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Resumen
La escasez de agua y la cap-tación a partir de fuentes re-motas están haciendo frecuen-te la implementación de siste-mas de abastecimiento queprestan servicio de manera si-multánea a varios centros po-blados rurales. En este tipo desistemas, la gestión es clavepara la sostenibilidad del ser-vicio, y su organización es máscompleja que en aquellos quesirven a una sola comunidado centro poblado.
La experiencia del sistemade agua El Ingenio (Nasca, Ica),que provee a once centros po-blados y opera desde el año1995, muestra que la Asocia-ción de Usuarios con participa-ción de terceros contratadospara la administración, opera-ción y mantenimiento del servi-cio, es un modelo de gestión fac-tible y eficiente que fortalece lasostenibilidad de los servicios.
Este caso destaca la im-portancia de la participacióncomunitaria en la elección delmodelo de gestión y en el es-tablecimiento de reglas cla-ras para la fiscalización delservicio.
La Asociación deUsuarios en la gestiónde servicios de aguaen localidadesrurales múltiples
Programade Agua y
Saneamiento
Región Andina
Una alianza internacional para
ayudar a la población más pobre
a obtener acceso sostenido a
servicios de agua y saneamiento
SUMCanadá
CanadianInternationalDevelopmentAgency
El caso de El Ingenio en Ica, Nasca, Perú
El caso de El Ingenio en Ica, Nasca, Perú
Con el apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI)
Agencecanadienne dedéveloppementinternational
Nota de campo
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La gestión de los serviciosde agua y saneamientorural
El Perú tiene una población aproximada de26,3 millones de habitantes; el 70% de lapoblación es urbana y el 30% rural. En elárea rural, la cobertura con servicios de aguallega al 50,6%, y la cobertura con serviciosde saneamiento al 39,5% (OPS/OMS2000).
En el período 1990-1999, las inversio-nes en servicios de agua y saneamiento ruralalcanzaron los 400 millones de dólares, delos cuales 93% fueron realizados a travésdel Fondo Nacional de Compensación y De-sarrollo Social (FONCODES). Se estima quede 9414 sistemas de agua construidos, el10% abastece a por lo menos dos centrospoblados a la vez.
La gestión inadecuada es un factor queestá afectando la sostenibilidad de los ser-vicios de agua y saneamiento rural, princi-palmente por la debilidad en la administra-ción, operación y mantenimiento de lossistemas (Instituto Apoyo 1999 y BancoMundial 1999).
Las formas tradicionales de gestión delos sistemas de agua en el área rural hansido las Juntas Administradoras (JA), las Jun-tas Administradoras de Agua Potable (JAAP)y las Juntas Administradoras de Serviciosde Saneamiento (JASS). Todas ellas han de-mostrado ser apropiadas para la gestiónde sistemas que sirven a una comunidad(SUM Canadá 1998). En cambio, la Aso-ciación de Usuarios es una alternativa parasistemas que prestan servicios de manerasimultánea a más de una comunidad(Bodero 2001).
Introducción
La disminución de fuentes de agua cerca-nas, con cantidad y calidad suficientes paracubrir la creciente demanda de los centrospoblados rurales, hace que se busquen otras,las que en muchos casos se encuentran ale-jadas de ellos. El uso de estos recursoshídricos da la oportunidad de construir siste-mas de agua que pueden prestar servicio avarios centros poblados a la vez.
Comparados con los sistemas tradiciona-les que sirven a una localidad, los Sistemasde Abastecimiento de Agua a LocalidadesMúltiples (SAALM) demandan un cambio nosólo en tecnología sino que requieren tambiénde una estrategia de intervención social máscompleja para facilitar la participación de loshabitantes de varios centros poblados.
La experiencia del SAALM El Ingenioconstituye un caso de buena práctica sobrela aplicación del enfoque basado en lademanda para la elección del modelo degestión apropiado de los servicios como basepara la sostenibilidad. Este caso nos muestraque, además de promover la implementa-ción de sistemas de agua, es importantefortalecer la eficiencia de la gestión, la ope-ración y el mantenimiento.
Las lecciones aprendidas en El Ingenio pue-den servir de referencia a las instituciones delsector y centros poblados rurales similares.
