Los multiples campos de la participacion ciudadana

7/25/2019 Los multiples campos de la participacion ciudadana

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la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.

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Book Title: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento delterreno y algunas reflexionesBook Author(s): Mara Isabel Remy S.

Published by: . (2005)Instituto de Estudio PeruanosStable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.2

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CONTENIDO

Introduccin 13

I. DOSVERTIENTESDELAPARTICIPACINCIUDADANAENELPERYUNA SORPRENDENTECOINCIDENCIA 23

1. Fujimori y la participacin ciudadana 25

2. La participacin como propuesta de gestin local

de la izquierda 27

II. PARTICIPACINPOR INICIATIVA: ELESPACIODELADEMOCRACIADIRECTA 32

1. El ejercicio de derechos de participacin en el pas 34

2. El control ciudadano 40

A . Un derecho que s se ejerce: revocator ia

de al cal des y regidores 413. Un caso ambiguo de ampliacin formal

del mbito de la participacin a travs del voto:la eleccin de jueces de paz 52

III. LAPARTICIPACINPOR INVITACIN.INSTANCIASDEPARTICIPACINCIUDADANAENRGANOSDEPOLTICASECTORIALYSOCIAL 57

1. Algunas consideraciones generales 59

2. Los invitados del gobierno central 68

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A . Los al tos ni veles de la polti ca nacional .

Acuerdo nacional y consejos consul t i vos 68

B. Las M esas de Concer tacin de Lucha

Cont ra la Pobreza (M CLCP) 85

3. Microespacios de participacin 97

4. Iniciativas complementarias:las propuestas del tercer sector 111

IV. LAPARTICIPACINCIUDADANAENELGOBIERNOLOCAL:

DELASMLTIPLES INICIATIVASAUNNUEVOMARCOINSTITUCIONAL 116

1. Un proceso diverso de innovacin institucionaly un producto comn: el plan de desarrollo concertado 118

2. Una aproximacin numrica 124

3. La debilidad organizativa como problema,el rol ambiguo de las ONG y las incertidumbres

de la democracia 1284. Un nuevo marco legal:

consejos de coordinacin localy presupuesto participativo 136

5. La participacin en gobiernos regionales.Algunos temas adicionales 143

V. PARTICIPACINCONFLICTIVA:PROTESTASYMOVIMIENTOSSOCIALES 148

1. Protesta y organizaciones 153

2. Uno o varios ciclos de protesta 156

VI. CINCONOTASAMANERADECONCLUSIN 168

1. La poltica bajo sospecha 168

2. Fragmentacin social y autonoma de las elites 1703. Reglamentarismo como tutela 171

4. La obsesin por el plan y la fascinacin comunitaria 172

5. La calle 173

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Anexos: 177

1. Provincias y distritos con procesosde revocatoria 1997, 2001, 2004 179

2. Composicin de las mesas de concertacinde lucha contra la pobreza regionales(hasta noviembre de 2003) 192

3. Consejos Locales de Administracin de Salud CLAS:nmero de asociaciones y de establecimientosa su cargo por departamentos y niveles de pobreza

(hasta octubre de 2004) 1934. Composicin de los representantes

de la sociedad civil en los CCR 194

5. Conflictos en regiones 196

6. Conflictos locales contra autoridades(a noviembre de 2004) 203

Siglas 205

Bi bliografa 209



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Chapter Title: INTRODUCCIN







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INTRODUCCIN 33

INTRODUCCIN

LAPARTICIPACINCIUDADANAen el Per parece concitar grandesconsensos. Prcticamente en toda dependencia pblica existe unaoficina de participacin ciudadana. El Congreso de la Repblica tiene

una oficina dedicada a ello, as como la mayora de ministerios, enmuchos de los cuales, adems, existen consejos de concertacinabiertos a la inclusin de representantes de la sociedad civil. Inclusoel Poder Judicial, el poder corporativo ms tradicional de nuestroordenamiento jurdico, ha debido hacer espacio a representantes dela sociedad civil en la comisin a cargo de reformarlo y, por si estofuera poco, en el Consejo Nacional de la Magistratura, la entidadencargada desde la Constitucin de 1993 de nombrar o destituirjueces y fiscales en todos los niveles, a diferencia de la mayora depases de Amrica Latina que encarga al Congreso de la Repblicaesta funcin para sus niveles ms altos, est representada la ins-titucionalidad del Pas.1

El conjunto de reformas institucionales asociado a la descen-tralizacin, el cambio institucional ms importante en el pas en los

1. As se refiere el CNM en su portal www

.cnm.gob.pe a sus integrantes,representantes del Poder Judicial, Ministerio Pblico, colegios profesiona-les, as como universidades pblicas y privadas. La Constitucin lo facultapara ampliarse con dos miembros adicionales elegidos en votacin secre-ta por el mismo Consejo, entre sendas listas propuestas por las institucio-nes representativas del sector laboral y del empresarial (Artculo 155.),pero no lo ha hecho.



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ltimos aos, define mecanismos de participacin ciudadana, alpunto que, superando cualquier experiencia pionera latinoamericana,

en nuestro pas, de acuerdo con la ley, los presupuestos de las cercade dos mil unidades de gobierno descentralizado se elaboran parti-cipativamente. Adems, todos los alcaldes y regidores en las provin-cias y distritos, as como los presidentes y consejeros regionales,ejercen su mandato bajo la amenaza de ser revocados por sus electoresen ejercicio de los derechos constitucionales de participacin. En elforo del Acuerdo Nacional, representantes de la sociedad civil han

concertado con representantes de partidos polticos y el Estado al-gunos cientos de polticas pblicas. Las polticas sociales focaliza-das incorporan la participacin de sus usuarios, sea como vigilantesde sus decisiones, sea como orientadores de las acciones a travs desus iniciativas. Para la OEA, el Per es modelo de transicin demo-crtica gracias a la mesa de dilogo que, con participacin ciudadana,hizo posible el fin del gobierno mafioso de Fujimori-Montesinos dentro

de marcos constitucionales.A travs de todo este montaje de mecanismos de participacin(y de su incremento), se esperan muchos beneficios para la democra-cia: mejorar la calidad de las decisiones pblicas y de los servicios;superar las carencias y debilidades del sistema de partidos polticosque porta la sospecha de no representar adecuadamente la pluralidadde la sociedad y de actuar en beneficio propio; evitar la politizacinde decisiones pblicas; colaborar a reducir el tamao del Estado, in-

crementar su eficacia, reducir sus costos y vigilar la adecuada utili-zacin de los fondos pblicos ante la sospecha de que quienes estnen el poder, en sus diferentes niveles (nacional, regional, local) po-dran utilizarlos como beneficio propio (corrupcin) o para perpe-tuarse en el poder. Se espera que la participacin ciudadana produzcanuevos vnculos entre la sociedad y el Estado, insuficientemente pro-ducidos por la representacin poltica. Correas de transmisin direc-

tas entre las demandas e iniciativas de la sociedad y las polticas p-blicas, generaran estabilidad, evitaran conflictos y garantizaran lagobernabilidad democrtica, que no logra garantizar un debilitadosistema de partidos polticos.

Una gama tan amplia, difusa y extensa de mecanismos de parti-cipacin ciudadana que abarca desde, digamos, unaAPAFApresente



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INTRODUCCIN 15

en el comit de participacin de una escuela y la recoleccin de firmaspara un referndum, hasta el Foro del Acuerdo Nacional, esconde,

sin embargo realidades muy diversas, composiciones mltiples, ma-neras muy distintas en que la sociedad se involucra en decisionespblicas y, sobre todo, efectos muy diferentes en ellas. Todas se re-conocen bajo un mismo nombre, participacin ciudadana y tienenen comn el ser mecanismos a travs de los cuales los ciudadanosinciden o buscan incidir en las decisiones pblicas sin la mediacinde los partidos polticos.

Definido as, el campo de la participacin ciudadana es efectiva-mente muy amplio; tanto que no hay razn para incluir solo meca-nismos institucionalizados y es necesario considerar tambin los casosen que, por fuera de los mecanismos que definen las leyes o normasde todo nivel de gobierno, los ciudadanos toman la iniciativa de in-cidir en las polticas pblicas. Efectivamente, hay tambin una par-ticipacin conflictiva.2 De hecho, a pesar de la nube de instancias

institucionalizadas de participacin ciudadana en el pas, es claroque uno de los mecanismos ms eficaces que tienen los ciudadanospara lograr decisiones del Estado a su favor, es la protesta, y mientrasms violenta, ms eficaz. Los mecanismos no institucionalizadosevidencian los lmites de los otros.

