Paper presentado en la Conferencia FLACSO-ISA

Buenos Aires, 23 al 25 de julio de 2014

TC19: Foreign Policy Observatories Network: Articulating New Avenues of

Cooperation in South America

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El desafío de David: la política exterior de Uruguay entre dos gigantes.

Seguimiento a través del Observatorio de Política Exterior Uruguaya (2006-2013).

Diego Hernández Nilson* y Andrés Raggio**

Resumen

La política exterior uruguaya históricamente se ha caracterizado por procurar una mejor

adaptación del país a su condición de país pequeño rodeado por grandes vecinos, como

son Argentina y Brasil. Esa característica, que define a Uruguay desde su propio

surgimiento como estado independiente, se manifestó tradicionalmente en política

exterior como la estrategia del péndulo, que implica que alternativamente estreche lazos

con uno u otro vecino. Sin embargo, dos cambios recientes han obligado a reenfocar

esta estrategia: la superación de la histórica desconfianza entre Argentina y Brasil,

suplantada por la cooperación bilateral; y la asunción y el mantenimiento de gobiernos

de izquierda en toda la región. En tal contexto, la ponencia analiza la política exterior

uruguaya durante los gobiernos de Vázquez (2005-2010) y Mujica (2010-2013). En

particular, se analizan los grados de continuidad, ajuste o cambio respecto a las

tendencias históricas de la inserción internacional del país. A su vez, también se

propone explorar las posibilidades que ofrecen los observatorios de la región para

avanzar en una perspectiva comparada entre las posiciones de Uruguay y de los demás

países del Cono Sur ante acontecimientos que signaron la política internacional de la

región en el período.

Palabras clave: política exterior – Giro a la izquierda – Uruguay

_____________

* Programa de Estudios Internacionales (UdelaR). Doctorando UFSC/PPGSP. Becario CAPES (Brasil).

** Programa de Estudios Internacionales (UdelaR). Doctorando en Relaciones Internacionales

(Universidad del Salvador).

1

The challenge of David: the Uruguayan foreign policy between two giants. Monitoring

through the Observatory of Uruguayan Foreign Policy (2006-2013).

Uruguayan foreign policy has historically been characterized by its continuous attempt

to achieve the best possible adaptation, given its small country condition surrounded by

large neighbors: Argentina and Brazil. This characteristic, which defines Uruguay since

its very own emergence as an independent state, is traditionally known as the

“pendulum strategy”, which implies circumstantial narrow ties with one or another

neighbor alternatively. However, two recent changes forced the refocus of this strategy:

the overcoming of the historical mistrust between Argentina and Brazil, superseded by

their close bilateral cooperation, and the rise and maintenance of leftist governments

throughout the region. In this context, the purpose of the paper is to analyze the

Uruguayan foreign policy during the administrations of Vázquez (2005-2010) and

Mujica (2010-2013). The degrees of continuity, adjustment or change from the

historical trends of the country's international insertion are particularly analyzed. The

paper also explores the potential of regional observatories to advance on a comparative

perspective of Uruguay's and other Southern Cone countries' stances facing the events

that shaped the international politics of the region during the period.

2

Introducción

El triunfo electoral del Frente Amplio (FA) en 2004, que llevó a la presidencia a Tabaré

Vázquez, supuso un hito único en la historia del país. Uruguay había sido

tradicionalmente gobernado por el Partido Colorado (en general a través de gobierno

democráticos y ocasionalmente a través de dictaduras lideradas por políticos colorados)

y excepcionalmente por el Partido Nacional, luego de contados triunfos de éste en

elecciones nacionales.

En tal contexto, había importantes expectativas e incógnitas sobre los

direccionamientos políticos que podría a asumir el gobierno del FA en las diversas

áreas, incluyendo por supuesto la política externa (Ferro, Fernández y Hernández,

2006). Aunque no se preveían grandes cambios, sí era factible un redireccionamiento

hacia la región, particularmente en el contexto del llamado “giro a la izquierda

latinoamericano”, consistente en el triunfo electoral de líderes y partidos identificados

con la izquierda en muchos países de la región (Castañeda, 2006).

En este contexto, ya al día siguiente a la asunción de Vázquez, se asumen

algunas decisiones de política exterior que dan la pauta de nuevos direccionamientos en

la materia. Se reestablecen las relaciones diplomáticas con Cuba, interrumpidas durante

el anterior gobierno de Jorge Batlle, y se suscriben importantes acuerdos de cooperación

con Venezuela, propuestos por el mandatario de este país, Hugo Chávez, cuando arribó

a Uruguay para participar de la ceremonia de asunción (Ferro, Fernández y Hernández,

2006; Hernández, 2009a).

Sin embargo, posteriormente, a lo largo de su gobierno, Vázquez no privilegió

especialmente las relaciones del país con los países asociados a las líneas más

nacionalistas, revolucionarias o populares dentro del giro a la izquierda latinoamericano,

como Cuba, Venezuela, Bolivia o Ecuador (sin perjuicio de mantener varias líneas de

cooperación con Venezuela durante todo el período). Por el contrario, las prioridades de

inserción internacional del país alternaron entre la búsqueda de un fortalecimiento del

Mercosur y la profundización del vínculo con Estados Unidos, que acabó dándose de

forma más cautelosa de lo que en algún momento aparentó.

Actualmente, cuando resta sólo un año para la finalización del gobierno de José

Mujica (2010-2015), segundo período de gobierno del FA, parece confirmarse la

ausencia de grandes cambios en la política exterior. Sin embargo, sí se verifica un

ajuste, caracterizado por la elección más decidida de una proyección exterior

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regionalista y mercosuriana, apoyada en las coincidencias políticas con algunos

gobiernos sudamericanos y la articulación con el emergente liderazgo brasileño. Frente

a ello, el mayor dinamismo dado a las relaciones con Estados Unidos y Venezuela no

fue óbice para mantener una actitud cautelosa cuando aparecieron desafíos que

implicaban su profundización (como la posible suscripción de un Tratado de Libre

Comercio con Estados Unidos o la adhesión al ALBA como miembro pleno,

respectivamente).

El artículo aborda estos nueves años de política exterior frenteamplista,

evaluando en particular las continuidades, ajustes y eventuales giros en relación a la

política externa desarrollada por los gobiernos anteriores, así como entre ambos

gobiernos frenteamplistas. Para ello se combina, por un lado, un énfasis descriptivo

sobre la composición de la agenda y los estilos de política exterior; y, por otro lado, el

análisis de los factores y variables domésticos y externos que influyeron sobre la

definición de estas agendas y estilos, las decisiones asumidas y las estructuras decisorias

sobre las que se actuó.

El trabajo se organiza en seis partes, además de la presente introducción. En el

primer apartado, se realiza una breve introducción sobre el fuerte vínculo existente en

Uruguay entere política exterior y sistema de partidos. A continuación, se presentan los

principales antecedentes previos a la asunción del gobierno por parte del Frente Amplio,

tanto en general, como en particular con respecto a su propuesta de inserción

internacional. Las dos siguientes partes abordan las agendas y estilos de política exterior

de los gobiernos de Tabaré Vázquez (2005-2010) y José Mujica (2010-2015,

considerándose hasta 2013), respectivamente. El penúltimo apartado esboza un abordaje

comparado de las agendas de estos dos gobiernos. Finalmente, se incluye una

conclusión, en la que se evalúa en forma general los ajustes, continuidades y cambios

identificados; se profundiza en la consideración de diversas hipótesis que expliquen

estos aspectos; y se esbozan algunas ideas sobre los lineamientos que podría asumir la

política exterior en un eventual tercer período de gobierno frenteamplista.

El enfoque adoptado prioriza el análisis informado sobre la exposición

sistemática de datos empíricos. Sin embargo, éstos están presentes en las referencias

puntuales a los informes periódicos del Observatorio de Política Exterior Uruguaya,

proyecto de investigación en el que trabajan los autores.1

1 El Observatorio de Política Exterior Uruguaya (OPEU) es un proyecto de investigación del Programa de

Estudios Internacionales (PEI) de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República

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La política exterior y los partidos políticos uruguayos

Las definiciones más clásicas conceptualizan la política exterior como la acción de un

gobierno hacia el exterior. Por tanto, en sentido estricto, se ciñe a las acciones del

gobierno en relación al medio externo. Sin embargo, es reconocido el papel que juegan

otros actores en el proceso de toma de decisiones, incluyendo a la sociedad civil, el

Poder Legislativo y la burocracia estatal.

En relación al poder legislativo, ya ha sido analizado para el caso uruguayo su

rol de veto player, que refleja las posiciones de los partidos políticos frente a algunos

temas o episodios concretos de la política exterior uruguaya (Chasquetti, 2007). A su

vez, es de fundamental importancia el hecho que el partido de gobierno tenga o no

mayoría parlamentaria (situación que se verifica para los dos períodos de gobierno de

izquierda considerados en el artículo). En el caso de que cuente con ella, se da la

existencia de los denominados “carteles legislativos” (Chasquetti, 2011). En este

contexto los legisladores se ven limitados en su accionar y suelen seguir con facilidad a

sus líderes, por lo que se cree que, si desde el parlamento existe una intención clara de

colocar un tema en la agenda, este tema seguramente responda a las intenciones de las

elites partidarias. Esto ha permitido al gobierno de Mujica mantener su agenda de

política exterior en las cámaras.

