LE DÉVELOPPEMENT URBAIN DURABLE EN EUROPE ET EN … · 2012-03-14 · Urban Sustainability in Europe and North America 70 réforme la pauvreté au sens actuel du terme n’existait

Urban Sustainability in Europe and North America

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LE DÉVELOPPEMENT URBAIN DURABLE EN EUROPE ET EN AMÉRIQUE DU NORD:

DÉFIS ET OPPORTUNITÉS


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LE DÉVELOPPEMENT URBAIN DURABLE

RÉSUMÉ Ce rapport donne un aperçu général des progrès réalisés dans le domaine du développement durable des établissements humains dans la région de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE). Cet aperçu s’articule autour des engagements énoncés dans le Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21 (A/RES/S-19/2) et le Plan d’application de Johannesburg. Compte tenu de la contribution essentielle que les villes peuvent apporter aux efforts en faveur du développement durable, l’accent est mis sur la viabilité urbaine et les priorités régionales présentées dans la stratégie de la CEE pour une qualité de vie durable dans les établissements humains au XXIe siècle (ECE/HBP/120). En raison de la diversité des réponses, ce rapport porte essentiellement sur les résultats importants obtenus dans la recherche de solutions prenant en compte les multiples dimensions de la durabilité ainsi que sur les nouveaux problèmes et les nouvelles possibilités dans quatre domaines thématiques principaux: i) gestion des villes et des affaires publiques urbaines; ii) aménagement du territoire dans l’optique de la durabilité; iii) administration des biens fonciers; et iv) offre de logements à des prix abordables.

Tendances et principaux obstacles à l’instauration de la durabilité dans les établissements humains

Les pays de la CEE traditionnellement à économie de marché ont connu une forte croissance économique et des avancées significatives dans l’application de leur programme de réformes structurelles au cours de la décennie écoulée. La croissance a été irrégulière, mais elle a débouché sur une amélioration des conditions de vie en Europe occidentale et en Amérique du Nord. Sur le plan de l’environnement, quelques progrès ont été accomplis s’agissant de dissocier la pollution et l’exploitation des ressources naturelles de la croissance économique. Malgré ces points positifs, le fait que plus de 56 millions de personnes vivant dans l’Union européenne se trouvent exposées à un risque de pauvreté, et qu’une personne sur dix vit durablement dans la pauvreté, constitue aujourd’hui un sérieux problème, à la fois politique et social. Les pays en transition de la région de la CEE ont connu une évolution politique, économique et sociale particulièrement spectaculaire. En Europe centrale et orientale, la plupart des pays ont opté avec succès pour l’économie de marché; ils ont dépassé le niveau de production économique des premières années 90 et se sont engagés sur la voie de la décentralisation politique et administrative. Dans la Communauté d’États indépendants (CEI),1 les ajustements structurels et les réformes politiques ont donné des résultats inégaux. Alors qu’au début de la 1 Arménie, Azerbaïdjan, Bélarus, Fédération de Russie, Géorgie, Kazakhstan, Ouzbékistan, République de Moldova, République kirghize, Tadjikistan, Turkménistan, et Ukraine.


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réforme la pauvreté au sens actuel du terme n’existait pas, plus de 100 millions de personnes appartiennent aujourd’hui à la catégorie des pauvres. La proportion de la population vivant avec moins de 1 dollar des États-Unis par jour atteint un niveau alarmant au Tadjikistan, en Ouzbékistan et en République de Moldova. Le nombre de réfugiés a rapidement augmenté. Environ 45 millions de personnes vivent aujourd’hui dans des pays en proie à la guerre ou à des troubles civils. Près de 400 000 personnes ont été tuées et quelque 7 millions sont devenues des réfugiés ou des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Le passage à l’économie de marché et l’évolution vers la démocratie n’ont pas procuré les mêmes bienfaits dans tous les pays en transition et/ou pour tous les groupes de la société. C’est dans ce cadre que s’inscrit la mise en œuvre des réformes des politiques visant à promouvoir des établissements humains durables. La région de la CEE est extrêmement urbanisée, plus de 75 % de la population étant concentrés dans les zones urbaines, ce qui entraîne des problèmes de plus en plus complexes. La problématique urbaine revêt une importance fondamentale au regard de la durabilité, notamment en raison de l’augmentation de la pauvreté urbaine et des atteintes à l’environnement. Dans les pays en transition, la privatisation à grande échelle des logements, vendus à leurs occupants qui les louaient, a engendré des problèmes d’entretien, et les groupes de population à faible revenu ont peu de chances de se voir attribuer un logement social, le parc de ces logements étant actuellement restreint. La fourniture durable de services d’infrastructure essentiels demeure un problème dont les conséquences sont cruciales pour l’environnement. Les villes sont confrontées à des contraintes techniques et fiscales lorsqu’il s’agit d’assurer de façon adéquate l’approvisionnement en eau et l’assainissement, la gestion des déchets solides et les transports publics. Les municipalités sont devenues des gestionnaires de crises aux nombreuses responsabilités mais aux pouvoirs limités sur le plan fiscal. Les obligations qu’elles doivent ainsi assumer sans recevoir de financement ont entraîné un désinvestissement stratégique et une dégradation persistante de la qualité des services de base.

