Mustari Pide. Partisipasi Masyarakat Sipil dalam OtonofJii Dderah...

Partisipasi Masyarakat Sipildalam Otonomi Daerah Menurut Undang-Undang

No. 22 Tahun 1999

Mustari Pide

Abstract

The 1999 Regulation Number 22 gives awide opportunity for the local people to participatein the government and development. To make the efforts grow, develop and well adoptedthe civil society existence is need to articulate them. It could articulate the people interestif it solid a support from the local government and local people.

Pendahuluan

Undang-Undang No. 22 Tahun 1999tentang Pemerintahan Daerah memberikesempatan yang besar dan luas padamasyarakat daerah untuk berpartisipasi dalampemerintahan dan pembangunan didaerahnya. Masyarakat daerah secara individusudah tentu agak sulit berpartisipasi secaraiangsung dalam pemerintahan danpembangunan balk itu karena terbatasnyarata-rata kemampuan Individu. atau karenakebutuhan, tuntutan dan kepentingannyasangat beragam; ataupun karena partisipasisecara sendiri-sendlrl atau dengan kelompokyang keel! sering kurang didengarkan olehlembaga pengambi! keputusan di daerah.

Ada kalanya suara pemimpin-pemimpinnon-formal didengar oleh para pengambi)keputusan tetapi biasanya terbatas ruang

lingkupnya dan sering hanya menyangkut kasus-kasus tertentu. Karena itu agar kepentinganmasyarakat yang beragam itu dapat tersalurkandengan balk diperlukan "agen" dalam bentukorganisasi yang iebih teratur dan berwibawauntuk mengartikulasikan kepentingan dankebutuhan masyarakat tadi agar dapatdiperjuangkan sebagai salah satu aiternatifuntuk dijadikan sebagai kebijakan daerah.Aiternatif tersebut bersama alternatif-altematiflainnya dlpadukan (diagregasikan) oleh partai-partai politik dan DPRD, menjadi alternatif-altematif yang iebih sedikit jumlahnya, Iebihsempuma dan Iebih terarah dan oleh DPRDbersama Kepala Daerah dibahas dan dipilihuntuk dijadikan Peraturan Daerah atau dalambentuk kebijakan lain. Agen tersebut biasadisebut sebagai civil society.

135

Civil societysemg diteijemahkan sebagai"masyarakat sipil" dan belakangan ini jugasering disebut "masyarakat madani"^ adalahbidang kehidupan sosial yang terorganisasisecara sukarela, mandiri dalam arti self-generating dan self supporting otonom daripengaruh kekuasaan pemerintah dan hanyatunduk pada ketentuan peraturan perundang-undangan.C/V/Z society mencakup lembaga-lembaga atau kelompok-kelompok yangsangat luas baik formal ataupun non formalyang meliputi bidang-bidang kehidupan: 1)ekonomi (organisasi ekspor-impor, pertekstilan,perkumpuian koperasi, kamar dagang dsb);2) kebudayaan (organisasi berdasarkan suku-bangsa, kedaerahan, kekerabatan, keseniandsb); 3) keagamaan; 4) pendldlkan daninformasi (organisasi gum, perguman swasta,wartawan, penerbit, pelajar, mahasiswa dsb.);5)gmp-grup kepentingan atau interest groups(organisasi buruh, nelayan, tani, veteran,pensiunan, organisasi-organisasi profesionallalnnya danserbagainya.); 6)gerakan-gerakanatau movementsatau seringjugadisebutgmppenekan atau pressure groups (organisasilingkungan hidup, perlindungan konsumen,bantuan hukum non profit); 7) pembangunan(lembaga swadayamasyarakat, perbaikan gizldan kesehatan, keluarga berencana dsb.); 8)organisasi kemasyarakatan lainnya (pengamatpemilu, pengamat DPR, pengamat kompsi,fomm diskusi dan pengkajlan dansebagainya).

Pembldangan dari civil society di atastidak peiiu ketat, bidang ekonomi sering juga

mempunyai misi dl bidang pembangunan,bergerak sebagai pressure groups dansebagainya. Bahkan organisasi-organisasiyang masuk civil society "\n\ tidak jarangberbicara mengenai politik dan pemerintahandan mempengaruhi sistem politik dankeputusan politik atau kebijaksanaan pejabatpemerintah agar kebijaksanaan itu tidakmeruglkan organisasi dan anggotanya. Inidibenarkan dan membuat demokrasi itu hidupdan menjadi budaya politik masyarakat yangpanting. Bedanya dengan partai politik iaiahbahwa civil society tidak turut serta ambilbagian atas nama organisasinya dalampemilu sedang partai politik ambil bagiandalam pemilu atas nama partainya itu.Biasanya civil society memberi kebebasankepada para anggotanya untuk memilih partai(dalam sistem proporsional) atau orang yangdicalonkan partai (sistem distrik) dalam pemiluuntuk duduk sebagai wakilnya di lembagaperwakilan dan eksekutif, walaupun tidakjarang pengumscivil societymemberi arahanpada para anggotanya untuk memilih partaiatau orang tertentu dalam suatu pemilu.Hubungan civil society dengan pemerintahandan demokrasi, dapat dijelaskan sebagaiberikut ini:^

"Dalam demokrasi, pemerintah hanyalahsalah satu unsur yang hidupberdampingan dalam suatu struktur sosialdari lembaga-lembaga yang banyak danbervariasi, partai politik, organisasi dan

. assosiasi. Keanekaragaman ini disebut

larry Diamond. "Toward Democratic Consolidation." Juma/ofDemocracyVol. 5No. 3July 1994. Him.

