de esta práctica, las que involucran los precios de transferencia, entre firmas asociadas que, buscando la reversión de utilidades, sobrefacturan el valor de sus importaciones. c. Subvaloración d. Errónea clasificación arancelaria e. Incumplimiento de las restricciones legales y/o Administrativas f. Errores Aritméticos g. Incumplimiento sobre la finalización de regímenes suspensivos de

importación o exportación.

7.2.11.2 Marco legal En desarrollo de las actividades que adelanta la División de Programas de Fiscalización Aduanera se debe tener en cuenta entre otras las siguientes normas: ♦ Constitución Política de 1991 ♦ Decreto 2685 del 29 de Diciembre de 1999, sus modificaciones y las

resoluciones reglamentarias Resolución 4240 de 2 de junio de 2000, así como el Decreto modificatorio 1232 del 20 de junio de 2001 y su reglamentario la Resolución 7002 del 9 de agosto de 2001, entre otros.

♦ Arancel de Aduanas ♦ Conceptos emitidos por la oficina Jurídica y la Subdirección Técnica y de

Comercio Exterior del nivel central de la DIAN. ♦ Circulares de precios de referencia y Resoluciones de Precios Mínimos. ♦ Acuerdo de Valoración de la Organización Mundial del Comercio (OMC) ♦ Decisión 378 y 379 de la Comunidad Andina ♦ Igualmente podrán tomarse para su interpretación y aplicación las

Opiniones Consultivas, Comentarios, Notas Explicativas, Estudios de Caso y Estudios del Comité Técnico de Valoración de la Organización

Mundial de Aduanas (OMA), así como de las Decisiones del Comité de Valoración en Aduana y demás textos emanados de los comités citados.

7.2.11.3 Procedimiento o metodología para la formulación y diseño de Programas de Control Posterior La metodología para la formulación, diseño e implantación y ejecución de control posterior se establece en la Instrucción 001 de Enero 30 de 2004, con el fin de unificar un modelo conceptual en materia de control posterior que garantice la efectividad de las acciones que emprende la DIAN particularmente las orientadas a un efectivo control de las obligaciones aduaneras y al recaudo por las multas que se generen por la comisión de infracción administrativa. Con este fin la División de Programas de la Subdirección de Fiscalización Aduanera reorganizó el accionar que se venía trabajando en los años anteriores en cuanto a la metodología de la formulación de programas, acogiéndose a la Instrucción antes mencionada, y la “asignación de sectores económicos” 58 para cada uno de los funcionarios generando una especialización, para incrementar así la efectividad de los programas de control posterior. La metodología no necesariamente se deben seguir en el orden presentado, ni se exige la consecución de cada uno de los puntos, no se debe entender la metodología como una camisa de fuerza, ya que permite flexibilidad dependiendo de la clase de programa o sector que se esté trabajando. Entre los sectores se presentan diferencias de contexto y forma, lo que no obliga que todos los programas se realicen de la misma manera, aunque por resultado deben dar lo mismo.

7.2.11.3.1 Formulación, diseño e implantación de Programas de Control Posterior La metodología contiene los siguientes pasos para la formulación, diseño e implantación de Programas de Control Poste rior: 58 La selección de los sectores se hizo teniendo en cuenta la organización del Arancel de Aduanas, asignando a cada funcionario de 1 a 4 capítulos, entre ellos están: PROD. REINO VEGETAL, GRASAS Y ACEITES ORIGEN VEGETAL, LICORES Y BEDIDAS, PROD. REINO ANIMAL, PROD. IND. QUIMICA, MINERALES, COMBUSTIBLES, LICENCIAS PREVIAS, ARMAS, PLASTICOS, MANUFACTURAS PIEL, CUEROS, MADERAS, CARBON, CORCHO Y SUS MANUFACTURAS, VEHICULOS Y PARTES, IMPLEMENTOS QUIRURGICOS, entre otros.

1. Definir un perfil de riesgo u origen de los programas.

“El perfil de riesgo es la detección de comportamientos, procedimientos y demás acciones irregulares que se presenten de manera generalizada para un sector económico, usuario, declarante, importador, modalidad, producto y demás, trayendo como consecuencia el incumplimiento de las normas aduaneras”59, en pocas palabras las inconsistencias en el cumplimiento de los requisitos y detectando de forma inmediata la infracción y sanción que pueda acarrear. Este perfil de riesgo surge a partir de información endógena o exógena y con información de las fuentes internas o externas obtenida a través de:

• Estudios y análisis del comportamiento en los sectores económicos, sensibles al contrabando.

• Análisis de las declaraciones de importación, declaraciones de tránsito aduanero, facturas de nacionalización, facturas comerciales, vistos buenos, registros y licencias de importación, D.A.V60, entre otros.

• Actuaciones originadas en controversias de valor61 remitidas a control posterior.

• Decisiones y recomendaciones del Cómite de Selectividad. • Inconsistencias generadas de los cruces de información en los

diferentes sistemas y bases de información de la Entidad • Denuncias provenientes de personas naturales o jurídicas, entidades

públicas o privadas y asociaciones gremiales. • Estudios de carácter general provenientes de la Subdirección Técnica

Aduanera. • Análisis de normas a cuyo amparo pueden generarse

comportamientos o tendencias elusorias.

2. Escoger un universo potencial de seleccionados y recolección de la Información.

Una vez identificados los criterios a evaluar, se deberá proceder a obtener la información necesaria en la investigación, la cual se podrá adquirir mediante Requerimientos Ordinarios de información bien a empresas u otras entidades, oficios a las demás dependencias de la entidad, consultas en las bases de datos o sistemas de información internos de la DIAN.

59 Instrucción 001 de 2004 Definiciones Básicas Pág. 5 60 Declaración Andina de Valor 61 Se entiende por controversia de valor, cuando durante la inspección aduanera, la autoridad de la misma, encuentra inconsistencias en los valores de las mercancías (expresado en costo unitario) expresados en términos FOB, comparados con los precios estimados, precios de referencia, precios oficiales, o demás actos que obliguen a la autoridad realizar una comparación con valores indicativos.

Del resultado obtenido pueden seleccionarse las declaraciones de importación que deben ser objeto de verificación, con el fin de requerir a los importadores o usuarios para verificar el correcto cumplimiento de las normas aduaneras, según el perfil de riesgo seleccionado.

3. Análisis y registro de la Información. Puede ser manual o sistematizado, comprende la compilación de la información (respuesta a los Requerimientos Ordinarios de información), su ordenamiento, clasificación y priorización, de acuerdo a los objetivos y perfil del programa, se crean bases de datos para realizar los cruces y análisis respectivos.

4. Cruces de Información. Es el proceso de realizar el cruce y análisis definitivo de toda la información recepcionada y evaluada frente a las fuentes internas y externas y de la normatividad aduanera; sistemas de comunicación y bases de datos internas.

5. Realización de la Prueba Piloto y Evaluación de la misma. Cuando sea como resultado del análisis preliminar, se procederá a realizar la prueba piloto (consiste en la realización de un ejercicio similar al que se realizará en todas las Administraciones cuando se ejecute el programa) cuando sea necesario, la cual determinará la viabilidad del programa, o permitirá efectuar las modificaciones que se den como resultado del mismo o el archivo 62 si es del caso. La prueba piloto la realiza la administración motivada por la División de Programas.

6. Implantación del programa –Instrucción Administrativa - Consiste en formalizar el programa, señalando las diferentes etapas que se agotaron para determinar su viabilidad dándose a conocer mediante Instructivo, el cual es suscrito por los Subdirectores Técnico y Fiscalización Aduanera, en caso de tratarse de estudios de valor o de clasificación arancelaria.

62 En caso de que un programa no genere los resultados esperados de acuerdo a los resultados obtenidos, se detecte que todo estaba acorde a las normas, se deberá efectuar su respectivo archivo, describiendo de una manera clara el procedimiento seguido y los resultados obtenidos, a sí como la justificación de la no ejecución del programa. Documento de archivo que deberá ser firmado por quién realizó el estudio respectivo y su jefe inmediato.

a. Continuando con el proceso anterior, se deberá ajustar el universo de seleccionados si así se determina resultado de la prueba piloto.

b. Se nombra el programa de acuerdo al análisis obtenido de la información suministrada como origen del programa, frente a la normatividad, después de establecer el objetivo general y los objetivos específicos.

c. Se asigna un código único, compuesto por dos (2) letras, que servirá para el seguimiento y control.

d. La instrucción que se imparte deberá contener de una manera clara y precisa sus objetivos, alcance y procedimientos a seguir para la implantación y desarrollo del programa, se dará a conocer a las Administraciones y/o funcionarios encargados de su ejecución.

e. Por parte del área respectiva, se deberá remitir a las administraciones los programas diseñados, una vez hayan sido oficializados a través de Instrucción Administrativa, que se dará a conocer a las administraciones con sus correspondientes seleccionados con sus documentos soportes, si es del caso, con el fin de garantizar su debida divulgación.

Contenido de la Instrucción Administrativa La Instrucción deberá indicar: ♦ Las Dependencias que la emiten, su número y fecha, nombre y código del

programa. ♦ El Objetivo General y los Objetivos específicos. Definen lo que se quiere

lograr con la implementación y el control. ♦ Facultades legales. Se indican las normas que otorgan competencia a la

Subdirección de Fiscalización Aduanera y a la Subdirección Técnica Aduanera en los casos que la Instrucción la suscriba ambas dependencias.

♦ Marco Jurídico o Fundamento Legal. Es el marco legal del programa que sustenta su desarrollo sustancial y procedimental.

♦ La definición de criterios. Cada programa debe identificar claramente las infracciones y sanciones aplicables.

♦ Criterios de selección. Debe indicarse cual es la cobertura del programa, Administraciones donde se llevará a cabo y cuales fueron los criterios que se tuvieron en cuenta.

♦ Como se obtuvo el universo de los seleccionados. Se deberá describir de una manera clara y precisa el procedimiento seguido para obtener el universo de seleccionados, así como indicar si el programa es de aplicación temporal o permanente.

♦ Procedimiento para elegir nuevos seleccionados de manera ordenada. Actividades sistemáticas del proceso a seguir en la ejecución del programa.

♦ Indicadores. Se determinan indicadores para medir la efectividad del programa, indicando número de aprehensiones y/o número de expedientes abiertos y gestión por recaudo. Para cada programa se deberán diseñar indicadores de gestión acordes con los aspectos que pretende mediar el área, con el fin de evaluar la eficiencia, eficacia y economía del programa. Es responsabilidad del nivel central establecer los indicadores de los programas de control posterior y es responsabilidad de nivel local, proveer la información necesaria para la aplicación de estos indicadores.