Développement durable des établissements humains dans la CEE région

Les pays de la région de la CEE se sont efforcés à des degrés divers de trouver des solutions pour garantir la durabilité des établissements humains en élaborant des stratégies nationales de développement durable. Ces efforts ont abouti à la création d’une structure servant d’appui à l’action locale, et plusieurs autorités locales ont réussi à mettre en place des coalitions et des partenariats dans le but de créer des villes économiquement productives, ouvertes à toutes les couches de la société et respectueuses de l’environnement. La gestion des villes, en tant que processus de décisions, favorise les programmes et les services qui permettent de prendre réellement en compte les multiples aspects de la durabilité grâce à des actions menées en collaboration. Quelque 6 400 municipalités se sont dotées d’initiatives


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locales inspirées d’Action 21, préconisant une culture de bonnes pratiques et d’excellence. L’aménagement durable du territoire joue un rôle essentiel dans l’intégration des politiques et engendre des synergies importantes qui permettent de progresser en direction de l’objectif de la durabilité. L’expérience récente montre qu’un certain nombre de villes ont choisi d’entreprendre une planification stratégique, en s’inspirant des principes et des structures du développement durable. Dans toute la région de la CEE, la rénovation urbaine a pris une place beaucoup plus importante. La recherche de stratégies efficaces de rénovation urbaine qui permettent de créer des emplois, de réhabiliter des friches industrielles et d’améliorer les infrastructures existantes a favorisé l’émergence de modèles et d’instruments de planification nouveaux, qui prennent simultanément en compte le dénuement matériel, l’exclusion sociale et la dégradation de l’environnement dans les collectivités locales. Dans les pays en transition, les changements économiques et sociaux ont entraîné des turbulences et des controverses en matière de planification. Si certaines capitales se sont dotées d’une nouvelle génération de plans directeurs qui favorisent un aménagement durable du territoire, d’autres collectivités ont accordé moins d’importance aux réformes touchant à la planification et ont plutôt prêté attention à la pauvreté et à la stabilité sur le plan macroéconomique. On accorde en général peu de crédit à l’efficacité de l’aménagement du territoire pour orienter le développement. Une planification bureaucratique inefficace et l’absence de capacités institutionnelles adéquates ont souvent abouti à des modifications ponctuelles de plans plus anciens lorsque la pression en faveur du développement s’intensifiait. Dans toute la région de la CEE, les gouvernements ont encouragé une bonne administration des biens fonciers en créant des marchés efficaces et géographiquement intégrés pour le logement, les biens fonds, les biens immobiliers et les transports publics. Dans la plupart des pays en transition, les gouvernements ont procédé à une privatisation massive des terres avec plus ou moins de bonheur. La transformation des régimes de droits fonciers a pris une ampleur tout à fait extraordinaire. Par exemple, dans la Fédération de Russie, plus de 50 millions de personnes physiques ou morales sont devenues des propriétaires terriens, et 129 millions d’hectares de terres, soit à peu près la surface de l’Europe occidentale, ont été privatisés. Conjuguée aux évolutions juridiques et institutionnelles liées au cadastre et l’évaluation des terres, la privatisation a facilité l’établissement d’un système moderne d’administration des biens fonciers. Sa mise en œuvre est toutefois freinée par une multitude de problèmes: i) une politique foncière fragmentaire; ii) une gestion inefficace due à l’insuffisance des capacités institutionnelles, et iii) un manque de transparence dans la restitution et la privatisation des terres. Viennent s’y ajouter l’occupation de terres agricoles à la périphérie des villes et la prolifération des établissements illégaux (par exemple, à Tirana, Tbilisi et Erevan) dans lesquels l’inefficacité des systèmes administratifs