^United States Information Agency. ApakahDemokrasiItu?.Publikasi Oktober 1991. Him. 5-6.5-6.

136 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL 7. AGUSTUS 2000: 135 -148

Mustari Pide. Partisipasi Masyarakat Sipil dalam Otonomi Daerah...

pluralisme, dan ini berasumsi bahwabanyak kelompok terorganisasi danlembaga dalam suatu masyarakatdemokratis tidak tergantung padapemerintah bag! kehidupan, legitimasiatau kekuasaan mereka. Ribuanorganisasi swasta bekerja dalammasyarakat demokratis, ada yang lokal,ada yang nasional. Banyak diantaranyaberperan sebagai penghubung antaraindivldu dan lembaga-lembaga sosial danpemerintah yang rumit dimana rperekamerupakan bagiannya, mengisi peranyang tidak diberikan kepada pemerintahdan menawarkan kesempatan kepadaindivldu untuk menjalankan hak dantangungjawab mereka sebagi warganegara demokrasi. Kelompok-kelompokitu mewakili kepentingan anggota merekadalam berbagal caradengan mendukungcalon bagi jabatan pemerintah,memperdebatkan isu-isu dan berusahamempengaruhi keputusn poiitik. Melaluikelompok demikian orang mempunyaisalurn untuk berpartisipasi secarabermakna balk di pemerintahan maupundi masyarakat mereka sendiri."

Di Indonesia, uraian mengenai civil societydi atas belum sepenuhnya dapat diterapkantetapi sudah menuju ke arah sana akibatderasnya arus reformasi yang telah menumnkanpemerintahan Orde Baru dan KabinetReformasi Pembangunan serta menghasilkanpemerintahan yang kuat legltimasinyaberdasarkan pemilihan umum. Dalamketentuan yang masih berlaku sekarangsemua organisasi yang disebutkan di atasdisebut sebagai organisasi kemasyarakatansebagaimana diatur dalam Pasat 1 UU No. 8tahun 1985 dengan rumusan:

"Organisasi kemasyarakatan adalahorganisasi yang dibentuk oleh anggotamasyarakat Warga negara Republik Indonesia secara sukarela atas dasarkesamaan kegiatan, profesi, fungsi.agamadan kepercayaan terhadap Tuhan YangMaha Esa, untuk berperanserta dalampembangunan dalam rangka mencapaitujuan nasional dalam wadah NegaraKesatuan Republik 'Indonesia yangberdasarkan Pancasila."

Menurut undang-undang ini organisasikemasyarakatan ini "dibina" oleh pemerintah,dan dapat "dibekukan dan dibubarkan" olehpemerintah apabila a.l. melakukan kegiatanyang mengganggu keamanan dan ketertibanumum; dan organisasi kemasyarakatan iniberhimpun' dalam suatu wadah pemblnaandan pengembangan yang sejenis. Dengantekad pemerintah yang legitimege untukmenegakkan hukum dan demokrasi makaorganisasi kemasyarakatan menurut UU No.8 Tahun 1985 secara perlahan akan bergesermenuju civil soc/efy.1) Pada bidang-bidangpemerintahan dan pembangunan mana sajacivil society dapat berpartisipasi? 2)Bagaimana cM/soc/ef/memposisikan dirinyaagar dapat berpartisipasi secara maksimaldalam pemerintahan dan pembangunan?

Civil Sociaty dan Otonomi Daerah

UU No. 22 Tahun 1999 tentangPemerintahan daerah sebagai pengganti UUNo. 5 Tahun 1974 yang sangatsentralistis itu,melalui arahan dan ketentuan dalam pasal-pasalnya membuka atau memberi kesempatankepada masyarakat daerah masing-masinguntuk turut atau berinisitif aktif berpartisipasi

137

dalam pemerintahan dan pembangunandidaerahnya. Tidak kurang dua rumusanarahan dan 14 pasal melalui ayat atau butirpasal atau ayatnya yang mengaturkesempatan atau keharusan masyarakatdaerah berpartisipasi dalam pemerintahandan pembangunan didaerahnya dalam UUNo. 22 Tahun 1999. Arahan dimaksud dimuat

dalam TERTIMBANGAN" undang-undangtersebut dengan rumusan:

butirb : bahwa dalam penyelenggaraanOtonomi Daerah, dipandang perlu

• untuk lebih menekankan padaprinsip-prinsip demokrasi, peranserta masyarakat, pemerataan dankeadiian, serta memperhatikanpotensi dan keanekaragamanDaerah:

butirc : bahwa dalam menghaadapiperkembangan keadaan, balk didalam maupun di !uarnegeii, sertatantangan persaingan global,dipandang perlu menyelenggarakanOtonomi Daerah denganmemberikan kewenangan yangluas, nyata dan bertanggung j'awabkepada daerah secara proporsional,yang dtwujudkan dengan peraturan,pembagian keuangan Pusat danDaerah, sesuaidenganprinsip-prinsipdemokrasi, peran serta masyarakat,pemerataan dan keadiian, sertapotensi dan keanekaragaamandaerah, yang dilaksanakan dalamkerangka Negara KesatuanRepublik Indonesia.

Pasal-pasa! yang memberikan kesempatanuntuk berpartisipasi bagi masyarakat daerah,setidaknya diatur dalam:

Pasal 11 ayat (2): yaitu bidang pemerintahanwajib dilaksanakan DaerahKabupaten dan kota meliputi:pekerjaan umu'm, kesehatan,pendldikan dan kebudayaan,pertanian, perhubungan, Industri danperdagangan, penanaman modal,lingkungaan hidup, pertanahan,koperasi dan tenaga kerja.