♦ Seguimiento e informes. De los resultados obtenidos en la ejecución del programa de control posterior, los jefes de las Divisiones de Fiscalización y Liquidación, deberán rendir informe mensual.

♦ S.E.G.G.. Deberá registrarse en los respectivos formatos SEGG la información correspondientes a las acciones y/o valores de gestión obtenidos, como resultados de las visitas e inspecciones realizadas.

♦ Control administrativo. Comprende la asignación de responsabilidades de los funcionarios que intervienen, quienes lo hicieron o quienes lo ejecutan.

7. Etapa de Ejecución

Las administraciones ejecutarán el programa de acuerdo con los lineamientos y procedimientos establecidos en las Instrucciones diseñadas para el efecto y se efectuará seguimiento conforme a lo señalado en el mismo.

8. Etapa de Seguimiento y Control. Informes: En cada Instrucción se indicará el tipo de informes a presentar y su periodicidad. El seguimiento debe estar enfocado a determinar la forma como se está aplicando, las dificultades en su realización y la efectividad del programa en materia de cubrimiento, correcciones a las declaraciones, recaudo, sanciones, aprehensiones y demás actuaciones que puedan surgir como resultado de un programa.

9. SEGG Se deberá indicar qué tipo de información quedará registrada en los formatos SEGG, de acuerdo con el programa implantado.

7.3 PREDISEÑO DE PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR DE LOS SECTORES MAQUINARÍA (BOMBAS) Y AGRICULTURA (ARROZ, MAÍZ Y AZÚCAR). El presente capítulo es la descripción técnica de las acciones realizadas puntualmente en los sectores económicos base de este trabajo, teniendo como guía en todo momento el procedimiento establecido en la Instrucción 001 de Enero 30 de 2004 (Metodología para la formulación, diseño, implantación y ejecución de programas de control posterior), reiterando que aunque existe una metodología unificada para el diseño, los sectores económicos por sus características especificas y comportamiento sensible al contrabando, requieren un tratamiento especial e investigaciones particulares, que generan diferencias en la elaboración y formulación de programas entre uno y otro sector. El informe inicia con un análisis básico de los productos clasificados en los capítulos 84 y 85 del Arancel de Aduanas dentro de los cuales se encuentra el sector maquinaria-equipo y las mercancías tratadas en esta oportunidad bajo ese sector económico (bombas); productos catalogados como maquinaria y equipo con un alto grado de sensibilidad al contrabando técnico, identificado en este caso, como error de clasificación arancelaria con el fin de pagar un menor valor, tratando de demostrar como surgió el comportamiento o irregularidad con esa clase de mercancías consecuencia de incumplimiento de normas aduaneras dentro de lo que llamamos perfil de riesgo. Posteriormente, se describe el procedimiento utilizado para detectar la infracción y se exponen los criterios de selección y la muestra de seleccionados a la cual se le aplica el análisis, para llegar a unas conclusiones, que si bien son bastante reveladoras y podrían culminar en un Programa de Control Posterior con la consiguiente sanción para los posibles infractores, no alcanza el tiempo para la aplicación de la prueba piloto, ni mucho menos para la aplicación del programa siendo la razón de esto esencialmente la lenta respuesta en los conceptos de la División de Arancel de la Subdirección Técnica para la consecución del Programa en cuestión. El siguiente aspecto es el referente al sector agropecuario, comprende la descripción del sector y su comportamiento, además del diseño y elaboración de tres programas de control posterior para maíz amarillo y maíz blanco, azúcar de caña y arroz blanco, describiendo una a una las acciones que se realizaron para obtener los mismos, iniciando desde la determinación del

perfil de riesgo, la obtención de los seleccionados, los cruces de información con los sistemas de información y consulta en las centrales de riesgo, solicitud de información mediante requerimientos ordinarios a los importadores, solicitud de información mediante exhorto al exterior a los proveedores de las mercancías, hasta llegar a la emisión del programa mediante instrucción administrativa, la remisión a las administraciones competentes y la investigación que debe proceder a adelantarse por cada administración.

7.3.1 Programa de Control Posterior para el Sector Maquinaria - Bombas El sector Electrodomésticos que maneja la División de Programas de Control Posterior, se fundamenta en el Arancel de Aduanas específicamente en la Sección XVI de este documento: “Máquinas y aparatos, material eléctrico y sus partes; aparatos de grabación o reproducción de sonido, aparatos de grabación o reproducción de imagen y accesorios de estos aparatos”. Y la mercancía base para el presente Programa de Control Posterior se ubica dentro de esta Sección, en el capítulo 84 del Arancel de Aduanas, llamado “Reactores nucleares, calderas, máquinas, aparatos y artefactos mecánicos; partes de estas máquinas o aparatos”. Dentro de este capítulo ubicamos la partida 84.13, “Bombas para líquidos, incluso con dispositivo medidor incorporado; elevadores de líquidos”. Y nos dirigimos a la subpartida arancelaria 84.13.11.00.00: “- Bombas para distribución de carburantes o lubricantes, del tipo de las utilizadas en gasolineras, estaciones de servicio o garajes”. La metodología para la formulación, diseño e implantación para este Programa se comenzó a aplicar a partir de información exógena, en este caso con una denuncia anónima63 a una empresa64 sobre contrabando técnico en cuanto a error de clasificación arancelaria65 de una mercancía

63 Como se presentó en un capítulo anterior, y a partir de la Instrucción 001 del 2004 de la DIAN un programa puede surgir por información exógena o endógena obtenida a través de estudios económicos, análisis de declaraciones de importación, u otros documentos esenciales en el proceso importador, modelos de gestión de riesgos, denuncias, entre otros. 64 En este caso se trata de una denuncia una empresa importadora de mercancías, denuncias que también pueden presentarse contra cualquier responsable de la obligación aduanera, entre los que se encuentran el exportador, el propietario, el poseedor o el tenedor de la mercancía, el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, intermediario y declarante de la mercancía, que son usualmente Sociedades de Intermediación Aduanera -SIA- . Para mas información ver el Decreto 2685/99, Articulo 3. 65 La errónea clasificación arancelaria es uno de los tipos de contrabando técnico, consistente en la declaración de mercancías por una subpartida o posición arancelaria (código de identificación para cada tipo de mercancía) diferente a la establecida legalmente en el Arancel de Aduanas, usualmente para pagar un gravamen menor al obligado o al establecido.

dentro del sector Electrodomésticos, remitida a la División de Programas de Control Posterior

Pasos a seguir:

1. Justificación de la Investigación: Independientemente de la causa para abrir el proceso de diseño de un Programa de Control Posterior los funcionarios de la División de Programas de Control Posterior están en la obligación de acogerla y darle el trámite respectivo específico para cada caso, so pena de acarrear responsabilidades administrativas y disciplinarias si se rechaza, teniendo en cuenta que el principal sustento de los Programas es la satisfacción de la necesidad de lograr un eficiente control de las obligaciones aduaneras y cambiarias66 lo que conlleva a un mayor recaudo. 2. Recolección de información, para lo cual se decidió hacer consulta en el sistema de información SIFARO- Fuente SIAT, permitiendo obtener datos específicos de posibles seleccionados, esa consulta se hace con unos parámetros establecidos y un período de tiempo dado.67 Obtenidos los resultados, se depura esa información y se obtienen los seleccionados iniciales para enviar Requerimientos de Información con el fin de revisar los documentos solicitados e identificar cualquier inconsistencia en cuanto a clasificación arancelaria (en este caso). 3. Emitir Requerimiento Ordinario de Información por medio de la jefe de la División, la cual en ejercicio de las facultades legales conferidas por los artículos 26 del Decreto 1265 de 1999, artículo 51 de la Resolución 5632 de 1999, y los artículos 469 y 470 del Decreto 2685 de 1999 y demás normas concordantes y complementarias, solicitando a los seleccionados en cuestión, el envío de fotocopias legibles de las declaraciones de importación junto con sus documentos soportes 68, catálogos o fichas técnicas. Lo anterior con el fin de contar con una fuente de información veraz, oportuna y confiable que permita identificar los infractores al régimen aduanero para aclarar la correcta clasificación de la mercancía en investigación. 4. Revisar la información solicitada, especialmente los catálogos y/o fichas técnicas haciendo una comparación con las características del tipo de mercancías de la subpartida importada69 para determinar si existe o no error

66 Se tocan las obligaciones cambiarias en la medida que se pueden revisar los precios pagados y por pagar, a través de documentos como la declaración de cambios, la factura, o contrato de compraventa, con el fin de diseñar Programas de Control Posterior de valor. 67 Los parámetros establecidos en el caso fueron las importaciones presentadas por la subpartida No 84.13.11.00.00 y en el periodo 01 de enero de 2003 a julio 30 de 2004. 68 Los cuales se contemplan en el Artículo 121 del Decreto 2685 de 1999, entre ellos se encuentran la licencia y/o registro de importación, certificado de origen, factura comercial, lista de empaque, documento de transporte, declaración Andina de Valor, entre otros. 69 Esta información puede ser encontrada en Internet, libros o cualquier otra fuente.

en la clasificación en el momento de la presentación de la declaración de importación que ampara la mercancía. 5. Determinar las conclusiones de la investigación preliminar: Se solicitó mediante oficio el concepto de la División de Arancel de la Subdirección Técnica de la DIAN en este caso, con el fin de que se confirmara la correcta o incorrecta posición arancelaria de esa clase de mercancías, ya que dentro de las competencias la División de Programas no se encuentra la de emitir conceptos técnicos validos en cuanto a clasificación arancelaria. 6. Teniendo en cuenta la respuesta de la División de Arancel en cuanto a ese tema se inició un proceso de intercomunicación entre las dos Divisiones con el fin de perfeccionar la investigación de clasificación arancelaria con base en las mercancías de las subpartida arancelaria 84.13.11.00.00 y así diseñar el programa conjunto 70. 7. Realización de la prueba piloto del Programa de Control Posterior de Bombas: Este punto consiste en la aplicación de un ejercicio similar al que realizarán las administraciones de las importaciones que hayan sido seleccionadas, siguiendo los lineamientos del programa, para evaluar la viabilidad del mismo71. 8. Implantación del Programa: Se formaliza el Programa, señalando las diferentes etapas dándose a conocer mediante Instructivo de acuerdo con parámetros establecidos, dentro de los que se describe el proceso mediante el cuál se determinó la viabilidad del programa, se dan instrucciones a seguir por parte de las ejecutoras administrativas, se remiten los seleccionados a cada administración según la jurisdicción por domicilio fiscal del investigado con el fin de que se aperturen los respectivos expedientes y se determine la situación jurídica de las mercancías investigadas, cuando sea el caso, con ocasión de la implantación de un Programa, con su respectiva instrucción o memorando72.

