中國文化大學社會科學學院政治學系

博士論文

Doctorial Dissertation

Graduate Institute of Political Science

College of Social Sciences

Chinese Culture University

我國高階文官培訓制度之研究：全球化觀點

A Study of the Training System of the Senior Executive Civil Service of

the R.O.C.: Perspective of Globalization

指導教授：曹俊漢 教授 Advisor: Professor Jiun-Han Tsao

研 究 生：賴富源 Graduate Student: Fue-Yuan Lai

中華民國 100 年 6 月 June 2011

I

論 文 摘 要

本研究從全球治理觀點探討我國高階文官培訓，並針對現行高階文官培訓

所面臨的問題與缺失作一全盤性的檢討與分析，以作為相關機關在規劃高階文官

培訓時之參考。研究範圍係以中央機關簡任第十二職等以上主管、副主管或非主

管人員之常任文官為對象，並採質性深度訪談為研究方法，訪談內容分為三大部

分，第一部分係為了解受訪者對全球化衝擊的看法，此部分將分為兩個項目，分

別為對政府部門以及高階文官本身。第二部分是對現行高階文官培訓面臨的問題

與挑戰，分由法規、體系、課程內容及方法、高階文官本身因素，與培訓經費五

個面向進行瞭解。第三部分則從全球化的核心能力面向去瞭解，並歸納我國高階

文官應具備之核心能力。

本文在第二章相關文獻探討部分，首先就全球化與全球治理作概要說明，並

從全球化對政府人力資源管理的衝擊、全球化對高階文官的挑戰及策略性人力資

源管理作歸納與探討。第三章則介紹英、美、新加坡、法、德、荷、日、韓等八

國高階文官培訓經驗，以作為他國借鏡參考。第四章探討全球化下高階文官能力

提昇總體策略。第五章則評估我國高階文官培訓作法與缺失。第六章係針對質性

訪問資料作分析與歸納。第七章則針對本文所作研究結果，提出研究發現，並由

上述發現提出結論與建議。

由於我國尚未建立中、長期的高階文官培訓制度，考試院雖於 2010 年 3 月

26 日成立國家文官學院，並專司高階文官培訓事宜，然其成效尚待後續觀察，

本文擬從高階文官的培訓思維、培訓法制、培訓體系、課程內容、訓練方法、培

訓經費及核心能力等面向逐一提出檢討與分析，希望能提出我國高階文官培訓的

理想架構藍圖，以作為政府未來建構高階文官培訓制度之參考，盼望經由本研究

所得結果，對理論或實務方面能有所助益。

II

ABSTRACT

This research is aimed to investigate the training program of senior executive

civil service from the perspective of global governance. The author is trying to make

comprehensive review and analysis of the existing problems in senior executive civil

service training system, with the purpose of providing some references to related

agencies in dealing with the training plans. The study focuses on the executive and

non-executive public servants who are classified up to twelve-grade level in the

central governments. The methodology in this study stresses depth-interview. The

interview contains three parts: first, to understand the respondents’ view about the

impact of globalization. This section will be divided into two projects, one is the

governmental sector and the other is senior executive civil service itself. The second

part focuses on the current existing problems in senior executive civil service, trying

to figure it out the concepts of regulations, systems, curriculum and methods, the civil

service itself and funds. The final part tries to understand the issue by locating the

core competencies in the globalization. The author is attempting to find how the

senior executive civil service should have the core competencies.

In the second chapter, it outlines globalization and global governance first, and

generalizes the challenges and impact from globalization on the public sector, human

resource management, and the government reform. The third chapter introduces the

practices of senior executive civil service training programs of UK, USA, Singapore,

France, Germany, Netherlands, Japan, and Korea to learn from them as a reference.

The fourth chapter discusses the ability of globalization to enhance the overall

strategy of the senior executive civil service. Chapter V assesses the training practices

with the purpose of pointing out the failures of senior executive civil service in the

ROC. Chapter VI focuses on the overall analysis by using the qualitative data.

III

Chapter VII provides the study’s findings and the conclusions and recommendations

based on the findings.

Although the Examination Yuan established the National Civil Service Institute

in March 26, 2010 which solely takes account on the training of senior executive civil

service, its effectiveness remains to be observed because of the absence of long-term

senior executive civil service training system. This dissertation is based on the

thinking of civil service training, legal system, training system, curriculum, training

methods, core competencies and funding for each of the review and analysis, hoping

to make a blueprint of ideal framework for senior executive civil service training. The

author believes this study is useful for the government construction of senior

executive civil service training system in the future. I hope that the results of this

study can be helpful in theoretical or practical construction.

IV

誌 謝 辭

在邁入知天命之年，能夠獲得博士學位，是我畢生最感殊榮的一件事，對於

一個現職公務人員而言，能有機會重拾書本，心中充滿著無限的喜悅與享受，也

正因為如此，常處於工作、家庭與課業之三方壓力，深感時間不足，似乎每天都

在跟時間賽跑，然而總能把握例假日及晚上有限的寶貴時間，依照計畫進度，完

成論文之撰寫，在不知不覺中已過了八年的歲月。

本文得以順利完稿付梓，首要感謝指導教授曹師俊漢的悉心教導及諄諄教

誨，無論從題目的擇定、概念的建構、研究途徑及文稿的斧正等均獲益匪淺，並

能帶領我進入全球化的研究領域，奠定良好的研究基礎；此外，承蒙口試委員吳

師瓊恩、林師鍾沂、蔡師良文及黃師一峯於論文初審及口試期間，惠提許多理論

與實務上的寶貴意見，使得本論文更臻完善，能授業門下，深感榮幸，謹此致上

最誠摰的謝意。

在本所求學期間，特別感謝江前院長炳倫、所長楊師泰順、呂師亞力、盧師

瑞鍾、張師世賢、林師忠山、林師崇義、仉師桂美等老師們的支持與教導，雖未

能拜師門下，然爾等認真的教學態度、治學之嚴謹及對學生之關懷，令人印象深

刻，也讓我受益良多；此外，台北大學劉坤億老師，對本文更提供了很多研究面

向與啟發，更不時關心論文進度，實銘感五內。

而在論文寫作過程中，也要感謝內政部政務次長簡太郎、保訓會政務副主委

李嵩賢、人力發展中心主任劉慈、世新大學行管系副教授邱志淳、移民署署長

謝立功、運輸研究所副所長吳玉珍、內政部參事劉文仕、工業局局長杜紫軍、外

交部大使徐勉生、處長林錦蓮、研考會研究委員黃志羲、陸委會處長盧長水、和

泰汽車公司經理劉松山、永慶房屋仲介公司經理李宗佑、精誠資訊公司副總經理

黃俊傑等人特別撥冗接受深度訪談，對本論文之完成，有莫大貢獻，均謹此併予

謝忱。

V

承蒙學長（姊）及同窗好友郭倩茜、鄭子真、潘誠財、黃靖麟、李世明、朱

彥華、林世棟、吳慶輝、陳振銘、楊合進、林揚傑、葉承鑫等，不僅在課業上提

供學習經驗與鼎力相助外，更是求學期間切磋學習的對象，尤其倩茜更是從碩士

至博士學習期間，熱心相助，提供論文相關資料，而承鑫也在論文方面提供電腦

技術支援，由衷表達深切感謝之意。

最後，感謝家人在這段期間無怨無悔的付出，尤其是賢內助秀鑾對二位兒女

慶修、怡瑄悉心的照顧與教導，讓我無後顧之憂，才得以順利完成本論文。總之，

沒有師長的教導、朋友的協助及家人的支持，個人的課業不可能完成，謹將本論

文獻給所有愛護我的家人、師長及朋友們。

賴富源 謹識

2011 年 6 月 30 日

VI

內 容 目 次

第一章 緒論 ................................................................................................................... 1

第一節 研究背景與動機 ................................................................................... 1

第二節 研究目的與問題 ................................................................................... 8

第三節 研究範圍與對象 . ……………………………………………………14

第四節 研究途徑、方法與限制 ..................................................................... 18

第五節 重要名詞界定 ..................................................................................... 21

第六節 研究流程 ............................................................................................. 29

第二章 從理論上檢討高階文官在全球化下面對的衝擊 ......................................... 31

第一節 全球化與全球治理 ............................................................................. 31

第二節 全球化下公部門面臨的挑戰與衝擊 ................................................. 45

第三節 政府改造與文官制度改革的接軌 ..................................................... 51

第四節 策略性人力資源管理 ......................................................................... 64

第三章 世界主要國家高階文官培訓經驗 ................................................................. 77

第一節 英國、美國及新加坡因應全球化的高階文官培訓經驗 ................. 79

第二節 法、德、荷、日、韓因應全球化的高階文官培訓經驗 ............... 110

第三節 小結 ................................................................................................... 130

第四章 全球化下我國高階文官能力提昇總體策略之探討 ................................... 137

第一節 全球化下高階文官核心能力 ........................................................... 137

第二節 從 Farazmand 分析全球化時代建構行政能力總體策略的架構 ... 145

第三節 全球化下我國高階文官培訓機制的轉型趨勢 ............................... 156

第四節 研究架構的提出 ............................................................................... 164