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conjuguée à la pauvreté urbaine provoque un enchaînement de carences économiques et sociales. Les réformes accomplies dans le secteur du logement dans la région de la CEE au cours des dix dernières années ont favorisé l’adoption de politiques visant à redonner toute leur importance aux forces du marché et à diminuer l’intervention de l’État. Jusqu’à 90 % des logements ont été achetés par leurs occupants dans certains pays en transition, en raison de la privatisation massive des logements qui appartenaient à l’État, et la construction de nouveaux logements est tombée à des niveaux historiquement bas. L’écart entre le revenu et le coût d’accès au logement s’est encore accentué, en particulier dans les zones urbaines à forte croissance, et de ce fait les prix des logements sont devenus moins abordables. La situation des sans-abri est un problème persistant: en 2002, environ 6 millions de personnes n’avaient pas de logement dans l’Union européenne et aux États-Unis, et 23 autres millions étaient mal logées. Dans les pays en transition, le parc public de logements sociaux a diminué par suite de la privatisation massive. Les autorités locales se sont retrouvées avec les logements les plus dégradés, qui sont en très mauvais état. La plupart des pays n’offrent plus de nouveaux logements sociaux. Le bilan des dix dernières années montre que les gouvernements n’ont pas inscrit de réformes en matière de logement social dans le processus plus vaste de la restructuration des services sociaux. Ils doivent intervenir d’urgence pour encourager l’investissement dans la réhabilitation du parc existant et aider les groupes de population marginalisés à accéder au logement social. Dans ce contexte, la réhabilitation des grands immeubles pourrait être l’un des plus graves problèmes auxquels les municipalités se trouveraient confrontées dans les pays en transition, car, faute de réparations, d’énormes problèmes structurels vont apparaître dans plus de 40 % du parc de logements urbains. Le manque de financement pour le logement et l’absence d’accords juridiques adéquats pour moderniser les parties/infrastructures communes des immeubles collectifs constituent des obstacles majeurs. La plupart des pays ont récemment adopté des lois pour réglementer le fonctionnement des associations de propriétaires de logements. La législation a fourni le cadre à l’intérieur duquel les propriétaires devaient s’organiser, précisé les mécanismes de décision et mis en place un régime destiné à assurer le respect des règles et des obligations. La question essentielle est celle de l’application des accords d’association.

Comment aller de l’avant À sa soixante-quatrième session, le Comité des établissements humains de la CEE a réaffirmé son engagement au service du développement durable et considéré que des réformes visant à promouvoir la stabilité et l’équité sociales devaient devenir un élément essentiel des stratégies locales et nationales en faveur d’établissements humains durables. Au niveau local, l’accent a été mis sur trois grandes priorités: i)


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encourager une qualité de vie durable dans les établissements humains grâce à une planification stratégique globale; ii) privilégier les réformes pour un habitat durable et l’équité sociale, notamment en rénovant les communautés défavorisées; iii) promouvoir une bonne administration des biens fonciers pour assurer l’équité sociale en insistant sur la transparence et l’efficacité afin de garantir le libre jeu de la concurrence et la sécurité d’occupation des logements. Aux niveaux national et international, il faut mettre en place un plan directeur plus solide et plus dynamique qui tienne compte de l’importance de la problématique urbaine. Dans les pays en transition, cette orientation stratégique permettra d’intervenir au niveau des politiques pour apporter aux problèmes urbains à résoudre d’urgence des solutions qui auront également un grand impact sur la réduction de la pauvreté à l’échelon national, la croissance équitable et l’amélioration de l’environnement. Les organisations internationales, y compris les institutions bilatérales et multilatérales, les associations d’administrations locales et les réseaux de soutien internationaux ont un rôle primordial à jouer à cet égard. Un soutien financier et une assistance technique peuvent faciliter le transfert de bonnes pratiques dans la région et contribuer au renforcement des capacités.