70 Se debe anotar que este fue el punto al cuál se llegó en el diseño del Programa de Control Posterior de Bombas, siendo la razón de esto, el excesivo tiempo de comunicación formal entre la División de Programas de Control posterior y la División de Arancel de la Subdirección Técnica de la DIAN, para compartir información y adelantar la investigación de las mercancías en investigación. 71 Lo que se hace en la prueba piloto básicamente es estructurar la posible infracción, según los objetivos planteados para el programa, determinar el número de posibles seleccionados acorde con la muestra potencial de seleccionados, analizar los resultados obtenidos y determinar la viabilidad del programa de acuerdo a los mismos. Por último se pueden estructurar o ajustar tanto los objetivos, alcance y procedimientos del programa para su ejecución. 72 Es importante anotar que en caso que el Programa no genere los resultados esperados, o se compruebe que todo estaba acorde a las normas, y llegue a la conclusión que la mercancía cumple con los requisitos y obligaciones aduaneras se deberá efectuar su respectivo archivo, describiendo de una manera clara el procedimiento seguido y los

9. Etapa de ejecución: Las administraciones ejecutarán el Programa de Control Posterior de Bombas de acuerdo a los lineamientos y procedimientos establecidos en las instrucciones diseñadas para el efecto y se efectuará seguimiento conforme a lo señalado en el mismo. 10. Etapa de seguimiento y control: En la instrucción que se elabore para el Programa se indicarán los tipos de informes a presentar y su periodicidad. El seguimiento debe estar enfocado a determinar la forma como se está aplicando, las dificultades en su realización y la efectividad del programa en materia de cubrimiento, correcciones a las declaraciones de importación, recaudo, sanciones, aprehensiones y demás actuaciones que puedan surgir como resultado de un programa. Adicionalmente, para cada programa se deben diseñar indicadores de gestión acordes con los aspectos que pretende medir el Area, con el fin de evaluar la eficiencia, eficacia y economía del programa. Indicadores que deberán quedar descritos en la respectiva instrucción siendo su fuente, los informes de seguimiento presentados. 7.3.2 Programas de Control Posterior: “Subfacturación en Importaciones de Maíz Amarillo, Maíz Blanco” Código (MA); “Subfacturación en Importaciones de Arroz Blanco” Código (AZ); y “Subfacturación en Importaciones de Azúcar de Caña” Código (AC). Acciones Realizadas Para el caso de los productos agrícolas, específicamente arroz, maíz y azúcar de caña, existen las Circulares de Precios de Referencia emitidas por el Director de Aduanas, las cuales tienen carácter indicativo y permiten el control al valor declarado de estos productos, tanto para mercancías idénticas como para similares.73 Los precios de referencia sirven como fundamento de las controversias que se generen entre el importador y la Administración, estas Circulares son emitidas cada quince días y tienen como fin dotar de elementos de juicio a los funcionarios encargados de ejercer el control del valor en aduana de las mercancías que son objeto de importación. Teniendo como base las Circulares de Precios de Referencia, se solicitó al Grupo de Seguimiento y Sistemas de Información de la División de Valoración y Origen de la Subdirección Técnica Aduanera74, realizar el

resultados obtenidos, así como la justificación de la no ejecución del programa. Documento de archivo que deberá ser firmado por quién realizó el estudio respectivo y su jefe inmediato. 73 Art. 285. ESTATUTO ADUANERO. Decreto 2685 de 1999 74 Es la encargada de mantener actualizado el sistema de información de precios para mercancías objeto de importación, de generar los reportes semanales de las tasas de cambio y toda la información relacionada con la técnica aduanera en cuanto al valor en aduana, clasificación arancelaria y el origen. Adicionalmente, maneja los precios de

análisis de los valores declarados por importador para los productos Arroz, Maíz Amarillo, Maíz Blanco y Azúcar de Caña, que en el Arancel de Aduanas corresponden a las subpartidas 10.06.30.00.00, 10.05.90.11.00, 10.05.90.12.00 y 17.01.99.00.00 respectivamente, con relación a las Circulares de Precios de Referencia vigentes a la fecha de cada importación. Para ello, se utilizó la consulta inducida en el sistema de información SIFARO (Fuente SIAT)75, para cada una de las subpartidas arancelarias, durante el período de mayo 1 de 2003 a diciembre 30 de 2004, como se muestra a continuación: (Ver Gráficos No. 1,2 y 3) GRÁFICO No. 1. Pagina Principal. Sistema de Información Sifaro

GRÁFICO No. 2. Menú Consulta Inducida. Declaraciones de Importación.

referencia y estimados generados mediante resoluciones y/o circulares, debidamente firmadas por el Director General. 75 SIAT: Sistema de Información Aduanera Tributaria, suministra información de las declaraciones de importación presentadas en los bancos. La dependencia encargada de su manejo es la Oficina Nacional de Servicio de Información.

GRÁFICO No. 3. Consulta Declaraciones de Importación. Fuente SIAT. Sistema de Información Sifaro

Los campos que se seleccionaron en la consulta fueron declaración de importación anterior, fecha de presentación de la declaración de importación, sticker, importador, nit importador, exportador, país de origen1, subpartida arancelaria1, modalidad1, valor fob1, cantidad1, unidad comercial1. Se realizó el análisis, verificación y comparación del valor FOB declarado en las importaciones presentadas y se diseñó un listado con las Declaraciones de Importación que presentaban precios bajos.

El listado de seleccionados, fue trasladado a la Subdirección de Fiscalización Aduanera para que se realizaran los respectivos filtros y se determinara la implantación y ejecución de un programa de control posterior.

Este listado sugirió que existían inconsistencias y llevó a la División de Programas de la Subdirección de Fiscalización Aduanera a identificar un perfil de riesgo, comprendido este como la detección de acciones irregulares que se presentan de manera generalizada para un sector económico, producto o demás, trayendo como consecuencia el incumplimiento a las normas aduaneras o una posible subfacturación, y generar así las acciones correspondientes, es decir la elaboración de un Programa de Control Posterior.

Consecuentemente, el listado permitía identificar los importadores responsables de la veracidad de la información aportada para la valoración aduanera en virtud de los artículos 16076 y 173 de la Resolución 4240 de 2000, a los cuales se les realizó los cruces de información en el RUT (Registro Unico Tributario), centrales de riesgo (Cifin, Covinoc, Byintong, Data crédito) (Ver Anexos No. 1, 2, 3 y 4), con el fin de identificar plenamente a los seleccionados, su domicilio fiscal y en algunos casos establecer la situación económica de la empresa. Se solicitó mediante Requerimiento Ordinario de información, las declaraciones de importación y sus documentos soportes, de conformidad con el artículo 121 del Decreto 2685 de 1999 y los documentos señalados en el anexo No. 6 de la Orden Administrativa No. 0005 del 29 de diciembre de 2004. La orden Administrativa 005 de 2004, establece que se debe solicitar al importador, cuando sea necesario y según el caso, los siguientes datos y documentos, entre otros, indispensables para el estudio de valor: 1. Declaraciones de Importación y sus documentos soporte. 2. Pruebas documentales de los gastos de transporte y seguro. 3. Pruebas documentales relativas a otros elementos añadidos y/o deducidos. 4. Catálogos y especificaciones técnicas de la mercancía, de manera que se

pueda tener un conocimiento preciso y detallado de todas sus características.

5. Breve explicación de la clase de vinculación que exista entre el comprador y el vendedor de la mercancía importada. Adjuntar documentos que lo sustenten.

6. Todo documento que acredite que el precio de las mercancías importadas del vendedor vinculado no ha sido influido.

7. Información sobre valores criterio77. 8. Contrato internacional de compraventa, de alquiler o leasing,

representación, distribución exclusiva, cesión de derechos de licencia, entre otros.

9. Otros documentos que puedan ser necesarios, según las circunstancias propias de la transacción, para comprobar, por ejemplo, descuentos, concepto y cuantía de los mismos, pago de prestaciones o de comisiones.

76 Art. 160. Responsabilidad del importador y de la sociedad de intermediación aduanera. Con su firma el declarante responde por la conformidad de los datos consignados en la declaración andina del valor, frente a los documentos soporte. El importador siempre será el responsable directo de la veracidad, exactitud e integridad de la información aportada para la determinación del valor aduanero y consignada en la declaración andina del valor, así como de los documentos que se adjuntan y que sean necesarios para la determinación del valor aduanero de las mercancías. 77 Consultar el Artícul o 1.2.b). del Acuerdo y artículo 237 del Decreto 2685 de 1999.

10. Pruebas documentales de importaciones de mercancías idénticas o similares valoradas según el Método del Valor de Transacción.

11. Pruebas documentales para efectuar los ajustes por diferencias de nivel comercial y cantidad (listas de precios vigentes en las que se indiquen los precios correspondientes a diferentes niveles o cantidades), para aplicar los métodos segundo o tercero.

Se debe tener en cuenta lo dispuesto en los artículos 258, 475 y 499 (numeral 9) del Decreto 2685 de 199978, respecto a la obligatoriedad del suministro de información y las sanciones por su incumplimiento. ( VER ANEXO No.5) Durante el proceso anterior, se dieron dos casos fuera de la normalidad del procedimiento: en uno, algunos de los requerimientos fueron devueltos porque las direcciones no correspondían o no existían, para este caso se realizó Requerimiento Ordinario de Información a la Sociedades de Intermediación Aduanera –SIA-79, solicitando los documentos de cada una de las importaciones que fueron seleccionadas anteriormente; el otro, correspondió, a las solicitudes de prórroga para la entrega de la información, que realizaron algunos importadores, con el fin de tener más tiempo para recolectar los documentos solicitados, aceptando así mediante oficio una prórroga de 10 a 15 días hábiles (VER ANEXO No.6). Otros importadores, no cumplieron ninguna de las condiciones anteriores, a los cuales se les envío un oficio reiterativo, solicitando nuevamente la información, se está en espera de respuesta, en dado caso que no envíen los documentos solicitados, se procederá a imponer la respectiva sanción.