Esta relación entre poder legislativo y partidos políticos es especialmente impor-

tante en Uruguay, dado el carácter partidocéntrico del sistema político nacional (Cae-

tano, Pérez Antón y Rilla, 1987; Caetano y Rilla, 2004), así como el elevado respeto a la

disciplina partidaria que se verifica en el Parlamento, sobre todo a partir del último pe-

ríodo democrático (desde 1990). Este último elemento vuelve fundamental la considera-

ción de las denominadas “tradiciones ideológicas” de la política exterior uruguaya, par-

cialmente asociadas a los tres principales partidos políticos. Una primera distinción,

efectuada en 1959 por Real de Azúa (1987), define dos tradiciones de política exterior:

una tradición universalista, asociada al Partido Colorado, y otra resistente, asociada a al-

gunos sectores del Partido Nacional, particularmente al herrerismo.

(UdelaR, Uruguay) http://observatoriopoliticaexterioruruguaya.wordpress.com/. Se trata de un proyecto

abocado a la sistematización y divulgación de noticias sobre el relacionamiento externo del país, en base a

notas de prensa y comunicados oficiales del gobierno. El OPEU integra el Observatorio de Políticas

Exteriores del Cono Sur, coordinado por el Grupo de Estudios de Defensa y Seguridad Internacional

(GEDES) de la Universidad Estadual Paulista (Unesp).

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Real de Azúa, precursor de la ciencia política uruguaya, inicia así el estudio sis-

temático de los posicionamientos de los partidos políticos en materia de política interna-

cional, en tanto factor determinante del contenido efectivo de la política exterior desa-

rrollada por los gobiernos, así como de los debates en la materia al interior del sistema

político. A partir de la caracterización teórica que el autor propone, las posturas en polí-

tica exterior de los partidos políticos nacionales se entrecruzan con los principales deba-

tes que se dan a nivel mundial en relación a la expansión de la modernización, el capita-

lismo y la democracia de masas; así como en relación a los eventos de la política inter-

nacional propiamente dicha, incluyendo las guerras mundiales, la emergencia de los to-

talitarismos y las intervenciones de Estados Unidos en América Latina.

Real de Azúa define en términos de tradiciones ideológicas a los habituales

posicionamientos que asumían las ramas más idiosincráticas -y generalmente

dominantes- de los dos partidos tradicionales. Las denominaciones escogidas

corresponden a las dos posturas en general asumidas frente al impulso modernizador en

términos histórico-culturales, encarnado en el liderazgo de Estados Unidos en el ámbito

continental, y que coyunturalmente había asumido una significación especial en el

contexto de la Segunda Guerra Mundial (Real de Azúa, 1987: 9 y ss.).

La política exterior uruguaya es durante el siglo XX resultado de la interacción

entre estas dos tradiciones ideológicas, asociadas a los partidos tradicionales. Entre

ellas, predominó generalmente a nivel de gobierno y parlamento la universalista, en

concordancia con las mayorías electorales obtenidas por el Partido Colorado: “fue la

articuladora de la mayoría de las políticas seguidas por el país en sus relaciones

exteriores, mientras la segunda [la resistente] se constituyó en el freno del universalismo

principista propiciado por el oficialismo.” (Fernández Luzuriaga y Hernández Nilson,

2010: 5), y junto con ello, el freno a la influencia estadounidense.

La corriente universalista es caracterizada por la creencia en una racionalidad

universal que permita construir un mejor sistema internacional y en la confianza en la

democracia liberal como el mejor sistema de gobierno para cualquier país. Propone una

inserción internacional que no privilegie especialmente la región, sino que mantenga

vínculos igualmente buenos con todos los países del mundo. Ello se refleja en una

política exterior filo-estadounidense, generalmente confiada del derecho internacional

como vía para solucionar controversias y satisfecha con el statu quo mundial; e

incrédula de las posturas nacionalistas, así como de las acusaciones de imperialismo

hacia Estados Unidos.

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A su vez, la tradición resistente, vinculada al nacionalismo y a las corrientes

generalmente dominantes del Partido Nacional, plantea una inserción internacional

fundamentada en la salvaguarda de lo permanente (en particular el destino geográfico y

el origen histórico-cultural de los pueblos), que descreía de las ideologías y evitaba

utilizar el criterio del sistema de gobierno para evaluar las relaciones con otros Estados,

considerando este tema un asunto interno de cada país. En tal sentido, intentó –

eventualmente con éxito- controlar a nivel parlamentario algunos extremos de la

posición universalista, o al menos denunciarlos a nivel de prensa y de la movilización

social. En particular, reclamó neutralidad frente a los principales eventos mundiales, se

mostró recelosa del estrechamiento de relaciones con Estados Unidos y defendió la

libertad de los países de mantener posiciones alternativas, incluyendo la opción por

otras formas de gobierno diferentes a la democracia liberal. En el Parlamento, se mostró

crítica de las intervenciones de Estados Unidos en la región, al menos hasta el

surgimiento de la Guerra Fría, y reclamó mantener la neutralidad durante la Segunda

Guerra Mundial.

Las mayores discusiones sobre política internacional e inserción internacional

del país que acontecieron hasta la década de 1960 se asociaron a la confrontación entre

ambas corrientes. Tal vez el mejor ejemplo sean los dos debates parlamentarios sobre la

eventual instalación de bases estadounidenses en territorio uruguayo (en 1940, durante

el gobierno de Alfredo Baldomir, y en 1943, durante el gobierno de Juan José de

Amézaga). No obstante, también cabe incluir entre los episodios anteriores que

permitieron comenzar a delinear a estas dos tradiciones las reacciones frente a diferentes

acciones imperialistas de Estados Unidos en América Latina, incluyendo el ataque a

México en 1916 y a Nicaragua en 1923 (Turcatti, 1981), así como el entredicho sobre

un supuesto pedido de José Batlle y Ordoñez de una intervención de Estados Unidos en

Uruguay frente al apoyo argentino a la revolución blanca de 1904 (Real de Azúa, 1965).

En este marco, durante la primera mitad del Siglo XX la izquierda partidaria

apenas obtiene una representación testimonial en el Parlamento, a cargo del Partido

Socialista (PS) y el Partido Comunista del Uruguay (PCU), cuyas posturas reflejan en

mayor o menor medida las posiciones de las internacionales socialista y comunista, pero

que no tienen mayor influencia sobre la política exterior efectivamente desarrollada por

Uruguay.

A partir de la década de 1960 surgen movimientos político-partidarios de

izquierda de mayor importancia, que adoptan en el plano internacional una tercera

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tradición, denominada tercerismo.2 La misma surge como una escisión de la corriente

resistente, al radicalizarse las posturas antiimperialistas y latinoamericanistas de algunos

jóvenes intelectuales identificados con el pensamiento de Luis Alberto de Herrera

(Carlos Quijano, Alberto Methol Ferré y el propio Real de Azúa), que inician un

acercamiento a enfoques nacional-populares o nacional-revolucionarios.

Esta corriente fue caracterizada con profundidad en un ensayo de Aldo Solari

(1965), en el que se aborda desde una perspectiva crítica los posicionamientos de varios

sectores identificados con ella, en particular a nivel de actores de la sociedad civil como

asociaciones de estudiantes, sindicatos, prensa e intelectuales. Dicha caracterización fue

discutida por Real de Azúa a través de varios artículos publicados en las páginas del

semanario Marcha, señalando que se trataba de una visión acotada y reduccionista.

Planteaba algunos cuestionamientos que implicaban una denuncia de la interpretación

del tercerismo hecha por Solari, señalando que acaba por equiparar el movimiento a las

posiciones comunistas, al desconocer la posibilidad de una real tercera posición del

Uruguay en el marco de la Guerra Fría.

A nivel político las posturas terceristas consiguen su expresión más explícita en

la Unión Popular (UP), conformada por la alianza entre políticos que se alejaron del

Partido Nacional (Enrique Erro) y el Partido Socialista, liderado por Vivián Trías. La

UP participó de las elecciones de 1962, y, ya sin los socialistas, en las de 1966. Este

recorrido de los principales líderes políticos que adscribieron al tercerismo explicita las

influencias que dicha corriente recibió de la tradición resistente, a las que agregó

además otros contenidos, derivados de la emergencia de los movimientos nacional-

populares o de liberación nacional, en el contexto del proceso de descolonización (Real

de Azúa, 1966; 1996).

Posteriormente, en 1971, la integración de la izquierda nacional en la

conformación del Frente Amplio (FA) implicó ciertas dificultades para equiparar los

posicionamientos terceristas unívocamente a la izquierda partidaria, en parte por la

significativa influencia que el Partido Comunista tenía sobre la naciente coalición de

2 La denominación no es dada por terciar en la histórica disputa entre colorados y blancos, sino por

plantearse como una alternativa neutral a los imperialismos liderados por Estados Unidos y la URSS

durante la Guerra Fría (Garcé, 2005: 235). Así, por ejemplo, se planteaba un equiparación entre la

denuncia del imperialismo de Estados Unidos y de la URSS (que incluyó, por ejemplo, la condena de las

invasiones a Hungría y a Checoslovaquia), no obstante frecuentemente se reconociera un posicionamiento

más crítico hacia las acciones del imperialismo estadounidense, que era justificado por su rol

preponderante en América Latina.