Pasal 18 ayat (1) h: DPRD mempunyai tugasdan wewenang menampung danmenindaklanjuti aspirasi daerahdan masyarakat;

Pasal 22 butir c, d dan e: DPRD mempunyaikewajiban memblna demokrasidalam penyelenggaraanPemerintahan Daerah;meningkatkan kesejahteraan rakyatdi daerah berdasarkan demokrasi

ekonomi, dan memperhatikan danmenyaiurkan aspiraasi, menerimakeluhan dan pengaduanmasyarakat, serta memfasilitasitindk lanjut penyelesaiannya;

Pasal33butir j:Yang dapatditetapkan menjadiKepala Daerah (beriaku juga bagiWaki! Kepala Daerah) adalahwarganegara Republik Indonesia dengansyarat: mengenal daerahnya dandikena! oleh masyarakat didaerahnya;

Pasal 43 butir c, e dan f: Kepala Daerahmempunyai kewajiban menghormatikedaulatan rakyat, meningkatkantaraf kesejahteraan rakyat danmemelihara ketentraman dan

ketertiban masyarakat;Pasal 48 butir b : Kepala Daerah dilarang

membuat keputusan yang secarakhusus memberikan keuntungan

138 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL 1.AGUSTUS 2000: 135 -148

Mustari Pide. Partisipasi Masyarakat Sipil dalam Otonomi Daerah...

bagi dirinya, anggota keluarganya,kroninya, golongan tertentu, ataukelompok politiknya yang secaranyata merugikan kepentinganumum atau mendiskriminasikanwarga negara dan golonganmasyarakat;

Pasal 49butir g; Kepala Daerah berhenti ataudiberhentikan karena mengalamikrisis kepercayaan publik yang luasakibat kasus yang melibatkantanggung jawabnya, danketerangannya atau kasus itu ditolakoleh DPRD;

Pasal 76: Daerah mempunyai kewenanganuntuk melakukan pengangkatan.pemindahan, pemberhentian,penetapan pensiun, gaji, tunjangandan kesejahteraan pegawai, sertapendidikan dan pelatihan sesuaidengan kebutuhan dan kemmpuanDaerah yang ditetapkan denganPeraturn Daerah berdasarkan

peraturan perundang-undanganyang berlaku;

Pasal 87ayat(3): Daerah dapatmengaadakankerjasama dengan badn lain yangdiatur dengan keputusan bersama;

Pasal 92 ayat {1} dan ayat (2): Dalampenyelenggaraan pembangunanKawasan Perkotaan, PemerintahanDaerah periu menglkutsertakanmasyarakat dan plhak swasta,penglkutsertaan masyarakatmerupakan upaya pemberdayaanmasyarakat dalam pembangunanperkotaan;

Pasal 93ayat(1) : Desa dibentuk, dihapusdan/atau digabung denganmemperhatlkan asal usulnya atas

prakarsa masyarakat denganpersetujuan PemerintahanKabupaten dan DPRD;

Pasal 111; Peraturan Daerah yang mengaturlebih lanjut mengenal Desa wajibmengakui dan menghormati hak^asal usul dan adatistiadat Desa.

Arahan dan pasal-pasal yang disebutkandl atas dlperjelas kembali melalul PenjelasanUmum dan Pasal demi pasal dari UU No. 22tahun 1999. Tetapi ada satu hal yang perludikemukakan tentang pernyataan dajamPenjelasan Umum yang perlu dicermatimasyarakat di daerah yaltu yang dikemukakandalam Penjelasan Umum 1 butlr e denganrumusan:

"Hal-hal yang mendasar dalam undang-undang in! adalah mendorong untukmemberdayakan masyarakat,menumbuhkan prakarsa, menlngkatkanperan serta masyarakat, mengembangkanperan dan fungsi Dewan PerwakilanRakyat Daerah".

Begitu besar kelnglnan UU No. 22 Tahun1999 mendorong partisipasi masyarakatdaerah dalam pemerintahan dan pembangunanseperti diuralkan dl atas, agar perencanaanpembangunan sebagian besar Inislatifnyaberasal dari masyarakat daerah (bottom up).Untuk dapatberpartislpasi seperti Itu peranancivil society daerah bersangkutan sangatdiperlukan terutama dalam memotivasi danmengartikulaslkn kepentingan masyarakatdaerahnya.

Semua civil society yang ada dl daerahtersebut harus bersama-sama memperjuangkankepentingan daerahnya. bukan hanyakepentingan civil society-nya saja, mereka

139

harus duduk bersama dan berdialog atauberdiskusi bahkan dengan perorangan (tokohnon formal) agar diperhitungkan olehpemerintah dan kekuatan politik yang ada didaerah tersebut. CM! society ini harus kuatiegltimasinya dari masyarakatdaerahnya, misidn visinya jelas, dan tingkah laku parapengurusnya di pusat maupun di daerahsampai ke pedesaan harus dapat dijadikaanteladan masyarakat. Yang jelas civil societytersebut yang akan berpartlsipasi dalamperundingan, diskusi dalam perencanaanpembangunan dan dalam penentuan orang-orangnya dalam suatu sistem politik, harusmempunyai kekuatandan kemampuan sesuaibidang-bidang tadi, kaiau tidak maka hanyajadi penonton yang baik atau penonton yangfrustasi dalam pemerintahan danpembangunan.