78 “ART 258. Suministro de la información . Cualquier persona a quien se le solicite información deberá suministrarla oportunamente a la autoridad aduanera, para la verificación del valor declarado en una importación y aportar las pruebas que soporten la determinación de dicho valor, todo de conformidad con lo establecido en el presente decreto y lo dispuesto en el acuerdo.” “ART 475.Sin perjuicio de las facultades previstas en los artículos 622 a 625 y 627 del Estatuto Tributario, la autoridad aduanera podrá solicitar a todas las personas naturales o jurídicas, importadores, exportadores, declarantes, transportadores, y demás auxiliares de la función aduanera, información de su operaciones económicas y de comercio exterior, con el fin de garantizar los estudios y cruces de información necesarios para la fiscalización y control de las operaciones aduaneras. “ “ ART 499 Num 9. Infracciones Aduaneras en materia de valoración de mercancías y sanciones aplicables. No suministrar o hacerlo en forma extemporánea, inexacta o incompleta, la información o pruebas requeridas con el fin de determinar el valor en aduana de las mercancías. La sanción aplicable será de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada requerimiento incumplido.” 79 Art. 14 Estatuto Aduanero. Las Sociedades de Intermediación Aduanera son las personas jurídicas autorizadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para ejercer la intermediación aduanera y cuyo objeto social principal es el ejercicio de dicha actividad,

De igual manera, mediante exhorto y oficios a los países de exportación o de los proveedores, se solicitó los certificados de existencia y representación legal de los mismos, documentos soportes de la exportación de la mercancía hacia Colombia y copia de las facturas de venta expedidas, a través de la Oficina RILO80. Con la información recolectada, se procede a la implantación de los programas, que consisten en señalar las etapas que se recorrieron para determinar la viabilidad dándose a conocer mediante instructivo. De acuerdo al análisis obtenido de la información suministrada como origen de los programas, frente a la normatividad, se establece el objetivo general y los objetivos específicos de cada programa, los cuales permiten darle una denominación o nombre. Seguidamente se codifican los programas, con dos letras asignadas por el jefe del grupo de programas de control posterior, el cual permitirá realizar el control y seguimiento a la ejecución de los mismos en las Administraciones. Se emite la instrucción, previa revisión de la Subdirección Técnica Aduanera, describiendo de una manera clara y precisa sus objetivos, alcance y procedimiento a seguir para su desarrollo, por cada uno de los programas, como se presenta a continuación81:

INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA Nº

PARA: ADMINISTRACIONES ESPECIALES, LOCALES DE ADUANAS, DE IMPUESTOS Y ADUANAS, DELEGADAS DE IMPUESTOS Y ADUANAS Y DELEGADAS DE ADUANAS.

DE: SUBDIRECTOR DE FISCALIZACION ADUANERA Y

SUBDIRECTOR TECNICO ADUANERO. ASUNTO: PROGRAMA “SUBFACTURACION EN IMPORTACIONES DE

MAIZ AMARILLO, MAIZ BLANCO” CODIGO (MA). Por medio de la presente Instrucción Administrativa, se establece el procedimiento para la ejecución del programa “SUBFACTURACION EN IMPORTACIONES DE MAIZ AMARILLO, MAIZ BLANCO”, con base en las

80 RILO. Oficina Regional de Enlace en Inteligencia. Su función principal es entrelazar las Aduanas del mundo para luchar contra el fraude comercial, tráfico de estupefacientes, desvío de productos químicos, lavado de activos, CITES (protección a la especie en vía de extinción), materias radioactivas y drogas. 81 La Instrucción Administrativa que se presenta es la realizada para los productos de maíz amarillo y maíz blanco. Se hace claridad que la metodología, normatividad y redacción usada para la elaboración de las Instrucciones Administrativas para Arroz Blanco y Azúcar de Caña es la misma, por lo tanto se omite su presentación.

facultades legales otorgadas a la Subdirección de Fiscalización Aduanera especialmente las establecidas en el Artículo 26 de Decreto 1265 del 13 de julio de 1999, el artículo 51 de la Resolución 5632 de julio 19 de 1999, en concordancia con los artículos 470 del Decreto 2685 de Diciembre 28 de 1999, y 429, 430 y 431 de la Resolución 4240 de junio 2 de 2000 y a la Subdirección Técnica Aduanera conforme a las establecidas en el artículo 24 del Decreto 1265 de 1999 y 86 de la Resolución 5632 adicionado por la Resolución 7856 de 2001, establecen: I. OBJETIVOS 1. OBJETIVO GENERAL.

Establecer la correcta determinación de la Base Gravable en las importaciones de Maíz Amarillo, Maíz Blanco realizadas desde mayo de 2003 a la fecha.

2. OBJETIVOS ESPECIFICOS

• A través de un estudio técnico de valor, determinar si existió o no subfacturación en las importaciones de Maíz Amarillo de la Subpartida Arancelaria 10.05.90.11.00, Maíz Blanco Subpartida Arancelaria 10.05.90.12.00, presentadas a partir de mayo de 2003 y formular la correspondiente liquidación de revisión de valor si es del caso.

• Igualmente, tomando como marco de referencia los precios

establecidos en las Circulares expedidas o que se expidan durante el año 2005, verificar si los precios declarados en las importaciones presentadas durante el mismo período, se encuentran por debajo de estos, con el fin de adelantar las acciones de control posterior a que haya lugar.

II. FUNDAMENTO LEGAL.

• Decreto 1265 de 1999 • Decreto 2685 de Diciembre 28 de 1999 y normas que lo adicionen

o modifiquen. • Resolución 4240 de Junio 2 de 2000 y normas que lo adicionen o

modifiquen. • Resolución 2200 de 2003. • Acuerdo de Valoración Aduanera de la OMC • Resolución 846 CAN • Decisión 571 CAN • Circular No. 63 de abril 30 de 2003 • Circular No. 71 de mayo 15 de 2003 • Circular No. 77 de mayo 30 de 2003

• Circular No. 84 de junio 16 de 2003 • Circular No. 88 de junio 27 de 2003 • Circular No. 98 de julio 16 de 2003 • Circular No. 103 de julio 30 de 2003 • Circular No. 109 de agosto 14 de 2003 • Circular No. 118 de septiembre 1 de 2003 • Circular No. 129 de septiembre 15 de 2003 • Circular No. 137 de septiembre 30 de 2003 • Circular No. 146 de octubre 15 de 2003 • Circular No. 155 de octubre 28 de 2003 • Circular No. 168 de noviembre 14 de 2003 • Circular No. 175 de noviembre 28 de 2003 • Circular No. 180 de diciembre 12 de 2003 • Circular No. 187 de diciembre 26 de 2003 • Circular No. 7 de enero 14 de 2004 • Circular No. 16 de enero 30 de 2004 • Circular No. 27 de febrero 13 de 2004 • Circular No. 36 de febrero 26 de 2004 • Circular No. 40 de marzo 11 de 2004 • Circular No. 51 de marzo 29 de 2004 • Circular No. 61 de abril 15 de 2004 • Circular No. 71 de abril 30 de 2004 • Circular No. 78 de mayo 13 de 2004 • Circular No. 84 de mayo 28 de 2004 • Circular No. 91 de junio 15 de 2004 • Circular No. 95 de junio 28 de 2004 • Circular No. 105 de julio 13 de 2004 • Circular No. 114 de julio 28 de 2004 • Circular No. 118 de agosto 11 de 2004 • Circular No. 124 de agosto 30 de 2004 • Circular No. 129 de septiembre 15 de 2004 • Circular No. 135 de septiembre 28 de 2004 • Circular No. 151 de octubre 14 de 2004 • Circular No. 159 de octubre 27 de 2004 • Circular No. 164 de noviembre 12 de 2004 • Circular No. 176 de noviembre 29 de 2004 • Circular No. 181 de diciembre 9 de 2004

III. CRITERIOS DE SELECCIÓN 1. COBERTURA El programa se desarrollará en todas las Administraciones de Aduanas y de Impuestos y Aduanas Nacionales en cuya jurisdicción se encuentre el domicilio fiscal de los importadores seleccionados. Anexo al presente, se remitirá listado de seleccionados los cuales se encuentran domiciliados en su totalidad en las ciudades de Bogotá (14), Barranquilla (2), Bucaramanga (6), Cali (3), Medellín (7), Pereira (2), no obstante, las Administraciones deberán adelantar el procedimiento señalado para establecer nuevos seleccionados 2. PROCEDIMIENTO PARA ESTABLECER EL UNIVERSO DE

SELECCIONADOS.

Mediante consulta en el sistema informático SIFARO (Fuente SIAT), el Grupo de Seguimiento y Sistemas de Información de la División de Valoración y Origen de la Subdirección Técnica Aduanera previa solicitud de la Subdirección de Fiscalización Aduanera, realizó el análisis y verificación del valor FOB declarado en las importaciones presentadas por las subpartidas arancelarias 10.05.90.11.00, 10.05.90.12.00, durante el período de mayo 1 de 2003 a diciembre 30 de 2004, encontrando que algunos valores eran inferiores a los establecidos en las Circulares de Precios de Referencia para Productos Agropecuarios, vigentes al momento de la importación y realizó un listado con las Declaraciones de Importación que presentaban precios bajos. El listado de seleccionados, fue trasladado a la Subdirección de Fiscalización Aduanera para que se realizaran los respectivos filtros y se determinara la implantación y ejecución de un programa de control posterior. La Subdirección de Fiscalización Aduanera realizó cruces de información en el RUT, centrales de riesgo (Cifin, Covinoc, Byintong, Data crédito), con el fin de identificar plenamente a los seleccionados, su domicilio fiscal y en algunos casos establecer la situación económica de la empresa. Solicitó mediante requerimientos ordinarios de información, las declaraciones de importación y sus documentos soportes, y de conformidad con el artículo 121 del Decreto 2685 de 1999 los documentos señalados en el anexo No. 6 de la Orden Administrativa No. 0005 del 29 de diciembre de 2004, a fin de establecer la existencia de precios bajos en las importaciones de maíz amarillo, maíz blanco.