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I ÉTABLISSEMENTS HUMAINS DURABLES: UN

APPEL À L’ACTION À L’ÉCHELLE MONDIALE 1 Introduction Ce rapport a pour objet d’aider les pays de la CEE à évaluer les progrès accomplis dans la réalisation des engagements, des objectifs et des buts énoncés dans Action 21, le Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21 au niveau local et le Plan d’application de Johannesburg pour le domaine thématique des établissements humains. Il a trois objectifs précis. Premièrement, il analyse les principales tendances régionales et solutions politiques ayant trait aux établissements humains durables. L’accent est mis en particulier sur la dimension urbaine du développement durable, dans le contexte des changements économiques, sociaux et environnementaux. Deuxièmement, il vise à donner un aperçu des grandes initiatives prises à l’échelon local, national ou international qui contribuent au développement durable des établissements humains dans la région. Troisièmement, étant donné la diversité des expériences dans les 55 pays de la région de la CEE, il analyse les problèmes et les possibilités ainsi que les progrès réalisés depuis le Sommet de Rio, en accordant une attention particulière aux pays en transition. En raison du manque de données faciles à se procurer pour un certain nombre de ces questions au niveau régional et/ou urbain, l’accent est mis sur les bonnes pratiques et les mesures innovantes, plutôt que sur des comparaisons systématiques. L’évaluation s’appuie sur des informations contenues dans des rapports de gouvernements, tels que les rapports d’évaluation nationaux, établis pour le Sommet mondial pour le développement durable, des évaluations comparatives sur le sujet réalisées par de grandes organisations internationales et des instituts de recherche, ainsi que sur des bases de données internationales et des statistiques provenant de sources officielles. La recherche fait la synthèse des contributions résultant des échanges de vues approfondis sur les réformes des politiques pour parvenir à un développement durable, qui ont eu lieu pendant la soixante-quatrième session du Comité des établissements humains de la CEE. Des efforts ont été accomplis pour tenir compte de l’immense hétérogénéité de la region de la CEE, qui a une dimension à la fois politique, économique, sociale et environnementale. Les membres de la CEE comptent quelques-uns des pays économiquement les plus riches du monde et quelques-unes des nations les plus pauvres; certains ont depuis longtemps de solides traditions démocratiques et d’autres ont opté depuis peu pour un régime démocratique; dans certains, l’homme a presque entièrement modifié l’environnement, tandis que dans d’autres de vastes territoires subsistent à l’état naturel ou semi-naturel. Ces différences énormes, associées aux changements politiques et économiques les plus radicaux qui se sont


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produits dans les pays en transition, ont de profondes répercussions sur le développement durable des établissements humains. Dans la mesure du possible, le rapport analyse les progrès par région et sous-région. Il distingue quatre sous-régions, à savoir l’Amérique du Nord, l’Europe occidentale, l’Europe centrale et orientale et la Communauté d’États indépendants (CEI). Le document s’articule autour des grands secteurs sélectionnés pour l’établissement du rapport dans le domaine thématique des établissements humains, des questions mentionnées dans le document de définition des travaux de la Division du développement durable et des priorités du Comité des établissements humains de la CEE. Le premier chapitre donne un aperçu des engagements en faveur du développement durable des établissements humains à l’échelon mondial et de leur relation avec le programme d’action dans les pays de la CEE. Le deuxième chapitre met en relief les grandes tendances économiques, sociales et environnementales dans la région ainsi que les forces qui poussent au changement. L’accent est mis sur les différences et les similitudes entre ces deux processus et sur les problèmes importants qui se posent dans la mise en œuvre d’initiatives durables, en particulier dans les zones urbaines. Le chapitre suivant passé systématiquement en revue les possibilités et les problèmes dans: i) la gestion des villes et des affaires publiques urbaines; ii) l’aménagement du territoire dans l’optique de la durabilité; iii) l’administration des biens fonciers; et iv) l’offre de logements à des prix abordables. L’analyse fait ressortir les résultats importants obtenus dans la recherche de solutions prenant en compte les multiples dimensions de la durabilité. Enfin, les conclusions reprennent quelques-uns des thèmes principaux et attirent l’attention sur des solutions de rechange permettant d’agir aux niveaux local, national et mondial. 2 Engagements en faveur des établissements humains durables dans la région de la CEE Le développement durable des établissements humains est un processus multidimensionnel. Les chapitres 7, 10, 21 et 28 d’Action 21 mettent l’accent sur les établissements humains durables, une conception intégrée de la gestion des terres, les déchets et l’assainissement, et le renforcement des capacités des autorités locales. Le Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21 évoque explicitement l’importance des établissements humains pour atteindre les objectifs du développement durable, aux niveaux local et mondial. Il préconise également une intensification de la coopération internationale pour éliminer la pauvreté. À cet égard, la mise en œuvre de politiques d’aménagement du territoire et de gestion des services favorables aux pauvres dans les communautés rurales et urbaines doit prendre en compte les multiples dimensions de la pauvreté.