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izquierda. Esto se observa, por ejemplo, en los posicionamientos de los legisladores

identificados con el FA durante la discusión parlamentaria en relación a la invasión de

Afganistán, durante el período de transición democrática (1985-1990). Sin embargo, a

partir del final de la guerra fría, y más aún luego del posterior debilitamiento relativo del

PCU al interior del Frente Amplio, este matiz tiende a desaparecer, predominando más

bien en el FA el énfasis tercerista en una propuesta de política exterior antiimperialista,

no alineada y de solidaridad latinoamericana.

A su vez, desde la salida de la dictadura, en 1985, hasta la actualidad, los

planteos más característicos del tercerismo han sido paulatinamente omitidos del

programa de gobierno. En particular, esto es observado en estudios sobre el programa

de gobierno del FA para las últimas elecciones, celebradas en 2009: “En el plano de la

inserción internacional, se omite también la visión del FA de las potencias mundiales.

El no alineamiento, la independencia de alianzas políticas y militares, la afirmación del

antiimperialismo y el anticolonialismo y la autodeterminación de los pueblos no

aparecen en esta plataforma electoral.” (Moreira, Selios y Lizbona 2009: 45).

Antecedentes históricos: expectativas e incógnitas sobre la política exterior del

Frente Amplio

El carácter inédito de la asunción del gobierno por parte del FA se evidencia en que,

como se mencionó, históricamente el gobierno del país alternó entre los partidos

Colorado y Nacional (o blanco), vinculados al pensamiento liberal y nacionalista,

respectivamente. Incluso los gobiernos dictatoriales mayoritariamente son asociados al

partido Colorado, lo que da cuenta de la absoluta predominancia de estos dos partidos

en la vida política del país durante los siglos XIX y XX.

Frente a esta tradición, el Frente Amplio es fundado en 1971, como una

coalición de partidos de izquierda (entre otros, el Partido Socialista, fundado en 1910, y

el Partido Comunista, fundado en 1920) y líderes políticos escindidos de los partidos

tradicionales. Desde entonces, el Frente Amplio ha visto crecer constantemente su

caudal electoral, triunfando en las elecciones departamentales de Montevideo desde

1989, hasta alcanzar el triunfo en las elecciones nacionales de 2004, liderado por la

candidatura de Tabaré Vázquez, con una mayoría absoluta de más del 50%. Este

máximo histórica casi es repetido en las elecciones de 2009, con la candidatura de José

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Mujica, ocasión en la que mantuvo la mayoría parlamentaria, aunque debió ir a una

segunda vuelta (balotaje) por no alcanzar el 50% de los votos en las elecciones

nacionales. Actualmente el Frente Amplio está compuesto por un conjunto heterogéneo

de sectores que incluyen a los mencionados partidos Comunista y Socialista, los

Tupamaros (principal grupo guerrillero del país en las décadas de 1960 y 1970) y

grupos asociados a enfoques demócrata-cristianos, socialdemócratas y progresistas

(entre los que se incluyen ex comunistas).

En relación a la proyección exterior, como ya fue explicado, los tres principales

partidos políticos uruguayos son generalmente asociados a las mencionadas tradiciones

de política exterior, al menos durante el Siglo XX: el Partido Colorado es asociado a la

llamada tradición universalista; el Partido Nacional es principalmente asociado a la

tradición resistente (aunque políticos nacionalistas hayan hecho también contribuciones

importantes a delinear la política exterior universalista); y el Frente Amplio es

históricamente vinculado a la tradición tercerista, escindida de la tradición resistente del

Partido Nacional, aunque también se vio influenciado por el internacionalismo

comunista.

El carácter “partidocéntrico” de la política uruguaya hace que las tradiciones

partidarias puedan ser consideradas como el factor determinante de la política exterior

uruguaya. En otros países, otro tipo de factores pueden tornarse más influyentes sobre la

política exterior que la tradición partidaria, como por ejemplo las lealtades corporativas,

los usos burocráticos del servicio exterior, la historia nacional o las influencias de

grupos económicos de presión. En Uruguay, estos elementos generalmente resultan

secundarios, y es posible que sólo sean incorporados a la hechura de la estrategia de

inserción internacional a través del relato generado por las tradiciones político-

partidarias antes mencionadas.

Durante el siglo pasado, hubo prácticamente un monopolio del Partido Colorado

en el gobierno, lo que lleva a una predominancia de la influencia universalista en la in-

serción internacional. La misma se manifiesta en lineamientos básicos de la política ex-

terior uruguaya, como el pleno respeto y confianza en el derecho internacional como vía

de solución los diferendos, basado en una confianza idealista sobre la racionalidad hu-

mana; el relacionamiento con todos los países del mundo, especialmente aquellos que

adoptaron el sistema democrático de gobierno, sin privilegiar particularmente a la re-

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gión; y la búsqueda de vínculos privilegiados con Estados Unidos (EUA), país conside-

rado como ejemplo de democracia, modernidad y prosperidad.

Frente a este modelo, la tradición tercerista, teóricamente la más influyente en el

Frente Amplio, abreva principalmente del antiimperialismo de la tradición resistente del

Partido Nacional, aunque reinterpretada desde una óptica socialista, y conjugándola con

cierta preferencia por los países que adoptan sistemas democráticos (al menos en rela-

ción a las dictaduras militares y oligárquicas de América Latina, lo que ya supone un

matiz respecto a la tradición resistente antes descrita). A su vez, se identifica con el sen-

timiento latinoamericanista característico del pensamiento de izquierda en la segunda

mitad del siglo, en particular las perspectivas tercermundistas y el no-alineamiento, fun-

damentalmente en el sentido atribuido por el castrismo.

Esta tradición ideológica tercersita se manifiesta históricamente en las sucesivas

propuestas programáticas del FA siempre se caracterizaron por defender posiciones

antiimperialistas, tercermundistas y favorables a la solidaridad y unión latinoamericana;

así como de rompimiento con el capital internacional.

Sin embargo, ya desde finales de la década de 1990, con el fin del socialismo

real y la Guerra Fría, así como con la ampliación de la base electoral del Frente Amplio

(aumentando su ascendencia sobre sectores rurales y populares), el capítulo de política

exterior en el programa frenteamplista va asumiendo posturas más moderadas. De esta

forma, simultáneamente a que la perspectiva de un gobierno frenteamplista se vuelve

una posibilidad más plausible; la expectativa histórica por una política exterior más rup-

turista pasa a ser matizada por la aplicación de tan sólo una serie de ajustes. Si bien los

programas de gobierno en las elecciones de 1999 y 2004 mantenían la mención al anti-

imperialismo, evitaban planteos más radicales (por ejemplo, abandonan la consigna re-

lativa al no pago de la deuda externa).

Con estos antecedentes, como se describe a continuación, la asunción del go-

bierno por el FA en 2005, luego del triunfo en las elecciones de 2004, suponía un esce-

nario de moderada incertidumbre sobre los contenidos que adoptaría la política exterior.

Por un lado, el Frente Amplio venía evolucionando en sus posiciones políticas, abando-

nando la intención de romper con el capital internacional y matizando el antiimperialis-

mo con la aceptación del establecimiento de lazos comerciales fuertes con Estados Uni-

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dos. El hecho de asumir el gobierno durante el inicio de la recuperación de la más dura

crisis económica de las últimas décadas, desatada en 2002, hacía que la demanda hacia

el exterior por capital y mercados para exportar sea particularmente importante a la hora

de delinear la inserción internacional del primer gobierno frenteamplista. Una de las

principales consignas de la campaña electoral consistió en el desarrollo de un “país pro-

ductivo”, que implicaba el apoyo a los sectores industriales y agroindustriales (en

contraste con el privilegio concedido a los sectores financieros en los gobiernos anterio-

res), lo que llevaba a valorar especialmente la obtención de facilidades comerciales y fi-

nancieras.

Por otro lado, en 2005 el contexto regional también configuraba un panorama

complejo. En primer lugar, algunos de los países más importantes de la región eran go-

bernados por líderes de izquierda o progresistas (Argentina, Brasil, Venezuela). En lo

que hace específicamente al Mercosur, esta situación traía esperanzas sobre el relanza-

miento del bloque regional. Además, el sentido internacionalista que asume a partir de

esa época el bolivarianismo liderado por Hugo Chávez hace que el vínculo privilegiado

con ese país suponga importantes beneficios a nivel de cooperación recibida, capital re-

cibido y suministro privilegiado de crudo. En segundo lugar, la propuesta estadouniden-

se de creación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que abarcara

todo el hemisferio, parecía cada vez más inalcanzable. Frente a ello, la potencia ofrecía

un modelo de Tratados de Libre Comercio (TLC) bilaterales a los países de la región,

incluyendo Uruguay. Finalmente, las relaciones bilaterales con Argentina se estaban

tensionando fuertemente por la confirmación de la radicación de dos importantes inver-

siones para la instalación plantas de celulosa sobre la margen oriental del Río Uruguay,

que según el gobierno de aquel país violentaban los estatutos binacionales acordados so-

bre el uso del río compartido por ambos países.