第五章 當前我國高階文官培訓的內容與評估 ....................................................... 167

第一節 我國高階文官培訓之挑戰與思維 ................................................... 167

第二節 我國高階文官培訓法制與體系 ....................................................... 175

第三節 我國高階文官核心能力 ................................................................... 187

第四節 我國高階文官培訓課程內容與培訓方法 ....................................... 205

第五節 我國高階文官培訓經費 ................................................................... 225

第六節 我國高階文官培訓制度缺失檢討 ................................................... 228

第六章 質性訪談資料分析 ....................................................................................... 237

第一節 研究設計 ........................................................................................... 238

第二節 質性資料分析 ................................................................................... 246

第三節 訪談內容分析摘要 ........................................................................... 274

第四節 受訪者意向綜合分析……………………………………………... 278

第七章 結論 ............................................................................................................... 291

第一節 研究發現 ........................................................................................... 292

VII

第二節 政策建議 ........................................................................................... 308

第三節 未來我國高階文官培訓支柱 ........................................................... 316

第四節 後續研究建議 ................................................................................... 319

參考文獻．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．320

VIII

表 目 次

表 1-1 高階文官發展性帶狀訓練對象人數統計表．．．．．．．．．．．．16

表 1-2 簡任第十二職等以上主管、副主管職務數．．．．．．．．．．．．．16

表 2-1 治理活動矩陣．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．42

表 2-2 21 世紀的政府職能擴散．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．43

表 2-3 全球化對於公部門能力之影響．．．．．．．．．．．．．．．．．46

表 3-1 英國高階文官職級列等表．．．．．．．．．．．．．．．．．．．80

表 3-2 美國政務官和高級行政人員職級列等表．．．．．．．．．．．．．81

表 3-3 新加坡公務人員等級結構表．．．．．．．．．．．．．．．．．．82

表 3-4 英國政府專業技能（PSG）與國家學院（NSG）課程對應表．．．．． 100

表 3-5 美國高階公務人員之培訓課程種類．．．．．．．．．．．．．．．103

表 3-6 韓國公務人員核心職能．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．128

表 3-7 韓國高級公務人員之培訓課程種類．．．．．．．．．．．．．．．128

表 3-8 八國相關培訓制度一覽表．．．．．．．．．．．．．．．．．．．135

表 5-1 行政院所屬機關中高階主管職務管理核心能力項目及意涵．．．．．192

表 5-2 決策、領導及管理發展訓練核心能力別課程．．．．．．．．．．．195

表 5-3 高階文官應具備之核心能力．．．．．．．．．．．．．．．．．．204

表 5-4 高階文官飛躍方案-2010 年試辦實施計畫課程大綱．．．．．．．．207

表 5-5 國家政務研究班研習課程．．．．．．．．．．．．．．．．．．．215

表 5-6 行政院所開辦之各種高階文官培訓班班別彙整表．．．．．．．．．216

表 6-1 本研究訪談對象一覽表．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．241

表 6-2 編碼結果之相互同意度．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．245

表 6-3 四類受訪者與各面向交叉比較表．．．．．．．．．．．．．．．．280

IX

圖 目 次

圖 1-1 冰山理論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．28

圖 1-2 研究流程圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．30

圖 2-1 政府文官層次圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．58

圖 2-2 三元管理法制體系．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．60

圖 2-3 策略性人力資源的概念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．66

圖 2-4 訓練發展與策略的連結．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．69

圖 2-5 個人訓練系統．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．71

圖 2-6 組織訓練架構．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．72

圖 2-7 整體訓練模型．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．72

圖 3-1 英國公務人員訓練體系分工．．．．．．．．．．．．．．．．．．88

圖 3-2 聯邦政府人力資源發展執行策略．．．．．．．．．．．．．．．．91

圖 3-3 韓國公務員教育訓練體系．．．．．．．．．．．．．．．．．．．119

圖 4-1 21 世紀行政能力總體策略設計．．．．．．．．．．．．．．．．．146

圖 4-2 21 世紀文官行政能力整體架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．148

圖 4-3 本研究架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．165

圖 5-1 我國現行公務人力培訓體系．．．．．．．．．．．．．．．．．．181

圖 5-2 考試院高階文官培訓架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．183

圖 5-3 行政院中高階文官培訓架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．．185

圖 5-4 公務人員各官等核心能力架構圖．．．．．．．．．．．．．．．．188

圖 5-5 中高階主管能力圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．191

圖 7-1 我國未來高階文官培訓支柱．．．．．．．．．．．．．．．．．．317

X

附 錄 目 次

附錄一 培訓機關主管訪談題綱．．．．．．．．．．．．．．．．．．．337

附錄二 高階文官本人訪談題綱．．．．．．．．．．．．．．．．．．．338

附錄三 高階文官的直屬長官訪談題綱．．．．．．．．．．．．．．．．340

附錄四 企業界人資部門主管訪談題綱．．．．．．．．．．．．．．．．341

附錄五 信度檢定表．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．342

附錄六 訪談內容記錄（共 18 份）．．．．．．．．．．．．．．．．．345

1

第一章 緒論

第一節 研究背景與動機

壹、研究背景

在新自由主義及新公共管理思潮激盪與影響下，「有限國家」（limited state）

引進市場機能和師法企業，成為世界各國構思轉型的基本理念。自 1989 年世界

銀行提出「治理危機」（crisis of governance）之後，治理（governance）成為國

家機關推動另一波改革的理念架構。在全球化趨勢下，許多滋生的公共議題，已

經超越了國家機關所能單獨處理的傳統範疇，「全球治理」（global governance）

的理念乃應運而生。在全球化所彰顯的「全球化思考、在地化行動」（think globally,

act locally）核心策略下，傳統以國家為中心的統治機制，演變成公、私部門與第