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En la construcción delsistema participan todas lasfamilias aportando un 40%de los costos.
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El municipio distrital deEl Ingenio y la situaciónprevia de los servicios deagua y saneamiento
El Municipio Distrital El Ingenio se encuentraen la provincia de Nasca, departamento deIca, Perú. Está constituido por once centros po-blados cuya población total estimada es de3200 habitantes. Sus actividades económicasson la agricultura y la minería, que generanun ingreso per cápita estimado en 105 dóla-res por mes (SUM Canadá 1998).
En 1993, antes de la construcción delsistema de agua en el distrito de El Ingenio,sólo 20% de las viviendas tenían conexióncon la red pública, 15% usaban pilón públi-co, 30% utilizaban pozos, 14% se proveíande camiones cisternas y 21% tomaban elagua de acequias, manantiales o del río.Entonces, el costo mensual del servicio eraequivalente a 3,50 dólares por familia. Encuanto al saneamiento, sólo el 2% de la po-blación contaba con servicios higiénicos do-miciliarios, el 20% poseía letrinas y el restono tenía ningún tipo de servicio.
El ciclo del proyecto
La demanda. Inicialmente, los pobladoresde cinco de las once comunidades del Dis-trito de El Ingenio solicitaron apoyo al Ser-vicio Universitario Mundial Canadá (SUMCanadá)1 para contar con servicios deagua independientes mediante la explota-ción de pozos.
La opción técnica. Luego de conocer lacondición socioeconómica de la poblacióny el alto costo de operación y mantenimien-to que requiere la explotación de pozos,SUM Canadá identificó como la opción téc-nica más apropiada la construcción de unSAALM que sirva a todas las comunidadesdel distrito a la vez. La opción técnica fueexplicada y discutida en cada una de lascomunidades.
El caso de El Ingenio en Ica, Nasca, Perú
1 SUM Canadá es una organización no gubernamental del Canadá que trabaja en el Perú desde 1982 apoyando enmejorar la calidad de los servicios de agua y saneamiento en zonas urbanas marginales y rurales. Para el desarrollode sus actividades cuenta con el financiamiento de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI).
2 El Núcleo Ejecutor (NE), integrado por un presidente, tesorero, secretario y fiscal, junto con el inspector, esresponsable de administrar los recursos financieros provistos por FONCODES para el diseño del servicio,adquirir materiales y supervisar la construcción. El NE no tiene personería jurídica, pero sus actos están sujetosa los procedimientos civil y penal.
Condiciones previas para el apoyo. An-tes de prestar su apoyo, SUM Canadá solici-tó a los centros poblados: a) un padrón en elque por lo menos 80% de la población de-mandara el servicio; b) la elección de comi-tés de agua y saneamiento en cada centro;c) una contribución en efectivo; y, d) la cons-trucción de una letrina por familia, más el com-promiso de participar en las actividades deeducación sanitaria.
La implementación de los servicios. Acep-tando la propuesta de SUM Canadá, cadacentro poblado eligió un Comité de Sanea-miento que apoyó la aplicación de un progra-ma de educación sanitaria y la construcciónde letrinas con sus propios recursos. Una vezterminadas las letrinas, cada centro pobladoeligió un Comité de Agua y éstos, a su vez, unComité Central que cumplió las funciones deNúcleo Ejecutor (NE)2, siguiendo las condi-
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Los usuarios planificaron y acordaron el nivel de servicio de aguapotable.
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de construcción y en el pago de la mano deobra especializada. También, supervisó elproceso de implementación y el uso de losrecursos financieros.
SUM Canadá prestó asistencia técnica enla organización de las comunidades, la ela-boración de diseños, la capacitación en ad-ministración de los recursos financieros y lagestión del servicio.
En cuanto al gobierno local los munici-pios provincial y distrital tuvieron una parti-cipación limitada principalmente por su ca-rencia de recursos financieros.
El Ministerio de Salud (Minsa) apoyó enlas actividades de educación sanitaria.