En este amplio territorio, lo que busca este trabajo es delimitarcampos, proponer casi una taxonoma, unos modos o tipos de parti-cipacin que agrupen diversos mecanismos para comprender de qu

2. Como uno de los componentes del ndice de Apoyo a la Democracia delPNUD, se exploran diversos modos de participacin ciudadana ms all dela electoral: uno de ellos es la participacin en manifestaciones colectivas.Los autores aclaran en una nota a pie de pgina que entre las preguntas seindaga la participacin en manifestaciones violentas como saqueos y ocu-paciones de edificios. Agregan que por su carcter ilegal no se puedensumar a otras manifestaciones y que constituyen efectivamente un modo

de participacin ciudadana diferente. Desafortunadamente, no incluyen eldetalle porque encontraron que su frecuencia, a nivel de Amrica Latina,es muy baja (2%). Sorprende; por lo menos en 3 pases de Amrica Latina,Bolivia, Ecuador y Per, manifestaciones de este tipo han sacado a presi-dentes electos. El ndice de participacin ciudadana en 7 pases de la re-gin elaborado por la Red Interamericana para la Democracia incluyetambin entre los modos de participacin, las manifestaciones pblicas.



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participacin se trata; cmo y sobre qu se participa y, sobre todo,quines participan. Trataremos de entrar en varios de ellos, para

encontrar su densidad social, su frecuencia cuando sea posi-ble, el nivel de decisiones pblicas que estn involucradas y el per-fil de los participantes. Buscaremos los objetivos polticos que cadainstancia pretende y los que logra; lo que se pone en juego en elcampo de la participacin y lo que queda fuera de l.

Dos criterios resultan tiles para delimitar campos de participa-cin ciudadana en el pas; los cuatro campos o modos que delimitan

parecen efectivamente asociarse a estrategias de accin colectivadiferentes, as como a recursos distintos. Un criterio consiste en ve-rificar si se trata o no de mecanismos institucionalizados, formali-zados por leyes o normas; el otro refiere al tipo de accin de que setrata; es decir, si estamos ante mecanismos de dilogo con las auto-ridades o si se trata de modos de participacin en los que los ciuda-danos obligan a las autoridades a tomar determinadas decisiones.

El cruce de ambos criterios nos permite el siguiente cuadro:

El primer campo, que ser objeto del captulo 2, es el ms uni-versal y el ms eficaz; es aquel que la legislacin abre para que losciudadanos puedan cambiar el marco legal aprobado por el Congre-

so, o puedan cambiar las autoridades electas (solo a nivel local yregional). Es el ms eficaz, porque si se cumplen las condicionesdefinidas por la ley condiciones numricas que recojan mayo-ras las iniciativas de los ciudadanos no se negocian; se ejecutan.Es, sin embargo, el que involucra costos de transaccin ms eleva-dosy requiere organizaciones relativamente fuertes y capaces de

DILOGOCONAUTORIDADES

(propuestas)

INSTITUCIONALIZADOS

ILey N. 26300:Mecanismos dedemocracia directa

IIIConsejos de concertacin;mesas de lucha contra lapobreza; CCL

NOINSTITUCIONALIZADOS

IIProtestas y movimientossociales

IVPropuestas, incidencia



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INTRODUCCIN 17

asumirlos.3Con excepcin de las revocatorias de alcaldes en pequeascircunscripciones, es el menos utilizado.

Frente a este campo, el de los mecanismos institucionalizadosde dilogo con las autoridades es extremadamente difundido; es elque inmediatamente se asocia con la nocin de participacin ciu-dadana. Es el campo en el que mayores cambios institucionales sehan producido desde el gobierno de transicin del Presidente Pania-gua, inaugurado tras la abrupta cada del fujimorismo. Participaren mbitos de decisin pblica a travs de instancias de dilogo o

concertacin tiene tambin requisitos, pero no son numricos o demayora; el requisito es ser miembro de una organizacin de la so-ciedad civil y quienes participan directamente son representantesde ella. Este tema ser objeto de dos captulos. En el captulo 3 seanalizan los mltiples mbitos en los que la gestin del EjecutivoCentral se abren a la participacin de representantes de la sociedadcivil, desde el ms alto nivel de las orientaciones de Estado con par-

ticipacin ciudadana, el Acuerdo Nacional, hasta los microespaciosde participacin en la gestin de polticas pblicas. El rasgo comnde todos ellos, en su enorme variedad, es que son espacios en los quelos ciudadanos son invitados por la autoridad a participar. Comotodo anfitrin, la autoridad define la lista de invitados. Y, por cierto,el men. Tiene costos transaccionales muy bajos, probablementelos ms bajos, especialmente por el hecho de que, con demasiadafrecuencia, los invitados no requieren (ni toman la iniciativa) de

portar un mandato elaborado en asambleas o juntas. La alta perso-nalizacin de los participantes (hasta el lmite de mecanismos quecomo representantes de la sociedad civil incorporan personalidadesde reconocida trayectoria) disminuye su costo, pero tambin, noto-

3. El concepto de costos de transaccin de la accin social lo introduce Tarrow(1997). Alude con ello a un conjunto de elementos, difciles de obtener,

para llevar adelante una accin social: planes de accin, megfonos, pan-cartas, cuerpos de seguridad que aseguren el orden, oradores capaces deconcentrar la atencin, gestin de permisos, rutas, etc. Mientras ms insti-tucionales sean las acciones colectivas (huelgas, grandes manifestaciones,marchas masivas pacficas), sus costos transaccionales sern ms altos;mucho mayores an para la elaboracin de petitorios, iniciativas legales,revocatorias, etc.



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riamente en la mayora de casos, su eficacia. A nivel microlocal, sinembargo, la relacin se invierte: las personas deben dedicar, cuando

menos, mucho de su tiempo y normalmente logran lo que esperan.Estos mecanismos de dilogo, a nivel de los gobiernos locales y

regionales, tienen particularidades y por ello se analizan en un ca-ptulo aparte, el cuarto. Tienen una historia que va de una alta ini-ciativa de alcaldes que, en ejercicio de su autonoma abrieron di-versos espacios de participacin de organizaciones populares, a sureciente formalizacin en el marco de las leyes del proceso de descen-

tralizacin, donde este tipo de participacin es obligada a los alcaldesy normada muy detalladamente (acaso demasiado) por la ley. Estadelimita la participacin a una funcin muy precisa, la de elaborarplanes de desarrollo y presupuestos municipales. Su carcter es pro-positivo; su eficacia depende de mltiples factores locales.

El campo del dilogo no institucionalizado con autoridades esrelativamente difuso; es el de las iniciativas de propuesta, las

estrategias de incidencia o cabildeo de organizaciones, con frecuenciaONGo plataformas de organizaciones, hacia las autoridades. Se tratade incidir en congresistas a favor de una ley; o en el ejecutivo o el go-bierno regional, a favor de un proyecto o una estrategia de desarrollo.Sus costos son altos y por lo general reciben apoyo de la cooperacininternacional. Requiere equipos tcnicos; frecuentemente, las pro-puestas se sustentan en una experiencia anterior. No son poderesfcticos o influencias oscuras (no transparentes). Se trata de orga-

nizaciones que abiertamente alcanzan propuestas tcnicas, cuyasprioridades, sin embargo, se definen con frecuencia asociadas a lasagendas internacionales de las organizaciones de cooperacin quelas financian. En condiciones de funcionamiento de cdulas par-lamentarias orgnicas de partidos polticos o fuerte iniciativa gu-bernamental con claridad de proyecto y conduccin poltica, pro-bablemente este tipo de participacin sera muy poco eficaz. En las

condiciones exactamente contrarias en las que transcurre la vidapoltica nacional, con un presidente errtico y algunos ministros-consultores (prestigiosos profesionales que hacen lo que pueden)y un Congreso en el cual, quizs con la excepcin de la cdula parla-mentaria aprista, los parlamentarios desarrollan sus iniciativas in-dividuales (si acaso las tienen), el espacio de la incidencia es enorme



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INTRODUCCIN 19

y su eficacia puede ser muy grande. Como es un campo relativamentedifuso, hemos integrado este campo como un subttulo del captulo

tercero.Finalmente, est el campo de la participacin conflictiva, no

institucionalizada; aquel en el que los ciudadanos abren una agenda,obligan a la autoridad, a travs de acciones colectivas de fuerza,eventualmente violentas (frecuentemente violentas) a tomar deci-siones favorables a la solucin de sus problemas o expectativas. Supresencia significara que todos los dems no han funcionado; sea

porque no estn representados por aquellos a quienes la autoridadinvita, sea porque las propuestas de estos no son atendidas en usode la discrecionalidad que conservan las autoridades, sea porque losmecanismos de participacin de democracia directa son extrema-damente costosos o porque las autoridades no abren a la participa-cin la agenda que los ciudadanos descontentos levantan, la formams eficaz de incidir en la poltica es a travs de actos colectivos

contenciosos que interfieren con las actividades cotidianas y obligana las autoridades a extremar medidas represivas y/o acceder a susdemandas. Todo el periodo de gobierno del presidente Toledo, encontraste con el gobierno de transicin y, sobre todo, con la mayorparte del gobierno de Fujimori, ha estado marcado por innumerablesprotestas, altamente conflictivas y, en muchos casos, muy eficaces.Solo algunas de ellas, (las protestas contra la privatizacin de em-presas pblicas, el movimiento de cocaleros y los conflictos en contra

del desarrollo de proyectos mineros, por ejemplo) ponen en cuestindefiniciones centrales de las polticas pblicas o del modelo eco-nmico. La inmensa mayora ha exigido la realizacin de obras, quepor lo general les fueron prometidas, o el normal funcionamiento dealguna dependencia pblica.