三部門間的多層次治理（multilevel governance），國家和政府間的組織、市場機

制及公民社會等三個角色者間（a triad of actors），在逐漸發展的全球治理中，扮

演一個重要的角色。在這樣的全球治理思潮下，國家最重要的資產－人力資源，

所扮演的功能與角色，則更顯得重要。1有鑑於此，世界各先進國家莫不將人力

培訓工作列為優先的地位，設法在組織內營造有利的條件，積極培訓高級文官，

進而達到提高行政效率，創造國家的競爭優勢。

為因應並合理解決「全球化」（globalization）所滋生的各項議題與挑戰，進

而提升整體國家競爭力，2帶領國家能在全球化競爭之林中取得一席之地。文官

1 林揚傑，2009，＜全球化下我國高階公務人力培訓之蛻變與挑戰：以薦升簡訓練為例＞，發表

於「全球化與行政治理」國際學術研討會，開南大學主辦，3 月 31 日。 2 根據瑞士洛桑國際管理學院（簡稱IMD）所出版的《世界競爭力年報》（原名為《世界競爭力

報告》），「競爭力」定義為：「一國經由經營其資產之加工過程、吸引力、積極性、全球化及

親和性，並將此種關係整合為經濟與社會模式，來創造附加價值，以增加國家財富的能力」，其

重點即在於「創造附加價值，增加國家財富的能力」。而根據自1996年由IMD分離出之世界經濟

2

制度的改造應能為民眾提供具高績效的施政服務，回應民眾對於政府施政日益殷

切課責的要求；此外，文官制度的改造亦應能制定合宜適當的政策、法令與提供

合理、健全之制度與環境，以因應「全球化」的議題與挑戰，並提升整體國家競

爭力，帶領企業在全球化之競爭中贏得勝利，而不致落後他國企業，慘遭淘汰。

而文官制度改革範圍應儘可能廣泛，其重要核心當以構成政府組織文官人力素質

之再造為首務。因唯有高人力素質之文官方能建構、組成高績效的政府組織，方

能達成文官制度改革之目的，而有關政府施政績效之良窳，取諸於文官人力素質

之優劣。依此思考邏輯，文官制度改造是否成功，自當聚焦於戮力文官人力素質

提升的領域，而人力資源發展的訓練與發展理論與實務，則當可為此提供最重要

的途徑。3

全球化已成為 21 世紀的潮流與趨勢，政府在面對全球化的環境變遷中，如

何強化公務人員的能力，全面提昇整體公務人員的素質，已成為各國人事行政運

作的重要課題。尤其，培養國家高級領導與管理人才，更是維繫高效能政府的關

鍵，亦是提昇國家競爭力的要件。而世界各國政府在面對日益艱鉅的國際環境挑

戰，莫不盡力提升國家競爭力，以強化政府的治理績效。根據瑞士洛桑國際管理

學院（IMD）於 2010 年 5 月 19 日正式發布的 2010 年世界競爭力排名，4受到全

球金融海嘯之影響，2010 年名列前 10 名國家呈現明顯變動。而在 58 個受評比

的國家中，我國排名第 8，較 2009 年大幅進步 15 名，係排名進步最大的國家；

論壇（簡稱WEF）所出版的《全球競爭力報告》，國際競爭力指「一國經濟獲得生活水準快速

與持續成長的能力」，強調成長的能力。以上所述是兩大類對競爭力定義的不同看法：IMD強調

創造財富的能力，主要是每人國內生產毛額能被創造出的能力；WEF則認為每人國民生產毛額

成長的速度應該具備的競爭力。 3 陳碧蓮，《英國公務人力培訓制度之研究》，行政院及所屬各機關出國報告，2008，頁 3-4。

4 瑞士洛桑國際管理學院（IMD）「世界競爭力報告」出爐，台灣總體競爭力名次大躍進，從 2009

年的第 23 名躍升至第 8 名，不但創歷年最佳，也是受評 58 個國家中進步程度最大者。2010 年

台灣名次躍進 15 名，主要是在企業競爭力以及政府效能方面大幅提昇。企業競爭力從 2009 年第

22 挺進到第三，政府效能從第 18 進步到第六，都是歷來最佳的改善幅度。其中，企業效能評分

達 77.63 分，僅比冠亞軍的新加坡和香港少 2 分。

資料來源：聯合理財網 http://udn.com/NEWS/FINANCE/FIN2/5607228.shtml（上網檢視日期：

2010/05/20）

http://udn.com/NEWS/FINANCE/FIN2/5607228.shtml

3

依最新發布的 2011 年全球競爭力排名，我國由原第 8 名進步到第 6 名，在亞太

地區排名第三，在四大類指標中，僅「政府效能」一項由原第 6 名退步至第 10

名。5據另一個國際機構世界經濟論壇（WEF）於 2010 年 9 月 9 日所公佈的全球

競爭力排名，台灣比 2009 年下降 1 名，成為第 13 名。6雖然上述兩個評比機構，

所評比的國家數額有所不同，且各有不同的評比時間、方法與指標，而導致不相

同的結果，但重要的是，如何在我們有優勢的項目加以保持甚至超越，在較為不

足的指標上加以補強。另一方面，由於現在是全球化競爭的時代，競爭力不進則

退。我們的競爭力在鄰近國家中，仍然落後香港及新加坡，而且大陸也不斷的在

進步中，因此我們不能以本身競爭力的提升作為滿足，更要以超越亞洲鄰近國家

為主要的目標。

貳、研究動機

高階文官往往扮演著國家重要政策的規劃與政策執行的角色，與政府效能

的提昇息息相關，亦與國家競爭力的提昇密不可分，因此，世界各先進國家莫不

將人力培訓工作列為最優先的地位，設法在組織內營造有利的條件，積極培訓高

級文官，進而達到提高行政效率，創造國家的競爭優勢。然而全球化使得國家面

臨全球治理的嶄新環境挑戰，國際性組織、國際性非政府組織、跨國企業等等會

積極透過各種途徑影響國家的國內公共政策過程，不僅僅是經濟，也至少包括軍

事、環境、社會和文化等。7換言之，全球化的國家公共政策治理環境下，國家

5 台灣在 4 項主要指標中，「經濟表現」上升至第 8 名、「政府效能」退後至第 10 名，企業效能維持第 3 名，基礎建設進步至第 16 名。台灣在亞太地區的競爭率更首度進入前三名，僅次於香港和新加坡。 資料來源：蕃薯藤新聞 http://n.yam.com/cnyes/fn/201105/20110518037734.html（上網檢視日期：2011/06/28） 6 世界經濟論壇（WEF）2010 年 9 月 9 日發布 2010 年全球競爭力排名，在 139 個受評國家中，台灣排名第 13 名，較去年退步 1 名，競爭力得分 5.21，則較去年的 5.20 分進步 0.01 分。經建會指出，台灣今年排名退步 1 名，是被英國超越，主要是英國進步 0.06 分，由去年的 5.19 分進步至今年的 5.25 分，分數進步幅度較我國大所致。 資料來源：http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100909/17/2cr0y.html （上網檢視日期：2010/09/10） 7 Steven Bernstein & Benjamin Cashore, 2000. “Globalization, Four Paths of Internationalization and

Domestic Policy Change: The Case of Eco-Forestry in British Columbia, Canada,” Canadian Journal

of Political Science, Vol.33, No.1, pp.67-99.

http://www.npf.org.tw/search?query=%E5%85%A8%E7%90%83%E5%8C%96http://tw.news.yahoo.com/article/url/d/a/100909/17/2cr0y.html

4

公共政策僅以該國為封閉環境的典型思考模式必然會受到嚴重挑戰。8全球化讓

政府面對更多結構不良的政策問題，但可資運用的政策工具卻變得更少，9政府

欲避免角色邊緣化，就必須有更好的治理能力處理特別是經濟政策與社會政策，

進而增進和維繫國家競爭力。10此外，文官制度的改造亦應能制定合宜適當的政

策、法令與提供合理、健全之制度與環境，以因應「全球化」的議題與挑戰，並

提升整體國家競爭力，帶領企業在全球化之競爭中贏得勝利，而不致落後他國企

業，慘遭淘汰。

究實而論，過去幾年來，在公務人員培訓的主管機關的努力經營下，我國

公務人力素質持續在提升中；但是，一如其他先進國家在公務人力培訓所面臨的

瓶頸，公務人員訓練的實際成效一直受到質疑。這些瓶頸包括：訓練方式依舊過

於偏重在教室授課（classroom approach）；不斷訓練員工，卻無法保證有效的工

作移轉（job transfer）；員工有個別的訓練需求，但基於訓練成本的考量，培訓單

位只能提供一體適用的訓練課程；受訓者期待與更多的學者專家和實務工作者接

觸，培訓單位卻只能排定固定的講座和少量的個案教學。11公務人員的能力如果

要有效的提升，前述這些問題，是主管和執行公務人力培訓的機關（構），必須

嚴肅面對並積極因應的課題。

我國目前高階文官的主要來源絕大部分均來自於高考及格人員並循序漸進

陞遷至司處長級，這批高階文官常因公務繁忙，致未能積極參與訓練進修提昇自

我能力，導致其觀念及作法易與時代脫節，也缺乏進一步的學習動機，復以機關

首長也不重視文官培訓，長久下來導致高階文官的競爭力下降，12而無法面對時

8 Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Jr. 2000. Governance in a Globalizing World（Washington,

D.C.: Brookings Institution Press）. 9 Donald F. Kettl, 2000. “The Transformation of Governance: Globalization, Devolution and the Role

of Government,” Public Administration Review, Vol.60, No.6, pp.488-497. 10

施能傑，2006，〈文官體系能力與政府競爭力：策略性人力資源管理觀點〉，《東吳政治學報》，

22 期，頁 32-33。 11 Ronald R Sims, 2002. “Understanding Training in the Public Sector” In Ban, C. & N. M. Riccucci（3ed.）Public Personnel Managemen (New York:Longman), p.196. 12 宋餘俠與陳仕煥，2005，〈淺談文官核心能力與國家競爭力〉，《國家精英季刊》，1 卷 2 期，