De igual manera, mediante exhorto y oficios a los países de exportación o de los proveedores, solicitó los certificados de existencia y representación legal de los mismos, documentos soportes de la exportación de la mercancía hacia Colombia y copia de las facturas de venta expedidas. 3. PROCEDIMIENTO A SEGUIR POR PARTE DE LAS

UNIDADES EJECUTORAS

Para los seleccionados enviados por el Nivel Central y los que obtengan las Administraciones, según lo establecido en la presente instrucción, el Jefe de la División de Fiscalización de la respectiva Administración, previa verificación que no se haya presentado declaración de corrección o abierto investigación tanto en la aduana de ingreso como en la del domicilio fiscal del importador, iniciará el respectivo estudio de valor, de conformidad con el procedimiento establecido en la Orden Administrativa 005 del 29 de diciembre de 2004, y si es del caso abrirá los expedientes a que haya lugar, codificándolos con el código (MA) y proferirá los Requerimientos Especiales Aduaneros aplicando lo previsto en el artículo 507 y siguientes del Decreto 2685 de 1999.

En aplicación de las normas que regulan la valoración en aduana de la mercancía importada, ésta deberá ser valorada de conformidad con lo previsto en el Acuerdo de Valoración de la OMC y demás normas supranacionales y nacionales concordantes.

4. NUEVOS SELECCIONADOS. Con el fin de obtener nuevos seleccionados, ya sea por parte del Nivel Central o por las Administraciones, se debe:

• Realizar consulta en SIFARO fuente SIAT, de las declaraciones de

importación presentadas bajo las subpartidas 10.05.90.11.00 y 10.05.90.12.00, desde enero de 2005 a una fecha determinada, lo que significa que es recomendable señalar la fecha de finalización de la consulta, con el fin de poder llevar un mejor control de las declaraciones de importación analizadas.

• Seleccionar las declaraciones de importación correspondientes a las

subpartidas anteriormente señaladas cuyo valor FOB sea inferior al indicado en las Circulares de Precios de Referencia para Productos Agropecuarios vigentes al momento de su presentación.

• Obtener los documentos soporte de las Declaraciones de Importación

seleccionadas, ya sea a través de Requerimiento Ordinario de

Información o realizando Visita de Verificación mediante Auto Comisorio.

• Una vez establecidas las importaciones de Maíz Amarillo, Maíz

Blanco, por debajo de los precios de referencia, el Jefe de la División de Fiscalización de la respectiva Administración, previa verificación que no se haya presentado declaración de corrección o abierto investigación tanto en la aduana de ingreso como en la de domicilio fiscal del importador, iniciará el respectivo estudio de valor, de conformidad con el procedimiento establecido en la Orden Administrativa 005 del 29 de diciembre de 2004, y abrirá los expedientes a que haya lugar, codificándolos con el código (MA) profiriendo los Requerimientos Especiales Aduaneros aplicando lo previsto en el articulo 507 y siguientes del Decreto 2685 de 1999.

IV. SEGUIMIENTO E INFORMES.

De los resultados obtenidos en la ejecución del presente programa, los Jefes de las Divisiones de Fiscalización y Liquidación, deberán rendir informe mensual, conforme al formato diseñado para el efecto, dentro de los primeros 5 días de cada mes a la División de Programas de Fiscalización Aduanera a la funcionaria Silvia Sánchez Bogotá, vía e-mail ssanchezb@dian.gov.co, al Fax: 607 9420 - 6079241 ó por correo certificado.

V. SEGG

Deberán registrarse las respectivas acciones de control y gestión que se deriven del presente programa en los formatos SEGG vigentes. VI. INDICADORES

Los siguientes serán los indicadores propuestos para el desarrollo del presente programa.

1. EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA No. de Importadores Investigados No. de importadores seleccionados No. Declaraciones con Expediente Aperturados No. de Declaraciones Seleccionadas No. de Resoluciones Liquidación oficial en firme No. Requerimientos Especiales Proferidos

2. GESTION

V/r Liquidaciones Oficiales en firme V/r Propuesto V/r Declaraciones de Corrección Presentadas V/r Propuesto 3. RECAUDO Total Recaudo Obtenido en Div. Fiscalización y Div. Liquidación V/r Propuesto

NOTA: Los indicadores varían a medida que se desarrolle el programa. Cordialmente,

Firma Funcionario Designado Firma Funcionario Designado Subdirector de Fiscalización Aduanera Subdirector Técnico Aduanero SubFiscAduanera. Ptó: Pasante / Rvsó: Coordinador Grupo/ Jefe División Programas SubTécnicAduanera. Ptó: Funcionario Grupo de Seguimiento y Sistemas de Información/ Coordinador Grupo / Jefe División Valoración y Origen Después de emitir la instrucción se da a conocer a las Administraciones encargadas de su ejecución, remitiendo a las mismas los seleccionados con sus respectivos documentos soporte, recolectados anteriormente. En las Administraciones se ejecutará el programa de acuerdo con lo establecido en la instrucción implantada, que para el caso específico estipula la apertura de una investigación por valor para cada uno de los importadores, que implica el estudio de los elementos de hecho y circunstancias comerciales de la transacción, con miras a la aceptación del valor declarado por el importador o a su rechazo y la posterior determinación del valor en aduana que corresponda. La comprobación se lleva a cabo en desarrollo de programas de control posterior emprendidos por la Administración aduanera, siguiendo los diferentes métodos:

1. Del valor de Transacción 2. Del valor de Transacción de Mercancías Idénticas 3. Del valor de Transacción de Mercancías Similares

4. Deductivo 5. Del valor Reconstruido 6. Del último Recurso

Estos métodos se realizan de forma sucesiva (artículos 247 y 248 del Decreto 2685/99 Estatuto Adua nero) hasta determinar el verdadero valor en aduana. De esta comprobación pueden surgir cuentas adicionales, cuando se detectan inconsistencias en los datos declarados en los documentos o diferencias con relación a los antecedentes de casos ya verificados, lo cual conlleva a proferir un Requerimiento Especial Aduanero82 , de acuerdo con lo establecido en la Sección II del Capítulo XIV del Título XV del Decreto 2685 de 1999, en donde se expresa el valor dejado de pagar y la sanción impuesta (50% de la diferencia entre el valor pagado y el valor a pagar) y su obligatoriedad de pago. Continua con la etapa de seguimiento y control, que corresponde a los informes mensuales que deben presentar a la División de Programas los Jefes de la División de Fiscalización de cada Administración, dentro de los 5 primeros días de cada mes, como lo establece la instrucción remitida. Este seguimiento está enfocado a determinar la forma como se está aplicando, las dificultades en su realización y la efectividad del programa en materia de cubrimiento, recaudo, entre otros.

82 REQUERIMIENTO ESPECIAL ADUANERO. Es el acto administrativo por el cual la autoridad aduanera propone al declarante la imposición de una sanción, o la formulación de una liquidación oficial.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES

RECOMENDACIONES

Resultado 1: Estudio del control posterior visto desde la Administración Pública. A partir de la revisión de las diferentes teorías del control posterior aplicado a la Administración Pública, se concluyó que el tipo de control posterior que se manejó a lo largo de la práctica administrativa no se encuentra explícitamente tratado en ningún documento como teoría manejada por el Estado, y lo que se puede identificar en ese sentido es como parte estructural del control interno y de gestión, alejándose en alguna medida del objetivo de la U.AE. DIAN con la utilización del control posterior, mas cerca de lo que es la fiscalización, gestión fiscal y búsqueda de recursos públicos mediante el control a la elusión y evasión de impuestos y el contrabando.

Unificar la teoría del Control Posterior, especialmente el manejado por la División de Programas de Control Posterior en la Subdirección de Fiscalización Aduanera de la U.A.E. DIAN, en un documento mucho mas amplio y explicativo de la teoría en sí, que la Instrucción 001 del 2004, con base en las políticas estatales en esta materia en cabeza de la DIAN; esperando que el presente documento sea insumo base para esta actividad.

Resultado 2: Estudio de los programas de control posterior con el enfoque de la U.A.E DIAN En cuestión de fuentes de información para el logro de este punto se esperaba más del Centro de Documentación con el que cuenta la Entidad en el nivel central, sin que ello fuese impedimento para acercarnos a la esencia de la misma y comprender el tema del control posterior y la fiscalización aduanera, a partir de Instructivos, informes, reglamentaciones, normatividad, entre otros.

Teniendo en cuenta que el centro de documentación pertenece al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con bibliografía de la DIAN, no esta de más fortalecer la parte de esta última con temas concernientes a su competencia ya que muchas personas, sobretodo púb lico externo, entre estudiantes, investigadores y demás pueden estar interesados en obtener información sobre la entidad y seria óptimo tenerla unificada en un solo lugar.

Es bastante valioso el esfuerzo de la Entidad por capacitar permanentemente a los funcionarios en temas recurrentes a sus competencias, pero igualmente hace falta un feed-back que genere conceptos, más que personales, como entidad y un lenguaje institucional homogéneo.

Es apremiante generar la necesidad de la unificación y consiguiente estandarización de criterios entre los funcionarios del grupo de Programas de Control Posterior sobre el concepto y finalidad de los Programas como tal y lo que gira en torno a estos, ya que la visión que se percibe dentro del grupo es bastante heterogénea y podría generar contrariedades conceptuales futuras. Se debe optimizar la calidad de la información con la que se trabaja y sobretodo las herramientas tecnológicas e informáticas utilizadas, ya que es condición para desarrollar Programas efectivos, evitar desgaste físico y mental de los funcionarios y aumentar resultados en todo sentido.

Resultado 3: Prediseño de programas de control posterior de los sectores Maquinaría (Bombas) y Agricultura (Arroz, Maíz y Azúcar), de la fiscalización Aduanera. Los sectores económicos trabajados por el grupo de Programas de Control Posterior poseen características particulares, por lo que requieren un tratamiento especial e investigaciones diferentes a cada uno de ellos, pero al mismo tiempo se han estandarizado procesos en algunos sectores, lo que los hace mas tratables y con una obtención de resultados mas eficiente. La duración de la formulación y diseño de cada Programa de Control Posterior es diferente y en algunos casos indefinida por lo que se hace difícil medir la eficiencia en términos temporales para la elaboración de los mismos.