Con la sola excepcin de algunos casos que analizaremos, laenorme actividad de protesta ha sido dispersa, explosiva, poco ar-

ticulada y ha dejado muy poco de organizacin para continuarnegociaciones. Los ciudadanos descontentos que han protestado yse han movilizado, no tenan por lo general organizaciones que losrepresentaran en las instancias institucionalizadas de participaciny no las tienen tampoco luego de la protesta. El anlisis de esta par-ticipacin conflictiva es el objeto del captulo quinto.



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Pero, de dnde viene, en nuestro pas el mpetu reformista afavor de la participacin ciudadana institucionalizada?; por qu de

pronto las autoridades abren, y los congresistas legislan sobre, me-canismos de participacin ciudadana por todas partes y en todoslos niveles? Los antecedentes cercamos al reciente montaje institu-cional a travs de la (breve) historia de dos vertientes totalmente di-ferentes y su sorprendente confluencia, es el objeto del captulo 1que abre este libro.

Como el lector podr apreciar si nos dedica su atencin en las

pginas que siguen, el libro es lo que anuncia su ttulo: un recorridoque busca construir un mapa para no perderse en el camino. Nocontiene un balance terico, que sigue haciendo falta en el pas. Prio-riza referentes factuales (y ha debido por ello actualizarse perma-nentemente al acelerado ritmo de los cambios recientes). Las refle-xiones que alcanza no se alejan demasiado del terreno, aunque unasnotas finales, a manera de conclusin, buscan redondear unas ideas

gruesas sobre la participacin ciudadana en el Per.A pesar de ser factual, el texto es polmico; quizs porque en-cuentra que muchos de los objetivos de la participacin no se cum-plen; que si bien la participacin ciudadana colabora en algunoscasos a mejorar las polticas pblicas y genera nuevas rutinas, sobretodo locales, de interaccin y de inters de las personas en lo quehacen sus autoridades, no sustituye y probablemente no sustituirlas carencias de la representacin poltica; tampoco en la mayora

de los casos, particularmente en aquellos en los que mecanismosinstitucionalizados de participacin se abren para discutir polticasnacionales, la mejora. En su forma actual, podra eventualmenteestar sirviendo para eludir la necesidad de introducir reformas enel sistema de representacin, en el sistema de partidos polticos, enlas instituciones judiciales, en las normas electorales y en la admi-nistracin pblica, como una ms de las fugas al futuro en las que

nuestra democracia se debilita; el Estado, sus jueces, su burocracia,sus congresistas, se desentienden ms de gestionar responsablementelas cosas pblicas; y la influencia de poderes fcticos, el verdaderopero oculto contrincante de la participacin ciudadana, crece. Efec-tivamente, la participacin (o genricamente, la accin colectiva) esel recurso para incidir en las polticas pblicas de quienes carecen

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INTRODUCCIN

de recursos concentrados de poder y dinero. Sera bueno discutir silo pertinente es institucionalizar ms las primeras, las acciones co-

lectivas, o controlar ms los segundos, los poderes fcticos.

Muchos colegas han tenido la amabilidad de alcanzarme comenta-rios a la primera versin de este trabajo. Bruno Revesz, Julio Cotler,Martn Tanaka y Carolina Trivelli dedicaron su valioso tiempo a

leerlo y darme importantes sugerencias, crticas y agudas preguntasque agradezco. Romeo Grompone ley y coment varios borradoresen diferentes niveles de elaboracin y hasta discuti conmigo esque-mas e ideas preliminares; su ayuda ha sido invalorable. El borradorfinal fue objeto de una mesa verde con los investigadores, prin-cipales y jvenes, del Instituto de Estudios Peruanos en la que laintensa discusin me dio muchas ideas; y me mostr una vez msque, junto con las cualidades personales, esa prctica apoya el nively la continuidad de la produccin intelectual del IEP. La verdad esque el borrador del texto circul mucho y muchos amigos me comen-taron o criticaron diferentes aspectos; con Eduardo Balln, Hor-tensia Muoz, Maximiliano Ruiz, Carlos Monge, Carlos Melndezhe aprendido mucho sobre los temas que toca este trabajo. Como to-da persona que en el IEPha realizado un estudio, para reconocer elcario, la paciencia y la disponibilidad de Virginia Garca a cargo de

la biblioteca, las palabras siempre quedan cortas.El resultado de toda esta colaboracin, as como de la confianza

del IEPal encargarme el estudio, ha sido un proceso de enriqueci-miento personal del que solo logro hacer parcialmente partcipes aquienes lean este texto. Espero, a pesar de las limitaciones del tra-bajo, colaborar a que nuevas discusiones abran nuevas y ms slidaspistas de cambio y de integracin en el pas.

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Chapter Title: DOS VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PER Y UNASORPRENDENTE COINCIDENCIA

Book Title: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento delterreno y algunas reflexiones

Book Author(s): Mara Isabel Remy S.Published by: . (2005)Instituto de Estudio PeruanosStable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.4





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DOSVERTIENTESDELAPARTICIPACINCIUDADANAENELPER

DOS VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN

CIUDADANA EN EL PER

Y UNA SORPRENDENTE COINCIDENCIA

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EXACTAMENTEen el sentido contrario a la destruccin, no solo devidas y de infraestructura, sino de vnculos sociales, de convivenciae intercambio y de tradiciones colectivas, que signific la violencia

subversiva y su represin en las regiones afectadas, durante losmismos aos, pequeas y al inicio poco visibles experiencias de par-ticipacin ciudadana empezaron a ponerse en marcha desde losinicios de la dcada de 1980. La Izquierda Unida, que llegaba porprimera vez a tener responsabilidades de gobierno en los municipios,aportaba a la gestin pblica algo nuevo: su relacin directa con lasorganizaciones a travs de las cuales los sectores populares habanlogrado reproducir sus vidas y crecientemente, desde la dcada de1960, acceder a nuevos recursos. Involucrar a estas organizacio-nes en los problemas, las decisiones, la gestin de gobierno, era surasgo caracterstico; lo que saban hacer. No era, al inicio, una es-trategia explcita, elaborada. En la dcada de 1990, son muchos losmunicipios cuyos alcaldes convocan, como alternativa al autori-tarismo y el clientelismo crecientes, mesas de concertacin o consejosde participacin o comits de desarrollo que abren la gestin mu-

nicipal a la participacin popular.Paralelamente, la experiencia popular de organizacin y par-

ticipacin se invocaba tambin desde el gobierno central por el pro-pio presidente Fujimori, para cuestionar la representatividad de lospartidos polticos tradicionales y justificar el autogolpe de 1992.Participacin ciudadana y democracia directa se expresaban, de este

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MARA ISABELREMY24

modo, en la nueva Constitucin, y alimentaban el discurso pre-sidencial que legitimaba el aparato de clientela montado por el go-

bierno, as como su alta aceptacin. Participacin a travs de lasorganizaciones creadas por los instrumentos de poltica social, ascomo una relacin directa, no mediada por partidos ni por gobiernoslocales, con el presidente, se muestran como mecanismos de altaeficacia en el procesamiento de demandas sociales.

No fue el rgimen de Fujimori el primer gobierno que, en conflictocon los partidos polticos, legitima su accin en una interlocucin

directa con la poblacin, invocando la participacin ciudadana ygenerando instituciones y organizaciones nuevas. El gobierno mili-tar del general Velasco, levantado en oposicin a un rgimen polticosustentado en partidos que exclua a las mayoras y no terminabade poner en marcha reformas modernizantes, instaura un rgimenpoltico definido como una democracia social de participacin ple-na. El rgimen se sustentaba en la creacin de un conjunto de nuevas

organizaciones que articulaban a los beneficiarios de sus reformas(cooperativas agrarias, comunidades industriales o mineras, Centralnica de Trabajadores de la Revolucin Peruana, Confederacin Na-cional Agraria, las empresas de propiedad social y diversas aso-ciaciones de artistas, de artesanos, entre otros, apoyadas por elgobierno a travs de una institucin pblica, el Sistema Nacional deApoyo a la Movilizacin Social SINAMOS que, adems, ase-guraba la presencia del Estado en cada poblado del pas y su nexo

con el gobierno. La teora del no partido se sustentaba en ello. Detodo ese montaje institucional, sin embargo, prcticamente nadasubsisti a la cada de Velasco.