頁 21-32。該文係從構成國家競爭力的因素分析，發現與政府機關政策效能有關之評比項目係我

5

代的挑戰。知識經濟時代，人所具有的知識，便是組織的優勢所在，是組織的生

產工具。Peter Drucker 曾說：運用知識為其工作本質者即為知識工作者，文官必

須自許為知識工作者。國家競爭力的強弱，已不再是由土地、勞力及資金所決定，

業已朝向知識移動。因此，經濟表現良好的國家，通常即是以知識為主導的成熟

經濟體。而政府的良善治理（good governance）與公務人員素質息息相關，高階

文官本身又扮演政府「政策規劃」與「政策執行」之角色，攸關國家競爭力的提

升至深且鉅，因此，有必要針對高階文官提供培訓的機會，不要讓優秀的公務人

力，由於缺乏訓練的機會，變成無效的人力。行政管理大師 Laurence J. Peter 曾

指出：「一個人最後職位所面對的工作，一定超過其本身能力範圍，必須透過不

間斷的訓練，增加其智能，方能面對未來工作的挑戰。」因此，高階文官惟有不

斷的學習才能面對各項環境的挑戰，以提昇自我的能力。

試以國內政策來看，諸如經貿、糧食及漁業、核能、飛航安全、勞工、文

教、金融、海洋運輸、通訊、郵政通訊、智慧財產權保護、氣象、衛生保健、區

域經濟發展等政策，無一能閉關自守達到政策實效，每一政策都必須與全球接

軌，因為政策的本身都是一個全球取向（global orinted）的設計。是以政策的國

內治理必須走向政策全球治理的途徑。13高階文官是國家政策規劃、協調和執行

的主力，政府施政計畫能否周延完善，跨部門間政務協調能否順暢，乃至各項政

策方案能否務實執行並達成預定目標，高階文官都扮演十分重要的角色，是以，

高階文官的素質良窳、能力強弱，將直接影響到政府部門的治理能力。在全球化

的時代，政府部門所面對的多重衝擊日益升高，除了政務人員須直接回應這些挑

戰外，高階文官的培訓必須能夠充分回應全球化的環境挑戰。而在區域化與全球

化的衝擊下，我國高階文官無論是在規劃或執行政策方案時，無可避免的將觸及

國較為弱勢之項目，因此認為擬強化我國於該項目之競爭力，則必須從負責政策擬議執行的文官

核心能力著手，並指出文官能力的培育不限於學校教育，在職訓練（On the Training）及自修訓

練（Self Training）也相當重要。準此，社會菁英進入公部門，結果競爭力卻遠落後於私部門，

因此核心能力的訓練邏輯，政府部門必須認真思考，並收納為政策制定過程的內涵。 13

曹俊漢，2009，《全球化與全球治理：理論發展的建構與詮釋》（台北縣：韋伯文化公司），頁

16。

6

到區域性或全球性的國際事務與國際組織，即使在處理國內事務時，也經常難以

迴避鄰近國家政策的影響。例如，2008 年所發生的全球金融海嘯、全球糧食短

缺、中國大陸毒奶事件、美國牛肉進口，乃至 2010 年東協加一的啟動等等，這

些政策問題涵蓋層面很廣，難以用單一政策領域來加以理解和因應，更重要的

是，這些政策問題的解決方案，都涉及到區域性或全球性的國際事務。顯然的，

無論是任職於哪一個部會或層級的高階文官，如果未能具備豐富的國際事務知識

和經驗，恐怕很難要求他們能夠做到「立足臺灣，放眼世界」，以及「全球思維，

在地行動」。14

鑒於我國高階文官尚無長期性、計畫性的培訓制度，以往由於培訓體系整合

不足，缺乏有系統的高階文官、主管培訓體系，例如考試院及行政院就公務人員

訓練部分，目前分別辦理行政院以外及行政院所屬公務人員訓練，訓練對象受限

於機關別，未能進一步進行院際、中央與地方交流，訓練課程亦有所重複，較偏

向行政管理或政策執行之角度規劃訓練，缺乏訓練資源整合、統整功效及文官核

心職能之訓練。而保訓會及人事行政局分別辦理高階文官、主管相關訓練班別，

惟多係應國家施政需要，從事之短期訓練，如從高階文官儲備培訓及其管理、領

導發展等之培養角度審視，尚非屬正規、系統的訓練機制。我國這種二元訓練體

系，與先進民主國家單一培訓專責機構有別，而導致訓練資源的重複浪費，以及

無法達成分工與整合，以發揮綜效。其次，高階文官有無必要建立一套特別管理

制度，專司高階文官的甄審、培訓、考績、陞遷、待遇與考核制度等，俾以落實

績效管理制度，而理想的培訓法制配套措施為何？

另從全球化的角度而言，高階文官所開設的訓練課程內容應如何設計，才能

提昇高階文官的全球化思維與能力；其次，在課程的設計上是否應與核心能力有

所連結？目前我國高階文官在培訓方法漸趨多元化，而傳統講授法亦扮演相當重

要的分量，為了達成培訓目標與效果，是否應採取更為多元的培訓方式？（例如

14

劉坤億，2010，〈全球架構的高階文官培訓〉，《T&D 飛訊》，89 期，頁 2-3。

7

傳統上以講授法為主的授課方式，可否朝向多元培訓方式，如藍中演練、角色扮

演、無主持人小組討論、個案教學….等等），亦值得研究。

至於高階文官培訓經費問題，由於先進國家在培訓經費的提撥上，有些國家

培訓機構，皆須自負盈虧，經費來源以向送訓的政府機關或個人收取費用，有些

國家則仰賴政府編列預算補助，各種制度均有其優缺點，我國訓練經費來源究應

走向何種制度較適合我國國情與文化，值得進一步探討。

再者，我國高階文官的培訓思維究竟為何？畢竟培訓思維影響培訓的走向，

有的國家扮演強力介入培訓的主導角色，在課程規劃上偏重通才教育；有的國家

傾向採取市場導向的培訓機制，課程安排上則呈現「企業型政府」的思維。就我

國培訓機制而言，高階文官培訓往往處於較為消極之態度，缺乏主動且系統化的

整體培訓計畫。然而，隨著國家文官學院的成立、高級文官團等變革措施的討論，

顯示出現今改良高階文官培訓機制已到不得不為之地步。

綜上所述，吾人必須重新審思現階段公務人員培訓的重要性，尤其高階公務

人員。高階文官在全球化及全球治理概念的衝擊下，其核心職能轉變趨勢為何，

又其是否能透過培訓過程，提升其能力，進而帶動我國政府治理能力的成長，皆

值得加以深入觀察研究，剖析高階文官培訓與全球治理兩者間相互牽引的變革過

程。

8

第二節 研究目的與問題

沒有問題意識存在於心中，是不可能產生有意義的觀察活動。有了問題意

識就要運用想像力去猜測或嘗試解答問題，這些都涉及事前的理論準備和研究者

的人格態度問題，因此，研究者在對於日常生活的種種現象都應有理性的思惟，

構思解決之道。15全球化影響的層面既深且廣，其中一個重要命題即在於在全球

化衝擊下國家公務執行能力如何與時俱進，做有效率的自我調整與興革。換言

之，全球化來臨的時代裡，公務人員的轉型以及相關的調適受到相當的注目，而

且培訓制度的修改以及公務人員素質的接軌，都必須因應到整個全球局勢的轉

變，因此本文主要探討我國高階文官的培訓有無考量到全球化的因素，以及我國

高階文官是否具備全球化的視野與回應全球化的能力。並檢討我國高階文官培訓

制度在全球化下可能面臨的瓶頸。並且研究我國高階文官體系是否有能力面對全

球化的挑戰，來檢討高階文官的因應能力，並從高階文官的能力與素質著手來討

論。

例如，當前我國正面臨中國大陸的崛起，以及東協加一自由貿易區域的具體

成形、歐洲單一市場化、北美自由貿易區、南方共同市場，以及所謂「金磚四國」

（巴西、俄羅斯、印度和中國）等新興市場的發展，臺灣如何在區域經濟整合和

區域間經貿競合的潮流中，融入區域和全球經濟體系而不被邊緣化，是當前我國

國家發展的嚴肅課題。除了全球經貿政策議題，另外有關全球氣候變遷所引發的

相關環保、災難管理等政策問題，全球流行疾病及防疫等問題，全球人口移動及

移民政策問題，以及全球恐怖主義、漁權爭議和海盜刧持貨輪等安全議題，這些

涵蓋層面十分廣泛的政策議題無一不涉及全球性的事務，如果我國的文官培訓，

尤其是高階文官培訓未能具體回應此一迫切的培訓需求，我國國家競爭力勢將持

續下滑。16

考試院院長關中曾表示：「我國需以高階文官的養成與培訓體制做為文官改

15 吳瓊恩，2011，《行政學》增訂 4 版（台北：三民書局），頁 215-217。 16

劉坤億，2010，＜全球架構的高階文官培訓＞，頁 4。

9

革的重點，並建立一個可長可久的文官制度，為政府打造一支優秀的文官團隊」。

17世界各國多將文官制度改革視為提升國家競爭力的首要任務，尤其高階文官培

訓制度設計方面，更是政府改造的重要工作項目之一。有鑑於我國尚未有長期

性、計畫性的高階文官培訓制度，考試院擬藉由成立「國家文官學院」，以統合

高階文官訓練資源，強化高級文官培訓，藉以提昇文官執行力，進而提昇國家競

爭力。「國家文官學院」業於 2010 年 3 月 26 日正式掛牌運作，從此開啟了我國

高階文官培訓的新紀元，並將進入一個長期性、計畫性的培訓制度。考試院成立

國家文官學院，其主要目的即在於辦理我國高階文官培訓事宜，以整合人才培訓

資源，打造優秀文官團隊。

培訓者，泛指各組織為適應業務及培育人才需要，對所屬人員運用學習心

理，採用訓練、進修、考察等方式，予以有計畫的增進所需學識技能，減少個別

差異，以期成員勝任現職工作，以及將來擔任更重要職務。18當前，無論是公部

門或私部門組織，均視成員的培訓為組織適應環境變遷、提升競爭優勢，以及創

造組織價值的關鍵工作。19邁入二十一世紀的台灣，面對全球化、區域化、民主

深化等各種效應的衝擊，政府如何藉由強化公務人員培訓制度，提高政府機關的

人力資源素質，實為厚實國家競爭優勢，滿足人民渴求「善治」（good governance）

20的主要關鍵工作之一。

誠如 Ali Farazmand 在其所著《建構快速變革全球化的行政能力：為二十一

世紀審慎處方》(Building Administrative Capacity for the Age of Rapid Globalization:

A Modest Prescription for the Twenty-First Century)21乙文中所指，全球化下公共服

17

考試院秘書處公關科新聞稿，2009 年 5 月 23 日。 18

蔡良文，2010，《人事行政學－論現行考銓制度》第 5 版（台北：五南圖書出版有限公司）。 19 李嵩賢，2001，《人力資源的訓練與發展》（台北：商鼎文化出版社）。 20

俞可平認為善治就是公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特徵就在於它是政府與公

民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關係，是兩者的最佳狀態。善治的

基本要素有以下六個：合法性、透明性、責任性、法治、回應及有效性。資料來源：俞可平，2004，

《治理與善治》(北京︰社會科學文獻出版社)，頁 8-10。 21

Ali Farazmand, 2009. “Building Administrative Capacity for the Age of Rapid Globalization: A

Modest Prescription for the Twenty-First Century,” Public Administration Review, Vol.69,Issue 6,

pp.1007-1020.