Los perfiles de riesgo (base del diseño de los Programas de Control Posterior) se presentan, en su mayoría por medio de denuncias y análisis de normas, dejando de lado los demás procedimientos que soportan y definen los Programas de Control Posterior Los responsables de la obligación aduanera, mas específicamente, los importadores, con el fin de evadir el pago de tributos se convierten en empresas “fantasma”, por lo que no se pueden ubicar para la solicitud de información ni para el respectivo cobro de la sanción generada por los Programas de Control Posterior

Se recomienda mayor control y seguimiento a empresas infractoras ya detectadas en anteriores investigaciones de control posterior, aplicándolo, por ejemplo en la zona primaria durante el proceso de importación, para evitar que los casos ya reconocidos lleguen a control posterior para ser detectados

GLOSARIO APREHENSIÓN: Es una medida cautelar consistente en la retención de mercancías respecto de las cuales se configure alguno de los eventos previstos en el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999. AUTORIDAD ADUANERA: Es el funcionario público o dependencia oficial que en virtud de la ley y en ejercicio de sus funciones, tiene la facultad para exigir o controlar el cumplimiento de las normas aduaneras. CONTROL ADUANERO: Conjunto de medidas tomadas por la autoridad aduanera con el objeto de asegurar la observancia de las disposiciones aduaneras y cambiarias. DECLARANTE: Es la persona que suscribe y presenta una declaración de mercancías a nombre propio o por encargo de terceros. El declarante debe realizar los trámites inherentes a su despacho. DECLARACIÓN DE MERCANCÍAS: Es el acto efectuado en la forma prevista por la legislación aduanera, mediante el cual el declarante indica el régimen aduanero que ha de aplicarse a las mercancías y consigna los elementos e informaciones exigidos por las normas pertinentes. DERECHOS DE ADUANA: Son todos los derechos, impuestos, contribuciones, tasas y gravámenes de cualquier clase, los derechos antidumping o compensatorios y todo pago que se fije o se exija, directa o indirectamente por la importación de mercancías al territorio aduanero nacional o en relación con dicha importación, lo mismo que toda clase de derechos de timbre o gravámenes que se exijan o se tasen respecto a los documentos requeridos para la importación o, que en cualquier otra forma, tuvieren relación con la misma. No se consideran derechos de aduana, el impuesto sobre las ventas, ni los impuestos al consumo causados con la importación, las sanciones, las multas y los recargos al precio de los servicios prestados. GRAVÁMENES ARANCELARIOS: Son los derechos contemplados en el arancel de aduanas.

IMPORTACIÓN: Se entiende por importación, la introducción de mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional. Debe resaltarse que cuando se dice procedencia extranjera, puede tratarse de aquellos bienes producidos en el exterior o mercancías nacionales que se hallaban fuera del país. INFRACCIÓN ADUANERA: Es toda acción u omisión que conlleva la transgresión de la legislación aduanera. INSPECCIÓN ADUANERA: Es la actuación realizada por la autoridad aduanera competente, con el fin de determinar la naturaleza, origen, estado, cantidad, valor, clasificación arancelaria, tributos aduaneros, régimen aduanero y tratamiento tributario aplicable a una mercancía. Esta inspección cuando implica el reconocimiento de mercancías, será física y cuando se realiza únicamente con base en la información contenida en la declaración y en los documentos que la acompañan, será documental. LEGALIZACIÓN: Declaración de las mercancías que habiendo sido presentadas a la aduana al momento de su introducción al te rritorio aduanero nacional, no han acreditado el cumplimiento de los requisitos para su legal importación, permanencia o libre disposición. También procederá la legalización de las mercancías que se encuentren en abandono legal, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 115 del Decreto 2685 de 1999. LEVANTE: Es el acto por el cual la autoridad aduanera permite a los interesados la disposición de la mercancía, previo el cumplimiento de los requisitos legales o el otorgamiento de garantía, cuando a ello haya lugar. LIQUIDACIÓN OFICIAL: Es el acto mediante el cual la autoridad aduanera determina el valor a pagar e impone las sanciones a que hubiere lugar, cuando en el proceso de importación o en desarrollo de programas de fiscalización se detecte que la liquidación de la declaración no se ajusta a las exigencias legales aduaneras. La liquidación oficial también puede efectuarse para determinar un menor valor a pagar en los casos establecidos en el Decreto 2685 de 1999. MERCANCÍA: Es todo bien clasificable en el arancel de aduanas, susceptible de ser transportado y sujeto a un régimen aduanero. MERCANCÍA DECLARADA: Es la mercancía nacional o extranjera que se encuentra descrita en una declaración de exportación, de tránsito aduanero o de importación.

OBLIGACIÓN ADUANERA: Comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, así como la de obtener y conservar los documentos que soportan la operación, presentarlos cuando la autoridad aduanera lo requiera, atender las solicitudes de información y pruebas y en general, cumplir con las exigencias y requisitos establecidos en las normas correspondientes. PROCESO DE IMPORTACIÓN: Es aquel que se inicia con el aviso de llegada del medio de transporte y finaliza con la autorización del levante de la mercancía, previo el pago de los tributos y sanciones, cuando haya lugar a ello. Igualmente finaliza con el vencimiento de los términos establecidos en el Decreto 2685 de 1999 para que se autorice su levante. RÉGIMEN ADUANERO: Es el tratamiento aplicable a las mercancías sometidas al control y vigilancia de la autoridad aduanera, mediante el cual se les asigna un destino aduanero específico de acuerdo con las normas vigentes. Los regímenes aduaneros son importación, exportación y tránsito. TERRITORIO ADUANERO NACIONAL: Demarcación dentro de la cual se aplica la legislación aduanera; cubre todo el territorio nacional, incluyendo el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa el Estado colombiano, de conformidad con el derecho internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales. ( modificado por el artículo 1º del decreto 1198 de 2000). TRIBUTOS ADUANEROS: Esta expresión comprende los derechos de aduana y el impuesto sobre las ventas.

BIBLIOGRAFÍA ACOSTA MEDINA, Amylkar D. Por una reingeniería de la Administración de Aduanas. Revista Economía Colombiana No.13 2003. P 113-121 AMAYA, O., Uriel Alberto, Teoría de la Responsabilidad Fiscal, Universidad Externado de Colombia, Bogotá. 2002. AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, «El Nuevo Sistema de Control Fiscal en Colombia», Bogotá, 2002. BARBOSA CARDONA, Octavio. Control y Eficacia en la Gestión Pública. Cuadernos ESAP No. 36 CAMARGO G. Juan Manuel. NUEVO DERECHO ADUANERO. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez.. Bogotá. 2000. CEPEDA, Fernando (ed.), La Corrupción en Colombia, TM. Bogotá, Fedesarrollo, Facultad de Economía, Universidad de los Andes, Bogotá. 1997. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, «Cambio en la Contraloría y Reforma del Estado», Ossa E., Carlos, Informe al Congreso y al Presidente de la República, Bogotá, 1999-2000. CHAÍN LIZCANO Guillermo COMERCIO EXTERIOR. Ed. El Profesional. Bogotá. 1998. DIAN. ELEMENTOS DE DERECHO ADUANERO. Bogotá. 1994. ESTATUTO ADUANERO. Decreto 2685 de Diciembre 28 de 1999 y Resolución 4240 de 2000 y sus modificaciones FINO Guillermo. EL SISTEMA ADUANERO EN COLOMBIA. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez. Bogotá. 2003. GIRALDO, Cesar. El control sobre el poder o el control del poder. Revista Economía colombiana No. 235 Mayo- Junio. Bogotá. 1991.

INSTRUCCIÓN 001 de Enero 30 de 2004. Metodología para la Formulación, diseño, implantación y ejecución de Programas de Control Posterior. Subdirección de Fiscalización Aduanera. DIAN. LARA D., Juan A. Fiscalización, Economía, Organizaciones y Control Fiscal de Gestión, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. 1994. LÓPEZ Obregón, Clara. Hacia un control fiscal orientado a resultados OCHOA D., Héctor, El Control basado en los Centros de Responsabilidad, Revista Temas Administrativos, Universidad Eafit, Medellín.1969. OCHOA DÍAZ, Héctor - CHARRIS REBELLÓN, Sandra. Propuesta de un modelo de control fiscal para el estado colombiano PLAZAS VEGA, Mauricio, Derecho de la Hacienda Pública y Derecho Tributario, Las ideas políticas de la hacienda pública, Bogotá, Temis, 2000. RAMÍREZ CARDONA, Alejandro, Hacienda Pública, Bogotá, Temis, ed. 4a. RODRÍGUEZ R. Libardo. Estructura del Poder Público en Colombia. Editorial Temis. 1997 YOUNES MORENO, Diego, Régimen del control fiscal y del control Interno, Bogotá, Legis, 3a.ed. 1998.

LISTA DE ANEXOS

Pág. Anexo No. 1. Centrales de Información. 1 Anexo No. 2: Solicitud Información Byington 3 Anexo No. 3: Solicitud Información Covinoc 4 Anexo No. 4: Solicitud Información Cifin 5 Anexo No. 5: Requerimiento Ordinario de Valor – Modelo - 6 Anexo No. 6: Aceptación Solicitud de Prórroga 9

ANEXO No. 1 CENTRALES DE INFORMACION

• RUT Sistema de Información administrado por la Subdirección de Recaudación que permite la consulta por pantalla e impresión del registro único tributario RUT e identifica si los usuarios están clasificados como persona natural, jurídica o gran contribuyente. A través de él se pueden verificar datos como: NIT del contribuyente, dirección del domicilio fiscal, teléfono, razón social, tipo de declarante. Etc. • CONVENIO DIAN – ASOBANCARIA (CIFIN) La información que posee la ASOBANCARIA es la información que ha sido remitida por las diferentes entidades financieras y algunas de crédito, información actualizada en un 90% a 30 días. En la impresión obtenida por la consulta se puede sacar información sobre el número de la cuenta corriente, el nombre del banco, la sucursal, la ciudad, la fecha de apertura y el estado en que se encuentra. En cuanto a tarjetas de crédito se puede obtener el numero, nombre del banco, sucursal, ciudad, el comportamiento de la misma. Información sobre endeudamiento global trimestral, información sobre algunos créditos, el nombre de la entidad, el tipo de crédito, la calificación y el valor. Cartera total es decir, el número del crédito, el valor inicial, el saldo, el comportamiento, nombre del banco, la sucursal, numero de cuotas y la calificación. Del sector real se obtiene información sobre la obligación en la cual se indica la entidad, sucursal, el tipo de obligación y el estado. • CONVENIO DIAN – COMPUTEC (DATACREDITO) Facilita información sobre identificación validada con la Registraduría. En cuanto a lo financ iero y de crédito, la información obtenida sirve para verificar o complementar la información de ASOBANCARIA que reportan a Computec, las diferentes entidades financieras y de crédito con actualización a 30 días. Se obtiene con la consulta información sobre cuentas corrientes, tarjetas de crédito e información sobre los hábitos de pago. Se pueden obtener direcciones y números de teléfono. • CONVENIO DIAN – COVINOC Se obtiene información similar a la de Asobancaria y Computec en cuanto a cuentas corrientes y tarjetas de crédito. También información sobre

