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u Documentos para discusióndel Banco Mundial

Los Sistemas Bancariosde América Latinaen los Anos 80s

Un Estudio Comparativode Doce Países

Felipe F. Morriscon la colaboraciónde Mark Dorfman,José Pedro Ortizy María Claudia Franco OLE COPY

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8 iS ̂ 1 - 1Documentos para discusión0 1 J ~~del Banco Mundial

Los Sistemas Bancariosde América Latinaen los Anos 80s

Un Estudio Comparativode Doce Países

Felipe F. Morriscon la colaboraciónde Mark Dorfmian,José Pedro Ortizy María Claudia Franco

Banco MundialWashington, D.C.

Copyright t:' 1990Banco Internacional de Reconstruccióny Fomento/BANCO MUNDIAL1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433, EE.UU.

Reservados todos los derechosHecho en los Estados Unidos de AméricaPrimera impresión: septiembre de 1990

En los Documentos para discusión se presentan los resultados de los análisis económicos sobre paises o de las

investigaciones realizadas en ellos, con objeto de alentar el debate y los comentarios entre los que se dedican

a la tarea del desarrollo. A fin de ofrecer los resultados con la menor demora posible, el material de este

documento no se ha preparado de acuerdo con los procedimientos que ordinariamente se siguen para los

textos impresos oficiales, por lo que el Banco Mundial no asume ninguna responsabilidad por los errores que

pudiera contener.Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento pertenecen enteramente al

autor o autores y no deben atribuirse en modo alguno al Banco Mundial ni a sus afiliadas, ni tampoco al

Directorio Ejecutivo o a los paises representados en él. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los

datos incluidos en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso

pudiera tener. Cualesquiera mapas adjuntos al texto tienen por única finalidad la conveniencia del lector; las

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del Banco Mundial, sus afiliadas, su Directorio Ejecutivo o sus paises miembros respecto de la situación

juridica de ningún pais, territorio, ciudad o zona o de sus autoridades, o respecto de la delimitación de sus

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prontamente y, cuando la reproducción no sea para fines comerciales, sin cobrar cargo alguno. No se

necesita autorización para hacer fotocopias de algunas secciones con fines de uso docente en clases, pero se

agradecerá una notificación de haber hecho tal uso.La relación completa de publicaciones del Banco Mundial aparece en el Index of Publications, de carácter

anual, que contiene todos los títulos por orden alfabético (con instrucciones completas para hacer pedidos),

así como índices de temas, autores, países y regiones. La edición más reciente puede obtenerse gratuitamente

solicitándola a Publications Sales Unit, Department F, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Washington,

D.C. 20433, EE.UU., o bien a Publications, Banque Mondiale, 66, avenue d'léna, 75116 París, Francia.

ISSN: 0259-210X

Felipe F. Morris es un economista financiero senior, y María Claudia Franco es analista financiero en el

Departamento Técnico de la Región de América Latina y el Caribe en el Banco Mundial. Mark Dorfnan y

José Pedro Ortiz son consultores del Banco Mundial.

La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado la edición en inglés de esta

publicación de la manera siguiente:

Latín Ancrica's bank1ng systsos In the 1980: a cross-country

comparison / Felipe Morris. wtth the collaboration of Mark Dorfuan.

José Pudro Ortiz, and Maria Claudia Franco.p. cm. -- (World Bank d1scuscion papar: ; 81>

Includes bibliographical raferenes.ISBN 0-8213-1560-91. Banks and banklng--Latin Amer1na. I. Morris. Felipe, 1953-

II. Serios.H02710.5.A8L38 1990332.1098--dc20 90-36772

CIP

PREFACIO

En el presente estudio se comparan los sectores financieros de 12paises de América Latina, utilizando una metodología común para recopilar yprocesar la información y para analizar los temas. Se estudiaron lossiguientes paises: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,Guatemala, Honduras, México, Perú, Uruguay y Venezuela. Este estudio se basaen informes individuales de cada uno de los doce paises que se realizaron en1988. Por lo tanto, es posible que algunas observaciones sobre paises enparticular ya hayan sido superadas por eventos económicos o por cambios en laspolíticas financieras. El estudio se preparó originalmente en inglés(publicada en mayo de 1990). Esta versión contiene ligeras modificaciones aldocumento en inglés, particularmente para mencionar aquellos cambios deimportancia que hayan ocurrido en algunos de los paises.

El objetivo principal del estudio es lograr una mejor comprensióndel rol y el comportamiento de los sistemas bancarios de los paisesseleccionados. El estudio tiene dos objectivos específicos: (i) mejorarnuestro conocimiento sobre los sectores bancarios de paises específicos,mediante estudios realizados en cada uno de los doce paises; y(ií) identificar las lecciones que se puedan aprender de la comparación de lasdistintas experiencias por paises y del diverso grado de desarrollo de lossistemas bancarios en los paises estudiados. Ambos objetivos se han cumplidoen gran medida. El estudio se basa en un análisis comparativo de lasprincipales políticas financieras y problemas que afectan a los sistemasfinancieros de los diversos paises.

El informe sólo ha podido alcanzar parcialmente sus objetivosdebido a las dificultades encontradas para obtener datos comparables. Porotra parte, la inestabilidad de las políticas en materia cambiaria, con laconsiguientes bruscas oscilaciones en la cotización de las divisas, limita lavalidez de las comparaciones entre paises emanadas de la conversión de lasmonedas locales en un numerario común (dólar de Estados Unidos). Por último,puesto que los paises tienen estructuras legales e institucionales distintas,existen diferencias sustanciales en las normas contables, en los grados deinfluencia y competencia de los bancos centrales y superintendenciasbancarias, en la organización de la intermediación financiera y en losenfoques sobre las políticas económicas a aplicar. De todas maneras, albrindar una descripción comparativa de las políticas y problemas que afectan alos sistemas bancarios en América Latina y sobre las experiencias de diversosgobiernos al intentar resolver estos problemas, este informe puede ser útilpara quienes formulan y aplican políticas y reglamentos financieros y paraotros lectores interesados en los sectores bancarios de América Latina.

El informe incluye un análisis de los principales problemas yfactores que influencian el desarrollo de los sistemas bancarios y financierosde los paises de América Latina, especialmente: (a) la importancia decontextos macroeconómicos apropiados, (b) los efectos negativos del abuso delos sistemas bancarios para financiar los déficits gubernamentales, (c) losefectos perversos de los controles sobre las tasas de interés, (d) la malaasignación de recursos originada en ciertas políticas para dirigir el crédito,(e) los altos costos que ocasiona el tardío y equivocado manejo de las crisisbancarias, y (f) la importancia crucial de un marco adecuado de supervisión yreglamentación preventiva.

- iii -

Reconocimientos

El informe ha sido elaborado por un equipo dirigido por FelipeMorris, Jefe Interino, Unidad de Sistemas Financieros, Departamento Técnicopara América Latina y el Caribe, (LATTF), que incluyó a Mark Dorfman (LATTF),Maria Claudia Franco (LATTF) y José Pedro Ortiz (Consultor). Felipe Morris fueel autor principal del informe. Cabe hacer un reconocimiento especial a PaulBeckerman (LA4CO) e Ignacio Mas (LATTF) por sus contribuciones técnicas enmateria de tasas de interés, tipos de cambio y sobre el impacto de la

inflación y de las operaciones de los bancos centrales en los sistemasfinancieros. Ignacio Mas contribuyó asimismo en la redacción del Capitulo IV.El equipo utilizó también estudios específicos de paises preparados por: M.Augusto Blacker, José Luis Carvalho, Sergio de la Cuadra, Mark Dorfman,Francisco Faraco, Maria Claudia Franco, Rudolf Hommes, Carlos Hurtado, PunitaKumar, Mauricio Larrain, Miguel Leyva, Felipe Morris, Alonso Polar, JuanCarlos Protasi, Salvador Valdez y Hernan del Villar. Varios de estos estudiosespecíficos fueron especialmente contratados como base para el informe.Punita Kumar proveyó apoyo estadístico. Marta A. Cervantes (LATTF) proveyóasistencia secretarial para la preparación del texto en sus versionespreliminares y final. La Asociación Latinoamericana de InstitucionesFinancieras de Desarrollo (ALIDE) contribuyó al financiamiento de la

traducción de este trabajo de su versión original en inglés.

- iv -

INDICENo de

página

RESUMEN Y CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ix

I. ESTRUCTURA Y TAMAÑO DE LOS SISTEMAS FINANCIEROS EN AMERICA LATINA . 1

A. Principales instituciones . . . . . . . . . . 1B. Evolución de la estructura del sistema financiero . . . . . . 7C. Profundización financiera por paises . . . . . . . . . . . . . 9D. Indicadores de la profundización financiera agregada . . . . . 13

II. IMPACTO DE LAS POLITICAS MACROECONOMICAS EN EL SISTEMA FINANCIERO . 14

A. Ahorro, inversión y flujos externos . . . . . . . . . . . . . 15B. El impacto de las políticas sobre la tasa de cambio . . . . . 19C. El impacto de las políticas fiscales y monetarias . . . . . . 22D. Las políticas de intermediación de los bancos centrales . . . 25

III. SITUACION FINANCIERA DE LAS INSTITUCIONES BANCARIAS . . . . . . . . 28

A. Cambios en el crecimiento y composición de activos, pasivosy capital contable--suficiencia del capital . . . . . . . . 28

B. Calidad de los activos ... . . . . . . . . . . . . . . . . . 33C. Liquidez .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35D. Análisis del márgen y de la rentabilidad . . . . . . . . . . . 36E. Calidad Gerencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

IV. REGULACIONES ECONOMICAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES BANCARIAS . . . 41

A. Políticas de las tasas de interés . . . . . . . . . . . . . . 41B. Políticas de encaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50C. Distribución del crédito y normas de crédito dirigido . . . . 55

V. SUPERVISION BANCARIA Y NORMAS DE DISCIPLINA Y CONTROL . . . . . . 61

A. Calidad de la supervisión ... . . . . . . . . . . . . . . . 62B. Sistema de clasificación de la cartera de préstamos . . . . . 66C. Constitución de reservas para deudas incobrables . . . . . . . 69D. Prácticas de refinanciación ... . . . . . . . . . . . . . . 72E. Normas sobre registro de intereses . . . . . . . . . . . . . . 72F. Concentración de préstamos y concesión de préstamos a

empresas afiliadas .... . . . . . . . . . . . . . . . . . 73G. Requerimientos mínimos de capital . . . . . . . . . . . . . . 74H. Transferencia de la información financiera . . . . . . . . . . 76I. Auditorías externas .... . . . . . . . . . . . . . . . . . 77J. Barreras para el ingreso de nuevos bancos . . . . . . . . . . 78

No depágina

VI. CRISIS BANCARIAS EN AMERICA LATINA Y SUS SOLUCIONES . . . . . . . . 80

A. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

B. Lineamientos y normas institucionales para manejar problemas

de instituciones insolventes ..... . . . . . . . .. . . 82

C. Utilidad de los fondos de seguro de depósitos/garantía de

depósitos ............. ..... ..... . . 86

ANEXO A . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

BIBLIOGRAFIA ............................. 115

CUADROS

1.1 Activos de instituciones financieras, 1987 . . . . . . . . . . . . . 2

1.2 Capitalización del mercado de valores . . . . . . . . . . . . . . . 6

1.3 Activos de instituciones financieras y su importancia relativa,

1980-87.. ............................ 8

1.4 Número de instituciones financieras, 1980-87 . . . . . . . . . . . . 9

1.5 Profundización financiera por país y promedio regional, 1980-87 . . 11

1.6 Profundización financiera, 1980-87 . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

2.1 Producto bruto interno, país por país, 1980-87 . . . . . . . . . . . 16

2.2 Tasas reales de cambio respecto al dólar de EE.UU . . . . . . . . . 20

2.3 Tasas de inflación, 1980-87 .242.4 Relación entre los activos del banco central y el PBI, 1980-87 . . . 27

3.1 Composición de los activos - total de préstamos/total de activos . . 29

3.2 Composición de pasivos - total de depósitos/total de pasivos . . . . 31

3.3 Suficiencia de capital - capital y reservas/activos . . . . . . . . 33

3.4 Calidad de los activos - préstamos vencidos/total de préstamos . . . 34

3.5 Calidad de los activos - provisiones/préstamos vencidos . . . . . . 35

3.6 Rentabilidad - retorno sobre el promedio de activos . . . . . . . . 37

3.7 Rentabilidad - retorno sobre el capital contable promedio . . . . . 38

3.8 Rentabilidad - ingreso por intereses/promedio de activos . . . . . . 39

3.9 Márgenes reales, por país y región, 1980-87 . . . . . . . . . . . . 40

4.1 Tasas de interés pasivas reales anualizadas, 1980-87 . . . . . . . . 42

4.2 Tasas de interés activas reales, por país y región, 1980-87 . . . . 44

4.3 Encajes e inversiones forzosas 53

4.4 Distribución del crédito y normas de crédito dirigido . . . . . . . 56

5.1 Sistemas de clasificación de las carteras de préstamos . . . . . . . 68

5.2 Prácticas en materia de constitución de reservas . . . . . . . . . . 71

- vi -

No depágina

GRAFICOS

1.1 Profundización financiera en paises seleccionados . . . . . . . . . lo1.2 M2/PBI y tasas de interés .................... . 121.3 Tendencias de los agregados monetarios . . . . . . . . . . . . . . . 14

2.1 Tendencias en el ahorro y la inversión . . . . . . . . . . . . . . . 18

4.1 Tasas pasivas de interés e inflación . . . . . . . . . . . . . . . . 48

_ vii -

RESUMEN Y CONCLUSIONES

Antecedentes

1. Desde comienzos de los años 80s, el Banco Mundial ha aumentadosustancialmente su trabajo sobre los sectores financieros, reflejando lanecesidad de comprender mejor los sistemas financieros de sus paises miembros,así como su contribución a la inversión y al crecimiento económico. De estamanera, ha auspiciado varios estudios sobre el sector financiero de paisesespecíficos de la región; entre los que cabe destacar: Brasil (1983, 1989),Perú (1984), Argentina (1986), Ecuador (1986), Bolivia (1988), Costa Rica(1987), Venezuela (1989) y Guatemala (1989). También se elaboraron informesmenos extensos sobre Chile (1983), Colombia (1983) y Uruguay (1985). Estosinformes han enriquecido nuestra comprensión sobre los temas del sectorfinanciero. Sin embargo, algunos de estos trabajos no están al día y hanempleado técnicas y metodologías diferentes, lo que dificulta la comparaciónentre paises. Este estudio compara los sistemas bancarios de doce paises deAmérica Latina, empleando una misma metodología para recopilar y procesar lainformación así como para analizar los temas. Esta perspectiva más ampliapara efectuar una comparación entre paises, facilita una mejor comparación delas tendencias, patrones y temas en diversos paises de América Latina.

2. El principal objetivo del trabajo es comprender mejor el rol y elcomportamiento de los sistemas bancarios de los paises seleccionados. Eltrabajo tiene dos objetivos específicos: (i) mejorar nuestro conocimientosobre los sectores bancarios de paises específicos, mediante estudiosrealizados en cada uno de los doce paises; y (ii) identificar las leccionesque se pueden aprender de la comparación de la información extraída de estosestudios específicos por paises. Estos objetivos se han cumplido en granmedida. La comparación entre paises puso al descubierto las similitudes y lasdiferencias entre las políticas financieras de los diversos paises. Observóasimismo las tendencias existentes en los paises a través del tiempo,identificó las tendencias comunes, y describió las lecciones que puedenaprenderse de las distintas experiencias y de la forma en que los distintosproblemas del sector fueron afrontados por los distintos paises.

Selección de los paises

3. Se seleccionaron para el estudio los siguientes doce paises deAmérica Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,Guatemala, Honduras, México, Perú, Uruguay y Venezuela. Los criteriosutilizados para seleccionar los paises, fueron: (i) el tamaño del país;(ii) la importancia de la reciente experiencia del sector financiero; y(iii) la reciente o posible futura participación del Banco Mundial en estudiossectoriales o en préstamos al sector en dichos paises. Cabe señalar que, alreferirnos a la "región" incluimos a los doce paises anteriormentemencionados, a menos que se especifique lo contrario.

- ix -

Estructura del informe

4. El informe consta de seis capítulos. En el Capitulo I se describe

la estructura, tamañto y evolución de los sistemas financieros de América

Latina en el período comprendido entre 1980 y 1987 y se examina la

intensificación de la relación financiera y la movilización de depósitos.

Incluye un análisis "regional" de la profundización financiera y una revisión

comparativa de las experiencias individuales de los diversos paises

estudiados. En el Capitulo II se analiza el impacto de las políticas

macroeconómicas en los sistemas financieros y se resumen los efectos de la

recesión 1981-83, así como el problema de la deuda externa en el proceso de

ahorro e inversión en América Latina. En el Capitulo III se revisa la

situación financiera de los sistemas bancarios de América Latina, analizando

la evolución de los activos, pasivos, capital contable, rentabilidad,

liquidez, márgenes financieros y calidad de los activos. El análisis de este

capitulo está fuertemente limitado por la deficiente calidad de la información

disponible y por la dificultad de comparar los datos de los distintos paises.

La información no sólo es deficiente por la carencia de datos apropiados, sino

también por los estándares reglamentarios inadecuados, que ocasionan

declaraciones financieras que no reflejan la condición financiera real de las

instituciones bancarias. En el Capitulo IV se estudian las principales

regulaciones económicas que afectan los sistemas bancarios y financieros de

América Latina, se ponen de relieve sus principales efectos y se formulan

recomendaciones para mejorarlas. Las principales regulaciones estudiadas

fueron: las políticas sobre tasas de interés, las pautas para dirigir el

crédito, las políticas sobre encajes y el rol del banco central. En el

Capitulo V se analizan las regulaciones preventivas y la supervisión bancaria.

Finalmente, en el Capitulo VI se examinan las crisis bancarias ocurridas en

paises seleccionados de América Latina y se estudian los mecanismos que han

utilizado los paises para afrontarlas. En este capitulo se revisa además el

tema del seguro de depósitos.

5. El informe sólo ha podido lograr parcialmente sus objetivos debido

a las dificultades encontradas para obtener datos comparables. Aun cuando se

sabia desde el comienzo que la tarea seria difícil, la magnitud de los

problemas de información fue subestimada. El impacto de la inflación y la

inestabilidad de las políticas cambiarias, disminuyeron la validez de la

utilización de una divisa común (numerario) para comparar los datos entre

paises. Por otra parte, como los paises tienen estructuras legales e

institucionales distintas, en muchos casos se encontraron diferencias

significativas en sus normas contables, en la organización de las

superintendencias bancarias y los bancos centrales y en su capacidad para

afectar a los sistemas, y en las fuerzas políticas y enfoques sobre política

económica, que dificultaron la comparación. Sin embargo, al hacer una

descripción sobre los principales problemas que aquejan a los sistemas

bancarios en América Latina, con referencia específica a paises en pa1.ticular,

y sobre la experiencia de los diversos gobiernos para intentar resolverlos, el

informe puede ser útil para quienes formulan políticas y reglamentaciones

sobre temas bancarios y para otros lectores interesados en los sectores

bancarios de América Latina. El estudio señaló asimismo: (i) de qué manera

una metodología comparativa explica tanto las similitudes como las diferencias

entre los sistemas bancarios de los paises, y (ii) que si bien es posible

obtener lecciones de la experiencia de otros paises, las reformas de los

sistemas bancarios tienen que ajustarse a las características económicas,

políticas e institucionales de cada país, en forma individual.

- x -

Principales conclusiones

6. Profundización de la relación financiera. Los datos comparativosentre paises presentados en este informe mostraron que el contexto general dela inestabilidad macroeconómica de la región, acompañada de las pobresperspectivas para la inversión y el ahorro han afectado dramáticamente eldesarrollo de los sistemas financieros de América Latina y han detenido elproceso de profundización financiera en muchos de los paises. El informetambién descubrió que la profundización financiera, medida como Ml/PBI yM2/PBI, varia enormemente entre paises y a través del tiempo. En promedioPerú, Brasil y Bolivia tuvieron las menores relaciones M2/PBI de la regiónentre 1980 y 1987. En el otro lado del espectro, Venezuela, Honduras yColombia tuvieron las mayores relaciones promedio de M2/PBI de los doce paisesestudiados. El M2/PBI de Venezuela totalizó en promedio 38Z mientras que larelación de Bolivia fue en promedio 11Z. La comparación entre paises y através del tiempo mostró una vinculación entre la profundización financiera ylos niveles y fluctuaciones de la inflación y de las tasas reales de interés.Como era de esperarse, en aquellos paises con niveles bajos y menorvolatilidad de la inflación y donde existen tasas de interés pasivas positivasse encontró niveles de intermediación financiera más altos.

7. Situación financiera de los bancos. La evaluación de la situaciónfinanciera de los bancos estuvo obstaculizada por los problemas encontrados enla información financiera bancaria de muchos de los paises debido a lasdeficiencias en sus normas contables, en sus regulatorios preventivos y en lasupervisión bancaria. La comparación de la situación de los bancos entrepaises también se vió afectada en un grado significativo por las diferenciasen las normas contables y de avalúo de activos entre paises y la aplicación delas mismas. No obstante estas limitaciones, se hizo un intento por estudiarla situación financiera de los bancos en los doce paises estudiados. Se hizoun análisis de la suficiencia de capital en los diversos paises (medida com larelación entre el capital y reservas y los activos totales). La relaciónpromedio del capital y las reservas frente a los activos de los doce paisesestudiados aumentó de 6.4Z en 1980 a 7.5Z en 1987. Si excluimos a Argentina yBolivia del promedio, la relación disminuyó. Si por otro lado se consideraque debido a la inadecuada provisión para préstamos vencidos y a la débilsupervisión institucional es muy probable que el capital contable neto estésobrevaluado, se puede concluir que la suficiencia de capital en la región contoda certeza ha disminuido entre 1980 y 1987.

8. Los datos sobre la calidad de los activos también muestran undeterioro importante. En los doce paises estudiados el promedio de préstamosvencidos como porcentaje del total de préstamos aumentó dramáticamente de 5.8Zen 1981 a 10.9Z en 1983 y saltó a 13.7Z en 1987. La calidad de los préstamosse deterioró durante la década de 1980 como resultado de las dificultadesmacroeconómicas y las deficientes prácticas para la concesión de préstamos.Las mejoras en la supervisión bancaria en algunos de los doce paisespermitieron apreciar mejor la magnitud del deterioro. Otro indicador de lacalidad de los activos es la cobertura de los posibles préstamos perdidos; esdecir, la relación entre las provisiones y las posibles pérdidas en la carteracrediticia. El indicador más relevante para medir el grado de cobertura delriesgo de la cartera es la medida en que los préstamos dudosos están cubiertospor las provisiones. Lamentablemente, en varios paises de América Latina nose solicita a los bancos que tengan provisiones para préstamos dudosos. Por lotanto esta información no está disponible. Sólo existe información de la

- xi -

relación entre provisiones y préstamos vencidos. Los datos disponibles

mostraron una mejoría durante la década del 80, puesto que la cobertura

aumentó de 45Z en 1980 a 78Z en 1987.

9. Las conclusiones sobre la rentabilidad de los bancos también deben

tratarse con cuidado debido a las deficiencias significativas en la

información que se detallan en el Capitulo III. Las tasas de retorno sobre

los activos promedio han sido erráticas entre 1981 y 1987 y han variado

significativamente entre los paises. En promedio, el retorno sobre los

activos se deterioró en forma casi sistemática durante el periodo. Los

retornos sobre el capital contable promedio también variaron considerablemente

entre los paises y son sumamente erráticos aún dentro de cada país. Es más,

algunos paises mostraron enormes retornos sobre el capital contable, que no

eran consistentes con la situación de sus sectores reales. Los retornos sobre

el capital contable promedio también mostraron un deterioro entre 1981 y 1987.

Los datos sobre márgenes promedio (la diferencia entre el depósito promedio

real y las tasas de préstamo) muestran niveles elevados en la mayoría de

paises; lo que indica importantes ineficiencias en la intermediación

financiera de estos paises. Los márgenes reales anuales promedio aumentaron

de 5.2Z en 1981 a 7.5Z en 1987, lo que refleja mayores costos de

intermediación en la "región."

10. Regulaciones económicas. Los sistemas bancarios de América Latina

han sido afectados por una gran cantidad de reglamentaciones de tipo económico

que, en la mayoría de casos, aumentaron los costos de intermediación

financiera, fomentaron la fuga de capitales y disminuyeron la movilización de

depósitos. Entre las regulaciones de tipo económico se encuentran los

controles a las tasas de interés, las pautas para dirigir el crédito, las

barreras para el ingreso de instituciones financieras al mercado y las

políticas cambiarias. Muchos sistemas financieros estuvieron sobrecargados de

regulaciones económicas. Además, en la mayoría de los paises, el banco

central desempeña un papel muy amplio en la intermediación financiera, lo que

introduce graves distorsiones en los sistemas financieros de sus paises y

obstaculiza el logro de su objetivo principal, que consiste en fomentar el

crecimiento económico con estabilidad de precios.

11. Políticas sobre tasas de interés. Durante la década del 60 y la

mayor parte de los años 70, en la mayoría de paises de América Latina las

tasas de interés en los mercados de crédito institucionalizados estuvieron

sujetas a techos administrados, que obstaculizaron el crecimiento de la

intermediación financiera. En la década del 80 muchos paises liberaron las

tasas para depósitos a plazo fijo y las de préstamos; pero se mantuvo una

importante segmentación entre los mercados libres y los mercados con tasas

controladas para créditos dirigidos. Sin embargo, en otros paises, al

continuar estableciendo techos en las tasas de interés para los depósitos de

ahorro, en algunos casos los depósitos más importantes, se ha limitado el

tamaño y la eficiencia de la intermediación y se han aumentado los márgenes

bancarios.

12. Para la "región" en su conjunto, las tasas pasivas reales promedio

han sido negativas en la mayoría de los años analizados, con excepción de 1982

y 1983. Se volvieron sumamente negativas desde entonces hasta 1986, y

moderademente negativas en 1987. La imagen general incluye variaciones

enormes entre paises, añadiendo elementos de incertidumbre e inestabilidad a

los sistemas financieros ya bastante debilitados, y en algunos casos,

- xii -

ocasionando una disminución sustancial de los depósitos bancarios reales. Lastasas de interés reales negativas no siempre fueron resultado de políticasdeliberadas. Algunas veces los gobiernos no ajustaban las tasas administradassuficientemente o con suficiente frecuencia por lo que se rezagaban encomparación con los niveles de inflación. En otros casos si se mantenían tasasnegativas como instrumento de política económica. Sin embargo, el informemuestra una tendencia positiva ya que en 1987 sólo cuatro paises tenían tasasde depósito negativas en comparación a siete paises a fines de 1980. Parecehaber un reconocimiento generalizado de que las tasas de interés no se debenemplear como un medio para proporcionar subsidios y que las tasas negativasdesalientan el ahorro financiero.

13. La tasa de interés real promedio para préstamos de los doce paisesen el periodo de 1980-87 fue de 4.8Z anual. Las tasas variansignificativamente entre paises y a través del tiempo. En diciembre de 1987Argentina, Bolivia y Uruguay tuvieron tasas activas reales por encima de 20Zanual, en tanto que Perú y Venezuela tuvieron tasas negativas. De los docepaises, Perú es el único que ha tenido tasas activas negativas en todo elperiodo. Bolivia tuvo tasas negativas hasta mediados de 1985 y a partir deentonces fueron positivas. Si bien es alentador que la mayoría de los paisestenga tasas positivas, es preocupante que en varios paises las tasas activasreales sean extremadamente positivas, a niveles muy por encima de laeficiencia marginal del capital en sus economías. Si las tasas se mantienenen estos niveles tan elevados, podrían provocar una insolvencia generalizadaentre los prestatarios privados y las instituciones financieras y disminuirsignificativamente la inversión real.

14. Altos encajes. Frente a las fuertes variaciones existentes en losflujos de capital extranjero, las intervenciones esporádicas para reflotar alos bancos en dificultades, y la necesidad de financiar déficitspresupuestales, los bancos centrales de muchos paises de América Latina hanapelado a altas reservas obligatorias como herramienta básica para disminuirel impacto inflacionario de políticas fiscales expansionistas. En la mayoríade los paises, y especialmente en los más pequeños, el stock de papelesestatales líquidos en circulación es demasiado pequeño para que pueda influiren las reservas de los bancos a través de operaciones de mercado abierto. Porconsiguiente, los bancos centrales s6lo disponen de medidas de intervencióndirecta, tales como redescuentos y la imposición de encajes mínimos parainfluir en la cantidad de dinero. Hasta que se desarrollen adecuadamente lasoperaciones de mercado abierto, los paises de América Latina seguirándependiendo de instrumentos menos refinados para afectar los agregadosmonetarios.

15. Aunque los gobiernos encuentren algunos usos para las reservasobligatorias, los altos encajes tienen efectos negativos sobre el sistemafinanciero. Los elevados niveles de depósitos inmovilizados colocan unaproporción inusual del impuesto inflacionario en el sector financiero; que, obien es trasladado a los depositantes bajo la forma de menores tasas por susdepósitos, lo que genera una menor intermediación, o se traslada a losprestatarios bajo la forma de mayores tasas activas de interés. El resultadomás probable de las altas reservas obligatorias es que los bancos disminuyanlas tasas que pagan por sus depósitos, fomentando que los agentessuperavitarios reasignen sus recursos fuera del sistema bancario.

- xiii -

16. Pautas de asignación de crédito y de crédito dirigido. Todos los

paises de América Latina dirigen una parte del crédito total para usos

específicos. Algunos, como Brasil y Colombia, utilizan frecuentemente

políticas de crédito dirigido, mientras que otros, como Chile, las utilizan

muy poco. En los paises de América Latina, como en muchos otros paises en

desarrollo, los gobiernos dirigen la asignación del crédito a través de varios

mecanismos. Los medios más comunes de dirigir el crédito a actividades

preferenciales son: (i) el redescuento del banco central de préstamos de los

bancos comerciales; (ii) préstamos específicos por parte de intermediarios

financieros gubernamentales, tales como los bancos de desarrollo;

(iii) disposiciones que ordenan a los bancos a asignar cierta proporción de

sus carteras de préstamo para propósitos específicos; y (iv) el

establecimiento de menores encajes para las instituciones financieras que

dedican determinadas proporciones de su cartera crediticia a efectuar

préstamos a áreas geográficas o sectores "prioritarios."

17. La eliminación del sistema de crédito dirigido con tasas

subsidiadas es deseable no sólo desde el punto de vista de la asignación

eficiente de recursos, sino también para reducir el incentivo de crear

vínculos de propiedad entre instituciones financieras y sus prestatarios, una

causa importante de los recientes problemas de cartera de los sectores

financieros en la mayoría de paises en América Latina. Los subsidios a través

de tasa de interés por debajo del mercado que a menudo acompañan a los

créditos dirigidos alientan a los banqueros a prestar estos recursos a

empresas afiliadas cuyos proyectos no necesariamente tienen los rendimientos

más altos.

18. El gran papel intermediador del banco central. Las operaciones del

banco central en muchos paises de América Latina exceden notablemente la

función típica de las autoridades monetarias--vale decir, el control del

suministro de dinero y del crédito agregado a niveles que resulten en el

mantenimiento de la estabilidad de precios y en una posición adecuada de

reservas internacionales. Los gobiernos en América Latina han añadido

funciones a las típicas de los bancos centrales, a fin de utilizarlos como

instrumentos para canalizar fondos a sectores y actividades prioritarios en un

intento por corregir percibidas imperfecciones de mercado.

19. El informe subraya la tremenda importancia de los bancos centrales

en las economías de América Latina. La relación de los activos de los bancos

centrales con el producto bruto interno para la muestra de paises estudiados,

se incrementó notablemente de 35.8Z en 1980 a 60.3Z en 1984, último año para

el cual se tienen datos para todos los paises. En contraste, el Banco Central

de los Estados Unidos (Federal Reserve), en el año 1987, tuvo activos totales

que representaban s6lo el 5.2Z del producto bruto interno, casi todos en

obligaciones del gobierno central.

20. El excesivo papel de los bancos centrales sobre la intermediación

financiera en muchos paises, ha resultado en represión financiera,

segmentación del mercado financiero e ineficiencias. Por lo tanto, en muchos

casos es indispensable la reestructuración de sus funciones y operaciones.

Diversos paises de América Latina, incluyendo Chile y Bolivia, han efectuado

estudios de la funciones de sus bancos centrales dirigidos a su

reestructuración. Chile acaba de aprobar una Ley que proporciona a su Banco

Central un nivel de autonomía similar a aquel de la Reserva Federal de los

Estados Unidos. En la actualidad diversos paises de la región estan revisando

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la normativa legal que afecta a sus sistemas financieros con la intención deproveer un marco legal más acorde con las necesidades de un sistema financieroágil y moderno. Varios países, entre ellos Bolivia, Venezuela y Argentina,están revisando las leyes que norman las actividades de sus bancos centralespara modernizar sus funciones, aumentando su autonomía y limitando una seriede operaciones que no les deberla de competer.

21. Supervisión bancaria y regulación preventiva. El informe evaluó lacapacidad de las agencias supervisoras para mantenerse al día en el análisisde la situación financiera de los bancos, y la calidad de las principalesreglamentaciones de tipo preventivo, comentando su efectividad. Se revisaronlas siguientes regulaciones preventivas: (i) pautas existentes para unsistema de clasificación de créditos, (ii) políticas de provisiones para maloscréditos, (iii) prácticas para la renovación o refinanciación de créditos,(iv) políticas sobre acumulación de intereses para préstamos vencidos,(v) límites para la concentración de préstamos, (vi) requerimientos mínimos decapital, (vii) publicación de la información financiera, (viii) requisitos deauditorias externas y (ix) barreras al ingreso de nuevas entidadesfinancieras. Esta relación de ninguna manera agota la lista de áreas que esnecesario reglamentar o supervisar. Los supervisores también deberían desupervisar los siguientes riesgos: cambiario, de liquidez y de variaciones enlas tasas de interés. En los párrafos 21 al 26 se resumen los principalesresultados del estudio sobre la calidad de la supervisión y la aplicación deestas regulaciones en la "región." Esta evaluación se basa, en la mayoría delos casos, en información recopilada en 1988. Como varios paises de la regiónestán llevando a cabo programas de modernización en sus marcos legales,regulatorios y de supervisión, es posible que la situación actual en algunospaises difiera en algunos aspectos de las observaciones hechas en esteestudio.

22. Calidad de la supervisión. Desde 1979 varios paises de AméricaLatina han desplegado esfuerzos para fortalecer la supervisión bancaria conapoyo técnico del exterior. Durante la década de los 1980s Ecuador, Perú,Colombia, Chile, Bolivia y Uruguay han revisado los marcos normativos de lasoperaciones bancarias y han modernizado las superintendencias de bancos. Elesfuerzo más reciente fue el de Uruguay en 1989. México y Venezuela estánpreparando programas para modernizar sus marcos normativos y la supervisiónbancaria. Sin embargo, muchos paises de América Latina siguen teniendoimportantes deficiencias en el área de supervisión bancaria y en sus marcosnormativos. Además de las deficiencias normativas que se señalan en elCapitulo V, existen deficiencias importantes en la forma en que lossupervisores bancarios llevan a cabo sus funciones. Debido a la falta derecursos o a la presencia de dispositivos confusos, el análisis financiero delos bancos es muchas veces inadecuado y los exámenes de bancos soninfrecuentes e inefectivos. La capacidad de llevar a cabo un buen análisisfinanciero es critico para el buen funcionamiento de una superintendencia ypara poder anticiparse a problemas de insolvencia y crisis bancarias.

23. Clasificación de préstamos. Hasta hace unos años la mayoría de lospaises de la región carecían de pautas adecuadas para la clasificación de lascarteras crediticias. Actualmente más de la mitad de los paises comprendidosen el estudio tienen pautas adecuadas para la clasificación de las carterascrediticias de los bancos. Dichas pautas consisten en requerir que los bancosclasifiquen sus carteras de créditos en función del riesgo de incumplimiento ode insolvencia y no en función de la condición de pago del préstamo como se

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hacia en el pasado. La mayoría de las mejoras en materia de clasificación de

cartera en América Latina han ocurrido en la segunda mitad de la década de los

aflos 80s.

24. No sólo es importante tener un sistema adecuado para clasificar un

cartera crediticia, sino también poder supervisar su implementación. En un

gran número de paises, la superintendencia de bancos o la agencia que

supervisa el sistema bancario comercial, no tiene la preparación ni la

autoridad para asegurar que los bancos están clasificando apropiadamente sus

préstamos. En varios paises se están haciendo esfuerzos importantes para

subsanar estas deficiencias, otros todavía se resisten ha realizar estas

mejoras.

25. Provisión para posibles deudas incobrables. El establecimiento de

normas para requerir que los bancos provisionen fondos para constituir

reservas por posibles pérdidas está relacionada con el sistema de

clasificación de préstamos y la capacidad institucional de los bancos y los

reguladores. Así, generalmente aquellos paises que cuentan con normas claras

y buenas sobre clasificación de préstamos, también tienen buenas políticas

sobre provisiones. En varios paises de América Latina tales como Brasil y

México, s6lo se requieren provisiones para préstamos atrasados (en mora), y en

muchos casos tales provisiones son bastante insignificantes. En otros paises,

los funcionarios parecen estar más preocupados por la posibilidad de que los

bancos establezcan provisiones muy altas para evadir impuestos, que por

solicitar a los bancos que establezcan provisionen de conformidad con la

verdadera situación de su cartera de préstamos. Hay algunos paises que no

tienen una política establecida para establecer provisiones en caso de

posibles deudas incobrables. En dichos casos inevitablemente el nivel medio de

provisiones es insuficiente. En muchos paises las autoridades disponen la

obligatoriedad de las provisiones para cada préstamo en función de la

condición de pagos del préstamo en vez de su calidad. Muchas veces sólo se

requieren provisiones cuando el pago de los intereses y el principal se

encuentra muy atrasado. En Honduras la provisión para préstamos no está

ligada al sistema de clasificación de los mismos.

26. Transparencia de la información financiera. En la mayoría de

paises de América Latina los bancos no están obligados a distribuir

públicamente sus balances y estados de ganancias y pérdidas. Algunas agencias

supervisoras sostienen que si los bancos publican resultados financieros

débiles, podrían generarse corridas. El argumento contrario sostiene que los

reguladores pueden utilizar toda la ayuda que puedan obtener en asegurarse que

los bancos sean bien administrados y que obligar a los bancos a revelar sus

estados financieros conduciría a un mejor manejo de los mismos. Chile tiene

un régimen de diseminación de información muy liberal y transparente. La

Superintendencia de Bancos publica un resumen de los estados financieros de

los bancos, que incluye sus resultados financieros, un resumen de la situación

de la cartera de préstamos, préstamos a empresas afiliadas y provisiones para

préstamos. Ecuador y Bolivia están empezando a diseminar información

financiera específica de los bancos en los boletines mensuales o trimestrales

que recientemente están publicando de manera regular. Algunos paises obligan a

los bancos a publicar sus balances y estados financieros en los diarios. Sin

embrago la información no siempre es útil y comparable. Otros paises, tales

como Argentina, Guatemala, Honduras no exigen que los bancos publiquen sus

estados financieros.

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27. Requerimiento de auditorias externas. La mayoría de paises deAmérica Latina exige auditorias externas para los estados financieros de losbancos, pero no han establecido pautas precisas sobre la forma en que debenconducirse tales auditorias. En más, s6lo en algunos paises las agenciassupervisoras pagan a los auditores externos. Varios paises de América Latinarecientemente han fortalecido sus requerimientos de auditoria externa y hanaumentado el grado de información sobre las cuentas financieras de los bancos.Bolivia, por ejemplo, exige dos auditorias anuales a cargo de auditoresexternos, una de las cuales es pagada por la Superintendencia de Bancos.

28. Crisis bancarias y su solución. En la década de 1980, variospaises de América Latina experimentaron crisis bancarias significativas que sepueden clasificar como sistémicas. Con esto se quiere indicar que una partesignificativa del sistema bancario se volvió insolvente y que estasinsolvencias fueron cuando menos parcialmente motivadas por eventosmacroeconómicos (a nivel del sistema). Para evitar el pánico público queprovocaría corridas en el sistema bancario en su conjunto, los gobiernos delos diversos paises tuvieron que recurrir a distintos medios para mitigar lostemores de los prestamistas y restaurar la confianza del público. Los casosmás notables de la década del 80 fueron las crisis bancarias de Argentina,Chile, Colombia y Uruguay. Los sistemas financieros de Ecuador, Bolivia yMéxico también experimentaron dificultades durante este periodo. Otros paisesenfrentaron insolvencias bancarias aisladas, que se afrontaron en diferentesformas.

29. En la mayoría de paises de América Latina las crisis bancariassurgieron de cuatro causas básicas: (i) inestabilidad macroeconómica,(ii) mala administración, (iii) fraude, y (iv) insolvencias bancarias porproblemas en las subsidiarias o sucursales en el extranjero. La malaadministración y el fraude fueron posibles debido a la débil supervisión einsuficiente regulación preventiva. Una reglamentación preventiva acertadayuna supervisión adecuada pueden disminuir las insolvencias bancarias debidas amala administración y fraude, pero son menos efectivas para evitar crisisbancarias causadas--o al menos agravadas--por una inestabilidad macroeconómicaproveniente de políticas estatales ineptas. Sin embargo, aun en casos deinestabilidad económica, los supervisores bancarios deben estar en capacidadde informar a las autoridades encargadas de la política económica, acerca delimpacto negativo de sus políticas en el sistema financiero. Cabe indicar queacontecimientos externos, independientes de las políticas económicasnacionales, tales como un fuerte deterioro de los términos de intercambio,también pueden originar crisis sistemáticas y su posibilidad debe ser tenidaen cuenta por los reguladores de los bancos.

30. En los momentos en que se desarrollaron las mayores crisis, ningunode los paises tuvo los mecanismos para enfrentar en forma efectiva losproblemas del sector bancario. Por consiguiente, se implementaron solucionesen base a ensayos y errores, y en muchos casos con un alto costo para lospalses. En América Latina se utilizaron diversos instrumentos para manejarlas crisis bancarias. Entre ellos están: (i) la exigencia de desarrollarplanes de rehabilitación y recuperación de instituciones cuya solvencia oliquidez estaba afectada, (ii) promoción de ventas o fusiones,(iii) liquidación, y (iv) nacionalización. Para facilitar el proceso derehabilitación de los bancos insolventes, los bancos centrales de la mayoríade los paises otorgaron a algunos bancos excepciones provisionales para notener que cumplir con ciertas normas tales como límites de crédito y

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requerimientos mínimos de capital. Para apoyar a los bancos con problemas, enalgunos casos los bancos centrales proporcionaron nuevo capital a través depréstamos y exoneraron a los bancos del pago o les permitieron diferir los

mismos. Estos mecanismos, en muchos casos se usaron en forma inconsistente einfluenciados por las propias crisis. Algunos paises establecieron fondos de

garantía para depósitos a fin de asegurar depósitos hasta un cierto limite ypara que sirvieran como un mecanismo para tratar las insolvencias de losbancos. Otros paises, como Chile, decidieron proporcionar un seguro para los

depósitos de los pequefños depositantes, pero no vincular el seguro de depósitocon la rehabilitación o liquidación de bancos con problemas. Otros paises aún

están por decidir si brindarán seguros para depósitos y cómo tratarán las

insolvencias bancarias. No obstante la significativa diversidad de enfoquesutilizados para manejar las crisis bancarias, la mayoría de paises estudiadostodavía están en proceso de desarrollar estos mecanismos.

31. Pautas para el manejo de instituciones insolventes. En la mayoríade los paises de la región, la ley y reglamentos de la banca no estimulan alas agencias gubernamentales involucradas a adoptar acciones rápidas para laintervención, rehabilitación o liquidación de instituciones financieras conproblemas. En muchos paises, el superintendente necesita la aprobación del

ministro de finanzas y del presidente del banco central antes de interveniruna institución financiera insolvente. La experiencia también muestra que en

muchos paises las presiones políticas han prevalecido y las intervencionesbancarias a veces se han efectuado meses o añlos después de la solicitud de la

superintendencia, con lo cual se multiplicaron las pérdidas. El denominadorcomún de las intervenciones exitosas es la celeridad en la toma de decisiones.En el caso de quiebras bancarias en América Latina, con ligeras excepciones,los antiguos propietarios y gerentes han vaciado a los bancos de sus buenos

activos antes de la intervención, dejándolos así sin posibilidad de

recuperación. Esto ha sido posible gracias a las indulgentes sancionescriminales. Es por ello que debe enfatizarse la importancia de reglas claras

y sencillas que permitan una acción veloz y clara de sanciones legales

efectivamente aplicables.

32. Utilidad de los esquemas de seguros y garantías de depósitos. Los

resultados del estudio indican que el seguro de depósitos per se no garantizauna solución apropiada a las crisis financieras. Este fue el caso de FOGADE

en Venezuela y en menor medida el de FOGAFIN en Colombia. Sus leyes no les

dieron un mandato adecuado ni los mecanismos apropiados para rehabilitar oliquidar los bancos insolventes.

33. Es necesario que un buen seguro para depósitos sea equitativo y que

tenga credibilidad. Estas características han estado faltando en la mayoría

de sistemas establecidos en América Latina. Por otro lado, un requisito previo

al establecimiento de un sistema de seguro para depósitos es que el sistema

esté saneado. La introducción de un sistema de seguros de depósitos en un

contexto financiero en crisis es garantía de su fracaso y futura quiebra. Hay

varios principios de operación que deben caracterizar a cualquier sistema de

seguro de depósitos que intente tener éxito: (i) actuar en forma decisiva y

oportuna para resolver las insolvencias bancarias, (ii) sólo administrar o

brindar apoyo financiero a instituciones en las cuales tenga propiedadmayoritaria, (iii) exigir a todas las instituciones que tengan las mismas

características y facultades, que ofrezcan la misma protección a susdepósitos, (iv) contar con un completo apoyo financiero del gobierno y tener

fondos adecuados desde el comienzo de sus operaciones, (v) tener finanzas

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transparentes con una contabilidad clara y publicar sus costos y utilidades,(vi) que sus autoridades esten en condiciones de adoptar e implementar susdecisiones, (vii) tener participación del sector privado en la toma dedecisiones y administración; y (viii) ofrecer sólo seguros parciales a losdepósitos.

34. Ninguno de los sistemas explícitos de seguros para depósitos de losdoce paises estudiados en América Latina reune todos o por los menos lamayoría de estos principios de operación. Por consiguiente, a menos que seefectúen modificaciones sustanciales en sus estatutos o en sus normas deprocedimiento, es muy probable que no puedan cumplir con el objetivo de sucreación: promover la estabilidad bancaria para aumentar los ahorrosfinancieros mediante el desarrollo y crecimiento de la intermediaciónfinanciera.

Conclusiones

35. El informe no brinda enfoques totalmente originales para los temasdel sector bancario, sino más bien proporciona una descripción empírica dehechos y políticas que afectaron a los sistemas bancarios de muchos paises dela región, facilitando la comparación entre paises. El estudio cubre losprincipales aspectos que afectan el desarrollo de los sistemas bancarios deAmérica Latina, tales como: la importancia de contextos macroeconómicosadecuados, los efectos negativos del abuso de los sistemas bancarios parafinanciar los déficits gubernamentales, los efectos negativos de los controlessobre la tasa de interés, las posibilidades de mala asignación de recursosdebido a las políticas para dirigir el crédito, los altos costos que ocasionael mal manejo de las crisis bancarias y la importancia crucial de un marcoadecuado de supervisión y de regulaciones preventivas.

36. El informe demuestra que, aunque no siempre es posible hacergeneralizaciones regionales o válidas para varios paises, en la mayor parte delos paises estudiados ha habido o sigue habiendo una combinación de unaexcesiva regulación económica con una insuficiente supervisión e inadecuadasregulaciones preventivas. Las regulaciones económicas incluyen controles dela tasa de interés, políticas que ocasionan altos encajes, crédito dirigido,barreras para el ingreso y políticas de tipo de cambio, que han introducidoineficiencias importantes en el proceso de intermediación financiera y hanalentado la fuga de capitales y la desintermediación.

37. Los inadecuados marcos normativos sobre regulación preventivafueron particularmente evidentes en los paises del Cono Sur (Argentina, Chiley Uruguay), que realizaron programas ambiciosos para disminuir elintervencionismo estatal en sus sistemas financieros en la segunda mitad de ladécada del 70 y se enfrentaron con crisis financieras de enormes proporcionesa comienzos de los afños 80s. Estas crisis fueron propiciadas por laliberalización financiera en un contexto de inestabilidad macroeconómica,agravada por los errores en las políticas (tales como la utilización de tasasde cambio sobrevaluadas para combatir la inflación), y por la inadecuadasupervisión y carencia de regulación preventiva. Estas desastrosasexperiencias de liberalización, han sido utilizadas, muchas vecesequivocadamente, por políticos y economistas de la región para desalentarintentos de liberalización financiera. Si se desarrolla en forma correcta yen el contexto de una relativa estabilidad macroeconómica y de políticaseconómicas coherentes, la liberalización financiera no sólo es factible, sino

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también necesaria para reanudar el crecimiento y la reducción de la fuga de

capitales. La liberalización total del sistema debe ser precedida por el

robustecimiento del marco normativo y supervisor, así como el restablecimiento

de una estabilidad macroeconómica sostenible.

38. El informe también muestra que muchos paises están conscientes de

la importancia de normas equilibradas para mejorar la solidez de sus sistemas

financieros y por consiguiente o bien han revisado sus marcos normativos o

están en proceso de hacerlo. Varios paises como Chile, Bolivia, Ecuador y

Colombia han hecho grandes esfuerzos para fortalecer y modernizar su

supervisión bancaria. Venezuela, Méjico y Uruguay también lo están haciendo.

Sin embargo, la mayoría de paises tienen aún un largo camino que recorrer.

39. Si bien es claro que la "crisis de la deuda externa" se ha ido

acumulando durante años, es habitual datar la crisis a partir de agosto de

1982, cuando México anunció que no podía mantener sus pagos de amortización.