Tampoco, en sentido estricto, es la Izquierda Unida la primeraorganizacin que desde el sistema de partidos polticos invoca unatradicin de organizacin y participacin popular para involucrar ala poblacin en su gestin de gobierno. Ya Accin Popular haba

implementado el sistema de cooperacin popular que convocaba alas comunidades campesinas y las organizaciones barriales a comple-mentar esfuerzos estatales de ejecucin de obras pblicas bajo ellema de el pueblo lo hizo.



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DOSVERTIENTESDELAPARTICIPACINCIUDADANAENELPER 25

1. Fujimori y la participacin ciudadana

Pero en ambos casos, en la participacin invocada por Fujimori y enaquella convocada en el nivel local por Izquierda Unida, las si-militudes con proyectos polticos anteriores no van ms all y lasdiferencias son enormes. Para el gobierno militar, los mecanismosde participacin deban producir no solo una nueva relacin entre elEstado y la sociedad sin mediacin de partidos, sino que esta relacinse sustentaba en la participacin de los trabajadores en la economa

y en la propiedad de las empresas; la democracia social de partici-pacin plena, organizada desde el Estado a travs de un aparatoespecfico como el SINAMOS, era el montaje poltico de un ordena-miento econmico altamente incluyente.

La participacin fujimorista, que tambin instaura un modelode relacin con la sociedad sin mediacin partidaria, est, sin embar-go, en las antpodas. El aparato fujimorista organiza una participa-

cin no de trabajadores, sino de pobres; precisamente de los queresultan excluidos por el proceso de ajuste estructural bajo una suertede inspiracin neoliberal, conducido por el propio gobierno. Las orga-nizaciones sociales no son ms los gremios o las empresas sociales,sino lo contrario: ejecutores de polticas sociales, compitiendo entres por los fondos de compensacin social y organizando una especiede agenda de dones del presidente que reproducen, junto con la pobre-za, su popularidad.

En este nivel, la participacin ciudadana implementada porFujimori es consistente con las polticas de ajuste estructural en unsentido positivo; es decir, no solo como soporte de quienes son afec-tados, sino como el mecanismo que permite, en condiciones de re-duccin del aparato del Estado, reducir los costos de gestin de laspolticas pblicas en la medida en que muchos de ellos son asumi-dos por redes sociales que aportan recursos complementarios. Nueva-

mente, en las antpodas del Estado velasquista, la idea aqu es quemientras menos haga el Estado siempre sospechoso mejor; ymientras ms pequeo, ms espacio para la sociedad. En el nivel delas polticas sociales y los fondos de pequeas obras, los mecanismosde participacin ciudadana son estrictamente un mecanismo deprivatizacin de la gestin pblica.



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Esta inclusin de organizaciones sociales, adems, permite alEstado orientarse por la demanda, por las iniciativas de los propios

beneficiarios, consistente con la legitimacin empresarial que sus-tenta el desmontaje de los aparatos del Estado desarrollista. As, noes el Estado quien debe tener iniciativas, ni los partidos polticosquienes deben tener proyectos para la sociedad, sino la propia so-ciedad organizada. La funcin estatal de planificacin y propuestase hace prescindible; esta prescindencia de la planificacin estatalen polticas sociales se aplica a todo el aparato del Estado y sustituyen

mecanismos de inclusin de la sociedad civil en diferentes esferas,cuando menos discursivamente. La participacin, as, colabora a lalegitimacin de las acciones del Estado como tcnicas y objetivas; noopcionales ni polticas.

En la prctica, se trata de mecanismos de participacin difusaque movilizan varios miles de pequeos ncleos ejecutores y deorganizaciones dispersas de supervivencia de mujeres. Legitimada

como mecanismo eficiente de redistribucin del ingreso, orientacinpor la demanda y reduccin del Estado, la participacin ciudadanaes, a nivel de la sociedad, la contraparte de un discurso que fustigala ineficiencia de los partidos tradicionales, su escasa representa-tividad y su nula eficiencia, e invoca la democracia directa. Frente alas constituciones anteriores que restringan el derecho ciudadanode participacin a la eleccin de gobernantes y representantes departidos polticos, la Constitucin de 1993, con mayora fujimorista

y en un contexto de sospecha sobre la legitimidad de la representa-cin poltica, ampli los derechos de participacin a la iniciativalegislativa, el referndum y el control ciudadano de las autoridades(locales), e incorpor la figura de las organizaciones polticas inde-pendientes.

En aplicacin de la nueva Constitucin se promulg por prime-ra vez en el pas una ley de derechos de participacin y control

ciudadanos (la Ley N. 26300 de abril de 1994), cuya prctica realveremos ms adelante, y que para el resto del mandato de Fujimorifue recortada en sus alcances por el Congreso, cuando, en cum-plimiento de ella, se recogan las firmas necesarias para pedir unreferndum que derogara la ley que permita su tercera eleccinconsecutiva.



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Pero con la cada de Fujimori sucede exactamente lo contrarioque con el fin del gobierno militar. Mientras la transicin democrti-

ca de finales de la dcada de 1970 elimina todo el montaje institu-cional participativo de los primeros militares y sus asesores civiles,en la medida en que el sistema de partidos polticos, abierto ahoraa la participacin de la izquierda, recupera completa su legitimidady organiza la transicin desde una Asamblea Constituyente en laque se eliminan las ltimas exclusiones al voto, las de la poblacinanalfabeta, aquella que se organiza durante el ao 2000, mantiene e

in-crementa el montaje institucional de la participacin iniciado enel autogolpe de 1992 y la Constitucin de 1993. No solo todos losme-canismos de participacin construidos durante el fujimorismose mantienen, sino que la propia cada del rgimen se organiza enun proceso de concertacin poltica con participacin ciudadana enuna mesa de dilogo impulsada por la Organizacin de Estados Ame-ricanos. Adems, el gobierno de transicin que resulta de ella, no es

ni el gobierno de un partido ni una alianza multipartidaria. Es ungobierno de personalidades, desprendidas de cualquier signo par-tidario que, como manifestacin de su oposicin al clientelismo y ala discrecionalidad presidencial de Fujimori, levanta la participa-cin ciudadana en diferentes niveles como modelo de gobiernodemocrtico.

Pero en este nuevo montaje institucional, colabora otra vertientede participacin ciudadana; la de la oposicin al fujimorismo.

2. La participacin como propuestade gestin local de la Izquierda

No son tampoco muchas las semejanzas entre las convocatorias a laparticipacin de la poblacin organizada en apoyo a gobiernos de

partidos polticos. Para Izquierda Unida (IU), la convocatoria a lasorganizaciones sociales a participar en los gobiernos locales fueelaborndose como una propuesta poltica y no como mano de obracomunal en faenas, como haba sido la invitacin de Accin Populara travs de Cooperacin Popular. Para los alcaldes de IU, se tratabade incorporar a las organizaciones populares como los soportes de



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una accin municipal que, portadora de cambios, deba priorizar lasdemandas de los sectores populares que eran su sustento poltico y

que haban estado excluidos tradicionalmente de las prioridades degestin municipal.

Si bien en 1980, en las primeras elecciones municipales convoto de analfabetos y tras once aos de gobierno militar, IU logra un23% del voto nacional y el triunfo en algunas municipalidades pro-vinciales, su gestin todava no tiene un sello particularmente par-ticipativo. Este empieza a elaborarse como propuesta desde el triun-

fo de Alfonso Barrantes en la Municipalidad de Lima en 1983, aoen el que veinte de los cuarenta y un distritos de Lima metropolita-na eligieron gobiernos de Izquierda Unida, as como algunas provin-cias importantes como Cusco o Ilo. La participacin en el gobiernolocal, sin embargo, no es todava una propuesta elaborada y siste-mtica. Barrantes la evoca, pero termina concretndose solo en loque sera ms tarde, en tiempos de ajuste estructural, el modelo de

participacin en polticas sociales: una red de organizaciones eje-cutoras del programa municipal del vaso de leche. Hacerlo, sin em-bargo, exigi a la Municipalidad de Lima dotarse de un equipo concapacidad y experiencia que le permitiera articular su nueva rela-cin con las organizaciones populares. Profesionales de izquierda,de algunasONGy de sectores vinculados a la proyeccin popular dela Iglesia Catlica, aportaron este conocimiento, generado original-mente en pequeos espacios, pero convertido entonces en poltica

pblica del municipio ms grande del Per.Pero la invocacin a la participacin popular fue ms all de la

poltica social en algunos municipios de IU(no en todos) ms pe-queos, menos masivos que la comuna metropolitana, incorporandomecanismos que incluyeran a las organizaciones sociales en la pla-nificacin y en la gestin de los municipios. En gobiernos localescomo los de Villa El Salvador, El Agustino o Ilo, el involucrar sin-

dicatos, comunidades o asociaciones barriales s empieza a convertir-se en estrategia de gestin de gobierno local. Estas experiencias secopian y se enriquecen en sucesivas experiencias de alcaldes deizquierda en diversas localidades; pero esto sucede cuando la IUentanto partido, desaparece del espectro electoral. En ese momento,en la dcada de 1990, estos alcaldes, en su mayora exmilitantes de