Setiap civil society daerah harusmempunyai kemampuan dan kekuatan "plus"baik dari segi organisasi, kepengumsan, misidan visihya dan terutama penguasaannyadalam'mengakses dan mengolah informasilokal, regional, naslonal dan intemasional,karena siapa menguasai informasi, makaumumnya menguasai percaturan dan isu-isubidang-bidang yang ditekuninya. Dengankemampuan dan ketentuan seperti itu setiapcivil society mampu membaca, mengkajipeluang yang diberikan UU No. 22 Tahun1999 kepada masyarakat, memilih danmerencanakan bidang-bidang mana yangditekuni atau diambilnya sebgai partisipasinyadalam pembangunan daerahnya. Kemudian

memperjuangkannya untuk dijadikankeputusan pemerintah daerah atau keputusanpolitik lalnnya, agar semuanyamenguntungkan daerahnya yang padagilirannya juga masyarakat Indonesia secarakeseluruhan. Dengan demikian civil societymenjadi salah satu unsur penting danberpengaruh dalam sistem politik didaerahnya, tanpa ikutsertadalampartai politik.Dapat menjadi unsur penting dalam sistempolitik berarti diakui mempunyai kompetensi"mengartikulasikan" kepentingan anggotamasyarakat daerahnya bahkan tidakberlebihan blla diakui berkompetisi"mengaregasikan" artikulasi kepentingan tadiuntuk dijadikan sebagai alternatifkebijaksanaan pemerintah daerah. Artikulasikepentingan adalah:^

- merupakan cara yang lazim ditempuholeh anggota masyarakat agarkepentingan, kebutuhan atau tuntutannyadapat terpenuhi dengan memuaskan.Berbagai macam kepentingan itu dapatterpenuhi oleh sistem politik bilamanadikemukakan secara nyata, baik melaluiorganisasi maupun lembaga-lembagayang ada dalam masyarakat. Agregasikepentingan merupakan suatu fungsi inputyang memadukan semua kepentinganyang telah diartikulasikan.

Suatu civil society bila mampumengartikulasikan kepentingan masyarakatbahkan lebih dari itu mampu merubahnyamenjadi agregasi kepentingan maka civilsociety tersebut dapat disebutkan punya

^Gabriel AAlmod. 1978. Comparative Politic System, Process, andPolicy. Boston: Little Brown andCompany.

140 JURNALHUKUM. NO. 14 VOL 7.AGUSTUS 2000: 135 -148

Mustari Pide. Partisipasi Masyarakat Sipil dalam Otonomi Daerah...

"pengaruh"^ adalah bentuk lunak darikekuasaan, yang kuat di daerahnya. MenurutNagei^ pengaruh adalah:

"hubungan antara pelaku-pelaku demiklanyang menglnginkan. menghendaki, lebih

' menyukai atau bermaksud agarsatu ataulebih pelaku mempengaruhl perbuatanatau mudah terpengaruh untuk berbuat,satu atau lebih pelaku lain."

Menjadi salah satu unsur berpengaruhdalam lingkungan sistem politik di daerahmaka pemerintah daerah,. lembaga-lembagapolitik di daerah memeriukan dukungan daricivil society tersebut dalam penyelenggaraanpemerintahan dan mensukseskan program-program mereka. Kalau yang demikian itudapat terjadi maka civil society akan lebihmudah menggoalkan tuntutan-tuntutannya(artikulasi kepentingan dan agregasikepentingan yang biasanya dalam bentukaternatif-alternatif) untuk dijadikankebijaksanaan pemerintah daerah, DPRD danpartai-partai polltik-politik di daerahnya.

Meminjam diagram David Easton:

Lingkungan1. Civil society2. Pemimpin non fonnal3. Dari luar daerah4. DLL

lingkungan

tur utan

daerah

dukungan

Proses kepentingan masyrakat menjadikebijaksanaan daerah sangat diharapkan olehUU No. 22 tahun 1999 dan ini jugalah yangdisebut perencanaan dan pelaksanaatlpembangunan yang bottom up. Secara luas®memberikan gambaran diagramatisberfungsinya sebuah sistem politik menunjukkanapa yang terjadi dalam pengaruh-pengaruhlingkungan sistem politik tersebut melaluibermacam-macam pengaruh yang mengalirmenuju sistem tersebut. Melalui struktur dan.prosesnya sistem tersebut kemudian bertindakberdasarkan apa yang terjadi dengan carasedemikian rupa yang kemudian diubahmenjadi out put (kebijaksanaan).

Sengajadisajikan arahan dan pasal-pasaldari UU No. 22 Tahun 1999 agar civil societydapat melihat dan mengkaji partisipasi apayang biasa dikembangkan untuk kemakmuranwarga dan daerahnya. Terserah pada masing-masing civil society menilai dirinya denganmemperhitungkan kekuatan, kelemahan,kesempatan dan hambatan-hambataninternal dan eksternalnya sehingga dapat

lingkungan

sistem politik keputusanout outs

tindakan

lingkungan

^Miriam Budiardjo. 1994. Demokrasldilndonesla. Jakarta: GramediaPuslaka Utama. Him. 36.®RobertA. Dahl. 1985. Ana/ZsaPb/ft/k Modem. Jakarta: BumiAksara. Him. 38.®David Easton. 1984. Kerangka Kerja Analisa Sistem Politik. Publikasi Oktober 1991.