En los dos o tres años siguientes al anuncio de México se creyó que, si

ajustaban adecuadamente sus economías, los paises endeudados y en vías de

desarrollo, incluyendo a los de América Latina, podrían volver a los mercados

financieros mundiales y reanudar su crecimiento. Ahora está claro que este

resultado era improbable. Los fuertes ajustes de la década del 80 han

establecido las bases sobre las cuales los paises de América Latina crecerán o

no podrán hacerlo en la década de los años 90s. Es innegable el hecho de que

el financiamiento externo y las inversiones directas y de portafolio seguirán

siendo prácticamente inexistentes o sumamente limitadas en cada uno de los

paises estudiados en los próximos años. Es indispensable, por consiguiente,

que éstos aumenten la competitividad internacional de sus economías, limiten

el crédito al sector público y movilicen al máximo los recursos nacionales y

los asignen de manera más eficiente. Aquellos paises más adelantados en su

proceso de ajuste, como Chile, México, Uruguay y Bolivia, están en mejores

condiciones para crecer sostenidamente. Otros como Perú, Brasil y Argentina

están recién atravesando la primera etapa del ajuste: la estabilización, y

tienen un largo camino por recorrer.

40. Para poder lograr un crecimiento sostenible, todos estos paises

deben fortalecer sus sistemas financieros. Sólo si los sistemas financieros

son capaces de movilizar recursos eficientemente a tasas de retorno

internacionalmente competitivas, podrán aplicarse estos recursos para

financiar actividades genuinamente productivas. Es más, no se puede continuar

desperdiciando los escasos recursos financieros para apoyar las necesidades

financieras e improductivas del sector público, ni la inversión privada

ineficiente. Como mínimo, los encargados de formular políticas deben

abstenerse de las políticas de autodestrucción, que con frecuencia han

impedido que los sistemas financieros contribuyan a la estabilización y al

crecimiento. Estas políticas han incluido la imposición de altos encajes para

financiar los déficits presupuestales, políticas de tasas de interés que

ocasionaron tasas pasivas negativas, la mala asignación del crédito y de

recursos en la economía al forzar a las instituciones a dirigir ingentes

recursos a financiar actividades no rentables, y el establecimiento de tasas

de cambio sobrevaluadas. Por otro lado, los paises deben implementar

estrategias para fomentar la rehabilitación y recapitalización de sus sistemas

bancarios para poder crecer eficientemente en el duro contexto de los años

90s. La rehabilitación del sistema bancario de la región es fundamental

debido al gran papel que desempeña la banca en los sistemas financieros de los

paises de América Latina.

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1. ESTRUCTURA Y TAMAÑO DE LOS SISTEMAS FINANCIEROS EN AMERICA LATINA

A. Principales instituciones

1.01 Los intermediarios financieros en los paises estudiados estánconstituidos principalmente por bancos comerciales (nacionales y extranjeros)públicos y privados así como otras instituciones financieras; entre las que seencuentran las instituciones financieras para el desarrollo (IFD), fondos deprevisión y pensión y las compaflías de inversión financieras y de seguros.También están incluidas las bolsas de valores, los bancos de inversión, lascompañlias fiduciarias, los fondos mutuos y los corredores y casas de bolsa.

1.02 La función principal y tradicional de la banca comercial enAmérica Latina es la intermediación crediticia a corto plazo. Sus operacionesconstituyen el grueso de la intermediación financiera, pues las dificultadesmacroeconómicas y las políticas económicas discriminatorias contra el ahorroseguidas por algunos gobiernos han erosionado la confianza del públicoinversionista en los sistemas financieros de la región, especialmente paraoperaciones a largo y mediano plazo.

1.03 Las instituciones que tradicionalmente proporcionan instrumentosfinancieros a plazos mayores han sido los bancos hipotecarios, lasasociaciones de ahorro y préstamo y las instituciones de financiamiento parael desarrollo (IFD). Además, los fondos de previsión y pensión, las compaftiasde seguro, las compañlas de capital de inversión, los fondos mutuos y lascasas de bolsa llevan a cabo operaciones a largo plazo.

1.04 Los bancos centrales de América Latina son basicamenteresponsables de la formulación, ejecución y supervisión de la políticamonetaria. Esto incluye el control sobre la base monetaria, las operacionesde mercado abierto, las tasas de interés, los encajes legales, el cambio demoneda extranjera y los niveles de redescuento así como limites máximos decartera a la capacidad de crediticia de los bancos. El banco central estambién a menudo el prestamista de última instancia, que tiene la facultad detrabajar con la superintendencia para intentar solucionar problemas deinsolvencia bancaria. En muchos casos, los bancos centrales también sonutilizados como agentes de desarrollo mediante el otorgamiento de lineas decrédito para orientar el desarrollo de sectores específicos. En elCapitulo II, se aborda el tema del gran papel de intermediación que los bancoscentrales han jugado en América Latina.

Bancos comerciales

1.05 Conforme se indica en el Cuadro 1.1, los bancos comerciales sonlas instituciones financieras dominantes en los paises estudiados, controlandouna gran proporción de los activos de los sistemas financieros de dichos

- 2 -

países.iI Sólo en México y el Perú los bancos comerciales controlan menos

del 50Z de los activos totales. Por otra parte, en Chile, Ecuador y Uruguay,

los bancos comerciales controlan aproximadamente el 85Z de dichos activos. La

banca comercial desempefña un papel predominante en los países de América

Latina, porque son las instituciones que por lo general realizan

financiamientos a corto plazo y los sistemas financieros de América Latina,

debido a una combinación de factores que se analizan a lo largo de este

informe, tienen mucha dificultad en movilizar recursos a mediano y largo

plazo. Son pocos los paises que pueden movilizar ahorro a plazos mayores a

tres meses.

Culdro 1.1: ACTIVOS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS, 1987(Como l del Total, Excluyendo loe Activo. de la Banca Central

Deav -

Argen- Bo- Cola.- Ecua- Cuate- Hon- Uru- Ven.- *ci6n/

Instituciones tina Brasil livia Chile bia dor mala duras México Pera guay zudla Prom. Deev. prom.

Bancos comerciales 76.0 . Z1.Z 86. 5. 95 76.0 63.L 46 5 - 2.2 7L7 68.3 17.8 26.0

Privados 38.4 13.0 58.5 69.3 21.6 37.7 70.3 51.4 0.2 16.0 33.3 58.4 39.0 22.1 56.7

Nacionales 23.5 10.5 55.1 54.9 16.9 34.0 65.8 46.8 0.2 15.3 .. 57.9 34.6 21.5 62.1

Extranjeros 14.9 2.5 3.4 14.4 4.7 3.7 4.5 4.6 0.0 0.7 33.3 0.4 7.3 9.1 125.7

Púibl icos 37.6 38.6 13.2 17.5 34.8 55.8 5.8 11.6 46.4 18.0 59.0 13.3 29.3 17.6 60.0

Otra. i n-ti tuci oncefinancieras 24.0 48.5 28.3 13.2 437 § 2a.0 ¡HA 53.4 6LI ZX 21 31.7 17.8 56.1

Corto plazo! 1.3 0.7 .. 0.8 7.0 .. .. .. 1.3 .. 7.8 14.2 4.7 4.8 100.8

Largo piszok/ 22.6 47.7 28.3 12.4 36.6 6.5 24.0 35.7 53.4 66.1 .. 14.1 31.6 17.6 55.8

o.w. IFD 20.7 7.4 21.2 1.2 8.4 4.0 14.2 12.6 50.5 47.1 .. 2.6 17.3 16.2 93.7

Tota 1 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0100.0100.0 A

No.debancos 167 133 16 37 26 40 18 16 21 24 23 39

No. de otres inst.fin. 83 322 34 87 206 22 21 42 74 52 32 124

Fuente: Banco Mundial (<obre la base de lo. e*tudio. individuales de paVaes).

No disponible.

*/ Crédito al consumo, créditos a corto plazo a corporaciones, mutuales de crédito, cooperativas de crédito y otros, etc.

/ Instituciones financiaras de desarrollo (IFD-), *aociacicons de ahorro y préstamo, fondo. de pensi6n, cospaiñrr- de seguro,

fondos mutuos, banco. de inversi6n, agencias de bolsa y otro..

1.06 La banca comercial privada puede ser nacional o extranjera,

dependiendo de las restricciones existentes en cada país respecto al

patrimonio extranjero (ver la sección sobre barreras para el ingreso en el

Capitulo V). La mayoría de los bancos o sucursales propiedad de extranjeros se

formaron para proporcionar financiamiento de comercio exterior o transacciones

de moneda extranjera a las empresas transnacionales. De los doce paises

estudiados, todos menos tres tenían bancos extranjeros, que representaban

menos del 5Z de los activos. Sólo en Argentina (14,9Z), Chile (17,5Z) y

Uruguay (33,3Z) los bancos extranjeros tenían una proporción mayor del total

de activos de los respectivos sistemas financieros. En el caso de Uruguay los

extranjeros poseen todos los bancos comerciales privados y en Argentina más de

la mitad. Los bancos regionales también desempefñan un papel importante en

varios paises, incluyendo México, Brasil, Venezuela y Perú.

1.07 Los bancos comerciales de propiedad estatal otorgan una gran parte

del crédito en varios de los paises estudiados incluyendo a Argentina (37,6Z),

1/ Resulta importante observar que los activos totales incluyen activos no

financieros y activos (créditos) vencidos. Esto sobrestima la

importancia de las instituciones con un mayor endeudamiento (palanqueo),

es decir, los bancos comerciales.

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Brasil (38,6Z), Ecuador (55,8Z), México (46,4Z) y Uruguay (59Z). En Guatemalay Honduras los bancos comerciales públicos tienen participaciones inferioresen la asignación del crédito total. Como muchos de estos bancos comercialespúblicos tienen objetivos específicos de desarrollo, son en realidad muysimilares a las instituciones financieras de desarrolln (IFDs) que sedescriben en el siguiente acápite. Así vemos que existen bancos comercialespúblicos en la región con responsabilidades sectoriales. Existen bancoscomerciales que se dedican prioritariamente a financiar a la industria, obraspúblicas, agricultura, pesquería, fuerzas armadas, exportaciones. La bancacomercial en México está estatizada desde principios de la década pasada peroel Gobierno está estudiando su posible privatización.

1.08 Aunque en la mayoría de paises de América Latina los gobiernos sonpropietarios o tienen participación del capital social en la banca comercial,el control se ejerce frecuentemente tanto a través de la estructura legal y dela supervisión, como mediante la propiedad directa. En muchos casos, elestado asumió la propiedad directa de bancos comerciales debido a que reflotóbancos en crisis financieras más que por obra de un programa específico denacionalización.

1.09 Cabe señalar que varios paises estudiados han restringido endiversos grados las operaciones y servicios que pueden brindar los bancos. Enla mayoría de los paises, las actividades en general tienen restricciones, conexcepción de los préstamos de corto plazo, a fin de minimizar el riesgo quelas demás operaciones podrían acarrear al portafolio de un banco. En México,de acuerdo con su larga tradición de una estrecha asociación entre banqueros ygrupos industriales, hay un sistema de banca universal en el cual los bancossuscriben, emiten y comercializan acciones y obligaciones de sociedades. EnArgentina, Bolivia, Chile y Uruguay, los bancos pueden suministrar serviciosrelacionados con sus operaciones, tales como tarjetas de crédito,financiamiento comercial y administración de fideicomisos. Es más, los bancosde estos paises pueden prestar dinero a cualquier plazo de vencimiento,intermediar en divisas y valores comerciales públicos (bonos y letras detesorería).

Bancos de desarrollo

1.10 En varios de los países estudiados, una parte importante delsistema financiero consiste de instituciones financieras de desarrollo (IFDs).Las IFD son mayormente de propiedad estatal, aunque en algunos paises comoColombia, las IFDs privadas coexisten con las estatales. Según un estudioreciente de ALIDE,- en el 75Z de las IFDs de la región, el estado posee latotalidad o la mayoría del capital. Estas IFDs cuenta con el 96Z de losactivos y el 98Z del capital de totalidades de las IFDs de la región.Argentina, Bolivia, Guatemala, México y Perú son ejemplos de paises con ungran sector público de IFDs. Las IFDs pueden tener responsabilidadesmultisectoriales o sectoriales. Más del 60Z del total de activos de las IFDsson de propiedad de instituciones que tienen actividades multisectoriales. Enlos doce paises estudiados el sector público posee bancos de desarrollo quetienen responsabilidad sectorial. Generalmente cubren los siguiente sectores:

2/ nLa Banca de Fomento y el Financiamiento del Desarrollo en AméricaLatina: Desarrollos Recientes,w Asociación Latinoamericana deInstituciones Financieras de Desarrollo, Lima, octubre de 1989.

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agricultura, industria, vivienda y minería. La mayoría fueron creadas por losgobiernos a fin de canalizar recursos a sectores prioritarios. Las IFDsreciben fondos públicos y en general han mantenido una posición privilegiadacomo receptores de los continuos flujos de fondos provenientes deinstituciones multilaterales. Asimismo las IFDs brindan frecuentementeasistencia técnica.

1.11 En la mayoría de casos, el crédito de las IFDs se ha otorgado atasas preferenciales y lamentablemente en la mayoría de los paises estudiados,se siguen brindando a tasas inferiores a las del mercado. El estudio de ALIDEmuestra, que al menos el 75Z de las carteras de préstamos de más de un terciode los bancos de desarrollo de la región, han sido otorgadas a tasaspreferenciales. El préstamo subsidiado es aún más prevalente en el caso delas IFDs del sector público (el 41Z de las IFDs ha otorgado más del 752 de suspréstamos a tasas preferenciales). Aunque los préstamos subsidiados siguenconstituyendo la principal característica de las operaciones de las IFDs deAmérica Latina, en los últimos aflos ha habido una tendencia a prestar a tasasreales positivas. El estudio de ALIDE informa que mientras que en 1984 lasmáximas tasas reales de préstamo de las IFDs eran negativas en diez paises, en1986 s6lo eran negativas en seis paises.

1.12 La débil situación financiera de las IFDs sigue constituyendo unproblema importante. Esta se debe parcialmente a los altos costos deoperación, pero también a la elevada proporción de préstamos vencidos. En1986 más del 40Z de las IFDs de la región tenía al menos el 20% de su carteracrediticia atrasada en su pago. En el caso de las IFDs estatales informantes,7 de 80 tenían entre el 50Z y el lOOZ de su portafolio de préstamos vencidos.Este elevado nivel de incumplimiento, a pesar de haberse brindado préstamoscon tasas preferenciales en muchos casos, indica que tanto el manejo de loscréditos como la evaluación de proyectos por parte de las IFDs soninadecuados. Como las IFDs generalmente tienen objetivos de desarrollo,muchas se han rehusado a ejercer el derecho de embargar activos ante elincumplimiento de los préstamos en aquellos sectores que se supone debenapoyar. Por consiguiente, los créditos dirigidos con frecuencia no se hanpagado y las IFDs se han vuelto insolventes.

Asociaciones de ahorro y préstamos

1.13 Otras instituciones financieras no bancarias son los bancos deahorro (S&L) también conocidos en América Latina como 'asociaciones mutuales."Las mutuales de América Latina al igual que ocurre en otros paises, son

instituciones establecidas principalmente para financiar viviendas. EnAmérica Latina, las mutuales varian en importancia en los distintos paises.Mientras que en México tienen el 43Z del total de activos del sistemafinanciero, en Uruguay s6lo llegan a constituir el 0,2Z El sistema mutual enla mayoría de paises de América Latina es de propiedad privada. Al igual queocurre con el sistema mutual de los Estados Unidos, las asociaciones deahorros y prestamos de muchos paises de América Latina están sufriendo unatremenda crisis. Aunque este informe se concentra en la banca comercial deAmérica Latina, es importante brindar una breve descripción de las razones porlas cuales el sistema mutual de América Latina se encuentra en mal estado.Los problemas son, entre otros: (i) una función incierta en un mercado quetiene una fuerte preferencia por pasivos de corto plazo y una fuertecompetencia para préstamos y depósitos, (ii) una falta de correspondenciaestructural entre activos y pasivos que los vuelven muy vulnerables a las

crisis de liquidez, (iii) capital inadecuado debido a la reducida oinexistente base de capital que es genérica de una institución mutual, y(iv) la dependencia en subsidios estatales para sobrevivir, en un contexto enel cual la mayoría de paises de América Latina está sufriendo significativaslimitaciones presupuestales.

Mercados de capital

1.14 El desarrollo del mercado de valores en los paises de AméricaLatina se ha visto afectado principalmente por el estancamiento económico y laintervención estatal. Sin crecimiento económico las utilidades no sonsuficientemente altas como para impulsar la revaluación de las acciones y lasempresas tienen problemas para emitir capital accionario y servir sus deudas.Por otra parte, en muchos paises las políticas gubernamentales obstaculizan eldesarrollo de los mercados de capital debido a que generan inestabilidad yreprimen la intermediación financiera. Es más, los sistemas tributariostienden a imponer fuertes cargas sobre los instrumentos del mercado decapitales. En América Latina son muy comunes los elevados impuestos detimbres y la doble tributación sobre los dividendos.

1.15 Los doce paises estudiados tienen bolsas de valores. Algunas sehan establecido recientemente, como Guatemala (1986), Bolivia (1989) yHonduras (1989). Los instrumentos de corto plazo se comercializan ampliamenteen las bolsas de valores de América Latina, probablemente debido a lanaturaleza corto-placista de los mercados financieros de estos paises. Porejemplo, en Montevideo las Letras de Tesorería son los valores máscomercializados, en tanto que en México los CETES (papeles gubernamentales acorto plazo), las aceptaciones bancarias y los papeles comerciales (pagarésemitidos por las empresas) son los principales instrumentos transados. Lastransacciones en acciones son prácticamente insignificantes debido a la altainestabilidad de sus cotizaciones y volumen. Las significativas fluctuacionesen los precios de las acciones son causadas en gran parte por la poca liquidez(bursatilidad) de los mercados.

1.16 La reciente evolución de los mercados de capital de AméricaLatina, particularmente de los mercados de acciones, refleja un comportamientomuy poco dinámico y un enorme potencial de crecimiento si los paises pudieransuperar sus problemas macroeconómicos. El cuadro 1.2 muestra la evolución dela capitalización del mercado de las principales bolsa de valores de AméricaLatina. Las cifras muestran que varias bolsas de América Latina estáncomprimiendose, debido probablemente a un deterioro en el valor de cotizaciónde las acciones aunado a una disminución en el número de empresas registradasen bolsa. Las cifras muestran la significativa reducción de la capitalizaciónen los mercados de valores de Chile, Argentina, Colombia y Venezuela. Losdatos también indican las grandes fluctuaciones experimentadas por losmercados accionarios de América Latina, incluyendo la Bolsa de San Pablo, lamás grande de la región. Finalmente, el cuadro 1.2 muestra también larecuperación de los mercados de Chile, México y Venezuela desde 1986.

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Cuadro 1.2: CAPITALIZACION DE LAS PRINCIPALES BOLSAS DE VALORES

(en millones de US$)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

Argentina 3,864 2,056 974 1,386 1,171 2,037 1,591 1,519 2,025

Brasil(SaoPaolo) 9,160 12,598 10,249 15,102 28,995 42,768 42,096 16,900 32,149

Chile 9,400 7,050 4,395 2,599 2,106 2,012 4,062 5,341 6,849

Colombia 1,605 1,399 1,322 857 762 416 822 1,255 1,145

CostaRica - - - 118 156 195 246 - -

México 12,994 10,100 1,719 3,004 3,661 4,163 5,952 12,674 23,630

Perú - 1,371 685 546 397 760 2,322 831 -

Venezuela 2,657 2,441 2,415 2,762 - 1,128 1,510 2,278 1,816

Fuente: Corporación Financiera Internacional, Base de Datos de Mercados

Emergentes, 1989.

Fondos de pensiones

1.17 Al contrario de lo ocurrido en los paises desarrollados, en

América Latina los fondos de pensiones no se han convertido en importantes

inversionistas institucionales. Sin embargo, los fondos de pensiones y de

previsión desempeñlan cierto papel en la movilización de fondos en algunos

paises de América Latina, principalmente en Honduras, Chile, Brasil y Perú.

En la mayoría de paises, los fondos de pensiones son estatales. Las

contribuciones de los pensionistas constituyen un ahorro y movilización de

depósitos forzoso y por consiguiente financian objetivos estatales

específicos, como viviendas a largo plazo. La experiencia de los sistemas de

fondos de pensiones estatales de América Latina ha sido en su mayor parte

negativa. La mayoría de paises operan sistemas "pay-as-you-gol (los ingresos

equivalen a los gastos) opuestos a los sistemas de capitalización en los que

se acumula recursos para uso futuro. Estos sistemas no han funcionado porque

la proporción de contribuyentes a pensionistas son muy reducidas y se están

reduciendo en el tiempo debido a la evasión y el crecimiento del informalismo

en muchos paises, lo que genera un alto costo económico a los contribuyentes.

En Chile hubo una reforma del sistema de pensiones en 1981, donde se ha pasado

de un sistema de pensiones estatal a uno donde los ahorros son manejados por

fondos de pensiones manejados privadamente que operan a través de la

capitalización. Los trabajadores aportan el lOZ de sus salarios al plan de su

preferencia. En 1988 el total de activos del sistema de pensiones de Chile

representó 18% del PBI. Estos fondos fueron a su vez invertidos en valores

del gobierno, bonos con garantía hipotecaria y otras inversiones. De esta

manera han desempefñado un papel importante al crear un mercado para capitales

de largo plazo. Otros paises como Argentina han cambiado recientemente su

legislación a fin de permitir el establecimiento de fondos privados de

pensiones para complementar el sistema público. Sin embargo, para que

aumenten estos fondos, los paises necesitan establecer políticas

macroeconómicas que conduzcan a la estabilidad y promuevan la confianza en los

ahorros de largo plazo.

-7-

Otras instituciones financieras

1.18 Además de los bancos comerciales y de desarrollo, las asociacionesde ahorro y préstamos y los fondos de pensiones, los sistemas financieros deAmérica Latina cuentan con las siguientes instituciones: compañías deseguros, compañías de crédito para consumidores, fondos mutuales (ligeramentedesarrollados), almacenes de depósito e incipientes banca de inversión y casasde bolsa (excluyendo a Brasil y a México, donde ambos tipos de instituciónestán mas desarrollados).

1.19 Por otro lado, también existen mercados e institucionesfinancieras informales en muchos paises de la región. En el caso de los paísescon mercados financieros reprimidos, los intermediarios financieros informalesson indispensables para asegurar que el crédito fluya de los ahorristas a losinversionistas o consumidores. También desempeñan un papel crucial en lasáreas rurales. De esta manera, los mercados financieros informales sirvenasimismo como medio para movilizar capital. Estos mercados, sin embargo, al noestar regulados pueden constituirse en factores desestabilizantes y contribuira aumentar la falta de confianza en la intermediación financiera. Los mercadosinformales merecen un estudio por derecho propio y no serán analizados en elpresente informe.

B. Evolución de la estructura del sistema financiero

1.20 El Cuadro 1.3 muestra el crecimiento de los activos en lasinstituciones financieras de los doce paises estudiados durante el periodo1980-87. Lamentablemente, los cambios reales en los activos están fuertementedistorsionados debido a que las tasas controladas de cambio sesgan larepresentación en dólares. Es más, debido a su tamaño, Brasil tiene una partesustancial de los activos bancarios y de esta manera sesga fuertemente losresultados correspondientes a los doce paises estudiados. Teniendo en cuentaestas advertencias, los activos de la banca comercial, como porcentaje deltotal de activos del sistema financiero, descendió de 66.1Z en 1980 a 56.4Z en1987. Dos tercios de los activos de la banca comercial pertenecieron a bancosdel sector público. Además, debido en gran parte a la intervención estatal deentidades insolventes en varios paises, la participación de los bancos delsector público en el total de activos del sistema aumentó de 29.5Z en 1980 a36.6Z en 1987.

Cuadro 1.3: ACTIVOS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS Y SU IMPORTANCIA RELATIVA, 1980-87

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Average

Millones de USSBancos Comerciales 377,432 371,219 299,140 295,499 297,164 291,117 333, 966 346,718 326,532

Privado. 208,965 203,006 113,992 129,675 121,509 109,863 118,339 122,053 140,925

Nacional*ss/ 185,817 173,389 88,239 103,239 100,917 90,047 99,678 98,304 117,454

Extranjeros 23,148 29,617 25,753 26,436 20,592 19,817 18,661 23,750 23,472

Públicoa 168,466 168,213 185,148 165,823 175,654 181,254 215,627 224,664 185,606

Otras instit financ. 193,904 223,276 221,262 193,616 192,606 233,148 277,162 267,703 225,334

Mercado* de dinero/ 17,452 12,053 10,846 7,109 6.536 9,814 9,675 9,821 10,413

Mercado* de CapitaIl£ 176,451 211,222 210,415 186,507 186,070 223,335 267,487 257,882 214,921

Meeo: IFD- 85,457 94,573 70,9856 69,750 74,949 69,391 81,501 83,978 78,807

Total 571.335 594.495 520.401 498.114 489.769 524.265 611.12, 614.421 551.866

En Porcentaie.Bancos Comerciales 66.1 62.4 57.5 60.4 60.7 55.5 54.6 56.4 59.2

Privado. 36.6 34.1 21.9 26.5 24.8 21.0 19.4 19.9 25.5

Nacionale-JJ 32.5 29.2 17.0 21.1 20.6 17.2 16.3 16.0 21.3

Extranjeros 4.1 5.0 4.9 5.4 4.2 3.8 3.1 3.9 4.3

Públ ico* 29.5 28.3 35.6 33.9 35.9 34.6 35.3 36.6 33.3

Otras Instit. Financ 33.9 37.6 42.5 39.6 39.3 44.5 45.4 43.6 40.8

Mercados de dinerok/ 3.1 2.0 2.1 1.5 1.3 1.9 1.6 1.6 1.9

Mercado. de cepitalL' 30.9 35.5 40.4 38.1 38.0 42.6 43.8 42.0 38.9

Meso: IFD- 15.0 15.9 13.6 14.3 15.3 13.2 13.3 13.7 14.3

Total 100.O 100. O 1000 100.O 100. 100.O 100.O 100. 100.

Fuente: Banco Mundial (en base a informaci6n de los estudios por paraca).

L/ La informaci6n sobre Chile es incompleta *ntre 1980-82.

i/ Incluye crédito al consumo y pr4atamos a corto plazo a corporaciones.

No hay cifras disponibles para Bolivia, Ecuador, Cuatemala, y Paré. Cifras incompletas para Venezuela.

1/ Incluye instituciones financieras de desarrollo, mutuales de ahorro y prstatmo, compaifas de pensiones y fondos sutuos, y

compa3r-a de s*guro. Cifras no disponible* para Uruguay.

1.21 Reflejando parcialmente las dificultades de los mercados

financieros, el número total de instituciones financieras disminuyó en 11.7Z

entre 1980 y 1987 (Cuadro 1.4), pero se mantuvo la distribución entre

instituciones bancarias y no bancarias, comprendiendo los bancos alrededor de

un tercio del total de las instituciones financieras. Es importante sefñalar

aquí que como resultado de la liberalización del ingreso a fines de la década

del 70 en varios paises (particularmente en el Cono Sur) unido a

reglamentaciones poco severas en materia de regulación preventiva el número de

bancos aumentó sustancialmente y se desarrolló una situación de "exceso de

bancos." Por lo tanto no es sorprendente el descenso en el número de

instituciones en la década del 80.

9

Cuadro 1.4: NUMERO DE INSTITUCIONES FINANCIERAS, 1980-87

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Bancos 619 646 611 608 607 593 582 560Inst. no bancs. 1,182 1,337 1,304 1,240 1,177 1,140 1,129 1,123Total 1,801 1,983 1,915 1,848 1,784 1,733 1,711 1,683

En PorcentajesBancos 34.4 32.6 31.9 32.9 34.0 34.2 34.0 33.3Inst. no bancs. 65.6 67.4 68.1 67.1 66.0 65.8 66.0 66.7Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).

1.22 Durante los años 80 la banca comercial de América Latina se vióafectada por crisis financieras de diversa magnitud, conforme se documenta enel capitulo sobre crisis bancarias. El número de bancos comerciales disminuyóen 9.5Z entre 1980-87, hasta alcanzar un total de 560. Este descenso hubierasido mayor si no hubiera habido el apoyo, intervención o nacionalización demuchos bancos afectados. Muchos bancos intervenidos, inclusive varios aflosdespués de su intervención inicial permanecen bajo el manejo provisional delos bancos centrales, de bancos públicos u otras agencias estatales, y enmuchos casos continuan acumulando pérdidas. En otros paises, los bancosinsolventes fueron liquidados (Bolivia) o se volvieron a vender al sectorprivado luego de limpiar sus carteras de préstamos (Chile).

C. Profundización financiera por paises

1.23 En esta sección se examina la evolución de la profundizaciónfinanciera en los paises de América Latina durante 1980-87. La profundizaciónfinanciera o la capacidad del sistema financiero formal de un país paramovilizar recursos se puede medir a través de la evolución de los agregadosmonetarios en relación al PBI, o analizando las tendencias en la evolución delos agregados monetarios reales a través del tiempo. En esta sección seutilizan Ml y M2 para cuantificar la profundidad financiera. No se emplearonagregados más amplios como M3 6 M4 debido a las dificultades existentes paraobtener series comparables para todos los paises. Ml incluye depósitos a lavista y dinero circulante, en tanto que M2 está compuesto por Ml más depósitosde ahorros y plazo fijo. Los depósitos en dólares norteamericanos seincluyeron en M2 en aquellos paises que los permiten (Bolivia, Chile, Hondurasy Uruguay).

1.24 La profundización financiera, medida como Ml/PBI y M2/PBI variaenormemente entre los paises y a través del tiempo. Perú, Bolivia y Brasiltuvieron las menores tasas de M2/PBI de la región durante el periodo 1980-87.M2/PBI en Perú y Brasil fluctuaron ligeramente alrededor del 12Z durante elperíodo, en tanto que la relación en Bolivia promedió 1l.lZ con un valle de5.3Z en 1985 y 1986 y un pico de 17.1Z en 1981. La escasa profundizaciónfinanciera del Perú se explica por las tasas de depósito consistentementenegativas a través del periodo. La desintermediación de Bolivia a mediados delos 80 fue causada por la inestabilidad macroeconómica que desembocó en

- 10 -

hiperinflación. En el caso de Brasil, el bajo nivel de intermediación

financiera no se explica por las tasas negativas de depósito, puesto que las

tasas fueron positivas, sino tal vez por la volatilidad de la inflación y una

desconfianza generalizada en la capacidad del gobierno para efectuar las

reformas económicas necesarias.

1.25 En el otro lado del espectro, Venezuela, Honduras y Colombia

tuvieron los M2/PBI promedio más altos de las 12 paises estudiados en 1980-87.

El M2/PBI de Venezuela promedió 382, el de Honduras 30,12 y el de Colombia

26,8Z. Colombia tuvo la tasa M2/PBI más estable de los tres paises¿ La alta

intermediación financiera de estos paises en relación a los demás paises de la

región probablemente reflejan las tasas de inflación menores y más estables de

estos paises. En el caso de Colombia y de Honduras, probablemente también son

resultado de mantener tasas de interés pasivas reales positivas durante todo

el periodo (Gráfico 1.1 y Cuadro 1.5).

GRAFICO 1.1PROFUNDIZACION FINANCIERA EN PAISES SELECCIONADOS

(M2/PB1, -%)50

ro Venezuela

. Colombia

so »-~- -u-z -~. Mexico

x . -. .......22 > -_ Lctin Americe

10 ~ ' 'F.7'-.-.. ~.-_,/ '~ |Argentina

an-- Ko a - 3 v Bol¡Yiao * . * * * r U

5f0 51 a2 53 54 5 57

Yecr

1.26 Hubo una gran variabilidad en la relación M2/PBI en varios países

a través del tiempo (ver Cuadro 1.5 a continuación). La tasa M2/PBI de

Bolivia fue la más inestable de todos los paises, fluctuando entre 5.3Z en

1985 y 1986 y 17.1Z en 1987. También se observó una gran variabilidad en

Venezuela (31.5Z en 1980 y 42.3Z en 1986), Argentina (22.62 en 1980 y 11.5Z en

1985) y Uruguay (25.3Z en 1982 y 14.7Z en 1987). Como se menciono

anteriormente, Colombia, Perú y Brasil tuvieron las tasas de M2/PBI más

estables.

- 11 -

Cuadro 1.5: PROFUNDIZACION FINANCIERA POR PAISY PROMEDIOS REGIONALES, 1980-87

(M2/PBI, Z)

1980-871980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom Desv

Argentina 22.6 22.2 18.5 16.1 13.4 11.5 16.3 16.8 17.2 3.6Bolivia 15.5 17.1 15.3 12.1 9.9 5.3 5.3 8.4 11.1 4.3Brasil 13.1 12.8 12.3 11.0 11.0 11.6 13.2 10.5 11.9 1.0Chile 15.0 20.0 25.0 19.9 18.3 17.6 17.9 19.2 19.1 2.7Colombia 22.9 25.8 26.8 28.0 28.1 28.3 27.5 27.0 26.8 1.7Ecuador 19.3 18.6 18.3 17.1 16.5 18.6 20.9 15.5 18.1 1.6Guatemala 20.5 20.9 23.5 24.0 24.0 25.0 22.3 22.9 22.9 1.5Honduras 26.1 25.6 27.7 30.6 32.4 32.1 31.7 34.1 30.1 3.0México 23.6 25.7 26.4 23.9 24.2 23.3 24.3 22.6 24.2 1.2Perú 12.7 12.7 12.5 11.6 10.0 9.9 12.0 12.8 11.8 1.1Uruguay 20.3 22.4 25.2 20.3 17.3 16.6 15.8 14.7 19.1 3.4Venezuela 31.5 34.1 37.3 41.9 41.6 39.8 42.3 35.2 38.0 3.8

Promedio 20.3 21.5 22.4 21.4 20.5 20.0 20.8 20.0 20.8 0.8Desviación Std. 5.4 5.8 7.0 8.7 9.4 9.7 9.4 8.3 7.7

Fuente: Banco Mundial

Nota: Calculados usando cifras de stocks de M2 al final de cada periodo. Lafórmula utilizada es: ((M2t + M2t-1)/2)/PBIt.

1.27 Ninguno de estos paises muestra tendencias estables ascendientes odescendientes a través del periodo. Por el contrario, muchos paisesexperimentaron grandes fluctuaciones en M2/PBI. La relación M2/PBI en Chile,Colombia, Honduras, Guatemala, México y Venezuela fue mayor al terminar 1987,que al comienzo del periodo bajo estudio (al final de 1980). Todos los demáspaises experimentaron un descenso en M2/PBI. Los cambios en los agregadosmonetarios son un reflejo del volumen de las transacciones manejadas por lossistemas financieros de estos paises. Las grandes fluctuaciones en elcontexto de estructuras institucionales rígidas del sistema (número deinstituciones, sucursales y personal) pueden afectar significativamente loscostos y la rentabilidad, y por lo tanto debilitar la viabilidad de lasinstituciones.

1.28 Como complemento al análisis de la tendencia de M2/PBI, esinteresante analizar la evolución de Ml en relación a M2. En un contexto deinflación alta y fluctuante, es razonable esperar una disminución en la Mlrespecto a la M2, debido al costo de oportunidad de mantener balancesmonetarios que no devengan intereses (M1). En Chile y Colombia la ofertamonetaria disminuyó en relación al PBI, pero fuertes aumentos reales en losactivos casi líquidos (cuasi dinero) generaron una M2/PBI sustancialmentemayor en 1987, en relación al inicio del periodo estudiado. FinalmenteHonduras, Guatemala y Venezuela fueron los únicos paises en que, tanto el Mlcomo el M2, aumentaron en relación al PBI, teniendo Honduras y Venezuela lasproporciones más elevadas.

- 12 -

1.29 El impacto de las tasas de interés sobre la movilización de

depósitos se puede medir comparando las tendencias en las tasas de depósitos

reales con las de los agregados monetarios. Las tasas promedio de interés

real en la región han sido negativas todos los afños, excepto en el lapso

1982183. Se volvieron altamente negativas desde entonces hasta 1986, y

moderadamente negativas en 1987. La imagen global incluye enormes variaciones

entre países, agregando los elementos de incertidumbre e inestabilidad a

sistemas financieros que ya se encontraban debilitados, generando las

condiciones para una disminución sustancial del nivel de depósitos bancarios

reales (Gráfico 1.2).

GRAFICO 1.2M2/PBI Y TASAS DE INTERES

(EN PORCENTAJES)

(M2/GDF Handuras Peru

4 _, u-'--'-' * 4 .

_1 _4

Brazil ~~Uru-gucy

2t m 2 '

00 El 02 03 S4 05 El 07- M0 el 02 53 04 15 0E 0

Yecra Yearn

1.30 Los sistemas financieros de América Latina no s610 han sufrido por

la inestabilidad macroeconómica y falta de confianza del público, sino que

además han sido afectados por las altas tasas reales de interés sobre

depósitos en Estados Unidos. Esto significa que para poder disminuir la fuga

de capitales, las instituciones financieras nacionales debían pagar tasas

reales sumamente altas para compensar por el riesgo-país. Las tasas de

interés reales nacionales no reguladas en muchos países de América Latina

aumentaron significativamente en la década del 80, brindando a los

inversionistas altos retornos sobre sus ahorros financieros para compensarlos

por el riesgo. En muchos casos ni siquiera estos altos retornos fueron

suficientes para prevenir la fuga de capitales.

.. ., . . =i

- 13 -

D. Indicadores de la profundización financiera agregada

1.31 Esta sección intenta analizar la evolución de la profundizaciónfinanciera en forma agregada para los doce paises estudiados. Los datosagregados "regionales" se han reunido en base a los datos de cada país. Sinembargo los resultados deben ser tomados con cuidado porque al agregar losdatos las tendencias opuestas se contrapesan. Es más, para agregar parte dela información denominada en monedas locales, fue necesario convertir losdatos en dólares, lo que podría generar distorsiones en los resultados puestoque no pudimos usar tasas de cambio reales debido a la carencia de datosconsistentes.

1.32 El Cuadro 1.6 siguiente muestra el agregado de los indicadores deprofundización financiera correspondiente a los paises estudiados. Medidacomo el promedio aritmético de la relación Ml/PBI para los doce paises, laM1/PBI correspondiente a la región disminuyó ligeramente de 10Z en 1980 a 8Zen 1987. La M2/PBI medida en forma similar fue más estable, bordeando el 20Zen todo el periodo.

Cuadro 1.6: PROFUNDIZACION FINANCIERA, 1980-87(Promedios Anuales, Z)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Promedios AnualesM1/PBI 10.0 9.6 9.4 8.8 8.5 8.0 8.3 8.0M2/PBI 20.3 21.5 22.4 21.4 20.5 20.0 20.8 20.0

Promedios Ponderadosa'M1/PBI 9.1 8.8 8.7 7.8 5.8 6.7 7.8 6.9M2/PBI 19.3 20.4 20.8 19.1 15.4 17.9 19.0 16.3

En Millones de US$ de 1980b/Tasa de Crecim. de Ml 8.3 -13.2 -35.6 -10.9 -6.4 -9.8 36.1 -29.5Tasa de Crecim. de M2 15.2 -3.7 -39.0 1.1 -3.3 -10.9 14.7 -20.0

Fuente: Banco Mundial.

al Promedios ponderados utilizando pesos implícitos obtenidos sumando cifrasde cada país convertidas en dólares americanos.

b/ Deflactados por el Indice de Precios al Consumidor; final del periodo.

1.33 Promedios "regionales" de las relaciones M1/PBI y M2/PBI tambiénse obtuvieron ponderando la importancia relativa de los diversos paises (enbase a las ponderaciones implícitas obtenidos al convertir las cifras de Ml,M2 y PBI en dólares y afñadiéndolas a todos los paises). Al utilizar promediosponderados, M1/PBI disminuyó de 9.2Z a 7.1Z y M2 de 19.9Z a 16.8Z, con lo cualse hizo más evidente la desintermediación. Intuitivamente estas cifrastendrían más sentido puesto que los paises grandes como Brasil y Argentinaexperimentaron una desintermediación financiera durante el periodo. No sólodisminuyeron las relaciones regionales de Ml/PBI y M2/PBI sino también losniveles de los agregados monetarios (Ml y M2) medidos a precios constantes.

- 14 -

El Ml real en promedio descendió en 12.2Z entre 1980 y 1987, y el M2 real en

10.3Z en el mismo periodo.

1.34 Al igual que en los paises en forma individual, la relación

"regional" M2/PBI fue más estable que la relación Ml/PBI. Esta mayor

estabilidad podría deberse entre otras razones, a que parte del cuasi-dinero

de la región incluye depósitos indexados o denominados en dólares, que

proporcionan cobertura contra pérdidas del poder adquisisivo. El Gráfico 1.3

ilustra esta situación.

GRAFICO 1.3TENDENCIAS EN AGREGADOS MONETARIOS

(EN PORCENIAJES)

25

2Q2 D- M2/GDP

% 152 Qucaimoney

ta. _ ~ » >s v 'x + 1/GDP

s. . . . . . a

en el 12 U 54 es lI ;-Yaor3

II. IMPACTO DE LAS POLITICAS MACROECONOMICAS EN EL SISTEMA FINANCIERO

2.01 En este capitulo se analiza el impacto de las políticas cambiarias

monetarias y fiscales, así como las actividades de intermediación de los

bancos centrales en el sistema financiero. Como antecedentes del análisis se

resumen los efectos de la recesión de 1981-1983 y de la deuda externa en el

proceso de ahorro-inversión de América Latina. El enfoque empleado no

consistió en enumerar los factores macroeconómicos que pueden generar

problemas financieros, sino mas bien en examinar cómo pueden repercutir en el

sistema financiero las políticas macroeconómicas inadecuadas. Este enfoque se

debió a dos razones: primero porque hay amplia evidencia en la literatura3 1

sobre las principales causas macroeconómicas de los problemas financieros;

y en segundo lugar porque una sección sobre políticas macroeconómicas puede

ser un buen complemento para los demás capítulos sobre políticas económicas,

normativas y de supervisión que afectan a los bancos. Las políticas sobre la

tasa de interés, aunque son de naturaleza macroeconómica, se analizan en el

Capitulo IV, puesto que en la mayoría de paises de América Latina se han

3/ Ver por ejemplo, el documento de Manuel Hinds titulado Economic Effects

of Financial Crisis," Banco Mundial, PPR Working Papers, octubre 1988,

WPS 104.

- 15 -

empleado para lograr metas económicas distintas de la estabilidad monetaria ymacroeconómica.

A. Ahorro, inversiones y flujos externos

2.02 Por lo menos desde comienzos de la década del 80, los gobiernos deAmérica Latina han enfrentado una difícil situación en su sector externo.Durante el decenio de 1970, en la mayoría de países de América Latina se podíaconseguir créditos externos a tasas de interés bajas, aunque variables. Acomienzos de los aflos 80s, como resultado de la crisis de pagos de México ylas políticas monetarias restrictivas aplicadas por los EEUU para controlar suinflación interna, disminuyó la disponibilidad de créditos extranjeros entanto que su costo aumentó en forma dramática. La demanda de productosbásicos que generalmente es afectada por las políticas de contracción,disminuyó y se mantuvo débil durante la mayor parte de los afños 80, conexcepción de unos pocos productos, lo que ocasión menores precios para lamayoría de productos exportados por los paises latinoamericanos y una drásticadisminución en sus términos de intercambio. De esta manera los paises fuerongolpeados por un menor acceso al crédito, un mayor costo del dinero y undeterioro de sus términos de intercambio.

2.03 A partir de 1980, las tasas de interés mundiales aumentarondramáticamente, lo que determinó que las naciones en vías de desarrollo sefijaran como meta la disminución de sus préstamos externos. En muchos paiseseste objetivo no pudo ser logrado porque arrastraban deficits en cuentacorriente difíciles de equilibrar a corto plazo y ya estaban sobre-endeudados.Es más, su deuda externa había sido contraída en gran parte, a tasasflotantes. No se encontraban en situación de amortizar el principal y por lotanto sus obligaciones existentes de pago de intereses se elevaronfuertemente. El servicio de esta deuda ejerció una fuerte presión en lospresupuestos públicos, puesto que gran parte de la deuda era gubernamental.Esta presión aumentó aún más porque los gobiernos asumieron obligacionesexternas del sector privado. Este problema se complicó por la incapacidad delos gobiernos para movilizar recursos, ya sea a través de impuestos más altoso de los sistemas financieros nacionales. Para mantener la formación y elcrecimiento del capital, las naciones en vías de desarrollo necesitabanaumentar el ahorro interno para compensar los menores flujos del exterior.Como muchos no pudieron lograrlo, el resultado fue un descenso en la formaciónde capitales y un menor crecimiento económico.

2.04 El doble impacto de los agudos incrementos en el servicio de susdeudas y el deterioro de sus términos de intercambio comercial colocó a lospaises de América Latina en una difícil situación de balanza de pagos. Cuandolos bancos transnacionales se enfrentaron con el potencial incumplimiento deMéxico en 1982, empezaron a escasear los préstamos voluntarios a paises deAmérica Latina y éstos se enfrentaron con la necesidad de reestructurar susdeudas, extendiendo los plazos del principal y refinanciando parte del interésvencido. El monto de crédito proporcionado por instituciones oficiales einternacionales no cubrieron las brechas de la balanza de pagos y los flujosexternos se volvieron negativos para paises que son esencialmente importadoresde capital. El periodo de ajuste ha sido largo y doloroso en la mayoría delos paises. Se hizo necesario obtener superávits en las cuentas corrientespara cubrir los pagos externos y movilizar recursos internos para financiar unnivel de inversiones capaz de un crecimiento económico sostenido.

- 16 -

2.05 Los esfuerzos realizados no fueron suficientes y el crecimiento

del PBI disminuyó considerablemente en relación a años anteriores. El

crecimiento promedio anual del PBI correspondiente a los 12 paises estudiados

sólo alcanzó el 1Z en el periodo 1980-87 (Cuadro 2.1), significativamente por

debajo del crecimiento de la población y generando con ello menores ingresos

per cápita. El ahorro interno también fue insuficiente para generar los

recursos necesarios para financiar la inversión y los pagos externos. El

Gráfico 2.1 muestra la evolución de las inversiones brutas y los ahorros.

Desde 1982 América Latina se convirtió en un exportador neto de recursos.

Estas transferencias negativas tuvieron fuertes efectos deflacionarios en las

economías nacionales.

Cuadro 2.1: PRODUCTO BRUTO INTERNO, POR PAISES, 1980-87

(tasa de crecimiento, Z)

1980-

País 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 87

Argentina 1.5 -6.7 -5.0 3.0 2.6 -4.5 5.5 2.0 -0.5

Bolivia -0.9 0.9 -4.4 -6.5 -0.3 -0.2 -2.9 2.1 -1.6

Brasil 9.1 -3.1 1.1 -2.8 5.7 8.4 8.0 2.9 2.8

Chile 7.8 5.5 -14.1 -0.7 6.3 2.4 5.7 5.6 1.3

Colombia 4.1 2.3 1.0 1.6 3.4 3.1 5.1 5.4 3.1

Ecuador 4.9 3.9 1.2 -2.8 4.2 4.3 3.2 -5.2 1.2

Guatemala 3.8 0.7 -3.5 -2.6 0.5 -0.6 0.1 3.1 -0.3

Honduras 1.3 1.5 -2.0 -0.2 2.8 3.2 2.7 4.2 1.7

México 8.4 8.8 -0.6 -4.2 3.6 2.6 -3.8 1.5 1.0

Perú 4.5 4.4 0.2 -12.3 4.8 2.4 9.5 6.9 2.0

Uruguay 6.0 1.9 -9.4 -5.9 -1.5 0.3 6.6 4.9 -0.6

Venezuela -2.0 -0.3 0.7 -5.6 -1.4 0.3 5.2 3.0 0.2

Promedio 4.0 1.7 -2.9 -3.3 2.6 1.8 3.7 3.0 0.9

Fuente: Banco Mundial.

2.06 Frente a la carencia de divisas, los paises de la región buscaron

formas alternativas de tratar con los acreç ores extranjeros. Algunos paises,

como Chile, Colombia, Guatemala, Honduras,- Uruguay y Venezuela se

mantuvieron al día en sus pagos de intereses, al menos inicialmente. Chile y

Colombia fueron los únicos paises que también pagaron una parte significativa

del principal. Chile también utilizó un exitoso programa de swaps de deuda-

por-capital para disminuir su endeudamiento externo. Otros paises optaron por

una actitud de confrontación, dando prioridad a los gastos nacionales respecto

a sus deudas externas y declararon moratorias parciales o limitaron el pago de

intereses a proporciones predeterminadas de sus exportaciones. La estrategia

fracasó debido a que los recursos externos "ahorrados" no se utilizaron para

el ajuste económico, sino para financiar políticas expansionistas, que

4/ Guatemala y Honduras no son considerados paises altamente endeudados.

- 17 -

causaron fuertes presiones sobre sus economías, altas tasas de inflación,escasez de divisas y finalmente, profundas recesiones.

2.07 En general, la mayoría de paises altamente endeudados de laregión, no pudieron sostener el crecimiento económico debido principalmente aque los ahorros internos no eran suficientes para financiar los requerimientosde inversión y de transferencias al extranjero. Esto sugiere una absolutanecesidad de (i) reestructurar sus economías y sectores financieros paraobtener un mayor grado de eficiencia en la asignación y utilización derecursos; y (ii) establecer un sistema internacional efectivo para aliviar lapesada carga de la deuda externa.

2.08 Chile y Colombia parecen ser las únicas excepciones a la regla deinestabilidad económica y monetaria, insuficiente ahorro interno y bajas tasasde inversión. El caso de Chile es particularmente importante debido alcarácter estructural de muchas de sus reformas. Además de sus innovadorasreformas financieras, tales como la privatización del sistema de los fondos depensiones y la reorganización institucional y financiera de la bancacomercial, el gobierno chileno ha promulgado una nueva ley de banco centralque limita la intervención del gobierno sobre la autoridad monetaria,eliminando así una fuente potencial de financiamiento inflacionario dedéficits públicos. Es más, el marco de las políticas económicas estimuló alsector exportador y a la inversión extranjera privada, tanto directa comofinanciera. Esta es tal vez la conclusión más importante que otros paisespodrían sacar de la experiencia chilena: sin un flujo positivo de inversionesextranjeras y de transferencias tecnológicas, el desarrollo económico serálento y difícil. Por este motivo, cualquier solución al problema de la deudaexterna tendría que promover un contexto macroeconómico tendiente a lanormalización del crédito internacional mediante mecanismos comerciales, laexpansión de la inversión extranjera directa y la repatriación del capital.Otro país que logró tasas altas de inversión fue Perú en un marcomacroeconómico que no le permitió sostener dichos niveles de inversión. Porejemplo, las altas tasas de inversión en 1986/87 fueron sostenidas por un tipode cambio sobrevaluado y generaron una pérdida masiva de las reservas demoneda extranjera.