Este contexto abría al primer gobierno frenteamplista un amplio abanico de op-

ciones, desde el recostamiento hacia Venezuela y la radicalización antiimperialista

(como sucedió en otros países de la región en los que la izquierda asume el gobierno en

los años siguientes, como Bolivia, Ecuador, Honduras o Nicaragua); hasta la suscripción

de un TLC con EUA (como también sucedió en otros países de la región, como Colom-

bia, e incluso en algunos gobernados por la centroizquierda, como Costa Rica, Perú o

República Dominicana). Los gobiernos del FA lograron obtener beneficios de las exce-

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lentes relaciones que mantuvieron con los liderazgos estadounidense y venezolano, pero

sin asumir compromisos que pudieran resentir su relación privilegiada con Brasil o ge-

nerar eventuales recelos de parte de otros socios. A modo de ejemplo, se rechazó la pro-

puesta de TLC ofrecida por EUA, así como también se declinó la invitación venezolana

a integrar el ALBA como miembro pleno; aunque sí se suscribió un Acuerdo Marco so-

bre Comercio e Inversiones (TIFA por sus siglas en inglés) con EUA y se participó en

el ALBA como observador.

Por otra parte, a nivel doméstico, el país estaba empezando a recuperarse de la

más dura crisis económica de las últimas décadas, desatada en 2002. Frente a esto, una

de las principales consignas de la campaña electoral consistió en el desarrollo de un

“país productivo”, que implicaba el apoyo a los sectores industriales y agroindustriales,

en contraste con el privilegio concedido a los sectores financieros en los gobiernos

anteriores. En relación a la inserción internacional, este punto podía implicar para

algunos la búsqueda de todas las facilidades comerciales.

Entre la patria grande y las relaciones carnales (2005-2010)

Tabaré Vázquez asumió el primer gobierno de izquierda en la historia del país el 1 de

marzo de 2005, luego del triunfo del Frente Amplio con más del 50 % de los votos en

las elecciones presidenciales de 2004. Su gobierno se caracterizó por desarrollar

profundos cambios a nivel general, especialmente en la economía y las políticas

sociales. Sin embargo, en la política exterior hubo en general una continuidad con los

direccionamientos de los últimos años, aunque privilegiando apenas un poco más que

aquellos al Mercosur sobre las relaciones con Estados Unidos.

Sin embargo, hubo de todas formas algunos episodios que hicieron que la

agenda exterior fuera un tema de foco durante el período, asumiendo un accionar más

dinámico que durante los dos últimos gobiernos anteriores de Jorge Batlle y Julio María

Sanguinetti (ambos del Partido Colorado).

En primer lugar, se destaca la profundización de los vínculos comerciales con

Estados Unidos (EUA), que incluyó la posibilidad de negociar un Tratado de Libre

Comercio (TLC), sólo descartado definitivamente en 2007. En segundo lugar, el

establecimiento de una disputa con Argentina por los proyectos de instalación de plantas

de procesamiento de celulosa en la margen oriental del Río Uruguay, conocido como “el

conflicto por las papeleras”, que incluyó la interrupción del tránsito durante períodos

prolongados a través de los puentes internacionales que unen a ambos países (desde

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algunos meses a varios años, según el paso fronterizo considerado), el planteo del caso

en el Tribunal Ad Hoc del Mercosur y en la Corte Internacional de Justicia de La Haya,

y el veto de Vázquez a la candidatura del ex presidente argentino Néstor Kirchner como

primer Secretario General de la Unasur desde que en 2008 su candidatura fuera

propuesta por el presidente ecuatoriano Rafael Correa (lo que sólo pudo ser resuelto en

2010, al asumir Mujica). En tercer lugar, hubo un acercamiento a algunos actores del

sistema internacional respecto a los cuales los gobiernos anteriores habían mantenido

cierto distanciamiento, lo que es particularmente notable en el caso de Cuba y

Venezuela. Por último, junto con la recuperación económica (luego de la crisis

económica uruguaya de 2002), hubo una intensificación en la promoción exterior del

país, sobre todo en relación a la búsqueda de diversificación de mercados y captación de

inversiones.

En este contexto, el principal elemento de la política exterior en el período

parece ser la búsqueda de una fórmula que permita combinar la profundización de las

relaciones con Estados Unidos y la integración con América Latina. El primer punto, es

ilustrado en el título del apartado con la expresión “relaciones carnales”, acuñada por el

ex canciller argentino Guido di Tella para definir las estrechas relaciones entre

Argentina y Estados Unidos durante el gobierno de Carlos Saúl Menem. El segundo, es

referido con la expresión “Patria Grande”, utilizada desde la década de 1960 por la

izquierda latinoamericana para referir al ideal de una unión latinoamericana de carácter

antiimperialista.

En relación al primer tema, durante el primer año de la presidencia de Vázquez

se suscribe el Tratado Bilateral de Inversiones (BIT) con Estados Unidos, luego de

introducir algunas modificaciones al texto originalmente negociado durante el gobierno

de Batlle y se evalúa avanzar hacia un TLC. La suscripción del BIT durante la IV

Cumbre de las Américas, celebrada en Mar del Plata, contrasta con el rol que Vázquez

debió asumir en tal ocasión, como vocero del Mercosur (en calidad de presidente pro

témpore del bloque) en la oposición al proyecto de creación de un Área de Libre

Comercio de las Américas (ALCA), que supuso la cancelación definitiva de esta

propuesta.

Luego de este primer año seguirán intensas negociaciones en busca de un TLC,

desarrolladas principalmente por el ministro de Industria, Jorge Lepra, y promovidas

intensamente por el ministro de Economía, Danilo Astori. Este período incluye también

la suscripción de un TIFA y la visita del presidente estadounidense George W. Bush a

14

Uruguay en 2007. En este contexto, EUA se vuelve un importante socio comercial de

Uruguay, que explica parte de la recuperación económica del país, pero sobre todo

muestra un gran potencial para el aumento de exportaciones de productos

tradicionalmente relegados (carne ovina, cítricos). Sin embargo, la posibilidad de

alcanzar un TLC es finalmente descartada, como resultado de una sumatoria de factores:

la oposición de gran parte del partido de gobierno (oposición liderada por el propio

canciller Reinaldo Gargano, bajo el argumento de la fidelidad al programa de gobierno

del FA); en parte por las presiones del gobierno de Brasil, que plantea a Uruguay la

necesidad de optar entre un TLC y la permanencia en el Mercosur3; y en parte por la

propia inflexibilidad mostrada por EUA para discutir algunos puntos del formato de

TLC ofrecido por la potencia, que no satisfacían al gobierno de Vázquez. Qué peso

tuvieron cada uno de estos factores, es una cuestión de interpretación difícil de

demostrar empíricamente, aunque en los últimos años Vázquez ha insistido

públicamente en el tercer factor.

Por otro lado, junto con esta profundización del vínculo con Estados Unidos, el

período también se caracteriza desde el comienzo por el estrechamiento de los lazos en

la región, primero a nivel del Mercosur, y luego a nivel de toda América Latina. Esto

refleja la tesis de los “círculos concéntricos”, prevista en el programa de gobierno del

Frente Amplio, y que parte de la inserción en la región como “trampolín” para la

inserción internacional del país. La coincidencia ideológica del Frente Amplio con otros

gobiernos de izquierda en la región teóricamente facilitaría esta línea de trabajo. Ello

incluye a los dos vecinos Argentina y Brasil, así como Venezuela (que aparece como un

nuevo socio de importancia y que adhiere al Mercosur en el período con un activo

apoyo de Vázquez, que confía que de esa forma superar el bilateralismo argentino-

brasileño que predomina en el bloque), y todo el conjunto de países que coinciden

también a partir de esa época en el llamado “giro a la izquierda” latinoamericano.

Sin embargo, la realidad acabó siendo mucho más compleja y crítica de lo que se

preveía en el programa del FA. En primer lugar, el conflicto con Argentina alcanzó

proporciones inesperadas, así como diversas actitudes deliberadas de un país en

3 El gobierno de Vázquez preveía la posibilidad que el Mercosur habilitara a Uruguay el establecimiento

de un TLC con EUA, en el entendido que los atrasos en la agenda del proceso de integración regional

respecto a la baja de los aranceles externos e intra bloque, y el elevado número de excepciones

interpuestas por los Estados parte afectaba la inserción de Uruguay. En este sentido, Uruguay ya había

sido habilitado a negociar un TLC con México.