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la izquierda, fueron elegidos en movimientos polticos independien-tes, opositores a Fujimori, que levantaron como signo de diferencia,

ya no una identificacin poltica o ideolgica, sino la participacinde las organizaciones sociales en mesas de concertacin o comits dedesarrollo y hasta en las primeras experiencias prcticas de presu-puesto participativo. Durante la dcada de 1980 y hasta la eleccinde 1993, la participacin resulta el mecanismo ms transparentepara tomar las opciones de aplicacin de los reducidsimos presu-puestos municipales enfrentados a inmensas necesidades insatis-

fechas. El plan concertado con las organizaciones populares resultaimprescindible para reducir la presin las demandas desordenadasde la poblacin y legitimar gobiernos locales democrticos frente ala invasiva presencia discrecional de las obras de FONCODES,manejadas como dones del Presidente.

Sobre todo ello volveremos ms adelante, pero en este puntoimporta sealar que, en sus primeras experiencias, cuando se invoca

desde la IU la participacin ciudadana, lo que en realidad se invocason las organizaciones autnomas de sectores populares; las antiguascomunidades o las nuevas rondas campesinas que deban sustituirel cabildo de vecinos notables que tradicionalmente acompaabaa los alcaldes en los distritos rurales, as como a las organizacionesbarriales surgidas del explosivo crecimiento de Lima y de ciudadesintermedias como Ilo.

Bruno Revesz (1992) se refiere a estas organizaciones de secto-

res sociales perifricos como un laboratorio de democracia: los mi-grantes, ronderos, campesinos,

[...] deben organizarse para sobrevivir, defenderse, esperar, existir.Tienen asambleas, convocan a reuniones, preparan programas, pre-sentan el balance de sus actividades, publican comunicados. Debaten,discuten y consignan sus acuerdos en libros de actas. Eligen lasdirectivas que los representan frente a la sociedad y al Estado. Surepresentatividad, fruto de la eleccin, es la garanta de su accin y desu eficacia.

Es esta base organizativa con una alta dinmica participativainterna, la convocada originalmente en procesos participativos mu-nicipales.



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Durante la dcada de 1990, sin embargo, la identificacin delas experiencias de concertacin local y participacin con una

propuesta poltica de izquierda de abrir el espacio municipal a lasorganizaciones populares, de los excluidos, se ha ido diluyendo, fueraya de un marco poltico partidario, hasta convertirse en una meto-dologa de planificacin, crecientemente formalizada, replicable ysustento de una especializacin profesional (los facilitadores).1

Las organizaciones populares de alta representatividad, por su parte,tambin han ido diluyendo, en el contexto de la violencia, la crisis

econmica y sobre todo, las polticas de ajuste estructural y de re-duccin del aparato estatal, su dinmica interna de alta participaciny de elaboracin colectiva de agendas, siendo crecientemente des-plazadas por la competencia de las microorganizaciones generadasen el marco de la participacin en el aparato fujimorista de gestinde polticas sociales.2

La original propuesta poltica izquierdista de apertura a las or-

ganizaciones populares, deviene cada vez ms, una metodologa deplanificacin concertada, tcnica, apoltica, a la que es convocadauna amplia sociedad civil, indefinida, que ya no requiere ser re-presentativa, sino tener capacidad de propuesta. Desprovista desu sesgo popular, esta experiencia es asumida por el gobierno detransicin, y llevada al nivel de poltica nacional como modelo delsistema de mesas de concertacin de lucha contra la pobreza, y delmontaje institucional en diferentes mbitos del Ejecutivo y termina,

en manos del Congreso actual, convertida en ley.

1. As la encuentra Grompone (1998) en un texto especialmente crtico de los

procesos de concertacin municipal.2. Diversos estudios presentados en sucesivos eventos del Seminario Permanente de

Investigacin Agraria (SEPIA), por ejemplo, van dando cuenta a lo largo de ladcada de 1990 de la prdida de vigencia de comunidades campesinas, que cedenpaso a la eficiencia en la obtencin de obras para los caseros de diversos comitsy ncleos ejecutores asociados a FONCODES,PRONAMACHS,PRONAA ,INFES, etc. Vase un balance en nuestro estudio, Remy (2004).

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DOSVERTIENTESDELAPARTICIPACINCIUDADANAENELPER

Ambas vertientes, la asociada al ajuste estructural como medio deprivatizacin y realmente como base de clientes, y la asociada a laoposicin a lo anterior, pero despolitizada, convertida en metodologa,terminan reunindose en el contexto de un gobierno de transicin,en un solo discurso y diversas realizaciones. Cada uno aporta algoen una amalgama difcil de discernir que se proyecta, durante el

gobierno del presidente Toledo, l mismo, nuevamente, sin aparatopoltico consistente, como un conjunto de nuevas normas y prc-ticas llevadas a ley, que ya no se cuestionan, ni se exploran, ni re-quieren justificarse.3 Estas parecen constituir parte de un sentidocomn.

3. Slo el Partido Aprista Peruano, intentando defender la autonoma de sus electoslocales y regionales, ha intentado poner lmites al montaje de mecanismos departicipacin ciudadana en las leyes orgnicas de gobiernos locales y regionales.Ello ha colaborado a que estos mecanismos sean complicados, contradictorios, debaja eficacia, pero obligatorios.

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Chapter Title: PARTICIPACIN POR INICIATIVA: EL ESPACIO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA







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PARTICIPACIN POR INICIATIVA:

EL ESPACIO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA

II

LAPARTICIPACINCIUDADANAes un derecho constitucional. A diferenciade otros mecanismos de participacin, estamos aqu ante normasuniversales en las que el sujeto de derecho son todos los ciudadanos,organizados o no, y el ejercicio de participacin es directo; no est

mediado; no se ejerce a travs de representantes. El sujeto de la par-ticipacin no es la sociedad civil, es el ciudadano; el portador de unDocumento Nacional de Identidad.

Su expresin ms bsica, ms antigua, ms reconocida, es laeleccin universal de las autoridades de los diferentes niveles degobierno. Bsica, pero solo desde hace veinticuatro aos estable yuniversal. Se universaliza en 1980 cuando es eliminada (no sin dudasy largos debates) la ltima exclusin a la participacin electoral; laexclusin por condicin de analfabetismo (la exclusin de gnerohaba sido eliminada dos dcadas antes). Se estabiliza tambin des-de 1980: ese ao, el ltimo gobierno militar entregaba la Presiden-cia de la Repblica a un civil electo, cerrando un largo ciclo de par-ticipacin militar tan activo como la participacin ciudadana en ladeterminacin de la presidencia de la Repblica. A nivel de la par-ticipacin de los ciudadanos en la eleccin de autoridades locales,

1980 tambin es un ao importante: en todo el siglo XX, antes de1980, solo una vez, en 1966, los alcaldes haban sido electos porvoto popular. Desde entonces, la frecuencia de eleccin de las auto-ridades locales tampoco se ha interrumpido.1

Pero la Constitucin vigente, la de 1993, no solo incorpora eltradicional derecho de participacin de los ciudadanos en la eleccin



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de sus autoridades y representantes, sino ampla la participacin aun conjunto mecanismos de democracia directa. La participacin

aqu corresponde tambin al marco de derechos, formalizados, insti-tucionalizados, universales, e incluso definidos constitucionalmentecomo derechos fundamentales (al mismo nivel que el derecho a lavida, a la libertad, a la libre expresin) y como derechos polticos entodos los niveles de gobierno.2 As, es constitucional el derecho aparticipar en los asuntos pblicos mediante referndum; iniciativalegislativa; remocin o revocacin de autoridades y demanda de

rendicin de cuentas. Tienen tambin el derecho de ser elegidos y deelegir libremente a sus representantes.3

Como desarrollo constitucional de estos nuevos derechos pol-ticos, el 18 de abril de 1994 se promulg la Ley N. 26300, deno-minada Ley de derechos de participacin y control ciudadanos.Esta incorpora por primera vez el derecho de los ciudadanos a in-tervenir, an en contra de sus representantes, en la iniciativa y

1. Desde 1980, la frecuencia del ejercicio del derecho a participar en la elec-cin de autoridades y representantes es impresionante. Entre los aos1980 y 2001, hemos ido a las nforas diecinueve veces (un promedio de unavez cada 14 meses): hemos tenido seis elecciones generales (para el cargode presidente y para la conformacin del Congreso) y en tres ocasionespara dirimir una segunda vuelta presidencial; una eleccin de CongresoConstituyente, un Referndum y siete elecciones municipales (en dos de

las cuales, adems de alcaldes, se eligieron presidentes regionales).2. El Artculo 2. de la Constitucin incluye en la lista de derechos funda-

mentales el inciso 17 que establece el derecho [a] participar, en formaindividual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de laNacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin, deremocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de refe-rndum.