2.09 La inversión y el crecimiento futuro son las variables masafectadas en una situación de deterioro, como la descrita. En América Latina,la inversión bruta total descendió de 22.1Z del PBI en 1980 a 14.5Z del PBI en1985, para luego recuperarse parcialmente a 15.6Z en 1987. Luego de hechaslas deducciones por depreciación quedan en una caída de la inversión de estamagnitud, muy pocos recursos para el gasto en maquinarias, equipos,construcción y existencias. A precios constantes, la inversión interna brutaagregada de los paises estudiados fue en 1987 equivalente a aproximadamente el65Z del nivel en 1980.

2.10 El ahorro interno también descendió en relación al PBI, pero a unritmo menor que las inversiones. Esto pone de relieve el importante ycontinuo esfuerzo desplegado por los paises de América Latina para reducir lademanda agregada. El nivel de pagos netos al exterior que promedió 2.6Z delPBI total para el periodo 1983-87, es un claro indicador de los esfuerzosrealizados.

2.11 Pasando de los agregados regionales a las cifras de cada país,pueden observarse marcadas diferencias entre los paises. Por ejemplo, las

- 18 -

economías de Brasil y Chile crecieron a tasas de 2.8Z y 1.3Z, respectivamente,

en 1980-87, aunque siguiendo políticas macroeconómicas diferentes. El mercado

financiero brasileflo está bastante fragmentado y opera en un ambiente

inflacionario, con limitada flexibilidad en la asignación de fondos debido a

los amplios controles de divisas y de crédito. Estas limitaciones no

impidieron una evolución satisfactoria del ahorro interno, que rep-resentó 21%

del PBI en 1987. En Chile, una política orientada hacia el mercado liberalizó

los controles y privatizó los intermediarios financieros que hablan sido

nacionalizados durante la crisis de 1981-83. Con la ayuda de un sistema

monetario orientado hacia la estabilización, el ahorro bruto en Chile aumentó

de 16.8% del PBI en 1980 a 22.1Z en 1986. Colombia alcanzó el mayor

crecimiento económico del periodo (3.1Z anual) al mismo tiempo que mantenía

sus relaciones ahorro-PBI y un conjunto estable de variables macroeconómicas.

2.12 Entre los paises que experimentaron poco o ningún crecimiento

entre 1980 y 1987, merecen especial atención México y Uruguay. México empezó

a desmantelar una gama de reglamentaciones económicas hacia mediados del

periodo estudiado y pudo sostener la mayor tasa de ahorro, 25.7Z del PBI en

1980-87. Uruguay, duramente golpeado por la crisis de 1981-83, adoptó medidas

significativas para ajustar su economía, incluyendo la reestructuración de

importantes sectores económicos y reanudó su crecimiento económico en 1985.

2.13 El Gráfico 2.1 compara la evolución del ahorro y la inversión para

la "región" en su conjunto. El gráfico muestra claramente el significativo

descenso de la inversión, que desde 1982 ha estado por debajo del ahorro

interno la que pone de relieve el hecho de que la "región" se ha convertido en

exportadora neta de recursos.

GRAFICO 2.1TENDENCIAS EN AHORRO E INVERSION

1980 US$s 100)

Index < - SaY inga

ea

Yeer

2.14 La habilidad de los mercados e instituciones financieras para

movilizar recursos depende en gran medida del contexto macroeconómico en el

que operan. Como se podrá apreciar en la próxima sección, el contexto general

de inestabilidad macroeconómica de la región, unida a las escasas perspectivas

para el ahorro externo y las bajas tasas de inversión, han afectado

dramáticamente el desarrollo de los sistemas financieros de América Latina y

han detenido el proceso de profundización financiera en muchos de sus paises.

- 19 -

B. El impacto de las políticas sobre la tasa de cambio

2.15 Los Oshocks" externos en muchos casos han sido responsables de losdesequilibrios existentes en los paises de América Latina. Estos shocks (valedecir el deterioro de los términos de intercambio comercial, el cese de flujosde capital internacional, o la elevación de las tasas de interés mundial,entre otros) generaron desequilibrios externos que pueden afectar muygravemente al sector financiero. A menos que se manejen efectivamente contasas de cambio adecuadas y con otras políticas de ajuste, estos shocks puedentener impactos duraderos en las economías. En América Latina, las políticassobre la tasa de cambio han sido notoriamente inflexibles y por consiguienteno han servido como mecanismos para aislar a la economía interna de los shocksexternos. En realidad, en varios paises, la propia naturaleza de laspolíticas cambiarias sólo ha servido para inducir distorsiones que se han idoacumulando a través del tiempo.

2.16 Todos los paises de América Latina tienen algún tipo de controlsobre sus tasas de cambio. En algunas ocasiones los controles cambiarios ylas "flotaciones sucias" se han empleado para fijar tasas a nivelessobrevaluados, que han desalentado las exportaciones, han fomentado la fuga decapitales y han provocado niveles inadecuados de reservas internacionales. Elmanejo cambiario ha tenido consecuencias importantes en la compleja mezcla depolíticas macroeconómicas y financieras en los paises de América Latina. Acomienzos de la década del 80, cuando fue evidente que los términos deintercambio se deteriorarían y que ya no habría financiamiento externodisponible, los tipos de cambio fueron sometidos a presiones devaluatorias.El Cuadro 2.2 muestra la evolución de las tasas de cambio en los paisesestudiados de América Latina. Las tasas de cambio de los paises estudiados sedeflactaron por la relación entre los niveles de precios de los EEUU y los delpaís en cuestión. Para deflactar las tasas de cambio se utilizaron losindices de precio al consumidor. A riesgo de simplificar demasiado, lascifras muestran las significativas fluctuaciones en las tasas de cambio realesde varios paises durante los afños 80s. Con estas grandes fluctuaciones, esdifícil tener un sistema financiero sólido. La incertidumbre sobre lapolítica cambiaria y la sobrevaluación de la moneda nacional ocasionan: (i)la fuga de capitales; (ii) distorsiones en los precios relativos (a favor debienes no comerciables), empeoran la balanza de pagos y contribuyen a la maladistribución de los recursos reales; (iii) la concentración de la actividadbancaria hacia la especulación en vez que hacia los préstamos para finesproductivos; (iv) el deterioro de las carteras crediticias de los bancos luegode cada devaluación; y (v) el surgimiento de expectativas crónicas de futurasdevaluaciones y de aumentos de precios que refuerzan todo lo anterior y puedenocasionar tasas de interés reales sumamente altas.

- 20 -

Cuadro 2.2: TASAS REALES DE CAMBIO RESPECTO AL DOLAR DE EEUU

(Base: 1980 = 100)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Argentina 100 71 67 89 50 42 198 136

Bolivia 100 101 44 31 8 a/ 35 138

Brasil 100 85 79 66 73 72 99 67

Chile 100 95 90 95 127 125 173 180

Colombia 100 94 91 91 100 107 128 147

Ecuador 100 94 84 69 80 91 83 118

Guatemala 100 98 102 101 102 89 65 119

Honduras 100 100 96 91 91 91 88 90

México 100 85 59 68 90 82 67 71

Perú 100 79 72 58 65 53 96 67

Uruguay 100 93 96 85 140 135 139 131

Venezuela 100 94 89 87 80 130 118 185

Fuente: Banco Mundial.

Nota: Un aumento en el indice refleja una devaluación.

a/ Menos de uno.

2.17 Los productores no han recibido señales claras respecto a la

evolución de los tipos de cambio. Las tasas de cambio sobrevaluadas a fines

de los años 70s y comienzos de los 80s, favorecieron la producción de

artículos no comerciables y fomentó la dependencia de insumos importados. Los

sistemas financieros nacionales tendieron naturalmente a financiar actividades

no comerciables, favorecidas por una moneda sobrevaluada. Al devaluarse las

monedas nacionales, cambiaron los precios relativos y las instituciones

financieras descubrieron que habLan otorgado préstamos a empresas que

súbitamente dejaron de ser rentables. Su primera reacción fue continuar

prestando a estas empresas para mantenerlas solventes e impedir su propia

quiebra. Una asignación de crédito de este tipo tien 9d a expulsar a lasfirmas eficientes y demora la recuperación económica.-

2.18 Las devaluaciones y expectativas de futuras devaluaciones,

combinadas con tasas de interés controladas, tendieron a estimular la fuga de

capitales privados. Estas fugas eran ilegales en las naciones que tenían un

control cambiario, pero cuando los incentivos se hicieron irresistibles, las

autoridades carecieron de los medios para controlarlas. La estimación de los

flujos de salida de capitales plantea difíciles dudas metodológicas. Sin

embargo, las grandes discrepancias existentes entre los aumentos de la deuda

externa de los paises y los usos financieros registrados en las cuentas de las

balanzas de pagos de muchas naciones de América Latina a comienzos de la

década del 80, indudablemente reflejan una voluminosa fuga de capitales.

2.19 La fuga de capitales plantea complicados dilemas para las

políticas cambiarias. Aunque algunas fugas de capitales ocurren porque las

5/ Hinds (op. cit.).

- 21 -

personas desean colocar sus activos fuera del alcance de impuestos oconfiscaciones, los grandes flujos que han ocurrido desde comienzos de losafños 80s han provenido incuestionablemente de la percepción de que era másprobable que las tasas de retorno ajustadas de acuerdo al riesgo fueranmayores en el exterior, que dentro de las naciones en vías de desarrollo,particularmente cuando se tomaba en consideración la devaluación anticipada.Desde comienzos de la década del 80 todas las consideraciones relevantes hanalentado a los inversionistas a colocar sus fondos en el exterior: (1) lastasas de retorno sobre los depósitos en las naciones industrializadas, hansido relativamente altas, (ii) a veces las tasas de retorno para colocacionesen naciones en vías de desarrollo han sido bajas, pero incluso cuando han sidoaltas han estado sujetas a una considerable volatilidad e incertidumbre. Lasrecesiones y la característica general de incertidumbre de las economías deAmérica Latina en la década del 80 han desalentado además que el capital deriesgo permaneciera en sus paises, (iii) en los paises más endeudados deAmérica Latina el riesgo de devaluaciones reales se ha mantenidopermanentemente alto. Los gobiernos han descubierto que al no devaluarsuficientemente sus monedas, el público esperaba devaluaciones posteriores ycontinuaba sacando sus capitales; pero la devaluación misma inducia confrecuencia expectativas de que habrían más devaluaciones, con lo que sefomentaba aún más la fuga de capitales.

2.20 Por inevitables que fueran, estas devaluaciones a comienzos de ladécada del 80 tuvieron consecuencias devastadoras en las finanzas nacionales.El equivalente de la deuda externa en moneda nacional aumentó bruscamente concada devaluación y el aumento en las tasas de interés mundial. Esto impulsó alos gobiernos a asumir la deuda privada para aliviar los apuros financierosprivados; es más, la escasez de divisas efectivamente significó que los bancoscentrales tuvieran que asumir parte de la deuda. A su vez, las empresas quese habían desarrollado a través de la década del 70 en base a tasas de cambiosobrevaluadas y con disponibilidad de financiamiento externo, se encontraroncon que ya no eran rentables, a veces hasta el punto de perjudicarefectivamente el valor de sus obligaciones con instituciones financierasnacionales.

2.21 Volviendo al Cuadro 2.2, si se presume que las tasas de cambio dela década del 80 eran apropiadas, lo que implica una sobre simplificación,puede notarse que las monedas de varios paises estaban sumamente sobrevaluadasal finalizar el periodo, en relación al dólar estadounidense. Este es el casode Brasil, Perú, México y Honduras. En Bolivia las tasas de cambio fijascombinadas con una inflación sumamente alta provocaron una sobrevaluaciónextraordinaria en 1984 y 1985 cuando la relación de la tasa paralela (ilegal)con la tasa oficial estaba por encima de 100:1. Esto se corrigió en lasegunda mitad de 1985.

2.22 Honduras, el único país de América Latina que logró mantener unatasa de cambio fija y constante durante el periodo, pudo hacerlo gracias a quesu inflación no era muy distinta de la prevalente en los EEUU, especialmenteentre 1983 y 1987. Sin embargo, al finalizar 1987, la lempira estabaevidentemente sobrevaluada con respecto al d6lar. Guatemala tambiénexperimentó una inflación baja a comienzos de la década del 80, lo que lepermitió mantener su tasa de cambio respecto al dólar, pero los grandesaumentos de precios ocurridos entre 1985 y 1986 obligaron a Guatemala adevaluar su moneda en 1987. Los demás paises tuvieron monedas subvaluadas alterminar el periodo, en relación a 1980, lo que reflej6 los esfuerzos

- 22 -

realizados por volver más competitivas sus economías y disminuir la fuga de

capitales.

C. El impacto de las políticas fiscales y monetarias

2.23 Una fuente común de desequilibrio es el desbalance fiscal interno.

Este desequilibrio puede surgir de problemas en la recaudación de impuestos,

de un volumen excesivo de subsidios, de la falta de una programación adecuada

de los gastos, o de la existencia de empresas públicas ineficientes que operan

a pérdida. El financiamiento del déficit con frecuencia ocasiona:

(i) dificultades al sector privado para competir con el público por los fondos

prestables (crowding out), debido a la imposición de restricciones de crédito

a los bancos o la elevación de las tasas de interés. Esta situación origina

falta de liquidez en el sector privado, altas tasas de interés, dificultades a

las empresas para pagar sus deudas y carteras de la banca comercial con

ingentes problemas; (ii) la imposición de inversiones forzosas a los bancos o

la fijación implícita de impuestos confiscatorios a los bancos lo que conduce

a mayores márgenes y a la desintermediación financiera; y (iii) la expansión

monetaria que lleva a una elevada inflación y sus posteriores efectos

negativos sobre el sistema financiero. Estos efectos se complican con los

provenientes de los desequilibrios externos.

2.24 El análisis también sefñala que un problema importante que afecta a

los sistemas financieros de varios paises de América Latina es la acumulación

de la deuda pública interna. En algunos paises (Brasil, Argentina y Perú)

esta deuda se está acumulando a niveles claramente insostenibles. El continuo

aumento de la cuota de crédito al gobierno en el crédito interno total

constituye un indicador del incremento sustancial en el stock de la deuda del

sector público. En Brasil esta relación subió de 19Z en 1980 a 45Z en 1988.

En Argentina se incrementó de 40Z en 1984 a 53X a mediados de 1989, y en el

Perú de 33Z en 1982 a 40Z hacia fines de 1988. En el caso de Argentina y

Brasil un factor clave en la acumulación de deuda fue la creciente tasa de

interés real que esta devengaba. Perú está un paso detrás en el proceso y la

deuda se está acumulando no debido a tasas reales positivas de interés sino

s6lo para cubrir los déficits del sector público. Una vez que el país se

embarque en un esfuerzo de estabilización, a no ser que se haga algo para

reducir parte de la deuda interna, al aumentar las tasas reales se podría caer

en el mismo circulo vicioso, en el cual la acumulación de intereses impagos

retroalimenta el déficit fiscal, lo que ocasiona una mayor inflación, tasas de

interés real más altas y problemas financieros.

2.25 El gran endeudamiento del sector público afecta el sistema

financiero en varias formas. En primer lugar, tal como se mencionara

anteriormente, tiende a aumentar el nivel general de las tasas de interés,

puesto que el gobierno paga altas tasas de interés para poder atraer a los

inversionistas, que a través del tiempo están menos dispuestos a mantener esta

deuda. Las altas tasas reales alientan al gobierno a financiar sus déficits

mediante emisiones monetarias en vez de contrayendo nueva deuda interna. En

segundo lugar, la deuda del sector público se ha vuelto tan grande en relación

a la disponibilidad de la economía para sostenerla, que el financiamiento

disponible para el sector privado desaparece casi totalmente. De esta manera,

el sistema bancario se convierte básicamente en un mecanismo para financiar al

sector público. Este financiamiento se hace directamente, mediante la compra

de bonos del estado o indirectamente a través de inversiones forzadas o

encajes acumulados en el banco central, que se imponen para neutralizar la

- 23 -

expansión monetaria necesaria para financiar los déficits públicos. En tercerlugar, si la política monetaria (y el sistema financiero) deben asumir lacarga del desequilibrio fiscal bajo la forma de restricciones crediticias yaltas tasas de interés, esto probablemente afectará a los sectoresproductivos, cuyo crédito será caro y racionado y desembocará en apurosfinancieros.

2.26 Los países que tienen un nivel alto de endeudamiento debenestudiar las formas de disminuir el total de su deuda circulante. Altransferir la deuda pública de las cuentas del sector público a las cuentasdel banco central, lo que ha sido el mecanismo más utilizado, sólo se ocultael problema y se retrasa su solución final. La liberalización de las tasas deinterés en el contexto de un alto endeudamiento interno público, puedecontribuir al desequilibrio fiscal. Los gobiernos deben enfrentar la realidadde que los gastos se financiaron a través del equivalente de un impuesto enlos mercados de/ capital y que la liberalización tiene el efecto de eliminarese impuesto.- Además del ajuste fiscal, el stock de la deuda se puededisminuir mediante: (i) swaps de deudas por capital social en los activospúblicos reales, (ii) swaps de la deuda por otros activos financieros que nose puedan utilizar como medio de pago, o (iii) reestructurando la deuda. Losgobiernos deben evitar caer en la trampa de continuar refinanciando estasdeudas a las nuevas tasas de interés porque tarde o temprano ello llevará auna situación explosiva en la cual la deuda interna pública puede crecerfuera de control.

Inflación y ahorros financieros

2.27 La percepción general sobre los efectos inflacionarios en losinstrumentos financieros es la reducción de los rendimientos reales. Otraconsecuencia más importante aún es la erosión del valor del principal. Desdeel punto de vista del ahorrista, la inflación es un riesgo, implícitamenteincluido en el costo del capital. Los altos márgenes y tasas activassumamente elevadas puede causar apuros a los prestatarios, en tanto que losahorristas no reciben, ni siguiera en los sistemas orientados hacia elmercado, suficiente rendimiento para cubrir las pérdidas del capital. Este esprecisamente al caso de América Latina.

2.28 Los paises que han mantenido tasas de inflación bajas y establesgeneralmente han manejado satisfactoriamente el crecimiento del sectorfinanciero, inclusive cuando se regularon las tasas de interés, siempre ycuando estas reglamentaciones fueran sensatas. Este fue ciertamente el casoen muchos paises en América Latina. Paises con una inflación baja y estable,como Colombia y Venezuela tuvieron sistemas financieros más profundos que elresto de América Latina. De otro lado, Argentina que ha experimentado durantemucho tiempo una inflación elevada y variable, ha sufrido un descenso en suprofundización financiera de 55Z del PBI en 1978/79 a 16Z en 1986. En Boliviatambién ha disminuido la profundización financiera debido a la inflación. Sepuede generalizar y sostener que en América Latina los países con las mayorestasas de inflación han tenido la menor profundización financiera y las tasasde crecimiento real más lentas. Brasil puede ser la excepción a la regla,

6/ Carlos Alfredo Rodríguez, "Macroeconomic Policies for StructuralAdjustment,n WPS 247, The World Bank, agosto 1989.

- 24 -

puesto que ha crecido significativamente no obstante la alta inflación y su

baja profundización financiera (ver el Cuadro 2.3 a continuación).

Cuadro 2.3: TASAS DE INFLACION, 1980-87

(Promedios de cada Periodo, Z)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Avg.

Argentina 100.8 104.0 165.2 344.2 626.7 672.2 90.1 131.3 279.3

Bolivia 47.2 29.0 132.6 269.0 1,281.6 11,980.0 276.4 14.6 1,753.8

Brasil 82.3 106.0 97.6 141.8 197.2 226.8 145.2 229.7 153.3

Chile 35.1 19.7 9.9 27.3 19.8 30.7 19.5 19.9 22.7

Colombia 25.9 27.5 24.5 19.8 16.1 24.0 18.9 23.3 22.5

Ecuador 13.0 16.4 16.2 48.4 31.3 28.0 23.0 29.5 25.7

Guatemala 10.7 11.4 0.4 4.5 3.4 18.7 37.0 7.4 11.7

Honduras 18.1 9.4 9.0 8.3 4.6 3.4 4.4 2.5 7.5

México 26.4 28.0 58.6 102.0 65.6 57.7 86.3 131.8 69.5

Perú 59.2 75.4 64.4 111.2 110.2 163.4 77.9 85.9 93.5

Uruguay 63.4 34.0 19.0 49.2 55.3 72.2 76.4 63.6 54.1

Venezuela 21.6 16.0 9.7 6.3 12.2 11.4 11.6 28.0 14.6

Promedioa- 42.0 39.7 50.6 94.3 202.0 1,107.4 72.2 64.0 209.0

PromedioqsinBoliviaa! 41.5 40.7 43.1 78.4 103.9 119.0 53.7 68.4 68.6

Fuente: Banco Mundial.

al Promedios Aritméticos.

2.29 En América Latina la necesidad de ajustar se ha hecho evidente por

las altas tasas de inflación que experimentaron muchos de los paises, reflejo

de los desbalances macroeconómicos. Frente a los grandes déficits públicos y

con un acceso escaso y costoso a los mercados financieros externos e internos,

los gobiernos se han visto obligados a recurrir a adelantos del banco central,

vale decir al financiamiento inflacionario. En algunos casos, los gobiernos

emitieron títulos-valores, mientras en otros casos emitieron dinero para

financiar la adquisición de bienes y servicios. Si el banco central emite una

cantidad de dinero superior a la que la economía está dispuesta a absorber con

el nivel de precios y tasas de interés actuales, el valor del poder

adquisitivo del dinero en circulación tiende a bajar, al igual que ocurre con

cualquier activo que se vuelve muy abundante. Semejante pérdida en el poder

adquisitivo de los activos monetarios de una sociedad resulta en una especie

de impuesto y los economistas por consiguiente lo describen como el 'impuesto

inflacionario.' No es sorprendente observar que una de las consecuencias de

este impuesto es que la gente procura evitarlo; manteniendo en su poder menos

dinero y activos en dinero, que los que tendrían en otras circunstancias.

Esto a su vez tiene varias consecuencias desafortunadas. Una de ellas es que,

al tratar de tener menos dinero, la sociedad rebaja el valor del dinero,

sumándose a la presión inflacionaria. Otra consecuencia es que, como la

tenencia de dinero es la forma en que el público otorga recursos al sistema

- 25 -

bancario, los bancos disponen de una menor cantidad de recursos reales decrédito. En cualquier caso, la inflación es una forma peligrosa de financiaral sector público porque puede descontrolarse fácilmente y causar una profundadesorganización económica.

2.30 Si los encajes son muy altos, los bancos comerciales pagan unagran parte del impuesto inflacionario por los saldos de sus depósitos quetienen que mantener en sus bóvedas y en los bancos centrales. Los montos delimpuesto inflacionario que se "recaudan" en los países desarrollados no essignificativo debido a sus tasas muy reducidas y a los bajos niveles deinflación. Por otro lado, para algunos paises de América Latina dicha cargapuede representar un tercio de los ingresos estatales totales. El WorldDevelopment Report de 1989 estima que el impuesto (definido como el descensoen el valor real de la reserva de dinero promedio) en 1987 como porcentaje delPBI fue de 4,8Z en Perú, 4,0Z en Argentina, 3,7Z en México y 2,OZ en Ecuador.Aparte de sus efectos negativos sobre la eficiencia del sector financiero ypor consiguiente, en toda la economía, la aceleración de precios causada porel uso continuo y abusivo del impuesto inflacionario crea condiciones quellevan a la hiperinflación. Este fue el caso de Bolivia a comienzos de losaños 80s, del Perú desde 1988 y de Argentina desde febrero de 1989.

D. Las políticas de intermediación de los bancos centrales

2.31 Esta sección repite en parte el análisis sobre los encajes y decrédito dirigido, pero es tan importante para entender la forma en que se handesarrollado los sistemas financieros de América Latina que amerita untratamiento separado. En muchos paises de América Latina las operaciones delos bancos centrales exceden de lejos la función típica de las autoridadesmonetarias--vale decir, el control de la oferta monetaria y el créditoagregado hasta un nivel que resulte en precios estables y el mantenimiento deuna situación adecuada de las reservas internacionales. Los gobiernos deAmérica Latina han afñadido funciones a las típicas de los bancos centrales,para utilizarlos como instrumentos que canalicen fondos a los sectores yactividades prioritarios en un intento por corregir las imperfeccionespercibidas en el mercado y de utilizarlos como importante fuente definanciamiento de déficits. Como resultado de este enfoque, los bancoscentrales de muchos paises de América Latina operan a pérdida. Sin embargo,estas pérdidas son difíciles de cuantificar debido a las inconsistenciasexistentes entre la contabilidad de los bancos centrales y la del sectorpúblico no financiero, que en muchos casos permite la acumulación de enormespérdidas escondidas en los bancos centrales. Como resultado, los bancoscentrales de varios paises de América Latina tienen pérdidas ocultas muygrandes.7/

2.32 La mayoría de los bancos centrales de los paises estudiados enesta investigación, no son sólo responsables de la formulación y ejecución depolíticas monetarias, de crédito y de divisas, sino que desempefñan muchasfunciones más. Además de las funciones típicas de banca central, estos:(i) actúan como agentes financieros del gobierno, manejan las reservas

7/ Referirse a la obra de Mario 0. Tejeiro, "Central Bank Losses: Origins,Conceptual Issues and Measurement Problems," PPR Working Paper, WPS 293,The World Bank, octubre de 1989; donde hay un tratamiento más detalladosobre las pérdidas de los bancos centrales.

- 26 -

internacionales y los pagos externos y el financiamiento de déficits

presupuestales, (ii) desempefñan papeles importantes como distribuidores de los

recursos financieros, mantienen bajo el costo del crédito, dirigen

selectivamente al crédito, manejan los fondos de desarrollo y se convierten en

prestamistas directos para las IFDs y otras instituciones financieras,

(iii) están a cargo de la supervisión bancaria, y (iv) son responsables de la

intervención y liquidación de instituciones financieras, en muchos casos

asumiendo su costo total. Como resultado de esta expansión en sus funciones,

los sistemas financieros se han distorsionado y los bancos centrales crecieron

prácticamente fuera de control. Sus funciones primarias--el manejo de divisas

y la dotación de dinero--se ven afectados por el ejercicio de muchas otras que

en ciertas ocasiones son contradictorias.

2.33 Las funciones de los bancos centrales como prestamistas de última

instancia, financiadores de déficits y ángeles guardianes para las

instituciones financieras con problemas, aumentaron como resultado de la

crisis de la deuda y sus consecuencias, siendo las más importantes los grandes

aumentos en la deuda interna y externa y la aceleración de las tendencias

inflacionarias. Al actuar como garantes de préstamos externos para las

entidades del sector público, los bancos centrales heredaron las obligaciones

de los prestatarios insolventes. En ciertos casos también recibieron órdenes

del gobierno para pagar la deuda externa de instituciones del sector privado,

en su mayoría bancos comerciales. La carga de los pagos externos más el

otorgamiento de préstamos subsidiados a los bancos en apuros y la incapacidad

de los encargados de los bancos centrales para manejar los bancos insolventes

que se encontraban bajo su intervención, han producido grandes déficits para

las autoridades monetarias (déficits cuasi fiscales), que en algunos paises

excedieron el déficit presupuestal del sector público no financiero. En el

Cuadro 2.4 se muestra la evolución de la relación entre los activos de los

bancos centrales y el PBI de los paises estudiados.

_ 27 -

Cuadro 2.4: RELACION ENTRE LOS ACTIVOS DEL BANCO CENTRAL Y EL PBI, 1980-87(En porcentajes)

País 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Argentinaal 23.3 31.7 64.8 71.3 63.3 32.8 36.1 34.4Bolivia 55.2 59.7 85.0 80.3 82.8 109.5 66.4 72.9Brasil- 33.5 31.2 27.1 26.5 30.4 32.2ChileS' 56.9 49.0 62.0 89.0 128.9Colombiacl 38.1 38.3 35.7 32.7 30.1Ecuador 34.9 35.0 32.2 50.0 61.6 61.6 57.8 46.2Guatemala 29.0 29.7 36.2 43.0 47.5 43.4 29.6 23.6Honduras 34.8 35.3 39.0 38.9 40.8 45.2 45.6 47.7Méxis9 29.1 29.8 37.7 37.8 34.7 31.6 32.7 30.5Perú-/ 45.5 38.8 37.3 49.3 54.3 48.2 41.1Uruguay 20.6 20.0 50.3 79.2 109.2 109.3 108.7 123.7Venezuela 28.6 26.6 32.5 37.2 39.6 45.6 44.3 36.8

Promedioal 35.8 35.4 45.0 52.9 60.3

Fuente: Fondo Monetario Internacional, Estadísticas FinancierasInternacionales.

Nota: Las cifras incluyen activos domésticos y extranjeros. Los activosdomésticos incluyen crédito al gobierno, a los bancos comerciales, aotras instituciones financieras, y a otros.

al Datos incompletos para 1985-87.b/ Datos incompletos para 1986/87.c/ No disponible para 1985-87.d/ No disponible para 1987.

2.34 Las cifras subrayan la enorme importancia relativa de los bancoscentrales en las economías de América Latina. La relación entre los activosde los bancos centrales y el PBI de la muestra de paises estudiados aumentóconstantemente de 35.8Z en 1980 a 60.3Z en 1984, que es el último año para elcual se poseen datos sobre todos los paises. Por el contrario, el BancoCentral de los Estados Unidos (Fed) tenía en 1987 un total de activos quesólo representaba el 5.2Z del PBI, todos invertidos en papeles del gobiernocentral americano.

2.35 El papel protagónico de los bancos centrales en la intermediaciónfinanciera en muchos paises--que ha ocasionado represión financiera,segmentación e ineficiencias del mercado--exige una reestructuración de susfunciones y operaciones. Varios paises de América Latina, incluyendo Chile yBolivia, han efectuado estudios de las funciones de su banca central, con elfin de reestructurarla. Recientemente Chile ha aprobado una Ley que le da asu Banco Central un nivel de autonomía similar al de la Reserva Federal de losEstados Unidos e introduce fuertes limitaciones a la capacidad del BancoCentral para otorgar crédito al gobierno. En al caso de Bolivia, haynecesidad de volver a evaluar los resultados del esfuerzo de reestructuraciónde 1985-87 y es necesario realizar mejoras importantes. Otros paises, tales

- 28 -

como Perú y Argentina también deberían considerar una reestructuración

importante de sus bancos centrales.

2.36 Debe analizarse la necesidad de los cambios siguientes: (i) la

reestructuración de las funciones del banco central para reducirlas a algunas

funciones básicas como son el control, especialmente mediante operaciones de

mercado, del dinero, crédito y reservas internacionales; (ii) la

reorganización de su marco legal a fin de dar a los encargados de los bancos

centrales mayor autonomía del gobierno central; (iii) el establecimiento de

limites precisos al uso de la emisión monetaria para financiar los déficits

fiscales o a la capacidad de fijar altos encajes; (iv) la separación de las

funciones del banco central de la supervisión de la banca comercial; y

(v) aumentar la transparencia de las operaciones del banco central publicando

sus estados financieros oportunamente y sometiéndolo a auditorias a cargo de

auditores externos.

III. SITUACION FINANCIERA DE LAS INSTITUCIONES BANCARIAS

3.01 La situación financiera de las instituciones bancarias tiene

implicaciones importantes sobre la abilidad de los sistemas financieros para

intermediar efectivamente fondos en forma competitiva y a bajo costo. Puesto

que los bancos dependen de la confianza de sus depositantes, la mayoría teme

exponerse a cualquier comportamiento inadecuado. Cuando los bancos tienen

grandes volúmenes de activos inmovilizados les resulta más difícil ofrecer

nuevos fondos a bajo costo y aún así permanecer rentables. Por lo tanto, es

sumamente importante que capital de los bancos sea suficientemente alto para

servir como colchón para riesgos y préstamos potencialmente perdidos. Una

liquidez inadecuada también puede llevar a las instituciones financieras a una

situación de pérdida de confianza. La rentabilidad determina la capacidad de

una institución para sobrevivir y crecer en el largo plazo. Finalmente, las

actitudes y capacidad de manejo de sus administradores para responder a las

necesidades del mercado también tienen un impacto importante tanto en los

bancos como en los sistemas bancarios en su conjunto.

3.02 Esta sección examina la situación financiera de las instituciones

bancarias de los doce paises estudiados. El estudio primero examina los

cambios en los activos, pasivos y capital contable de los bancos; y luego

analiza la idoneidad del capital, la calidad de los activos, la liquidez,

rentabilidad y la calidad en la administración. Cabe señalar que la

evaluación de la verdadera situación financiera de los bancos se ve limitada

por las inadecuadas reglamentaciones de contabilidad y normas preventivas; así

como por la débil supervisión en algunos paises. La comparación de la

situación de los bancos entre paises, está además afectada en forma

significativa, por las diferencias existentes en las normas de contabilidad,

valuación y supervigilancia.

A. Cambios en el crecimiento y composición de activos, pasivos y capital

contable - suficiencia del capital

3.03 Tal como se indicó anteriormente, las diferencias existentes en

materia de normas de contabilidad y valuación en los paises estudiados

obstaculizan significativemente la comparación de los activos bancarios. Los

bancos de la mayoría de paises estudiados tienen mecanismos variados para

reconocer en sus balances los activos vencidos. Es más, también varian las

reglas sobre la cantidad de provisiones exigidas, sobre la contabilización y

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devengamiento de intereses, y sobre los castigos por activos inmovilizados(write-offs). También varian los procedimientos para la revaluación deactivos. Inclusive las pequefñas diferencias en los métodos utilizados para larevaluación de activos, particularmente en las economías altamenteinflacionarias, pueden tener efectos dramáticos en el tamafño de los activos.Finalmente, la contabilidad de otros activos, incluyendo las inversiones,activos fijos, cuentas "fuera de balance general" (off-balance) y las cuentasde ajuste pueden alterar radicalmente los niveles de los activos de losbancos, tanto dentro de los paises como entre ellos.

3.04 No obstante estas advertencias, se pueden apreciar algunastendencias en los activos bancarios. El grueso de los activos se mantienen enpréstamos de corto plazo. Aunque los bancos han estado dedicados a otrasformas de intermediación financiera, los préstamos siguen siendo casi la mitadde los activos bancarios. Como lo indica el Cuadro 3.1, los préstamos comopromedio de los activos totales de los paises estudiados disminuyó de 55.9Z en1980 a 48.OZ en 1984 y desde entonces permanecieron relativamente estables.Este descenso refleja parcialmente el aumento de importancia de los préstamosde los bancos centrales de los paises para rehabilitar a los bancos después dela crisis económica de 1982 en la región, y los mayores encajes y deudasirrecuperables. Los préstamos como porcentaje de los activos descendieron ensiete de los doce países estudiados entre 1982 y 1983, y en ocho de los doceentre 1982 y 1987.

Cuadro 3.1: COMPOSICION DE LOS ACTIVOS--(Préstamos/Activos Totales)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom. Desv

Argentina 76.3 60.2 42.7 40.2 39.2 44.3 49.2 40.2 49.0 12.2Brasil 51.0 46.7 46.1 38.4 38.1 39.1 50.8 43.2 44.2 5.0Bolivia 41.5 39.7 40.2 27.9 31.1 29.7 40.0 43.4 36.7 5.7Chile 84.0 63.7 63.4 47.6 38.7 30.9 31.2 34.7 49.3 18.1Colombia 53.0 57.0 58.5 59.0 58.2 62.4 58.8 59.0 58.2 2.4Ecuador 42.4 44.7 49.0 53.9 51.6 59.9 57.7 46.0 50.7 5.9Guatemala 60.7 59.2 54.2 57.2 57.0 53.5 49.8 53.6 55.6 3.3Honduras 36.4 37.5 40.1 42.3 41.0 41.2 43.6 44.4 40.8 2.6México 52.4 52.6 50.2 51.0 54.4 61.2 62.9 67.5 56.5 6.0Perú 36.5 49.4 53.7 49.8 45.8 43.2 44.3 44.9 45.9 4.8Uruguay 65.6 58.0 66.1 62.1 56.7 59.3 49.5 59.7 59.6 5.0Venezuela 71.3 68.5 72.4 65.2 63.5 62.8 60.9 62.7 65.9 4.0

Promedio aritm. 55.9 53.1 53.1 49.5 48.0 49.0 49.9 49.9 51.0 2.5Desviación Std. 15.1 9.3 10.0 10.4 9.8 11.8 8.9 9.8 10.6 1.9

Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).

3.05 También existe una variación significativa entre paises en lospréstamos como porcentaje de los activos--con una desviación standard de 9.8Zen 1987 (20Z del promedio aritmético). Aunque paises como Colombia, México,Uruguay y Venezuela tuvieron un porcentaje mas alto de préstamos comoporcentaje de activos (por encima de 59Z en 1987); mientras que otros como

- 30 -

Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Honduras y Perú estuvieron por debajo de

45Z. Las razones de estas diferencias reflejan la distinta importancia que

otros activos bancarios, además de los préstamos, tienen en la estructura de

activos. Lo que es aún más importante, las inversiones en títulos-valores del

gobierno o del banco central absorben una parte importante de los activos

bancarios de varios países. Esto puede tener consecuencias desastrosas en la

salud financiera de los bancos si estos papeles pagan intereses por debajo de

las tasas del mercado y no son comerciables, lo que sucede generalmente. Es

más, los bancos tienen limitadas colocaciones en títulos-valores, tanto

corporativos como interbancarios. Según las reglamentaciones para la

inversión, los bancos pueden tener inversiones en empresas afiliadas o

relacionadas. Los bancos también tienen activos fijos, particularmente

provenientes de embargos o cesiones ocasionados por el incumplimiento en el

pago de los préstamos.

3.06 También es importante sefñalar que aproximadamente la mitad de los

paises estudiados tiene algún tipo de préstamos indexados. Los stocks de

estos activos están fuertemente influenciados por la revaluación o los Indices

de inflación. De modo similar, la proporción de activos no indexados sobre el

total puede fluctuar fuertemente, y deteriorarse rápidamente en paises con

alta inflación y tasas de interés controladas.

3.07 Al examinar los pasivos del sistema bancario norteamericano se

observa que la proporción de depósitos totales a pasivos totales generalmente

indica el grado en que un banco depende de las fuentes de fondos 'al por

menor.n Sin embargo en América Latina, varios otros factores influyen sobre

el perfil de dotación de fondos de la mayoría de bancos. En primer lugar, en

varios casos, subsisten grandes volúmenes de pasivos con fuentes extranjeras

(vinculados a préstamos recibidos antes de 1982). En otros casos, como los de

Ecuador y Chile, esta deuda externa ha sido remplazada por obligaciones del

banco central. En segundo lugar, las medidas adoptadas para rehabilitar

bancos también ocasionaron grandes obligaciones para los bancos centrales. En

tercer lugar, en algunos paises, el banco central desempefñó un papel

importante en la dotación de fondos para operaciones de préstamo de algunos

bancos mediante el difundido uso de redescuentos (como en Perú y Argentina).

En cuarto lugar, las fuentes alternativas de fondos tales como los mercados

interbancarios, son reducidas en practicamente todos los paises de América

Latina. Como consecuencia, las limitadas fuentes de fondos tales como los

depositos, comprimen el crecimiento de los activos bancarios. Sin estas

fuentes alternativas de dotación de fondos, los bancos no pueden aumentar su

nivel de palanqueo a traves de fondos adquiridos y por lo tanto tienen una

limitada flexibilidad para regular su perfil de activos y pasivos en libros.

3.08 Tal como lo indica el Cuadro 3.2, los depositos en proporción del

total de pasivos de la 'región' permanecieron relativamente estables entre

1980 y 1987. Sin embargo, la relación fluctuó fuertemente en algunos paises y

varió significativamente entre los paises. Durante el periodo estudiado, las

fuentes de fondos fluctuaron significativamente a medida que: (i) se agotaron

las fuentes de nuevos pasivos externos y se renegociaron los antiguos y, en

algunos casos, fueron asumidos por los bancos centrales a cambio de pasivos

nacionales, (ii) los bancos centrales y los gobiernos proporcionaron fuentes

de fondos para apoyar al sistema bancario y (iii) disminuyó la movilización de

ahorros (ver Capitulo II) debido a la inestabilidad macroeconómica, tasas

reales de retorno negativas y fuga de capitales.

- 31 -

Cuadro 3.2: COMPOSICION DE PASIVOS--(Depósitos/Pasivos Totales)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom. Desv

Argentina .. .. .. 26.7 31.8 38.4 42.3 39.2 35.7 5.7Brasil 29.6 27.0 26.0 22.4 23.7 27.1 44.2 31.8 29.0 6.4Bolivía.. . .. . .. . .. . .. .Chile 62.7 37.1 32.7 20.3 16.1 16.2 19.0 22.8 28.4 14.8Colombia 55.0 60.2 61.1 59.4 57.7 56.9 56.9 55.7 57.9 2.0Ecuador 41.1 37.3 35.2 30.7 33.2 40.5 40.9 .. 37.0 3.8Guatemala 78.8 79.6 81.8 76.2 77.6 83.9 84.4 79.0 80.2 2.7Honduras 31.7 32.4 36.2 39.5 39.5 39.9 43.2 44.6 38.4 4.4México 70.5 70.9 63.4 62.2 65.5 59.6 53.9 57.9 63.0 5.5Perú 46.0 33.1 20.5 59.6 49.5 52.9 49.3 43.8 44.3 11.5Uruguay 75.3 71.1 76.4 78.8 76.4 77.4 74.0 70.7 75.0 2.7Venezuela 66.4 67.7 68.4 68.4 66.6 66.6 62.8 61.7 66.1 2.4

Promedio aritm. 55.7 51.6 50.2 49.5 48.9 50.9 51.9 50.7 51.2 2.0Desviación Std. 16.9 19.0 21.2 21.0 20.4 19.8 16.9 16.6 19.0 1.8

Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).

.. No disponible.

3.09 El Cuadro 3.2 muestra las tendencias existentes en la relaciónentre depósitos y pasivos totales en los diversos paises. Esta relación es muyimportante en la medida que indica la importancia de los depósitos en el"fondeo" de los bancos, y la existencia de otras fuentes de financiamiento ysu importancia relativa. En Argentina aumentaron los depositos comoporcentaje del total de pasivos de 1983 a 1987; mientras en Brasil la relaciónse mantuvo relativamente constante entre 1980 y 1985, aumentandosignificativamente en 1986 y luego volviendo a un nivel inferior en 1987. EnChile los depósitos disminuyeron drásticamente de 1980 a 1981, y siguierondescendiendo hasta 1985 y luego aumentaron en 1986 y 1987. En Colombia,Mexico, Uruguay y Venezuela estos niveles se mantuvieron bastante altos yestables entre 1980 y 1987. Finalmente, en el Perú la proporción de depósitosal total de pasivos ha tenido fluctuaciones dramáticas y erráticas. Argentina,Brasil, Chile, Ecuador y Honduras han tenido las mayores fluctuaciones anuales(medida usando la desviación standard de la proporción de depositos al totalde pasivos como porcentaje del promedio). Los pasivos incluyen todas lasfuentes de fondos (excluyendo al capital), tales como depósitos, endeudamientoexterno, préstamos del banco central y obligaciones interbancarias.

3.10 Tal como es el caso de los activos y pasivos, la valorización realdel capital y reservas de los bancos en los distintos paises también estáafectada por las diferencias en los estándares contables existentes en losdistintos paises. Las diferentes normas y procedimientos para provisiones ycastigos afectan al capital contable, al igual que a los activos y pasivos.Los aumentos en las provisiones no sólo disminuyen los activos sino queincrementan el nivel de endeudamiento (palanqueo). En consecuencia, losniveles de capital están sobrevaluados en aquellos paises que carecen de un

- 32 -

marco de regulación preventiva y de supervisión bancaria adecuados. Cuando

estos paises implementen un sistema adecuado de clasificación de activos y de

provisiones para posibles pérdidas, probablemente se encontrarían que las

instituciones financieras están más expuestas al riesgo debido a que sus

niveles de endeudamiento son muchos mayores de los que se registran en la

actualidad. Es más, si los paises que tienen volúmenes significativos de

activos incobrables, instituyeran procedimientos más estrictos para castigos

de las carteras crediticias, esto incrementaría aún más el riesgo bancario.

3.11 Las diferencias en otras normas contables entre paises también

obstaculiza la comparación entre paises. Las normas contables de algunos

paises permiten que los bancos sumenn las utilidades acumuladas al capital y

las reservas mientras que en otros se tienen que mantener como una cuenta

separada del capital contable. Es más, en los paises altamenteinflacionarios, las diferencias en la revaluación de activos y pasivos pueden

tener efectos dramáticos sobre la rentabilidad neta y las utilidadesacumuladas de los bancos.

3.12 La suficiencia de capital de los bancos en América Latina debe ser

analizada tomando en cuenta los siguientes factores: (i) el nivel de

endeudamiento bancario está determinado principalmente por las regulaciones de

suficiencia de capital para las relaciones entre deuda y capital. Como en

general las acciones de los bancos en América Latina no se comercializanactivamente en los mercados de valores, los efectos de los aumentos del riesgo

creado por los niveles de endeudamiento no se reflejan necesariamente en la

cotización de las acciones, (ii) las dificultades para movilizar los

instrumentos de ahorro también afecta profundamente las relaciones entre

capital y activos, puesto que la mayoría de paises no tiene suficientesinstrumentos financieros alternativos que puedan usar los bancos para afectar

sus niveles de endeudamiento en forma ágil, y (iii) las relaciones entre

deuda/capital o capital contable/activos observadas, en varios de los paises

no se pueden considerar realmente como buenos indicadores del riesgo

relacionado con el nivel de apalancamiento. Otros aspectos tales como los

niveles de encajes legales, el seguro para depósitos, el apoyo del gobierno, y

las prácticas contables, que se mencionan en otras secciones del trabajo,

también pueden ejercer fuertes influencias sobre el apalancamiento, limitando

la utilidad de estos indicadores.

3.13 A pesar de las advertencias indicadas anteriormente, aún es

posible observar algunas tendencias. Como lo indica el Cuadro 3.3, la

relación promedio del capital y las reservas frente a los activos de los doce

paises estudiados, aumento de 6.4Z en 1980 a 7.5Z en 1987. Sin embargo,

cuando se excluye a Argentina y Bolivia del promedio, se observa que la

relación promedio de capital y reservas/activos disminuye. Cuando se toma en

cuenta la inadecuada provisión para prestamos vencidos y la insuficientesupervisión institucional, se puede concluir que en realidad, la suficiencia

de capital descendió entre 1980 y 1987. Lamentablemente los estudios

individuales por paises no entraron en detalles sobre los factores que podrían

explicar los cambios en los niveles de endeudamiento en los respectivos paisesy por consiguiente no se pueden enumerar las razones que sustentan tales

cambios.

_ 33 -

Cuadro 3.3: RAZON DE CAPITAL Y RESERVAS A ACTIVOS TOTALES(Porcentajes)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom. Desv

Argentina 5.3 8.0 7.2 8.6 13.8 12.0 12.6 13.4 10.1 3.0

Brasil 5.4 5.9 7.1 6.7 8.5 9.3 8.4 8.2 7.4 1.3

Bolivia 9.2 8.5 12.1 11.6 16.5 19.7 11.7 14.8 13.0 3.5

Chile 9.5 5.8 6.5 5.5 4.0 4.0 5.3 5.4 5.8 1.6

Colombia 5.9 5.1 5.5 4.4 3.5 3.4 9.2 8.2 5.6 2.0

Ecuador 6.5 6.5 6.3 5.2 4.7 4.1 5.2 5.5 0.9

Guatemala 9.6 8.9 7.9 8.2 7.9 8.0 7.6 7.6 8.2 0.7

Honduras 5.9 6.2 7.6 7.6 7.1 7.4 7.9 7.4 7.1 0.7

México 2.7 2.5 1.7 1.4 1.6 1.7 1.9 2.7 2.0 0.5

Perú 5.0 8.9 9.1 8.7 6.1 4.0 5.5 4.9 6.5 1.9

Uruguay 5.8 5.5 5.5 6.7 6.7 7.1 6.1 6.3 6.2 0.6

Venezuela 6.1 5.8 6.1 5.6 4.6 3.5 3.4 3.5 4.8 1.1

Promedio Aritm. 6.4 6.5 6.9 6.7 7.1 7.0 7.1 7.5 6.9 0.3

Desviación Std. 2.0 1.8 2.3 2.5 4.1 4.8 3.0 3.6 3.0 1.0

Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).

Nota: La comparabilidad de las cifras es dudosa.

.. No disponible.

B. Calidad de los activos

3.14 Probablemente los datos sobre la calidad de los activos sean los

menos confiables ya que los bancos que tienen altos niveles de morosidad y una

cartera deteriorada se cuidan mucho de no mostrarla publicamente para no

generar una disminución en la confianza de los depositantes. Si a esta

preocupación se añade la falta de regulaciones, esto contribuye a la poca

confiabilidad en la información. Se carece de datos confiables debido a que

muchos de los paises no poseen un buen marco regulatorio y de supervisión que

oblige a los bancoa a clasificar la cartera realistamente o un buen sistema de

recolección de información. Finalmente, la definición de prestamos vencidos

varia de un país a otro.

3.15 Tal como lo indica el Cuadro 3.4, en los doce paises estudiados el

promedio de los prestamos vencidos como porcentaje del total de préstamos

aumentó dramáticamente del 5.8% en 1981 al 10.9% en 1983, probablemente debido

al impacto de las crisis que afectaron muchos de los paises. Este porcentaje

continuó aumentando a través de la década del 80 hasta 13.7Z en 1987,

influenciado por los aumentos que ocurrieron en Argentina, Bolivia, Honduras y

Uruguay, que tuvieron proporciones muy elevadas de préstamos vencidos (más del

20Z). Las principales razones del deterioro de la calidad de los préstamos

en la banca de la región en la década de los 80s fueron: (i) las dificultades

macroeconómicas que repercutieron sobre la capacidad de pago de los

prestatarios, (ii) el otorgamiento de créditos (particularmente antes de 1982)

a clientes sin un análisis de crédito apropiado, y (iii) una cierta mejoría en

la capacidad de control de muchas superintendencias en la región que resultó

- 34 -

en una estimación más realista de la proporción de créditos vencidos sobre eltotal de la cartera. Sin embargo, es muy probable que las cifras de 1987 sobre

cartera vencida para Brasil (1.2Z), Mexico (0.6Z), y Venezuela (7.0Z) esténfuertemente subestimadas. Las cifras del Perá también están probablementesubestimadas. El bajo nivel de la calidad de activos de América Latina, aúncuando se mide con los números actuales que están subestimados, se pone derelieve cuando se compara estos datos con cifras similares del sistemabancario de los EEUU. En 1987, menos del 2Z del portafolio de prestamos delos bancos norteamericanos estaban vencidos. Inclusive en Texas, que sufríauna crisis energética, los préstamos vencidos en 1987 representaron sólo el5.9Z del total de préstamos bancarios.