obligaciones vencidas y al día. Información del cliente en el sector real y de servicios públicos. Información sobre cuentas de ahorros indicando el nombre del banco y el numero de la cuenta. También se puede obtener ene l reporte dirección y número de teléfono. Información sobre quien ha consultado el cliente en los seis últimos meses. Información complementaria respecto de Covicheque y cobranzas. • CONVENIO DIAN – BYINGTON El informe actualizado se puede consultar aproximadamente solo para cerca de 15000 registros en especial de las grandes compañías y algunas personas naturales en general respecto de los siguientes aspectos: Calificación de riesgo Recomendación de cupos de crédito, amplio o restringido Verificación de prendas con tendencia y sin tendencia Embargos si afecta o no el funcionamiento de la empresa Si esta en liquidación Si esta en Concordato Verificación de la Ley de Intervención Económica (Ley 550) Verificación en la SDNT`S (Specially Desinnated Narcotics Traffikers – Lista Clinton) Informe financiero de los últimos tres años Indicadores financieros de liquidez, endeudamiento, rentabilidad y actividad Análisis comparativo con el sector Clasificación z o indicador de quiebra Reporte de CIFIN, con autorización de la empresa investigada Referencias comerciales con nombres de proveedores Historia de la COMPAÑÍA, Representante legal, suplentes y limitaciones Operaciones, actividad económica, territorio y condiciones de ventas, personal ocupado Compañías del grupo (Vinculadas, Subordinadas, Filiales o Matriz).

ANEXO No. 2 SOLICITUD INFORMACIÓN BYINGTON

B Y I N G T O N

2005-SOLICITUD DE INFORMACION * CONVENIO UAE-DIAN - BYINGTON Diligenciar para e l punto de consulta y copia para el solicitante

La información solicitada debe ser únicamente para investigaciones de competencia de la DIAN

N°_________________

1. FECHA: DIA _____ MES________ AÑO_________ consecutivo 2.ADM/CION, NIVEL Y DEPENDENCIA SOLICITANTE CIUDAD Datos completos que identifiquen la dependencia

3. DATOS BASICOS DEL CONSULTADO 3.1 La información a obtener de tipo financiero, puede obtenerla relacionando UNO o VARIOS, de los siguientes DATOS: * NIT * Apellidos y nombres o razón social completos

* Número telefónico 3.2 Relacione a continuación en forma clara, EL DATO que corresponda a los consultados: Número de identificación Apellidos y nombres o razón social, completos Número telefónico _____________ __ _________________________________________ _______________ _______________________ _________________________________________ _______________ _______________________ _________________________________________ _______________ ______________________ _____________________________________ ______________

Puede anexar relación si le falta espacio 4.OBSERVACIONES

5. DATOS DEL SOLICITANTE DE LA INFORMACION NOMBRE___ FIRMA__________________C.C._ __________ TELEF :_ ____

6. DATOS DEL JEFE QUE AUTORIZA NOMBRE______ FIRMA________________________________ TELEF :_______________ ***************************************************************************************

RESULTADO DE LA CONSULTA 1.OBSERVACIONES _____________________________________________________________________ CONSULTA ENTREGADA 2. EN DISKETTE SI ___ NO ____ NUMERO DE HOJAS ENTREGADAS ________________________ 3. FECHA: DIA______________ MES_______________ AÑO_____________________ 4. ENTREGO LA INFORMACION RECIBIO LA INFORMACION NOMBRE______________________ NOMBRE _______________________ FIRMA ________________________ FIRMA _________________________ C.C. ____________________________

ANEXO No. 3 SOLICITUD INFORMACIÓN COVINOC

C O V I N O C

2005-SOLICITUD DE INFORMACION * CONVENIO UAE-DIAN - COVINOC Diligenciar para e l punto de consulta y copia para el solicitante

La información solicitada debe ser únicamente para investigaciones de competencia de la DIAN

N°_________________ 1. FECHA: DIA _____ MES__ _ AÑO_ consecutivo 2. ADM/CION, NIVEL Y DEPENDENCIA SOLICITANTE _ _CIUDAD __ Datos completos que identifiquen la dependencia

3. DATOS BASICOS DEL CONSULTADO 3.1 Cuando sólo se conoce el número de identificación, escriba PRIMERO el código de identificación que corresponda y LUEGO, el número de la identificación del caso. Los códigos de identificación (ID) son: (C) Para cédula de ciudadanía. No se requiere d.v. (N) Para NIT. Luego del número del NIT, agregar siempre el dígito de verificación, d.v. (D) Para cédula de extranjería 3.2 Cuando no se tiene el número de identificación, escriba para persona natural, TODOS los apellidos y nombres, o para persona jurídica la razón social, COMPLETA

Código de ID Número de identificación Apellidos y nombres o razón social, completos ( N ) _______________ _________________________________________ ( N ) _______________ _________________________________________ ( N ) _______________ _________________________________________ ( N ) _______________ _________________________________________ ( N ) _______________ _________________________________________ ( N ) ______________ _ ___________________________________

Puede anexar relación si le falta espacio 4.OBSERVACIONES :

5. DATOS DEL SOLICITANTE DE LA INFORMACION NOMBRE_ ______ FIRMA__________________C.C._ _ TELEF :_____________________

6. DATOS DEL JEFE QUE AUTORIZA NOMBRE_ ________ FIRMA________________________________ TELEF :____________________. ***************************************************************************************

RESULTADO DE LA CONSULTA 1.OBSERVACIONES _________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ CONSULTA 2. NUMERO DE HOJAS ENTREGADAS_____________________________ SOLO POR PANTALLA -_______ 4. FECHA: DIA______________ MES_______________ AÑO_____________________ 4. ENTREGO LA INFORMACION RECIBIO LA INFORMACION NOMBRE______________________ NOMBRE _______________________ FIRMA ________________________ FIRMA _________________________ C.C. ____________________________

ANEXO No. 4 SOLICITUD INFORMACIÓN CIFIN

C I F I N 2005 -SOLICITUD DE INFORMACION * CONVENIO UAE-DIAN - ASOBANCARIA

Diligenciar para e l punto de consulta y copia para el solicitante La información solicitada debe ser únicamente para investigaciones de competencia de la

DIAN

N°_________________ 1. FECHA: DIA: MES AÑO Consecutivo 2. ADM/CION, NIVEL Y DEPENDENCIA SOLICITANTE. CIUDAD Datos completos que identifiquen la dependencia

3. DATOS BASICOS DEL CONSULTADO 3.1 Indicar para cada caso a consultar, PRIMERO el número de identificación y LUEGO en paréntesis, el código que corresponda al tipo de identificación. No se requiere d. v. Ni escribir, primer apellido de la persona natural ni razón social de la persona jurídica. Los códigos de identificación son: (1) Para cédula de ciudadanía (6) Seguro social Extranjero (2) Para NIT (7) Sociedad extranjera sin Nit en Colombia (3) Para cédula de extranjería (8) Fideicomiso (4) Para tarjeta de identidad (9) Registro civil (5) Para pasaporte Número de identificación Código Número de identificación Código _______________ ( 2 ) ___ __________ ( 2 ) _______________ ( 2 ) _ _ ___________ ( 2 ) _______________ ( 2 ) _____________ ( 2 ) _______________ ( 2 ) _____________ ( 2 ) _______________ ( 2 ) _ ____________ ( 2 ) _______________ ( 2 ) __ __________ ( 2 )

Puede anexar relación si le falta espacio 4.OBSERVACIONES :

5. DATOS DEL SOLICITANTE DE LA INFORMACION NOMBRE _____________ FIRMA: ___________________________ C.C. _ ____ TEL: _

6. DATOS DEL JEFE QUE AUTORIZA NOMBRE_ ___________________ FIRMA________________________________ TEL :____________________. ***************************************************************************************

RESULTADO DE LA CONSULTA 1.OBSERVACIONES _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ 2. NUMERO DE HOJAS ENTREGADAS____________________________________________________ 5. FECHA: DIA______________ MES_______________ AÑO_________________________________ 4. ENTREGO LA INFORMACION RECIBIO LA INFORMACION NOMBRE__________________________ NOMBRE ____________________________________ FIRMA ____________________________ FIRMA _____________________________________

C.C._________________

ANEXO No. 5

REQUERIMIENTO ORDINARIO DE VALOR

MODELO

CORREO CERTIFICADO Al responder por favor cite este número Requerimiento Ordinario No. 000000-0000 Bogotá D.C. Señores PEPITO PEREZ Y CIA LTDA NIT. XXXXXXXXX CL XX No. XX B XX Bogotá REF: Solicitud de Información. La(El) Jefe de la División de Programas de Fiscalización de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en ejercicio de las facultades legales conferidas por los artículos 26 del Decreto 1265 de 1999, artículo 51 de la Resolución 5632 de 1999, y los artículos 469 y 470 del Decreto 2685 de 1999 y demás normas concordantes y complementarias, requiere el envío de fotocopia legible de las siguientes declaraciones de importación, junto con los documentos soporte contemplados en el articulo 121 del Decreto No. 2685 de 1999, tales como: licencia y/o registro de importación, certificado de origen, factura comercial, lista de empaque, documento de transporte, Declaración Andina del valor, copia de la garantía por controversia de valo r en caso de haberse constituido en el momento de la importación, etc.

No. Autoadhesivo Fecha

No. Autoadhesivo Fecha

Lo mismo que la información que proceda conforme a sus OPERACIONES COMERCIALES:

• Certificado de existencia y representación legal expedido por Cámara de Comercio, con fecha de expedición no superior a un mes, a la fecha de radicación de la respuesta.

• Además del proveedor correspondiente, indicarnos nombre o razón social de otros PROVEEDORES EXTRANJEROS de las mercancías importadas con las declaraciones anteriormente solicitadas, indicando dirección, país de residencia, nivel comercial (mayorista y/o minorista) o si se trata de un fabricante.