141

tetap memilih bidang yang akan ditekuninyadalam pembangunan daerah, satu hal yangpasti dan menarik dari UU No. 22 tahun 1999iaiah rumusan pasal 11 nya yang menetapkan11 bidang yang wajib dllaksanakan olehDaerah Kabupaten dan daerah kota dalamrangka otonomi daerah yaitu meliputi: 1)pekerjaan umum. 2) kesehatan, 3) pendidikandan kebudayaan, 4) pertanian, 5)perhubungan, 6) industri dan perdagangan,7) penanaman modal, 8) lingkungan hidup, 9)pertanahan. 10) koperasidan 11)tenagakeria.Di samping itu masih terbuka peluang dlbidang lain apabila dicermati dengan balk,seperti untuk pencalonan Kepala Daerah danwakiinya, penentuan calon-calon wakil rakyatdi DPR, DPRD dan MPR dan juga di bidangpengawasan.

Harus diakul juga bahwa untuk dapatberpartlsipasi maksimal dalampembangunan daerah tidak hanya tergantungdari diri (Internal) civil society. Walaupun civilsociety sudah solid secara organisasi, punyaSDM yang baik dan punya pengurus yangberwibawa masih membutuhkan dukunganfaktor eksternal agar dapat berpartlsipasimaksimal dalam pemerlntahan danpembangunan. Faktor eksternal dimaksudadalah dukungan pemerintah daerah danpartislpasi masyarakat daerah dansimpatisannya dalam menyampalkan Ide ataugagasan, kebutuhannya, kepentlngannya dankritiknya kepada civil society bersangkutan.

1. Faktor Pemerintah Daerah

Agar UU No. 22 Tahun 1999 dapatdllaksanakan di daerah dengan baik danmasyarakat berperan serta dalampemerlntahan dan pembangunan makapemerintah daerah yang selama ini bekerja

berdasarkan UU No. 5 Tahun 1974 yangsentralistis itu harus berubah (terutama parapejabatnya) dan menyesuaikannya dengankeinginan undang-undang baru itu, ataudengan istiiah populer sekarang ini, harusmengalami reposisi dan restrukturisasi.Sesuai ketentuan undang-undang baru iniDPRD bukan iagi bagian dari PemerintahDaerah tetapi sebagai Badan LegislatifDaerah, berkedudukan sejajar dan menjadimitra dari Pemerintah Daerah; sedangPemerintah Daerah adalah Badan EksekutifDaerah yang terdiri dari Kepala daerah besertaperangkat daerah lainnya. Dengan wewenangyang bertambah besardlberikan kepada DPRDterutama dalam memilih dan menetapkanKepala Daerah Kabupaten danKota, memintapertanggungjawabannya dan mengusulkanpemberhentiannya apabilapertanggungjawabannya ditolak DPRDsampai dua kali; dan mengingat kewenanganyang begitu luas diberikan kepada daerahterutama melalui Pasal 7 dan 11 UU No. 22

Tahun 1999, yaitu:

"mencakup kewenangan dalamseluruh bidang pemerlntahan kecualikewenangan dalam bidang politikluar negeri, pertahanan keamanan,perdilan, moneter dan fiskal, agamaserta kewenangan bidang lain;

Bidang pemerlntahan yang wajib• dilaksankan Daerah Kabupaten dan

Kota meliputi: pekerjaan umum,kesehatan, pendidikan dankebudayaan, pertanian, perhubungan,industri dan perdagangan, penanamanmodal, lingkungan hidup, pertanahan,koperasi dan tenaga kerja."

142 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL 7.AGUSTUS 2000:135 -148

Mustari Pide. Partisipasi Masyarakat Sipil dalam Otonomi Daerah...

Pemerintah daerah-iah yang terutamamengalami restrukturisasi. Kemudian agarprinsip-prinsip penyelenggaraan otonomiderahdapat terlaksanayaitu demokrasi, peranserta masyarakat, pemerataan dan keadllan;dan hal-hal yang mendasar dalam UU No. 22Tahun 1999 juga terwujud yaitumemberdayakan masyarakat, menumbuhkanprkrsa dan kreativitas, meningkatkan peranserta masyarakat, maka pegawai negeri sipilterutama yang diberl kesempatan menjadibirokrat harus mengalami reposisL Merekaharus netral daiikekuatan politik, danini sesuaidengan ketentuan Pasai 3 PP No. 12 Tahun1999 yang menyatakan bahwa pegawai negerisipil harus bersikap netral dan menghindaripenggunaan fasilitas negara untuk golongantertentu, dan dalamPasalT disebutkan bahwapegawai negeri sipil yang menjadi anggotadan atau pengurus partai politik, makakeanggotaan dan atau kepengurusan yangbersangkutan hapus secara otomatis, kecualimereka yang tetap ingin di parpcl dan harusmenerima konsekuensinya yaitudiberhentikan dari jabatan negeri.

Dalam melakukan restrukturisasi dan

reposisi dimaksud, periu diperhatikan dan bilamungkin dijadikan pedoman konsep ilmiahyang sangat populer dewasa ini yaitu konsepgoodgovernance danreinventing government.Secara umum dapat dikatakan bahwaindikator-indikator untuk dapatdisebut sebagaigood governance adalah:' a) melaksanakanHak Asasi Manusia; b) masyarakat

berpartisipasi dalam pengambilan keputusanpolitik; c) melaksanakan hukum untukmelindungi kepentingan masyarakat; d)mengembangkan ekonomi pasar atas dasa'rtanggung jawab kepada masyarakat; e)orientasi politik pemerintah menujupembangunan.