Cuadro 3.4: CALIDAD DE ACTIVOS--Préstamos Vencidos/Total de Préstamos

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom. Desv

Argentina .. .. .. 16.9 29.1 30.3 24.6 25.1 25.2 4.7

Brasil .. 0.9 1.1 1.8 1.8 1.5 0.6 1.2 1.1 0.6

Bolivia .. .. .. .. .. .. 11.4 29.8 20.6 9.2

Chile 1.2 3.3 4.1 8.5 9.0 3.5 3.6 2.7 4.5 2.6

Colombia 1.4 3.0 5.1 5.7 8.5 18.5 5.4 11.3 7.4 5.1Ecuador 9.9 13.5 16.2 17.4 13.9 11.9 10.8 .. 13.4 2.6

Guatemala .. .. .. .. .. .. ..

Honduras .. .. .. 11.5 18.6 22.9 22.4 20.1 19.1 4.1

México 1.5 1.5 2.4 2.9 1.8 1.6 1.0 0.6 1.6 0.7Perú 0.7 1.1 2.2 4.2 4.9 8.1 5.0 .. 3.7 2.4Uruguay 8.9 14.6 30.4 24.7 22.3 36.2 45.9 25.2 26.0 10.9Venezuela 7.6 8.3 9.3 15.6 15.3 13.3 9.8 7.0 10.8 3.2

Promedio Aritm. 3.9 5.8 8.9 10.9 12.5 14.8 12.8 13.7 10.4 3.6Desviación Std. 3.9 5.3 9.4 7.2 8.6 11.5 12.9 10.9 8.7 2.9

Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).

.. No Disponible.

3.16 La calidad de los activos varia significativamente de un país a

otro debido principalmente a que: (i) las regulaciones sobre contabilidad yprovisiones no son uniformes por lo que la definición de préstamos vencidosvaria, (ii) las normas también difieren respecto al momento y las condicionesbajo las cuales los préstamos se deben considerar perdidos; (iii) la capacidady la autoridad de la institución a cargo de la supervisión varian de modo tal,que en algunos paises los incentivos para mantener un alto nivel de activos debuena calidad son significativos, mientras que en otros no sucede lo mismo; y(iv) las condiciones económicas y políticas de los distintos paises hanvariado de modo tal que las medidas adoptadas para resolver problemas derecuperación de préstamos fluctúan enormemente de un país a otro.

3.17 Otro indicador de la calidad de los activos es el grado decobertura de préstamos y pérdidas: la relación entre el nivel de provisiones yel total de préstamos vencidos. El Cuadro 3.5 muestra esta relación para la"región" durante el periodo 1980-87. Este cuadro sugiere que la cobertura en

- 35 -

la región mejoró durante la década del 80, aumentando de un promedio de 45Z en1980 a 78Z en 1987. Esta mejora en el promedio fue impulsada principalmentepor el incremento de la cobertura en Chile y en Mexico. En ambos casos, lasmejoras reflejan una creciente capacidad institucional de supervisión yreglamentaciones preventivas más estrictas. Colombia y Perú tambien mejoraronsu cobertura en ese periodo. En 1987, Argentina, Brasil, Honduras y Uruguaytuvieron coberturas muy bajas; hasta practicamente inexistentes en el caso deUruguay. Es importante tener en cuenta que una cobertura baja para pérdidaspor préstamos aunada a altas pérdidas estimadas, puede resultar en efectos muygrandes sobre la solvencia de instituciones e incluso del sistema financieroen su conjunto. Este podría ser el caso de Uruguay. Suponiendo que losestimados son correctos, lo mismo podría aplicarse para los casos de Argentinay Honduras. Tal como se menciona en el capitulo sobre supervisión yregulaciones prudenciales, la evaluación de los préstamos vencidos es unaspecto critico de la normativa, pero también hay que tener en cuenta lacalidad de las garantías. Es más, otro aspecto critico, muchas vecesdescuidado, lo constituye la medida en que los préstamos dudosos son cubiertospor las provisiones. Un buen sistema regulatorio exigiría la dotación deprovisiones no sólo para préstamos vencidos sino también para préstamosdudosos. No se cuenta con información sobre la medida en que los préstamosdudosos en América Latina están cubiertos por provisiones.

Cuadro 3.5: CALIDAD DE LOS ACTIVOS--Provisiones/Préstamos Vencidos

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom. Desv

Argentina .. .. .. 25.1 8.8 15.6 24.1 26.0 19.9 6.7Brasil .. 26.5 22.1 114.0 209.1 156.5 47.5 38.2 87.7 67.9Bolivia .. .. .. .. .. .. 44.0 .. 44.0 0.0Chile .. 49.6 88.4 66.8 104.9 234.2 206.4 204.4 136.4 70.5Colombia 94.5 33.9 36.4 41.9 43.4 58.5 184.3 72.0 70.6 47.1Ecuador .. .. .. .. .. .. .. ..Guatemala .. .. .. .. ..

Honduras .. .. .. 45.9 28.1 23.9 22.7 28.4 29.8 8.4México 16.1 9.6 10.0 24.4 47.8 67.8 132.6 171.7 60.0 57.2Perú 66.1 175.3 169.1 126.3 155.4 141.0 208.0 .. 148.8 41.5Uruguay 2.8 3.3 6.9 8.0 6.4 2.8 2.5 5.5 4.8 2.0Venezuela .. .. .. .. .. .. .. ..

Promedio Aritm.. 44.9 49.7 55.5 56.6 75.5 87.5 96.9 78.0 68.1 17.8Desviación Std. 37.1 58.2 57.6 40.3 69.3 76.5 80.4 72.5 61.5 15.1

Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).

.. No disponible.

C. Liquidez

3.18 Las principales variables que indican la susceptibilidad de lossistemas bancarios a la escasez de liquidez son las siguientes: (i) la faltade correspondencia en el vencimiento de los activos y de los pasivos, queexponen a los bancos a la posibilidad de retiros sin recursos que los cubran.

- 36 -

Esto se analiza con frecuencia al examinar la relación entre los préstamos y

los depósitos, asi como sus vencimientos promedio; (ii) el acceso a las

fuentes de liquidez, que pueden mitigar los efectos de la exposición a la

escasez de liquidez; (iii) la existencia o no de mecanismos informales para

sostener las necesidades de liquidez de los bancos o para proveer apoyo en

caso que se desarrolle una crisis de liquidez; y (iv) la existencia o falta de

técnicas para el manejo de las disponibilidades de caja y de la relación entre

pasivos y activos. No es posible obtener con facilidad datos confiables sobre

la correspondencia en el vencimiento de los activos y los pasivos y al parecer

las técnicas de manejo de activos/pasivos, recién empiezan a implementarse en

estos paises. Por otro lado, en gran número de paises de la región no existen

mercados interbancarios y la única fuente de liquidez la provee el banco

central.

D. Análisis del margen y de la rentabilidad

3.19 Las mismas advertencias y excepciones que se usaron en el caso de

los activos y el capital contable pueden hacerse en el caso de las utilidades:

(i) los procedimientos y requerimientos de provisión afectan dramaticamente

las utilidades; (ii) las utilidades provenientes de activos inmovilizados se

reconocen de manera diferente en los distintos paises; (iii) la corrección

monetaria se trata en forma distinta en cada pais; (iv) los indices de

rentabilidad, tales como la tasa de retorno sobre los activos o el capital,

sufren tanto de distorsiones en la información sobre ingresos e utilidades,

como de la sobrevaluación de activos; (v) varios paises obligan a que se

reconozcan como utilidades parte de las infusiones de nuevo capital; (vi) el

impacto de la inflación en los resultados financieros pueden reportarse en

forma distinta de un país a otro; y (vii) las medidas adoptadas por los bancos

centrales y las superintendencias de bancos para rehabilitar los sistemas

bancarios en diversos paises han tenido importantes efectos en las utilidades

de los bancos. Es más, la rentabilidad ni siquiera es el objetivo de

numerosos bancos del sector publico. El siguiente parrafo intenta dar algunas

cifras sobre la rentabilidad bancaria en algunos de los doce paises

estudiados. Las conclusiones deben tratarse con sumo cuidado.

3.20 Tal como lo indica el Cuadro 3.6, los retornos sobre el promedio

de activos han sido erráticos desde 1981 hasta 1987 y han variado

significativamente entre los distintos paises. Argentina, Colombia y Uruguay

en especial tuvieron dramáticas fluctuaciones de un afño a otro. En contextos

altamente inflacionarios aumentan las probabilidades de errores en los datos

sobre la rentabilidad (la inflación provoca altas fluctuaciones en las

utilidades). Argentina tuvo retornos muy altos sobre los activos en 1983 y

1984, disminuyeron en 1985 y 1986 y se volvieron negativos en 1987, lo que

vuelve estos datos altamente sospechosos. Sin embargo, los datos muestran que

la tendencia de las utilidades en el sistema bancario de Argentina ha

descendido, lo que seria consistente con un empeoramiento de la calidad de la

cartera de préstamos y con los altos costos de operación que enfrentan muchas

instituciones. Brasil también tiene datos sospechosos, mostrando tasas de

retorno muy altas para el promedio de activos. Las relaciones de rentabilidad

de Colombia también muestran fuertes fluctuaciones, pero dentro de limites

razonables. La baja rentabilidad de Colombia se explica por los altos costos

de operación unidos a los altos niveles de activos vencidos (a fines de 1987

los activos productivos sólo totalizaron 66.4Z del total de activos bancarios

y los préstamos vencidos representaron 11.3Z del total de préstamos). Los

indicadores de ROE (rentabilidad del promedio del capital contable) y ROA

- 37 -

(rentabilidad del promedio de activos) en Uruguay también son muy bajos, loque se explica parcialmente por una reducción relativa de los activosproductivos en el total de activos (del 86.9Z de activos totales en 1979 a66.8Z en 1987), y por altos costos de operación. Los datos de rentabilidad deVenezuela sugieren que los retornos sobre el capital contable aumentaron de1983 a 1988, y en especial de 1985 a 1987. Sin embargo, en términos realesdescendieron tremendamente desde 1986, cuando se aceleró el procesoinflacionario.

Cuadro 3.6: RENTABILIDAD--Retorno sobre el promedio de activos

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom. Desv

Argentina .. .. 7.67 7.26 1.99 1.04 (3.67) 2.86 4.23

Brasil 3.93 3.21 5.12 6.06 6.76 3.07 4.90 4.72 1.30Bolivia .. .. .. .. .. (0.77) (0.44) (0.61) 0.17

Chile 0.56 (0.19) 0.18 0.28 0.28 0.21 0.24 0.23 0.20Colombia 1.56 0.67 0.62 0.40 .. (0.37) 0.57 (0.58) 0.56Ecuador 1.57 .. 1.00 0.93 0.86 1.08 .. 1.09 0.25

Guatemala 0.49 0.27 0.47 0.57 0.75 0.79 1.25 0.66 0.29Honduras 0.28 0.29 0.35 0.36 0.51 (0.17) 0.08 0.24 0.21México 0.82 0.38 0.30 0.62 0.82 1.10 1.51 0.79 0.39Perú 2.00 1.75 1.16 1.24 1.07 2.07 1.82 1.59 0.39Uruguay 1.17 2.23 (0.85) 0.48 (1.60) (1.99) (0.21) (0.11) 1.40Venezuela 0.48 0.57 0.25 0.29 0.48 0.88 .. 0.49 0.21

Promedio Aritm. 1.3 1.0 1.5 1.7 1.2 0.6 0.6 1.13 0.4Desviación Std. 1.0 1.1 2.4 2.4 2.0 1.3 2.0 1.75 0.6

Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).

.. No disponible.

3.21 Los datos referidos a las tasas de retorno sobre el capitalcontable promedio tienen menos validez que los de los retornos sobre elpromedio de activos. Esto se debe a que las distorsiones causadas por datos nocomparables entre paises sobre suficiencia de capital se combinan con datosigualmente no comparables sobre la rentabilidad. Esto explica los resultadosfuertemente distorsionados y exagerados. En consecuencia, los retornos sobreel capital contable promedio que se muestran en el Cuadro 3.7 varianconsiderablemente entre paises y son altamente erráticos en cada uno de ellos.En realidad, en la mayoria de paises, la desviación standard del retorno sobreel capital contable promedio para el periodo 1980-87 representó más de lamitad de la tasa de retorno. El cuadro muestra niveles de ROE muy altos enlos casos de Brasil, México, Perú y Argentina en varios afños, lo que no esconsistente con la situación de sus sectores reales.

- 38 -

Cuadro 3.7: RENTABILIDAD--RETORNO SOBRE EL CAPITAL CONTABLE PROMEDIO

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom. Desv

Argentina .. 91.83 55.08 16.04 8.42 (27.78) 28.7 41.1

Brasil 68.28 47.97 75.29 75.17 74.11 35.42 59.57 62.3 14.4

Bolivia .. .. .. .. .. (3.37) (1.60) (2.5) 0.9

Chile 7.96 (3.02) 3.06 6.20 6.95 4.52 4.57 4.3 3.4

Colombia 28.84 12.73 12.73 10.20 (167.61) (5.49) 6.57 (14.6) 63.2

Ecuador 24.14 .. 17.81 18.99 19.67 22.93 .. 20.7 2.4

Guatemala 5.27 3.23 5.84 7.13 9.43 10.10 16.43 8.2 4.0

Honduras 4.68 4.22 4.62 4.83 7.05 (2.20) 1.08 3.5 2.8

México 31.52 19.01 19.26 40.78 49.84 60.00 62.02 40.3 16.6

Perú 27.43 19.35 13.11 18.10 23.02 41.88 35.87 25.5 9.5

Uruguay 21.02 40.51 (13.83) 7.22 (22.97) (30.68) (3.43) (0.3) 23.3

Venezuela 7.99 9.50 4.32 5.63 11.78 25.48 .. 10.8 7.0

Promedio 22.7 17.1 21.3 22.7 2.5 13.9 15.3 16.5 6.6

Desv. Std. 18.1 16.2 30.8 22.7 58.8 23.5 27.3 28.2 13.3

Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales de paises).

.. No disponible.

3.22 El Cuadro 3.8 muestra los ingresos por intereses como porcentaje

del promedio de activos. Tal como se podría esperar, los ingresos por

intereses, como porcentaje de los activos están significativamente por encima

del total de retornos sobre los activos. Una vez deducidos los costos

generales, estos retornos disminuyen mucho más. En 1987 en Brasil, por

ejemplo, el ingreso neto por intereses como porcentaje del promedio de activos

fue de 43Z mientras que el retorno sobre el promedio de activos fue sólo de

4.9Z. Es interesante observar que en Uruguay el ingreso neto por intereses ha

sido negativo desde 1983. La explicación de este margen negativo podría ser

el uso generalizado de comisiones y de otros cargos por los servicios

brindados por los bancos, así como las distorsiones introducidas en los datos

agregados del sistema por los deficientes resultados financieros de los cuatro

bancos intervenidos. Excluyendo a Brasil, el ingreso neto de intereses como

porcentaje del promedio de activos de la región descendió de 4.1Z en 1981 a

3.5Z en 1987.

- 39 -

Cuadro 3.8: RENTABILIDAD--INGRESO POR INTERESES/PROMEDIO DE ACTIVOS

1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom. Desv

Argentina .. .. 12.23 11.84 11.64 10.07 9.03 11.0 1.2Brasil 14.40 15.00 17.29 28.27 30.70 22.96 42.91 24.5 9.5Bolivia .. .. .. .. .. 1.52 (2.62) (0.6) 2.1Chile .. .. 1.35 0.61 1.48 1.63 2.00 1.4 0.5Colombia 8.51 8.40 7.75 5.95 5.28 6.67 7.31 7.1 1.1Ecuador 2.90 .. 2.78 2.77 3.56 3.90 .. 3.2 0.5Guatemala 4.34 4.42 3.99 3.80 3.79 3.81 3.95 4.0 0.2Honduras 2.91 3.28 2.90 2.97 2.97 2.88 2.84 3.0 0.1México 3.49 2.96 2.94 3.65 3.65 3.97 3.83 3.5 0.4Perú 4.84 5.39 4.68 3.51 7.38 7.93 6.85 5.8 1.5Uruguay 4.92 3.34 (0.84) (1.26) (1.31) (1.34) (1.25) 0.3 2.4Venezuela 0.83 2.09 2.72 2.61 2.47 2.84 .. 2.3 0.7

Promedio 5.2 5.6 5.3 5.9 6.5 5.6 7.5 5.9 0.7Desv. Std. 3.8 4.0 5.0 7.7 8.3 6.0 12.3 6.7 2.8

Fuente: Banco Mundial (sobre la base de estudios individuales).

No disponible.

3.23 El Cuadro 3.9 muestra la evolución de los márgenes entre elpromedio de tasas de interés reales sobre depósitos y las tasas de interéssobre préstamos en once de los doce paises estudiados. Las cifrascorrespondientes a Brasil no se incluyeron debido a las dificultadesencontradas para obtener una serie de dtos comparable. Un reciente informeinterno del Banco Mundial sobre Brasil8i mostró que los márgenes aumentaronenormemente entre 1986 y 1987. El trabajo menciona que durante el segundotrimestre de 1987 el margen aumentó a 20Z debido principalmente al aumento dela inflación que incrementó la participación de los bancos en el impuestoinflacionario. El promedio de márgenes en la wregión" es alto, lo que esindicativo de las importantes ineficiencias en la intermediación financiera deestos países.

8/ "Brasil: Selected Issues of the Financial Sector", Green Cover DraftReport, The World Bank, junio de 1989.

- 40 -

Cuadro 3.9: MARGENES REALES, POR PAIS Y POR REGION, 1980-87

(Z)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Argentinaal 11.4 16.1 14.6 20.8 15.0 20.5 3.5 11.6Bolivia 6.7 6.5 3.3 5.6 0.7 1.5 19.5 15.0Chile 4.6 15.4 15.0 9.7 18.0 5.0 5.2 7.4

Colombia- 0.9 1.4 0.6 3.3 0.6 0.2 8.0 8.2

Ecuador 4.5 5.1 4.4 4.3 0.8 2.4 3.9 4.5

Guatemala-a 1.8 1.8 3.0 2.9 2.9 2.5 2.2 2.8Hondurasal 5.7 7.7 7.6 8.2 8.5 8.8 8.9 7.9Méxicoa, 5.6 9.7 13.7 17.7 13.7 18.9 26.4 20.4

Perú 5.4 4.2 4.9 7.4 7.4 5.2 6.4 2.7

Uruguay a 10.4 9.6 8.4 11.4 6.9 11.3 20.3 21.6Venezuela- 1.0 2.1 1.9 3.8 1.7 3.6 3.6 3.0

Promedio 5.3 7.2 7.0 8.6 6.9 7.3 9.8 9.6

Fuente: Banco Mundial.

a/ Tasas de interés promedio anuales.

3.24 Los altos márgenes prevalecientes en varios de los paisesentudiados son consecuencia de: (a) altos encajes y sustanciales inversiones

forzosas: (b) la gran proporción de préstamos vencidos e improductivos enrelación al total de activos; y (c) altos costos de operación de los

intermediarios financieros. Los países deben realizar esfuerzos para reducirestos márgenes. Una reforma financiera que reduzca la intervención estatal,

aumente la competencia y refuerze el marco de regulación preventiva deberla de

reducir los márgenes de intermediación en el mediano plazo

E. Calidad Gerencial

3.25 Luego de un cuidadoso examen de los indicadores tantocuantitativos como cualitativos de eficiencia y de la calidad gerencial de los

bancos en los doce paises estudiados, se llegó a las siguientes conclusiones:(i) en muchos de los paises estudiados los bancos continúan siendo

generalmente un conducto para financiar las inversiones de empresas e

individuos relacionados con los propietarios de los bancos, más que centrosrentables por derecho propio. Como consecuencia de ello, han existido pocos

incentivos para una competencia activa. De esta manera, medidas como la

automatización, manejo activo del circulante y desarrollo de nuevos productosy del mercadeo sólo han sido implementados lentamente durante la década del

80; (ii) los costos de operación de los bancos y otras institucionesfinancieras siguen siendo altos, debido en parte al abundante personal y

costos generales, que no han sido suficientemente recortados desde que

disminuyó la intermediación financiera en términos reales a comienzos de los

afños 80. Esto es aún más grave en el caso de los bancos del sector público.Muchos de los paises mantienen un excesivo número de bancos y oficinasbancarias debido a que los propietarios de los bancos estuvieron reticentes a

cerrar y vender sucursales no rentables para evitar perder mercado; (iii) en

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varios paises estudiados, el sector bancario disfruta de un significativoapoyo estatal, tanto proveniente de créditos directos o indirectos, como de laimplícita colaboración oficial para ocultar las pérdidas bancarias. En parte,este apoyo oficial puede ser la contraparte de la tremenda carga que se hapuesto sobre muchos de los sistemas bancarios en la forma de altos encajes,requerimientos para dirigir los créditos hacia ciertos usos prioritarios, yotras obligaciones que limitan su flexibilidad y rentabilidad. Comoconsecuencia de estas intervenciones, ha sido muy raro que se de a conocerabiertamente la verdadera situación financiera de las instituciones bancarias.

IV. REGULACIONES ECONOMICAS QUE AFECTANLAS ACTIVIDADES BANCARIAS

4.01 Los sistemas financieros de los paises de América Latina se hanvisto afectados por un gran número de normas de tipo económico, que en lamayoría de los casos incrementaron los costos financieros de intermediación,promovieron la fuga de capitales y redujeron la movilización de depósitos.Las regulaciones económicas, al contrario de las preventivas (que se analizanen el siguiente capitulo), son aquéllas que tienen objetivos económicos quetrascienden la fiscalización con fines de controlar la solidez financiera delas entidades. Las normas de tipo económico incluyen: controles sobre lastasas de interés, políticas de encaje, pautas de crédito dirigido e impuestossobre la intermediación financiera. Varios sistemas financieros en AméricaLatina están sobrecargados por las normas económicas. Además, como se indicóen el capitulo II, en la mayoría de paises el banco central desempefña un papelmuy grande en la intermediación financiera, introduciendo graves distorsionesen el sistema financiero de sus paises y obstaculizando el logro de suprincipal objetivo que consiste en propiciar el crecimiento económico conestabilidad de precios, incluyendo el de las divisas.

A. Políticas de tasas de interés

4.02 Evidencia empírica en América Latina. Durante la década de lossesenta y la mayor parte de la de los setenta, en la mayoría de los paises deAmérica Latina, las tasas de interés en los mercados formales de crédito seencontrban sujetas a topes administrativos que impedían el desarrollo de laintermediación financiera. En la década de los ochenta, muchos paisesliberaron las tasas de interés sobre los depósitos a plazo y las tasas deinterés sobre algunos tipos de préstamos, pero mantuvieron controles extremosen la asignación de créditos. Los topes en las tasas de interés sobre los másimportantes tipos de depósito bancario (cuentas de ahorro y cuentascorrientes) han limitado la dimensión y eficiencia de la intermediación eincrementado los margenes bancarios en la mayoría de los paises de la región.

4.03 En el Cuadro 4.1 figuran cifras para las tasas pasivas reales enpaises seleccionados de América Latina. El cálculo de las tasas reales deinterés debería basarse preferentemente en la inflación prevista (una variableque no puede medirse), y no en los cambios a corto plazo de cualquier Indicede precios particular. Una solución simple consiste en calcular las tasas deinterés reales utilizando la inflación histórica para deflactar las tasasnominales (suponiendo "perfect foresight"). Este enfoque se utilizó paracalcular tasas de interés reales en la muestra de paises que se presenta en elCuadro 4.1. En el caso de la región en su totalidad, las tasas de interéspromedio pasivas reales han sido negativas durante la mayor parte de los años,con excepción de 1981. Estas se hicieron extremadamente elevadas desde

- 42 -

entonces hasta 1985, y moderadamente negativas en 1986 y 1987. En algunos

paises estas tasas contribuyeron a la desintermediación y a una disminución

sustancial de los depósitos bancarios en términos reales. Las tasas de

interés reales negativas no siempre fueron el resultado de decisiones de

política conscientes, sino que se derivaron de políticas fiscales globales,

incluyendo la forma en que se financiaban los deficits, de políticas

monetarias y políticas cambiarias, y en algunos casos de demoras en ajustar

las tasas a los cambios en la inflación por descuido. Sin embargo, el cuadro

señala una tendencia positiva: en 1987 sólo cuatro paises tuvieron tasas de

interés pasivas reales negativas en comparación con siete paises en 1980. Al

parecer, cada vez existe un mayor consenso en la región de que las tasas de

interés no deberían utilizarse como medios para proporcionar subsidios y de la

importancia de ofrecer retornos reales positivos a los ahorristas.

Cuadro 4.1: TASAS DE INTERES PASIVAS REALES ANUALIZADAS, 1980-87

(Fin de periodo, Z)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom.

Argentinaal 3.6 8.0 -20.5 18.9 21.8 24.3 16.3 8.8 10.2

Bolivia -19.9 -10.9 -66.7 -66.2 -89.5 -97.5 -19.6 13.6 -44.6

Brasilal 3.8 5.6 6.5 8.7 10.2 12.7 4.3 14.0 8.2

Chile 8.9 34.5 41.9 0.9 14.5 -0.7 3.2 3.0 13.3

Colombiaa/ 7.7 7.8 10.8 11.6 16.1 9.1 10.4 6.3 10.0

Ecuador -1.9 -6.1 -9.2 -24.6 -2.5 -0.3 -0.2 -3.4 -6.0

Guatemalai' -1.6 1.4 8.6 4.3 5.4 -8.2 -19.0 3.3 -0.7

Hondural al -7.4 1.1 1.7 1.7 5.2 6.3 5.1 6.3 2.5

Méxicoa -0.1 3.0 -11.5 -22.4 -8.8 8.0 -2.9 -16.1 -8.3

Perú -16.2 -6.0 -6.8 -20.2 -7.7 -49.1 -20.5 -41.1 -21.0

Uruguay 5.2 13.9 37.9 10.8 5.4 -4.7 -6.7 6.0 8.5

Venezuela! 1 -5.4 -1.2 5.6 6.8 1.4 -1.4 -1.7 -14.3 -1.3

Promedio -2.3 4.0 -0.1 -5.8 -2.4 -9.2 -2.6 -1.1

Promedio sinBolivia -0.7 5.4 5.9 -0.3 5.5 -1.2 -1.1 -2.5

Fuente: Estimados del Banco Mundial (BIRF).

Nota: Las tasas de interés libres se utilizaron en Argentina, Colombia,

Brasil, Chile y Uruguay. En Bolivia, Guatemala, Honduras, Mexico, Peru

y Venezuela se utilizaron tasas de interés reguladas al no permitirse

tasas libres. Las tasas se aplican a operaciones marginales (en la

mayoría de los casos depósitos a un mes).

al Tasas anuales promedio.

4.04 Sin embargo, el Cuadro 4.1 no proporciona una indicación de la

segmentación de los mercados (y de las tasas de interés) que existe en muchos

de los paises que fueron estudiados. En la mayoría de los paises coexisten

tasas controladas para los préstamos dirigidos y tasas libres para otros

préstamos. En otros paises, las tasas libres ilegales compiten con las tasas

reguladas que son negativas en términos reales. Las políticas varian de un

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país a otro. Por ejemplo, en Venezuela, la política sobre tasas de interés hafluctuado entre estrictos controles y tasas determinadas por el mercado libre.Desde 1984, luego de un breve periodo de libre determinación de las tasas deinterés, las tasas para préstamos y depósitos fueron determinadas por el bancocentral. En 1990 se liberalizaron las tasas de interés activas de un segmentoimportante del crédito. En la década de los ochenta, Argentina también tuvouna larga historia de cambios de política entre controles administrados, unsistema mixto y tasas de mercado determinadas libremente.

4.05 En Colombia, las tasas de interés libres activas y pasivas hansido positivas en terminos reales a través de la década de los ochenta, entanto que las tasas reguladas han sido en su mayor parte negativas, originandode esta manera distorsiones significativas en la distribución del crédito.Teniendo en cuenta al elevado nivel de las tasas de interés reales libres, enagosto de 1988 el gobierno emitió un decreto mediante el cual se imponíantopes a las tasas de interés sobre los depósitos con un vencimiento de menosde 18 meses (el grueso de los depósitos) y sobre los préstamos. Estaspolíticas causaron una disminución en la intermediación financiera. Comoresultado, los limites a las tasas de interés se relajaron a inicios de 1989,cuando las inyecciones de liquidez habían reducido las tasas de interés delmercado por debajo de los topes. Estos ejemplos ilustran lo que ha sido laregla en los paises de América Latina con respecto a la política de las tasasde interés, es decir, su inestabilidad. Otros paises como Bolivia, Brasil,Uruguay, Ecuador y Mexico han enfrentado una inestabilidad similar en suspolíticas de tasas de interés.

4.06 El Cuadro 4.2 indica la evolución de las tasas de interés pasivasen los paises estudiados. La tasa real promedio de los depósitos para losdoce paises durante el periodo 1980-1987 fue de 4.8Z anual. Las tasas variansignificativamente entre paises y en el tiempo. En diciembre de 1987,Bolivia, Argentina y Uruguay tenían tasas reales activas superiores a 20Zanual, en tanto que Peru y Venezuela tuvieron tasas reales activas negativas.De los doce paises, Perú es el único que ha tenido tasas reales activasnegativas durante practicamente todo el periodo 1980-87. Bolivia tuvo tasasnegativas a mediados de 1985 y positivas porteriormente. Mientras que espositivo que en la actualidad la mayoria de los paises tienen tasas positivas,resulta inquietante que en varios de ellos las tasas activas reales sean enextremo positivas, estando en niveles muy por encima de la eficiencia marginaldel capital de sus economías. Si las tasas se mantienen a estos niveleselevados podrían desencadenar problemas de insolvencia en los prestatariosprivados y en las instituciones financieras. En las economías con altosniveles de endeudamiento las elevadas tasas reales originaron graves problemasfinancieros a los sectores empresariales y al sector público. A su vez, lasdificultades de pago de los prestatarios, públicos o privados, originaronmayores incrementos en las tasas de interés. Una vez que los paises ingresana este circulo vicioso, resulta difícil salir, como lo demuestra laexperiencia de Argentina a fines de 1989. Cabe señalar, que en los casos deUruguay y de Chile, las tasas activas fueron muy elevadas durante los primerosaños de la década de los ochenta debido al colapso de la "tablita", y lastasas declinaron significativamente después de 1983.

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Cuadro 4.2: TASAS DE INTERES REALES ACTIVAS POR PAIS Y REGION, 1980-87

(Final del periodo, Z)

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Prom

Argentina!/ 15.0 24.1 -5.9 39.7 36.8 44.8 19.8 20.4 24.3

Bolivia -13.1 -4.4 -63.4 -60.6 -88.7 -96.0 -0.1 28.6 -37.2

Brasilal 5.4 7.4 10.6 11.3 11.6 13.5 5.5 17.1 10.3

Chile 13.5 49.9 56.9 10.5 32.5 4.3 8.4 10.3 23.3

Colombia!/ 8.6 9.2 11.4 14.9 16.7 9.3 18.4 14.5 12.8

Ecuador 2.6 -1.0 -4.7 -20.3 -1.7 2.1 3.7 1.1 -2.3

Guatemalaa/ 0.2 3.2 11.6 7.2 8.3 -5.7 -16.8 6.1 1.8

Hondurasal -1.7 8.8 9.2 9.9 13.7 15.1 14.0 14.2 10.4

México!' 1.1 10.2 2.3 -4.7 4.9 17.9 23.5 4.3 7.4

Perú -10.7 -1.8 -1.9 -12.8 -0.4 -43.9 -14.1 -38.5 -15.5

Uruguay a 15.6 23.5 46.3 22.1 12.3 6.6 13.6 27.7 20.9

Venezuela- -4.4 0.9 7.5 10.6 3.0 2.2 1.9 -11.3 1.3

Promedio 2.7 10.8 6.7 2.3 4.1 -2.5 6.5 7.9 4.8

Fuente: Estimados del Banco Mundial.

Nota: Las tasas de interés libres se utilizaron en Argentina, Colombia,

Brasil, Chile y Uruguay. En Bolivia, Guatemala y Honduras, se

utilizaron tasas de interés reguladas. Las tasas se aplican a

operaciones marginales y no representan tasas promedio ponderadas.

al Tasas promedio anuales.

4.Q7 Las altas tasas activas reales resultan de las elevadas tasas de

interés pasivas y de los elevados costos de operación (que se reflejan en

altos márgenes) de los intermediarios financieros. La comparación de las

tasas activas y pasivas, tal como se esperaba, señala una alta correlación

entre ellas. Asimismo, las cifras indican que los márgenes (diferencia entre

l#s tasas activas y pasivas) son elevados en la mayoría de los paises

estudiados. En el Capitulo III se efectuó un análisis de los márgenes. Para

re4ucir las tasas activas será necesario no sólo reducir los costos bancarios

de operación, sino que lo más importante será implementar políticas económicas

que sean lo suficientemente verosímiles para incrementar la confianza (del

público) en el país y en el sistema financiero. En algunos paises, las

crecientes necesidades de crédito del sector público lo obliga a aumentar los

inteçses que paga por sus papeles, elevando de esta manera las tasas pasivas

reales de la economía en su conjunto. Las altas tasas pasivas contribuyen a

los déficits fiscales y debilitan la condición financiera de las empresas muy

endeudadas. Esta situación de altas tasas puede desencadenar en una crisis

financiera generalizada caracterizada por quiebras frecuentes.

4.08 El desarrollo de los Fondos de Activos Líquidos (PAL) en Venezuela

constituye un buen ejemplo de como reaccionan los mercados ante regulaciones

que impiden su normal funcionamiento. Dichas regulaciones muchas veces sólo

consiguen segmentar y distorsionar los mercados. Enfrentados a controles

sobre las tasas de interés, los bancos y otras instituciones financieras

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crearon los FAL, los cuales podían ofrecer a los depositantes rentabilidadesmas elevadas que los instrumentos de depósito tradicionales que estabansujetos a techos máximos sobre tasas de interés. A su vez, los FAL concedíanen préstamo estos fondos a través de los bancos y otras institucionesfinancieras que los controlaban. Estas instituciones financieras concedían enpréstamo los fondos a tasas por encima de los "topes' a través del uso decomisiones, saldos compensatorios, y otros cargos distintos a los intereses.En 1988, los depósitos efectuados por los FAL en los bancos comercialesascendían a aproximadamente el 67Z de sus depósitos a plazo fijo. En términosde instrumentos financieros, las inversiones efectuadas por los FAL, a marzode 1988, ascendían al 53Z de los depósitos a plazo fijo totales, a 30Z de losbonos hipotecarios y a 60Z de los bonos emitidos por institucionesfinancieras; en comparación con el 25.3Z de los depósitos a plazo fijo, el 23Zde bonos hipotecarios y el 45Z de otros bonos del sector financiero a fines de1986. Los grupos financieros utilizan los FAL para evitar los controles. Sino fuera por los fondos que movilizan los FAL, el sistema financiero deVenezuela habría experimentado una muy importante desintermediación en 1987-1988. En resumen, los FAL se crearon como una reacción del mercado ante lasregulaciones y controles que lo limitaban.

4.09 Todos los paises de América Latina decidieron en diversasoportunidades durante la década de los ochenta fijar topes a las tasas deinterés. Como podrá verse mas adelante, algunos paises utilizaron topes enlas tasas de interés con mayor persistencia que otros. Por los general, lostopes en las tasas de interés venían acompañados por dos importantes políticasgubernamentales que han tenido efectos adversos en varios paises: (i) fijar latasa de cambio, con o sin preanunciar las futuras devaluaciones y abrir lacuenta de capital; y (ii) llevar a cabo operaciones de mercado abierto paraestabilizar las tasas de interés, perdiendo en consecuencia el control sobrela oferta monetaria. Los doce paises estudiados tuvieron algun tipo de topesen las tasas de interés en algun momento durante la década de los ochenta.

4.10 Otros paises tambien han optado en diversas oportunidades porfijar un piso mínimo sobre las tasas de depósito. Los gobiernos optaron porcolocar un piso sobre las tasas de depósito en un intento por controlar elmargen de la tasas de interés de los bancos. En muchos paises las tasaspasivas reales se encontraban por encima del piso mínimo legal debido a: (i)que el financiamiento interno de los grandes déficits del sector público hasobrecargado los recursos disponibles para el sector privado estableciendo enla práctica un nivel mínimo muy elevado sobre las tasas de interés internas;(ii) la falta de confianza pública en el desempeño de la economía a mediano ylargo plazo originó presiones adicionales sobre las tasas de interés en formade primas de riesgo; y (iii) la débil condición financiera del sistema causóproblemas de iliquidez en los bancos, forzándolos a pagar tasas más elevadaspara captar depósitos (esto tambien implica que los depositarios soliciten unaprima de riesgo que conduzca a tasas aún mas elevadas). De esta manera, lospisos establecidos sobre las tasas de depósito no parecen haber restringido laflexiblidad de los bancos para remunerar a los depositantes. Estasrestricciones se produjeron en aquellos paises en los que los topes a lastasas activas eran demasiado bajos.

4.11 Bolivia es un buen ejemplo de políticas erráticas sobre las tasasde interés. Durante la primera mitad de la década de los ochenta, éstas secaracterizaron por controles impuestos por el gobierno sobre las tasas pasivasy activas. Tanto las tasas pasivas como las activas fueron muy negativas en

- 46 -

términos reales. Las graves presiones inflacionarias que se iniciaron en

1982, y posteriormente se aceleraron en 1984 y a inicios de 1985, condujeron

al gobierno a levantar los controles sobre las tasas activas y a establecer un

piso sobre las tasas pasivas. Finalmente, a fines de 1985, todas las tasas de

interés fueron liberadas. Desde entonces, las tasas de interés reales se han

elevado a niveles muy altos. Las causas de las altas tasas de interés son las

siguientes: los costos operativos altos de los bancos, el poco grado de

competencia existente en el sistema, el riesgo país alto, y las políticas

monetarias restrictivas para minimizar el impacto de los déficits fiscales.

Otro país donde las políticas de tasas de interés han sido perniciosas es el

Perú. Tasas de interés controladas muy por debajo de la inflación han causado

una desintermediación tremenda del sistema financiero formal. A principios de

1990 el sistema financiero formal del Perú intermediaba menos de la mitad de

los recursos que intermediaba la banca boliviana, a pesar que la economía

peruana es cuatro veces más grande. Como resultado de los controles floreció

la intermediación financiera no regulada, que si bien surge para suplir una

deficiencia en el mercado causada por malas políticas, puede ser

desestabilizante porque la falta de control incentiva el mal uso de los

recursos y el fraude. La reciente quiebra de algunas financieras informales en

el Perú ilustra este problema.

4.12 Efectos de estas políticas. Tal como se demostró en el Capitulo

I, los controles sobre las tasas de interés, combinados con los elevados

indices de inflación y los programas dirigidos del crédito, en virtud de los

cuales las instituciones financieras debían conceder préstamos a prestatarios

especificos a tasas subsidiadas, reprimieron el desarrollo del sector

financiero en muchos paises de América Latina durante el periodo objeto del

estudio. Los gobiernos establecieron controles por diversas razones: (i) para

liberar la presión de las elevadas tasas de interés sobre los deficits

públicos; (ii) para propiciar que determinados sectores soliciten préstamos

(sectores de los cuales se esperaraba que incrementen el nivel de empleo,

desarrollen actividades esenciales e incrementen las exportaciones); o (iii)

para redistribuir el ingreso.

4.13 Las tasas activas controladas se fijaban en ocasiones a niveles

que eran demasiado bajos para rendir utilidades adecuadas a las instituciones

financieras. En otros casos, los gobiernos establecieron controles sobre las

tasas pasivas, presumiendo que el nivel de éstas no influiría

significativamente en la conducta del ahorro privado. La experiencia sugiere

que los controles sobre las tasas de interés con frecuencia no han logrado

concretar los objetivos del gobierno y en ocasiones, han originado un dafio

significativo a la economía al ser llevados a extremos. Si bien es cierto que

los estudios empíricos no han tendido a hallar correlaciones significativas

entre los flujos de ahorro financiero y los niveles de la tasa de interés

real, diversos estudios han demostrado que los paises cuyas tasas de interés

reales han sido continuamente negativas también han tenido un nivel de ahorros

financieros inadecuado. Esto a su vez ha originado una disponibilidad

inadecuada de recursos para préstamos comerciales, capital de trabajo y

formación de capital, lo cual ha afectado inevitablemente los niveles de

producción. Asimismo, tal como se indica en el Capitulo I, la evidencia

señiala la estrecha relación existente entre la movilización de depósitos y las

tasas de interés en los paises de América Latina.

4.14 Ademas de no propiciar la movilización de depósitos, los controles

sobre las tasas de interés han tenido otras consecuencias adversas: (i) debido

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a que los controles sobre las tasas de interés ocasionan el 'racionamiento",las instuciones financieras han tendido a favorecer a las personas y empresasde mayores recursos cuyos préstamos eran mas seguros y sencillos deadministrar; y (ii) propician la "fuga de capitales". Por supuesto, en estecaso las espectativas referentes a la devauación importan tanto o más que lastasas de interés; no obstante, combinadas inpulsan aún mas la fuga decapitales. Particularmente, en las economías inflacionarias de AméricaLatina, el público ha aprendido a mantener el valor real efectivo de susahorros y a especular comprando o vendiendo moneda extranjera en mercadosparalelos de divisas. Cuando los ahorristas comprenden que los tipos decambio se encuentran rezagados con respecto a los valores que se requierenpara mantener los objetivos de la balanza de pagos en cuenta corriente,tienden a especular acerca de la devaluación. Es posible que las autoridadesmonetarias resistan estas tendencias en el corto plazo subiendo las tasas deinterés; sin embargo, este enfoque eventualmente puede resultar más costosoque la devaluación. La experiencia de varios paises de América Latina queintentaron elevar las tasas de interés para evitar devaluaciones ilustra losriesgos de esta política: las tasas de interés se incrementaronsignificativamente, ocasionando grandes pérdidas fiscales o cuasi-fiscales quehacían más difícil el intento de ajuste y desincentivó la inversión privada.Esta es una razón más por la cual, quienes establecen las políticaseconómicas, deben procurar mantener una política cambiaria realista yconsistente con las políticas fiscales y monetarias que se están siguiendo.

4.15 En ocasiones las bajas tasas de interés fueron el resultado de unapolítica deliberada pero en otros casos no. Algunas veces los gobiernos noajustaban las tasas administradas suficientemente o con suficiente frecuenciapor lo que se rezagaban en comparación con los niveles de inflación. Aún enlos paises donde las tasas de interés fueron liberalizadas, los movimientos enlas tasas de interés reales han dependido en gran medida del nivel de la tasade inflación, y de los cambios en la misma. En varios paises, tales como Chiley Argentina, las tasas de inflación volátiles causaron fluctuaciones muymarcadas en las tasas reales de interés. Las fluctuaciones eran mayores si lastasas estaban reguladas. El Gráfico 4.1 muestra como las tasas pasivas realesde interés de algunos paises de la "region" tendían a fluctuar a un ritmodiferente al de la inflación. En la mayoría de los casos, las tasas nominalesexcedían a la inflación en vez de no aumentar lo suficientemente rápido paraajustarse a ésta.

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GRAFICO 4.1TASAS DE INTERES PASIVAS E INFLACION

(E-N PORCENTAES)

Ncominal Interest Rat7e-s] [Reel Intere1tRate

Mexicoox

roo L* .lo -1

Arg e nfi na

onosc J~~~~~~~~~o.ox

80 11 812 83 ar4. 8S llY 87 En0 al 82 a M 8¡4 ¡1 36 37

4.16 Al mismo tiempo, la experiencia reciente sugiere que los niveles

de tasas de interés excesivamente altos conllevan ciertos riesgos. En varios

paises de América Latina, las tasas de interés subieron dramáticaamente al ser

liberalizadas, lo cual contribuyó a los problemas financieros que se describen

en el Capitulo VI. En algunos paises también contribuyeron a incrementar los

déficits públicos. En otros casos, atrajeron flujos de ahorros financiero por

encima de los montos que las instituciones financieras podían conceder en

préstamos en forma segura, contribuyendo de esta manera, a la

descapitalización del sector financiero, ya sea debido a que las instituciones

del sector financiero tenían que pagar intereses por recursos que no podían

conceder en préstamo o porque otorgaban préstamos a empresas que no se

encontraban en condiciones de cumplir sus obligaciones. Ha existido una

tendencia discernible en algunos gobiernos de la región en los últimos aflos a

financiar el pago de los intereses adeudados a través de mecanismos que,

directa o indirectamente, aumentaban la inflación. En algunos paises las

políticas monetarias restrictivas, en un marco de desajuste fiscal, han tenido

efectos desastrosos: la escasa oferta monetaria hizo aumentar las tasas de

interés; pero entonces, cuando las elevadas tasas de interés fueron

acreditadas a las cuentas de depósito, el crecimiento resultante de los saldos

de depósito superó la capacidad de la economía para demandarlos, con

consecuencias inflacionarias.

4.17 En resumen, en América Latina los controles a las tasas de interés

no han permitido que éstas desempefñen sus funciones básicas: (i) actuar como

el precio que influye en la selección entre el consumo presente y futuro; y

(ii) actuar como mecanismo eficiente de racionamiento para la distribución de

recursos escasos entre inversiones alternativas. Como resultado, la capacidad

del sistema para movilizar recursos y distribuir el crédito en forma eficiente

_ 49 -

se ha visto perjudicada, con consecuencias adversas en la conducta y

desenvolvimiento financiero de los bancos. Los controles sobre las tasas de

interés han originado distorsiones de importancia, aunque los intentos por

parte de las instituciones financieras para circunvenirlos 'flexibilizando"

leyes y normas, redujeron el efecto negativo de estos controles y les permitió

continuar funcionando.

4.18 Recomendaciones. Los encargados de elaborar políticas en América

Latina, especialmente en las naciones con alto endeudamiento, enfrentaron

profundos dilemas al tratar de manejar las tasas de interés y tipos de cambio

durante las crisis de mediados de la década de los ochenta. En ocasiones,

intentaron mantener sus monedas depreciadas, para asegurar elevados excedentes

de exportación y una capacidad para servir la deuda externa. Sin embargo,

estos esfuerzos resultaron en presiones inflacionarias y elevadas

transferencias de recursos externos que implicaban una capacidad de formación

de capital sensiblemente disminuida y tasas de crecimiento reales reducidas.

Por otro lado, cuando los países de América Latina intentaron estabilizarse y

en el proces establecieron tipos de cambio fijos, volvieron a experimentar

crisis. Las autoridades monetarias descubrieron que en un contexto de

desbalance fiscal sólo podían proteger los tipos de cambio fijos incrementando

drásticamente las tasas de interés. Desafortunadamente, las elevadas tasas de

interés reales no sólo han causado un gran dafño a los sistemas financieros en

cuestión; sino que resultaron en varios casos auto-derrotistas, pues cuando

los altos intereses se capitalizaban en las existencias (stocks) de activos

financieros, se incrementaba dramáticamente la oferta de instrumentos

financieros internos y se volvía a desestabilizar la economía. Parecería

entonces, que la liberalización de las tasas de interés debería hacerse sólo

en el contexto de un programa macroeconómico coherente.

4.19 Los gobiernos deben racionalizar sus estructuras de tasas de

interés, a fin de reducir los subsidios y la segmentación del mercado. Si los

paises deciden seguir manteniendo inversiones forzosas y créditos dirigidos,

se debería, cuando menos, efectuar los siguientes ajustes: (i) las tasas que

pagan los bancos centrales a las instituciones financieras sobre inversiones

forzosas deberían incrementarse a niveles cercanos a tasas referenciales de

mercado; (ii) la tasa de redescuento que pagan los intermediarios financieros

al banco central sobre las lineas de crédito dirigidas debería también

ajustarse para reflejar tasas de mercado (incluyendo una comisión para cubrir

los costos del banco central); y (iii) las tasas que pagan los prestatarios

finales deberían aproximarse a la tasa que permita a las instituciones

financieras pagar sus costos de operación promedios, establecer provisiones

adecuadas por posibles pérdidas en préstamos y obtener una utilidad razonable.

Si estos ajustes no se realizan, tarde o temprano los controles resultarán en

los problemas que se describieron anteriormente.

4.20 Dada la estructura oligopolística actual del sistema financiero en

muchos paises de América Latina, así como la inseguridad acerca de la

capacidad de los gobiernos para llevar a cabo políticas económicas

consistentes, existe una preocupación legítima en el sentido de que una

liberalización total de las tasas de interés, a menos que se programe en forma

adecuada, tal vez no sea lo mas recomendable en varios paises. Estos paises

deberían, no obstante, llevar a cabo programas para mejorar la estructura de

la propiedad del sistema financiero, promoviendo de esta manera una mayor

competencia, lo cual permitirá una eliminación de los controles sobre las

tasas de interés sin causar fluctuaciones desestabilizantes en las tasas. Los

I H

- 50 -

gobiernos deben analizar las razones de la existencia de estructurasoligopolisticas para tratar de eliminarlas. En algunos paises, tal vez la

respuesta seria liberalizar el ingreso de nuevas entidades financieras.

B. Políticas de encaie

4.21 Introducción. Enfrentados a fuertes variaciones en los flujos de

capital extranjero, las intervenciones esporádicas para auxiliar a bancos que

se encuentran en peligro y la necesidad de financiar los déficitspresupuestales, los bancos centrales de muchos paises de América Latina han

recurrido a elevados encajes legales como la herramienta básica para reducir

el impacto inflacionario de las políticas fiscales expansionistas. En lamayoría de paises, y especialmente en los más pequeños, las existencias de

valores gubernamentales en circulación son demasiado pequeñas para poder serutilizadas para realizar operaciones del mercado abierto como instrumento depolítica monetaria. Como resultado, los bancos centrales se ven forzados a

utilizar otro tipo de instrumentos, como los redescuentos y las variaciones en

los encajes, para llevar a cabo sus políticas monetarias. Así, hasta que sedesarrolle un nivel adecuado de operaciones de mercado abierto, sólo lasmedidas de intervención directa, tales como los topes de crédito, losredescuentos y la imposición de encajes se encuentran a disposición de los

banqueros centrales para influir en los agregados monetarios.