• Tipo de vinculación que pudiera existir entre la empresa y cada uno de los proveedores extranjeros. Debe entenderse por “vinculación entre dos personas” lo previsto por el Artículo 15.4 del Acuerdo del Valor GATT de 1994 (ver instructivo casilla 49 para el año 2003 y 76 para el año 2004 de la Declaración Andina del Valor)

• Contrato internacional de compraventa, distribución o exclusividad, en caso de existir.

• Pagos de Regalías, Cánones, o derechos de licencia relativos a marcas comerciales, u otros conceptos, especificando al beneficiario y su cálculo.

• Copia de ordenes de compra o notas de pedido de la mercancía importada con las declaraciones anteriormente seleccionadas.

• Copia de la(s) carta(s) de crédito otorgadas por el intermediario financiero para el pago de las mercancías importadas con las declaraciones anteriormente señaladas.

• Copia de las Declaraciones de Cambio, notas contables y bancarias, extractos de cuentas de compensación, que acrediten pagos al vendedor de las mercancías amparadas en las declaraciones anteriormente citadas.

• Si existe algún intermediario en la compraventa de las mercancías, y si hubo pagos de comisiones al mismo.

• Descuentos obtenidos del proveedor. • Lista de precios de las mercancías idénticas o similares a las

importadas, debidamente protocolizada de conformidad con el procedimiento establecido en el Artíc ulo 259 del Código de Procedimiento Civil.

• Lista detallada (razón social y NIT) de los clientes a los cuales se les vendió la mercancía importada con las declaraciones anteriormente señaladas.

• Comisiones de ventas pagadas a sus clientes. • Porcentajes de utilidad bruta obtenida en la enajenación de la

mercancía y/o producto. • Los costos y demás gastos que intervinieron para la producción de la

mercancía objeto de la negociación, proporcionados por el productor y/o fabricante.

Cualquier otra información que se considere pertinente para demostrar las circunstancias de la negociación efectuada y el precio facturado.

Si alguno de los datos que suministre los considera de carácter confidencial, favor indicarlo en la respuesta a esta solicitud. Las declaraciones, documentos soporte, así como la información solicitada en copias y/o fotocopias, deberá ser clara, legible y con las anotaciones que se encuentren al respaldo de los mismos. El incumplimiento total o parcial a esta solicitud, podrá dar lugar a la aplicación de la sanción contemplada en el numeral 9 del artículo 499 del Decreto 2685 de 1999. La documentación solicitada debe ser remitida a este Despacho en un plazo no superior a quince (15) días calendario contados a partir del recibo del presente requerimiento, a la División de Programas de la Subdirección de Fiscalización Aduanera, ubicada en la Cra. x No. x-xx, de la ciudad de Bogotá, D. C. Para información adicional, favor comunicarse con la División de Programas de Fiscalización Aduanera al teléfono No. xxxxxxxx o al conmutador No. xxxxx Ext. xxxx con la(el) funcionaria(o) xxxx. Cordialmente, Jefe División de Programas Subdirección de Fiscalización Aduanera

Anexo No. 6 ACEPTACIÓN SOLICITUD DE PRORROGA

Bogotá, D.C. Señor: MARIANO B. SIERRA.S Representante Legal NIT. 000.000.000 CR 5 No. 52- 56 Cali – Valle REFERENCIA: Solicitud Prórroga – Oficio de 2005 En atención a la solicitud de la referencia, me permito informarle que la prorroga fue aceptada, por lo tanto la información solicitada en el Requerimiento Ordinario de Información No. 0000000000 de Fecha, debe ser enviada a más tardar el día Fecha a la División de Programas, Subdirección de Fiscalización Aduanera, Cra. 8 No. 6-64, piso cuarto Edificio San Agustínde la ciudad de Bogotá, D.C.

El incumplimiento total o parcial en la entrega de la información, dará lugar a la aplicación de la sanción contemplada en el articulo 475 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el articulo 36 del Decreto 1232 de 2001. Cordialmente, Jefe División de Programas Subdirección de Fiscalización Aduanera

CONTENIDO

Pág. INTRODUCCIÓN 1 SÍNTESIS DOCUMENTAL 5 1. DESCRIPCIÓN DE LA U.A.E DIRECCIÓN DE IMPUESTOS

Y ADUANAS NACIONALES – DIAN- DONDE SE REALIZO LA PRACTICA ADMINISTRATIVA

7

1.1 LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUNAS NACIONALES –DIAN-

7

1.1.1 FUNCIONES 8 1.1.2 PROCESOS MISIONALES 9 1.1.3 DIRECCION DE ADUANAS 10 1.1.4 PREFIL DEL AREA “SUBDIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN

ADUANERA” 12

1.1.4.1 OBJETO DE LA SUBDIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN ADUANERA

12

1.1.4.2 DIVISION DE PROGRAMAS DE FISCALIZACIÓN ADUANERA

12

2. IDENTIFICACIÓN DEL TIPO DE PRACTICA

ADMINISTRATIVA Y SU RELACIÓN CON EL TEMA A DESARROLLAR

15

3. OBJETIVOS DE LA PRACTICA ADMINISTRATIVA 16 3.1 OBJETIVO GENERAL 16 3.2 OBJETIVO ESPECIFICO 16 4. MARCO TEORICO 17 4.1 PROCESO ADMINISTRATIVO 18 4.1.1 PLANIFICAR 18 4.1.2 ORGANIZAR 19 4.1.3 CONTROL ADMINISTRATIVO 20 4.1.3.1 DEFINICION DE CONTROL 20 4.1.3.2 TIPOS DE CONTROL 21

4.1.3.3 IMPORTANCIA DEL CONTROL DENTRO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

24

4.2 ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 24 4.2.1 POLÍTICA ECONOMICA 29 4.2.2 POLÍTICA FISCAL 31 4.2.2.1 GESTIÓN TRIBUTARIA O INGRESOS PUBLICOS 32 4.2.2.2 INSTRUMENTOS FISCALES 32 4.2.3 UNA REVISIÓN EN TÉRMINOS DE EQUIDAD Y

EFICIENCIA 35

4.2.3.1 LOS INCENTIVOS Y LA EROSION DEL SISTEMA TRIBUTARIO

36

4.2.3.2 PROBLEMAS EN EL FINANCIAMIENTO PRESUPUESTAL 37 4.2.4 PRINCIPIOS DE POLÍTICA FISCAL 38 4.2.5 LOS DESEQUILIBRIOS MACROECONOMICOS 42 4.3 FINANZAS PUBLICAS Y COMERCIO EXTERIOR 43 5. FUNDAMENTACIÓN METODOLOGICA QUE SOPORTA EL

DESARROLLO DEL TEMA DE LA PRACTICA ADMINISTRATIVA

46

6. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES 50 7. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS DE LA PRACTICA

ADMINISTRATIVA 51

7.1 CONCEPTUALIZACION DEL CONTROL POSTERIOR

DESDE EL ENFOQUE ADMINISTRATIVO PÚBLICO 53

7.1.1 CONTROL EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA 53 7.1.1.1 CONTROL FISCAL EN COLOMBIA 55 7.1.1.2 CONTROL INTERNO 61 7.1.1.3 CONTROL DE LA GESTIÓN 63 7.1.2 LOS CONTROLES EN MATERIA ADUANERA 64 7.1.3 CONTROLPOSTERIOR EN EL TEMA ADUANERO 65 7.2 ESTUDIO DE LOS PROGRAMAS DE CONTROL

POSTERIOR CON EL ENFOQUE DE LA U.A.E DIAN 65

7.2.1 ADMINISTRACION TRIBUTARIA MODERNA 65 7.2.2 ADMINISTRACION DE ADUANAS 66 7.2.3 SISTEMA ADUANERO EN COLOMBIA 68 7.2.4 DERECHO ADUANERO 68 7.2.4.1 PRINCIPIOS TRIBUTARIOS DE LO ADUANERO 69 7.2.4.2 FUENTES DE LA LEGISLACIÓN ADUANERA 69 7.2.5 RELACIÓN DEL DERECHO ADUANERO CON OTRAS CIENCIAS 74

7.2.6 RELACIÓN ESTADO-CONTRIBUYENTE 76 7.2.6.1 OBLIGACION ADUANERA 77 7.2.6.1.1 SIJETOS DE LA OBLIGACIÓN ADUANERA 77 7.2.7 PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR 77 7.2.8 SISTEMA ARMONIZADO DE CLASIFICACIÓN ARANCELARIA 79 7.2.8.1 CLASIFICACIÓN ARANCELARIA 80 7.2.8.1.1 ARANCEL DE ADUANAS 80 7.2.8.1.2 LA NOMENCLATURA ARANCELARIA: NANDINA 81 7.2.8.1.3 UTILIDAD DE LA CLASIFICACIÓN ARANCELARIA 81 7.2.8.1.4 ESTRATEGIAS PARA LA CORRECTA CLASIFICACIÓN

ARANCELARIA DE LAS MERCANCÍAS 82

7.2.8.1.5 NOTAS EXPLICATIVAS Y REGLAS GENERALES 84 7.2.9 VALOR EN ADUANA 87 7.2.10 PRECIOS ESTIMADOS 87 7.2.11 PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR: VISION DE LA

DIVISIÓN DE PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR DE LA SUBDIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN ADUANERA

88

7.2.11.1 CONCEPTO 89 7.2.11.2 MARCO LEGAL 91 7.2.11.3 PROCEDIMIENTO O METODOLOGÍA PARA LA FORMULACIÓN

Y DIESÑO DE PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR 92

7.2.11.3.1 FORMULACIÓN, DISEÑO E IMPLANTACIÓN DE PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR

92

7.3 PREDISEÑO DE PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR

DE LOS SECTORES MAQUINARÍA (BOMBAS) Y AGRICULTURA (ARROZ, MAÍZ Y AZÚCAR).

97

7.3.1 PROGRAMA DE CONTROL PSTERIOR PARA EL SECTOR MAQUINARIA – BOMBAS

98

7.3.2 PROGRAMAS DE CONTROL POSTERIOR: “SUBFACTURACIÓN EN IMPORTACIONES DE MAÍZ AMARILLO, MAÍZ BLANCO” CÓDIGO (MA); “SUBFACTURACIÓN EN IMPORTACIONES DE ARROZ BLANCO” CÓDIGO (AZ); Y “SUBFACTURACIÓN EN IMPORTACIONES DE AZÚCAR DE CAÑA” CÓDIGO (AC).

101

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 114 GLOSARIO 117 BIBLIOGRAFÍA 120 LISTA DE ANEXOS 122