Penyelenggaraan pemerintahan yangkurang balk (dadgovernance) diidentifikasikandengan indikator-indiktor: 1) hal-hal yangbersifat publik dn pribadi, balk dalamtatalaksana maupun kepemilikannya tidakjelas perbedaannya; 2) terialu banyak regulasipada birokrasi, sehingga menghalngiberfungsinya mekanisme pasar; 3) berbagaiperaturan yang berlaku tidak mendukungterciptanya ikiim kondusif dalam mendorongpembangunan; 4) perhatian pada HAMkurang; 5) prioritas tidak sesuai dengankebutuhan pembangunan; 6) pengambilankeputusn tidak transpran dan kurangnyapartisipasi masyarakat.

Reinventing government memperkenalkanparadigma baru pemerintah di pusat ataudaerah yaitu pemerintah yang mampumemposisikan difi dan berperan sebagaiberikut:

a) Catalytic Government (pemerintah yangkatalitik). Pada kedudukan seperti inipemerintah menempatkan diri sebagaikatalisator bagi aktivitas masyarakat danlebih berperan sebagai pengemudiketimbang sebagai pendayung.'

'Robert Mass. The Issue of Governance InInternational Cooperation. Berlin Agustus 1997.®David Osbome &Ted Gpebler. 1992. Reinventing Govemmenf. Addision Wesley. New York: Pub.

Com. Inc. Him.4

143

b) Community - owned Goverment(pemerintah yang dimiliki rakyat).Pemerintah menciptakan kondisi di manamasyarakat merasa bahwa pemerintahyang ada itu adalah milik mereka. Di sin!pemerintah lebih memberi kewenangankepada masyarakatdaripadamemberikanpelayanan. Mai tersebut didasarkan padaasumsi bahwa masyarakat lebihmemahami masalah-masalah yangmereka hadapi daripada or^ng lain.

c) Competitive Govem/nenf (pemerintahyang kompetitif). Pada kedudukan sepertiini pemerintah menyuntikkan persaingandalam penyeienggaraan jasadengan pihakswasta. Jadibukan hanyaswastayang bisaefisien, pemerintah juga bisa efisien.

d) Mission - Driven Government (pemerintah' yang dikendalikan oleh misi). Kegiatan

pemerintah didasarkan padamisi yaitu apayang ingin dicapai, bukan padaaturan yangmeiandasi kegiatannya. Bila kitaterperangkp pada aturan bisa jadi tuj'uanyang akan dicapai malahantidaktercapai,karena peraturan sering kali teriambatmenyesuaikan diri dengan perubahanyang cepat terjadi.

e} Result - Oriented Government (pemerintahyang berorientasi pada hasil). Pemerintahlebih mengutamakan mengeluarkan dana 'untuk hasil yang ingin dicapai (oi/^u/s)bukanmengutamakan pembiayaan padamasukan-masukan (inputs),

f) Customer-Driven Govemment{pen\enntahyang berorientasi pada pelanggan).Pemerintah seperti ini mengutamakankebutuhan pelanggan yaitu masyarakat,bukan kebutuhan birokrasi. Sering terjadibahwa masyarakat yang tidakmemperoleh perlakuan yang balk dari

pemerintah mereka akan cenderungmemanfaatkan jasa swasta. Karena itupemerintah sekarang harus lebih banyakmendengrkn aspirasi pelanggan denganberbagai metode yang modem dan lebihakurat.

g) Enterprising 6oirem/r)enf.(pemerintahyang dikelola dengan semangatwiraswasta). Karakteristik pemerintah yangbersemangat wiraswasta iaiahmemandang pengeluaran dalamprespektif investasi, artinya uang akandidapat apablla melakukan investasi.

h) Anticipatory Government (pemerintahyang antisipatif). Pemerintah seperti iniadalah yang berorientasi mengantisipasimasalah dan menangkap peluang masadepan ketimbang lebih asyik menanganikrisis demi krisis.

i) Decentralized Govemmenf (pemerintahyang terdesentralisasi). Pemerintah sepertiini adalah yang dapat melonggarkanhubungan hierarkis lewat pelimpahankewenangan kepada organisasi yang lebihrendah untuk mengambll keputusan dandalam tiap organisasi publik diterapkanmanajemen partislpatif.

j) Market -oriented Govemmenf (pemerintahyang berorientasi kepada pasar).Pemerintah seperti ini adalah yangmampu mengemudikan dan membuatstruktur pasar untuk menciptakan insentifyang menyebabkan orang bergerak kearah yang dikehendaki oleh monuniti danmembiarkan mereka mengambllkeputusan sendiri. Bila pemerintah dapatmenciptakan insentif yang mempenganjhikeputusan pasar, berarti dapatmelipatgandakan dampaknya sampaiberatus kali lipat.

144 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL. 7.AGUSTUS 2000:135-148

Mustari Pide. Paiiisipasi Masyarakat Sipil dalam Otonomi Daerah...

Pemerintah daerah yang dapatmenyesuaikan diri atau mengarah pada goodgovernance dan menerima paradigma barumelalui reinventing government akanmemudahkan daerah tersebut memasukiAFTA, APEC dan mengundang investasi luarnegeri di samping yang telah disebut padabagian atas yaitu mendorong untukmemberdayakan masyarakat, menumbuhkanprakarsa dan kreativitas, menlngkatkan peranserta masyarakat dan memben peluang bagiprinsip demokrasi, pemerataan dan keadilanserta memperhatikan potensi dankeanekargaman Daerah. UU No. 22 Tahun1999 dengan jelas juga menyatakan bahwaderah dapat mengadakan kerjasama yangsaling menguntungkah dehgan lembaga/badan di lur negeri, sehingga kedua konsepdiatas sangat mendukung ketentuan tersebutDukungn pemerintah daerah saja belumcukup, masih perlu dukungan dari faktorekstemai iainnya yaltu masyarakat daerah.