4.22 Aspectos generales. Los encajes (reservas legales) tienen varios

usos, y no todos estos se relacionan directamente con su papel tradicional de

instrumentos monetarios. Los requerimientos de encaje en los paises endesarrollo se han utilizado para: (i) garantizar un cierto nivel de liquidez

en el sistema bancario; (ii) controlar la cantidad de dinero y de crédito;

(iii) gravar la intermediación financiera; y (iv) proporcionar recursos para

financiar las actividades de préstamo de las instituciones financieras de

desarrollo especializadas.

4.23 La manipulación de las reservas (encajes) libres de los bancos y

de la tasa de descuento puede ser de gran utilidad como un medio de controlar

la expansión monetaria. Sin embargo, al igual que en el caso de las políticas

de crédito dirigido, los datos disponibles no permiten certificar la utilidad

de los encajes legales para lograr este objetivo. En la mayoría de los doce

paises estudiados, las fluctuaciones en los encajes crearon mayor

incertidumbre e incrementaron el riesgo bancario. Los altos encajes por lo

tanto contribuyeron a aumentar los márgenes de intermediación y a encarecer el

costo del crédito. Por ejemplo, en Brasil, de 1983 a 1987, la proporción de

reserva legal sobre los depósitos a plazo fijo fue modificada en 14

oportunidades. El control de la base monetaria mediante operaciones de

mercado abierto, cuando factible, constituye una herramienta mucho más

efectiva y menos rudimentaria. La tendencia en el mundo es de moverse hacia

sistemas de control monetario donde los agregados monetarios se afectanindirectamente a través de operaciones de mercado abierto en vez de

directamente através de variaciones en encajes o techos crediticios.

4.24 Otro uso posible para los encajes legales es su utilización como

un impuesto a la intermediación financiera. Mientras éste no es en términos

generales un objetivo explicito de los encajes, éstos pueden efectivamente

servir como un medio rápido, oculto y consistente para generar ingresos. Los

incrementos en los encajes pueden constituir un medio mucho más rápido para

generar ingresos que los cambios en el sistema de tributación. Sin embargo

- 51 -

debe tomarse en cuenta-sus posibles efectos distorsionantes y el hecho de quepuede constituirse en un desincentivo a la intermediación financiera. Debido aque en América Latina la infraestructura para la recaudación de impuestos noestá muy desarrollada, los encajes constituyen un medio en extremo sencillo derecaudación de ingresos. Es importante sefñalar que los encajes, si no seabusa de ellos, pueden constituir un medio efectivo para la captación delsenioraje y del impuesto inflacionario vinculado a la capacidad del sistemabancario para crear dinero. Sin embargo, cabe sefíalar que los encajes son delejos una alternativa sub-óptima como recurso de gravación con respecto aotros impuestos más tradicionales. Debe recordarse que los encajes, adiferencia de cualquier otro impuesto, son temporales. Si la base de depósitodel intermediario financiero declina, este tiene derecho a reducir lasreservas que conserva en el banco central. Así, es posible que su utilizacióncomo impuesto, especialmente en economías inestables, resulte peligrosa porquepuede originar la reducción de la capacidad del banco central para controlarla oferta de dinero. En algunos paises se han establecido encajes legales endepósitos de bancos comerciales para financiar el otorgamiento de préstamospor parte de los bancos de desarrollo. Los encajes se depositan en el BancoCentral que luego otorga redescuentos a la banca de desarrollo. Considerandoel desenvolvimiento deficiente de los bancos de desarrollo en muchos paises,si éstos no logran reembolsar los recursos al banco central, se reduce lacapacidad de éste para controlar la cantidad de dinero en la economía. Este hasido un problema serio en Argentina y Perú.

4.25 Mientras que existen diversos usos para los encajes, algunos máslegítimos que otros, es innegable que cuando se establecen encajes en nivelesdemasiados altos, estos traen efectos negativos sobre el sistema financiero.Los altos encajes, que inmovilizan una proporción importante de los depósitos,colocan una proporción inusual del impuesto inflacionario en el sectorfinanciero. Para protegerse, el sector financiero o los traslada a losdepositantes en la forma de tasas pasivas más bajas (resultando en un menornivel de intermediación), o se los pasa a los prestatarios en la forma detasas activas más elevadas. El resultado probable de los encajes elevados esque los bancos reducen las tasas pasivas, fomentando que los ahorristasdirijan sus depósitos a instituciones e instrumentos financieros que no estánsujetos a este costo, especialmente a los mercados informales y a algunosmercados de valores extra-b rsátiles. Así, esto conduce a la sub-utilizaciónde los servicios bancarios-/ (y a la depreciación de la fuente misma delimpuesto o encaje: los depósitos). Los encajes diferenciales por tipo dedepósito o institución tienen un efecto similar: afectan la distribución defondos prestables, porque los depósitos a plazo fijo se trasladarán de losbancos con encajes más altos a las entidades con menores encajes.

4.26 Evidencia empírica en América Latina. El Cuadro 4.3 proporciona unresumen de la política de encajes en los doce paises de la región. Lainformación es de diciembre de 1987. El tamaño y complejidad del cuadro es depor si indicativo del gran uso de los encajes en América Latina para influirlas políticas monetarias y el desarrollo de la intermediación financiera. Talcomo figura en el Cuadro 4.3, los depósitos a la vista en la región se

9/ Para más detalles, referirise al articulo de Warren Coats, Jr., "El Usode los Encajes Legales en los Paises en Desarrollo' que se menciona enla bibliografía.

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encuentran típicamente sujetos a encajes más elevados que los depósitos de

ahorros y a plazo fijo. La justificación para esta política seria que los

depósitos a la vista son más vulnerables a la falta de liquidez. Algunos

paises también imponen encajes altos a los depósitos en d6lares (en aquellos

casos en que éstos son permitidos), mientras que los depósitos en moneda

nacional son sujetos a encajes menores. Esto es cierto en el caso de

Honduras, por ejemplo. La forma más común de imponer el encaje es obligar a

los bancos a mantener un porcentaje fijo de sus depósitos en una cuenta en el

banco central, aunque también hay paises que permiten que una fracción

importante de los encajes las mantengan los bancos en sus bóvedas. En

términos generales, estas cuentas no perciben intereses, aunque en algunos

casos los encajes, o parte de éstos, son remunerados.

4.27 Algunos paises tambien han establecido encajes diferenciados por

la localidad geográfica del banco. Los encajes pueden ser mayores para los

bancos urbanos que para los rurales o para los bancos de una región que para

los de otra. El razonamiento para esta política es el siguiente: en diversos

paises de América Latina, los gobiernos consideran que al imponer encajes

menores a los bancos rurales o bancos que se encuentran en lugares específicos

fuera de la capital, pueden incentivar el financiamiento de proyectos en esas

áreas. Por ejemplo, en Brasil, el gobierno busca incrementar el flujo de

crédito a las regiones pobres requiriendo encajes inferiores en estas áreas.

En el Perú, los encajes legales también varian según el distrito donde opera

el banco. El problema con establecer diferencias regionales en los encajes

consiste es que debido a la dificultad de controlar los flujos de dinero,

estas políticas son contraproducentes. El crédito y los recursos fluyen

rápidamente desde aquellos lugares con encajes altos hacia aquellos con

menores encajes. En otras palabras, estas políticas se anulan a si mismas y

crean el efecto contrario, debido a que los depósitos fluyen de las

instituciones obligadas a mantener mayores encajes a aquellas sujetas a

encajes más bajos.

4.28 De igual manera, en algunos paises se imponen menores encajes a

los bancos de desarrollo o a depósitos especiales dedicados al desarrollo.

Por ejemplo, en Honduras, instrumentos especiales permiten a los bancos

movilizar recursos para la agricultura y la vivienda con menores encajes. En

el Perú, los bancos de desarrollo también estan sujetos a requisitos de encaje

más bajos que los bancos comerciales.

4.29 Algunos paises de la región también diferencian los encajes según

el tamaño del banco. Establecen encajes más altos para las grandes

instituciones y menores para las más pequeñas. El razonamiento para esta

práctica consiste en que los encajes impactan en mayor proporción en los

gastos generales fijos de los bancos más pequeños que en los más grandes,

creando de esta manera una desventaja comparativa. Sin embargo, muchos

consideran que en realidad no existen economías de escala importantes en el

sistema bancario y que el establecimiento de encajes diferenciales entre

bancos grandes y pequeños sólo constituye un subsidio encubierto. En Brasil,

los bancos más pequeños están sujetos a encajes sobre los depósitos a la vista

que son bastante inferiores a aquellos requeridos a bancos grandes.

- 53 -

Cuadro 4.3: ENCAJES E INVERSIONES FORZOSAS(Unicamente para los bancos comerciales, como Z de los depósitos

al 31 de diciembre de 1987, salvo en los casos indicados)

Depositos Depósitos Depósitos Tienen Invers.Cta. Cte. a plazo de ahorro Remuner.? Forzos.

Argentina 89 3a/ n.a Ambos-/ 50c/Bolivia 10- lod/ ¡10- Ambose/ NoBrasil 8-43f/ 0£/ g¡ Ambosb/ h/Chile 10 4 4 No" NoColombia 15.21/ 15.2i/ 15.21/ Ambos-/ 21.0Ecuador 32 14 14 n.d. 5Guatemala 41 ¡3 13 n.d. n.d.Honduras 35 ,kl 35 J1k/ 35 Jk/ Si n.d.

México 101/ 101l/ lo/ Si 1/Perú 58ii 58i 58i/ n.d. n.dUruguay 24 11m/ n.d. n.d. 14.5 ñIVenezuela 15 8 10 No No

Fuente: Banco Mundial (basado en estudios individuales por paises).

al Depósitos de 7 a 29 dias. Las tasas de depósito de 30 a 89 dias fueron de1.5Z. En el caso de los depósitos con plazos mayores a 89 dias, las tasasfueron de cero.

b/ Remunerados y no remunerados.cl Al 31 de marzo de 1987, para todos los intermediarios financieros.d/ Las tasas son las mismas para los depósitos en dólares.e/ La mitad puede cubrirse mediante la adquisición de documentos de crédito

negociables del banco central.f/ Hubieron 42 tasas diferentes para los depósitos a la vista, lo cual

dependía del tamafño y ubicación geográfica del banco. Las tasas rigenpara fines de 1988.

g/ Estimado. Tasas a fines de 1988.h/ Los encajes deben establecerse para el 100Z de los depósitos a la vista

que eceden dos veces y medio el capital y reservas del banco. Estosencajes devengan intereses, en tanto que otros no.

i/ Brasil tiene un vasto sistema de crédito dirigido que distribuye la granmayoría de los depósitos.

i/ Promedio de todos los depósitos.k/ Intrumentos especiales permiten a los bancos movilizar recursos para la

agricultura y la vivienda en base a encajes mas bajos (11Z). Losdepósitos en dolares tienen encajes que oscilan entre el 20 y el 30Z,dependiendo del monto.

1/ El gobierno dispone la distribución de activos vinculados conpracticamente todos los pasivos bancarios a corto plazo.

m/ Menos de 180 días. 5Z para los depósitos de más de 180 días.n/ Unicamente se basa en los depósitos en pesos. También se constituyen

inversiones forzosas sobre el 9Z de los depósitos a la vista en dolares yel 14Z de todos los depósitos a plazo fijo en dólares.

- 54 -

4.30 Además de requerir encajes, los gobiernos de América Latina con

mucha frecuencia tambien obligan a los bancos a invertir un porcentaje de sus

depósitos en ciertos valores. Estas 'inversiones forzosas' generalmente son en

bonos emitidos por el gobierno o por el banco central, o en préstamos

concedidos a sectores prioritarios específicos a tasas inferiores de las

prevalecientes en el mercado. Estas inversiones forzosas en muchos casos

tienen un efecto similar a los encajes, aunque las inversiones forzosas bien

pueden ser menos liquidas que las encajes, y muchas veces no fluctúan en

proporción directa con los depósitos. Por ejemplo, en Colombia, los bancos

comerciales deben efectuar inversiones forzosas con prestatarios prioritarios

específicos (en el sector agrlcola y en las viviendas para la población de

menores recursos, así como en actividades industriales especiales) o con el

banco central que luego redescuenta préstamos prioritarios de la banca de

desarrollo. Similarmente, en Ecuador los bancos deben asignar el 5Z de sus

depósitos a bonos emitidos por un banco nacional de vivienda. En México los

bancos están sujetos a limitaciones muy específicas en cuanto al uso de sus

recursos. Por ejemplo en 1987 el 31Z de los depósitos debía mantenerse en

bonos de gobierno, el 16.2Z debía destinarse a actividades de desarrollo, el

loZ en préstamos para vivienda, y el 1.2Z en crédito para exportación.

4.31 En Argentina, los encajes de las instituciones financieras

constituían un promedio de 15.8Z de los depósitos totales al 31 de marzo de

1987 y las inversiones forzosas llegaban al 50% de los depósitos, limitando de

esta manera los fondos para el otorgamiento de préstamos al 34.2Z de los

depósitos. Los bancos provinciales y municipales, con el 10.3Z de los

depósitos totales, no estaban sujetos a requisitos de encaje y no estaban

obligados a efectuar inversiones compulsorias o forzosas.

4.32 Tal como se indica en el Cuadro 4.3, a fines de 1987, los encajes

para los depósitos a la vista variaban entre el lOZ de los depósitos en

Bolivia y Chile a más del 58Z en el Peru. Los depósitos de ahorro y a plazo

fijo tambien variaban entre 4Z en Chile y 58Z en el Peru. El análisis de las

tasas de encaje incluidas en el cuadro nos lleva a concluir que sólo en

algunos paises (Bolivia, Chile y Venezuela) los encajes son lo suficientemente

bajos para no originar distorsiones masivas en sus respectivas economías. En

los otros paises, los encajes se han utilizado como fuente barata de fondos

para financiar los déficits del gobierno. Desafortunadamente, como es el caso

en varios paises, debido a que con el transcurso del tiempo la disposición de

las personas para mantener depósitos disminuye, los gobiernos se ven en la

obligación de incrementar los encajes y su remuneración a niveles que pueden

volverse prohibitivamente costosos, generando de esta manera pérdidas cuasi-

fiscales al banco central.

4.33 Seria útil proporcionar un cuadro en el que se señale el impacto

neto de los encajes sobre el sistema bancario. Desafortunadamente, no se

cuenta con las cifras. Este tipo de ejercicio implicaría calcular el costo de

los encajes al sistema bancario, restando los costos de operación y el

rendimiento promedio de las encajes en el banco central (si las hubiera) del

rendimiento promedio de los préstamos. Las cifras hubieran sido útiles para

comparar la diferencia del impacto de los encajes en los diferentes paises de

América Latina y su impacto sobre la rentabilidad de las instituciones

financieras.

- 55 -

4.34 Recomendaciones. Existen serios desacuerdos entre los teóricosmonetarios acerca de cuál es la política más adecuada respecto a los encajeslegales. Sin embargo, es posible plantear algunas sugerencias en base a losaspectos en los que parece existir un acuerdo. Actualmente se reconoce que elprincipal objetivo de los encajes es servir como un medio para ajustar laoferta de dinero con que cuenta el público. No se les deberla utilizar conotros propósitos, tales como: asegurar un nivel mínimo de liquidez, ser unafuente de impuestos o actuar como instrumento de control preventivo. Alcumplir una función única no se debilitarla su función de control monetario.Otra recomendación sobre política de encajes de amplia aceptación es laconveniencia de adoptar un sistema de encajes legales uniformes para todas lasinstituciones y los instrumentos financieros. La razón, como se indicóanteriormente, es que los encajes diferenciales pueden causar distorsiones yel traslado no deseado de fondos desde algunas instituciones e instrumentos aotros, con implicaciones monetarias inciertas.

C. Distribución del crédito y normas de crédito dirigido

4.35 Características generales. En los paises de América Latina, aligual que en muchos otros paises en desarrollo, los gobiernos suelen afectarla distribución del crédito a través de diversos mecanismos. El objetivoprimordial es el de dirigir el crédito hacia actividades consideradadasprioritarias o preferenciales. Los medios más comunes para dirigir el créditohacia actividades preferenciales son: (i) el redescuento por parte del bancocentral de los préstamos de los bancos comerciales; (ii) el otorgamientodirecto de préstamos por parte de los intermediarios financieros de propiedaddel estado, tales como los bancos de desarrollo; (iii) la existencia de normasque disponen que los bancos destinen cierta parte de su cartera crediticia alotorgamiento de créditos con objetivos específicos; y (iv) la imposición deencajes más bajos a las instituciones financieras que dedican alguna parte desus carteras crediticias a otorgar préstamos a sectores o áreas geográficas"prioritarias". En el Cuadro 4.4 se indica en que medida los paises deAmérica Latina utilizan estos cuatro mecanismos para influenciar ladistribución del crédito.

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Cuadro 4.4: DIVERSAS NORMAS Y POLITICAS PARA DIRIGIR EL CREDITO

Bancos queprestan

a sectores

Exige que los Provee Utiliza 'prioritarios'

bancos presten redescuentos instituciones están sujetos

a sectores para dirigir de crédito a encajes

específicos el crédito especializadas más bajos

Argentina No Si Si No

Bolivia No Si Si No

Brasil Si Si Si Si

Colombia No Si Si No

Chile No Si Si No

Ecuador No Si Si No

Guatemala No Si Si No

Honduras No Si Si Si

México Noa! No Si No

Perú Si Si Si Si

Uruguay No Si- Si No

Venezuela Si No Si No

al Eliminado en abril de 1989.b/ Sólo para créditos externos, por lo general utilizados sólo por los bancos

públicos.

4.36 Una parte importante de los fondos que se utilizan para dirigir el

crédito proviene de fuentes externas, generalmente de agencias

internacionales, aunque algunos paises utilizan parte de los encajes para

financiar sus programas de redescuento. Estos fondos se otorgan normalmente

en moneda local, aunque muchos paises ofrecen préstamos denominados en moneda

local y en moneda extranjera. En el caso de Bolivia todos los préstamos se

otorgan con mantenimiento de valor en dólares. Estos fondos proporcionan

recursos a largo plazo a los bancos que en la mayoría de los casos, se prestan

a tasas de interés más bajas que las tasas pasivas del mercado. Por lo

general, el riesgo del tipo de cambio (cuando los fondos originales provienen

del fuentes externas) es asumido por el banco central, aunque en algunos

paises es asumido por los prestatarios finales.

4.37 La mayor parte de estos créditos es canalizado por el banco

central mediante redescuentos a través de los bancos comerciales y los bancos

de desarrollo. En otros casos, los fondos se intermedian a través de una

institución "APEXu (banco de segundo piso) que en este caso concede en

préstamo los fondos al público e instituciones financieras privadas de primer

piso. Por ejemplo, en el caso de Mexico, los fondos de desarrollo son fondos

de fideicomiso, que funcionan con operaciones de segunda linea o de descuento,

concediendo préstamos a través de los bancos comerciales públicos o agentes o

cooperativas privadas, siendo el fideicomisario el banco central o los bancos

públicos de desarrollo. El crédito directo es financiado a traves de:

inversiones forzosas, colocación de instrumentos del banco central en el

- 57 -

mercado, crédito externo, asignaciones presupuestarias o la expansión de labase monetaria.

4.38 Los bancos de desarrollo, fondos y fideicomisos, son por logeneral la clase de instituciones que se utilizan para canalizar el créditodirigido. En algunos casos la mayor parte del crédito dirigido se intermedia através de intermediarios estatales, mientras que en otros es mixto. La mezclade intermediarios a utilizar está muy vinculada al tipo de préstamo que se vaa hacer y a la forma en que se va a otorgar el subsidio. El objetivo de unbanco de desarrollo es proporcionar apoyo financiero a sectores o actividadesviables que se marginan debido a las imperfecciones del mercado. Si losintermediarios privados perciben que las utilidades esperadas provenientes delfinanciamiento de determinadas actividades no compensa los niveles de riesgoimplicados, es muy probable que se termine intermediando todo el créditodirigido a través de instituciones estatales.

4.39 En algunos paises de la región las autoridades monetarias nopueden supervisar adecuadamente a las instituciones encargadas de distribuirlos créditos dirigidos. Por ejemplo, en Venezuela, las institucionesespecializadas encargadas de otorgar créditos directos no constituyen unaparte orgánica del sistema financiero. Estas instituciones dependen dediferentes ministerios, motivo por el cual no son coordinadas o supervisadaspor la Superintendencia o el banco central. Mientras que una supervisiónadecuada no haría que se reduzcan las distorsiones en la distribución delcrédito, podría resultar en un mejor sistema de otorgamiento de préstamos y decobranzas.

4.40 Principales desventajas. Existe una amplia documentación acercade los efectos negativos de los créditos dirigidos; por lo tanto sólo noslimitaremos a mencionar los más importantes. Se sostiene que los créditosdirigidos: (i) no fomentan la movilización de recursos por parte de losbancos, que en su lugar prefieren utilizar fuentes de fondos más baratasdisponibles gracias a estas lineas de crédito; (ii) causan una distribuciónineficiente del crédito al fomentar actividades con rentabilidad más baja queotras inversiones potenciales alternativas; (iii) otorgan grandes subsidios alos beneficiarios o intermediarios de estas operaciones; (iv) retrasan eldesarrollo del crédito a largo plazo y los mercados accionarios y, (v)retardan o previenen la liquidación de empresas insolventes.

4.41 Los gobiernos suelen utilizar tres argumentos para justificar loscréditos dirigidos: (i) que sin su existencia, algunos sectores recibiríanmenos crédito que el que les corresponde en función de sus prioridadessociales, mientras que otros sectores menos prioritarios recibirían demasiado;(ii) que compensan las imperfecciones del mercado; y (iii) que permiten lograrobjetivos de distribución del ingreso (la necesidad de subsidiar adeterminados grupos) que no se podrían lograr de otra manera. Sin embargo, laevidencia empírica tiende a desacreditar estos argumentos. Los datosobtenidos en varios paises en desarrollo indican que estos créditos seencuentran altamente concentrados y que generalmente unas pocas empresasreciben la mayor parte de éstos. La razón principal de este hecho es que porlo general las grandes empresas se encuentran en mejor posición para cumplirlas condiciones burocráticas exigidas para este tipo de préstamos que lospequefos prestatarios. Por ejemplo, investigaciones efectuadas recientementesobre el sistema financiero de Guatemala encontraron que los 90 préstamosagrícolas más grandes concentraron el 90Z del crédito agricola total; el 33Z

- 58 -

de los préstamos industriales obtuvo el 90Z del crédito industrial; y el 2Z de

los préstamos para la construcción recibio el 53Z del crédito total de

construcción. Si estos créditos fueron otorgados en base a tasas inferiores

al costo de oportunidad del capital, estos subsidios habrían sido destinados a

un numero pequefño de grandes prestatarios, agravando de esta manera la

distribución del ingreso. Con respecto a las imperfecciones del mercado, no

esta claro el hecho de que los créditos dirigidos siempre sean la mejor manera

de manejarlos. Tal vez sea preferible abordar los factores que originan la

imperfección del mercado en lugar de introducir distorsiones adicionales al

sistema financiero en un intento por eliminar las barreras existentes para el

desarrollo del mercado.

4.42 El otorgamiento de créditos subsidiados dirigidos a subsectores o

actividades seleccionadas hace rígida la distribución de una gran parte de los

recursos que moviliza el sistema financiero, evitando su asignación a los

sectores con la mayor rentabilidad marginal. Dados los bajos márgenes

típicamente permitidos a las instituciones que canalizan el crédito dirigido a

los prestatarios finales, los intermediarios financieros tienen un marcada

preferencia por el otorgamiento de créditos a sus clientes menos riesgosos y

por reducir el riesgo solicitando una garantía colateral real elevada, con

frecuencia superior al monto del préstamo. Asimismo, existen economías de

escala que se logran otorgando préstamos mayores. Todo esto conlleva a que los

intermediarios tienen un incentivo para asignar estos recursos a los grandes

prestatarios.

4.43 El crédito dirigido muchas veces ha sido disefñado para que sea

utilizado por nuevas empresas que se intenta promocionar. Sin embargo, en la

práctica ha sido asignado principalmente a empresas existentes. En algunos

casos, tambien ha originado que se retrase o impida la quiebra de empresas

ineficientes. Por otro lado, el criterio de la insuficiencia de capacidad

instalada en determinada industria ha sido un requisito importante para el

otorgamiento de créditos de desarrollo, dificultando que empresas que operan

en sectores considerados en capacidad plena puedan utilizar los créditos para

incrementar su eficiencia.

4.44 El sistema del crédito dirigido también ha contribuido a retardar

el desarrollo de los mercados de crédito a largo plazo, debido a que los

fondos financiados con recursos movilizados del público no pueden competir con

los términos subsidiados a los que generalmente se han otorgado los créditos

dirigidos. Por otro lado, el sistema de crédito dirigido tampoco ha permitido

el desarrollo de mercados accionarios, ya que sus terminos preferenciales han

concedido un incentivo a las empresas para financiar sus inversiones con

créditos y no mediante aumentos de su capital accionario. Por ejemplo, existe

evidencia de que en Colombia funcionaron los mercados de capital en el pasado

(eran pequeños pero efectivos). Se argumenta que el declinamiento de dichos

mercados de valores se debe en parte a la creación de las líneas de crédito de

desarrollo del Banco de la República.

4.45 Las empresas colombianas no sólo manifiestan una preferencia por

el financiamiento mediante deuda sobre el financiamiento mediante capital de

riesgo, sino que también manifiestan una preferencia por la inversion

financiera sobre la inversion en plantas y equipos físicos. La inversión

financiera de las empresas, incluyendo el otorgamiento de préstamos a otras

empresas, es comparable en volumen a la inversion física. También existe

evidencia de que las empresas solicitan créditos superiores a sus propias

- 59 -

necesidades de inversión productiva, utilizando parte de los recursosadicionales para invertirlos en documentos financieros con una rentabilidadmayor. Esta preferencia por la especulación en vez de la inversión productivaes aún más latentes en paises con mayor inestabilidad y alta inflación comoPerú, Brasil y Argentina.

4.46 La existencia de lineas de crédito con tasas de interés por debajodel mercado también introduce incentivos para que los empresarios tomen elcontrol de instituciones financieras con la finalidad de controlar el créditosubsidiado y dirigirlo hacia sus propias empresas. Una buena parte de lasinstituciones financieras de la región no genera utilidades suficientes paramantener el valor real de su capital accionario, por lo tanto el interés enéstas reside en los beneficios que pueden obtenerse de su control. Asimismo,el acceso al crédito subsidiado, que la propiedad de las institucionesfinancieras concede a los empresarios, constituye una fuente importante derentabilidad indirecta que incrementa la demanda de licencias para establecernuevas instituciones financieras. Colombia y Ecuador ilustran este aspecto.En el caso de Colombia, la existencia de estos subsidios fue tal vez el factorprimordial del exagerado endeudamiento de los grandes conglomerados económicosa inicios de la década de los ochenta, lo cual originó la quiebra de los dosbancos más grandes del país.

4.47 La eliminación del sistema de crédito dirigido es recomendable nosólo desde el punto de vista de la distribución eficiente de recursos, sinotambién para reducir el incentivo para crear vínculos de propiedad entre lasinstituciones financieras y sus prestatarios, una de las causas principales delos recientes problemas de cartera de los sectores financieros en la mayoríade los paises de América Latina.

4.48 Evidencia empírica. En la mayoría de paises de América Latina,los créditos dirigidos desempeñan un papel importante en el crédito total delsistema bancario. Su importancia fluctúa entre paises. Por ejemplo, en 1986,el crédito dirigido ascendió al 30Z del crédito bancario total en Colombia,mientras que en Brasil constituía aproximadamente 80Z del crédito bancariototal y en Argentina más del 40Z. El crédito dirigido también ha sido muyutilizado en Perú y México. En todos estos casos, el crédito dirigido ha sidoel resultado de fuertes presiones al gobierno para que proporcione créditos amediano y largo plazo con tasas de interés 'razonables' para financiaractividades prioritarias: incluyendo el desarrollo industrial y agrícola, lainfraestructura urbana y las exportaciones.

4.49 Brasil es probablemente el país de América Latina que utiliza elcrédito dirigido en mayor medida. Es incluso Val vez el país en desarrolloque más utiliza estos programas en el mundo. - Se estima que en 1986-1987, los programas de crédito dirigidos ascendían al 80Z del stock promediode créditos en Brasil. El Banco Mundial estimó que los subsidios implícitos,basado en una muestra de los programas de crédito dirigido más importantes en

10/ Para más detalles sobre el crédito dirigido en paises en desarrollo,referirse al Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1989 del BancoMundial (Capitulo 4).

- 60 -

Brasil, incluyendo el financiamiento para la vivienda, equivalía a3 80% del

ingreso del Tesoro, es decir, aproximadamente de 7 a 8Z del PIB.'-

4.50 Argentina también ha hecho un gran uso del crédito dirigido.

Cifras de marzo de 1987, muestran que a esa fecha más del 40% del crédito

bancario total fue "redescontado por el Banco Central. A través de su

política de altos encajes, inversiones forzosas y redescuentos, el Banco

Central dirige una gran parte del crédito total otorgado al sistema

financiero, afectando en el proceso su distribución y las finanzas de diversos

bancos. En algunos casos, las finanzas de los bancos se han beneficiado

debido al acceso preferencial a estos redescuentos, mientras que en otros

casos se ven agravadas debido a los elevados encajes, a las inversiones

forzosas y al acceso limitado al redescuento. En 1989, Argentina hizo un

esfuerzo por reducir el gran papel intermediario del Banco Central; sin

embargo, la incapacidad de los bancos provinciales y de algunos bancos

públicos para reembolsar redescuentos anteriores frustró el intento.

4.51 En el Perú, el gobierno, a través del Banco Central, ha aprobado

normas que disponen que los bancos comerciales concedan préstamos a sectores

especificos (especialmente al sector agricola). Ademas, los bancos públicos

de desarrollo desempeñan un papel importante en la distribución del crédito,

particularmente el de largo plazo. Los Bancos Agrario, Minero e Industrial,

todos de propiedad pública, han proporcionado grandes cantidades de dinero en

los últimos años, muchas veces basados en consideraciones o presiones

políticas y no a criterios económicos o financieros. En consecuencia, no sólo

se ha distribuido el crédito en forma inadecuada, sino que la situación

financiera de estos bancos es lamentable debido a la alta morosidad de las

carteras. La actual recesión que afecta al pais hará más evidentes los

problemas de cartera de estas instituciones. Estos créditos han sido

otorgados a tasas de interés preferenciales, aún más negativas en términos

reales, que las establecidas por el Banco Central para operaciones bancarias

comerciales. Un estimado reciente del Banco Central indicaba que en 1988 el

costo para el Banco de estas lineas de crédito subsidiadas otorgadas a través

de bancos oficiales superaba el 7% del PIB. Estos subsidios no son

explícitos, y en el contexto de una elevada inflación, complican la gestión

monetaria y fiscal debido a la dificultad de medirlos.

4.52 Además de dirigir el crédito a actividades especificas, los

gobiernos también distorsionan la polltica de distribución del crédito

solicitando préstamos al sistema bancario para financiar el gasto público. El

caso de México ilustra este punto. El otorgamiento de créditos bancarios al

sector público, se ha incrementado de 3.6% de los activos en 1980 a más de

35.3% en julio de 1988 (exceptuando los encajes). Argentina también ha

utilizado al sistema bancario como fuente principal de recursos para el sector

público. Sin embargo, al contrario de Mexico, esta utilización no se ha dado

bajo la forma de otorgamiento directo de créditos sino como inversiones

forzadas en "instrumentosw del Banco Central y mediante la adquisición de

valores del Tesoro. Perú también ha utilizado en exceso el crédito bancario

para financiar los déficits del gobierno. El resultado ha sido el

congestionamiento (crowding out) de los prestatarios del sector privado. En

11! "Brasil: Selección de Temas Sobre el Sector Financiero", Banco Mundial,

Junio, 1989, Informe Oficial Inédito.

- 61 -

mayo de 1988 el crédito al sector público superó el 27Z del crédito bancariototal, comparado con 14/ en 1980.

4.53 En Ecuador, el Banco Central (BCE) es también el prestamistadominante. El papel que desempeñaba se incrementó significativamente ainicios de la década de los ochenta como resultado de la Isucretización", queconvirtió la deuda externa del sistema financiero en deudas en sucres ante elBCE que asumió el pago de la deuda externa. EL BCE también desempeña un papelpredominante en el redescuento de los préstamos de los bancos comerciales parala agricultura y la industria. Los créditos del Banco Central, por logeneral, se concedían a tasas significativamente por debajo de las tasas dedepósito a corto plazo. Como parte de un programa de reforma financiera elgobierno ha decidido reducir los subsidios a través de las tasas de interés, yse ha empezado a implementar un programa de reducción gradual de los subsidiosfinancieros que serán eliminados en 1992.

4.54 Chile cuenta con el sistema de distribución de créditos de laregión que más se asemeja a un mercado libre. La mayor parte del crédito sedistribuye en base a una evaluación del riesgo crediticio. Las tasas deinterés se cobran en función del riesgo crediticio y de la calidad de lagarantía colateral. No existen normas de crédito sectorial. Los únicoscréditos dirigidos por el gobierno se relacionan con las lineas de créditosotorgadas por instituciones multilaterales, tales como el Banco Mundial y elBanco Interamericano de Desarrollo, y algunos recursos intermediados a travésdel Banco del Estado para situaciones de emergencia. Con respecto a estaslineas, el gobierno ha empezado un sistema de subastas para distribuir estoscréditos a las instituciones financieras a precios de mercado. El gobiernotambién influye en el crédito para vivienda que se otorga a familias de clasemedia y baja a través de garantías del estado. Estos subsidios provienendirectamente del presupuesto, de manera que no distorsionan el proceso deintermediación financiera. Uruguay también cuenta con un sistema de créditoque distribuye fondos con una mínima intervención del Estado, con excepcióndel mercado de financiamiento de viviendas, que practicamente ha sidomonopolizado por el Banco Hipotecario, de propiedad pública; y de los créditosde la banca comercial pública.

V. SUPERVISION BANCARIA Y NORMAS DE DISCIPLINA Y CONTROL

5.01 En este capitulo se intenta evaluar la capacidad de los organismosde supervisión en los diversos paises estudiados para mantenerse al corrientede los acontecimientos en el sistema bancario y se examinan las principalesnormas de disciplina y control vigentes en estos paises, haciéndose algunasobservaciones sobre la efectividad de éstas. Las normas de disciplina ycontrol deben procurar abarcar toda la gama de riesgos que afectan a laindustria bancaria. Con frecuencia, s6lo cubren el riesgo crediticio, cuandootros riesgos, como el cambiario, el de insuficiencia de liquidez y el depérdidas por concepto de intereses, deben ser también objeto de control porparte de los organismos supervisores y reguladores. A fin de facilitar lascomparaciones, el análisis se hace por tipos de normas y no por paises. Lasprincipales normas de disciplina y control que han de examinarse son lassiguientes: i) pautas existentes para un sistema de clasificación de lacartera de préstamos y de constitución de reservas; ii) reglas relativas arefinanciación de los préstamos; iii) normas sobre registro de intereses enrelación con los préstamos no redituables; iv) límites para la concentración

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de préstamos; v) reservas mínimas obligatorias de capital, vi) requisitos

en materia de publicación de información y vii) normas de auditoria externa.

Esta lista de los aspectos que deben reglamentarse o supervisarse no es en

modo alguno exhaustiva. Los organismos de supervisión deben exigir a los

bancos que presten atención al riesgo cambiario, a la liquidez y al riesgo de

pérdidas por concepto de intereses.

5.02 Otros aspectos de la normativa se han omitido por falta de tiempo,

sin embargo no por eso dejan de ser importantes. Entre estos cabe mencionar:

el tratamiento de la consolidación de información y las operaciones intragrupo

en el caso de la existencia de grupos financieros, la evaluación de las

carteras de inversiones de los bancos, la importancia de las centrales de

información de riesgo (muy útiles en Bolivia, Chile, Peru, Mexico y

Venezuela).

A. Calidad de la supervisión

5.03 Supervisión óptima. Una supervisión bancaria óptima require que

los organismos de supervisión dispongan de los siguientes soportes

principales: (i) independencia suficiente de interferencias políticas; (ii)

marco regulador general adecuado; (iii) recursos suficientes para contratar,

capacitar y retener personal competente y para adquirir tecnología apropiada;

y (iv) autoridad suficiente para hacer cumplir sus decisiones sin tener que

recurrir a la medida extrema de revocar las escrituras de constitución de los

bancos. La supervisión financiera debe centrarse principalmente en los

aspectos de disciplina y control, como la evaluación de la calidad de los

activos, los procedimientos contables y los controles administrativos. Un

marco regulador eficiente deberá también proporcionar a los gobiernos

información acerca de las consecuencias de sus políticas para el sistema

financiero, haciéndose así posible su modificación.

5.04 Los organismos de supervisión deben tener facultades para tomar

las siguientes medidas: imponer multas, emitir mandatos de supervisión de

actividades ilegales, limitar los pagos de dividendos, restringir el

establecimiento de sucursales, limitar las operaciones especiales para las

cuales los gerentes no tengan preparación, exigir la adopción de medidas

administrativas, separar o imponer multas a los gerentes y directores, obligar

a hacer concelaciones en libros y a cancelaciones en libros y a constituir

reservas, y obligar a introducir cambios en los estados financieros

publicados.

5.05 Como se ha destacado en el Informe sobre el Desarrollo Mundial

1989, todo sistema adecuado de supervisión bancaria debe comprender la

supervisión realizada fuera del banco y la inspección in situ. La tarea de

los supervisores externos es la de analizar desde fuera los informes del

banco, identificar posibles problemas y proponer soluciones. La tarea de los

inspectores in situ es verificar la exactitud de los informes períodicos que

se presentan a los organismos supervisores y analizar los aspectos de cada

banco que no puedan fiscalizar debidamente mediante la supervisión realizada

desde fuera del mismo. En las inspecciones se debe determinar la calidad de

los activos, de la administración, de los procedimientos de control y de los

sistemas de contabilidad. Finalmente, para que sean eficaces, las normas de

disciplina y control deben estar respaldadas por un compromiso político

respecto de la supervisión y del cumplimiento obligatorio. El organismo de

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supervisión debe contar con metas claras en cuanto a las políticas y serindependiente.

5.06 Observaciones empíricas. A pesar de que varios paises de AmericaLatinal2l han hecho grandes esfuerzos en los últimos años para llevar acabo una revisión general de sus estructuras de reglamentación bancaria ymodernizar sus respectivas superintendencias de bancos, un gran numero depaises latinoamericanos todavia tienen grandes deficiencias en el campo de lasupervisión bancaria. Además de las deficiencias normativas que se destacanel la sección siguiente, hay también otras deficiencias de importanciarelativas a la forma en que los organismos de supervision de bancos desempeñansus funciones. Debido a la falta de recursos u oscuridad de las mandatos, losanálisis financieros de los bancos son por lo común inadecuados y lasinspecciones son infrecuentes e ineficaces.

5.07 Los supervisores bancarios en América Latina son conscientes de lanecesidad de revisar y modernizar sus normas preventivas, de reforzar lasupervisión bancaria, y de aprovechar de las experiencias de otros paisesmediante el intercambio de ideas. Como resultado de esto, con el apoyo delCentro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, se estableció la Comisión deOrganismos de Supervisión y Fiscalización Bancaria de América Latina y elCaribe en 1982. La Comisión se reune periódicamente y ha resultado en unaumento considerable en el intercambio de información entre supervisores y enincrementos significativos en la calidad de la supervisión bancaria en laregión.

5.08 Como se ha indicado antes, nunca se insistirá lo suficiente en laimportancia de un organismo de supervisión de bancos que sea autónomo.Lamentablemente, en América Latina muy pocos de esos órganos son autónomos.Además, en muchos casos la supervisión bancaria la realiza un departamento debanco central o del ministerio de hacienda, con el resultado de que losobjetivos de la supervisión se confunden con otros que no corresponden a unorganismo supervisor de banca. Las observaciones hechas en América Latina hanrevelado también que, con pocas excepciones, los paises que han experimentadolas crisis bancarias más notables son aquellos en los que la supervisiónbancaria estaba en manos del banco central (por ejemplo, Uruguay, Argentina yBolivia). En la actualidad, los paises de América Latina que tienesuperintendencias de bancos separadas (no necesariamente autónomas) son lossiguientes: Bolivia, Chile, Ecuador, Perú, Guatemala, El Salvador y Colombia.La supervisión bancaria está a cargo de un departamento del banco central enlos siguientes paises: Argentina, Brasil, Honduras y Uruguay, Costa Rica,Paraguay. En Venezuela, la función de superintendencia de bancos depende delMinisterio de Hacienda, y en México de la Secretaria de Hacienda y CréditoPúblico.

5.09 Una de las decisiones más difíciles en materia de supervisiónbancaria es determinar si la supervisión debe hacerla un ente independiente osi debe de ser una función del banco central. Si vemos la experiencia de lospaíses del Grupo de los Diez (realmente quince paises), observamos que en ochode estos sus bancos centrales están a cargo de la supervisión bancaria, enseis de ellos existen entidades fiscalizadoras separadas, y uno de ellos (los

12/ Ecuador, Peru, Colombia, Chile, y Bolivia aunque con distinto grado deprofundidad.

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Estados Unidos) tiene un sistema hibrido. Cada sistema tiene sus ventajas ydesventajas. La principal desventaja de tener la fiscalización bancaria dentrodel banco central es que añade un adicional objetivo complejo a las yarecargadas funciones del banco central. Por otro lado, como mencionamosanteriormente, los bancos centrales de la región en muchos casos no puedenllevar a cabo eficientemente dichas funciones y muchas veces estas soncontradictorias entre si. Aquellos que apoyan que la supervisión bancaria estédentro del banco central argumentan que como el banco central es elprestamista de última instancia del sistema financiero, hace sentido que searesponsable de su supervisión. La evidencia empírica de América Latina hademostrado que, con ligeras excepciones, en aquellos paises que hanexperimentado las más dramáticas crisis bancarias la supervisión de bancosestaba en el banco central (por ejemplo Bolivia, Argentina y Uruguay). Porotro lado, aquellos paises donde la fiscalización estaba fuera del bancocentral han sido más rápidos para implementar programas de modernización yreforma para reforzar la supervisión bancaria.

5.10 En la mayoría de los paises de la región, la supervisión deentidades financieras no bancarias no recae en la superintendencia de bancos.Entidades como compañlas arrendadoras, de seguros, almacenadoras, y mutualesson supervisadas por otras vías. En aquellos paises en los que lafiscalización bancaria es pobre, se ha encontrado que la supervisión de lasentidades no bancarias es aún más pobre. Otra deficiencia emncontradacomunmente en la región es la sobreposición de funciones entre variasentidades, donde es común observar que varias entidades fiscalizan a losbancos, ninguna apropriadamente.

5.11 Otra limitación importante que enfrentan varios organismos desupervisión bancaria en América Latina es la imposibilidad de controlar ysupervisar a los bancos del sector público. En muchos paises, los bancospúblicos gubernamentales o provinciales tienen más influencia política que elorganismos de supervisión bancaria y, por consiguiente, ignoran la mayor partede sus normas reguladoras. Argentina y Brasil son ejemplos típicos de talsituación aunque ésta también ocurre en otros paises, como Perú. Considerandola importancia que los bancos públicos tienen en muchos de los paises de laregión, es menester corregir esta deficiencia. Un banco públicodeficientemente administrado y no supervisado puede acarrear pérdidas enormespara el gobierno central, que pueden permanecer ocultas por muchos años.

5.12 La Superintendencia de Bancos de Guatemala, aunque separada de losministerios y del banco central, funciona como apéndice de la Junta Monetaria,la cual supervisa también las operaciones del Banco de Guatemala (el bancocentral de ese país). A consecuencia de ello, la Superintendencia carece deautonomía, y, de hecho, los bancos tiene el recurso de apelar ante la JuntaMonetaria cualquier resolución de aquella. Puesto que dos representantes dela banca privada son miembros de la Junta Monetaria, esto puede acarrearconflicto de intereses. Mientras una resolución esté siendo apelada el bancono tiene la obligación de acatarla.

5.13 La Comisión Nacional Bancaria y de Seguros es el organismo desupervisión de la banca en México. Adolece de varias deficiencias que reducensu efectividad para supervisar la situación de los bancos. Las másimportantes son las siguientes: falta de tecnología de computadoras,necesidad de elevar la calidad de los manuales de contabilidad, inspectores debanca insuficientemente capacitados, normas inadecuadas en campos críticos,

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como la clasificación de la cartera de préstamos y la constitución dereservas, y falta de autonomía. Con apoyo del Banco Mundial, la Comisión estáimplementando un programa de modernización para reforzar su capacidadfiscalizadora y mejorar el marco regulatorio.

5.14 La Superintendencia de Bancos de Colombia llevó a cabo unareorganización en 1986 que contribuyó a su modernizaci6n, y continuatrabajando para corregir algunas deficiencias en su funcionamiento. Hay unintento por cambiar de enfoque, de las consideraciones legalistas al análisisfinanciero. Esto requerirá un cambio en la composición del personal,integrado ahora sobre todo por abogados y contadores, pero con muy pocosanalistas financieros y economistas. La Superintendencia también llevó a caboun programa de modernización técnologica y revisó sus reglamentos sobreclasificación de préstamos y constitución de reservas, a fin de hacerlosuniformes y de cumplimiento obligatorio. Como resultado de un programa deasistencia técnica, la superintendencia revisó y publicó recientemente unnuevo manual de cuentas, implementó un nuevo sistema de inspecciones, y llevóa cabo varios programas de adiestramiento para que su personal sefamiliarizara con estos nuevos procedimientos.

5.15 El Gobierno boliviano volvió a establecer en noviembre de 1987 unaSuperintendencia de Bancos independiente, al reconocer las limitaciones de queadolecía un órgano de supervisión adscrito al Banco Central. Está en procesode elaboración una estructura orgánica y reglamentaria completa para el nuevoorganismo. También está en marcha su fortalecimiento, mediante una dotaciónde personal suficiente, consultores experimentados, equipo de computadoras ycapacitación suministrada con asistencia del Banco Mundial. El progreso hasido notable y la Superintendencia de bancos de Bolivia figura ahora entre lasmás adelantadas de América Latina.

5.16 Al igual que en otros muchos paises latinoamericanos, la funciónde superintendencia de bancos en la Argentina--que orgánicamente forma partedel Banco Central---se ha concentrado tradicionalmente en supervisar elcumplimiento de las reglas del Banco Central sobre reservas obligatorias,inversiones forzosas y tipos de interés, pasando por alto en gran medida elanálisis de la calidad de la cartera de préstamos y la eficiencia de lasoperaciones. Esto ha limitado la capacidad de la superintendencia para tomarmedidas oportunas a fin de impedir prácticas financieras equivocadas. ElBanco Central está consciente de la necesidad de corregir muchas de estasdeficiencias y ha formulado un programa de asistencia técnica orientado alfortalecimiento de la capacidad de la superintendencia de bancos tanto enmateria de análisis del riesgo crediticio como en lo reference a la evaluaciónde la situación financiera general de las instituciones bancarias.Desgraciadamente dicho programa no se está implementando.

5.17 La principal entidad de supervisión bancaria de Chile es laSuperintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF), que dependedirectamente de la Presidencia de la República. La capacidad de la SBIF paracontrolar la solvencia de los bancos y las instituciones financieras esbastante grande en comparación con otros paises de América Latina y mejor quela de muchos países desarrollados. Esto obedece en parte al hecho de que estádotada de facultades amplias, es autónoma y está libre de interferenciaspolíticas. Se debe también en gran medida a la experiencia sufrida por Chilea comienzos del decenio de 1980, cuando numerosos bancos nacionales sufrierondificultades. Dicha experiencia fue muy traumática, lo que es un incentivo

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para que los fiscalizadores se cercioren que no vuelva a ocurrir algo similar

en el futuro.

5.18 En Honduras, la Superintendencia de Bancos es técnicamente un

departamento del Banco Central, pero en la práctica depende de la Presidencia

de la República. Está considerada como un organismo profesionalmentecalificado, al haber mejorado su capacidad en materia de auditoria y análisis

financiero a través de la asistencia técnica externa recibida en los últimos

años. Este programa de modernización está todavía en proceso de ejecución.

5.19 La Superintendencia de Bancos de Venezuela (SBIF) supervisa a los

bancos comerciales, bancos hipotecarios, sociedades financieras, arrendadoras

y almacenes de deposito. Debido a una combinación de falta de autonomía, falta

de recursos y un marco legal y regulatorio deficiente, la supervisión que se

hace en Venezuela es deficiente. El gobierno está consciente de la necesidad

de mejorar la Superintendencia ha empezado a implementar un programa de

mejoras para modernizar la superintendencia, dotandola de más recursos y

poderes.

5.20 La supervisión bancaria en Uruguay tambien tiene importantes

deficiencias, pero el Gobierno ya empezó a implementar un programa de

asistencia técnica para su modernización. Deficiencias muy importantes existen

la la frecuencia y calidad de las inspecciones. El Banco Central, responsable

de la supervisión, ha aumentado el numero de supervisores bancariosrecientemente y está preparando un programa de adiestramiento con la ayuda de

consultores externos. Se intentará incrementar la calidad y frecuencia de las

visitas de inspección, para mejorar el cumplimiento de la normativa legal. Las

normas preventivas también están en proceso de reformulación, para establecer

controles más estrictos sobre una serie de operaciones y obligar a los bancos

ha constituir mayores reservas por posibles malas deudas. Entre las mejoras

estan: la revisión de la organización, niveles salariales y presupuesto del

departamento de supervisión, y la mejora en los equipos de computación.

B. Sistema de clasificación de la cartera de préstamos

5.21 Política óptima. La clasificación de la cartera de préstamos es

más un arte que una ciencia, y por lo tanto no hay un sistema de clasificación

que sea el óptimo. No obstante, hay sistemas mejores que otros conforme a

ciertos criterios usados como patrón. Los bancos deben clasificar sus

carteras de préstamos sistematicamente y con criterio realista, como parte de

la evaluación del riesgo de incumplimiento. De modo similar, los auditores y

supervisores externos deben estar en condiciones de identificar y fiscalizar

los riesgos de cartera. A fin de facilitar estas tareas y garantizar que la

calidad de las carteras de los bancos se mida con el mismo patrón, los paises

deben introducir normas que exijan a los bancos clasificar sus activos de

conformidad con criterios específicos. La clasificación de la cartera de

préstamos debe basarse no solamente en el estado de amortización de cada

préstamo sino también en la capacidad de pago de cada prestatario (basada en

una evaluación de su situación financiera) y en el valor en efectivo de la

garantía. Los préstamos deben clasificarse tanto conforme a criterios

objetivos respecto a si son o no productivos como en base a una apreciación

subjetiva de la situación financiera del deudor y su capacidad de pago.