15

perjuicio del otro a nivel de varios foros internacionales (Argentina votó en contra de la

financiación a proyectos uruguayos en el Banco Mundial y en el FOCEM, mientras

Uruguay “vetó” la candidatura de Néstor Kirchner como Secretario General de la

Unasur, que sólo podía ser resuelta por consenso de todos los miembros). En segundo

lugar, se multiplicaron los problemas para el ingreso de variadas exportaciones a

Argentina y Brasil y la agenda comercial del Mercosur no avanzó en prácticamente

ningún plano (especialmente en la negociación de TLCs con otros países o bloques, que

suponía la idea de “trampolín”) y continuaron los atrasos en la baja progresiva de los

aranceles internos y del arancel externo común. Esta situación intento aliviarse a través

del ingreso de Venezuela al Mercosur, pero esta posibilidad tampoco pudo concretarse

durante el gobierno de Vázquez, dada la negativa de los parlamentos de Brasil y

Paraguay (sin perjuicio del valor de la profundización del vínculo bilateral con el país

caribeño). Por otra parte, Vázquez mantuvo un mesurado interés por participar en los

nuevos foros regionales que aparecían en la región, como la Unasur y el ALBA

(particularmente durante la segunda mitad de su mandato), cuyo principal acicate parece

haber sido el apoyo a Venezuela en la región, en ocasión de algunos episodios puntuales

(por ejemplo, la candidatura venezolana a una banca no permanente en el Consejo de

Seguridad de la ONU).

Sin embargo, el gobierno mantiene la apuesta fuerte al Mercosur, tanto durante

el período de negociaciones del TLC con EUA, como luego que este es descartado,

cuando el proceso de integración regional aparece nuevamente como la única alternativa

de inserción internacional del país. Ello se manifiesta en la participación asidua y activa

del presidente en las Cumbres de Mandatarios del bloque, así como en la constante

actividad en los diversos ámbitos previstos para solucionar los problemas que afectan al

país (Tribunal del Mercosur, Consejo Mercado Común, Grupo Mercado Común).

En general, puede afirmarse que la agenda exterior del gobierno de Vázquez se

caracteriza por combinar la prioridad por la inserción regional (que se había debilitado

luego de la crisis brasileña de 1998) con la búsqueda de satisfacción del interés nacional

mediante otros vínculos bilaterales, particularmente EUA, aunque también sea notoria la

importancia que alcanzan las relaciones con Venezuela en el período y los avances en la

implementación del TLC suscrito con México en 2003. También se busca diversificar

los mercados y captar inversiones, que lleva a establecer nuevos vínculos con países

escandinavos, y de Medio y Extremo Oriente.

16

Por otra parte, como se señaló al comienzo del apartado, una de las

preocupaciones centrales de la inserción internacional del período es la captación de

inversión extranjera directa (IED), ésta ha crecido sosteniblemente en los últimos 10

años. Esto fue permitido por dos factores propiciados por los gobiernos de Vázquez y

Mujica: el clima de negociosos favorable, que ha permitido al país mejorar su grado de

inversor de la deuda por parte de las calificadoras de riesgo; como por la normativa

favorable, destacándose que el inversor extranjero goza de los mismos beneficios y

facilidades que el inversor local.

Como muestra la Gráfica I, el flujo de IED en Uruguay ha ido creciendo

paulatinamente, hasta llegar a una cifra récord en el 2013 con US$ 2.796 millones,

representando el 5% en relación al PIB, lo que posiciona al país en el segundo lugar de

América del Sur después de Chile (7.4% de su PIB). Los sectores que reciben

mayormente la IED son la construcción, la agropecuaria y la industria. Aunque cabe

destacar el gran crecimiento que ha tenido en los últimos años el sector servicios. Los

principales países inversores en Uruguay son: Argentina, Brasil, España, Estados

Unidos, Canadá, Holanda y Bélgica.

Gráfica I: Flujo de IED en Uruguay (Millones de US$ y % del PIB)

Extraído de Informe IED en Uruguay de abril 2014 de Uruguay XXI.

En lo que respecta a la configuración institucional de la política exterior del

período, se destaca el importante rol jugado por diversas carteras (Relaciones

Exteriores, pero también Economía y Finanzas, e Industria y Energía) en la búsqueda de

17

alternativas para la mejor inserción internacional del país. En este nivel, el presidente no

aparece como un líder, sino más bien como árbitro final ante eventuales diferencias de

criterios entre los ministerios (Luján, 2010), lo que resulta particularmente evidente en

el caso de las diferencias entre la Cancillería y el Ministerio de Economía y Finanzas

respecto a la negociación de un TLC con Estados Unidos entre 2005 y 2007.

También se observan ciertas diferencias entre el primer canciller del período

(Reinaldo Gargano, 2005-2008) y el presidente en relación a las negociaciones

mantenidas con Argentina para resolver el conflicto por las papeleras. Ello implicó que

éstas fueran llevadas adelante mayoritariamente por el secretario de la presidencia,

Gonzalo Fernández, quien además luego asumirá como canciller, permitiendo así

recomponer las relaciones entre la cartera de Relaciones Exteriores y la oposición

política, resentidas durante el período de Gargano.

También a nivel institucional se observa la manifestación de recelos entre el

gobierno y el Servicio Exterior, al ser éste visto desde el Frente Amplio como un ámbito

monopolizado por simpatizantes de los partidos Colorado y, sobre todo, Nacional, que

había sido tradicionalmente hostil a los militantes de izquierda. Esto lleva a que un

elevado número de embajadas recaigan sobre “embajadores políticos”, designados por

la confianza del presidente y aprobados por el Parlamento, sin ser funcionarios de

carrera del Servicio Exterior. Otra diferencia de la segunda mitad el mandato de

Vázquez pasa por la definición de una política exterior más pasiva y una disminución

del relativo protagonismo presidencial de la primera mitad del gobierno.

Un resumen del gobierno de Vázquez podría plantearse a partir de una

periodización marcada por los siguientes episodios, de gran importancia simbólica. En

primer lugar, a los pocos meses de asumir, asiste a la Cumbre de las Américas, en Mar

del Plata, ocasión en la que a la vez que asume un modesto liderazgo en la oposición al

ALCA, como presidente pro témpore del Mercosur, también suscribe el BIT. Esta

situación ambigua, que se mantiene hasta 2007, y que se intentó sintetizar en el título de

este apartado, se expresa claramente en dos expresiones de Vázquez que resumen sus

posiciones en política exterior: por un lado, afirma que “queremos más y mejor

Mercosur”, pero a la vez también repite que “no descartamos ningún camino” en la

búsqueda de profundizar el comercio con Estados Unidos. Esta segunda posición es

abandonada definitivamente en 2008, cuando el gobierno sólo se queda con el “más y

mejor Mercosur”, que parece contrastar con los problemas que persisten en el bloque y

frente a los que Uruguay no parece ya tener más estrategia que la confianza y la

18

paciencia en los demás socios, en particular en el liderazgo brasileño. La madeja que

enreda a Uruguay en un bloque regional en el que cada vez aparecen más problemas

institucionales y nuevos conflictos bilaterales con los socios mayores, recién empezará a

desatarse parcialmente pocos meses después de la finalización del gobierno de Vázquez,

en abril de 2010, cuando la Corte Internacional de Justicia emita su fallo por el

diferendo entablado por Argentina por la instalación de una planta de celulosa sobre el

río Uruguay.

Esta periodización muestra la tensión entre la influencia de la tradición

universalista, heredada de los anteriores gobiernos colorados, que desde 1998 descreen

del Mercosur y apuestan a Estados Unidos; y la tradición tercerista, que confía en una

solidaridad latinoamericana sustentada sobre la búsqueda de desarrollo compartido y el

antiimperialismo. La balanza se inclina hacia la segunda, no obstante aparecen aristas

imprevistas en el modelo ideal, que dotan a la inserción internacional de una notable

complejidad y dificultad.

Con un pie en el estribo, pero el otro en el grillete

En marzo de 2010 asume el gobierno uruguayo José Mujica, también como candidato

presidencial del Frente Amplio, y con un apoyo cercano al 50 % en la elección nacional,

que igual fue insuficiente para evitar un balotaje. La política exterior de Mujica se

caracteriza por un cambio de agenda, en la que la prioridad pasa a ser la mejora y

profundización de los vínculos con los países vecinos, pasando a un plano mucho

menos importante los vínculos con otros países. Las relaciones con Argentina y Brasil

casi monopolizan la agenda exterior en lo que va del gobierno de Mujica, excepto la

aparición de algunos temas puntuales de la agenda multilateral.

También se destaca la creciente importancia que asume el nivel bilateral en las

relaciones con estos países, por sobre el rol asignado al Mercosur durante el gobierno de

Vázquez, lo que parece ser la solución encontrada para el empantanamiento

institucional del Mercosur, con respecto al cual Mujica manifiesta su fastidio en

repetidas ocasiones. Esto se manifiesta de forma evidente en la intensa actividad de

diplomacia presidencial desarrollada por Mujica con sus pares de Argentina y Brasil.

Dicho cambio también se acompaña de ajustes en los temas de la agenda

uruguaya en relación al proceso de integración regional, pasando del predominio de

asuntos comerciales a la creciente importancia asignada a temas de integración

19

fronteriza, complementación productiva e infraestructura, en todos los cuales la

dimensión territorial se vuelve fundamental.