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Encadré 1: Établissements humains durables Il est jugé nécessaire d’intensifier les efforts et la collaboration pour améliorer les conditions de vie dans les villes, les villages et les zones rurales du monde entier. L’urbanisation est à la fois source de problèmes et de possibilités. L’urbanisation mondiale est un phénomène intersectoriel qui influe sur tous les aspects du développement durable. Il faut prendre d’urgence des mesures pour remplir intégralement les engagements pris à la Conférence des Nations Unies sur les établissements humains (Habitat II), tels qu’énoncés dans le rapport de la Conférence, et dans Action 21. Il faut mobiliser des ressources financières nouvelles ou additionnelles auprès de diverses sources pour réaliser les objectifs du logement convenable pour tous et du développement durable des établissements humains dans un monde de plus en plus urbanisé. Il faut accélérer le processus de transfert de technologie, de renforcement des capacités, de décentralisation des pouvoirs grâce notamment au renforcement des capacités locales et à la mise en place de partenariats entre le secteur public et le secteur privé pour améliorer la fourniture et la gestion écologiquement rationnelle des infrastructures et des services sociaux afin d’assurer un développement plus durable des établissements humains. Les programmes locaux s’inspirant d’Action 21 devraient être activement encouragés. La Commission du développement durable pourrait fixer des objectifs mondiaux pour promouvoir les campagnes locales fondées sur Action 21 et éliminer les obstacles aux initiatives locales qui s’inspirent d’Action 21. Source: Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21, A/RES/S-19-2, par. 32. Aux fins d’évaluer les progrès sur la voie de la durabilité, le processus préparatoire de Rio+10 a mis l’accent sur cinq points importants. Premièrement, la communauté internationale doit se concentrer sur la mise en œuvre rapide d’Action 21. Deuxièmement, les trois piliers du développement durable doivent figurer plus explicitement dans les réformes des politiques. Troisièmement, certaines réalités nouvelles, telles que la mondialisation, doivent être prises en considération pour promouvoir l’équité et l’ouverture sociale. Quatrièmement, il est nécessaire de se concentrer sur certains domaines essentiels et sur des mesures à effet immédiat susceptibles d’accélérer la réalisation des objectifs du développement durable, en particulier en relation avec les Objectifs de développement du Millénaire.2 Enfin, le renforcement des arrangements institutionnels propices au développement durable est un élément essentiel pour parvenir à ce développement. 2 En septembre 2000, 147 dirigeants ont signé la Déclaration du Millénaire dans laquelle ils affirment leur volonté collective d’œuvrer en faveur du développement durable et de la réduction de la pauvreté. Le plan de campagne pour la mise en œuvre de la Déclaration élaboré par le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies donne une impulsion nouvelle aux objectifs que se sont fixés les États signataires de cette Déclaration et aux engagements qu’ils ont pris en ce qui concerne l’éradication de l’extrême pauvreté et de la faim, les investissements dans la santé et l’éducation, la promotion de l’égalité entre hommes et femmes et la préservation durable de l’environnement.