10

務的「行政能力」(administrative capacity)面臨了前所未有的挑戰，因而需要調適

與革新作為回應的策略。而為了配合二十一世紀快速變革、全球化、高度競爭與

高度不穩定的特質，政府必須調整傳統治理模式，並且建構一個文官制度下新的

行政能力，以回應這種嚴峻的治理窘態。全球化及全球治理概念的出現，高階文

官所應具備之核心職能勢必受到衝擊，進而產生一定程度的轉變。在這段變革的

過程中，文官培訓便扮演著極為重要的功能，其培訓規劃必須隨著時代的變遷，

進行適當的調整配合，方能回應不同時代的需求，維繫政府的治理能力。

就世界各國高階文官培訓趨勢而言，近年來皆不約而同地加強政府文官在

「新時代」所需的能力，尤以全球化相關議題特別受到重視。在二十一世紀這個

嶄新的世界舞台，政府原來的角色及功能受到挑戰與質疑，已然成為不爭的事

實。然而，扮演重要角色的高階文官，其能力之培養並非為因應二十一世紀的挑

戰而設計，政府部門在用人取才上又不如私部門具有彈性。因此，如何透過適當

的培訓規劃，使高階文官有機會學習全球化時代所需的核心職能，便成為當前文

官制度中的一大重點。

基於前述認知與動機，本研究之目的如下：

一、從全球治理概念的發展，針對我國高階文官培訓的基本問題進行思考，探究

現今高階文官培訓面臨的變革壓力與挑戰。

我們所生活的全球化時代對各國傳統的官僚體制形成了哪些挑戰？為回應

這些挑戰，各國政府需要作出哪些變革？首先，傳統的行政觀念已無法適應市場

化時代的變化，因此，要求政府在行政觀念上作出適應新時代的調整，即由傳統

的行政向管理觀念轉變。其次，它要求對官僚政府的職能作出重大調整，特別是

在其對社會進行管理的職能方面，即從「划槳」的職能方面退縮，而是定位於「掌

舵」職能上。第三，全球化時代要求對官僚體制的政府在結構上作出重大改革，

以適應社會的動態發展變化。進入 80 代後期以後，全球資訊、知識以飛快的速

度擴展開來，社會生活的需求也日益多樣化，而傳統的官僚政府體制嚴格的層次

11

架構無法對社會的動態化作出靈活的快速反應。第四，「全球市場化」的過程要

求政府實行內部和外部兩個方面的「授權」，以使政府從內部增強活力，從外部

得到監督。就官僚政府體制內部的「授權」而言，它可以通過不同層級之間權力

關係的調整使各層級形成各自的「責任理念」，使各層級的官僚獲得一種使命感

和控制感。從而改變先前那種管理性決定至少要得到中央部門認可的狀況。基

此，高階文官主宰國家重大政策的規劃與執行，而高階文官在面臨以上全球化的

時代挑戰時，如何培訓具有全球化思維與因應全球化能力的高階文官，方能回應

全球化時代的挑戰，這些培訓問題都是值得進一步探討的。

二、評估我國高階文官的培訓制度，有無考慮全球化發展下人力資源的培植之相

關措施。

當前人類正處於鉅變的時代，新世紀公共部門人力資源管理，也面臨許多新

的衝擊與挑戰，而全球化是當代社會最重要的趨勢之一，德國社會學家 Ulrich

Beck 認為，全球化是「距離的消失；被捲入經常是非人所願、未被理解的生活

形式」；英國社會學家 Anthony Giddens 認為，全球化指涉的是空間與時間(概念)

的轉變，是一種「對遠方的效應」，而全球通訊與大眾交通系統，強化了這種對

遠方的效應。不論是「距離的消失」或「對遠方的效應」，都意味著疆界毀壞，

全球化現象即一種「疆界毀壞現象」，民族、國家、文化等界限，越來越無法限

制人員、資訊、資金的全球流動。全球化造成人流、物流、資訊流、資金流、知

識流、技術流等現象，在在對人力資源管理造成相當程度的影響，包括勞力來源

的變化、薪酬制度的挑戰、跨文化的訓練、員工文化衝擊的管理、跨疆界的員工

管理…等。22從以上所描述的狀況，亦可以看出在全球化的趨勢下，人力資源管

理者未來可能也需要面對有關如何在全球化的環境，吸引到最優秀人才的挑戰。

而高階文官在面對以上種種挑戰時將如何因應？如何培訓高階文官具有回應這

些全球化挑戰的能力？這些都是本文須進一步去探討與釐清。

22

蔡祈賢，2008，＜公共人力資源管理的新挑戰＞，《人事月刊》，47 卷第 5 期，頁 22。

12

三、藉由文獻分析，探究其他先進國家高階文官培訓制度，為因應全球化之挑戰，

而有哪些變革作為。

在新的世紀中，在全球治理的浪潮與趨勢下，英美等民主先進國家公共行政

的理論與實務皆無法真正證明有能力解決目前所面對的問題，因此就公共行政而

言，不論昨日強調集中命令與控制的「理想型」官僚理論，或者現今獨領風騷、

奉行市場途徑與「管理主義」的新公共管理理論，應該變革成為明日分散、夥伴

式的網絡治理架構，以創新的理論做為政府改造實務的前導。而各國政府人事制

度與組織的變革，也不再拘泥於公部門內部本身的自我革新內涵，轉而藉助私部

門或民間力量的協助與合作，達成提昇效率、節約經費預算以及提高服務品質與

效能。本文將透過探討英國、美國、新加坡、法國、德國、荷蘭、日本及韓國等

先進民主國家對高階文官培訓所採行的培訓作法，藉由他山之石更加瞭解他國值

得借鏡的地方，尤以這些國家對高階文官所訂的培訓法制、培訓體系、培訓課程

內容及訓練方法、各國培訓預算經費等問題，都值得進一步予以探討及提供我國

借鏡與參採。

四、透過比較與分析，歸納出現今高階文官培訓轉型趨勢及其主要特徵。

全球化下公共服務的「行政能力」(administrative capacity)面臨了前所未有的

挑戰，二十一世紀公共行政能力面臨全球化的挑戰可以看出，全球化對國家競爭

力的挑戰是無所不在的：多面向的、網絡的、複雜的。因為全球化的面向不僅僅

是經濟與政治，至少也包括軍事、環境、社會和文化在內的領域。全球化使得國

家面臨著所謂全球治理的挑戰，亦即全球公共問題成為政府與政府間解決的治理

課題。另一方面，公共行政也與全球治理(global governance)接軌。行政與治理結

合為一種跨國的行政能力機制。在這一嶄新環境中，也產生了許多非政府角色與

跨國性組織與團體的出現，包括國際性組織、國際性非政府組織、跨國性公民運

動、跨國企業等。這些角色都會積極透過各種途徑影響國家的國內公共政策過程

13

以及全球治理機制的運作。23在此情形下，高階文官要回應此一全球化趨勢的挑

戰，應具備哪些行政能力？其培訓轉型趨勢為何？以及如何提昇行政能力等都值

得進一步探討。

五、透過理論與實務面向上之對照，並型塑一個具全球化取向的高階文官培訓機

制。

本文將透過理論與實務上的探討，希望能型塑出一個具全球化架構的高階文

官培訓制度與藍圖，此一高階文官培訓架構的提出，亦將針對培訓思維、培訓法

制與體系、核心能力、培訓課程與方法、培訓經費等面向提出可行方式，希藉由

此一培訓架構的提出，進而達成國家發展願景，提昇國家整體競爭力。

針對上述本研究之目的，本研究將分別由全球治理理論、公部門面臨的挑戰

及其對高階文官培訓之影響，英、美、新、法、德、荷、日、韓等八國高階文官

培訓制度，以及我國高階文官培訓發展脈絡等不同面向著手，據以釐清下列各項

研究問題：

一、由全球治理概念的發展，探討我國高階文官培訓正面臨哪些變革壓力與挑

戰？

二、上述之變革壓力與挑戰，驅使我國高階文官培訓朝向何種方向進行變革？

三、在實務面向上，我國現今培訓體制是否足以因應全球化的衝擊？有無產生不

足之處？

四、在全球治理的影響下，高階文官培訓可否歸納出一套轉型趨勢？其主要特徵

為何？

五、為回應全球化時代的挑戰，如何提出我國未來高階文官培訓架構與圖像？

23

曹俊漢，2010，＜面對全球化我國文官甄才與培訓機制的轉型趨勢＞，考試院委託研究案，

頁 1-2。

14

第三節 研究範圍與對象

壹、研究範圍

本文旨在探討我國高階文官培訓制度，Elinor Ostrom將制度界定為：「制度

可以界定為整套的運行規則（working rules），用以決定何人有資格在某種範圍

內作出決策，哪種行為被允許或限制，哪種整體性規則予以採用，哪種程序必須

遵循，哪種資訊必須或不可提供，哪種償付（payoffs ）會依據個人行為而加以

指派」。24另一種較廣泛的定義，則將制度視為社會生活的基礎，包含了正式與

非正式的規則、監督與運作機制，並界定著個人、公司、工會、國家以及其他組

織得以運行、相互作用的一套意義系統。25根據上述學理上之制度範疇，並參考

國內外相關公務人員培訓制度之文獻，將本文研究範圍聚焦於高階文官的培訓思

維、培訓法規及體系、核心能力、培訓課程及方法、培訓經費等面向。

貳、研究對象

本文所稱之高階文官，係指中央機關簡任第十二職等以上主管、副主管或非

主管人員之常任文官。茲分別說明如下：

一、以中央機關為範圍，排除地方機關高階文官，因地方機關職務列簡任第十二

職等以上的職務本身並不多，且地方機關較少涉及全國性政策規劃議題，爰

排除地方政府機關高階公務人員。

二、簡任官等有五個職等，為第十職等至第十四職等，本文探討對象並不包含簡

任第十職等及第十一職等人員，而是指簡任第十二職等以上之司處長主管或

非主管人員，因該職務人員係負責規劃制訂重要政策的負責人，爰排除簡任

第十職等及第十一職等人員。

24 E. Ostrom, 1990. Governing The Commons: The Evolution of Institutions for Collective

Action(New York: Cambridge University Press),p.51. 25

John L. Campbell & nbsp, 2004. Institutional Change and Globalization(Princeton: Princeton