2. Faktor Masyarakat

Dapat dikatakan bahwa masyarakat didaerah sekarang in! masih kuat tradisi yangkurang menunjang pembangunan, tetapitradisionai bukan berarti tidak dinamis dan

tidak mau mengalami perubahan melainkankarena sikap mental anggota masyarakatnyayang umumnya masih lambat berubah. itubukan berarti masyarakatkite tidak mengaiami,kemajuan, tetapi beium sebagaimanadiharapkan. Sikap mental kita harus berubah

dari yang seiama ini kita anut(tradisi) kesikapmental yangmodem tetapibukanwestemisasi,kita harus menerima modernisasi.^ Kita harus

berani mengubah sikap mental kita ke arahyang lebih baik untuk kemajuan masyarakatkita ke depan ini yang banyak tantangan danpeluang bagi kita.

Masalah sikap mental ini kami sependapatdengan gagasan yang mengatakan:'^

Sikap mental adalah suatu istilah populeruntuk dua konsep yang dengan Istilahilmiah disebut "sistem nilai budaya" (Culturevalue system) dan "sikap" (attitude)'. Sistemniiai budaya adaiah suatu rangkaian darikonsep abstrak yang hidup dalam aiampikiran sebagian besar dari warga suatumasyarakat. mengenai apa yang harusdianggap penting dan berharga daiamhidupnya. Dengandemikian suatu sistemnilai budaya itu biasanya merupakanbagian dari kebudayaan yang berfungsisebagai pengarah dan pendorongkelakuan manusia. Karena sistem nilai

budaya itu hanya merupakan konsep-konsep yang abstrak, tanpa perumusanyang tegas, maka konsep-konsep itubiasanya hanya bisa dirasakan tetapisering tidak dapat dfnyatakan dengantegas oleh warga masyarakat yangbersangkutan ... maka sering amatmendarah dagingpada mereka dan sukardirobah atau diganti dengan konsep-konsep baru. Sikap bukan merupakan

®J. W. Schoorl. 1980. Moderenisasi. Jakarta: Gramedia. Him. 20.

"Koentjoroningrat. 1979. Manusia dan Kebudayaan diIndonesia.Jakarta: Jambatan.Him. 380-381.

145

bagian dari kebudayaan, tetapimerupakan suatu hal kepunyaan paraindividu warga masyarakat. Suatu sikapadalah potensi pendorong yang adadalam jiwa individu untuk bereaksiterhadap lingkungannya beserta segalahal yang ada di dalam lingkungannya Itu,dalam hal in! berupa manusia lain,binatang, tumbuh-tumbuhan, benda ataukonsep-konsep. Sikap individu itubiasanya ditentukan oleh tiga unsur, lalahkegiatan fisik dari individu. keadaanjiwanya dan norma-norma serta konsep-konsep nilai budaya yang dianutnya.

Dengan konsep di atasmaka kita tentunyaakan sependapat bahwa sikap mentalmasyarakat kita harus mengalami perubahanke arah yang lebih baik kalau tidak, mungkinakan menjadi penonton yang frustasi dalampemerintahan dan pembangunan terutama didaerah.

Kita tidak hanya bisa mengatakan bahwasikap mental kita belum cukup baik untukberpartisipasi dalam pembangunan, tetapi kitaharus memberi arahan juga bagaimanasebaiknya mental bangsa Indonesia agarbisaberpartisipasi optimal dalam pembangunantersebut. Ada 5 (lima) konsep sistem nilaibudaya" yang cocok untuk pembangunan,yaitu:

1. Dalam menghadapi hidup, orang harusmenilal tinggi unsur-unsur yangmenggembirakan dari hidup; dan bahwaada kesengsaraan, bencana, dosa dankeburukan dalm hidup memang harusdisadari dan hal Itu semuanya adalah

"/bW. Him. 382-385.

untuk diperbaiki. Sikap yang aktif yangharus dinilai tinggi sebagai pengarahtindakan utama bukan sikap yang pasifdanfatalistis. Jangan mengihgkari hidup danmelarikan diri kepad kebtiln atau hal-halyang trasendental.

2. Harus menilai tinggi konsepsi bahwaorang mengintensifkan karyanya untukmenghasilkan lebih banyak karya lagi.Aktivits jangan hanya ditujukan kepadausaha untuk mencari makan memenuhi

kebutuhan primer, dan mendambakanpekerjaan sebagai pegawai yang dudukdi belakang meja saja. Mentalitaspegawai yang hanya mementingkan karyauntuk naik pangkat dan kedudukan hamsdibuang jauh-jauh. Demikian jugakegiatan untuk mencari gelar-gelarakademis tanpa mementingkan ketrampilankeahlian yang ada dibelakangnya hamsjugadisingkirkan. Sikap mental seperti ituterang meremehkan kwalitas, karya sertahasllnya tidak mendorong orang untuktabah dan ulet.

3. Hams merasakan keinginan untuk dapatmenguasai alam serta kaidah-kaidahnya.Keinginan untuk menguasai alam dankaidah-kaidahnya itu adalah sumber dariilmu pengetahuan. Pembangunanekonomi yang modem dalam tahap lebihlanjut yaitu industrialisasi hanya bisadicapai dengan ilmu pengetahuan danteknologi. Kalau kita terns menglmporilmupengetahuan dan teknologi kita hanyamenjadi bangsa kelas dua yang temsmenjadi konsumen teknologi negara-negara maju.