Costo del servicio ycontribuciones
El costo total del sistema de agua y del progra-ma de letrinas ha sido estimado en 346 660dólares, con un costo per cápita de 108 dó-lares y un costo por conexión de 595 dóla-res. La mayor contribución provino de losusuarios (40%), con 23 dólares en efectivomás 50 días de trabajo, lo que hizo un totalde 273 dólares, tal como se muestra en elcuadro siguiente.
ciones puestas por FONCODES para acce-der a recursos financieros. La construccióndel sistema se inició en octubre de 1994 yconcluyó en septiembre de 1995.
Marco institucional yfunciones
La comunidad fue responsable de la imple-mentación del servicio, contribuyendo en estecaso con mano de obra y un aporte económi-co en efectivo. Los Comités de Agua (CA) decada centro poblado fueron transitorios y supapel consistió en apoyar al NE en la admi-nistración de los recursos financieros propor-cionados por FONCODES y la contribucióncomunitaria, supervisar la construcción y con-trolar la participación de los centros pobla-dos. Los CA y el NE fueron capacitados porSUM Canadá para administrar los recursosfinancieros y el servicio.
FONCODES apoyó financieramente alNE en la compra y transporte de materiales
Fuentes de financiamiento para la implementaciónde los servicios
Institución %
Comunidad* 40,00
FONCODES 39,00
SUM Canadá 16,00
Gobierno Local 3,00
Ministerio de Salud 2,00
Total 100,00
Características técnicasdel sistema de agua deEl Ingenio
La fuente de captación es una galeríafiltrante en el río El Ingenio, con un cau-dal de 7,01 litros por segundo (lps). Lalínea de conducción tiene una exten-sión de 27,3 kilómetros de tubería dePVC. Cuenta con nueve cajas rompe-presión. La red de distribución tiene unaextensión de 19,5 kilómetros. El siste-ma posee seis reservorios que cuentancon macromedidores.
Actualmente el sistema tiene 583 co-nexiones distribuidas como sigue: ElMolino, 32; Mongo, 21; Tulín, 134; ElIngenio, 149; Lucumillo, 8; San Fran-cisco, 27; San Pablo, 63; Estudiantes,53, San José; 43; y La Pascana, 53.No existe micromedición.
La operación y el mantenimientoestán a cargo de dos operadores con-tratados. La aplicación de cloro se rea-liza cada dos días.
* Contribución en efectivo de US$ 23 + 50 días de trabajo.
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Participación ymovilizaciónde la comunidadpara la construcción
Pese a la demanda comunal por el servicioy la aceptación del SAALM, al inicio del pro-yecto algunos miembros de las comunida-des no creían en su factibilidad y no estabandispuestos a contribuir con su mano de obra.Por otra parte, la distancia que tenían querecorrer a diario entre su comunidad y ellugar de la obra, más el costo del transpor-te, fueron grandes problemas a la hora dela construcción. Sólo luego de un intensotrabajo de promoción por parte del NE conapoyo de SUM Canadá, se consiguió la par-ticipación mayoritaria de las familias.
La gestión inicial delservicio
La Junta Administradora de los Servicios deSaneamiento. El NE asumió el papel de Jun-ta Administradora de los Servicios de Sa-
3 La cuota es el pago mensual fijo por el servicio recibido, sin considerar diferencias en el consumo de agua. Elmonto es acordado en asamblea de usuarios. El caso de El Ingenio en Ica, Nasca, Perú
neamiento (JASS), normada por un regla-mento estándar.
Tomando en cuenta las recomendacionesde un estudio, la JASS definió la cuota3 porel servicio en 6,5 soles (2,20 dólares). Lacobranza era realizada por el directivo máspróximo, la contabilidad constituía un regis-tro de pagos y no se contaba con informes.La JASS no tenía una oficina de referencia.
La crisis del servicio. Desde el inicio delservicio la JASS puso de manifiesto proble-mas que se hicieron insostenibles en el pri-mer semestre de operación. Se presentó unacrisis social porque los usuarios no respeta-ban la autoridad de la JASS y se resistían alpago de cuotas, lo que incrementaba la mo-rosidad del servicio y los problemas en lainfraestructura por el mantenimiento inade-cuado y la falta de protección contra las ave-nidas del río Ingenio. Por otra parte, los di-rectivos demandaban compensación econó-mica por su tiempo y había desorden finan-ciero por la falta de registros adecuados ycontrol de la cobranza. Por todo ello, el ser-vicio fue interrumpido en algunos centrospoblados.