3. Artculo 31. del Captulo III: De los derechos polticos y los deberes. La

Constitucin incluso define derechos de participacin ms precisos: el delos vecinos a participar en el gobierno municipal (Artculo 2.), el de lospadres de familia a participar en el proceso educativo (Artculo 13.); el delos trabajadores a travs de sus organizaciones a participar en la regula-cin de las remuneraciones mnimas (Artculo 24.); el de todos los ciuda-danos a participar en el nombramiento de magistrados del Poder Judicial(Artculo 139., inciso 17) y elegir a los jueces de paz (Artculo 152.).



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aprobacin de leyes y reformas constitucionales; es decir, son losderechos de participacin (iniciativa de reforma constitucional; refe-

rndum e iniciativa en la formacin de leyes o dispositivos munici-pales y regionales). Tambin inaugura los derechos de control sobrelas autoridades: la ciudadana puede determinar la remocin de unaautoridad nombrada por el Ejecutivo y, sobre todo, puede revocar elmandato de una autoridad electa (solo a nivel local o regional).

Participar, pues, ya no constituye solo una respuesta ciudadanaa una convocatoria estatal. Ms all del control de las elites polticas,

los ciudadanos pueden tomar iniciativas. As, la ley constituye unagaranta bsica; permite a los ciudadanos alterar el resultado de supropia participacin en elecciones y corregir las acciones o decisionesde sus representantes electos.

Pero precisamente por ello, no puede ser una norma de usorecurrente, sino ms bien excepcional. Las condiciones de ejerciciode los derechos de participacin y control son (hasta ahora) muy

exigentes en la medida en que deben garantizar cuando menos doscosas: que no se desestabilice permanentemente el ejercicio de poderestablecido como producto de procesos electorales, y que la revocacinde autoridades o la reforma de los marcos legales no sea el productodel activismo de minoras activas, sino de grandes consensos. Lacuestin numrica, a diferencia de otros mecanismos de participa-cin, es central; definitoria. Para el ejercicio de los derechos de par-ticipacin como derechos universales, de ciudadanos en tanto in-

dividuos, la calificacin (la calidad) ciudadana, no cuenta; nopuede contar; sera excluyente. Importa el nmero.

1. El ejercicio de derechos de participacin en el pas

Los ciudadanos pueden tomar iniciativa en la formulacin de leyes.Una iniciativa de ley o un pedido de referndum, sin embargo, re-

quieren la movilizacin (estrictamente, la participacin) amplia deciudadanos. Una iniciativa de ley o de reforma constitucional requiereser presentada por el 0.3% de ciudadanos inscritos en el padrnelectoral (hoy en da, a unas 36000 firmas). Una vez presentada, elCongreso tiene un plazo para considerarla (aceptarla, modificarla orechazarla). Se trata del derecho de presentar una iniciativa; de



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ingresar a una agenda legislativa. Un pedido de referndum (nor-malmente posterior al rechazo de una iniciativa por parte del Con-

greso), requiere ser respaldado por el 10% de los ciudadanos (alre-dedor de 1200000 firmas). Si ello se consigue, el Jurado Nacionalde Elecciones (JNE) est obligado a convocar el referndum. La normaser promulgada, sin que el Ejecutivo pueda observarla, siempre ycuando el 50% ms uno de los ciudadanos la respalde con su voto.

El nico intento de hacer uso del derecho del referndum fuegroseramente cortado por el Congreso, cuando se presentaron ms

de un milln de firmas contra la ley que permita una tercera eleccinconsecutiva de Alberto Fujimori. Desde entonces, nunca ms se haintentado.

Pero si bien el nmero de firmas requerido para presentar unpedido de referndum es una valla bastante alta, la presentacin deiniciativas no lo es tanto. A pesar de ello, en los diez aos de vigenciade la ley, se han presentado solo ocho iniciativas legislativas en uso

de los derechos definidos en la Ley de Participacin. Tres han sidode reforma constitucional: una primera iniciativa del Foro Demo-crtico presentada en agosto de 2002, que propona el restablecimien-to de la Constitucin de 1979, tuvo, al mes de ser presentada, undictamen negativo. En enero de 2003, nuevamente el Foro Demo-crtico present una iniciativa que propona la nulidad de la Consti-tucin de 1993 y la vigencia de la de 1979; desde entonces, la inicia-tiva se encuentra en la Comisin de Constitucin. All tambin se

encuentra, desde marzo de 2003, la iniciativa de reforma consti-tucional de la Asociacin Civil Dignidad Humana, que proponemodificar artculos de la Constitucin referidos a la proteccin de ladignidad de la persona humana.

De las cinco restantes, que son propiamente iniciativas de ley,tres han tenido xito. Una iniciativa de veedura ciudadana presen-tada en enero de 2004 origin la Ley de Radio y Televisin (Ley N.

28278) aprobada en ese mismo mes. La Asociacin Nacional deFonavistas y la Unin de Pueblos del Per tuvieron, a su vez, relativoxito en una iniciativa de ley presentada en octubre de 2002: ellospropusieron que el dinero del FONAVIfuera devuelto a los tra-bajadores que contribuyeron al mismo; la Ley N. 27677 aprobadaen marzo de 2002, reconoce esta deuda pblica, pero la aplica al



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programa Mi Vivienda y crea un comit de alto nivel para adminis-trar esos recursos donde se integran las dos organizaciones que pro-

movieron la ley. xito tambin fue el del Sindicato Unificado deTrabajadores del Petrleo, Energa, Derivados y Afines de la ReginGrau, que promovi una iniciativa en mayo de 2002 para quePETRO-PERUfuera excluida de la lista de empresas pblicas en proceso deprivatizacin. La iniciativa se convirti en ley, tras un enorme debate,muchos dictmenes en comisiones, la observacin del presidente,etc., en junio de 2004. Una iniciativa menos exitosa, la presentada

por FENTAPpara defender las empresas prestadoras de serviciosde agua potable y alcantarillado (presentada en agosto de 2002),tuvo ya en junio de 2004 un dictamen de rechazo, aunque los deotras comisiones han quedado pendientes. Recientemente, en agostode 2004, ha ingresado otra iniciativa ciudadana que propone laexpropiacin de diversos sectores del Parque Arqueolgico de Saqsay-waman y que est siendo considerada por la comisin de educacin.

No es mucho, y a pesar de que con frecuencia diferentes gruposde inters manifiestan a travs de nubes de comunicados y cartas sudesacuerdo con medidas legislativas, prcticamente ninguno intentacambiarlas por el mecanismo constitucional de participacin. Acasono se disponen de recursos econmicos para levantar decenas demiles de firmas; acaso, quienes disponen de los recursos econmicossuficientes sospechan que el consenso que la participacin ciudadanadefinida en estos trminos requiere es muy difcil de conseguir y

otros mecanismos de influencia en las decisiones pblicas probable-mente son ms eficientes (en el estricto sentido de una mejor relacincosto/ beneficio). Resulta tambin sorprendente que los gremios quese movilizan en las calles de Lima, o las convocatorias a paros re-gionales (los Frentes de Defensa), medianamente exitosos, no con-sideren entre sus medidas de lucha conseguir 36000 firmas parapresentar una iniciativa. En cualquier caso el lobbying, la influencia

directa o la presin social, constituyen los mecanismos para forzardecisiones favorables.4

4. En eso, el Per no es una excepcin. De los dieciocho pases de AmricaLatina estudiados por el Informe sobre la Democracia del PNUD, el dere-



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En efecto, son probablemente pocos los temas susceptibles deconsensos amplios y es muy posible que sobre la mayora de materias

sobre las que se legisla, las opiniones y los intereses sean diferentes.Es interesante, por ejemplo, analizar brevemente el nico pedido dereferndum exitosamente presentado (aunque frustrado por el Con-greso): el de la anulacin de la ley (llamada de Interpretacin autn-tica) que permita a Alberto Fujimori postular a un tercer mandato.Como probablemente se recuerda, la ley fue declarada inconstitucio-nal por el Tribunal de Garantas Constitucionales, luego de lo cual

varios de sus miembros fueron depuestos y una nueva mayora su-misa al presidente revoc el acuerdo anterior. Alterados los resguar-dos jurdicos, se produjo el espacio para un consenso amplio expre-sado, en ejercicio de la ley de participacin, en el recojo (bastantelento, por otro lado) de 1200000 firmas de ciudadanos que exiganque la ley fuera sometida a referndum. El Congreso, sumiso tambinal presidente, lo impidi; una modificatoria a la ley departicipacin

y control, realizada cuando se estaban recolectando las firmas, es-tableci que un referndum requera, adems de las firmas, la apro-bacin del propio Congreso. En ejercicio de esta nueva atribucinautoconcedida, la mayora de congresistas desestim el referndum.