En el caso de Brasil, poco después de la asunción, Mujica se reúne con Lula da

Silva para acordar una asociación estratégica, posteriormente ratificada en varios

encuentros con Dilma Rousseff, e ilustrada por la expresión del presidente de “ir en el

estribo” del crecimiento de Brasil. Los temas de infraestructura energética y de

transporte, así como de complementariedad y conformación de cadenas productivas se

hacen centrales. Incluso se profundizan los lazos con las autoridades estaduales de Rio

Grande del Sur (estado fronterizo con Uruguay), para manejar algunos proyectos a nivel

de diplomacia subestatal o paradiplomacia. Todo ello, sin embargo, no evita la aparición

de nuevos problemas con varias exportaciones uruguayas a Brasil, tema que ya estaba

presente durante el gobierno de Vázquez (particularmente a nivel de lácteos y arroz),

pero que ahora se extiende hacia sectores industriales, como la producción automotriz,

cuya producción difícilmente podría ser colocada fuera de la región. Estos temas en

general son resueltos luego de negociaciones más o menos extensas, pero su emergencia

periódica no deja de ser sintomática de las dificultades que se mantienen, incluso con el

país hacia el que Uruguay privilegia su estrategia de inserción, y que en mayor o menor

medida repercute sobre la capacidad de captar nuevas inversiones.

En relación a Argentina, durante el primer año de la presidencia de Mujica se

destacó repetidamente como un importante logro del nuevo gobierno el reencauzar la

relación bilateral, al solucionar parcialmente el conflicto por las papeleras a través del

establecimiento de un acuerdo para el monitoreo ambiental conjunto del Río Uruguay,

luego del fallo de la CIJ. En parte, esta solución vino de la mano del cambio de Vázquez

por Mujica, puesto que el presidente argentino Néstor Kirchner, y su esposa y posterior

presidenta Cristina Fernández mantenían una pésima relación con Vázquez, que

contrasta con el excelente vínculo personal con Mujica.

Esto permitió algunos avances en una amplia agenda de puntos de la relación

bilateral que había quedado congelada desde el inicio del diferendo, en 2005, y que

incluye el dragado de canales de uso común en el Río de la Plata y en el Río Uruguay, la

integración fronteriza, la facilitación del comercio bilateral (que se ha visto afectado

desde hace años por medidas proteccionistas argentinas) y la negociación de un acuerdo

de intercambio de información fiscal, además de la aceptación por parte de Mujica de

Kirchner para la Secretaría de la Unasur. Se celebraron varias cumbres presidenciales,

20

que incluyeron el trabajo bilateral a nivel de diversas carteras, involucrando a decenas

de ministros.

Sin embargo, a efectos prácticos, no hubo avances importantes ni estables en

ninguno de estos temas, a pesar que se retomaron las negociaciones. En tal contexto, el

principal logro parece haber sido la liberación de los pasos fronterizos que mantenían

bloqueados activistas argentinos opuestos a la instalación las plantas de celulosa. El

resto de los temas avanzan muy lentamente y con vaivenes: desde las licitaciones para

los dragados de los canales, hasta el monitoreo ambiental del Río Uruguay. Esta

situación es ilustrada con la imagen del pie en el grillete, que se contrapone al “pie en el

estribo de Brasil”. Los repetidos gestos de Mujica para ganarse el favor de Argentina,

que en orden cronológico incluyen el apoyo a Néstor Kirchner a la Secretaría General

de la Unasur, el respaldo constante y activo al reclamo de soberanía sobre las Islas

Malvinas (incluyendo modificaciones en las condiciones para el recalado de buques

ingleses con tal destino en el Puerto de Montevideo) y la firma de un tratado de

intercambio de información fiscal. Sin embargo, el final de 2013 encuentra la relación

bilateral con nuevos problemas, en particular luego de una autorización de Mujica para

que la planta de celulosa de UPM aumente su producción, cuyas consecuencias incluyen

la intención argentina de llevar nuevamente el tema a La Haya y la aprobación como

represalia de una nueva normativa que prohíbe a los barcos que salen del puerto de

Buenos Aires recalar en tránsito en puertos uruguayos.

A un nivel general, la política exterior del período se vuelve así una política

exterior “de vecindario”: en primer lugar, por las relaciones privilegiadas con los dos

únicos vecinos limítrofes; segundo, por el renovado interés por la integración territorial

y el enfoque fronterizo; y tercero –y quizás lo más importante-, por el reencauzamiento

de las relaciones con estos países a nivel bilateral. Esto último puede interpretarse como

un reconocimiento “de hecho” que el Mercosur no aparece como una alternativa

multilateral institucionalmente seria para la inserción internacional del país. Esto es

reforzado por las dificultades en las negociaciones Mercosur-Unión Europea, y el rol

privilegiado que Brasil parece comenzar a asignar a la Unasur como ámbito de inserción

regional, al menos en la esfera política.

Por otra parte, las relaciones con EUA y con Venezuela quedan en cierta forma

relegadas, frente al acaparamiento de la agenda por parte de los vínculos con los

vecinos, aunque continúan siendo los socios que siguen en importancia, luego de

Argentina y Brasil.

21

A nivel institucional, durante el gobierno de Mujica la figura del presidente

parece asumir un rol de mayor liderazgo en la política exterior, manifiesto por ejemplo

en la ajetreada diplomacia presidencial. El canciller Luis Almagro (funcionario de

carrera del Servicio Exterior y asesor de Mujica durante su pasaje al frente del

Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, durante el gobierno de Vázquez) cumple

un rol de apoyo absoluto, pero sin asumir mayor iniciativa particular, a diferencia de lo

que sucedía con Gargano, por ejemplo. Por otra parte, las demás carteras asumen sólo

roles puntuales, por ejemplo en las negociaciones comerciales, siendo nuevamente

destacable el papel jugado por los ministerios de Economía y Finanzas.

En relación al liderazgo del mandatario y el desarrollo de la diplomacia

presidencial, debe destacarse el impacto mundial de la figura de Mujica, que incluye

decenas de notas en las cadenas y agencias de noticias internacionales, repercusión

reforzada por la aprobación de varias leyes innovadoras (regulación de la marihuana,

despenalización del aborto y aprobación del matrimonio homosexual), así como por

algunas intervenciones públicas, como durante su discurso en la Cumbre Rio +20, de

gran éxito en Youtube. Si estas cuestiones son por sí mismas importantes, debe

considerarse además en el contexto de un pequeño país sudamericano, con escasa

presencia en los medios de comunicación.

Un caso sobresaliente que denota en consecuencia la fuerte presencia

internacional de José Mujica es el caso de las negociaciones de Paz en Colombia, ya no

sólo por su propia voluntad, sino a pedido de diferentes representantes, e incluso del

propio presidente colombiano, Juan Manuel Santos. La Tabla II muestra el proceso de

acercamiento que tuvo el presidente Mujica con el tema, utilizando los datos del

Observatorio de Política Exterior Uruguaya (OPEU).

Tabla II: Acontecimientos relevados del OPEU sobre el acercamiento de Mujica al tema

del Proceso de Paz en Colombia

N° de

Informe

OPEU

Fecha Acontecimiento

314 Abril 2013 Mujica participa, por medio de un video, en Foro organizado por

ONU y Universidad Nacional de Colombia en el marco de la

pacificación del Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas

Revolucionarias de Colombia (FARC).322 Junio 2013 Canciller colombiana, María Ángela Holguín, de visita en

Montevideo transmitió el deseo del presidente Juan Manuel Santos

22

de que Mujica forme parte del proceso de Paz.322 Junio 2013 Confirmación de visita de Mujica a Colombia, al respecto decía

Mujica: “voy a pasar por Colombia para reunirme con el Presidente

Santos para conocer los avances en las negociaciones de paz que se

llevan adelante con la guerrilla de las FARC”.327 Agosto 2013 Mujica se reunió con líderes de la FARC durante su visita en Cuba.328 Agosto 2013 Mujica pide que Mercosur apoye el proceso de Paz colombiano.329 Agosto 2013 Mujica confirma reunión con Santos en Nueva York, en el marco de

la 68° Sesión de la Asamblea General de la ONU, adelantando que

ofrecerá apoyo al gobierno colombiano como a las FARC y al

Ejército de Liberación Nacional (ELN). A su vez, también adelantó

que le preguntará por la conveniencia de tratar el tema en la

mencionada sesión.334 Setiembre 2013 Se establece la agenda de Mujica en Nueva York, y dentro de ella se

encuentra la reunión con Santos por la paz en Colombia.335 Setiembre 2013 En reunión con Santos, Mujica ofrece a Montevideo como sede para

las negociaciones.335 Setiembre 2013 Finalmente Mujica en su discurso en la Asamblea General de la

ONU hace hincapié en el proceso de Paz colombiano.Elaboración propia en base a informe 314, 322, 327, 328, 329, 334 y 335 del OPEU.

Por otra parte, esta diplomacia presidencial también incluyó reuniones con

importantes empresarios, como George Soros, Rockefeller y el presidente del Real

Madrid, Florentino Pérez (organizada por Francisco “Paco” Casal, principal contratista

de jugadores de fútbol de Uruguay), en búsqueda de captar inversión para el país. Sin

embargo, aún resta verificar si la proyección internacional alcanzada por Mujica, sin

precedentes para cualquier otro mandatario uruguayo, podrá efectivamente traducirse en

captación de inversiones y nuevos acuerdos comerciales beneficiosos para el país, tal

como el presidente lo espera. Por el momento esto no se ha concretado, pero aún restan

dos años de gobierno, durante los cuales se espera obtener inversiones extranjeras que

permitan desarrollar algunos de los importantes proyectos de infraestructura que el

presidente espera desarrollar, como la construcción de un puerto oceánico de aguas

profunda o el restablecimiento del ferrocarril como medio eficaz de transporte de

mercaderías.

