Perspectivas de una reforma Perspectivas de una reforma tributaria integral con tributaria integral con

equidad:equidad: ¿Hacia un pacto fiscal ¿Hacia un pacto fiscal

en el Perú ?en el Perú ?

Department forDepartment forInternational International DevelopmentDevelopment DFID

Rossana Mostajo G.Rossana Mostajo G.

XVI Seminario Regional de Política FiscalXVI Seminario Regional de Política FiscalSantiago de Chile, 27 enero 2004Santiago de Chile, 27 enero 2004

Etapas de la política y Etapas de la política y

administración administración PRESION TRIBUTARIA Y ETAPAS DE CAMBIOS EN POLITICA YADMINISTRACION TRIBUTARIAS ( % PBI )

Fuente: Elaborado sobre la base de datos del BCRP y MEF. Nota: 2003 y 2004: proyectado

10

11

12

13

14

15

1990 ´91 ´92 ´93 ´94 ´95 ´96 ´97 ´98 ´99 ´00 ´01 ´02 ´03 2004

ELIMINACIONDISTORSIONES

SISTEMAS BASICOSREORGANIZACION Y

SISTEMAS DE FISCALIZACION

ATENCION A CONTRIBUYENTE Y

RECAUDACION

RACIONALI-ZACION

AMPLIACION DE BENEFICIOS

"REFORMA"

REDUCCION DE SOBRECOSTOS

( % PBI )

Nivel de Adminis-tración

Nivel de Política

 

 

CaracterizaciónCaracterización CRITERIO CARACTERIZACION

Suficiencia

- No es capaz de financiar las actividades del Estado- Marcada inestabilidad debido a su dependencia de la actividad económica y

frecuentes cambios normativos- Capacidad muy disminuida en razón de gastos tributarios, informalidad y alta

evasión- Comportamiento procíclico de la recaudación

Simplicidad Pocos tipos de impuesto pero con gran complejidad al interior de cada uno

Transparencia y cumplimiento

- Proliferación de gastos tributarios y convenios de estabilidad - Espacios para eludir y evadir - Complejidad administrativa - Ineficiencia económica potenciada al distorsionar la asignación de recursos - Uso de mecanismos extra-presupuestarios elevan la opacidad del sistema

Eficiencia · Menor rentabilidad y rendimiento de impuestos y elevación de costos medios - Deficiente recaudación y bajo rendimiento de los impuestos municipales - Alta tasa de evasión en el IGV

Progresividad - Alto grado de concentración de la recaudación - Mermada por las erosiones del sistema - Predominio de impuestos regresivos y baja recaudación de los progresivos

Fiscalización

· Muy concentrada en los principales contribuyentes - Complejidad normativa y múltiples tratamientos diferenciados - Fiscalización debilitada e insuficiente - Accionar limitado por marco legal

Equidad y neutralidadEquidad y neutralidad

Exoneraciones y regímenes promocionales

IGV

Impuesto a la renta

ISC *

NEUTRALIDAD ECONÓMICANEUTRALIDAD ECONÓMICA

EQUIDADEQUIDAD

+

+

-

-

ExoneracionesExoneraciones 1.7 % 1.7 %

Evasión IGV 2.0 % Evasión IGV 2.0 %

Contrabando 0.5 %Contrabando 0.5 %

Evasión 4ta. Categ. Evasión 4ta. Categ. 0.1 %0.1 %

TOTAL …. 4.2 % PBI TOTAL …. 4.2 % PBI

Perforaciones del sistemaPerforaciones del sistema

Costo de la administración Costo de la administración

tributariatributaria

Sunat + AduanasSunat + Aduanas* * El costo de cada US$100 de recaudación se El costo de cada US$100 de recaudación se

incrementa de US$3.16 a 3.36 entre el incrementa de US$3.16 a 3.36 entre el

2002-042002-04

* Es más costosa la recaudación de aduanas* Es más costosa la recaudación de aduanas

(US$2.8 Sunat vs. US$4.5 Aduanas el 2002) (US$2.8 Sunat vs. US$4.5 Aduanas el 2002)

SunatSunat* En 1994: Perú tenía el costo más alto de la * En 1994: Perú tenía el costo más alto de la

regiónregión * Entre 1994 y 2002 se ha más que * Entre 1994 y 2002 se ha más que

duplicadoduplicado

Concentración de la recaudaciónConcentración de la recaudación ene-jul 2003ene-jul 2003

Fuente: Elaborado sobre la base de Sunat.Fuente: Elaborado sobre la base de Sunat.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Contribuyentes

98.7 %12.2%

1.3 %

87.8%54 Mega

200 Top

14,760 resto

principales

1,333,000

peq. y med.