Pero en la medida en que un milln de firmas mostraba un am-plio sector de la ciudadana opuesto al continuismo autoritario, loque hizo el Congreso impidiendo el mecanismo de participacin ciu-dadana, fue crear las condiciones para la protesta. Fujimori, electo

en un dudoso proceso para un tercer periodo de gobierno, cay entremasivas movilizaciones populares y presiones internacionales. Noes el caso hacer un ejercicio de historia ficcin, pero es difcil sa-ber qu hubiera resultado si la iniciativa ciudadana de pedido de re-ferndum no hubiera sido impedida por el Congreso; es decir, si sepona a prueba en qu medida ese amplio sector de la ciudadanaera, efectivamente, mayoritario.

El anlisis de costo/ beneficio de utilizar un mecanismo institu-cional de participacin ciudadana frente a la utilizacin de la influen-

cho de iniciativa de ley como participacin ciudadana existe en once pa-ses, pero se usa solo en uno: Uruguay. El derecho de referndum existe, asu vez, en ocho pases y se usa solo en uno: el mismo.



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cia directa (lobbying) o el recurso a acciones colectivas de protestapara buscar la adopcin de una medida legislativa no va siempre a

favor de la participacin institucionalizada. A pesar de que, enprincipio, todos los ciudadanos sin exclusin son portadores de losderechos de participacin, ejercerlos tiene un costo bastante alto.Requiere, en principio de algn tipo de organizacin que promuevala iniciativa y la mantenga; mucho ms si es una solicitud de refe-rndum. Pero no solo que la imagine y la redacte; tambin se requie-re que establezca acuerdos con otras organizaciones para suscitar

consensos y ampliar el radio de adeptos; que difunda la iniciativaen los medios de comunicacin (o utilizando otro tipo de frmulasde comunicacin amplia no formales); que tenga equipos de activis-tas (o personal rentado) en las calles solicitando firmas. Debe cubrircostos de adquisicin de material, de transporte, entre otros. Tomarla iniciativa de participar tiene altos costos transaccionales y susresultados son inciertos. Protestar en las calles es menos costoso y

menos exigente a nivel organizativo. Y con frecuencia, ms eficaz.Pero si bien en el nivel nacional las exigencias de la ley de par-ticipacin y control la hacen aplicable solo en casos excepcionales degrandes consensos y con muy altos costos de transaccin, a nivellocal su ejercicio podra ser ms frecuente. Sin embargo, aparen-temente (aunque la informacin podra ser ms dispersa), tampocolos ciudadanos han intentado modificar los marcos normativos delos gobiernos locales a travs de iniciativas o pedidos de referndum.

La nica invocacin al derecho constitucional de participacinen las decisiones pblicas a travs del voto, desde un gobierno local,ha sido la Consulta convocada por el alcalde de Tambo Grande,distrito de Piura, en el contexto de una lucha abierta de la poblacin,organizada en el frente de defensa del pueblo de Tambo Grande,contra el desarrollo de un gran proyecto minero en el mbito delpueblo. Se consult a la poblacin si estaba de acuerdo con el de-

sarrollo del proyecto minero. La participacin fue masiva (asisti avotar ms del 90% de los votantes del distrito) y su resultado con-tundente: el 95% se pronunci por el NO.

Qu efecto tuvo ello? El mecanismo participativo de consultaes un tanto ambiguo. No solo estaba en la vieja Ley orgnica demunicipios, vigente entonces como uno de los principales meca-



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nismos que tienen los vecinos para participar. Aparece incluso, co-mo frmula general en la reciente Ley de bases de descentraliza-

cin5y, de manera muy precisa, entre las competencias exclusivasque la ley reconoce a los gobiernos locales, la consulta aparece demanera ms precisa: es competencia (exclusiva) de los municipiospromover la participacin ciudadana recogiendo su opinin en asun-tos de inters comunal mediante consultas populares.6

Eso hizo el alcalde de Tambo Grande: recoger la opinin de lapoblacin sobre un tema de inters comunal. Pero como el texto

mencionado es todo lo que existe como marco institucional, y entanto el gobierno central se negaba a discutir el tema con la poblacin,porque involucra grandes inversiones, el ejercicio del derecho departicipacin produjo un entrampe legal. El Jurado Nacional deElecciones y la ONPE, los encargados de aplicar los mecanismosconstitucionales de participacin, se negaron a convocar y organizarel proceso. La Defensora del Pueblo se neg a actuar como observador

de la transparencia del proceso.

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La ONGTransparencia tampocoacept la invitacin para oficiar de observador, a pesar de su ex-periencia en la observacin electoral y su alta vocacin participativa.El gobierno por su parte declar que el alcalde no tena atribucinpara consultar sobre ese tema en particular, aunque nada en el marcolegal delimite los temas de consulta, y agreg que el resultado nosera vinculante (lo que es cierto: ninguna mencin de las normaslegales define el resultado de una Consulta como vinculante). Pero

se hizo. Y el resultado fue contundente.Vinculante o no, es probable que la masiva participacin en la

consulta (junto con otras medidas de lucha ms bien disruptivas)

5. El Artculo 17. seala que la participacin ciudadana se canaliza a travsde los espacios de consulta, coordinacin, concertacin y vigilancia exis-tentes, y los que los gobiernos regionales y locales establezcan de acuerdo

a ley.6. Sorprendentemente, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, pro-mulgada para adaptar estos rganos de gobierno al nuevo marco de descen-tralizacin definido por la Ley de bases, no menciona la consulta.

7. Solo intervino para garantizar el derecho de los ciudadanos que quisieranvotar a favor del proyecto minero, ante el temor de la empresa minera demedidas de presin del Frente de Defensa.



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haya logrado su objetivo, a pesar de moverse en este terreno de im-precisiones legales: el proyecto minero no sigui desarrollndose y

difcilmente se desarrollar (o al costo de una enorme violencia)tras la contundencia de la respuesta.8

Los derechos de participacin (iniciativa, referndum) constitu-yen una suerte de garanta excepcional, de resguardo bsico parasituaciones de alto consenso ciudadano contra decisiones pblicas;aquellas que ponen en riesgo la gobernabilidad. Su ejercicio requierede condiciones muy exigentes en cuanto a la masividad del respaldo

ciudadano. Por ello, implcitamente, a pesar de su universalidad,contiene altas exigencias de organizacin y altos costos transaccio-nales. Si se cumplen esas condiciones, el mecanismo participativopermitira una suerte de vlvula de escape al desarrollo de un con-flicto. Sin embargo, en el Per, a pesar de que muy pocas veces halogrado manifestarse esa masividad ciudadana a travs de canalesinstitucionalizados, los poderes pblicos, el Congreso o el Ejecutivo,

han impedido la participacin o no han reconocido sus resultados.Hasta ahora, este resguardo no ha funcionado como garante ltimode la gobernabilidad democrtica y estas situaciones de alto consensocontra poderes pblicos se han resuelto en el conflicto.9

2. El control ciudadano

Los derechos de control definidos en la Ley de participacin ciu-

dadana son bsicamente tres: los pedidos de rendicin de cuentas,

8. El desenlace final del caso se produjo recin en diciembre de 2003, cuandoCentromin Per, invocando aspectos formales, rescindi el contrato deconcesin del yacimiento minero de Tambo Grande a favor de la empresaManhatan-Sechura.

9. Es interesante analizar muy brevemente el reciente referndum revo-

catorio del presidente Chvez en Venezuela. La situacin de alto conflictoentre la oposicin y el gobierno, marcada incluso por eventos muy violen-tos, parece haber recuperado ciertas condiciones de gobernabilidad en elmomento en que el referndum (exigido por la oposicin; prcticamenteimpuesto al Presidente Chvez que se opuso sistemticamente) mostrque, si bien la oposicin tena mucho respaldo, quien mantena la mayoraera el presidente.

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PARTICIPACINPORINICIATIVA

la remocin de funcionarios y la revocatoria de autoridades. De ellos,no tenemos referencias de que se haya ejercido el derecho a demandar

rendiciones de cuentas (en la eventualidad, son extremadamentedispersas). Probablemente ya no se ejercer: la rendicin de cuentas,desde la nueva legislacin descentralista, ha pasado de ser un derechode los ciudadanos, a una obligacin de los gobiernos locales yregionales que estn obligados por ley a convocar dos veces al aoaudiencias pblicas con ese fin.