University Press),p1.

http://www.pupress.princeton.edu/titles/7849.htmlhttp://www.pupress.princeton.edu/titles/7849.html

15

三、在公務人力之分類上可分為政務官與事務官兩大類，政務官係參與國家大政

方針的決定，並隨政黨選舉成敗或政策成敗而進退的官員，其強調政務領導

並負政治責任；至於事務官則依既定方針而實行任務之永業公務人員。國家

行政需要持續性，無論政黨如何輪替，執行者如何變動，國家行政一日不可

終止。所以應使文官系統中立，不受改革影響，以求穩定。爰此，本文所指

高階文官，係指常任文官，排除政務官。

查考試院民國 99 年 12 月 2 日第 11 屆第 114 次考試院會通過之「強化文官

培訓功能規劃方案」，其界定高階文官訓練對象與範圍為：（1）發展性帶狀訓練

（包括簡任第十至十一職等之管理發展訓練、簡任第十二至十三職等之領導發展

訓練、及簡任第十三至十四職等之決策發展訓練），以簡任或相當簡任第十職等

以上人員為對象，範圍則涵蓋一般行政機關、警察、關務及醫事機關簡任或相當

簡任第十職等以上人員為對象，至其他法官、檢察官及交通事業人員則排除在外

（如表 1-1）。（2）特別管理制度之培訓：以簡任第十二職等以上之正、副主管（含

首長、副首長、幕僚長，不含地方政府機關職務及歸入審檢職系之司法官）。依

據銓敘部組織編制資訊系統統計，此類職務數計有 774 個（如表 1-2）。其他涉及

國家安全、兩岸關係、涉外事務等總統權責之特定職務，則予排除；各部會以機

要人員進用之主任秘書、幕僚長等職務，亦予排除。

16

表 1-1：高階文官發展性帶狀訓練對象人數統計表

人員別 銓審結果

行政機關 警察人員 關務人員 醫事人員

合計 中央 地方

簡任（或相當簡任）

主 管

非 主 管

主 管

非 主 管

主 管

非 主 管

主 管

非 主 管

主 管

非 主 管

第十職等 1,202 1,469 396 220 64 78 81 40 17 0 3,567

第十一職等 1,066 796 361 127 80 13 25 0 33 33 2,534

第十二職等 639 412 47 32 28 6 3 0 44 15 1,226

第十三職等 180 87 16 0 7 0 0 0 223 75 588

第十四職等 120 35 2 0 2 0 0 0 0 0 159

合計 3,207 2,799 822 379 181 97 109 40 317 123 8,074

總計 6,006 1,201 278 149 440

資料來源：考試院強化文官培訓功能規劃方案

表 1-2：簡任第十二職等以上主管、副主管職務數

列等樣態

職務數

列等樣態

小計 第十二職等

第十二職等至

第十三職等 第十三職等

第十三職等至

第十四職等 第十四職等

職務數 544 72 59 44 55 774

資料來源：考試院強化文官培訓功能規劃方案

依上述考試院「強化文官培訓功能規劃方案」之高階文官訓練對象，係包

括兩種；一是指「發展性帶狀訓練」之簡任第十職等以上公務人員，另一訓練對

象則指「特別管理制度培訓」之簡任第十二職等以上之正、副主管（含首長、副

首長、幕僚長，不含地方政府機關職務及歸入審檢職系之司法官）。

另按公務人員任用法第五條規定：「公務人員依官等及職等任用之。官等分

委任、薦任、簡任。職等分第一至第十四職等，以第十四職等為最高職等。委任

為第一至第五職等；薦任為第六至第九職等，簡任為第十至第十四職等。」，同

法第三十三條：「教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，

另以法律定之。」，同法施行細則第二條規定：「本法所稱公務人員，指各機關組

17

織法規中，除政務人員及民選人員外，定有職稱及官等、職等之人員。」。

綜上法規所述，並參照考試院「強化文官培訓功能規劃方案」之高階文官

訓練對象，本研究對象除排除政務人員、民選人員及地方機關高階文官外，另教

育人員、醫事人員、交通事業人員、公營事業人員、法官、檢察官亦不在研究對

象之列，且公務人員部分僅係以簡任第十二職等以上之主管、副主管或非主管人

員之事務官為對象。

18

第四節 研究途徑、方法與限制

壹、研究途徑與方法

研究途徑（approach）與研究方法（method）是二項密切但不相同的概念。

所謂研究途徑，係指選擇問題與相關資料的標準，主要指作者擬從何種角度切入

去探討主題與相關問題。所謂研究方法（method），係指蒐集與處理資料的程序

與手段，即針對所欲探討的主題與相關問題，如何進行蒐集和分析資料。因此，

必須先決定採取何種研究途徑，然後再決定採用何種研究方法，前後順序有別。

本文以取捨資料或安排資料標準的途徑而言，本研究採取：

一、制度研究途徑：為瞭解我國高階文官培訓變革情形，本研究藉由制度的研究

途徑，探討我國高階文官培訓變革系絡及制度轉型趨勢，俾進而與全球治理

趨勢扣合，對爾後高階文官培訓制度提出建議。

二、比較研究途徑：比較先進民主國家（英國、美國、新加坡、法國、德國、荷

蘭、日本、韓國等國）高階文官的培訓制度，以作為他山之石與供我國借鏡

參考，尤其針對各國高階文官的培訓思維是否受到全球化因素的影響？各國

在培訓體系、培訓課程、培訓方法、培訓經費上有何措施與作法，以及各國

高階文官應具備哪些核心能力等，均值得去探討與瞭解。

而本研究所使用的研究方法如下：

一、文獻探討法：係以現有的文件記載資料，作為分析對象的研究方法。本研究

首先即以文獻探討的方法，蒐集國內外有關全球化理論、人力資源管理理論

及公務人員訓練與高階文官培訓的相關書籍、期刊、論文、文獻、政府官方

公報、報章雜誌、網站資料等進行整理，藉以瞭解相關之研究範疇與研究成

果，俾作為繼續研究之參考與分析之依據。

二、直接觀察法：筆者身為簡任公務人員，對政府所採取的高階文官培訓作法與

現況直接進行觀察，將有助於本文之研究分析。

19

三、深度訪談法：良善的培訓機制，是維持優質人力資源的不二法門。若能透過

理論與實務間之相互對話，理解我國在培訓實務上之問題，相信未來在實務

上，定有參考價值。藉由質化的深度訪談可以更加瞭解我國高階文官的培訓

作法，此部分除將訪談高階文官本人外，並將訪談訓練機構的相關主管及承

辦人、學者專家、高階文官之直屬長官、臺灣五百大企業之人資部門主管進

行深度訪談，俾能徹底瞭解問題的核心及提出解決策略。

貳、研究限制

本研究試圖結合理論與實務來探索我國高階文官培訓制度，筆者藉由理論

的分析、各國的實務經驗及現行作法的檢討，並提出可行的策略建議；惟以筆者

有限的能力，實無法面面俱到，文中仍存有許多疏漏與欠缺周延之處，茲分述如

下：

本文研究焦點置於高階文官培訓制度之探討，但高階文官的問題並非只有

培訓，諸如考選、任用、陞遷、待遇、考績及是否以績效的表現來決定去留等等

問題都值得深入探討，惟限於人力、物力及時間等因素，本研究未能針對其他問

題進行一併探討，對於整體高階公務人員人事制度之瞭解實有所欠缺，此為限制

之一。

本文研究途徑其中之一係採取比較研究途徑，藉由觀察世界主要先進民主

國家培訓高階文官的相關理論及作法作一比較與分析，惟世界各國由於其政治、

經濟及文化傳統有所不同，所作歸納與分析，不一定適用於我國國情，畢竟，世

界上沒有一套放諸四海而皆準的原理原則，因此所得研究結果，所作歸納與分析

結果，仍須參考我國國情，並無法完全作為借鏡參考，此為限制之二。

國內從全球化趨勢探討高階文官的培訓制度之論文並不多，對於文獻較為

欠缺，因此，所作的文獻歸納與分析較無知識累積基礎，在作出培訓策略的建議

時，恐較欠缺周全。其次，在研究方法上並未採取設計問卷調查題目，全面針對

20

高階文官進行問卷調查，所得質化深度訪談資料雖具各方代表性，惟仍難免有所

偏頗及落入個人主觀因素價值判斷，此為限制之三。

本文採行制度研究途徑，從世界各國和我國高階文官培訓制度分析，並且分

別從高階文官的定義、培訓思維、培訓法規與體系、培訓方法、培訓經費等面向

比較他國與我國差異，並作為借鏡參考。雖然可一窺制度全貌，然而，制度研究

畢竟有其限制所在，例如，高階文官培訓制度並非僅有這些制度面向，僅擇以上

面向討論，難免有所遺漏，此為限制之四。

21

第五節 重要名詞界定

本文研究題目為「我國高階文官培訓制度之研究：全球化觀點」，亦即從全

球化的觀點探討高階文官培訓制度，文內並會涉及相關培訓理論與策略性人力資

源管理，以及核心能力等議題，因此，以下將針對全球化與全球治理、高階文官、

策略性人力資源管理、核心能力等重要名詞及內涵作詮釋，而高階文官之定義，

業於本章第三節研究對象中有深入探討，爰不再重復。

壹、全球化

全球化(globalization)已成為一個在社會科學領域中流行的名詞，不同學者對

全球化給予不同的定義，更從不同的面向來解釋全球化。有些學者認為目前所謂