31.6%

15.7%

40.5%

Recaudación

Incidencia del IGV: 2002Incidencia del IGV: 2002 % del ingreso per cápita por quintil% del ingreso per cápita por quintil

Fuente: Elaborado sobre la base de INEI (Enaho 2002-IV).Fuente: Elaborado sobre la base de INEI (Enaho 2002-IV).

OpacidadOpacidad

Gastos tributarios yGastos tributarios y

Convenios de estabilidad:Convenios de estabilidad:

* Dificultan la gobernabilidad en * Dificultan la gobernabilidad en

términos términos

de transparencia, responsabilidad y de transparencia, responsabilidad y

predictibilidad predictibilidad

* Atentan contra la equidad horizontal* Atentan contra la equidad horizontal

* Generan mayores distorciones* Generan mayores distorciones

Modificaciones al sistema tributarioModificaciones al sistema tributario

1994-jul 20031994-jul 2003

Fuente: Cámara de Comercio de LimaFuente: Cámara de Comercio de Lima

CÓDI GO TRI BUTARI O I MPUESTO A

LA RENTA I MPUESTO GENERAL

A LAS VENTAS LEY DE COMPRO-BANTES DE PAGO

DL N° 773

(31.12.93)

DL N° 774

( 31.12.93)

DL N° 775

( 31.12.93)

D.L. N° 25632 (24.07.92)

12 Leyes

01 Decreto Legislativo

04 Decretos Supremos

16 Resoluciones Sunat

02 Resoluciones Sunad

15 Leyes

11 Decretos Legislativos

12 Decretos Supremos

03 Resol. Ministeriales

03 Directivas Sunat

03 Resoluciones Sunat

16 Leyes

07 Decretos Legislativos

29 Decretos Supremos

Resol. Ministeriales

Resoluciones Sunat

DL. N° 814

05 Reglamentos

02 Modificaciones a Guías de Remisión

30 Resoluciones Sunat

En el Perú, el gasto público En el Perú, el gasto público

no es tiene la fuerza no es tiene la fuerza

redistributiva necesaria para redistributiva necesaria para

contrarrestar las inequidades contrarrestar las inequidades

y distorsiones del sistema y distorsiones del sistema

tributariotributario

Distribución geográfica del gastoDistribución geográfica del gastoPresupuesto 2004Presupuesto 2004

Fuente: Elaborado sobre la base de INEI y MEF.Fuente: Elaborado sobre la base de INEI y MEF.

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

Hua

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0

20

40

60

80

100Gasto público

(Miles de mllns. S/ .)

Pobreza

14.3 (%)

Rigidez salarial en los programas Rigidez salarial en los programas

socialessociales % gasto total, ene-ago 2003% gasto total, ene-ago 2003

Fuente: Elaborado sobre la base de SIAF-MEF.Fuente: Elaborado sobre la base de SIAF-MEF.

94% 92%80%

72%62%

0

20

40

60

80

100

Educación

secundaria

Educación

primaria

Educación

inicial

Salud

colectiva

Salud

individual

Promedio gasto social

Cobertura de los programas socialesCobertura de los programas sociales% de filtración% de filtración

Fuente: Elaborado sobre la base de ENAHO (2002), MEF y “Evaluaciones de Fuente: Elaborado sobre la base de ENAHO (2002), MEF y “Evaluaciones de

impacto de los programas de alimentación complementaria” (2003).impacto de los programas de alimentación complementaria” (2003).

*/ Menores de 16 años. **/ Medido por la cobertura en el 40% más pobre.*/ Menores de 16 años. **/ Medido por la cobertura en el 40% más pobre.

55.1%66.3%

37.0% 37.0%

75.0%

0

20

40

60

80

100

Consultas

médicas **

Desayuno

escolar:

distritos

priorizados

Desayuno

escolar:

distritos pobres

Educación

estatal *

Vaso de Leche

y Wawa Wasi

Nivel de pobreza

No existe legitimización ni credibilidad en el No existe legitimización ni credibilidad en el

sistema tributario en la medida que por el sistema tributario en la medida que por el

lado del pago de impuesto, se percibe altos lado del pago de impuesto, se percibe altos

grados de inequidad horizontal y opacidad grados de inequidad horizontal y opacidad

de los mecanismos implementados y por el de los mecanismos implementados y por el

lado del destino de los recursos, no se lado del destino de los recursos, no se

percibe una adecuada atención a las percibe una adecuada atención a las

necesidades de la población, tanto en necesidades de la población, tanto en

términos de cobertura como de calidad. términos de cobertura como de calidad.