Lo que, por cierto, nunca se ha ejercido es el derecho a la remocin

de funcionarios nombrados por el Ejecutivo, a pesar de que muchosde ellos pueden ser corruptos, ineficientes o detestados. Es probableque en ello influya el hecho de que la Ley exige una alta cuota defirmas: el 50% de los ciudadanos de la circunscripcin en la que elfuncionario ejerce (por ejemplo, habra que recoger unos seis millonesde firmas para remover un ministro).

Probablemente tambin es difcil utilizar el mecanismo consti-

tucional para remover un funcionario de escala departamental. Lapoblacin del departamento de Junn habra tenido que reunir348000 firmas para que se destituyese a un impopular director re-gional de educacin; opt entonces por convocar un paro de vein-ticuatro horas y realizar movilizaciones en la ciudad de Huancayoen septiembre de 2001, exigiendo al gobierno que retire a ese fun-cionario. La misma opcin tomaron las organizaciones de Apurmacen noviembre del mismo ao, para que se destituya al presidente delCTAR;10hacerlo invocando la ley hubiera requerido recoger entre sudispersa poblacin, 98000 firmas. Exigencias de destitucin de di-rectores de colegios suelen ser tambin objeto de disputas, conflic-tos, toma del local por la APAFA, etc., pero nunca de un pedidoformal, en ejercicio del derecho de remocin. Probablemente, el lmitede 50% sea, en efecto, un exceso.

A . Un derecho que s se ejerce:revocator ia de al cal des y regidores

Los funcionarios pblicos estn bastante ms protegidos de la par-ticipacin ciudadana que las autoridades electas a nivel local. El

10. Ambas protestas se mencionan en: Balln 2002: 35.

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JNEdebe convocar una consulta de revocatoria de autoridad si losolicita cuando menos el 25% de los electores con un mximo de

400000 firmas (adems de la sustentacin del pedido en las causales,bastante amplias, de ley). La revocatoria tendr efecto si un nmerode ciudadanos equivalente a la mitad ms uno del padrn de electoresse pronuncia a favor. Este, el mecanismo de revocatoria de autori-dades locales electas, es estrictamente el nicoderecho ejercido porla poblacin, en una dcada de vigencia de la Ley de participacinciudadana, y los casos no son pocos.

Hasta la fecha, se han realizado tres consultas de revocatoriade autoridades municipales en 1997, 2001 y 2004.11Lo primero quese puede decir sobre estos procesos es que cada nueva versin in-volucra ms jurisdicciones; entre los dos primeros procesos, elnmero de pedidos de revocatoria que lleg al JNE con el nmero defirmas requerido se multiplic casi por tres: pas de 61 a 171 juris-dicciones.

11. El socilogo Vctor Caballero Martn nos ha cedido gentilmente informa-cin sobre los distritos y provincias que abrieron procesos de revocatoriade mandato en 1997 y 2001. La informacin sobre revocatorias de 2004 sepuede consultar a travs de la pgina web de la ONPE.

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NMERO

DE

PROVINCIASY

DISTRITOSCO

N

PROCESOSDE

REVOC

ATORIA

PORD

EPARTAMENTOS,1997

,2001,2004*

PROVINCIAS

199

7

2001

2004

Ayacucho

1

Ucayali

1

Moquegua

DISTRITOS

199

7

2001

2004

Amazonas

2

9

1

ncash

8

25

22

Apurmac

2

8

8

Arequipa

1

8

9

Ayacucho

6

8

8

Cajamarca

5

15

11

DISTRITOS

1997

20

01

2004

Cu

sco

1

4

4

Hu

ancavelica

4

9

17

Hu

nuco

3

5

6

Ica

1

2

9

Junn

9

8

15

La

Libertad

1

4

5

Lambayeque

4

7

Lim

a

8

24

27

Loreto

7

7

Ma

dredeDios

2

DISTRITOS

de

1997

2001

2004

Moquegu

a

4

3

Pasco

1

4

1

Piura

1

5

Puno

3

6

5

SanMart

n

3

10

8

Tacna

1

2

7

Tumbes

2

1

Ucayali

1

3

2

TOTAL

61

175

189

*

Basadoenelanexo1.



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En octubre de 2004, en la consulta de revocatoria de autorida-des locales, el nmero an sigui creciendo. Esta vez, 189 circuns-

cripciones fueron consultadas.12Como resultado de la consulta de revocatoria de 1997 en las 61

jurisdicciones, fueron revocados 42 alcaldes: es decir, el 69%. En2001, de las 175 circunscripciones donde se realizaron consultas,solo en 14, el 8%, se lograron la participacin y votacin suficientespara revocar el mandato de los electos. La notable diferencia se ex-plica por un cambio en la interpretacin delJNEsobre el texto de la

ley de participacin. En 1997, los alcaldes fueron revocados cuandose pronunci en ese sentido el 50% ms uno de los votos vlidos; en2001 la revocatoria se hizo efectiva cuando as lo manifestaron el50% ms uno de los electores inscritos en el padrn. Efectivamente,cuando este tipo de mecanismos de participacin exige mayorasabsolutas y no solo minoras activas, los resultados son bastantems conservadores. En el proceso de revocatorias de 2004, el 11%

de alcaldes en consulta fue revocado.La Comisin de Descentralizacin del Congreso discute un nuevoproyecto de ley departicipacin y control ciudadanos que estable-cera la revocatoria efectiva con el 50% ms uno de los votos vlidos,sea cual fuere la cantidad de personas que asisti a votar (como fuela interpretacin de 1997). Si ello hubiera sido as en el ltimoproceso, el porcentaje de alcaldes revocados hubiera pasado del 11 a54%. El tema es determinar si se quiere que la mayor cantidad de

alcaldes sean revocados, o si se quiere recoger la opinin mayoritariade la poblacin. Parece claro que los dos extremos, el 50% del padrno el 50% de los que asisten a votar, no son una buena medida. Lasegunda es claramente minoritaria; asume que los que no van votarno tienen opinin, son indiferentes o no cuentan (no son personasinformadas, no se movilizan; estrictamente, no participan). La opcines riesgosa; puede resultar excluyente de, por ejemplo, personas para

quienes votar es ms costoso (pobladores rurales, por ejemplo), odisponen de menos tiempo, o estn menos informadas. En el otroextremo, el padrn como referente, constituye una valla muy alta,

12. En la misma fecha, se realizaron elecciones complementarias excepciona-les en la provincia de El Collao (Ilave).

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en la medida en que un margen de ausentismo se explica muchasveces porque las personas han emigrado o simplemente han fallecido

y el padrn no est actualizado. De hecho, los aos en los que seactualiza el padrn haran ms fcil la revocatoria que otros. En laselecciones municipales de 2002 (cuando fueron elegidas las autori-dades locales cuya revocatoria era consultada en 2004), el ausentismofue del 19.2%. Acaso una manera de recoger la opinin mayoritaria,sin hacer pesar el ausentismo, sea considerar como referencia lacantidad de votos emitidos en la eleccin en la que fue elegida la

autoridad en consulta de revocatoria. Si en el proceso de 2004 sehubiera considerado que una autoridad era revocada si se pronun-ciaba en ese sentido por lo menos el 50% ms uno del total de votosemitidos en la eleccin anterior, hubiera sido revocado el 24% delas autoridades en consulta. Entre ellas, algunos alcaldes de circuns-cripciones grandes como Aguas Verdes, Salas, Reque, Nuevo Impe-rial o San Clemente.

Pero ms all de los clculos sobre los resultados, interesa ana-lizar qu tipo de distritos o provincias impulsan procesos de revo-catoria. Los tres procesos, en total, han sumado 425 consultas derevocatoria de autoridades locales en 365 jurisdicciones; es decir,en algunas se han realizados dos y hasta tres procesos de revocatoria.Efectivamente, en tres distritos, (Amantan en Puno, San Silvestrede Cochn en San Miguel, Cajamarca y Curimana en Padre Abad,Ucayali), en 1997, 2001 y 2004, se han llevado adelante procesos

de consulta de revocatoria; nunca, sin embargo, se ha revocado unalcalde en ninguno de ellos.

En la enorme mayora de casos, las consultas de revocatoria sehan llevado a cabo en distritos o provincias, muy pequeos: el 93%fue en distritos o provincias con menos de 5000 electores (vaseanexo 1). Igualmente, el 67% de la poblacin electoral involucradaen algn proceso de revocatorias votaba en distritos de menos de

5000 electores.13 Los grficos siguientes muestran la distribucindel conjunto de distritos en los que se han realizado revocatorias en

13. A nivel nacional, para las elecciones municipales de 2002, los distritos conmenos de 5000 constituyen el 77%; en ellos se concentr el 16% de lapoblacin electoral.

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Fuente:enbaseaAnexo1

60%50%40%30%20%10%0%

42%

28%

Documents

Los multiples campos de la participacion ciudadana