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Le Sommet mondial pour le développement durable, tenu à Johannesburg (Afrique du Sud), a permis de mettre de nouveau l’accent sur la réalisation d’un développement «qui dure» et sur le devoir d’assurer aux générations futures un niveau de bien-être au moins équivalent à celui d’aujourd’hui. Il a reconnu l’importance des questions d’urbanisation (logement convenable, eau, assainissement) pour la réalisation du développement durable (UNDESA 2002). Le Plan d’application de Johannesburg réaffirme les principes de Rio et comporte des références importantes aux établissements humains durables dans ses sections consacrées à l’élimination de la pauvreté, à la modification des modes de consommation et de production non viables, à la protection et à la gestion des ressources naturelles aux fins du développement économique et social et au cadre institutionnel du développement durable. On citera parmi les engagements particulièrement significatifs pour les établissements humains: a) La mondialisation au service du développement durable: i) intégrer les pays en développement les plus pauvres dans l’économie mondiale par le biais de politiques commerciales et d’investissement favorables, ii) contribuer à l’élimination de la pauvreté, et iii) promouvoir une meilleure compréhension des liens existant entre l’environnement, la pauvreté, le commerce et la sécurité humaine; b) Des modes de consommation et de production viables: i) adopter des mesures visant à encourager une évolution vers des modes de production et de consommation plus viables, ii) mettre l’accent sur l’utilisation rationnelle de l’énergie et dissocier la croissance économique des pressions exercées sur l’environnement ou les ressources naturelles; c) Des établissements humains durables: i) mettre en œuvre des politiques efficaces de planification et de gestion urbaines, ii) appliquer le Programme pour l’habitat pour ce qui est de l’urbanisation durable, du logement convenable et des services de base, iii) améliorer d’ici à 2020 les conditions de vie de 100 millions d’habitants de taudis par un aménagement du territoire plus efficace et l’offre de logements convenables, iv) améliorer la mise en place d’infrastructures respectueuses de l’environnement, y compris en matière de transports et de gestion des déchets, des ressources en eau et des catastrophes; d) L’amélioration de la gestion des affaires publiques et des processus démocratiques: i) renforcer le rôle des autorités locales et multiplier les partenariats au service du développement durable, ii) améliorer les systèmes de gestion des affaires publiques dans les villes et autres établissements humains ainsi que les capacités institutionnelles nationales et locales, iii) mettre l’accent sur le renforcement des capacités en matière de systèmes d’information géographique (SIG) et de méthodes de planification et de gestion ainsi que pour l’amélioration des processus décisionnels très largement participatifs; e) La réalisation du développement durable par: i) la mobilisation de toutes les sources de financement, ii) le transfert des technologies et le renforcement des


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capacités, iii) l’instauration de structures institutionnelles performantes, et iv) la garantie d’une participation plus concrète et l’élaboration de mesures permettant de suivre les progrès réalisés en matière de développement durable. Dans la région de la CEE, la priorité accordée au développement durable dans les établissements humains varie selon les pays, en fonction de leurs priorités, de leurs politiques et de leur histoire. Toutefois, les politiques visant à appliquer dans la pratique les engagements pris au plan mondial mettent l’accent sur l’interaction des aspects économiques, sociaux et environnementaux (EC 1998; PCSD 1996). Bien que les résultats obtenus dans ce domaine soient généralement évalués sur les plans matériel et économique, ils sont de plus en plus souvent associés aux concepts de bonne gestion des affaires publiques, d’équité sociale et de participation des citoyens.3 S’il n’existe pas de schéma directeur général indiquant la méthode à suivre pour atteindre l’objectif de la viabilité dans le cadre des établissements humains, une série de documents d’orientation importants adoptés par le Comité des établissements humains de la CEE dessine la trajectoire possible d’une stratégie gouvernementale. Encadré 2: Stratégie de la CEE pour une qualité de vie durable Ce document définit la vision stratégique et les actions à mener en priorité pour faire face aux principales difficultés qui entravent les perspectives de développement durable dans la région. Les nouvelles orientations stratégiques et les mesures à mettre en œuvre s’articulent autour de cinq objectifs:

Promouvoir un système démocratique de gestion des affaires publiques répondant aux besoins des communautés locales;

Rendre les agglomérations davantage compatibles avec la protection de l’environnement;