Con todo:Con todo:

* El diseño tiene en esencia los principios básicos * El diseño tiene en esencia los principios básicos

deseadosdeseados

por un sistema tributario, sin embargo se ha ido por un sistema tributario, sin embargo se ha ido

deteriorando y perforando deteriorando y perforando

* Al sistema tributario se le ha venido exigiendo lograr * Al sistema tributario se le ha venido exigiendo lograr

objetivos múltiples de manera simultánea objetivos múltiples de manera simultánea

* Los objetivos de recaudación de corto plazo han* Los objetivos de recaudación de corto plazo han

caracterizado a las reformas y modificaciones del caracterizado a las reformas y modificaciones del

sistema sistema

* Bajo objetivos que el sistema considera progresivos y* Bajo objetivos que el sistema considera progresivos y

equitativos, se han introducido mecanismo que lo han equitativos, se han introducido mecanismo que lo han

erosionado generando efectos contrarios a los erosionado generando efectos contrarios a los

deseadosdeseados

* La administración tributaria ha tenido avances* La administración tributaria ha tenido avances

importantes y se ubica entre las mejores de la importantes y se ubica entre las mejores de la

región,región,

sin embargo, le resta un largo camino para lograr sin embargo, le resta un largo camino para lograr

nivelesniveles

de eficiencia y eficacia en la recaudación acordes de eficiencia y eficacia en la recaudación acordes

concon

las necesidades de financiamiento y de equidad del las necesidades de financiamiento y de equidad del

país.país.

* El factor político juega un rol central y hasta* El factor político juega un rol central y hasta

preponderante por sobre lo técnico preponderante por sobre lo técnico

* Existe un divorcio macro-micro que no ha * Existe un divorcio macro-micro que no ha

permitido unapermitido una

consistencia entre el crecimiento económico y la consistencia entre el crecimiento económico y la

reducción de la pobreza reducción de la pobreza

Consideraciones:Consideraciones:* Lo tributario tiene un rol importante * Lo tributario tiene un rol importante

en en

cualquier estrategia de superación de cualquier estrategia de superación de

lala

pobreza pobreza

* La equidad no debe ser un objetivo* La equidad no debe ser un objetivo

tributario primario, pero sí una tributario primario, pero sí una

variablevariable

de diseño de diseño

* Cualquier propuesta tributaria debe * Cualquier propuesta tributaria debe

analizaranalizar

de manera explícita el costo-beneficio en de manera explícita el costo-beneficio en

términos de la recaudación esperada, las términos de la recaudación esperada, las

consecuencia distributivas y la eficiencia consecuencia distributivas y la eficiencia

económica económica

* Es necesario identificar a los ganadores y* Es necesario identificar a los ganadores y

perdedores de manera objetiva perdedores de manera objetiva

* Las prácticas extrapresupuestarias deben* Las prácticas extrapresupuestarias deben

sustituirse por mecanismos explícitos de sustituirse por mecanismos explícitos de

gasto y/o regulación gasto y/o regulación

GOBERNABILIDAD FISCALGOBERNABILIDAD FISCAL

Es la capacidad de los gobiernos para llevar Es la capacidad de los gobiernos para llevar

a cabo una política fiscal sostenible y a cabo una política fiscal sostenible y

creíble, con el mínimo costo posible para la creíble, con el mínimo costo posible para la

eficiencia de la gestión pública.eficiencia de la gestión pública.

No existe gobernabilidad fiscal cuando los No existe gobernabilidad fiscal cuando los

arreglos institucionales o los conflictos arreglos institucionales o los conflictos

políticos impiden el logro de acuerdos políticos impiden el logro de acuerdos

estables y duraderos en torno a las finanzas estables y duraderos en torno a las finanzas

públicaspúblicas

La gobernabilidad del sistema La gobernabilidad del sistema

tributario requiere:tributario requiere:

legitimidad legitimidad valores y normas valores y normas

efectividad efectividad objetivos fundamentales objetivos fundamentales

aceptación aceptación sostenibilidad a largo plazo sostenibilidad a largo plazo

integración integración social social

adaptación adaptación a cambios internos y a cambios internos y

externosexternos

transparencia transparencia amplia difusión y diálogo amplia difusión y diálogo

empoderamiento empoderamiento de la sociedad de la sociedad

PACTO FISCALPACTO FISCAL

Un “pacto fiscal” es el acuerdo nacional Un “pacto fiscal” es el acuerdo nacional

básico que legitima el papel del Estado, básico que legitima el papel del Estado,

como también el ámbito y alcance de las como también el ámbito y alcance de las

responsabilidades fiscales en las esferas responsabilidades fiscales en las esferas

económica y social. En particular, se económica y social. En particular, se

traduce en consensos sobre el origen, traduce en consensos sobre el origen,

monto y destino de los recursos con los monto y destino de los recursos con los

que debe contar el Estado para cumplir que debe contar el Estado para cumplir

con sus funciones.con sus funciones.