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En los diez caserios de El Ingenio se celebra cada año «El Día del Agua».
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Decisión de los usuarios Principio
La Asamblea de Usuarios es la máxima instancia de la ASAP. Participación y democracia.
Cada comunidad elige su representante para conformar Liderazgo y representatividad.la directiva de la ASAP.
Todos los usuarios tienen los mismos derechos y obligaciones; Equidad.constituyen un voto y pagan por el servicio, incluyendo lasinstituciones públicas.
La Asociación cuenta con personería jurídica reconocida y Responsabilidad legal y legitimidad.está sometida a las normas del Código Civil.
La Asociación no depende de los gobiernos locales ni de Autonomía.institución sectorial alguna.
Los estatutos son preparados por una comisión representativa Reglas claras.y aprobados en Asamblea.
Se controla el cumplimiento de responsabilidades de los Fiscalización por el cliente.usuarios y directivos.
La Asamblea aprueba los planes de trabajo y los informes Transparencia.financieros, fija la cuota por el servicio y aprueba la dieta
que recibirán los directivos por su tiempo.
Decisión de los usuarios Acciones de Gerencia
La administración del servicio se realiza por terceros. Esto Eficiencia
incluye la contabilidad, la operación y el mantenimiento.
Se alquila un local para ubicar la administración y Imagen institucional.
la atención a los usuarios.
Se aprueba la capacitación en higiene. Inversión con impacto.
Se acuerda celebrar el día del agua cada año, Incentivo.
asignando un presupuesto para ello.
La Asociación de Usuarios,un modelo alternativo
El proceso social. Reconociendo la crisis, losusuarios y la JASS solicitaron asistencia téc-nica a SUM Canadá para superarla. Luegode un trabajo de seis meses con accionesde capacitación sobre gestión en cada co-munidad y en las asambleas generales, losusuarios de los once centros poblados defi-nieron nuevas reglas para la gestión de suservicio de agua y crearon una Asociaciónde Saneamiento y Agua Potable (ASAP).
Así, aprobaron un reglamento, mantuvie-ron la cuota inicial de 6,5 soles y convoca-ron a elecciones para designar a la directi-va y un revisor fiscal independiente. Las de-cisiones tomadas por la ASAP considerabanimplícitamente los siguientes principios y ac-ciones de gerencia:
La directiva de la Asociación El Ingenio organiza eventos, talleres yconversatorios para informar de sus actividades.
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Asistencia técnica en elproceso
La asistencia técnica externa a los usuarios,realizada por SUM Canadá, tuvo los siguien-tes momentos:(a) En la fase de implementación. El Ingenio
recibió asistencia técnica para la elec-ción de la opción técnica, preparacióndel expediente técnico, los procesos decontratación, la administración de los re-cursos y la organización de la JASS.
(b) En la reorganización del servicio. El apo-yo estuvo orientado a la capacitación engestión y a la organización de la ASAP,más seis meses de seguimiento.Desde su inicio en 1997, la ASAP con-
trató con recursos propios los servicios per-manentes de un administrador profesional ydos operadores capacitados. También con-trató los servicios de un contador una vezpor mes y, eventualmente, la asistencia deun asesor técnico o económico.
El administrador tiene como funciones laemisión de recibos y cobranzas, la atencióna los usuarios, las actividades de educaciónsanitaria y la dirección a los operadores.
Los operadores están encargados de laoperación, mantenimiento, control de con-sumo, vigilancia de la infraestructura y dela calidad del servicio, reparaciones y re-parto de recibos.
Riesgos para lacontinuidad del servicio
Los mayores riesgos para la estabilidadde la ASAP y la continuidad del serviciohan sido externos, y provienen de institu-ciones con políticas orientadas al subsi-dio total que promueven la dotación deservicios autónomos a algunos de los cen-tros poblados del sistema.
Situación financiera*Ingresos/Egresos (enero-junio del 2000)
Ingresos S/. 31 608,33
Egresos S/. 18 316,10
Saldo a favor S/. 13 292,23
* Balance El Ingenio, enero-junio del 2000.