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5.22 Puede considerarse adecuado el siguiente sistema de clasificaciónde préstamos:l

(a) Préstamos vigentes Los préstamos comprendidos en estacategoría no están vv!Jcidos ni los prestatarios estánsujetos a criticas.1-

(b) Préstamos deficientes. Se usan los siguientes criterios objetivosy subjetivos para determinar que préstamos pertenecen a estacategoría: (i) criterios objetivos: préstamos no redituablesvencidos por más de 90 días pero menos de 180 días, o préstam s enlos cuales se estiman pérdidas de hasta el 25Z de su valor;,5'(ii) criterios subjectivos: préstamos que presentan deficienciascrediticias bien definidas, como un flujo de fondos insuficientespara atender su servicio; subcapitalización o capital de trabajoinsuficiente no protegido por el capital total, por la capacidadde pago del deudor adecuada o por la garantlafñ falta deinformación o de documentación sobre la garantía.

(c) Préstamos dudosos. Se usan los siguientes criterios paradeterminar que préstamos se encuadran en esta categoría: (i)criterios objetivos: préstamos no redituables vencidos por más de180 días pero menos de 360 días y que no están bien aseguradosmediante garantía legalmente ejecutable en proceso de cobro; (ii)criterios subjetivos: préstamos que muestran todas lasdeficiencias inherentes a los préstamos clasificados comodeficientes, pero con las características adicionales de que elcobro oportuno de la totalidad de la deuda es bastante incierto,los valores convertible de la garantía en liquidación forzosa noson suficientes como protección contra pérdidas y las pérdidasposibles se estiman en más del 30Z del valor nominal del préstamo.

(d) Préstamos pérdidos (pérdidas). Los préstamos que debenconsiderarse como pérdidas se definen según los criteriossiguientes: (i) criterios objectivos: préstamos no redituablesvencidos por 360 días o más y que no están bien aseguradosmediante garantía legalmente ejecutable en proceso de cobro; (ii)

13/ Estos criterios se basan en una propuesta hecha por la División dePolíticas y Sistemas Financieros del Banco Mundial.

14/ Un crédito se considera vencido cuando: i) los pagos del principal o losintereses se deben y no se han hecho efectivos por 30 días; o ii) lospagos por concepto de intereses equivalentes a 30 días de intereses omás han sido capitalizados, refinanciados o convertidos en nuevospréstamos.

15/ Un crédito se considera no redituable cuando existe cualquiera de lassiguientes condiciones: i) los pagos del principal o los intereses sedeben y no se han hecho efectivos por 90 días o más; ii) los pagos porconcepto de intereses equivalentes a 90 días de intereses o más han sidocapitalizados, refinanciados o convertidos en nuevos préstamos.

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criterios subjetivos; préstamos que se consideran incobrables y de

tan poco valor que no se justifica el continuar considerándolos

activos descontables. Los préstamos que se clasifican como

pérdidas abarcan los concedidos a empresas insolventes con capital

de trabajo y flujo de fondos negativos.

5.23 Adicionalmente, se podria incluir una categoria denominada

prestamos con problemas potenciales cuyo principal objetivo es alertar a la

institución financiera sobre una situación de riesgo que si bien en el momento

no es evidente, puede en el futuro poner en peligro la recuperación del

credito. Dicha situación de riesgo potencial puede reflejarse tanto en la

capacidad de repago del cliente como en el sector economico en el cual se

desempena. Esta clasificación cumple una labor de supervisión preventiva antes

que punitiva en cuanto a la necesidad de hacer previsiones o dejar de generar

intereses.

5.24 Observaciones empiricas. Como muestra el Cuadro 5.1, menos de la

mitad de los paises comprendidos en el estudio tienen normas adecuadas para la

clasificación de las carteras de préstamos de los bancos. Los siguientes

paises latinoamericanos tienen normas obligatorias en cuanto a un sistema

uniforme de clasificación de las carteras de préstamos basado en el riesgo de

incumplimiento: Chile, Argentina, Colombia, Péru y Bolivia. Venezuela tiene

un sistema que solamente sirve para uso interno de los inspectores de banca,

pero los bancos no están obligados a clasificar sus préstamos ni a fundamentar

sus disposiciones en materia de reservas basándose en tal sistema.

Cuadro 5.1: SISTEMAS DE CLASIFICACION DE LAS CARTERAS DE PRESTAMOS

Sistema Sistemabasado en el basado Sistema

riesgo de en otros no Supervisión Supervisión

incumplimiento criterios uniforme adecuada inadecuada

Argentina % Bolivia u V

Brasil V '

Colombia V 1

Chile V VEcuador v iGuatemala VIHonduras VIMéxico V VPerú V VUruguay V VVenezuela V V

Fuente: BIRF, sobre la base de estudios de los distintos paises.

5.25 Chile tiene el mejor sistema de clasificación de préstamos de los

doce paises estudiados. Obliga a los bancos a clasificar, en cualquier

momento, ya sea el 852 de su cartera de préstamos según su valor, o bien los

400 deudores mayores, dependiendo de cuál sea la cartera más voluminosa. Los

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préstamos se clasifican conforme a una escala en la que se distinguen cincocategorías basadas en criterios similares a los expuestos en los párrafosanteriores. La SBIF no solamente fija los criterios de clasificación decualquier préstamo dado. Si el banco no está de acuerdo con la clasificaciónsugerida para tal préstamo, puede apelar a la SBIF, la cual determina el valorcontable definitivo del préstamo. Un equipo de funcionarios de la SBIF haceunas tres visitas por sorpresa al año a cada banco privado nacional y unavisita al año a cada banco de propiedad extranjera, con objeto de examinar laclasificación de una muestra aleatoria que represente como promedio un 20Z delvalor de la cartera de préstamos del banco. Los préstamos clasificadosdemasiado liberalmente se reclasifican, pero no así los clasificados muyconservadoramente.

5.26 Colombia requiere que los bancos clasifiquen sus carteras por lomenos una vez al año. Los criterios de clasificación son establecidos por laSuperintendencia y son los mismos que utilizan los inspectores.

5.27 Varios países tienen sistemas que necesitan una revisión general,entre ellos México, Brasil, Guatemala y Colombia. Brasil clasifica lospréstamos en dos categorías: redituables y no redituables estos últimos sonlos que están vencidos por más de 180 días (crédito industrial o agrícola) o90 días (en lo que respecta a otro tipo de créditos) y respecto de los cualeshan de iniciarse procedimientos judiciales contra los deudores. En México lospréstamos se clasifican como corrientes o vencidos. Pertenecen a esta últimacategoría los préstamos cuyo servicio está atrasado más de 15 días. Colombiadistingue también entre préstamos redituables y no redituables, según laduración de los atrasos en los pagos, los préstamos en mora por más de 12meses se clasifican como no redituables. Sin embargo, recientemente hanmejorado el sistema, introduciendo un factor por riesgo de insolvencia basadoen una estimación de la capacidad de pago del deudor. Uruguay también cambiósu sistema en 1989 ya que anteriormente los préstamos se clasificaban en cincocategorías, según la antiguedad de los pagos vencidos, más bien que conformeal riesgo de incumplimiento. Además, algunos de los préstamos de esascategorías podían reclasificarse como Oredituables' tras haberse efectuado elpago de pequeñas sumas correspondientes a intereses vencidos. Los sistemasque se basan en el estado de la amortización de los préstamos no permiten unaevaluación de la calidad real de las carteras de préstamos.

5.28 No sólo es importante tener un sistema adecuado para clasificarlas carteras de préstamos, sino también para poder controlar su aplicación.En un gran número de paises, la superintendencia de bancos o el organismoencargado de la supervisión del sistema bancario comercial no tiene lacapacidad ni la autoridad necesarias para asegurar que los bancos clasifiquensus préstamos adecuadamente.

C. Constitución de reservas para deudas incobrables

5.29 Política óptima.16' Reservas mínimas obligatorias para cubrirposibles pérdidas, basadas en la clasificación de los préstamos. Laconstitución de reservas establece disciplina en el proceso crediticio y

16/ Estos criterios se basan también en estudios realizados por la Divisiónde Políticas y Sistemas Financieros del Banco Mundial.

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obliga a los bancos a reflejar con mayor exactitud su verdadera situación

financiera. Pueden identificarse dos tipos de reservas: especificas y

generales. Las reservas especificas son las que se establecen de acuerdo con

el riesgo de incumplimiento y se basan en la clasificación del préstamo. La

reserva general es un pequeño porcentaje (1-2Z) de la cartera total de

préstamos vigentes, y se constituye en el supuesto de que incluso el segmento

de calidad más alta de una cartera mostrará algún grado de pérdida.

(a) Reservas especificas:

(i) Préstamos vigentes - no se requiere reserva específica

alguna.

(ii) Préstamos deficientes - reserva mínima equivalente al 25Z

del saldo total pendiente de amortización.

(iii) Préstamos dudosos - reservas de entre el 50/ y el 90Z del

saldo total pendiente de amortización, según el tempo que el

préstamo lleve vencido. Por ejemplo, reservas del 50Z para

los préstamos vencidos entre 180 y 225 días, del 60Z para

los vencidos entre 226 y 270 días, del 70Z para los vencidos

entre 271 y 315 días, y del 80Z para los vencidos entre 316

y 364 días.

(iv) Préstamos perdidos (pérdidas) - deben constituirse reservas

del 100Z del saldo total pendiente de amortización.

(b) Reserva general:

(i) El iZ del saldo total pendiente de amortización de todos los

activos corrientes.

(ii) El organismo regulador competente podría establecer un

periodo de transición discrecional a fin de proporcionar a

los bancos algún tiempo para el ajuste.

5.30 Observaciones empíricas. La constitución de reservas guarda

relación con el sistema de clasificación de los préstamos y la capacidad

institucional de los bancos y los organismos reguladores (véase el Cuadro

5.2). Así, en general los paises que tienen un buen sistema de clasificación

de préstamos tienen también buenas políticas en materia de constitución de

reservas. En varios paises latinoamericanos, como Brasil y México, se

requieren reservas solamente para préstamos vencidos, y en muchos casos tales

reservas son insignificantes. En otros paises, como Venezuela, Guatemala y

Ecuador, las autoridades parecen preocuparse más de la posibilidad de que los

bancos constituyan demasiadas reservas, con objeto de evitar impuestos, que de

exigir que los bancos establezcan reservas de conformidad con el estado real

de la cartera de préstamos. Hay algunos paises, como Venezuela, que no tienen

una política definida sobre constitución de reservas para posibles préstamos

incobrables. La Superintendencia dispone el establecimiento de reservas

conforme a cada caso por separado, frecuentemente con bastante demora. En

Honduras, la constitución de reservas no está vinculada al sistema de

clasificación de préstamos. En Colombia se requiere que los bancos provisionen

el 50 porciento de su cartera dudosa o de su cartera en vencida por mas de 180

dias.

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Cuadro 5.2: PRACTICAS EN MATERIA DE CONSTITUCION DE RESERVAS

PosibilidadConstitución Constitución de deducciónde reservas de reservas Ausencia parcial de

basada en el basada en de normas las reservasestado de las en el riesgo sobre con fines

amortizaciones incumplimiento reservas tributario

Argentina v vBolivia / vBrasil % n.d.Colombia viChile viEcuador '1GuatemalaHonduras y,México v n.d.Perú %/Uruguay VVenezuela v i

Fuente: BIRF, sobre la base de estudios de los distintos paises.

5.31 En los paises donde los préstamos se clasifican solamente comoredituables o vencidos y sólo se constituyen reservas con respecto a estosúltimos, las reservas de los bancos pueden ser muy inferiores a lasnecesarias. Puesto que los préstamos se deterioran gradualmente, esimportante constituir reservas para situaciones intermedias, es decir, hacerque los préstamos dudosos estén sujetos a constitución de reservas para cubrirposibles pérdidas. Además, puesto que los préstamos vencidos puedenrefinanciarse muy fácilmente, podría ocultarse como redituable una granporción de préstamos dudosos, a menos que la constitución de reservas se hagano solamente conforme a la antiguedad de los vencimientos, sino a unaevaluación de la calidad real de la cartera.

5.32 En algunos paises de América Latina no se permite que los bancosdeduzcan del impuesto sobre la renta las reservas constituidas para hacerfrente a pérdidas por concepto de préstamos, con lo cual se desalienta a losbancos de establecer reservas. En otros paises, se permite a los bancosdeducir del impuesto sobre la renta las reservas hasta cierto porcentaje delingreso neto, y si la superintendencia dispone la constitución de reservasadicionales, éstas pueden también deducirse como gastos para finestributarios. Esta última es una mejor política. Además de la cuestióntributaria, en muchos paises los bancos se oponen a la constitución dereservas debido a que éstas podrían: (i) disminuir fuertemente los ingresos,(ii) acarrear un patrimonio neto negativo, y (iii) poner en peligro sucapacidad para obtener nuevos fondos. Además, los organismos reguladorespueden también oponerse a la introducción de procedimientos más estrictos deconstitución de reservas porque no desean exponerse al embrollo de lasinsolvencias de los bancos, no tienen facultades para hacerlos cumplir, y noquieren enfrentar las reducciones de ingresos tributarios debidas a laconstitución de reservas. Por ejemplo, así vemos que en Venezuela lasprovisiones para malos creditos no son deducibles del impuesto a la renta amenos que se pruebe que tales creditos son incobrables.

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D. Prácticas de refinanciación

5.33 Política óptima. En la reprogramación o refinanciación de los

préstamos se debe tomar en cuenta la capacidad de pago del prestatario

(conforme a una evaluación de su situación financiera), y exigirse al menos el

pago parcial de los intereses. Es important establecer normas claras en

materia de refinanciación porque así se obliga a los bancos a encarar el

problema de sus préstamos incobrables. La refinanciación de préstamos

incobrables no hace sino empeorar la situación.

5.34 Observaciones empíricas. Numerosos paises latinoamericanos tienen

reglas bastante indulgentes con respecto a la refinanciación o renovación de

préstamos vencidos. Por ejemplo, en Guatemala, Venezuela y México se permite

a los bancos refinanciar los préstamos sin tener en cuenta para nada la

capacidad real de pago del prestatario, llegándose en algunos casos a la

capitalización total de los intereses. Hasta hace muy poco, las leyes

bolivianas adolecían de la misma deficiencia. En el Uruguay, se permite la

refinanciación de los créditos si se paga al menos un 20Z de los intereses y

no se hace referencia alguna a si se considera todavía solvente al

prestatario.

5.35 Otros paises, como Ecuador y Colombia, son más exigentes. En

Ecuador se han establecido reglas muy claras en cuanto a la capitalización de

intereses estando prohibido el que se devenguen los mismos si la operación

está vencida. En 1989 Colombia estableció reglas muy claras y estrictas que

limitan las prácticas de refinanciación para que no se constituyan en motivo

de ocultamiento del grado de deterioro de ciertos activos. Las

refinanciaciones sólo son permitidas en función de la capacidad de pago del

deudor y en ningun caso se realizará si por lo menos no se cancela el 50/ de

los intereses causados.

E. Normas sobre reRistro de intereses

5.36 Política óptima. Todos los activos no redituables, dudosos y

perdidos deben obligatoriamente ser excluidos del régimen de contabilidad en

valores devengados. Esto significa que los intereses ya no se registran más

en los libros del banco ni se incorporaran a los ingresos, a menos que sean

pagados por el prestatario en efectivo. Además, se excluyen de los ingresos

todos los intereses previamente devengados pero no cobrados, y se establece

para cada prestatario una cuenta separada en la que se contabilizan los

intereses devengados que no puede pagar en la fecha en que se deben.

5.37 Observaciones empíricas. Sólo unos pocos de los paises

latinoamericanos incluidos en la muestra tienen normas adecuadas sobre

registro de intereses devengados pero no cobrados. Esto se debe en parte a la

deficiencia del sistema de clasificación de préstamos. De todos los paises de

la muestra, Guatemala tiene la política más conservadora en esta materia:

solamente los intereses efectivamente cobrados se consideran como ingresos.

En Chile no se consideran ingresos los intereses sobre préstamos no

redituables (préstamos no redituables son los que están vencidos por más de 89

días). En el Perú y Bolivia se excluyen del régimen de contabilidad en

valores devengados no solamente los préstamos no redituables, sino también los

que, aunque corrientes, se clasifican como dudosos o perdidos. En Bolivia, si

se paga el 70Z de los intereses, un credito puede generar nuevos intereses;

salvo que el credito se clasifique como dudoso o perdido. Otros paises, como

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Colombia, tampoco admiten los ingresos generados de intereses sobre préstamosno redituables, pero su definición de éstos es más flexible; por ejemplo, unpréstamo tiene que estar vencido por 6 meses para que se lo clasifique como noredituable.

F. Concentración de préstamos y concesión de préstamos a empresas afiliadas

5.38 Polltica óptima. Los préstamos otorgados a un solo prestatariodeben limitarse a cierta proporción del capital y reservas del banco (20Z a30Z, dependiendo de la garantía) a fin de evitar incurrir en riesgosexcesivos. La definición de lo que constituye "un solo prestatario" debeconsignarse con claridad y ser muy amplia, a fin de incluir los conglomeradosfinancieros y empresas afiliadas. Esta política es muy importante porque enmuchos paises en desarrollo, incluidos los de América Latina, los bancos sehan utilizado, o se utilizan actualmente, como instrumento de financiación denegocios de sus accionistas principales y de circulación del dinero dentro deun pequeño grupo. También es importante destacar que en muchos casos, a pesarde reglamentaciones estrictas, el exceso de préstamos otorgados a empresasafiliadas con los propietarios de los bancos explica un gran número dequiebras bancarias en América Latina. La falta de una reglamentación estrictaen materia de concentración de préstamos es muy peligrosa, ya que puedeacarrear una mayor fragilidad del sector bancario.

5.39 Observaciones empíricas. Chile, Perú y Bolivia tienen reglasestrictas respecto de la concesión de préstamos a empresas afiliadas. EnBolivia, un solo prestatario (término que incluye a los conglomeradosfinancieros y entidades afiliadas) no puede obtener en préstamo más del 20Zdel capital y reservas de un banco. En Chile el límite es el 25Z, siempre queel exceso sobre el 5Z del capital esté suficientemente asegurado. En el Perú,un solo prestatario no puede tomar en préstamo más de lOZ del capital yreservas de un banco, a menos que cuente con la aprobación del Banco Central,basada en un informe de la Superintendencia de Bancos y Compañías de Seguros.Estos tres paises han tenido reglamentos estrictos sobre concentración de lospréstamos desde fines del decenio de 1920 o comienzos del de 1930, a pesar delo cual todos ellos han experimentado quiebras bancarias de importanciarelacionadas con exceso de préstamos a empresas afiliadas. Por lo tanto, nosólo es importante establecer normas adecuadas, sino también ser capaz dehacerlas cumplir.

5.40 Colombia tiene también reglas estrictas en lo que respecta a laconcentración de préstamos (lOZ del capital y reservas para préstamos nogarantizados y 25Z para préstamos garantizados), pero hay varias operacionesque no están sujetas a limites: i) los préstamos a instituciones oficiales, yii) los préstamos otorgados con recursos tales como descuentos o redescuentosdel Banco de la República, entre otras. En México, los bancos pueden prestarhasta el 30Z del capital a una sociedad anónima y hasta el lOZ a unprestatario individual. Sin embargo, las empresas afiliadas se considerancomo partes separadas, por lo que un banco puede llegar a prestar más deltotal de su capital a un grupo de clientes que involucran el mismo riesgocrediticio.

5.41 Los bancos de Venezuela no pueden prestar más del lOZ de sucapital social a un solo prestatario individual y no más del lOZ a una solaentidad social, pero hay excepciones importantes que menoscabanconsiderablemente la importancia del limite del 20Z. Los bancos de Honduras y

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Guatemala tienen también un límite para los préstamos que otorgan a individuos

o sociedades (hasta el 20Z del capital del banco) pero la definición de *un

solo prestatario' es bastante elástica (cada empresa del grupo puede obtener

hasta el 20Z). El Uruguay hasta el arlo 1989 no tenía límite alguno para la

concentración de créditos; los bancos tenían libertad para prestar cualquier

suma a cualquier persona o sociedad. Apartir del ano pasado, los bancos

privados y las casas financieras no podrán asumir riesgos (incluyendo

préstamos y contingencias) por cada persona física o jurídica o conjunto

económico por valor superior al 26Z del patrimonio neto de la entidad

financiera. En el Peru un deudor puede recibir hasta el 30Z del capital y

reservas del banco.

5.42 En Ecuador se está elaborando una resolución para incluir dentro

de los límites de endeudamiento de un solo prestatario a aquellas empresas o

deudores que forman parte de un grupo o conglomerado. Actualmente los

auditores externos tienen la obligación de presentar información sobre los

créditos vinculados.

5.43 Las regulaciones brasileras referidas a la concentración de

créditos también tienen defectos importantes. Si bien la Ley de Bancos prohibe

que éstos presten más del 30/ de su cartera a los diez mayores prestatarios,

esto no impide que haya prestatarios que tengan deudas en exceso del

patrimonio total del banco. Como resultado, en caso de incumplimiento el banco

podría quebrar. El Banco Central está estudiando está regulaciones y es

posible que se modifiquen proximamente. Por otro lado, la normativa brasilera

también excluye las garantías (contingencias) de los limites de concentración

de riesgos, debilitándolos aún más.

G. Requerimientos mínimos de capital

5.44 Política óptima. Hay dos aspectos importantes relativos a la

suficiencia del capital. El primero se refiere al capital mínimo exigido a

las instituciones financieras para iniciar sus operaciones, en términos de

valor monetario absoluto. El capital mínimo requerido es la cifra resultante

de contrapesar las metas contrapuestas de mantenerlo en un nivel

suficientemente bajo para permitir el acceso al sistema, pero al mismo tiempo

lo bastante alto como para proporcionar un volumen critico de recursos que

haga posible un inicio sólido de las operaciones. Esa cifra varia de un país

a otro. El segundo aspecto se refiere al capital necesario para respaldar un

nivel dado de operaciones, medido por lo común en relación con el activo o el

pasivo, ya que por razones de prudencia financiera debe limitarse el nivel de

endeudamiento relativo al capital que los bancos puedan adquirir. Así, el

capital de un banco debe crecer paralelamente a la expansión de sus

operaciones. La tendencia en los paises de la OCDE es a establecer las

reservas mínimas obligatorias de capital en relación con el activo y no con el

pasivo y, en lo posible, determinarlas de acuerdo con el nivel de riesgo de

los diversos activos. Las normas uniformes sobre suficiencia del capital

recientemente aprobadas por los paises de la OCDE exigen un capital medio de

8Z del activo total (incluidas las obligaciones contingentes).

5.45 Junto con las normas estrictas de clasificación de los préstamos y

constitución de reservas, las pautas sobre suficiencia del capital tienen por

objeto limitar el nivel de endeudamiento relativo al capital, de modo que el

sistema bancario no sufra un colapso en caso de un cambio desfavorable de la

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coyuntura económica y que las utilidades de los bancos no se deriven meramentede los aumentos del nivel de endeudamiento.

5.46 Observaciones empíricas. Los reglamentos en materia derequerimientos mínimos de capital son bastante similares en todos los paisesincluidos en la muestra, lo que refleja quizás la influencia de la misiónKemmerer, a comienzos de este siglo, que marcó el inicio de la promulgación deleyes bancarias en muchos paises latinoamericanos. Las diferencias radican enla capacidad y el interés de los organismos reguladores para asegurar que labase de capital (capital y reservas) refleje el verdadero patrimonio neto delos bancos, y en si las obligaciones contingentes requieren alguna forma decapital minimo.

5.47 No todos los paises han fijado pautas sobre el nivel mínimo decapital (en términos de valor monetario absoluto) que los bancos necesitanpara solicitar su constitución como institución bancaria e iniciaroperaciones. En algunos paises estas pautas no son obligatorias porque loslímites se fijaron hace muchos años en cantidades nominales que la inflaciónha vaciado de sentido. En el Perú, por ejemplo, no hay límites. Otrospaises, como Venezuela y Guatemala, tienen límites que parecen demasiadopequeños en comparación con la magnitud de sus economías o de otros bancos delsistema. La apertura de un banco en Venezuela requiere el equivalente de US$3millones, cuando pareciera más apropiado un límite de por lo menos US$5millones. En Guatemala, el límite es el equivalente de US$2 millones. Méxicoexige que los bancos ajusten con regularidad su base de capital para que nocaiga por debajo del 0,3Z, el 0,5Z o el lZ (según el tipo de banco) de la basede capital total del sistema bancario. El Uruguay tiene un límite de US$5millones, que parece suficiente. En el caso del Perú, el país está divididoen distritos financieros; según el distrito en el que un banco realiza susoperaciones, es diferente el nivel de reservas mínimas obligatorias decapital, lo cual crea distorsiones de importancia.

5.48 Con respecto al segundo tipo de requerimientos obligatorios decapital, a saber, el capital que se requiere para respaldar un nivel dado deoperaciones, en la mayoría de los paises se definen estos requerimientosmínimos como una proporción del pasivo total. En Chile, Honduras, Perú,Uruguay y Venezuela se han fijado límites máximos para la relación deuda-capital y reservas de 20 a 1. En el caso de Chile, el límite de 20 a 1incluye las obligaciones contingentes, por lo que es más conservador.Colombia tiene límites de 10 a 1 (relación pasivo-capital y reservas) y de 5 a1 para los depósitos a plazo. Guatemala tiene un sistema basado en losactivos, según el cual las requerimientos mínimos de capital varian en funcióndel tipo de activo: 20 a 1 para las inversiones en valores públicos, 10 a 1para otras inversiones y préstamos y 2 a 1 para activos fijos. Ecuador tambiénha fijado los requerimientos mínimos de capital en función de la composiciónde los activos de los bancos y sus niveles de riesgo, incluyendo lasobligaciones contingentes. En este sentido, Ecuador y Guatemala son los únicospaises de América Latina que tienen un sistema de requerimientos de capitalbasado en el riesgo de los activos. Sistemas similares a los que se estánimplementando en los paises industrializados como consecuencia del Acuerdo deBasilea. El Gobierno colombiano ha declarado que en algún momento en el año1990 va a establecer requerimientos mínimos de capital basados en el riesgo delos activos, para lo cual se están estudiando detenidamente las propuestas deBasilea. Venezuela y Bolivia también han indicado su intención de establecer

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un sistema de requerimientos de capital en función de la calidad de los

activos.

5.49 En 1989, Colombia modificó la relación de apalancamiento

reduciéndola de 15:1 a 12.5:1 (pasivos sobre capital y reserva legal). El

objetivo ha sido el de inducir de manera más acelerada un proceso de

capitalización en el sector bancario. Por el contrario, a principios de 1990

Bolivia aumentó la relación de apalancamiento de 15:1 a 20:1. Este cambio es

preocupante ya que el sistema bancario boliviano todavía se encuentra en una

situación precaria y requiere una recapitalización.

5.50 La Ley brasilera establece una relación de endeudamiento de 15 a 1

(pasivo a capital y reservas). Sin embargo el endeudamiento con el gobierno a

través de operaciones de repase, las garantías, y los certificados de depósito

negociados en el mercado interbancario no están incluidos en el límite. Como

resultado, los bancos pueden tener un apalancamiento sumamente alto. El Banco

Central es consciente de esto y está en el proceso de revisar las normas para

por lo menos incluir las grantias y los CDs dentro del limite.

5.51 El tratamiento de las obligaciones contingentes es mejor en

América Latina que en otras regiones en desarrollo. Son pocos los países en

los que las obligaciones contingentes no aparecen en los balances y no están

sujetas a reservas mínimas obligatorias de capital. Varios paises

latinoamericanos tratan las obligaciones contingentes como obligaciones

ordinarias; de ese modo se incluyen en el balance y están sujetas a dichas

reservas. En otros paises los requisitos son poco precisos en relación con

las obligaciones contingentes. Por ejemplo, en Guatemala, las garantías

bancarias y los préstamos respaldados por certificados para la compra de

acciones y bonos hipotecarios no están sujetos a reservas mínimas obligatorias

de capital. Esto ha traído como consecuencia un crecimiento exagerado de

partidas fuera de balance. En Venezuela, las obligaciones contingentes no

están sujetas a reservas mínimas obligatorias de capital. Colombia, Chile,

Ecuador y Peru requieren que los bancos proveean información sobre sus

obligaciones contingentes como una categoria separada en sus estados

financieros de acuerdo a su manual de cuentas.

5.52 El análisis de los reglamentos en materia de requerimientos

mínimos de capital en los paises de América Latina muestra también que en

algunos (por ejemplo, Guatemala) los procedimientos para el aumento de capital

autorizado son prolongados y engorrosos, al requerir con frecuencia la

aprobación de más de un organismo gubernamental. Cuando se considera la

importancia de contar con instituciones suficientemente capitalizadas, es

evidente la necesidad de que se simplifiquen esos procedimientos. En Bolivia,

a fin de evitar procedimientos burocráticos, aunque no para eliminarlos, las

contribuciones de capital se tratan como capital para fines del nivel de

endeudamiento relativo al capital, aún antes de la aprobación oficial de la

superintendencia u otro organismo gubernamental.

H. Requisitos sobre publicación de información

5.53 Política óptima. Un nivel suficiente de publicación de

información es de importancia crítica para facilitar el examen público de la

actuación de los bancos que permita a los depositantes establecer diferencias

entre un banco y otro. La superintendencia de bancos o el organismo encargado

de la supervisión bancaria debe publicar con regularidad un resumen de los

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estados financieros verificados de cada banco. Además, de no ser quedistribuyan sus informes anuales a quienes lo soliciten, debe exigirse que losbancos tengan en sus oficinas información para el público sobre su situaciónfinanciera, la estructura de su directorio y el nombre de sus auditoresexternos, información que deberá facilitarse a solicitud de parte interesada.Si se quiere que los bancos estén sujetos a las fuerzas del mercado, elpúblico debe estar en condiciones de tomar decisiones fundadas en lo querespecta al riesgo de sus depósitos. Sin este recurso del público, losbancos nunca se verán obligados a disciplinarse para adoptar unaadministración adecuada. La información debe publicarse de manera periodica, ydebe permitir al lector obtener una idea razonable de la situación financierade las distintas instituciones financieras que operan en el mercado. Para estoes importante tener información sobre la clasificación de la cartera y sobreel nivel de provisiones.

5.54 Observaciones empíricas. En la mayor parte de los paiseslatinoamericanos, los bancos no están obligados a distribuir al público susestados de pérdidas y ganancias. Algunos organismos de supervisión sostienenque si los bancos publican resultados financieros deficientes, ello podríaconducir a retiros precipitados de fondos en situaciones de pánico. Elargumento contrario sostiene que los organismos reguladores necesitan toda laasistencia que puedan obtener para asegurar que los bancos estén bienadministrados, y que el forzar a éstos a revelar sus estados de ingresos ygastos llevaría a que los bancos tuvieran una mejor gestión. Los paises deAmerica Latina que publican mayor cantidad de información sobre la situaciónfinanciera de sus bancos son Chile y Bolivia, y en ninguno de ellos ladisponibilidad de información ha causado corridas bancarias. En el caso deChile, los bancos se preocupan mucho de mantener bien provisionada su carterapara evitar que el público los catalogue como bancos con problemaspotenciales.

5.55 Varios paises latinoamericanos han elevado el nivel de publicaciónde información. Chile tiene normas muy liberales de publicación deinformación; la SBIF publica un resumen de los estados financieros de losbancos que incluye sus resultados financieros, un resumen de la situación dela cartera de préstamos, la concesión de préstamos a empresas afiliadas y laconstitución de reservas para pérdidas por concepto de préstamos. LaSuperintendencia de Bancos de Bolivia publica también información sobre lasituación financiera de los bancos con periodicidad mensual. Perú y Colombiapublican igualmente información financiera, aunque con cierto retraso. Otrospaises, como Argentina, Guatemala y Honduras, no exigen que los bancospubliquen sus estados de pérdidas y ganancias.

I. Auditorias externas

5.56 Política Optima. El marco de normas de disciplina y control debeexigir la verificación de los estados financieros de los bancos por auditoresindependientes. El organismo de supervisión debe también establecer pautas ynormas claras acerca de cómo deben efectuarse las auditorias, su alcance yfrecuencia, a fin de evitar que éstas sean insuficientes o engaflosas. Sedeberá exigir específicamente que los auditores verifiquen la cartera depréstamos. De vez en cuando, el organismo de supervisión deberá tambiénsufragar los costos de la auditoria de los bancos, a fin de garantizar laindependencia y tener acceso a la información que las empresas de auditorias6lo proporcionan a sus clientes.

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5.57 Por otra parte: (i) debe hacerse responsables de alguna manera a

los auditores por la exactitud de su trabajo y la prudencia de sus dictámenes;

(ii) debe obligarse a los auditores a doptar una posición objetiva, razón por

la que deben desalentarse las prácticas colusorias (como la de mantener a un

empleado de la empresa de auditoría en la sede del banco); (iii) también debe

desalentarse la colusión entre los organismos reguladores y los bancos, la

información publicada debe ser exacta, y las inspecciones debe llevarse a cabo

en visitas por sorpresa con una variedad no planificada de actividades,

bastante más allá de la bóvedas del banco; y (iv) los requisitos para las

auditorias y los formatos para la publicación de información financiera deben

ser uniformes, a fin de facilitar la comparación entre instituciones.

5.58 Observaciones empíricas. En la mayor parte de los paises

latinoamericanos se exigen auditorias externas de los estados financieros de

los bancos, pero no se han fijado normas precisas sobre cómo deben efectuarse

las mismas. Además, s6lo en unos pocos paises los organismos de supervisión

pagan por las auditorias. Sin embargo, algunos paises han reforzado

recientemente sus exigencias en materia de auditorias. Bolivia, por ejemplo,

exige dos auditorias externas anuales. Algunas de las auditorias recientes

fueron pagadas por la Superintendencia de Bancos. Ecuador ha dictado un

reglamento especial para auditorias externas en donde se fijan las normas a

seguirse y el alcance del informe del auditor que incluye una información

suplementaria adicional a aquella del informe corto. La Superintendencia de

Bancos de Ecuador ha estado vigilando estrictamente la calidad de las

auditorias, habiendo incluso suspendido a una firma auditora por no haberse

ajustado a las normas exigidas. En Ecuador si bien las auditorias son pagadas

por los bancos, la Superintendencia tiene pleno derecho a solicitar cualquier

información, acceder a los papeles de trabajo e incluso auditar sus informes.

J. Barreras para el ingreso de nuevos bancos

5.59 Las barreras para el ingreso de nuevos bancos son típicamente los

requerimientos de capital inicial y la aprobación por parte de la

superintendencia de bancos para la apertura de nuevos bancos, sucursales o

fusiones. Las subsidiarias o sucursales de los bancos extranjeros están

también por lo general sujetas a requerimientos de ingreso individuales.

5.60 Política óptima. La superintendencia, la junta monetaria u otra

autoridad reguladora debería asegurar que quienes ingresen al sistema bancario

cuenten con el capital suficiente, posean la reputación adecuada para asegurar

la confianza del público, y la capacidad gerencial. El proceso de aprobación

tanto para los bancos como para las sucursales debería ser objetivo y

transparente. Los requerimientos de capital inicial deberían ser lo

suficientemente altos para asegurar que los bancos empiezen sobre una base

sólida, pero no tan altos como para crear una barrera artificial adicional que

dificulte el ingreso. Los derechos que las autoridades cobren a los

distintos solicitantes de licencias deberían reflejar el costo en que incurre

el gobierno en el proceso aprobatorio y ningún sobrecargo, para evitar que

dificulten excesivamente el ingreso al mercado. Finalmente, las entidades

reguladoras deberían de estar protegidas de las presiones de los bancos y los

políticos. que muchas veces ejercen presión con la intención de restringir el

acceso a nuevos participantes.

5.61 Tres advertencias se aplican a la política óptima indicada.

Primero, la superintendencia o la entidad reguladora debe reconciliar la

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necesidad de que el mercado bancario funcione con el menor número de controlesque desincentiven la innovación, con su propia capacidad para regularlo demanera suficiente, a fin de asegurar la confianza pública. Viéndolo de otromodo, si el número de bancos aumenta, entonces deberá haber un incrementoconcomitante en la capacidad reguladora a fin de mantener el mismo nivel deescrutinio sobre el sistema bancario. Segundo, las políticas óptimasindicadas resultan inevitablemente en barreras para los nuevos ingresantes.Mientras que dichas barreras pueden inhibir una parte de la eficiencia delsistema bancario, dichas barreras son un costo necesario para asegurar laregulación efectiva y, por ende, la confianza pública. En tercer lugar, yaque no existe evidencia empírica de que existe un número óptimo de bancos,medible razonablemente, para cada tamañio de mercado en particular, losreguladores no deberían tratar de limitar el número de bancos a un númeroespecifico. Dicha política puede resultar en una concentración excesiva delmercado, que disminuye la sana competencia y que puede incrementar los costosde intermediación.

5.62 Análisis empírico. Las barreras para el ingreso dependen en granparte de la política de la autoridad supervisora y de su capacidad y autonomíainstitucional. En la mayoría de los paises estudiados, el establecimiento denuevos bancos está limitado como un principio de política --como parte de unesfuerzo para estabilizar el sistema bancario. En Argentina, Chile y Uruguay,por ejemplo, la autoridad supervisora posee en la actualidad una políticadefinitiva de no autorizar la creación de nuevas instituciones bancarias hastanuevo aviso. En México se nacionalizarón los bancos, y aunque el gobierno haempezado a hablar de su posible privatización, no es claro que se permita elingreso de nuevos participantes. En el caso del Perú, se aprobó una Ley deBancos que nacionaliza la banca pero que no ha sido aplicada. En todo caso, apesar de la Ley se ha autorizado la creación de un nuevo banco.

5.63 En aquellos casos donde la aprobación está sujeta a la discrecióndel ejecutivo o donde la dependencia supervisora se encuentra legalmentesujeta a la presidencia o a la legislatura, el proceso de aprobación puede sercomplicado desde el punto de vista institucional o ser entorpecido porpresiones políticas. Además, en algunos paises, la capacidad institucional dela agencia puede estar limitada y, por lo tanto, el proceso de aprobaciónpuede estar sujeto, por omisión, a las presiones políticas de los "lobbies"bancarios. En ambos casos, el proceso de aprobación puede ser arbitrario ylos requerimientos poco claros. Este es ciertamente el caso en varios paisesde la región.

5.64 Existen también limitaciones importantes, que varian entre paises,a la participación extranjera en la propiedad de bancos. Por lo tanto, losprocesos de aprobación en el caso de bancos de propiedad de extranjeros,generalmente se ciñen a normas y procedimientos diferentes. En Brasil, porejemplo, los bancos y sucursales extranjeras sólo pueden establecerse pordecreto presidencial y los miembros del directorio deben ser brasilefños. EnColombia, los bancos extranjeros sólo pueden operar en asociación coninversionistas locales. En Venezuela, las sucursales y el capital de losbancos extranjeros están limitados a los niveles de 1971, y por lo tanto labanca extranjera está muy limitada. En México los bancos extranjeros s61opueden operar en el país a través de sus representantes, a quienes no se lespermite realizar actividades bancarias directas. Otros paises de la región,como Panamá y Uruguay, han tenido una actitud aperturista con la banca

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extranjera, en un intento de establecerse como importantes centros financieros

off-shore.

5.65 El tema de la participación extranjera en la banca es un tema muy

controvertido en la región. Defensores de una apertura a la banca extranjera

argumentan que se puede utilizar a la banca extranjera para proveer capitales

nuevos y tecnología moderna a bancos locales ya existentes o para aumentar la

competencia mediante el establecimiento de nuevas entidades. Aquellos que se

oponen a la apertura mencionan que los bancos locales no están en capacidad de

competir con la banca extranjera y que el ingreso de éstos podría debilitar al

sistema financiero en vez de reforzarlo. La experiencia de la región con la

banca extranjera ha sido relativamente buena. En aquellos paises donde tienen

mayor libertad de operación (tales como Chile y Argentina) han promovido la

modernización e incentivado la innovación financiera sin haber tomado una

proporción excesiva del mercado local. Parecería que el excesivo

proteccionismo del negocio bancario en muchos de nuestros paises se basa en

preocupaciones infundadas. Considerando la existencia de estructuras

financieras oligopólicas en varios paises de la región, una mayor

participación de la banca extranjera podría ser saludable. Sin embargo, este

es un tema que merece un análisis más profundo.

VI. CRISIS BANCARIAS EN AMERICA LATINA Y SUS SOLUCIONES

A. Introducción

6.01 El presente capitulo revisa la manera en que las crisis bancarias

fueron tratadas en varios paises de América Latina, analiza los sistemas de

seguros de depósitos y evalúa si las estructuras legales en los paises de

América Latina facilitan la solución de las quiebras bancarias (ya sea a

través de la reestructuración o la liquidación de instituciones insolventes).

6.02 En la década de los 80, varios paises de America Latina

experimentaron crisis bancarias significativas las cuales pueden clasificarse

como sistémicas; es decir, que una importante proporción del sistema bancario

se volvió insolvente y que dichas insolvencias fueron por lo menos

parcialmente motivadas por acontecimientos macroeconómicos (todo el sistema).

A fin de evitar el pánico público que puede resultar en corridas para el

sistema bancario en conjunto, los gobiernos de varios paises tuvieron que

recurrir a diferentes medidas para calmar los temores de los ahorristas y

restablecer la confianza pública. Los casos más notorios en la década de los

80 fueron las crisis bancarias de Argentina, Chile, Colombia y Uruguay. Los

sistemas financieros de Ecuador, Bolivia y México también experimentaron

problemas durante este periodo, pero de menor cuantía. La crisis de Boliva no

clasifica como sistémica sólo debido a la desintermediación o desmonetización

previa del sistema financiero que disminuyó el tamaño relativo de los

problemas del sector financiero. Otros paises tambien enfrentaron quiebras

bancarias aisladas, que se trataron de diversas maneras. El Anexo A

proporciona una breve descripción de las diversas crisis bancarias que

ocurrieron en varios paises de América Latina durante la década de los 80s y

las maneras en que los gobiernos las resolvieron o enfrentaron.

6.03 Una importante deficiencia en la leyes bancarias de muchos paises

de América Latina la constituye los inadecuados mecanismos previstos para

manejar bancos en problemas. Las crisis bancarias que se desarrollaron en

diversos paises encontraron a las autoridades supervisoras de dichos paises

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sin la preparación necesaria para tomar medidas efectivas. Como resultado, seorganizaron grandes e indiscriminadas operaciones de salvamento, que fueronmuy costosas para los gobiernos. Con pocas excepciones, se pagó totalmente alos depositantes, aún cuando no estaban vigentes esquemas explícitos de seguropara depósitos. Al reconocer la necesidad de pautas claras sobrerehabilitación y liquidación bancarias, muchos paises de America Latinacambiaron sus normas o leyes para incorporar mecanismos específicos, que lespermitiera manejar las crisis bancarias, incluyendo esquemas formales deseguro para depósitos. Se requiere de medios adecuados para manejar lascrisis bancarias con el objetivo de minimizar los efectos potenciales de lascrisis que podrían extenderse a otras instituciones y para tratar de reducirsus costos totales. La ventaja de institucionalizar estos mecanismos esretirar la discreción y diluir la influencia política sobre el proceso.

6.04 En la mayoría de paises de América Latina, las crisis bancariassurgieron de cuatro causas básicas: (i) la inestabilidad macroeconómica,derivada en muchos casos de políticas economicas y financieras erroneasseguidas por los gobiernos, (ii) mala administración, (iii) fraude; y (iv)quiebras bancarias en otros paises que afectaron a bancos locales que eransubsidiarias o sucursales en el extranjero de los bancos quebrados. La malaadministración y el fraude fueron posibles debido a la débil supervisión y ala pobreza de las normas preventivas. Una buena supervisión y un marco deregulación preventiva adecuado pueden reducir la quiebras bancarias causadaspor la mala administración y el fraude, pero son menos efectivas para prevenirla crisis bancarias causadas por políticas económicas ineptas. No obstante,aún en casos de inestabilidad macroeconomica, los reguladores bancariosdeberían ser capaces de informar a las autoridades que se encargan de lapolítica economica, y al público en general, sobre el impacto negativo queejercen estas políticas sobre el sistema financiero. Finalmente, lossupervisores deberían de tratar de evitar la importación de crisis bancarias,vigilando cuidadosamente el rendimiento de las subsidiarias extranjeras, enespecial cuando son propriedad de bancos privados de paises vecinos. Se deberealizar un esfuerzo para obtener información sobre la solidez del bancomatriz.

6.05 En Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Uruguay, los gobiernostrataron de evitar estas crisis proporcionando fondos a sus sistemas bancariospara refinanciar las carteras afectadas. Esto sirve para aumentar la liquidezde la cartera, incrementar la posibilidad de pago por parte del prestatario yreducir el nivel de provisiones. En algunos casos, el gobierno 'desdolarizónlos pasivos del sector productivo y los bancos con el extranjero,originalmente denominados en moneda extranjera. Los pasivos (en su granmayoría en dólares americanos) se convirtieron en obligaciones en monedalocal, con el banco central asumiendo las obligaciones de la deuda externa queretienen su denominación en moneda extranjera. En algunos paises, estos tiposde asistencia no fueron suficientes y se debió proporcionar ayuda adicional.Las características de los subsidios introducidos en los refinanciamientos dela deuda bancaria variaban segun el país, pero en todos los casos fueron muysignificativos. En Argentina, estos refinanciamientos se realizarondeliberadamente a tasas muy por debajo de la inflación, lo que dio comoresultado enormes subsidios para los prestatarios que el Banco Central (y elsistema financiero), aún no ha reconocido en su totalidad. Losrefinanciamientos en Uruguay y Chile también contenían un importante elementode subsidio. Los refinanciamientos en Chile y Bolivia proporcionaron unrespiro a los deudores en forma de plazos de vencimiento más largos, pero no

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de subvención a través de tasas de interés negativas. Otros canales pararespaldar bancos insolventes incluyeron: el relajamiento de estándarespreventivos, compras de cartera mala o dudosa, refinanciación de activosbancarios, depósitos del banco central o préstamos a tasas de interés bajas ygarantías gubernamentales, entre otros.

6.06 Otra deficiencia importante en las estructura legal de los paisesestudiados es la falta de claridad en lo que se refiere a que si los depósitosse encuentran o no asegurados; y más importante aún, sobre cual es lapercepción de los depositantes. En la mayoría de los paises de AméricaLatina, ya sea debido a la experiencia pasada o al reconocimiento que lasquiebras bancarias son políticamente explosivas, los depositantes creen quesus depósitos están totalmente asegurados. Por consiguiente, la mayoría delos paises se encuentran opearando bajo un sistema de seguro de depósito totale implícito. Esto significa que si los gobiernos no hacen algo para cambiaresta percepción, los costos que implica liquidar instituciones insolventesdeberán ser absorbidos totalmente por los contribuyentes; o, más posiblemente,por el impuesto inflacionario. En cuanto a las experiencias en el tratamientode problemas financieros, sólo México nacionalizó el sistema bancario antes deproporcionar cualquier tipo de asistencia. Colombia y Uruguay tambiénutilizaron las nacionalizaciones, como un medio de resolver la crisisbancaria, pero no de manera generalizada. En el Perú, después de un fallidointento de rehabilitar un banco en quiebra con la asistencia de otros bancosprivados, las quiebras bancarias se manejaron forzando a bancos públicos aabsorber a los bancos insolventes. En algunos casos, los bancos en problemasse fusionaron en los bancos públicos, en otros, finalmente se liquidaron. ElBanco Central cubrió los costos correspondientes.

6.07 La experiencia que posee América Latina en el manejo deinstituciones en peligro financiero permite obtener varias lecciones,especialmente para evitar incurrir en errores pasados. Se han aprendidolecciones en dos áreas importantes: (i) lineamientos y normas institucionalespara manejar instituciones insolventes y (ii) la utilidad de esquemas deseguro para depósito/garantía de depósitos. El seguro para depósitos se trataen forma separada de las normas del manejo de instituciones financierasinsolventes, porque en la práctica la función de seguro de depósitos puedesepararse de la función de 'hospital de bancos". En realidad, ésta es unapráctica común en la mayoría de paises de América Latina, que poseen esquemasde seguro para los depósitos.

B. Lineamientos y normas institucionales para manejar problemas deinstituciones insolventes

Análisis empírico17'

6.08 En la mayoría de paises de la región, la ley y las disposicionesbancarias no alientan a las dependencias gubernamentales involucradas para querealicen acciones rápidas para la intervención, rehabilitación o liquidaciónde dichas instituciones. En muchos paises, el superintendente requiere de lasaprobaciones del ministro de economía y del presidente del banco central,

17/ Para mayor información, referirse al Anexo A, "Manejo de las crisisbancarias en paises seleccionados de América Latina".

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antes de intervenir una institución financiera en peligro. La experienciapasada también indica que en muchos paises las presiones políticas hanprevalecido y las intervenciones bancarias han tenido lugar, ya sea meses oaún anos después de la petición de la superintendencia. Como resultado, laspérdidas fueron magnificadas. El común denominador del éxito de lasintervenciones bancarias es su oportunidad. En América Latina, en muchoscasos, los administradores y propietarios anteriores ya hablan vaciado a losbancos sus mejores activos en el momento de la intervención; sin dejar ningunaposibilidad de recuperación. Esto fue posible debido a la inexistencia desanciones penales severas. Por ello no puede ni debe subestimarse laimportancia de contar con normas claras y simples que permitan realizar unaacción rápida y con sanciones legales claras y ejecutorias.

6.09 La experiencia de los países de América Latina demuestra que en lamayoría de los casos, una simple inyección de capital convencional no fuesuficiente para restablecer la rentabilidad de los bancos. También serequirlo una limpieza de activos incobrables y no producyivos que fueroncanjeados por efectivo o títulos-valores del gobierno.-8 En aquelloscasos exitosos, el exito se explica por una administración firme en la ventade bienes raíces, en la reducción de costos fijos, y en la ejecución de nuevaspolíticas crediticias para reducir la concentración de los créditos eimplementar una política enérgica de rehabilitación; entre otras medidas dereestructuración.