Con un acuerdo de este tipo, se Con un acuerdo de este tipo, se

garantiza la obtención y gestión de los garantiza la obtención y gestión de los

recursos del Estado, al mismo tiempo recursos del Estado, al mismo tiempo

que se respetan los derechos de los que se respetan los derechos de los

contribuyentes y ciudadanos en general.contribuyentes y ciudadanos en general.

Se trata de un acuerdo sobre las reglas Se trata de un acuerdo sobre las reglas

de juego que respetarán el Estado y los de juego que respetarán el Estado y los

contribuyentes, dentro de los límites de contribuyentes, dentro de los límites de

la ley.la ley.

Contexto inicial:Contexto inicial: una situación fiscal una situación fiscal

deteriorada resultado de una tradición de deteriorada resultado de una tradición de

reformas tributarias fallidas, caracterizadas reformas tributarias fallidas, caracterizadas

por ausencia de procesos de diálogo amplio por ausencia de procesos de diálogo amplio

y negociación. y negociación.

Factor clave:Factor clave: reconocimiento de que tanto el reconocimiento de que tanto el

gobierno como la sociedad en su conjunto gobierno como la sociedad en su conjunto

son responsables de la política fiscal son responsables de la política fiscal

El Pacto Fiscal de GuatemalaEl Pacto Fiscal de Guatemala

Etapas:Etapas:

1) Comisión preparatoria1) Comisión preparatoria

2) Agenda temática2) Agenda temática

3) Estudios técnicos3) Estudios técnicos

4) Proceso de consulta y difusión4) Proceso de consulta y difusión

5) Propuesta y reacciones5) Propuesta y reacciones

6) Proceso de acercamiento y consensos6) Proceso de acercamiento y consensos

7) Suscripción del Pacto Fiscal7) Suscripción del Pacto Fiscal

8) Discusión y negociación de medidas 8) Discusión y negociación de medidas

tributariastributarias

Resultado:Resultado:Acuerdo Político para crear las condiciones Acuerdo Político para crear las condiciones

adecuadas para la implementación y sostenibilidad adecuadas para la implementación y sostenibilidad

fiscal en el mediano y largo plazo. Es integral y está fiscal en el mediano y largo plazo. Es integral y está

constituido por un conjunto de medidas referidas a:constituido por un conjunto de medidas referidas a:

+ Fortalecimiento de la administración tributaria y + Fortalecimiento de la administración tributaria y

combate a la evasión y al contrabando combate a la evasión y al contrabando

+ Inicio del proceso de revisión de privilegios,+ Inicio del proceso de revisión de privilegios,

exenciones y exoneraciones fiscales exenciones y exoneraciones fiscales

+ Fortalecimiento de los ingresos tributarios+ Fortalecimiento de los ingresos tributarios

+ Programa de reactivación económica y social+ Programa de reactivación económica y social

+ Programa de gasto público prioritario+ Programa de gasto público prioritario

+ Sistema de garantías y calendario+ Sistema de garantías y calendario

Un pacto fiscal:Un pacto fiscal:

* Debe guiarse por criterios ordenadores* Debe guiarse por criterios ordenadores

sobre el tipo de acuerdos a lograr sobre el tipo de acuerdos a lograr

* Lograr acuerdos que fijen un “norte” * Lograr acuerdos que fijen un “norte”

peropero

no que sean una “camisa de fuerza” no que sean una “camisa de fuerza”

* Centrarse en niveles generales y no en* Centrarse en niveles generales y no en

unos muy específicos unos muy específicos

Desafíos de un pacto fiscal:Desafíos de un pacto fiscal:

* Cómo conseguir la* Cómo conseguir la representatividad representatividad

efectiva de los sectores, gremios, efectiva de los sectores, gremios,

partidos políticos, etc.? partidos políticos, etc.?

* Cómo hacerlo vinculante tanto en el * Cómo hacerlo vinculante tanto en el

tiempotiempo

como entre distintos gobiernos ? como entre distintos gobiernos ?

* Cómo consolidar un compromiso político * Cómo consolidar un compromiso político

real?real?

* Cómo minimizar el interés político ?* Cómo minimizar el interés político ?

Etapa 1: Lo inmediato

* “Limpiar” gradualmente el sistema tributario * Iniciar un proceso de diálogo abierto

* Realizar estudios técnicos rigurosos y serios

* Recopilación y sistematización de la experiencia internacional

Perú: un proceso de 3 tiempos Perú: un proceso de 3 tiempos

Etapa 2: Hacia un pacto fiscal en el Perú* Proceso para lograr consensos * Análisis y diseño de una reforma integral del sistema tributario

Etapa 3: Hacia la equidad y consolidación de la gobernabilidad del sistema tributario* Implementación de la reforma sustentada en un pacto fiscal.* Funcionamiento de un sistema que garantice el cumplimiento del pacto fiscal.