Por otro lado, el gobierno de Mujica aparenta en general mayor preocupación

que el de Vázquez por mantener los consensos con la oposición y el respeto a las

dinámicas habituales del Servicio Exterior. En relación a esto último, incluso el

nombramiento como Canciller de un funcionario de carrera fue valorado positivamente

por la mayoría del cuerpo diplomático, aunque no ha disminuido el elevado número de

23

embajadas que siguen al frente con embajadores políticos de confianza. Sin embargo, se

ha planteado el interés por reformar el Servicio Exterior, lo que a nivel corporativo ha

despertado muchas susceptibilidades y resquemores. Precisamente este es uno de los

puntos que el gobierno tiene presente a la hora de formular sus “Pilares de Gestión”,

esto refiere a los temas relevantes para tener en cuenta por parte de Cancillería para el

periodo de gobierno correspondiente. La reforma del Servicio Exterior se podría

posicionar dentro de los grandes lineamientos de la reforma del Estado que posee el

gobierno en su agenda. Esa reforma también tiene presente la importancia de cambiar la

Cancillería en diversos puntos, hasta aquí lo más relevante ha sido la modernización del

sistema informático que afecta tanto a la interna de la institución (modernización de la

intranet), como a nivel externo (entrada en vigor en 2012 de la Convención de la

Apostilla de La Haya, que genera una reducción considerable de trámites de validación).

Finalmente, en relación a las tradiciones ideológicas de la política exterior

uruguaya, si el gobierno de Vázquez supuso una superación de la tensión entre la

influencia acumulada de la tradición universalista y el peso del tercerismo en la

izquierda uruguaya, privilegiando esta última; Mujica parece posicionarse a favor de un

corrimiento del tercerismo hacia la tradición resistente. Él mismo ha reconocido varias

veces sus raíces en el Partido Nacional y destacado la figura de Herrera y sus

posicionamientos antiimperialistas. Por otra parte, la vocación regionalista del gobierno

de Mujica parece fundamentarse mucho más en el criterio del “destino geográfico” que

en el de la coincidencia ideológica, lo que se expresa en sus repetidas referencias a la

“imposibilidad de mudar al país”, así como en la extrema paciencia con la que encaró

las relaciones con Argentina. Esta influencia de la tradición resistente ya era prevista

por Garcé antes de su asunción:

Mujica “calza” a la perfección en la corriente “resistente”. En primer lugar, porque viene de una historia

signada por el más evidente escepticismo hacia la “ideología democrática”. En segundo lugar, porque ha

dicho hasta el cansancio que sospecha de las ideologías y reivindicado, todo el tiempo, la importancia del

pragmatismo. En tercer lugar, porque, como Herrera, proclama la “primacía de lo propio” (lo nacional, lo

rioplatense, lo sudamericano), y el mandato imperativo del “contorno”: “lo más elemental es que los

países no se mudan. Por lo tanto, están soldados a la historia de la región donde están”. (Garcé, 2009: 7).

Esta influencia resistente ha cuajado en una política de vecindario, que de todos modos

no ha relegado necesariamente las relaciones extra-regionales, aunque sí ha concretado

la idea de la región como trampolín, al que el país está cada vez más atado para

24

proyectarse hacia el exterior. Resta aún esperar qué resultados concretos tendrá esta

política, previéndose varias posibilidades, desde obras de infraestructura hasta la

concreción de la libre circulación de bienes y personas entre Uruguay y Brasil.

Las agendas de la política exterior frenteamplista

Un gobierno a la hora de definir su agenda tiene la obligación de establecer los temas

que considera más relevantes para tratar, pero por otro lado, el acontecer diario le obliga

a tomar en consideración ciertos temas que a largo plazo no están estipulados. Esta

simple distinción es trabajada por Cobb y Elder, quienes establecen que la primera

agenda es denominada sistémica o estructural, esto es, aquella agenda que “consiste en

todos los temas que son percibidos comúnmente por los miembros de la comunidad

política como meritorios de la atención pública y como asuntos que quedan dentro de la

jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente” (Cobb y Elder,

1986:115). Por otro lado, la agenda más cortoplacista por la urgencia propia de un

gobierno en acción es denominada gubernamental, esta es definida como un “conjunto

de asuntos explícitamente expuestos para la consideración activa y seria de los

encargados de tomar las decisiones” (Cobb y Elder, 1986:116).

En el caso del gobierno de Tabaré Vázquez, la agenda previa parecía que iba a

estar marcado por la posibilidad de relanzar el Mercosur, en el contexto de los cambios

políticos hacia la izquierda que estaban aconteciendo en tres de los países miembros: en

2003 asumen Lula da Silva y Néstor Kirchner en Brasil y Argentina, respectivamente;

dos años luego asume Vázquez y tres años más tarde lo haría Fernando Lugo en

Paraguay (también identificado con la izquierda política). En tal contexto se confiaba en

un reenfoque del Mercosur, que sirviera de plataforma para un impulso neodesarrollista,

que superara el enfoque neoliberal que el bloque había tenido hasta entonces. Esta idea

está presente en el capítulo sobre inserción internacional del programa de gobierno de

Vázquez, titulado “El Uruguay integrado”, que plantea la región como un trampolín

hacia la inserción en el continente y en el conjunto del planeta.

Sin embargo, la agenda que efectivamente se desarrolló durante el período

estuvo marcada por algunos acontecimientos externos no anticipados: la oportunidad de

suscribir un Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (en el marco de la apertura

a la modalidad llamada “fast track”, que durante el lapso de unos pocos años facilitó la

aprobación legislativa en aquel país de este tipo de tratados), el grave conflicto con

Argentina por la planta de celulosa y las medidas proteccionistas implementadas por

25

este país obligaron a un cambio de agenda. Estos cambios consistieron, por un lado, en

un mayor apoyo sobre Estados Unidos, incluyendo la exploración de un posible TLC.

Por otro lado, hacia la segunda mitad del período, se bajaron las expectativas sobre la

posibilidad de lograr avances importantes en el Mercosur a partir de las coincidencias

ideológicas.

Ahora bien, el gobierno del presidente Mujica ha establecido, dentro de la

política exterior, una agenda estructural o sistémica basada en lo que han denominado

“Pilares del Gestión”, la cual expresa la importancia a temas como la reforma del

estado, el respeto a los principios de política exterior, la vinculación con los

compatriotas, la integración regional (con el Mercosur en particular), como la

promoción del comercio y la atracción de inversiones.

Si bien, todos los temas acotados en la agenda sistémica fueron de alguna u otra

forma trabajados por lo que va del gobierno del Mujica, existen algunos de ellos que a

priori parecían asomar como de considerable atención para el futuro. En términos

generales lo fue la integración regional, y particularmente las relaciones con los

gobiernos vecinos. El propio Alberto Breccia, Secretario de Presidencia de José Mujica

al comenzar su mandato así lo expresaba: “Creo que los temas principales que han

ocupado a la agenda del Presidente son: el relacionamiento internacional,

específicamente el relacionamiento con la República Argentina, el relacionamiento con

Brasil, con el MERCOSUR, con UNASUR. Y ello, a partir de una idea que atraviesa el

pensamiento del presidente Mujica, desde quizás sus orígenes en la actividad política,

acompañado en aquel entonces a Erro dentro del Partido Nacional, esto es, una profunda

vocación latinoamericanista”.4

Más allá de que un tema importante sea la propia integración regional, que tiene

como eje al Mercosur y a la UNASUR, las relaciones bilaterales con los vecinos fueron

y son de vital importancia, por ello, se ve reflejado de forma implícita en ambas

agendas. Si bien, la relación con cada uno de los vecinos fue intensa a nivel bilateral,

ejemplos de ellos son el Grupo de Alto Nivel (GAN) con Brasil y la Comisión

Administrativa del Río Uruguay y del Río de la Plata (CARU y CARP

respectivamente), muchas veces las cuestiones a tratar fueron canalizadas por el

Mercosur en sus diferentes instancias, desde el Consejo del Mercado Común hasta los

4 Entrevista realizada a Alberto Breccia en el marco de la tesis de grado de Andrés Raggio (2012) “Te

quiero, te odio, te necesito: proceso de construcción de agenda, el gobierno de Mujica, la prensa y la

(in)seguridad.” Montevideo: Biblioteca de la Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR.

26

Sub Grupos de Trabajo, donde se discute por temáticas. Esto refleja que existe un

diferencia sustancial ha considerar entre lo estrictamente bilateral con lo regional.

Ahora bien, como se mencionó anteriormente la agenda contiene muchos temas

estructurales que deben traducirse en decisiones concretas. Por ello, tomando el trabajo

de Raggio (2014), en el cual el autor establece las prioridades desde el punto de vista de

la agenda gubernamental del gobierno de Mujica para el año 2013, se ilustra y se

aproxima como representación de lo que fue la agenda de este gobierno en general.