全球化現象或過程只不過是現代化的延伸，如 Giddens 認為全球化只不過是現代

性向全球擴張。有些學者認為現今全球化已跨越傳統民族國家為彊界，在理論上

創造一個單一的世界（one world）。從經濟的角度來看全球化意指伴隨世界資本

主義的擴張，和此種市場機制下之生產與消費型態、通訊網路等形式不斷成長，

以及許多政治組織和運動的開展，所產生政治、經濟和文化彊界重塑的現象。26而

Kettl 將全球化定義為「一種包含政治、科技、經濟各文化等面向，逐漸貫穿個人

生活和影響世界未來發展的遠方力量」，強調的是其廣泛的影響和無遠弗屆的特

性。27

在資訊科技與資本主義的影響下，造成當代全球化的現象。全球化是隨著資

本主義市場經濟的生產方式而確立，它所代表是一種進步化的過程，而非結果。

根據學者 Beck 的看法，全球化是指在跨國行動者及其藉由權力機會和網絡的運

作，使民族國家及其主權受到打擊及穿透的過程。全球化的驅力是來自於經濟全

26 黃競涓、郭進成與黃肇輝譯，2001，Gillian Youngs 原著，《全球時代的國際關係》（International

Relations in a Global Age：A Conceptual Challenge）(臺北：韋伯文化)，頁 2。 27

孫同文，2005，＜全球化與治理：政府角色與功能的轉變＞，《國家精英季刊》， 1 卷 4 期，

頁 3。

22

球化的擴散，然而這樣經濟發展對於政治也產生新的衝擊，主要變化內容，則體

現在國家主權和政府職能轉換的現象。28

然而，全球化概念自既有的相關文獻觀察，其意涵相當紛雜，個別研究社區

常依其研究領域與探討的議題，提供不同的詮釋，綜整全球化概念的特徵，主要

包含如下幾個重要的意涵：29

一、政治系統投入到產出的過程中，轉換功能（conversion function）以黑箱作業

（black box）進行分析，在全球化趨勢下逐漸透明化（transparent）。30在全

球化之衝擊下，國家雖將繼續存在，但主權觀念漸趨淡薄，以協商代替對

抗之「公」「私」協力觀念，將逐漸取代過去傳統公共行政之政府「統治」

（governing）的觀念。事實上，全球化的發展導致國家主權觀念的弱化是

一種普遍接受的現象。31國家在全球化下將在某些政策上出現「公」、「私」

與第三部門皆可「分享」（share）主權，而非主權獨占的情形，但國家仍是

主權的代表者，國與國在處理共同公共政策時，出現相互治理聯結的紐帶

（link），這種趨勢有利於不同國家合作，謀求解決共同問題。

二、對傳統公共行政界線（boundary）的界定，不論在研究的範疇、實際政策的

推動或者公務人員的角色扮演上，皆提供一大嶄新挑戰：

傳統所強調的國家專屬管轄權，一變而為全人類共同管轄權，對傳統公共

行政形成一大挑戰。公共行政不完全以主權為考量，而公共行政的運作範圍走

出了國家領域之外。32目前很多國際共同矚目或尋求各國攜手共同解決的議題：

全球環境保護政策、人權政策、犯罪防制政策、國際經貿合作、跨國開發合作

（如勞務交換、能源開發等）、國際衝突解決機制、甚至兩岸關係與我國大陸政

28

詹中原，2008，＜全球化理論與公共治理發展：峇里島路逕圖之檢視＞，《國政研究報告》，

財團法人國家政策研究基金會。 29

宋學文與蔡允棟，2004，＜憲政改革與我國中央政府未來人事組織制度之發展：各國經驗的

比較、分析與借鏡＞，考試院考銓研究報告，頁 8-10。 30

曹俊漢，2004，〈兩岸公務人員對全球化議題的認知調查分析〉，《理論與政策》，17 卷 3 期，

頁 2。 31

Morten Ougaard & Richard Higgott eds., 2002. Towards a Global Polity( New York: Routledge

Press), p.51. 32

曹俊漢，2004，〈兩岸公務人員對全球化議題的認知調查分析〉，頁 4。

23

策之規劃與決策等等，皆是公共部門尋求研擬相關公共政策與解決公共事務

時，必須超越傳統公共行政思考與行動的畛域。

三、市場化競爭將更為激烈：

全球化的另一個特徵即是市場化，33而市場化帶來的挑戰便是競爭的認知，

這與公務人員執行公務的效能有莫大的關聯。34但是文化無國界，本國文化必然

受到外國文化的影響或侵襲；不少論者將全球化視為西方化或美國化，因之在

反全球化的浪潮中以對文化的侵蝕作抗爭的論點。為了有效抵制全球化的浪

潮，有不少發展中國家以實行保守主義作為重要的政策。35在全球治理的理念

下，各國強調市場的策略與服務為取向的運作體系，以取代公共行政傳統官僚

體制的行政命令與控制。市場策略強調效率、責任性、回應性、競爭性、服務

性與（遊戲規則）公平。36

四、中央與地方權力分化、職權調整的形勢更明顯。此種權力由中央下放到地

方之政治發展，乃為一個民主化過程之常軌；此種政治發展有利地方自

治、自主意識與對外關係的強化與提升。簡言之，分權化是全球治理的重

要特徵。

五、治理的權力中心不是完全來自政府，同時也擴散到政府以外的非政府組織

（NGOs），共同在平等的基礎上相互合作，共同對關切的問題參與解決；公

務人員必須了解到公民社會（civil society）對政策制定與執行的重要性或功

能性並不低於政府的角色。37

貳、全球治理

90 年代以來，西方學者，特別是政治學家和政治社會學家，對治理作出了

許多新的界定。治理理論的主要創始人之一 J.N.Rosenau 在其代表作「沒有政府

33

R. Wilkinson & Steven Hughes, 2002. Global Governance: Critical Perspectives eds(London:

Routledge). 34

曹俊漢，2004，〈兩岸公務人員對全球化議題的認知調查分析〉，頁 4。 35

曹俊漢，2004，〈兩岸公務人員對全球化議題的認知調查分析〉，頁 5。 36

俞可平，2003，《全球化︰全球治理》，北京︰社會科學文獻出版社。 37

R. Wilkinson & Steven Hughes, 2002. Global Governance: Critical Perspectives eds.

24

的治理」和「21 世紀的治理」等文章中將治理定義爲一系列活動領域裏的管理

機制，它們雖未得到正式授權，却能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一

種由共同的目標支援的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家

的强制力量來實現。

隨著「治理」概念的廣泛運用，其概念與範圍已不僅僅指涉國家內部而言，

更擴展或轉移自外部關係的領域，所被賦予的概念和定義也越來越多。R.Rhodes

認爲：治理意味著「統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有

序統治的條件已經不同於前，或是以新的方法來統治社會」。他列舉了六種關於

治理的不同定義。這六種定義是：38

1、作爲最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小

的成本取得最大的效益。

2、作爲公司管理的治理，它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制。

3、作爲新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理

手段引入政府的公共服務。

4、作爲善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系。

5、作爲社會--控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部

門之間的合作與互動。

6、作爲自組織網絡的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調

網路。

全球治理委員會於 1995 年發表了一份題目爲《我們的全球夥伴關係》39的

研究報告，並在該報告中對治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個

人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得

以調和並且採取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度

和規則，也包括各種人們同意或以爲符合其利益的非正式的制度安排。它有四個

38

俞可平，2003，《全球化︰全球治理》，頁 2-3。 39

The Commission on Global Governance, 1995. Our Global Neighbor hood (London: Oxford Press).