6.10 En los momentos en que se desarrollaron las mayores crisisfinancieras de la región, ninguno de los paises tenía mecanismos para trataren forma efectiva los problemas que acontecieron. Por consiguiente, lassoluciones se pusieron en práctica tratando y errando, en muchos casos a unalto costo para los paises. En América Latina se utilizó una diversidad deinstrumentos para manejar las crisis bancarias. Estos incluyeron: (i)requerir el desarrollo de planes de rehabilitación y recuperación deinstituciones cuya solvencia o liquidez se encuentra deteriorada, (ii) lapromoción de fusiones, (iii) la liquidación; y (iv) la nacionalización. A finde facilitar el proceso de rehabilitación de los bancos insolventes, losbancos centrales en la mayoría de paises otorgaron excepciones provisionales aciertas disposiciones, tales como a los límites de concentración crediticia ya los requerimientos mínimos de capital. Para asistir a los bancos conproblemas, los bancos centrales también proporcionaron capital nuevo a travésde préstamos y exoneraron a los bancos de reembolsos y les permitieron diferirlos pagos. En muchos casos, estos mecanismos se administraron de una manerainconsistente, influenciados por la dureza de la crisis. Algunos paisesestablecieron esquemas de garantía de depósitos, para asegurar depósitos hastacierto limite y los utilizaron como un mecanismo para afrontar lasinsolvencias bancarias. Otros, como Chile decidieron proporcionar un segurode depósitos para los depositantes pequeños, pero no vincular el seguro paradepósitos con la rehabilitación o liquidación de bancos insolventes. Otrosaún no han decidido si proporcionarán o no un seguro para depósitos y la formade tratar las insolvencias bancarias. A pesar de la diversidad significativade enfoques para manejar las crisis bancarias, la mayoría de paises estudiados

18/ Los bonos del gobierno son más convenientes que el efectivo, porque suimpacto fiscal y monetario se puede extender en el tiempo.

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todavía se encuentran en proceso de desarrollar estos mecanismos de manera más

formal.

Política optima

6.11 La experiencia observada en los paises estudiados conduce a la

conclusión que son necesarias las medidas institucionales que se indican a

continuación. Primero, un "sistema de advertencia anticipada' (early warning

system) en la superintendencia es imperativo, para descubrir los problemas

bancarios potenciales con anticipación. Segundo, los reguladores deben

entrenarse para evaluar la solvencia y vulnerabilidad bancaria a los problemas

de liquidez, en vez de limitarse a revisar el mero cumplimiento de los

requerimientos legales. En tercer lugar, los reguladores deben sentirse

eficaces; es decir, conscientes de que las autoridades actuarán sobre sus

evaluaciones de las deficiencias bancarias. En cuarto lugar, las autoridades

de supervisión bancaria o los entes responsables deberán ser capaces de

realizar una acción rápida para la intervención, rehabilitación o liquidación

de instituciones financieras insolventes. La intervención deberá ser

protegida mediante la ley y las costumbres, de la intromisión de los líderes

políticos o de los grupos de interés económicos. De otro modo, la

intervención será demorada o frustrada y las pérdidas se magnificarán. En

quinto lugar, los gobiernos tienen que estudiar mecanismos administrativos

alternativos para llevar a cabo la rehabilitación y reestructuración de las

intituciones financieras y para financiar el costo de dichas operaciones.

Finalmente, las leyes deben incluir mecanismos específicos para rehabilitar o

liquidar bancos insolventes para de esta manera eliminar la discrecionalidad

en la resolución de crisis bancarias.

6.12 En el caso de los bancos que al parecer estén experimentandoproblemas de solvencia, se podría utilizar un procedimiento como el que se

indica a continuación. El primer paso, es evaluar si se necesita o no la

intervención y, de ser así, que tipo de mecanismo debería utilizarse. Los

tres aspectos siguientes deberán considerarse en conjunto en el proceso de

decidir el tratamiento que debe darse a diferentes bancos con problemas: i)

solvencia, (ii) rentabilidad; y (iii) las externalidades asociadas con cada

ruta de acción. La clave es especificar claramente las situaciones que puedan

requerir acción por parte de las autoridades bancarias, y la naturaleza de las

acciones que se llevarán a cabo en dichos casos. El grado de intervención por

parte de la autoridad estará relacionada con la magnitud de la

descapitalización de la institución. Un grado bajo de descapitalización

originaria el establecimiento de un régimen de vigilancia preventiva, bajo el

cual la institución estaría sujeta a las siguientes medidas: (i)

neutralización de su capacidad de otorgar préstamos a través de la imposición

de un encaje especial no remunerado; (ii) la reducción del acceso al

redescuento; y (iii) la posible imposición de un veeduría especial por parte

de la autoridad supervisora por la cual el veedor tiene poder de veto sobre

las decisiones del directorio.

6.13 Cuando la autoridad supervisora detecta pérdidas en una

institución financiera que reducirla su valor contable en más de 50Z, se

deberá aplicar un regimen de reposición patrimonial, durante un periodo que no

exceda los 90 días. Se convocarla a los accionistas para que repongan el

capital dentro de dicho periodo, mientras que la institucion también se

sometería al régimen de supervisión preventiva. Si los accionistas no cumplen

con el mandato de la autoridad supervisora respecto al capital adicional en el

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periodo prescrito, las autoridades determinarán si se rehabilitará o liquidarála institución.

6.14 Al enfrentarse a un banco insolvente (capital contable negativo),existen dos alternativas de acción, vale decir: (i) salvar el banco(rehabilitación), con cambio de propiedad y administración, si se requiere; o(ii) cerrarlo (liquidación). En el caso de los bancos públicos, que sonmuchos en la región, una tercera alternativa es su privatización. La decisiónrecaerá en la alternativa de costo mínimo. El cierre de un banco conproblemas, implica costos directos que resultan del proceso de liquidación yde la cobertura parcial de los depósitos. El rescate de un banco conproblemas implica costos directos que resultan del proceso de "limpiezaw yrecapitalización de la institución. Adicionalmente, ambas alternativasimplican costos indirectos relacionados con efectos dominó potenciales, elimpacto sobre el comportamiento de los prestatarios, el efecto sobre losdepositantes, problemas laborales, la interrupción de servicios y otrosefectos similares.

6.15 La renovación de operaciones y la rehabilitación de un banco queha iniciado procedimientos de liquidación es muy difícil, especialmente cuandola confianza en el sistema financiero es débil. Por consiguiente, la decisiónde liquidar o rehabilitar un banco insolvente debería tomarse antes de laintervención formal y estar basada en una comparación de costos financieros yexternalidades en relación a cada una de las alternativas. Si es necesaria larehabilitación, se deberán aplicar los siguientes principios: (i) la inyecciónde capital será más efectiva si se realiza simultaneamente con otras reformastales como limpiar los activos en mora e incobrables, (ii) la reestructuraciónde la administración; y (iii) cambiar a los propietarios; es decir, que no sedeberá subsidiar a los accionistas: sino a la institución. Es poco probableque la administración o los propietarios de un banco con problemas tomenmedidas de fondo que produzcan una reestructuración mayor de laadministración, la reducción de los empleados, y el reconocimiento de laspérdidas de capital. En consecuencia, los cambios de propietarios yadministradores deberían considerarse como prerequisitos para larehabilitación. Dichos cambios son necesarios por razones de equidad, asícomo de una rehabilitación efectiva que evitaría el encubrimiento y/o larepetición de errores anteriores. El reflotamiento de los accionistas tambiénincrementaría los problemas actuales y no conduciría a la rehabilitacióndeseada, pues el gobierno asumiría entonces el riesgo del negocio bancario.

6.16 Por consiguiente, si se elige la opción de la rehabilitación, laautoridad a cargo de la supervisión adoptará simultáneamente las siguientesmedidas: (i) la intervención de la institución con el desplazamiento de lajunta general de accionistas; (ii) el retiro de los directores; (iii) elcastigo de las pérdidas contra el valor contable; (iv) la suscripción de nuevocapital, mediante el esquema de seguros de depositos o por cualquier otradependencia gubernamental encargada del salvamento del banco, en el monto quese requiera para consolidar la posición del capital de la institución. Estasmedidas están diseñlada para reconocer las pérdidas e inyectar nuevo capitalsin deteriorar la confianza del público en el banco. Una vez suscrito delincremento de capital, la institución deja de estar bajo intervención, en lamedida que ha cambiado la propiedad de mayoría de las acciones. Estofacilitaría la tarea de encontrar rápidamente una solución permanente, albuscar nuevos accionistas. Esta opción evita mantener a los accionistas yadministración responsables del deterioro de las finanzas del banco, mientras

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se lucha por una solución, e impide que se les asignen beneficios derivados deuna operación de limpieza. Una solución permanente implicaría la fusión oventa del banco a una institución que sea solvente y esté bien administrada,después de una limpieza adecuada. Esto debería hacerse de inmediato, en unplazo no mayor de un afño después de la intervención del banco.

6.17 Una vez que la institución cae en manos del esquema de segurospara depósitos o de la dependencia gubernamental encargada de larehabilitación, la asistencia financiera se producirá mayormente a través deinyecciones de capital. Esta asistencia no se producirá a menos que ladependencia gubernamental interventora posea por lo menos 51Z del valor enlibros del banco y asuma su administración en su carácter de propietariomayoritario. Al hacerlo, la entidad interventora podrá incrementar,disminuir, reestructurar o cambiar el capital accionario del banco. De manerasimilar, se le autorizará a reestructurar las operaciones, el personal y laspolíticas y procedimientos internos del banco.

6.18 Si se decide la liquidación, todos los esfuerzos deberán dedicarsea reducir los costos iniciales. Esto puede lograrse vendiendo la parte sanade la cartera de préstamos a otros bancos y transfiriendo obligaciones delbanco como conpensación, en un intento por reducir la probable erosión de labase de depósitos del sistema bancario. El banco central o el esquema deseguros de depósito prestarla al banco, antes de la liquidación, los recursosnecesarios para permitir la transferencia total de los depósitos y demásobligaciones con el público aseguradas a bancos de sólida posición. A lospequeños depositantes se les pagaría hasta el límite determinado por la ley.El saldo impago a los depositantes, si lo hubiere, se trataría de conformidadcon los procedimientos de liquidación establecidos legalmente.

C. Utilidad de.los fondos de seguro de depósitoslgarantia dedepósitosL9¡

Análisis Empírico

6.19 El seguro de depósitos es un tema que está vinculado a las crisisbancarias, porque la medida en que los depositantes están asegurados (o puedenestarlo) determina el grado de libertad que tienen las autoridades al tratarla insolvencia del banco y afecta la magnitud de las posibles pérdidas. Antesde analizar los pros y contras de proporcionar un seguro a los depósitos, seindicará cuál es la situación en los paises de América Latina con respecto alseguro de depósitos. Se pueden identificar dos grupos de paises: los queposeen cierta forma de seguro de depósitos establecido para los bancosprivados (los bancos públicos tienen garantías gubernamentales) y aquéllos queno lo han establecido formalmente.

19/ Para una revisión cabal de los temas de seguro de depósitos, referirse aODeposit Insurance in Developing Countries0 (Seguro de Depósito enPaises en Vías de Desarrollo) de Samuel Talley e Ignacio Mas, World BankPPR Staff Paper (en preparación). Las descripciones de los sistemas deseguro para depósitos en paises de América Latina se tomaron de losdiversos estudios de casos por países (country case studies), de variosinformes financieros sectoriales del Banco Mundial y de "La Protecciónal Depositante" de Augusto Magliano, Serie Ensayos 1988 FIBAFIN, BuenosAires, Argentina, 1988.

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6.20 El primer grupo incluye a Chile, Argentina, Colombia y Venezuela.Resulta interesante observar que estos paises han establecido o modificado sussistemas de seguro para depósitos después de haberse visto enfrentados consignificativas quiebras bancarias. En Venezuela y Colombia los fondos deseguro de depósitos son responsables de la rehabilitación o liquidación de lainstitución financiera insolvente, mientras que en Argentina y Chile losmecanismos de seguro para depósitos no poseen estas atribuciones. Sinembargo, ya que en Argentina la funciones de seguro de depósitos y desupervisión bancaria dependen del Banco Central, se podría argumentar que elasegurador posee todas las atribuciones para solucionar quiebras.

6.21 El segundo grupo de paises comprende a los que no tienen unsistema explicito de seguro para diB9sitos. Este incluye a Brasil, Bolivia,México, Guatemala, Honduras, Perú,- Ecuador y Uruguay. Todos los paises,con excepción de Uruguay, poseen un seguro implícito para depósitos en losbancos que pertenecen al gobierno. En Uruguay, el sistema de seguros esexplicito para los depósitos en bancos del sector público. Además, muchos deestos paises, en el pasado, han otorgado protección total a los depositantesen los casos de quiebra y liquidación de bancos privados, lo que indicaría queexiste un seguro para depósitos de facto. En México y Brasil, los depósitos ala vista, de ahorros y a plazos cuentan con una prioridad legal sobre otrasobligaciones en el caso de liquidación bancaria. En el Perú, los depósitos deahorros tienen prioridad. En Bolivia, el Sistema de Ahorro y Préstamo tieneun esquema de garantía para depósitos.

6.22 Uruguay es un caso especial, porque sólo posee un mecanismo formalde seguro de depósitos para sus bancos públicos. El sistema es absolutamentegratuito y proporciona una cobertura ilimitada. En estos momentos puesto queel Banco de la República (estatal) controla un gran número de bancos, el 80Zde los depósitos totales se encuentra cubierto por un seguro para depósitos.Los depósitos en bancos privados no están asegurados pero ya que estos bancosson todos extranjeros existe una expectativa de respaldo del exterior en casode peligro. Probablemente nunca lleguen a quebrar, pero si expereimentaranproblemas se especula que las casas matrices protegerían a los depositantes.Aunque no parecerá necesario tener un sistema de seguro de depósitos para lassubsidiarias de bancos extranjeros, es posible qu2 ea casa matriz no pueda ono quiera respaldar a los depositantes en Uruguay- , como sucedió conalgunas entidades financieras que quebraron en el pasado. La necesidad dereestructurar el sistema de seguro para depósitos parecería ser entoncesevidente. En el pasado, también existía un seguro para depósito para bancosprivados que fue eliminado en 1982 por la Ley de Intermediación Financiera.

6.23 A fines de 1989, Brasil no había establecido un sistema de segurode depósitos, a pesar de que la nueva Constitución ha autorizado su creación.La propuesta que se está analizando contempla un sistema privado, administradoy capitalizado por las instituciones miembros. En realidad, la Constituciónprohibe expresamente al gobierno contribuir al sistema. El sistema seriaobligatorio para los bancos universales (múltiples) y voluntario para otros

20/ En el Perú, las cuentas de ahorro bancarias se encuentran totalmenteaseguradas por el gobierno.

21/ Montevideo es un centro financiero regional y gran parte de losdepósitos - especialmente en dólares - son de ahorristas extranjeros.

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tipos de bancos e instituciones financieras no bancarias. No resulta claro si

el fondo a crearse jugarla un papel en la liquidación o rehabilitación de los

bancos insolventes.

6.24 Chile. El seguro para depósitos en Chile ha experimentado varias

modificaciones. Primero se estableció en 1977 cuando resultaba obvio que una

crisis bancaria era inminente. Cubrió depósitos pequeños (hasta 100 unidades

impositivas o aproximadamente US$1,000) y fue administrado por la

Superintendencia de Bancos. Al iniciarse la crisis en diciembre de 1981, el

sistema se expandió. Esto permitió a los depositantes comprar protección

adicional del gobierno. Bajo el nuevo esquema voluntario complementario, los

depositantes pudieron asegurar hasta 75Z de sus depósitos o hasta 150 unidades

impositivas, el menor de ambos. El costo para los depositantes fue 0.1Z

mensual del monto de los depósitos asegurados. En 1983, luego de dos

importantes períodos de quiebras bancarias, el gobierno decidió eliminar el

sistema ya que los banqueros y el público se dieron cuenta entonces que el

gobierno asumiría la mayoría de las pérdidas bancarias.

6.25 Finalmente, en enero de 1987, el gobierno estableció un nuevo

sistema de seguro para depósitos, que ofrece tres tipos de garantías

explicitas sobre depósitos. El primer tipo de garantía fiscal se aplica a los

"pequeños depositantes" y cubre 90Z de los depósitos registrados. Las

garantías se registran bajo el nombre de cada depositante y cubren hasta 120

unidades impositivas (un Indice ajustado por inflación) por año. La

amortización máxima se estableció inicialmente en 90Z de depósitos hasta el

límite de 120 unidades impositivas por persona. Desde junio de 1988 se cubre

sólo 60% de los depósitos hasta 120 unidades impositivas por persona. Se

excluyó a las sociedades, asociaciones y sociedades anónimas. La garantía

puede reclamarse s6lo después que un banco es liquidado o se propone un

acuerdo de acreedores.

6.26 El segundo tipo de garantía explícita cubre todos los depósitos

líquidos (con plazos de vencimiento inferiores a los 10 días), en los casos de

liquidación y proposición de un acuerdo de acreedores. En ambos casos, el

Banco Central reemplaza al depositante como un acreedor (novación), pero

además, la ley da al Banco Central prioridad sobre otros acreedores. Debe

mencionarse que la ley no señala en forma explícita una garantía, porque

constitucionalmente le está prohibido al Banco Central otorgar garantías. En

vez de esto, la ley establece, que en el caso mencionado, el Banco Central

debe prestar al banco en quiebra, los fondos necesarios para pagar a los

tenedores de depósitos líquidos. La tercera garantía cubre todos los

depósitos y otras obligaciones del Banco del Estado que es el único banca

estatal chileno.

6.27 Argentina. Argentina también tiene una larga historia de seguro

para depósitos. El sistema existente hasta 1979 fue una garantía

gubernamental incondicional de todos los depósitos. En 1979, se estableció un

sistema de seguro de depósitos más formal, que solicitaba a los bancos que

deseaban unirse, su contribución. El sistema es opcional y las instituciones

participantes pueden retirarse del sistema, cursando previamente una

notificación al Banco Central. También se les pide que establezcan claramente

en todo su material publicitario y en sus instrumentos de depósito si son o no

miembros del sistema de garantía de depósitos. Para ser más explícitos, los

bancos nacionales y extranjeros han optado por no participar en el esquema,

mientras la mayoría de instituciones privadas locales (incluyendo todas las

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instituciones financieras no bancarias) se han unido. El Banco Centraladministra el sistema, sin ningún directorio o institución especial paravigilar los fondos. Los depósitos a la vista, de ahorros y a plazos estáncubiertos. Los limites de la cobertura varian de acuerdo con la naturaleza dela cuenta y del depositante. Los depósitos a la vista están asegurados en 99Zde su valor (10OZ para personas naturales) hasta A$3 millones (US$4,600), y en1Z de su valor en exceso de este monto. Los depósitos de ahorros y a plazosno transferibles están asegurados en 99Z de su valor (100Z para personasnaturales) hasta A$1 millón, en 75Z del valor de los depósitos entreA$1 millón y A$2 millones, en 50Z del valor de depósitos entre A$2 millones yA$4 millones, en 1Z de su valor en exceso de A$4 millones. Los depósitos aplazo se encuentran sólo cubiertos en 1Z de su valor. Esto es básicamente unsistema de coaseguro, donde el depositario incrementa su exposición a medidaque aumentan sus depósitos. A fines de 1988 aproximadamente 50Z de losdepósitos del sistema bancario total estaban cubiertos.

6.28 El sistema no ha funcionado muy bien debido a la falta decredibilidad y equidad. En afños recientes, el Banco Central se ha mostradoreacio a liquidar bancos y ha optado por su intervención, incluso en aquelloscasos en que resulta claro que el banco debería ser cerrado. La legislaciónindica que una vez que el Banco Central interviene un banco, todos losdepósitos están cubiertos. Por lo tanto, en la práctica todos los depositanteshan gozado de un seguro total sobre sus depósitos. El sistema de depósitos hacarecido de credibilidad porque ha sido objeto de muchos cambios y todos losdistintos gobiernos recientes han manejado el pago a los depositantes sinceñirse a las reglas vigentes del sistema de seguro. La reciente conversiónforzada de los depósitos a plazo en bonos gubernamentales a largo plazo afines de 1989 destruyó ciertamente cualquier tipo de credibilidad que podríahaber existido en el sistema de seguro para depósitos.

6.29 Venezuela. En marzo de 1985, como resultado de la quiebra de unbanco comercial privado importante (Banco de Comercio), Venezuela establecióun fondo de garantía de depósitos. El Fondo de Garantía de Depósitos yProtección Bancaria (FOGADE) garantiza los depósitos y actúa como un medio deproporcionar apoyo financiero y de otro tipo a los bancos e instituciones decrédito que puedan ser intervenidos. Es una entidad legalmente separada delBanco Central y de la Superintendencia de Bancos. La calidad de miembro esobligatoria para todos los bancos e instituciones formales de crédito. Sefinancia con una prima que pagan los participantes cada semestre (0.25Z de losdepósitos totales). Además tiene acceso a una línea de crédito del BancoCentral para complementar sus recursos.

6.30 FOGADE tiene amplias funciones, ya que garantiza los depósitospúblicos, facilita la intervención de los bancos, y proporciona respaldofinanciero a bancos con problemas, antes de la intervención, a fin depreservar la estabilidad financiera. Puesto que FOGADE está autorizado atratar con bancos insolventes su organización y acción ha sido comentada en elen el Anexo A. Varias de las recientes acciones de FOGADE han hecho evidenteque se encuentra afectado por: recursos humanos insuficientes, una falta depoder de decisión, mala coordinación con otras dependencias reguladoras (talescomo la Superintendencia y el Banco Central), una inadecuada capitalización yvulnerabilidad a la presión política. El gobierno venezolano está elaborandouna reforma financiera que, entre otros cambios, va a reforzar y modernizar elmarco legislativo e institucional del FOGADE.

- 90 -

6.31 Colombia. En Colombia, existe un seguro para depósitos a través

del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFIN), que se

estableció en 1985. Los depósitos son cubiertos hasta 75Z de los limites

establecidos. En 1988, el límite se fijó en Col$200,000. Los depósitos de

personas e instituciones vinculados de cualquier modo con la quiebra del banco

no se encuentran cubiertos. FOGAFIN no sólo paga a los depositantes en caso

de que se produzca quiebras bancarias, sino también a la entidad encargada de

la rehabilitación o liquidación de las instituciones financieras insolventes,

asumiendo la propiedad y administración temporal. También tiene el mandato

para asegurar que los bancos miembros posean suficiente liquidez. La

participación en el sistema es obligatoria. Los bancos participantes pagan

una tarifa mensual vinculada con los depósitos que no pueden exceder el 0.05Z

de los depósitos totales del banco por mes. Puede obtener crédito tanto del

Banco Central como del público en general, emitiendo valores.

6.32 La existencia de un sistama de protección al depositante per se no

garantiza una solución apropiada a las crisis financieras. Este fue el caso

de FOGADE en Venezuela y en menor grado de FOGAFIN en Colombia. Sus leyes no

les proporcionan un mandato adecuado y los mecanimos apropiados para

rehabilitar o liquidar bancos insolventes. Es necesario establecer una

estructura institucional y legal claramente definida, que incluya un conjunto

de procedimientos complementarios sobre cómo enfrentar problemas bancarios

cuando no se desea su liquidación. Estos procedimientos tendrían forma legal

y especificarían claramente quién es el responsable de la rehabilitación y

liquidación de bancos y qué vías alternativas debe elegir en sus funciones.

La conveniencia de establecer o no un sistema de seguro para depósitos ha sido

sujeta de un debate considerable. Una de las ventajas de un sistema de seguro

a los depósitos es que ni los contribuyentes al sistema tributario, ni los

bancos centrales de los paises afectados tienen que cargar con los costos

totales de resolver los problemas de los bancos insolventes. Por otro lado,

para que el seguro de depósitos funcione, se debería establecer un limite para

la compensación a los depositantes y los reguladores deberían adherirse a

dicho limite. También es necesario que los gobiernos indiquen claramente que

ocurrirá a los depositantes en caso de las liquidaciones de bancos. En muchos

países de América Latina, los depositarios creen que sus depósitos están

asegurados, aunque ningún reglamento o ley lo indica así. En la práctica, han

tenido razón en creer en la existencia de un seguro para depósito implícito.

Los paises deberían ser explícitos sobre el tema para evitar tener que pagar

el costo total de las quiebras bancarias. De otro modo, la aceptación

gubernamental de responsabilidades para compensar a los depositantes en bancos

seleccionados podría generar la percepción general de que existe un 10OZ de

seguro sobre los depósitos bancarios.

Politica óptima

6.33 La decisión sobre si establecer o no un sistema de seguro para los

depósitos es muy controversial, sin una respuesta definitiva. El seguro de

depósitos tiene sus pros y contras. Los elementos positivos son el hecho de

que la prima cobrada ayuda a pagar los gastos en que se incurrió al

rehabilitar y liquidar las instituciones financieras en peligro y la confianza

que proporcionan a los depositantes, lo cual probablemente resulte en niveles

más elevados de intermediación a través del sistema bancario que de otro modo.

Las crisis bancarias son, muchas veces, difíciles de entender porque las

autoridades tratan de esconder sus costos reales. Ya que el seguro para

depósitos puede ayudar a aliviar dichos costos, puede facilitar la pronta

- 91 -

solución de las crisis antes de que estas crezcan aún más. El pago inmediatoa los depositantes contribuye a neutralizar una de las externalidadesprincipales de las quiebras bancarias: el inconveniente para los depositantesy sus acreedores de tener sus fondos congelados hasta que se termine laliquidación del banco en quiebra.

6.34 Los críticos de los sistemas de seguro para depósitos señalan elargumento del "peligro moral" (moral hazard), como una razón significativapara oponerse. Afirman que el seguro para depósitos reduce el incentivo quetienen los depositantes para asegurarse que están colocando sus depósitos eninstituciones sólidas y por lo tanto alienta la concesión de préstamos conriesgo alto por parte de los bancos. Los defensores del seguro, aunqueaceptan la validez del argumento del "peligro moral", indican que laexperiencia pasada ha demostrado que la falta de un seguro de depósitosexplicito usualmente da como resultado un seguro para depósitos total, porquelas autoridades se oponen, por lo general, a permitir que los depositantespierdan sus ahorros. Por consiguiente, sostienen que el seguro de losdepósitos de los pequeños depositantes, junto con una supervisión yreglamentos preventivos estrictos, es una solución que sin ser óptima, espreferible a un sistema de seguro total implícito. En base a la evidenciaempírica sobre crisis bancarias en América Latina, el establecimiento delseguro de depósitos para los pequeños depositantçs, en paises que no esténsujetos a amenazas macroeconómicas predecibles27 seria una opciónrazonable. La existencia de este sistema debe darse a conocer ampliamente ytodos los bancos deberán estar obligados a participar. Aquellos bancos que nocumplan con los reglamentos de la superintendencia deberán ser sancionados yeventualmente cerrados o rehabilitados. Esto podría cambiar la percepción delpúblico de que todos los depósitos se encuentran asegurados.

6.35 Para que un sistema de seguro de depósitos funcione adecuadamente,necesita ser equitativo y tener credibilidad. Como mencionamos anteriormente,estas características se han perdido en la mayoría de los sistemas queactualmente existen en América Latina. Existen diversos principos deoperación que son fundamentajel para que cualquier sistema de seguro paradepósitos pueda ser exitoso:-3 (i) sus pérdidas se minimizarán si actúade una manera decisiva y oportuna para resolver quiebras bancarias, (ii) nodebería administrar o proporcionar respaldo financiero a instituciones en lasque no posee propiedad exclusiva, (iii) todas las instituciones con las mismascaracterísticas y facultades deberían ofrecer la misma protección para sus

22/ Vale decir, los paises que están llevando a cabo políticasmacroeconómicas que parece que pueden ser sostenibles en el medianoplazo.

23/ Tomado de un World Bank Mimeo Draft (no publicado) cuyo titulo es"Deposit Insurance and Bank Crisis' (Seguro de Depósitos y CrisisBancarias), de Ignacio Mas (miembro del personal), noviembre de 1989.

- 92 -

depósitos,241 (iv) deberla disfrutar del respaldo financiero total del

gobierno y estar adecuadamente capitalizado desde el comienzo, (v) sus

finanzas deberían ser transparentes con una contabilidad clara y la

presentación de costos e ingresos, (v) deberla tener autoridad para tomar

decisiones, (vii) el sector privado deberla participar en la toma de

decisiones y la administración; y (viii) la garantía de depósitos debería ser

s8lo parcial, a fin de mantener un cierto grado de disciplina de mercado.

6.36 Ninguno de los sistemas de seguro para depósitos explícitos en los

paises de América Latina materia del estudio ha establecido todos o por lo

menos la mayoría de estos principios de operación. En consecuencia, salvo que

se realicen modificaciones importantes en sus estatutos o en sus

procedimientos, es muy probable que no sean capaces de cumplir con el

principal propósito de su creación que es el de promover la estabilidad

bancaria a fin de aumentar los ahorros financieros y desarrollar la

intermediación financiera.

24/ La participación obligatoria, en vez de voluntaria, es importante para

evitar otro problema que es muy común a las empreasas de seguro que es

la selección adversa. La selección adversa puede ocurrir porque las

operaciones de bajo riesgo (bancos buenos) optan por no obtener el

seguro; mientras las de altos riesgos (bancos malos) deciden obtenerlo.

Como resultado, las oportunidades de siniestros y quiebra del sistema de

seguro de depósitos se incrementan.

- 93 - ANEXO APage 1

LOS SISTEMAS BANCARIOS DE AMERICA LATINA EN LOS AÑOS 80sUN ESTUDIO COMPARATIVO DE DOCE PAISES

El manejo de las crisis bancarias en países seleccionadosde América Latina

1. Aunque los doce paises estudiados han enfrentado crisis bancariasen algún momento durante los últimos añios, este anexo sólo se concentrará enlas crisis más importantes, aquellas que ofrecen experiencias y enseñanzas másinteresantes. Se tratará, con cierto detalle, los casos de Chile, Argentina,Colombia y Uruguay. También se proporcionará una breve descripción de laforma en que se enfrentaron las crisis bancarias en Bolivia, Ecuador,Venezuela, Guatemala, México y Perú.

Chile25-

2. El sistema bancario chileno atravesó por una crisis dramática aprincipios de la década de los 80. La crisis y la forma en que se resolviótendrá efectos a mediano plazo sobre la banca chilena. Los origenes de lacrisis bancaria se relacionan, en gran parte, con los severos problemasmacroeconómicos que experimentó el país, especialmente entre fines de 1981 y1982, y que se agravaron por las prácticas crediticias deficientes de losbanqueros. Los factores macroeconómicos incluyeron el colapso de los preciosde los productos de exportación más importantes (principalmente del cobre),las altas tasas de interés internas, el deterioro de la competitividadinternacional de la economía chilena (vinculada con una sobrevaluación de lamoneda), y la crisis de la balanza de pagos. Los problemas macroeconómicosdebilitaron sustancialmente la capacidad de repago de un número importante deprestatarios chilenos. El impacto negativo de los problemas macroeconómicosfue, en varios casos, agravado por prácticas financieras defectuosas. Estasprácticas defectuosas resultaron de un marco regulatorio complaciente, dondela supervisión y el control bancario fueron insuficientes, y donde seliberalizó el sistema financiero antes de reforzar el marco de regulaciónpreventiva. De especial importancia fueron las prácticas crediticias pocoprudentes, especialmente la concentración de los préstamos en conglomeradosindustriales o financieros afiliados a los bancos que por lo general tenían unalto grado de endeudamiento (palanqueo). El resultado fue un incrementodramático de los préstamos vencidos, que alcanzó el 35Z de los préstamostotales en 1986.

3. Ante la extendida crisis bancaria, el gobierno enfrentó dosalternativas extremas: dejar que las instituciones insolventes quebraran ollevar a cabo el salvataje de dichas instituciones, mediante la absorción desus pérdidas. La primera alternativa no implicaba costos directos para elgobierno, pero podía causar una cadena de quiebras en dos tercios del sistemabancario y a un número grande de prestatarios y deteriorar la confianza en elsistema financiero. La segunda alternativa podía causar altos costos al

251 Esta sección se extrae sustancialmente de un World Bank Working Paper(Documento de Trabajo del Banco Mundial) titulado "Como se Manejó laCrisis Bancaria Chilena de 1981-83", por Mauricio Larrain, WPS 300,diciembre de 1989.

- 94 - ANEXO APage 2

gobierno y habría representado un apartamiento de la política económica hasta

entonces seguida que se basaba en el libre mercado. Finalmente el gobierno

optó por una alternativa intermedia. Las pérdidas fueron asumidas

principalmente por el gobierno, pero también por los accionistas y, en cierto

grado, por los depositantes. Más aún, en función a su grado de insolvencia e

importancia, algunas instituciones fueron liquidadas y otras se rescataron y

rehabilitaron.

4. Los mecanismos que utilizó el gobierno para rehabilitar el sistema

bancario pueden agruparse en dos categorías: (i) los dirigidos a mejorar la

capacidad de pago de los deudores, principalmente a través de reprogramaciones

masivas de deuda y la cobertura contra pérdidas cambiarias, y (ii) los

dirigidos a reconstruir la base de capital del sistema bancario,

principalmente la compra de préstamos vencidos por el Banco Central (con una

obligación para los accionistas de recomprar estos préstamos con utilidades

futuras) y la recapitalización y venta subsiguiente a pequeños inversionistas

de los grandes bancos intervenidos. Además, el gobierno chileno cambió

completamente el enfoque de la supervisión bancaria, haciendo énfasis en el

análisis de cartera de préstamos, en la evaluación de la condición financiera

global de cada institución bancaria e incrementando la transparencia de la

información.

5. La clave del éxito de la experiencia chilena fue el reconocimiento

de la necesidad de intervenir de una manera rápida y efectiva. Se tomó la

decisión de cuantificar y reconocer las pérdidas bancarias en un plazo corto y

de poner en práctica medidas de fondo para su solución en forma expeditiva.

Si la distribución de las pérdidas se hubiera demorado o las soluciones

implementadas hubieran sido parciales, la rápida recuperación del sistema

bancario no habría sido posible. Asimismo, las pérdidas habrían sido

probablemente mucho mayores.

6. Las intervenciones de 1981-82. Hacia fines de 1981 y 1982, el

gobierno intervino once instituciones financieras y posteriormente las

liquidó. Estas instituciones representaron alrededor del 14.5Z de la cartera

crediticia total del sistema. En todos estos casos, los depositantes fueron

compensados y tanto los accionistas como el gobierno asumieron las pérdidas.

Los accionistas perdieron su capital y el gobierno absorbió cualquier

diferencia entre el valor de los activos y pasivos, exceptuando el capital

accionario. El gobierno fue capaz de vender rápidamente los dos bancos más

grandes intervenidos durante este periodo a bancos de reconocido prestigio (en

este caso dos importantes bancos extranjeros, que operaban sucursales pequeñas

en el país). Por consiguiente, los depositantes no fueron afectados.

7. La crisis bancaria de 1983. A fines de 1982, la magnitud de la

crisis macroeconómica se hizo evidente y la rentabilidad y solvencia del

sistema bancario se debilitó. Varias instituciones experimentaron

insolvencia. En enero de 1983, el gobierno decidió intervenir las

instituciones insolventes (siete bancos y una compañía financiera) y liquidar

inmediatamente tres de éstas que tenían problemas mayores. En los cinco casos

restantes --que incluyeron los bancos privados más grandes del país-- se

decidió rehabilitarlos, bajo la suposición de que los beneficios de dichas

rehabilitaciones excederiín a sus costos. Los cinco bancos insolventes no

sólo se vieron afectados por la situación macroeconómica, sino que también

hablan concentrado excesivamente sus carteras de préstamo en empresas

- 95 - ANEXO APage 3

afiliadas. La concentración fluctúo entre 12Z y 46Z de sus carterascrediticias totales.

8. En el caso de las instituciones que se liquidó, el gobierno pagó alos depositantes 75Z del valor nominal. Los acreedores extranjeros tambiénrecibieron la oferta del 75Z de sus créditos, pero no la aceptaron. Al final,el gobierno garantizó estas obligaciones extranjeras en el marco de lareestructuración de la deuda externa.

9. Mecanismos utilizados para rehabilitar bancos. En 1983, elgobierno adoptó cuatro medidas principales para aliviar la carga de la deudade los prestatarios y del sistema bancario en general, y para rehabilitar yprivatizar los instituciones que el gobierno intervino: (i) esquemas dealivio de deudas para prestatarios, que incluían tipos de cambiopreferenciales para efectuar la devolución de sus deudas denominadas endólares; reprogramaciones de la deuda; y desdolarización de ciertas deudas;(ii) la compra de los préstamos bancarios más riesgosos por parte del BancoCentral con una obligación de recompra por parte de los accionistas de losbancos; (iii) la recapitalización y venta subsiguiente de los bancosintervenidos a pequeños inversionistas; y (iv) la supervisión modernizada ylas disposiciones preventivas (que se implementaron gradualmente, parapermitir a los bancos que se ajusten). Aparte de estos cuatro mecanismos, elgobierno ofreció una garantía temporal explícita a todos los depositantes queen caso de futuras crisis estarían protegidos. Esto se hizo para devolver laconfianza en el sistema mientras los efectos de estos mecanismos se hacíanefectivos.

10. La compra de préstamos riesgosos por parte del Banco Centraloriginó una mejora sustancial en la solvencia y rentabilidad de lasinstituciones bancarias no intervenidas, ya que los activos vencidos seredujeron e eliminaron notablemente de sus balances. La confianza de losdepositantes también aumentó frente a instituciones más sólidas. Laspresiones sobre los márgenes y las tasas de interés empezaron a disminuir. Deacuerdo con los estimados de la Superintendencia de Banca, el mecanismo decompra de cartera riesgosa, disminuyó la proporción de préstamos riesgosos avalor en libros de 155Z a 50Z, en el caso de los bancos que lo utilizaron.

11. A los accionistas no se les permitió recibir ningún dividendo desus inversiones, hasta que cumpliera con revertir la obligación de recompra.El monto de préstamos riesgosos a readquirir se ajustó de acuerdo con lainflación más un 5Z de recargo. Por dicha razón, este mecanismo también puedeconsiderarse como un crédito del Banco Central a los accionistas pararecapitalizar sus instituciones bancarias, con una tasa de interés de 5Z anualen términos reales. Los aumentos de capital se vieron exentos de laobligación de readquisión y se podía recibir dividendos sobre los aumentos decapital (esto se hize para no desincentivar la recapitalización deinstituciones).

12. La administración de la cartera crediticia adquirida permaneció encada banco, el cual recibió una orden del Banco Central para administrarla ycobrarla. Los bancos estaban obligados a aplicar todas las cobranzas areadquirir los préstamos riesgosos que se hablan vendido al Banco Central.Para impedir efectos negativos sobre las cobranzas, no se le informó a losdeudores que sus deudas hablan sido vendidas al Banco Central. Estos acuerdoshicieron innecesario que el Banco Central estableciera una facilidad especial

- 96 - ANEXO APage 4

para administrar los préstamos adquiridos. Más aún, los prestatarios no

pudieron sacar ventaja del hecho que su crédito ya no estaba en un banco

privado.

13. Recapitalización de los bancos intervenidos ("capitalismo

popular"). Considerando las pérdidas proporcionalmente mayores que afectaban

a los bancos que fueron intervenidos y su futuro incierto debido a la

intervención, el Banco Central no acordó adquirir préstamos riesgosos de

dichos bancos hasta que no se mejorara su condición financiera. Por

consiguiente, se decidió que necesitaban una inyección de capital. Para dicho

propósito, a principio de 1985 se promulgó una ley que autorizaba a la

Superintendencia de Bancos a solicitar a las instituciones bancarias bajo

intervención, los aumentos de capital necesarios, para hacerlas viables desde

el punto de vista financiero.

14. Para forzar la recapitalización de estos bancos intervenidos, la

lay estableció que los aumentos de capital requeridos debían ofrecerse primero

a los accionistas existentes durante un periodo corto y luego, al público en

general. Cualquier acción que no compraran los accionistas existentes y el

público podría ser adquirida por el gobierno, el cual pagarla convirtiendo los

préstamos de emergencia del Banco Central en capital accionario. El gobierno

debía vender dichas acciones en un periodo no mayor de cinco años y en una

proporción no menor del 20Z anual. La compra de acciones por parte del

gobierno no podría exceder el 49Z del capital del banco intervenido en ese

momento, evitando así, el control gubernamental. Si la necesidad de

recapitalización hubiese sido mayor, el gobierno habría tenido que vender

parte de sus acciones para cumplir con su límite. Una vez pagado el aumento

de capital requerido por la Superintendencia de Bancos, se autorizó a cada una

de las instituciones bancarias intervenidas a vender préstamos riesgosos al

Banco Central, bajo el mismo mecanismo aplicado a los bancos que no se

encontraban bajo intervención. Como en el caso anterior, los nuevos

accionistas no tuvieron que acatar la obligación de readquisición.

15. El gobierno ofreció amplias facilidades de crédito a los pequeños

inversionistas para alentarlos a adquirir acciones de los bancos intervenidos.

Los inversionistas tuvieron que pagar s6lo 5Z como pago inicial y el resto en

un periodo no mayor de 15 años. La tasa de interés fue cero en términos

reales y también se ofreció un descuento de 30Z sobre el principal por pagos

adelantados. Los dividendos estuvieron exentos de impuestos. Más aún, los

inversionistas podían cancelar estos créditos en cualquier momento, entregando

sus acciones al gobierno. Se estableció un limite sobre estas ventas para

asegurar una distribución amplia de la propiedad ("capitalismo popular").

16. Este procedimiento se utilizó en los casos de los dos bancos

intervenidos más grandes (Banco de Chile y Banco de Santiago). Otros dos

bancos (Banco Concepción y Banco Internacional) se vendieron a otros

inversionistas nacionales y el más pequefño (Banco Colocadora Nacional de

Valores) fue absorbido por el Banco de Santiago. Entre 1985 y 1987, se

completó básicamente la recapitalización y venta de acciones de estas

instituciones. En la actualidad, estos bancos se encuentran bajo

administración privada, teniendo el Banco de Chile aproximadamente 39, 000

accioninstas y el Banco de Santiago alrededor de 16,000 accionistas.

17. Conclusión. Debido a la rapidez y profundidad de las medidas

adoptadas, así como a la continua mejora de la economía y del sector

-97 - ANEXO APage 5

financiero a partir de 1984, se puede decir que la forma en que se trató lacrisis bancaria chilena resultó exitosa. No obstante, los costos financierosfueron significativos. Los costos financieros totales son difíciles decalcular porque se extenderan durante varios afños. Dependiendo de lasfluctuaciones futuras del tipo de cambio o las tasas de interés, estos costospodrían variar significativamente.

18. Una crítica fundamental que se hizo a la solución chilena a lacrisis bancaria, especialmente a la compra de activos vencidos o riesgosos porparte del Banco Central con un acuerdo de readquisición, es que la obligacióncontingente de dichas operaciones de readquisición debilita de manerasignificativa la condición financiera del sistema. Sin embargo, el análisisque se hizo de la situación financera de los distintos banco demostró queaunque las obligaciones de readquisición representan un costo real para larentabilidad y la acumulación de capital para los bancos en Chile, éstas noestán repartidas por igual entre los bancos, y no deterioran las finanzas dela mayoría de los bancos. En general, los bancos con obligaciones dereadqusición ha sido capaces de reducir dichas obligaciones, en términosreales durante los últimos dos afños. De todas maneras, dado que el monto dereadquisición requerido en cada afño para los bancos depende del nivel deganancias netas, en la medida que los bancos siguen siendo rentables, lasdisminuciones en la rentabilidad y en las utilidades sólo retardarían el

proceso de readquisición y no amenazarían la posición financiera de los bancosinvolucrados.

19. Dos lecciones importantes que resultaron de la crisis bancariachilena fueron: (i) el reconocimiento de que la legislación bancaria deberíaproporcionar explícitamente a las autoridades los mecanismos alternativos paramanejar la situación de los bancos insolventes y (ii) la importancia deproporcionar al público una indicación clara de hasta que montos sus depósitosse encuentran protegidos de posibles pérdidas. Los cambios recientes en lalegislación bancaria chilena incluyen modificaciones importantes con respectoa estos dos temas.

20. La nueva ley bancaria proporciona al SBIF y al Banco Centralvarios mecanismos para administrar la transferencia de derechos de propiedaden un banco en quiebra, la mayoría de los cuales intenta mantener al bancocomo un negocio en marpha. Estos mecanismos son los siguientes: (i) préstamosdel Banco Central, que pueden imponer condiciones especiales; (ii) préstamosblandos del Banco del Estado y empresas públicas, que también pueden tenercondiciones especiales; (iii) intervención, donde el SBIF asume lasresponsabilidades de una persona jurídica que reemplaza legalmente aldirectorio del banco; (iv) acuerdo de acreedores, según el cual parte de laspérdidas se fuerzan a los tenedores de depósitos no líquidos; (v)capitalización preventiva, según la cual el directorio del banco que estáexperimentando pérdidas es forzado a convocar a una junta extraordinaria deaccionistas y proponer un aumento de capital; (iv) ayuda de otros bancos,según la cual un banco con problemas emite una deuda subordinada cuyo plazo devencimiento es de dos años y la vende a otros bancos. Esta deuda subordinadase considera capital para el propósito de los limites de préstamos y la

relación deuda/valor contable; y (vii) liquidación. Este es el únicomecanismo que da como resultado el cierre de un banco insolvente. Lostenedores de depósitos no líquidos pueden sufrir pérdidas y seguramente la

recuperación total o parcial de sus fondos, se verá demorada.

- 98 - ANEXO APage 6

Argentina26/

21. Argentina también ha sufrido una crisis financiera de granproporción, que empezó en 1980 y aún no se ha resuelto totalmente. Losproblemas del sector financiero de la Argentina provienen de la extremainestabilidad y los drásticos cambios que han caracterizado la políticamacroeconómica de la Argentina en los últimos quince afños, junto con unaestructura débil de reglamentos preventivos. Las políticas han fluctuadoentre el intervensionismo extremo en el sector bancario, con unanacionalización efectiva de los depósitos y una asignación de créditoexclusivamente a través de los redescuentos del Banco Central (1973 a mediadosde 1977); hasta la completa liberalización de las tasas de interés, de laasignación de crédito del ingreso en el sistema (mediados de 1977 hastamediados de 1982). También hubieron períodos con políticas intermedias talescomo el retorno a políticas de represión financiera y de dependenciasustancial en los redescuentos del Banco Central (entre mediados de 1982 yprincipios de 1985); y recientemente, movimientos indecisos hacia un sistemamás liberal (desde 1985). Estas variaciones en las políticas hacia el sectorfinanciero se hicieron bajo condiciones de una inestabilidad macroeconómicacontinua, una supervisión bancaria débil y, hasta hace poco tiempo, unagarantía gubernamental completa de los depósitos, primero implícita y luegoexplícita. Las políticas que más cambiaron fueron aquellas referentes a tasasde interés, encajes e inversiones forzosas. Estos últimos instrumentos(encajes e inversiones forzosas) se utilizaron durante la mayor parte delperiodo para financiar los grandes déficits del sector público y paratransferir grandes volúmenes de recursos subsidiados a prestatariosfavorecidos. Esta forma de encarar al sector financiero contribuyó al pánicofinanciero de 1980, el peor en la historia de la Argentina, que aún influye enel desarrollo financiero de dicho país. Más importante todavía es que lacombinación de estas políticas con la inestabilidad macroeconómica haresultado en altas tasas de interés reales, la necesidad de altos márgenes deintermediación y a la fragilidad, aspectos que caracterizan a los mercadosfinancieros de Argentina en la actualidad.

22. A principios de 1980, se produjo una crisis financiera que diócomo resultado la liquidación del banco comercial privado más grande del paísy la intervención y liquidación de otros 42 intermediarios financieros en elsiguiente afño. Como en el caso de Chile, la crisis resultó de una política deliberalización financiera, sin una estructura de supervisión adecuada, juntocon una política macroeconómica inconsistente. A pesar de que la ley noconcedía poderes explícitos de intervención al Banco Central, los tribunalesaprobaron las intervenciones, al declarar los juicios que los dueflos de lasinstituciones intervenidas abrieron al Banco Central. La débil supervisiónpor parte del Banco Central acompafñado por la existencia de un seguro de

26/ Esta sección se ha eleborado sobre la base de las siguientes: (i)"Argentina's Banking Sector: The Need for Reform" (El Sector Bancario deArgentina: La Necesidad de Reforma) (Documento no publicado del BancoMundia, diciembre de 1986), (ii) "Argentine Banking Crisis of 1980's'(La Crisis Bancaria Argentina de los 80), FMI, Staff Papers, por TomasBalifño, (iii) "Argentina: Financial Sector Review" (Argentina: Revisióndel Sector Financiero) (Documento no publicado del Banco Mundial,noviembre de 1989); y (iv) wEl Saneamiento de Bancos en la Argentina",Juan Carlos Casas, aparecido en "Saneamiento de Bancos" (op.cit.)

-99 - ANEXO APage 7

depósitos gubernamental casi irrestricto permitieron a los bancos asumirriesgos imprudentes. Por otro lado, los productores de los bienescomerciales, que se vieron afectados por la sobrevaluación creciente del pesoy por la liberalización repentina de las importaciones requirieron ingentescantidades de crédito del sector bancario para mantenerse a flote. De maneragradual, la gran competencia por financiamiento, los problemas de iliquidez delos bancos en peligro y la especulación contra el peso argentino empezaron aproducir tasas de interés más elevadas, que, a su vez, debilitaron aún más alsistema financiero. La reacción de las autoridades ante la crisis incluyó:(i) ampliar la cobertura del seguro para depósitos, (ii) proporcionar másliquidez al sistema bancario para evitar el pánico bancario; (iii) y aliviarla carga de la deuda a los prestatarios privados, extendiendo los plazos devencimiento y reduciendo las tasas de interés a través de los redescuentos delBanco Central.