El gobierno de Mujica, ha marcado como prioridad la integración con la región y

con el Mercosur en particular, esto ha sucedido así en los hechos, y esto se ha dado en

varias dimensiones de la política exterior, como son la de integración propiamente

dicha, la política, la económica-comercial, como en Derechos Humanos. Esto quiere

decir que Mujica y su gobierno han optado, tal como se establecía en los “Pilares de

Gestión”, que las cuestiones externas buscarían soluciones y canalizarían las demandas

vía Mercosur, esto por las instituciones que lo componen.

Por otro lado, la agenda gubernamental del gobierno de Mujica estuvo ocupada

en gran parte por temas recurrentes para el gobierno, léase temas que surgen con cierta

frecuencia o periodicidad. Estos temas fueron, además del mencionado Mercosur; el

dragado del Río Uruguay que a su vez incluye la administración y gestión del Canal

Martín García, tema canalizado con Argentina desde vía las comisiones administradoras

del Río Uruguay y el Río de la Plata, CARU y CARP respectivamente.

Por otro lado, la cooperación educativa y tecnológica, la cual fue liderada por el

propio presidente de la República, el cual se ha entrevistado con varias personalidades

como con dirigentes internacionales con el fin de lograr financiación para la educación,

muchas veces el centro de las reuniones giraron en torno a la Universidad Tecnológica

(UTEC).

La relación con Argentina, si bien venía deteriorada desde el gobierno de

Vázquez, el presidente Mujica logró alivianar las cosas, más aún con el fallo de la Corte

de La Haya, se estableció un periodo de diálogo fructífero entre el gobierno uruguayo y

el argentino de la mano de Cristina Fernández. Pero esto no fue por mucho tiempo,

luego de algunas alusiones poco fortuitas por parte del presidente Mujica referidas

Fernández, generó que el gobierno argentino asfixiara al comercio uruguayo. Ejemplo

de ello fue la entrada de mercadería uruguaya a su país, situación que se vio agudizada

por la aprobación por parte del gobierno uruguayo de un aumento de producción a la

pastera UPM. Esta cuestión trajo como consecuencia varias decisiones por parte del

27

gobierno argentino que perjudicaron y aún perjudican al Uruguay, particularmente

afectando a las exportaciones de los puertos de Nueva Palmira y Montevideo. Este

tema, como se puede apreciar, es uno de los pocos que es caracterizado como de tipo

conflictivo.

Otro país que estuvo dentro de la agenda de Mujica fue Brasil, país al cual el

propio presidente se ha referido como su modelo. Las vías elegidas por el gobierno

uruguayo para ampliar su relación con uno de sus vecinos fue por medio del Grupo de

Alto Nivel (GAN), donde principalmente se trataron temas de integración. A su vez, la

relaciones con el Brasil se vieron fortalecidas por una fuerte inclinación del gobierno

hacia el gigante del norte, donde existieron problemas considerables, pero que su

solución recaía directamente en el presidente Mujica, siendo el ejemplo más notorio, el

de la venta de automóviles a Brasil por una firma china.

Con Venezuela se ha incrementado notoriamente la relación, al igual que con

Brasil, se optó por la los medios institucionales formales creados para que esta relación

se canalice, específicamente su vínculo se hizo por medio de la Comisión Binacional de

Seguimiento y Planeamiento Estratégico entre Uruguay y Venezuela (COBISEPLAE).

En ella primó la dimensión de integración, concretamente en integración productiva.

Otro tema relevante para el gobierno de José Mujica, fue la promoción del

comercio y la atracción de inversiones, lo cual se tradujo en numerosos viajes del

presidente, o en su defecto de altos jerarcas de los ministerios de Relaciones Exteriores,

Economía y Finanzas y de Industria, Energía y Minería, con el objetivo mencionado.

Existieron algunos acuerdos relevantes con diferentes países en el mundo, uno de ellos

fue con la República Popular China el cual permitió colocar mercadería cárnica en ese

país, como con Estados Unidos, precisamente en el rubro de carne congelada y cítricos.

El hecho más destacable fue la visita del Presidente José Mujica a China, la que

tuvo como principal objetivo la atracción de inversiones en infraestructura y transporte,

más que nada en el ámbito de mega proyectos como el del ferrocarril, puerto de aguas

profundas, entre otros.

En otro orden, estuvo en la agenda de política exterior gubernamental el tema de

los Derechos Humanos, donde el gobierno abogó por él en organismos internacionales,

tanto en Naciones Unidas (ONU) como en instancias regionales, Unión de Naciones

Suramericanas y Mercosur.

Conclusiones

28

El análisis efectuado persiguió un objetivo principalmente descriptivo, dando cuenta de

la evolución de la política exterior uruguaya durante los dos primeros gobiernos del

Frente Amplio. En tal sentido, se observa una continuidad en la política efectivamente

implementada, que mantiene la tendencia a privilegiar el relacionamiento con los socios

del Mercosur, no obstante un desplazamiento desde el gobierno de Vázquez al de

Mujica desde los ámbitos de negociación multilaterales en el bloque regional, hacia

acuerdos bilaterales con los socios principales. En términos generales, la definición del

Mercosur como foco privilegiado del desarrollo de la política exterior no supone un giro

en relación a lo actuado por los gobiernos anteriores, aunque sí un ajuste respecto a la

principal prioridad, superando la importancia del vínculo con Estados Unidos, en

particular a partir de la segunda mitad del gobierno de Vázquez.

Por otra parte, hay una modificación en relación al contenido de la proyección a

través del Mercosur, con un corrimiento desde los contenidos estrictamente económico-

comerciales hacia la creciente importancia asumida por la dimensión política del

proceso en general, y de la participación de Uruguay en el bloque, que de hecho

acompañó el debilitamiento de la estructura institucional del Mercosur (especialmente

manifiesto en la decisión de aprobar el ingreso de Venezuela al Mercosur y suspender a

Paraguay). También hubo un ajuste en el sentido de cosechar una relación estrecha con

Venezuela, que adquirió creciente importancia en la agenda exterior, sin llegar de

cualquier forma a ser una asociación privilegiada o a un alineamiento con el bloque

bolivariano del ALBA.

Se evaluó un ajuste en este modelo de inserción durante el gobierno de Tabaré

Vázquez, al explorar la posibilidad de un TLC con Estados Unidos, posibilidad que

pronto fue descartada, tanto por desacuerdos al interior del partido de gobierno, como

por presiones externas.

En resumen, la política exterior del Frente Amplio comenzó enfrentándose a una

tensión entre, por un lado, el histórico compromiso del Frente Amplio con la integración

latinoamericana, reforzado por el contexto ideológico favorable que supondría el “giro a

la izquierda latinoamericano”; y, por otro lado, la posibilidad de explorar nuevas

opciones de integración. Una vez superada esta tensión y privilegiada la opción

regional, el desafió consiste en sacar el máximo provecho de las oportunidades que

ofrece la región y combinarlas, en la medida de lo posible, con ocasiones provechosas

que puedan surgir fuera de la región, como las relaciones comerciales con Estados

Unidos, México y el lejano oriente.

29

De todos modos, cuando se plantea la “integración latinoamericana”, la apuesta

uruguaya parece permanecer muy atada al Mercosur, siendo escaso el interés manifiesto

por el país en relación a la Unasur. Persiste la duda sobre si en el mediano plazo esta

cuestión no podrá acabar siendo un error, a partir de la dificultad para interpretar un

proceso regional que amenaza diluir los temas políticos del Mercosur en la Unasur y los

temas económicos en acuerdos comerciales bilaterales con un alto grado de

contingencia. Por el momento los gobiernos del Frente Amplio parecen muy confiados

en el Mercosur (o al menos no manifiestan ningún plan alternativo) y la discusión

programática de cara a un probable tercer período tampoco expresa mayor preocupación

por el tema.

Por otra parte, el proteccionismo y nacionalismo que subyace a algunos planteos

de izquierda en la región parece suponer una amenaza constante al interés nacional,

frente a la cual el Frente Amplio no ha encontrado una estrategia adecuada. En el caso

más evidente, las relaciones con Argentina, ni el confrontacionismo de Vázquez ni el

dialoguismo de Mujica permitieron solucionar mínimamente la cuestión.

Para un eventual tercer gobierno del Frente Amplio, seguramente al mando de

Vázquez, no se prevén mayores cambios. El panorama continúa siendo interpretado en

términos ideológicos y geográficos, lo que hace probable que se mantengan las

relaciones privilegiadas con Brasil, interpretado como “el camino del medio”, entre las

propuestas de incorporarse al ALBA de los sectores más radicales del FA (sobre todo

los delegados de las bases), y los planteos de Astori y los sectores más liberales de la

izquierda, favorable a evaluar la incorporación de Uruguay a la Alianza del Pacífico,

sumando un nuevo bloque regional (ahora de vocación más comercial) a la participación

en el Mercosur y la Unasur. Los trascendidos sobre la aspiración de Astori de asumir la

Cancillería y la mayor libertad de la que en esta oportunidad probablemente goce

Vázquez con respecto al Frente Amplio pueden llegar a traer alguna novedad por este

costado, aunque de todas formas parece improbable que el destino sea otro que

continuar al estribo de Brasil.

30

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