Costo de la organizaciónde la ASAP
El costo neto de la fase que comprendióla organización de la ASAP en El Ingenioha sido calculado en 20 dólares por co-nexión. Con ello, el costo total por co-nexión subió de 595 a 610 dólares, in-cremento que corresponde al 3,4% delcosto inicial del servicio.
El caso de El Ingenio en Ica, Nasca, Perú
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Sistema de agua potable de El Ingenio, Distrito El Ingenio, Nasca
Galerias deCaptación delSistema deaguaEl Molino
Mongó
El Ingenio
Tulín
Lucumillo
San Pablo
San Francisco
El EstudianteSan José
La PascanaCarretera Panamericana Sur NASCA
LIMA
KM 416
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Indicadores de éxito de laAsociación de Usuarios
La ASAP El Ingenio está operando sin inte-rrupción desde 1997. Según Bodero (2001),los indicadores de éxito de la gestión delservicio por la Asociación de Usuarios estándados por los siguientes resultados:
❒ La participación del 70% de los usuariosen la aprobación del plan anual de tra-bajo, el presupuesto y la cuota.
❒ El 100% de los costos de operación ymantenimiento es cubierto por la contri-bución de los usuarios.
❒ El ahorro para la renovación del sistema(equivalente a 3,5 meses del pago decuotas).
❒ El pago oportuno por el servicio (94%).❒ La continuidad del servicio (24 horas al
día).❒ La calidad del agua (aplicación continua
de cloro).❒ La celebración del Día del Agua (cinco
años consecutivos).❒ El reconocimiento de la Asociación de
Usuarios por la Ley de Agua y Sanea-miento y por el Ente Regulador, comouna alternativa para la gestión de losservicios de agua y saneamiento en elmedio rural.
Sostenibilidad del servicio
Los indicadores de éxito, la operación conti-nua del SAALM El Ingenio –que se encuentraprestando servicio desde 1995, y comoASAP lo hace desde 1997–, la capacidadpara enfrentar los riesgos y la estima de losusuarios por su Asociación, muestran una fuer-te tendencia a la sostenibilidad del servicio.
Sin embargo, pese a los esfuerzos de losusuarios, la tasa de ahorro actual no serásuficiente para cubrir los costos de deprecia-ción y renovación del servicio, pero sí puedeconstituir un significativo aporte de lacontraparte.
Replicabilidad de laAsociación de Usuarioscomo modelo
La Asociación de Usuarios está reconocidapor el Ente Regulador y cuenta con el marcolegal necesario. Un proyecto nacional deagua y saneamiento rural en preparación,con financiamiento del Banco Mundial, con-sidera a la Asociación de Usuarios como unmodelo alternativo de gestión no sólo paralos SAALM sino también para comunidadesindividuales. Una variante de la Asociaciónde Usuarios está siendo considerada actual-mente en un proyecto piloto de gestión deservicios de agua y saneamiento en peque-ñas ciudades (PAS 2001).
Prohibiciones e incentivos*
Artículo 16: A los usuarios de la ASAP les está prohi-bido:
a) Utilizar el nombre de la ASAP para campañaspolíticas, religiosas o de cualquier otra índole,ajenas al objeto social de la misma.
Artículo 18: De los incentivos:La ASAP otorgaría incentivos, siempre que existael financiamiento respectivo o los considere perti-nentes en los siguientes casos:
a) Pago de cuotas antes de la fecha de vencimiento ydentro de un período no menor de un año.
b) Por destacar en actividades o trabajos comunita-rios anuales.
c) Otros que apruebe la asamblea.
* Del Reglamento de Usuarios de la ASAP.
La capacitación de las familias usuarias contribuye a mejorar lasostenibilidad del servicio.
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Lecciones aprendidas
El proceso social por el que pasó el distritode El Ingenio para formar una Asociaciónde Usuarios y los resultados alcanzados per-miten extraer las siguientes lecciones:❒ La gestión eficiente es clave para la sos-
tenibilidad de los servicios de agua ysaneamiento rurales, y su implementa-ción debe recibir la misma atención queel proceso de construcción de la infra-estructura.