146 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL 7. AGUSTUS 2000: 135 -148

Musfar/ Pide. Partisipasi Masyarakat Sipil dalam Otonomi Daerah...

4. Dalam segala aktivitas hidup, orang hamssebanyak mungkin berorientasi ke masadepan. Suatu organisasi ke masa depansangat perlu, karena sikap mental sepertiitu merupakan pangkal dari keinginanuntuk menabung dan juga mendorongorang untuk merencanakan hidupnyasetajam mungkin ke masa yang akandatang. Sifat yang sering mengenang danmerindukan masa lalu yang jaya dan enakbag! sementara masyarakat kita akanmudah mengarahkan kita ke arahkekecewaan bahkan mungkin frustasi.

5. Dalam menghadapi keputusan-keputusan orang hams bisa berorientasikesesamanya, menilai tinggi kerjasamadengan orang Iain, tanpa meremehkankwalitas individu dan tanpa menghindaritanggung jawab sendiri. Konsep kelimaini mengajarkan kita agar jangan terlaluberorientasi ke atas. Mentalitet berorientsike atas membuat orang segan untukmemutuskan sesuatu yang belum pemahdialami, dan hams menunggu contoh danrestu dari orang-orang yang lebih tuaatauiebih tinggi pangkat dan kedudukannya.Mentalitet seperti ini membuat orangbermental pegawai dan kurang beraniberdiri sendiri dan bertanggung jawab.

Perubahan sikap mental masyarakat kearah yang disebutkan di atas akan mendorongpartisipasi masyarakat daiam pemerintahandan pembangunan secara optimal.

Masyarakat (daerah ) akan lebih mudahmendukung civil society apabila memilikisikap mental seperti yang dikemukakan di atas.Masalahnya, membawa masyarakat derahlebih maju di samping membutuhkan waktu,juga dana dan daya. UU No. 22 Tahun 1999

telah mengarah untuk memberdayakanmasyarakat, menumbuhkan prakarsa dankreativitas masyarakat dan meningkatkanperanserta masyarakat, tinggal bagaimanamenggerakkan masyarakat agar berada padaposissi seperti itu. Pemerintah dan civii societyakan berperanan besar untuk itu, dan apabilacivil society dapat menjadi salah satu agenutama dalam perubahan daerah kemasyarakat modem, maka masyarakat kita ituakan memberikan dukungan pada civil societydalam melaksanakan visi dan misinya. Ituberarti juga civil society dapat mengklim ataumemposisikan dirinya sebagai salah satuorganisasi yang berhak mengartikuiasikankepentingan atau tuntutan masyarakatdaerahnya bahkan kalau mungkinmengagregasikan kepentingan dan tuntutantersebut menjadi salah satu alternatif untukdijadikan output oieh pemerintah daerah/nasional dan badan-badan atau institusilainnya.

Simpulan

Sebagai penutup dari tulisan ini, makadapat dikemukakan hal-hal sebagai berikut:

1. UU No. 22 Tahun 1999 tentangPemerintahan Daerah telah memberikesempatan kepada masyarakat Daerahuntuk berpartisipasi dan berprakarsadalam pemerintahan dan pemtiangunanmelalui pertimbangan pasal-pasalnya danpenjelasan umumnya.

2. Agar partisipasi dan prakarsa masyarakattersebut dapat tumbuh dan terpeliharaaberkembang dan tersalurkan, dibutuhkankehadiran civil society di daerah tersebutuntuk mengartikulasikannya.

147

3. Agar dapat mengartikuiasikan kebutuhandan tuntutan masyarakat daerah makac/V//soc/e(/tersebut harus solid dalam art)benar-benar memenuhi kriteria sebagaicivil societyseiia mendapatdukungan daripemerintah daerah dan masyarakatdaerah itu sendlri. •

Daftar Pustaka

Aimed, Gabriel A. 1978. Comparative PoliticsSystem Process and Policy. Boston:Little. Brown and Company.

Budiardjo, Miriam. 1994. Demokrasi diIndonesia. Jakarta: Gramedia

Pustaka Utama.

Clark, Robert P. 1989. Menguak Kekuasaandan Politik di Dunia Ketiga. Jakarta:Eriangga.

Dahl, Robert A. ^%5.Analisa Politik Modem.Jakarta: Bum! Aksara.

Diamond, Larry. "Toward DemocraticConsolidation." Jurnal of DemocracyVol. 5 No. 3 July1994

Dove, Michael R. 1985. PerananKebudayaan Tradisional Indonesiadalam Modernisasi. Yogyakarta:Yayasan Obor Indonesia.

Easton,David. 1984.KerangkaKerjaAnalisaSistem Politik. Jakarta: Bina Aksara.

Mass, Robert The Issue ofGood GovernanceIn International Cooperation. Berlin.Agustus 1997.

Koentjaraningrat. 1979. Manusia danKebudayaan di Indonesia. Jakarta:Jambatan.

Osborne, David & Ted Goebler. 1992.Reinventing Government,Addision Wesley. New York: Pub.Comp.lnc.

Schoorl, J.W. 1980. Modernisasi, Jakarta:Gramedia.

United States Information Agency. ApakahDemokrasi itu. Publikasi. Oktober

1991.

148 JURNAL HUKUM. NO. 14 VOL 7. AGUSTUS 2000:135 -148