23. Las dificultades financieras continuaron en 1982 a medida que lastasas de interés siguieron altas, debido a las espectativas de devaluación y alos temores que tenían los prestatarios de un empeoramiento de la crisisbancaria y de un posible salvamento de bancos a través de una emisiónmonetaria. Otros factores, como la Guerra de las Malvinas, la reducción delacceso de Argentina al crédito externo, los sucesivos desequilibrios fiscalesy una recesión creciente exacerbaron la crisis. Se produjeron más quiebras deempresas, lo que condujo a serios problemas de liquidez y solvencia ennumerosos intermediarios financieros. Como resultado, en la primera mitad de1982, el Banco Central tuvo que intervenir 26 instituciones financieras,incluyendo tres bancos comerciales. El nuevo equipo económico, instalado enjulio de 1982, decidió introducir una reforma drástica en el sistemafinanciero, que incluyó tasas de interés negativas durante un periodolimitado, a fin de erosionar el valor de los préstamos y depósitos bancariosexistentes. La medida logró reducir la carga de la deuda del sector privado;pero a un alto costo en términos de pérdida de confianza en el sistemafinanciero debido a las grandes pérdidas sufridas por los depositantes, unagran redistribución de ingresos, y un incremento en el papel del Banco Centralen la intermediación financiera total debido a que se comprometió aproporcionar redescuentos como un importante mecanismo de alivio de deuda.Estos redescuentos, en su mayor parte, se otorgaron a tasas de interésnegativas y sin ajuste de valor por inflación, por lo tanto le significarongrandes pérdidas al Banco Central.

24. También se establecieron medidas para aliviar la carga de lasdeudas en moneda extranjera. Los deudores fueron parcialmente compensados porel incremento en el valor de peso de sus deudas, debido a la devaluación delmes de junio de 1981, y luego, se introdujo un esquema de seguro de cambio,que proporcionó más subsidios, ya que la prima pagada era menor que la tasa dedevaluación del peso.

25. Medidas para restructurar el sistema financiero. La crisisbancaria tomó de sorpresa a las autoridades. Como resultado, la legislaciónbancaria tuvo que promulgarse a posteriori para legitimizar ciertas accionesque el Banco Central habla iniciado. Por ejemplo en 1980, se aprobó la ley22.267 para ratificar la intervención de tres bancos dispuesta varios mesesantes. En 1982, resultó evidente por el fuerte proceso de desmonetización,que el sistema bancario estaba sobredimensionado y que era necesarioconsolidarlo. Se aprobó entonces la Ley de Consolidación (Ley 22529) paraampliar las medidas disponibles para rehabilitar a los bancos insolventes. Se

- 100 - ANEXO APage 8

autorizó los siguientes mecanismos: (i) la administración temporal por parte

de otra institución financiera, con una opción de compra, (ii) la fusión por

absorción, (iii) la venta del capital accionario necesario para lograr elcontrol, (iv) la intervención del Banco Central y (v) la liquidación (si lamayoría de accionistas no están de acuerdo con la recomendación del BancoCentral, éste se ve forzado a liquidar la institución en un plazo de 90 díasde la intervención).

26. El propósito de la Ley de Consolidación fue el de minimizar lasliquidaciones, que se pensó era el más indeseable de los cinco mecanismos,debido a sus altos costos y efectos sobre la confianza en el sistemafinanciero. Desafortunadamente, éste fue precisamente el mecanismo que seaplicó con mayor frecuencia. Una principal causa del gran número deliquidaciones fue la falta de habilidad de las autoridades para convencer a la

mayoría de los accionistas de que aceptaran soluciones alternativas, sindejarle otra opción al gobierno que la liquidación. Esto creó incentivosperversos, ya que el público se dió cuenta que la mayoría de intervencionesresultaría en liquidaciones y los bancos intervenidos tuvieron importantesretiros de depósitos. Como resultado, el Banco Central puso en práctica ensistema de seguro para depósitos de facto, mediante el cual todos los

depositantes, protegidos o no por la legislación de seguro de depósitos,accedían a la cobertura total de sus depósitos una vez que la instituciónfinanciera fuera intervenida. Para evitar el pánico, el Banco Central dejó de

liquidar instituciones sin su previa intervención, proporcionando así unacobertura total a los depositantes.

27. Entre 1980 y 1989 el Banco Central intervino 93 instituciones. De

éstas, sólo siete fueron rehabilitadas exitosamente y luego vendidas o

fusionadas. En los últimos cinco años, ninguna intervención ha dado como

resultado una venta o fusión. Con esta historia, la intervención se observa

inevitablemente como el paso previo a la liquidación, causando así corridas

bancarias. La liquidación se ha convertido en un dispositivo principal parasolucionar quiebras en Argentina. En los últimos 20 años, se han liquidado

aproximadamente 220 instituciones. Las liquidaciones han sido lentas y

costosas y, en la actualidad, 202 liquidaciones se encuentran aún en proceso.

28. El gobierno está contemplando actualmente la posibilidad de

establecer una Sociedad Anónima de Seguro para Depósitos --similar a la FDIC

estadounidense o al Fondo de Garantía de Depósitos Español-- para asistir alproceso de rehabilitación bancaria. El seguro para depósitos estaría

restringido a depósitos pequeños. En octubre de 1987, a gobierno ratificó su

política para asegurar sólo a los depósitos pequeños. Esta por verse, si el

Banco Central aceptará el nuevo sistema y sólo cubrirá los depósitosasegurados en casos de liquidación. De todas maneras, la reciente"conversión0 forzada de todos los depósitos a plazo en bancos comerciales en

bonos gubernamentales a largo plazo (en diciembre de 1989), contribuirá a

reducir aún más la confianza del público en el sistema bancario de laArgentina y reducirá la credibilidad en la utilidad y protección queproporciona el sistema de seguro para depósitos.

-101 - ANEXO APage 9

UruRuay271

29. Los origines de la crisis bancaria de la década de los 80 enUruguay son similares a los de la crisis en otros paises del Cono Sur; esdecir, fueron el resultado de una combinación de problemas macroeconómicos,junto con la mala administración bancaria, asistida por una débil estructurareguladora en materia de supervisión y control preventivo de bancos. Enoctubre de 1978, el gobierno adoptó la política de preanunciar valores futurosdel tipo de cambio (la "tablita") como una herramienta antiinflacionaria. Laliberalización financiera se completó con la eliminación de los encajes y dediversos impuestos a las operaciones bancarias. Una enorme afluencia decapital ingresó al país inducida por acontecimientos exógenos en Argentina ypor la política de la "tablita" combinada con altas tasas de interés para losdepósitos en pesos. Esto, a su vez, causó una fuerte apreciación real delpeso. Los activos financieros siguieron creciendo rápidamente durante elperiodo 1979-82 por tres razones: (i) crecientes depósitos en dólares, (ii)atracción del capital a corto plazo por la "tablita" y (iii) más desregulacióndel sector financiero.

30. Junto con un marcado aumento de la profundización financiera,surgieron dos importantes fenómenos durante esta etapa: un proceso rápido desustitución de moneda (desdolarización primero y dolarización hacia el final)y un enorme endeudamiento de los sectores público y privado. Las dificultadesbancarias empezaron a aumentar en 1980/81 por un descenso en los precios de lacarne (el producto de exportación más importante del país), el colapso de unboom inmobiliario real y la reducida demanda en la Argentina por exportacionesuruguayas. Al mismo tiempo, las empresas uruguayas, que tenían un alto nivelde palanqueo debido a que anteriormente las tasas de interés eran negativas,se encontraron súbitamente con tasas positivas en 1980, resultando en unincremento notable en sus costos financieros. Por su parte, las compañias quese dedicaron a actividades especulativas y adquirieron activos sobrevaluados,se encontraron sin liquidez. Los bancos comerciales trataron de protegerse dela futura devaluación convirtiendo sus préstamos en pesos a deudas denominadasen dólares. Estos acontecimientos y la flotación (con fuertes devaluaciones)del peso en 1982 multiplicó el problema de la deuda de las empresas y de losbancos acreedores. Muchos productores se volvieron insolventes y lospréstamos vencidos crecieron en las carteras de bancos.

31. En respuesta, el Banco Central primero alentó a los bancoscomerciales a refinanciar deudas de productores rurales, que constituíanaproximadamente 30Z de la deuda interna pendiente en 1980/81. Segundo,proporcionó fondos de asistencia por debajo de las tasas de interés delmercado a los bancos participantes en 1982, refinanciando 1,704 millones enpréstamos en nuevos pesos y US$346 millones en préstamos en dólares. Entercer lugar, el Banco Central absorbió una parte sustancial de las pérdidasde los bancos con problemas en 1982/83. Esta operación dió como resultado unaadquisición de cartera de US$386 millones, pagada mediante bonos del tesoro

27/ La presente sección proviene sustancialmente de: (i) "La Crisis Bancariaen el Uruguay" de Manfredo Cikato, publicada en 'Saneamiento de Bancos"(op.cit.) (ii) "Uruguay's Financial System, Case Study" (SistemaFinanciero Uruguayo, Estudio de Caso" elaborado por Juan Carlos Protasi,Mimeo Borrador no publicado, 1988; y (iii) diversos Informes del BancoMundial.

- 102 - ANEXO APage 10

por US$281 millones y la cancelación de obligaciones previas de estos bancos

al Banco Central. En cuarto lugar, el Banco Central compró, especialmente a

las sucursales uruguayas de diversos bancos extranjeros, carteras de préstamos

en mora por un monto de US$216 millones, recibiendo como contrapartida nuevos

préstamos en dólares en un monto equivalente a 2.5 veces el valor nominal de

la de cartera crediticia adquirida. A los bancos privados nacionales, que no

tenían los dólares necesarios para participar en el esquema compra de cartera-

nuevos créditos, se les dejó con altos porcentajes de préstamos vencidos en

sus portafolios.

32. Estas acciones no sólo no resolvieron totalmente la situación del

excesivo endeudamiento, sino que, en realidad, la exacerbaron creando la

expectativa de reflotes futuros para bancos y deudores. La combinación de

tasas de interés real positivas y la multiplicación de las deudas a medida que

el peso continuaba su calda hizo caer en la insolvencia a numerosas empresas.

Muchas empresas buscaron la protección de concordatos (procedimientos de

quiebra). Otras refinanciaron los préstamos mediante nuevos créditos (a tasas

de interés más elevadas), postergando lo inevitable. Se intensificaron los

problemas de cobranza. Mientras tanto, la regulación preventiva de los bancos

por parte del Banco Central siguió siendo inadecuada. Ante la perspectiva de

quiebras masivas, el gobierno militar decretó una moratoria de la deuda

bancaria en 1984 (porteriormente extendida paulatinamente hasta principios de

1986, cuando la ley de refinanciamiento de 1985 le dió término).

33. La nueva administración que asumió el gobierno en marzo de 1985 se

dió cuenta que la crisis bancaria existente contribuía a la inestabilidad

macroeconómica y también contituía un escollo importante para la

revitalización de la economía. También reconoció la necesidad de una

reducción de la carga financiera de las empresas productivas y viables a

niveles manejables y de un apoyo al sistema bancario privado para asistirlo a

soportar sus pérdidas. En primer lugar, se trató de mantener a flote, tanto a

los bancos como a sus deudores, a través de la restructuración de la deuda y

la restructuración financiera de las empresas. Su programa también incluyó

mejoras iniciales en la supervisón bancaria a cargo del Banco Central, una

reforma de la estructura legal que regula las sociedades comerciales,

documentos bancarios y contratos de «leasing" y una modernización de los

procedimientos judiciales.

34. Una ley en 1985 estableció reglas para refinanciar las deudas

existentes y para distribuir las pérdidas entre los deudores y acreedores, con

los bancos absorbiendo las pérdidas originadas por prácticas de préstamo

inadecuadas. La legislación proporcionó una ampliación de los plazos de

vencimiento y de los períodos de gracia; así como una reducción de la

capitalización de intereses. La ley enfatizó principalmente la reprogramación

de deudas pendientes, de este modo no mejoró la estructura de la relación

deuda/patrimonio, ni mejoró las perspectivas de recuperación de préstamos

pendientes si las empresas no eran viables. Sin embargo, la ley estableció un

mecanismo útil para reprogramar las deudas existentes y para reanudar los

procedimientos de la liquidación. Asimismo, eliminó las expectativas de un

salvamento indiscriminado de los bancos y prestatarios. Sin embargo, también

impidió las ejecuciones judiciales.

35. La ley de refinanciación obligó a los bancos comerciales a

confrontar las pérdidas en sus carteras incobrables. Dos de los bancos

locales se arruinaron (Banco Comercial y Banco Caja Obrera) y tuvieron que ser

- 103 - ANEXO A

Page 11

intervenidos por el Banco de la República (BROU), de propiedad del estado.Dicho banco tuvo que hacerse cargo asimismo de dos sucursales locales debancos extranjeros (Banco de Italia y Banco Pan de Azúcar) cuando sus sedes enArgentina y Chile enfrentaron serias dificultades financieras. Sin embargo,el deterioro de las carteras internas de ambas sucursales hubiera requerido detodas maneras una operación de rescate.

36. Buenos ejemplos de la carencia de mecanismos apropiadosdisponibles en Uruguay para colaborar con la rehabilitación de los bancos sonla mala experiencia en: a) la liquidación de bancos, b) la compra de carterasque el Banco Central no estaba preparado para cobrar; y c) la compra de bancoscon problemas, que a su vez impusieran pérdidas permanentes adicionales alBROU, así como déficits fiscales.

37. Actualmente, el gobierno está llevando a cabo un programa dereforma que intenta abordar los principales problemas que afectan al sector.Uno de los problemas importantes es la necesidad de resolver la situación delos cuatro bancos privados, que pasaron al control del gobierno entre 1986-87debido a sus problemas financieros. Desde que el gobierno se hizo cargo deellos las pérdidas del Banco Central y del Banco de la República (que tomócontrol de ellos) han superado el equivalente a US$100 millones. El gobiernoha iniciado un programa dirigido a restructurar tres de estos bancos (BancoPan de Azúcar, Banco Caja Obrera y Banco Comercial), que poseen una grantradición y una importante participación en el mercado, a pesar de susdificultades. El cuarto banco insolvente, Banco de Italia, seria liquidado.Estas acciones ayudarían a reducir el incremento de las pérdidas en elsistema bancario, resultarían en el saneamiento de las carteras crediticias ymejorarían la capitalización de los bancos rehabilitados. Todo estocontribuiría a reducir el costo de los fondos a los pretatarios y evitar unretiro masivo de depósitos. Otras reformas que están en ejecución incluyen elreforzamiento de la estructura regulatoria y de supervisión bancaria, y unarevisión de la políticas y mecanismos para administrar la restructuración (oliquidación) de los bancos insolventes, en caso sea necesario, incluyendo elanálisis y revisión de las disposiciones vigentes sobre seguros de depósitos.

Colombia 28/

38. En Colombia, como en Chile, Uruguay y Argentina, las autoridadestambién fueron tomadas por sorpresa en el caso de la crisis bancaria que sedesarrolló a inicios de la década de los 80. A fines de 1981, la impresióngeneral en Colombia era que el sistema bancario se encontraba en una condiciónfinanciera sólida, con bajos indices de endeudamiento (con las obligacionesapenas 6.7 veces el capital y las reservas de los bancos comparado con ellímite legal de 10 veces) y con pocos problemas en sus carteras de préstamos(la parte de los préstamos clasificados como riesgosos o malos constituía sóloel 7.6Z de la cartera crediticia total). No existía evidencia de una crisis

28/ Esta sección es sustancialmente un resumen de los siguientes documentos:(i) "La Declinación y Recuperación del Sistema Bancario de Colombia:1982-1987", de Fernando Montes-Negret, Reproducción de un borrador nopublicado, 1988, (ii) "Intervención, Liquidación y Rehabilitación deBancos en Colombia", op.cit.; y (iii) "Sistema Financiero de Colombia",un estudio preparado por Rudolf Hommes, Reproducción de un borrador nopublicado.

- 104 - ANEXO A.Page 12

financiera en ciernes, aunque en retrospectiva, se hizo evidente que los

bancos hablan extendido demasiado préstamos a conglomerados industriales y

financieros vinculados. A inicios de la década de los 80, la situación

macroeconómica empezó a debilitarse y se presentaron varias sefñales de una

disminución en el crecimiento económico, de la sobrevaluación de la moneda, de

un excesivo endeudamiento externo 1976-80; de un agudo deterioro de la cuenta

corriente y aumento en los déficits fiscales.

39. En 1982, dos de los conglomerados más endeudados se arruinaron, y

el gobierno tuvo que enfrentar las dificultades financieras de las

instituciones financieras vinculadas a ellos que hablan financiado en demasía

sus operaciones. Se intervinieron dos bancos, responsables de aproximadamente

52 de los activos del sistema financiero, el Banco Nacional y el Banco del

Estado. La calda de estos dos bancos se atribuyó a la incompetente

administración y a los préstamos de alto riesgo a terceros. La primera

institución intervenida, el Banco Nacional, fue inmediatamente liquidada

después de un retiro masivo de los depósitos, que forzó su cierre. A pesar de

la carencia de un explícito esquema de seguro para depósitos, se cubrió a los

pequeñlos depositantes utilizando fondos del Banco Central. La intervención

del segundo banco, Banco del Estado, ocasionó una fuga en los depósitos desde

bancos privados hacia bancos públicos y asociaciones de ahorro y préstamo.

Este banco no fue liquidado sino nacionalizado, perjudicando a los anteriores

accionistas y administradores. Esto ocasionó algunos problemas legales debido

a la carencia de legislación. Se cubrió totalmente a los depositantes.

40. Las caldas de estos dos bancos expusieron las deficiencias de la

Superintendencia de Bancos para administrarlas y la necesidad de desarrollar

nuevos mecanismos institucionales para enfrentar las quiebras bancarias.

Igualmente se inició un debate sobre la necesidad de 'democratizar" la

propiedad de los bancos, que resultó en la promulgación de regulaciones para

aumentar las restricciones sobre la propiedad conjunta de conglomerados

industriales/financieros, reforzar los límites en la concentración de carteras

y limitar la propiedad de bancos por parte de un solo accionista a no más del

202 de su base de capital. No obstante, cuando se pusieron en vigencia estas

medidas, hasta cierto punto ya era muy tarde ya que las carteras crediticias

de varias instituciones financieras estaban demasiado concentradas. De esta

manera, las reformas no pudieron evitar una segunda serie de quiebras

bancarias que incluyeron a los dos principales bancos colombianos. En

contraposición a los casos de Chile y Argentina, estas quiebras no sólo

estaban relacionadas con la mala administración de las operaciones locales por

parte de los bancos, sino también a las imprudentes operaciones de fililes

extranjeras y subsidiarias de bancos colombianos comprometidos en préstamos

riesgosos, sin las garantías adecuadas.

41. En 1984, el gobierno asumió la administración del banco comercial

privado más grande del país (Banco de Colombia) y la principal compafñia

financiera (Corporación Financiera Gran Colombiana), ambas de propiedad del

mismo conglomerado. La causa principal de sus problemas financieros fue el

exceso de transacciones dentro del propio grupo. Como consecuencia, ambas

instituciones fueron nacionalizadas. Algunos meses después, el segundo banco

comercial privado, Banco de Bogotá, también experimentó dificultades debido a

la concesión de préstamos a clientes relacionados y las pérdidas que

resultaron de una batalla por la toma de posesión del banco, en la cual el

Banco de Bogotá (y sus instituciones financiera asociadas) suministraron

crédito a sus accionistas para resistir el intento de toma de poder. El

- 105 - ANEXO APage 13

gobierno intervino, suministrando crédito al banco, que entregó sus accionescomo garantía. Estas acciones se colocaron en fideicomiso con el BancoCafetero, el mayor banco comercial de propiedad del gobierno. Después elBanco de Bogotá se vendió con descuento al grupo que habla tratado decomprarlo anteriormente. Este grupo se comprometió a efectuar una "limpieza"del banco, recapitalizarlo y reducir la concentración de créditos. La ventafue muy criticada, pero el gobierno arguyó que fue la mejor oferta que tuvopor el banco.

42. Entre 1982 y 1986, la Superintendencia intervino aproximadamente20 instituciones financieras. Estas intervenciones originaron otros cambiosen la legislación, incluyendo el Decreto 2920 en 1982, autorizando lanacionalización de los bancos intervenidos, el establecimiento de un Fondo deGarantía para Depósitos (FOGAFIN) en 1985 y mejoras en la reglamentación ysupervisión preventiva.

43. FOGAFIN es una institución autónoma, aunque está vinculada algobierno debido a la composición de su directorio. Sus funciones son lassiguientes: (i) asegurar los depósitos mediante el pago de un derecho, (ii)complementar el trabajo de supervisión efectuado por la Superintendencia deBancos, (iii) tomar el control de instituciones con problemas a fin deliquidarlas, recapitalizarlas o fusionarlas con instituciones más fuertes. Sudirectorio está compuesto por cinco directores (el Ministro de Finanzas, elGerente General del Banco Central, otro funcionario del gobierno y dosrepresentantes de instituciones financieras privadas).

44. Como resultado de sus operaciones de rescate, a fines de 1988,FOGAFIN era propietario de cuatro bancos comerciales, Banco de Colombia, Bancode Comercio, Banco Tequendama y Banco de los Trabajadores. Dicho fondo espropietario también de dos compafñias financieras, una de las cuales estásiendo liquidada. La gerencia de FOGAFIN espera subastar el capital quecontrola el Banco de los Trabajadores (51Z de sus acciones) entre postorespreviamente calificados por la Superintendencia de Bancos en un futuro muycercano. El capital restante será ofrecido al público en general al preciomás alto de la subasta o a uno superior. En lo que respecta al Banco deColombia, la gerencia del Fondo y el gobierno han encontrado difícil vender lebanco debido a los posibles costos políticos. La experiencia con el Banco deBogotá, criticada por suministrar un gran subsidio a los compradores, y elreconocimiento que el banco tendría que ser vendido a pérdida, complica elasunto. No parecen existir compradores locales y el gobierno está renuente avenderlo a inversionistas extranjeros, dado que es el mayor banco en Colombia.Se estudian varias alternativas. Una es comercializar las acciones del bancoentre el público en general, en una suerte de "capitalismo popular") colocandolas acciones en base al pago a plazos. Para el Banco de Tequendama, sesopesan dos alternativas: fusionarlo con el Banco Popular --otro importantebanco estatal-- o vender sus activos al Banco Popular y subastar la licenciade operación entre postores previamente calificados. Para el Banco deComercio, no se han hecho planes definitivos, aunque la gerencia de FOGAFINconsidera que seria un probable candidato para ser ofrecido a inversionistasextranjeros, en virtud de un esquema eventual de nswapn de deuda-capital, encaso que se apruebe la liquidación que posibilite la venta de bancos aempresas extranjeras. Si se llevan a cabo todas estas ventas al valorcomercial estimado de las instituciones, FOGAFIN tendría la posibilidad derecuperar aproximadamente 60Z de su inversión de capital inicial. Más aún, delos activos totales del fondo a costos históricos, se estima que sólo se podrá

- 106 - ANEXO APage 14

recuperar el 72Z. El 28Z restante tendrá que ser suministrado por el gobierno

central, o financiado mediante la implementación de un razonable mecanismo de

prima de seguros.

45. El caso de Colombia indica claramente que el establecimiento de un

fondo autónomo de garantía de seguro para los depósitos no resuelve por sI

mismo el problema de cómo hacerse cargo de instituciones financieras con

problemas. Precisa tener las facultades legales apropiadas y haber sido

adecuadamente estructurada para evitar la inacción como resultado de

consideraciones políticas.

Otros casos

46. Además de los cuatro casos ya descritos, hubo crisis bancarias en

otros paises de América Latina, y aunque no tan renombradas como las de Chile,

Argentina, Colombia y Uruguay, fueron importantes y nos ofrecieron algunas

enseñanzas. Estos son los casos de Bolivia, Ecuador, Venezuela, Guatemala,

México y Perú.

47. Bolivia. A inicios de la década de los 80, el sistema bancario

boliviano empezó un proceso de deterioro como resultado de una serie de

acontecimientos, que incluyeron una aguda reducción en la actividad económica

en el período comprendido entre 1981 y 1986, una wdesdolarización" en virtud

de un decreto en 1982 y la hiperinflación. Estos acontecimientos, unidos a la

extrema inestabilidad y a los drásticos cambios de las políticas económicas

que tuvieron lugar a inicios de la década de los 80, debilitaron el sector

financiero, ocasionando altas tasas reales de interés, crédito insuficiente a

los sectores productivos y sobredimensionamiento del sistema financiero. La

hiperinflación, junto con los controles a las tasas de interéE, redujeron

drásticamente la demanda de depósitos, de modo que la verdadera envergadura de

las operaciones bancarias descendió en el mes de agosto de 1985, hasta

aproximadamente un décimo de lo que había sido en 1981. El reducido volumen

de depósitos, el reducido valor potencial de los préstamos, junto con

sustanciales inversiones en bienes raíces y otros inmuebles, que fueron

asumidos para evitar los estragos de la hiperinflación pero que no contribuían

a generar ingresos, significaron que los bancos comerciales bolivianos

tuvieron que reducir sustancialmente sus costos u operar con márgenes reales

muy altos hasta poder alcanzar un tamaño adecuado.

48. Algunos de los bancos comerciales bolivianos obtuvieron

importantes beneficios durante el periodo de hiperinflación, emergiendo de

esta manera en condiciones bastante buenas. Tal como se mencionara

anteriormente, hubo inversiones sustanciales en bienes raíces y otras

propiedades. Adicionalmente, los bancos se encontraban en buena posición para

lograr mayores ganancias especulativas a través del acceso a moneda extranjera

a la tasa de cambio oficial muy sobrevalorizada y mediante el acceso de fondos

a tasas de interés altamente subsidiadas, si no para los mismos bancos, por lo

menos para sus propietarios y sus grupos de empresas asociadas. No obstante,

cuando se paró abruptamente la hiperinflación mediante el programa de

estabilización anunciado en agosto de 1985, las posibilidades para dichas

ganancias especulativas se eliminaron completamente. Los bancos comerciales

bolivianos empezaron a afrontar un mercado deprimido para inmuebles y otros

bienes que les habían servido durante la hiperinflación. Estos activos

empezaron a requerir gastos para mantenerlos, reduciendo significativamente la

rentabilidad de los bancos. Más aún, las tasas de interés nominal tan altas

- 107 - ANEXO APage 15

que debían pagarse durante la hiperinflación y que no presentaronesencialmente ningún problema para los prestatarios, dado que pronto setornaban negativas en términos reales, repentinamente aumentaron enormemente,creando problemas para los prestatarios y dando como resultado una importantecartera de préstamos improductivos en los bancos comerciales. El análisis dela información financiera disponible de bancos comerciales privados localesentre 1985 y 1987, mostró una disminución continua en su rentabilidad y undebilitamiento en sus carteras de préstamos. Sin embargo, la situación realera aún peor puesto que los estados financieros no reflejaban la ituacionfinanciera real de las instituciones. Se descubrió que los balances incluíanla contabilización de intereses no percibidos sobre préstamos, y unainsuficiente provisión para posibles malos créditos con garantía inadecuada.

49. A partir del mes de setiembre de 1987, siete de los doce bancoscomerciales privados locales arrojaron pérdidas. Sus pérdidas anualesascendieron al 8.6Z del patrimonio neto del sistema y las pérdidas acumuladasascendieron al 28Z del valor contable del sistema. Dado que el valor contableestaba sobrevaluado, tal como se indicó anteriormente, las pérdidassignificaron una importante proporción del patrimonio neto del sistema. Lasprincipales razones para las pérdidas bancarias fueron los costos operativosbancarios excesivamente altos y el alto porcentaje de activos improductivos.

50. Reconociendo las principales debilidades del sistema bancario, en1986 el gobierno inició un programa de reforma del sector financiero, queincluyó la restructuración del Banco Central y el fortalecimiento de laSuperintendencia de Bancos. Como resultado, se llevaron a cabo importantesesfuerzos para determinar la condición financiera real de los bancos. LaSuperintendencia emitió nuevos reglamentos, que contribuyeron a revelar laverdadera situación financiera de los bancos. El gobierno reconoció quecarecía de mecanismos adecuados para enfrentar insolvencias bancarias. Debidoa la carencia de un mecanismo alternativo para asistir a los bancos conproblemas financieros, el Banco Central utilizó la liquidación como lasolución para tres bancos que afrontaban problemas en aquel momento. En lostres últimos afños, se liquidaron cinco bancos, uno de ellos estatal (Banco dela Vivienda). Los problemas del más importante de estos bancos, el Banco deCrédito Oruro, se iniciaron en la década de los 80, requiriendo suintervención por parte del gobierno. Fue intervenido, en virtud de un decretohace varios afños, aunque en aquel momento la Superintendencia de Bancos notenía las facultades para intervenir bancos. Luego, fue devuelto a susanteriores propietarios quienes continuaron la negligente administración delbanco, como resultado de la cual, las finanzas del mismo se deterioraron aúnmás, obligando al gobierno a liquidarlo a inicios de 1987. La mayor parte delos depositantes recibieron su dinero, sujetos a un limite de US$50,000, apesar de la carencia de garantía de depósitos. La razón para cubrir losdepósitos era el temor al retiro de fondos de sistema bancario, que yaexperimentaba problemas financieros. La liquidación de este banco fue muyproblemática, dado que durante varias décadas no se había cerrado ningún bancode Bolivia. Los otros dos bancos liquidados en 1987 fueron el Banco Progresoy el Banco Potosí, dos pequeños bancos, que fueron victimas de operacionesfraudulentas. La mayor parte de los depósitos fueron cubiertos en estasliquidaciones. En 1988, se liquidó otro pequeñlo banco (BLADESA).

51. A pesar de estas liquidaciones y de un importante incremento enlos depósitos, el sistema bancario permaneció débil, con varios bancosafrontando serios problemas de insolvencia debido al alto nivel de las tasas

- 108 - ANEXO APage 16

reales de interés efectivo. A mediados del afño 1988, reconociendo la

necesidad de mejorar sus mecanismos para enfrentar las crisis bancarias, el

Banco Central estableció la Gerencia del Sistema Financiero tGSF) para encarar

la liquidación y rehabilitación de los bancos. Los objetivos conceptuales de

GSF eran anticipar las crisis bancarias y rehabilitar o suministrar ayuda

financiera a los bancos con problemas. Se suponía que la asistencia

financiera seria precedida por una rehabilitación completa o planes de

fortalecimiento. En la práctica, estos planes no fueron tan integrales como

se pensó y la GSF ha sido negligente en el seguimiento de su puesta en

ejecución.

52. A mediados del añlo 1988, el gobierno puso a disposición de los

bancos una línea de crédito para permitirles refinanciar préstamos a los

sectores productivos. El acceso a la línea de crédito dependía del

cumplimiento de las normas de la Superintendencia, y de acordar un plan de

acción (banco por banco) para reducir ciertas deficiencias. La mayoría de los

diez bancos privados resultaron elegibles. En ningun caso se utilizó el

mecanismo de compra de activos (por parte del Banco Central) con un convenio

de recompra (como en Chile) para permitirle al banco cumplir con las

disposiciones requeridas. La compra de la cartera riesgosa se haría sobre la

base en un garantía suministrada por el banco (incluyendo sus acciones) y en

el acuerdo sobre un plan para reforzar el banco (incluyendo una mayor

recapitalización).

53. Tomando en consideración la débil situación financiera de los

bancos y los prestatarios y la poca confianza del público en el sistema

financiero, parece ser que el gobierno no tuvo otra elección que comprar

tiempo, refinanciando las obligaciones. No obstante, es lamentable que los

planes de rehabilitación, que se requieren de los bancos antes del desembolso

de asistencia financiera, no hubieran sido más exigentes. De esta manera el

gobierno perdió una valiosa oportunidad para acelerar la necesaria

recapitalización del sistema. No obstante, se espera que la estricta

supervisión continúe por parte de la Superintendencia de Bancos y el Banco

Central, lo cual ocasionará exigencias de capital adicionales para los

accionistas de los bancos.

54. Tal vez la crítica más severa que se puede hacer a la manera en

que se manejaron las insolvencias bancarias en Bolivia es que el apoyo del

gobierno se proporcionó incluso a los accionistas, que podían ser considerados

responsables por los problemas financieros de los bancos y que en ningún caso

se sustituyó a los accionistas o a los gerentes. Los funcionarios del

gobierno argumentaron que la legislación bancaria no les permitía la opción de

tomar el control de un banco, ni siquiera temporalmente y que la remoción de

los propietarios daría como resultado litigios, que dificultarían la

rehabilitación del banco y su venta a los nuevos propietarios. También

argumentaban que en ese momento no habían empresarios elegibles deseosos de

adquirir bancos en Bolivia. El gobierno ha sometido al Congreso una

legislación que autoriza a la Superintendencia a intervenir bancos. Su

promulgación mejoraría las opciones de las autoridades para rehabilitar bancos

insolventes.

55. Ecuador. El Ecuador también experimentó una crisis

financiera a mediados de la década de los 80. La crisis se originó en muy

altos indices de endeudamiento de las empresas, parcialmente inducidas por la

disponibilidad de crédito subsidiado. La recesión macroeconómica, que empezó

- 109 - ANEXO APage 17

en 1981 y las subsiguientes devaluaciones limitaron seriamente la posibilidadde estas empresas de servir sus deudas, perjudicando la calidad de lascarteras crediticias de las instituciones financieras. Los problemas de lascarteras de los bancos llevaron al gobierno a "sucretizarw la deuda externa delos intermediarios financieros, a establecer programas de rehabilitación, y aliquidar un banco comercial y hacerse cargo de otro. El Ecuador no posee unfondo de garantía de depósitos para ayudar a reestructurar las institucionesfinancieras que perdieran su liquidez o se volvieran insolventes. En elpasado, las instituciones insolventes fueron nacionalizadas o liquidadas. Losdepósitos recibieron un seguro de facto del Banco Central. Aunque seconsidera que es poco probables que ocurran nuevas quiebras bancariasen elfuturo cercano, algunas des estas instituciones necesita reestructurar susfinanzas, administración y posiblemente, propiedad.

56. Hasta que se establezca un fondo de garantía para depósitos, elBanco Central inevitablemente debe afrontar el costo total de proporcionarasistencia financiera a aquellas instituciones financieras que experimentenproblemas. Actualmente, esta asistencia puede ser suministrada en el contextode planes de rehabilitación, puestos en ejecución por el Banco Central y laSuperintendencia; que hasta hace poco sólo se concentraban en los problemas deliquidez sin obligar a las instituciones a reforzar sus bases patrimoniales.Los planes de rehabilitación ahora combinan asistencia financiera nosubsidiada, con programas de ajuste que comprometan a los propietarios arecapitalizar las instituciones y a efectuar los cambios en la dirección yadministración que se requieran para mejorar el desempeño. De otro modo, lasinstituciones financieras insolventes no tendrían otra alternativa que cambiarla propiedad o someterse a liquidación. A partir de fines de 1986, tresbancos comerciales y dos bancos de desarrollo, iniciaron programas derehabilitación. Estos consistían en el no pago de dividendos, la asistenciafinanciera del Banco Central, algunas contribuciones de capital fresco de lasaccionistas y cambios en la operaciones. El Banco Central no deberlacomprometer recursos sin la estricta seguridad de las instituciones puedenreactivar su capitalización y mejorar sus políticas de crédito.

57. Venezuela. Aunque Venezuela no experimentó una crisis bancaria,que pueda clasificarse como sistemática, tuvo que afrontar en años recientesvarias quiebras bancarias, que impulsaron cambios legislativos, entre ellos elestablecimiento de fondo autónomo de garantía para depósitos.

58. En contraposición a la situación en el Cono Sur, la inestabilidadmacroeconómica no fue factor importante en las quiebras bancarias enVenezuela. Las quiebras bancarias más grandes y publicitadas en añosrecientes han sido las del Banco Nacional de Descuento (BND), el Banco deComercio y el Banco de los Trabajadores de Venezuela. En todos estos casos,los problemas financieros bancarios se asociaron con préstamos a directores yempleados, excesiva concentración de préstamos a clientes relacionados y malaadministración, asociada con la necesidad de ocultar prácticas deficientes enla concesión de préstamos y fraude. Las acciones del gobierno para enfrentarestas situación se demoraron excesivamente, permitiendo a los banqueroscontinuar sus prácticas impropias durante años. El caso del BND esparticularmente interesante, dado que le tomó al gobierno aproximadamentenueve años tomar la decisión de liquidar la institución, desde el momento enque empezó a mostrar las principales deficiencias en 1975. En ese entonces,el BND era el banco más grande de Venezuela.

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59. El manejo de los problemas en el Banco de Comercio también indica

la necesidad de cambios para buscar soluciones a las crisis bancarias. El

banco pudo sobrevivir en situación de crisis durante varios años con la ayuda

de depósitos oficiales del sector público, de redescuentos del Banco Central

(se estima que en cierto momento el Banco de Comercio fue al recipiente de

aproximadamente 482 de los redescuentos totales del Banco Central al sistema

financiero en su conjunto), y finalmente con la asistencia financiera del

Fondo de Garantía de Depósitos (FOGADE), que fue creado precisamente para

enfrentar la crisis del Banco de Comercio. La intervención del Banco del

Comercio también demoró mucho. La auditoria externa de los estados

financieros de la primera mitad del ato 1984, indicó prácticas fraudulentas y

un incumplimiento de las disposiciones de la Superintendencia (más del 202 de

la cartera crediticia se prestó a empresas relacionadas con los propietarios

del banco). La auditoria para la segunda mitad de 1984 mostró que la

situación se habla deteriorado aún más y que el 372 de la cartera de préstamos

se habla concentrado en las empresas del grupo. Aún entonces, el banco no fue

intervenido hasta el mes de junio de 1985. Los problemas del Banco de los

Trabajadores (BTV), intervenido en diciembre de 1982, están también

relacionados con fraudes y malas prácticas crediticias. Sin embargo, el BTV

es un caso muy especial, debido a que fue propiedad de los sindicatos de

trabajadores y ha sido muy afectado por influencias políticas.

60. FOGADE ha intervenido en varias oportunidades para ayudar a

instituciones financieras con problemas. Hasta el momento, su intervención

más importante fue en el Banco de Comercio. Igualmente liquidó dos pequeñas

compañíias financieras (SOFAIN y SOFIZULIA), principalmente devolviendo sus

depósitos a los ahorristas. Sin embargo, en años recientes, la totalidad de

su asistencia se ha proporcionado para auxiliar a la rehabilitación, más que a

la liquidación, de bancos insolventes. Existen serias dudas sobre la

habilidad de la institución para cumplir adecuadamente con sus funciones. Las

debilidades de FOGADE radican no sólo en la inacción institucional sino en las

deficiencias de su marco legal. El Gobierno está conciente de la necesidad de

reforzar FOGADE y está preparando una serie de reformas en su marco legal.

61. La competencia de FOGADE en materia de la rehabilitación bancaria,

según el decreto de su creación, le permiten llevar a cabo una serie de

acciones correctivas, al enfrentar un banco que no cumpla con los criterios

definidos por la ley y la Superintendencia de Bancos. FOGADE está autorizado

para llevar a cabo siguientes acciones: (i) suministrar créditos a largo

plazo (hasta 10 años), (ii) efectuar inversiones en el capital accionario de

la institución financiera; y (iii) comprar toda clase de activos, incluyendo

la cartera de préstamos de una institución financiera insolvente (estas

operaciones pueden tener un convenio de recompra). Desafortunadamente, estas

acciones pueden llevarse a cabo para otorgar apoyo a bancos sin tomar el

control de éstos. Incluso la gran mayoría de la asistencia financiera que

FOGADE ha otorgado se dió sin exigir a los bancos un cambio en el control o

administración. FOGADE nunca pudo utilizar la facultad que le otorga su

decreto de creación para exigir, como un prerequisito para suministrar

asistencia financiera, que los accionistas den en prenda sus acciones como

garantía, que las vendan a FOGADE o que se inicien procedimientos de

expropiación.

62. La competencia de FOGADE no incluye todos los poderes necesarios

para mejorar la confianza del público en la aptitud del gobierno para afrontar

quiebras bancarias y mantener la integridad del sistema bancario. Más aún, el

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menú de asistencia financiera que FOGADE proporciona ha sido diseñado como silos problemas bancarios se debieran principalmente a situaciones económicosque ocasionan falta de liquidez e insolvencia y que pudieran ser solucionadosaportando más fondos, cuando la experiencia en otros paises ha demostrado quelas quiebras bancarias se ocasionan a menudo por mala administración y fraude.

63. Los procedimientos de liquidación son poco claros. La LeyBancaria autoriza al gobierno (Ejecutivo Nacional) a suspender o cancelar lalicencia de operación de instituciones financieras, pero no indica cómo seefectuará la liquidación. Es preciso, por lo tanto, que se aclaren losprocedimientos de liquidación; y si se decide realizar la liquidación, todoslos esfuerzos deberán ser dirigidos a reducir los costos desde el principio.Esto podrá conseguirse vendiendo la porción sana (préstamos normales) de lacartera crediticia a otros bancos y transferir las obligaciones del banco encompensación, en un intento de reducir la probable erosión de la base dedepósitos del sistema bancario. FOGADE le prestaría al banco, antes de suliquidación, los recursos necesarios para permitir la transferencia total desus obligaciones con el público a otros bancos que se encuentren en buenacondición financiera. Las obligaciones del banco con el Banco Central, FOGADEy acreedores extranjeros se manejarían en virtud del procedimiento establecidopor la legislación bancaria. FOGADE pagaría a los pequeñios depositantes,mediante cesión de los derechos de los mismos hasta el límite asegurado deBs250,000. El saldo impago a los depositantes, si lo hubiere, será acordadode conformidad con los procedimientos de liquidación establecidos por ley.

64. Guatemala. Hasta el momento, la experiencia de Guatemala alenfrentar el problema de bancos insolventes ha sido relativamenteinsignificante. Aunque existen varios bancos que pueden ser consideradosinsolventes, sólo se reconoce oficialmente a uno como insolvente. El banco encuestión continúa operando bajo la administración conjunta de laSuperintendencia y sus propietarios, sin un claro programa de rehabilitación.Existen otros bancos privados que se encuentran en una situación de solvenciaprecaria, bancos mayormente nuevos, que siguieron políticas de rápidocrecimiento sin tener una base administrativa adecuada ni capitalessuficientes.

65. La Ley de Bancos autoriza al Superintendente a intervenir bancos.No obstante, no está claro con que rapidez el Superintendente puede asignarinterventores y que mecanismos de apelación están disponibles a losaccionistas y gerentes de los bancos, a fin de demorar o detener laintervención. Considerando la reducida autonomía de la Superintendencia conrelación a la Junta Monetaria, parece poco probable que una intervenciónbancaria pueda emprenderse rápidamente.

66. En lo que respecta a la rehabilitación bancaria, losprocedimientos existentes, tal como lo define el Decreto Ley 7-72, permite ala Junta Monetaria llevar a cabo una serie de acciones correctivas, cuando seenfrenta a un banco que no está cumpliendo con los criterios de operación ysolvencia definidos por ley. Se han autorizado las siguientes acciones: (i)suspender o retirar, parcialmente o en su totalidad, al Directorio y a laadministración del Banco afectado; (ii) nombrar un Director adicional, quienademás de tener las mismas atribuciones de los demás Directores tendríafacultades de veto, (iii) limitar o prohibir la distribución de dividendos,(iv) limitar, reglamentar o prohibir cierto tipo de operaciones e inversiones;y (v) autorizar al Banco de Guatemala (banco central) a proporcionar fondos a

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determinadas instituciones financieras para su recapitalización, según seanecesario. El Decreto Ley 7-72 también faculta a la Superintendencia aevaluar el valor contable de la empresa y si se encuentra que el patrimonio esnegativo, los accionistas podrlan perder todos sus derechos y ser forzados arenunciar a la propiedad endosando sus acciones a la Superintendencia. LaJunta Monetaria tiene la facultad de adoptar las acciones administrativas yfinancieras requeridas para la pronta reorganización de la instituciónbancaria. La participación del banco central como el único propietario o comoel copropietario de un banco no puede exceder cinco años. Mientras el DecretoLey 7-72 proporciona un marco legal lo suficientemente amplio como parapermitir a la Junta Monetaria y al banco central intentar una serie de rutasalternativas para rehabilitar los bancos y otras instituciones financieras,los procedimientos administrativos necesitan ser más transparentes y claros.

67. México. El país enfrentó en 1982 una crisis bancaria de mayorproporción, que dió como resultado una seria crisis económica que se habla idoformando durante años y se manifestaba en una masiva fuga de capital, enormesaumentos en las tasas de interés y dificultades financieras de los principalesbancos. El gobierno optó por la nacionalización de todo el sistema bancario,a fin de mantener la confianza de los depositantes. Posteriormente, elgobierno realizó una serie de fusiones en varias etapas. La primera etapa diócomo resultado una reducción en el número de bancos de 58 a 29. En la segundaetapa se intentó proporcionar un carácter regional a los bancos fuera de laciudad de México, resultando a en la creación de cinco bancos regionales. Laúltima etapa involucró la formación de bancos multiregionales. Estos bancosse formaron como resultado de una fusión de una serie de pequeños bancos queexperimentaban dificultades, presumiblemente debido a su reducido tamaño. Losbancos multiregionales tuvieron que recibir ayuda del gobierno. Para ello seestableció una agencia denominada Fondo de Apoyo Preventivo a lasInstituciones de Banco Múltiple o FONAPRE, que se capitalizó mediante pequeñascontribuciones del sistema bancario. FONAPRE suministra apoyo mediantecontribuciones de capital, préstamos exentos de interés y la absorción de laspérdidas incurridas como consecuencia de préstamos incumplidos. Es un fondopara suministrar asistencia financiera, pero no tiene la autoridad deintervenir o hacerse cargo de bancos insolventes para su restructuración oliquidación. Hasta el momento, FONAPRE ha suministrado apoyo financiero acinco bancos multiregionales.

68. La reciente decisión del gobierno mexicano de permitir mayorcompetencia a los bancos estatales, aumentando las facultades de las "Casas deBolsa", es un paso positivo hacia un sistema financiero más eficiente. Noobstante, la mayor competencia deberá estar acompañada de una regulaciónpreventiva y supervisión sólida; así como de mecanismos efectivos para eltratamiento de instituciones financieras con problemas económicos. Por otrolado, el anuncio reciente del gobierno de que intenta privatizar una serie debancos comerciales estatales es también muy positivo.

69. Perú. Perú, como otros paises de América Latina, no posee unclaro mecanismo para afrontar insolvencias bancarias. Esto ha ocasionadoincertidumbre y probablemente respuestas ineficientes en momentos de crisisfinancieras. Más aún, el país no ha establecido un fondo de seguro paradepósitos, y el gobierno, especialmente el Banco Central, ha estado asumiendolos enormes costos que resultan de la insolvencia de institucionesfinancieras. A inicios de la década de los 80, ante serias dificultadesfinancieras de un banco comercial privado (Banco Comercial), se hizo un

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intento por rehabilitarlo, con la asistencia de otros bancos del sistema.Durante el último trimestre de 1982, las autoridades financieras fueroninformalmente avisadas que el banco estaba experimentando una seria falta de

liquidez debido a préstamos incumplidos. Se les informó que el problema

estaba siendo estudiado internamente (por los accionistas del banco), que se

efectuaría un cambio en la administración y que con una pequefña ayuda delBanco Central la situación se superaría. Asimismo, se indicó a lasautoridades que el Directorio del Banco habla solicitado una auditoría total,que seria efectuada por auditores externos autónomos.

70. Se solicitó a la Superintendencia de Bancos que efectuara un

informe al respeto. La primera respuesta fue que el problema podíasolucionarse, que un equipo de auditores había visitado recientemente al banco

y que la gerencia del mismo estaba trabajando en una solución. Esto satisfizoa las autoridades financieras, dado que el Ministro estaba en proceso de

renuncia y no deseaba hacerlo en medio de una crisis financiera.

71. Cuando se nombró a un nuevo ministro, se decidió intentar la

rehabilitación del banco, con la ayuda de un grupo de bancos del sectorpúblico y privado. En dicho momento, se consideraba que la cartera depréstamos incobrables ya habla excedido varias veces su capital y reservas.No obstante, la liquidación no era una opción. La operación de rescateinvolucró la creación, por parte de los bancos participantes, de una compañíaprivada, que seria propietaria de todas las acciones del nuevo banco y

colaboraría en la recapitalización del mismo.

72. Al ponerse en función el nuevo equipo de administradores, se hizo

un importante descubrimiento. La cartera inmovilizada era, efectivamente,cinco veces mayor que lo calculado anteriormente. Esto hizo desaparecerinmediatamente el nuevo capital aportado y ocasionó la quiebra del banco. En

esta etapa, el Banco Central y el Banco de la Nación (el principal banco del

sector público) intervinieron. Se decidió que el Banco Continental, un banco

comercial de propiedad del Banco de la Nación, tomarla posesión del banco. El

Banco Central se hizo cargo de los préstamos vencidos y empezó a actuar como

prestamista de última instancia del Banco Continental, a fin de permitirlesolventar su flujo de caja.

73. A partir de entonces, las quiebras bancarias se manejaron forzando

a los bancos comerciales públicos a absorber a los bancos con problemas. Por

ejemplo, el Banco Continental absorbió al Banco Nor-Perú y al Banco de los

Andes; Banco Internacional absorbió al Banco de la Industria de la

Construcción y el Banco de la Nación absorbió a Surmeban. Los costosasociados a estas operaciones de rescate fueron cubiertos por el Banco

Central. En algunos casos, los bancos insolventes se fusionaron con bancos

del estado, en otros casos fueron finalmente liquidados.

74. Las principales lecciones obtenidas por esta experiencia fueron:(i) que la carencia de un marco institucional para enfrentar los problemasocasionados por los bancos insolventes retrasó una respuesta apropiada, losproblemas se resolvían en base ad-hoc y el proceso de la solución se tornóinefectivo, (ii) que la falta de un seguimiento de las auditorias bancariasocasionó mala información y promovió una ineficiente toma de decisiones,

(iii) los auditores externos sólo ocasionalmente pueden ser utilizados parahacer exámenes más profundos que evaluaciones generales de la condiciónfinanciera de los bancos. Por lo general no evalúan temas de política

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interna, que, en caso de insolvencia, se tornaban muy importantes para juzgarla solidez de una institución (calidad y capacidad gerencial, orientaciónestratégica, sistemas de cheques y balances, entre otros), (iv) el factorhumano siempre es importante. Los propietarios, por lo general, se niegan aenfrentar los hechos, especialmente si son negativos para ellos. Lasautoridades, por su parte enfrascadas en *apagar otros fuegos" no deseanafrontar más problemas, especialmente si no cuentan con un adecuado marcoinstitucional para manejarlos y (v) que la improvisación generalmente conllevaa que la totalidad de los costos los absorbe el estado y que por lo tanto, nose sirven los intereses de la sociedad.

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