❒ La elección del modelo de gestión debe serrealizada por los usuarios, quienes debenestar informados de las ventajas, desventa-jas y obligaciones de cada alternativa.
❒ La Asociación de Usuarios permite desa-rrollar en los usuarios el sentido de propie-dad del sistema y la responsabilidad de suadministración.
❒ La implementación de una Asociación deUsuarios no incrementa significa-tivamente el costo por conexión.
❒ La capacitación sobre gestión debe serrealizada en cada centro poblado e in-cluir a los usuarios y directivos de la Aso-ciación durante el proceso de construc-ción. Además, es necesario fortalecer esta
capacitación en los primeros meses deoperación del servicio.
❒ Es preciso contar con un reglamento yaplicarlo. Éste debe ser elaborado conla participación de los usuarios y apro-bado en asamblea.
❒ El modelo de gestión debe contar con elreconocimiento del marco legal del sec-tor para proteger los derechos y decisio-nes de los usuarios.
❒ La práctica de actividades sociales dedi-cadas al agua y saneamiento, como la ce-lebración del Día del Agua como feriadolocal, estimulan el uso adecuado de losservicios y promueven el valor del agua.
❒ La contratación de terceros para la ad-ministración, operación y mantenimien-to puede incrementar la eficiencia delservicio.
❒ La Asociación de Usuarios, consolidada,tiene capacidad de contratar servicios ypagar la asistencia técnica.
❒ Los centros poblados rurales pueden ad-ministrar eficientemente sus servicios deagua y están dispuestos a pagar por unservicio eficiente.
El caso de El Ingenio en Ica, Nasca, Perú
La Asociación El Ingenio coordina con las escuelas para promover en los niños una cultura del agua.
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Bibliografía
BANCO MUNDIAL: Perú. Saneamiento bá-sico rural. Análisis sectorial y estrategia.LCC. Reporte Nº 19209. WashingtonDC, 1999.
BODERO, María Elena: La gestión del aguay saneamiento en los centros pobladosrurales del Perú. La experiencia de la Aso-ciación de Saneamiento y Agua Potable(ASAP) El Ingenio de Nasca, Ica. Lima,2001.
INSTITUTO APOYO: Quinta evaluación expost de los proyectos de FONCODES.Lima, marzo de 1999.
OPS/OMS: Evaluación global de los servi-cios de agua y saneamiento 2000. In-forme Analítico Perú. Lima, 2000.
PROGRAMA DE AGUA Y SANEAMIENTO,MUNICIPALIDAD DE TALAVERA, CESALY MEBE. La pequeña y mediana entidadde servicios de saneamiento (PYMESS).Propuesta para mejorar la gestión en laciudad de Talavera. Lima: PAS BancoMundial, enero del 2001.
SUM CANADÁ. Importancia de la gestióncomunitaria en la sostenibilidad de losservicios de agua potable. Palpa, Perú.1998.
SUM CANADÁ: Gestión comunitaria del ser-vicio de agua potable. Estudio de caso.Experiencia del Distrito de El Ingenio.Nasca-Perú, 1996-1998. Lima, Perú.1999.
WATER AND SANITATION PROGRAM:Multi-Village Water Supply Systems. FieldNote. Washington DC, 2001.
Si usted requiere mayor información sobrela ASAP El Ingenio puede dirigirse a:* Asociación del Sistema de Agua PotableEl Ingenio. Av. Francisco Bolognesi s/n, ter-cera cuadra, Nasca, Ica. Teléfono: (51-34)220 206.* SUM Canadá:[email protected]*Rafael Vera: [email protected]
Contribuyeron en la preparaciónde esta Nota de Campo:Rafael Vera, Oscar Castillo(PAS Perú),Joseph Narkevic (PAS Bolivia),Ann-Katrin Petersen yCarmen Arévalo(PAS Región Andina),Francois Munger(PAS Washington D.C.),Stephen Potter (ACDI Perú),Ted Swanson (SUM Canadá),María Elena Bodero(Consultora)y la Asociación de Usuarios deEl Ingenio.
OCTUBRE 2001
Producción Gráfica: Punto & Coma editores✆ 919 9834
963 7247
Para mayor información contactar con:
Programa de Agua y Saneamiento
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