25

特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎

不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正

式的制度，而是持續的互動。

西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統治，是

他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效。市場的失

效指的是僅運用市場的手段，無法達到經濟學中的帕雷托最適（ Pareto

optimum）。市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行爲、克服生産

的無政府狀態、統計成本等方面存在著內在的局限，單純的市場手段不可能實現

社會資源的最佳配置。同樣，僅僅依靠國家的計劃和命令等手段，也無法達到資

源配置的最優化，最終不能促進和保障公民的政治利益和經濟利益。正是鑒於國

家的失效和市場的失效，「愈來愈多的人熱衷於以治理機制對付市場和／或國家

協調的失敗」。40

從上述各種關於治理的定義中，本研究認為治理並非一定要靠政府的統治力

量才能發揮效用，亦即政府不是權力的唯一中心，國家、市場及公民社會都扮演

分工與合作角色，以共同完成公共管理的任務；其次，治理也重視成本效益及企

業管理精神，治理也強調組織所建立起的信任與互利協調的網絡關係。而全球治

理的提出係為解決政府失靈及市場失靈的雙重困境，其涉及的領域包含公部門、

私部門及第三部門等多部門之間所建立起的一種相互負責的夥伴關係，以協力解

決公共問題。

參、策略性人力資源管理

外在競爭環境的變動劇烈，使得企業組織必須更有彈性，才能夠掌握市場的

脈動與因應環境的變化，而當科技設備的發展不再能為企業組織創造無法替代的

競爭優勢時，人力資源所帶來的彈性就是企業組織致勝的關鍵。而增加人力資源

彈性的方法就是透過員工才能的累積與發展，進而提升組織的競爭能耐。所謂「策

40

俞可平，，2003，《全球化︰全球治理》，頁 6-7。

26

略(strategy)」，如將之操作化，它更得以適應當代管理思潮的多樣化發展而滲入

各次級領域，如：策略性思考(strategic thinking)、策略性規劃(strategic planning)、

策略性人力資源管理及發展(strategic HRM & HRD)等等。進言之，就「策略」的

概念抽象化意義來說，它是指：「為求達成長期目標，而制定的全面性計畫或計

畫組合」；而操作化的「策略性」概念即指：「與某事物(如軍事行動或政府政

策)最重要的、整體性的領域緊密相關，而預為規劃的」。再則，將策略置於組

織經營脈絡時，則可視之為：「組織在追求目標時，如何界定它與環境的關係，

以及為適應環境的挑戰，所採取的方式或反應。」，或者：「策略就是重點的選

擇，也就是在決定要『如何做好一件事』之前，必須先決定『哪一件事才是真正

值得投入的重點』，之所以必需如此，是因為組織的資源有限，因此資源必須針

對當前的重點集中運用」。41

策略性人力資源管理(Strategic Human Resource Management，簡稱 SHRM)，

主要起源於 1980 年以來企業界對於提高組織績效的企圖。由於傳統的人力資源

管理的研究焦點，係在於個別的人事功能對於組織績效的影響，諸如訓諫、薪資

等對組織績效的影響，主要分析單位在於個別的人力資源管理政策；策略性人力

資源管理則扮演整合性的角色，42也就是將人力資源管理融入組織經營策略中，

總體組織經營策略需因應環境的變化做調整，組織結構亦應隨策略而變革，不同

的組織結構的人力資源規劃需求當然也不同。

策略人力資源管理是人力資源管理的新趨勢，內涵包括了新的甄補制度、財

務誘因、績效管理等等。43由於策略應涵蓋的功能領域包括人力管理功能，因此

人力資源策略應與組織策略是可以同步發展的。因此，組織在規劃人力資源策略

時，必須考慮到長期性的人力配置，而人力配置除受組織外部的社會、政治、經

41 曾介宏，2007，＜公部門推動策略性人力資源發展的基本問題＞，《研習論壇》，1輯，頁27-28。 42 J.E. Delery & Doty, D.H., 1996. Modes of theorizing in Strategic human resource management: tests of universalistic, contingency and configurational performance predictions, Academy of

Management Journal, 39(4),pp.802-835. 43

S. C. Selden, 2002. "Innovations and Global Treads in Human Resource Management Practices", In

Peters B. G. & J. Pierre 2002. Handbook of Public Administration, pp. 63-65.

27

濟狀況、科技、產業結構與市場規模等因素的影響外，亦受到組織內部的管理哲

學、組織文化與價值、技術、工作任務特性等影響。44

肆、核心能力

「能力」概念在 1970 年代被提出時，是針對高等教育普遍運用智力測驗來

篩選學生的運作方式提出質疑，認為應重視實際影響學習績效的能力，而非智

商。45相對應於教育領域的研究，在組織管理領域，也體認到能力概念較過去強

調的工作技術及技能等，更具有完整性，後續的研究並發展出工作能力評估法

（Job Competence Assessment Method），希望對以往重視工作分析、工作說明書

的情況加以改變，試圖從主管人員及高績效的工作者身上，找出達成高績效的能

力因素。再將這些高績效工作者共同具有的能力加以歸納分析，就可找出此項工

作的能力模型（competency model）。以往對於人才的評估，重視擔任職務最基

本的資格條件（如學歷、年資、考試等），資格條件是最低的要求。相對的，核

心能力則是「將工作做好」的必備特質，透過對職務及工作本身的客觀性分析，

認定擔任該項工作不可或缺的特質。46不同於強調生產的工業時代，著重於技能

（skill）及技術（technology）層面；在後工業時代，由於工作型態的多樣化、

智慧密集的生產方式、服務性產業的興起，所需求能力的內涵，除了有形的技能

及技術層面外，更強調無形的價值觀、人格特質、身心狀態、工作態度、邏輯思

維、廣博通識、系統分析等無形的能力。47

Spencer & Spencer 所提出能力模式的冰山理論，他們將能力分為外顯行為和

內在特徵二部分(如圖 1-1)，外顯行為指知識和技能，是高績效表現絕對需要，但

非充分條件，(necessary for top performance, but not sufficient) ；內在特徵是隱含

44 孫本初，2007，＜策略性人力資源管理在政府機關之應用與行銷＞，《人事月刊》，44 卷 1 期，

頁 4。 45

D. C. McClelland, 1973. Testing for competence rather than for "intelligence." American

Psychologist, 28(1), pp.1-14. 46

L.M. Spencer & Spencer,S.M. 1993. Competence at Work: Models for Superior Performance(New

York: John Wiley). 47 吳三靈與王祟彬，2006，＜公務人力資源管理導入核心能力之研究：以考選及培訓為導入策略

＞，《國家精英季刊》，2 卷 4 期，頁 28。

28

的價值，是能產生長期成功的特質(characteristics that lead to long-term success)，包

含自我概念、思考模式、動機、社會角色、特質。

可見的 技術

知識

動機 自我概念

特質 思考模式 隱藏的

圖 1-1 冰山理論

資料來源：L.M. Spencer, & Spencer, S.M. 1993. Competence at Work: Models for

Superior Performance(New York: John Wiley).

29

第六節 研究流程

本研究主旨為探討我國全球化下高階文官之培訓相關問題及因應之道，首

先，蒐集及檢閱相關文獻，由理論角度分析全球化對公部門的轉變及影響。另一

方面，針對世界其他國家培訓制度進行歸納整理，期望藉由他國培訓經驗，釐清

全球化下高階文官培訓相關議題。其次，針對我國現今高階文官培訓制度，作文

獻資料之蒐集及分析，從中探究現行制度運作態樣。最後，綜合上述文獻探討所

得，研擬訪談提綱，進行質性訪談，對於訪談所獲之質性資料進行分析，提出研

究發現與建議。

30

圖 1-2：本研究流程圖

研究動機與目的

相關文獻蒐集與探討

國內外相關文獻

國內外培訓現況分析

建立研究架構

深度訪談規劃與設計

深度訪談

訪談結果分析

提出研究發現與建議

31

第二章 從理論上檢討高階文官在全球化下面

對的衝擊

第一節 全球化與全球治理

在全球化的驅使下，高階文官的培訓進入了一個人事行政的新階段，整個過

程更須與全球治理接軌。因之全球化與全球治理之概念便成為本研究最主要之背

景資料。在本節中，筆者擬先探究全球化此一概念的興起，隨之探討諸多學者所

提出之全球治理相關文獻，就其與本研究高階文官課題有關聯者作系統性的歸納

與整理。

壹、全球化的興起及意涵

「全球化」此一名詞在 90 年代後期，開始大量地出現在我們周遭的生活之

中，無論是經濟金融活動、政府國際關係或外交，以及公共政策等相關議題，皆

難以避免地與全球化產生關連。事實上，就正式的學術論著而言，「全球化」

（globalization）一詞首先出現在 1960 年代的法國與美國，至 1970 年代，「全球

化」已成為世界不同國家、不分族群的普遍通用之詞。1 就韋式國際大辭典中的

定義而言，全球化意指「一種世界更加緊密的行為或狀態」。2在這樣的界定之

下，全球化一詞，一定程度地指涉一種全世界相互依賴的狀態，並且較不強調狹

隘的作為或政策。

關於全球化最普遍的描述，不外是「相互依賴關係的持續深化」、「長距離行

動的快速化」，以及「在時間及空間壓縮後，訊息傳遞及溝通限制的解構化」等。

一般而言，全球化可以初步理解為人類歷史上一種多層次、複雜化的社會經濟現

象。它描述資本、技術、勞動、商品、信息在全球範圍內快速流動的一般趨勢，