Faciliter la cohésion sociale et renforcer la sécurité; Promouvoir l’introduction de réformes fondées sur le marché dans les secteurs du

logement et de l’urbanisme; Améliorer les marchés fonciers et immobiliers et garantir les droits en matière de biens

fonciers. Source: Stratégie de la CEE pour une qualité de vie durable dans les établissements humains au XXIe siècle (2000). La Stratégie de la CEE pour une qualité de vie durable adoptée au cours d’une reunion ministérielle en 2000 a marqué un tournant important dans la définition des priorités régionales. Elle va dans le sens des principes fondamentaux d’Action

3 La nécessité d’un engagement durable des pouvoirs publics a été confirmée par Habitat II ainsi que par plusieurs forums de la CEE. La Charte des villes européennes pour la durabilité décrit la durabilité comme un processus créatif, dynamique et évolutif d’équilibrage qui doit toucher tous les aspects du processus décisionnel.


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21 et réaffirme les engagements pris dans le cadre du Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21 concernant les établissements humains. À ce titre, elle constitue le cadre général des réformes visant à atteindre l’objectif de la durabilité dans le contexte spécifique de la région de la CEE. L’objectif du Comité des établissements humains de la CEE est de promouvoir le développement durable dans la région tout en encourageant la prospérité économique et sociale et en soutenant un mode de gestion démocratique des affaires publiques. Dans le contexte d’un dialogue politique à long terme avec les gouvernements nationaux, le Comité insiste expressément sur l’échange d’expériences et de connaissances et sur la nécessité d’améliorer les cadres juridiques, institutionnels et gestionnaires dans les pays en transition. Pour traduire la Stratégie dans les faits, il convient de continuer à privilégier des villes durables caractérisées par un dynamisme économique, une ouverture sociale et un souci de l’environnement; des villes vivables qui encouragent l’équité sociale tout en contribuant au développement de l’ensemble du pays (UNECE 2003g;e). Les documents directifs adoptés depuis le Sommet mondial pour le développement durable ont réaffirmé la détermination à favoriser la viabilité urbaine en introduisant des réformes dans les domaines de l’aménagement de l’espace, de la renovation urbaine, de la gestion des logements et de l’administration des biens fonciers. Les principaux pôles d’activités du Comité -- urbanisme, logement et administration foncière – représentent d’options thématiques pour des activités aux niveaux national, régional et international, ainsi que pour le transfert de connaissances et l’élaboration de politiques. L’objectif no 1 est d’agir simultanément dans ces trois secteurs afin de contribuer plus efficacement à l’élaboration de directives et de recommandations et d’atteindre plus rapidement l’objectif de la durabilité grâce à des politiques équitables sur le plan social. Le Comité accorde une importance accrue à la nécessité d’intégrer les pays en transition dans les économies européenne et mondiale et cela demeurera l’une de ses priorités (Schmögnerová 2003).


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II INSTAURATION DE LA DURABILITÉ DANS LES ÉTABLISSEMENTS

HUMAINS: TENDANCES ET OBSTACLES Depuis dix ans, les pays de la CEE enregistrent une forte croissance économique et avancent à grands pas dans l’application de leur programme de réformes structurelles. Sous l’effet du progrès technologique et de la mondialisation, la plupart d’entre eux ont développé leur économie tertiaire (UNECE 2003h). En Europe occidentale et en Amérique du Nord, la croissance, bien qu’ayant traversé des hauts et des bas, s’est traduite par une amélioration du niveau de vie et des progrès en matière d’éducation et de santé. Des progrès ont également été réalisés s’agissant de la dissociation de la croissance économique de la pollution et de l’exploitation des ressources naturelles. Les émissions et concentrations d’un certain nombre de polluants atmosphériques parmi les plus nocifs ont été réduites, la consommation d’eau douce par habitant a diminué et la couverture forestière a augmenté (UNECE 2002d). Il n’en reste pas moins que la pauvreté, le chômage et l’exclusion sociale demeurent de sérieux sujets de préoccupation. En revanche, les pays en transition ont connu une évolution politique, économique et sociale des plus spectaculaires. En Europe centrale et orientale, la plupart des pays se sont tournés avec succès vers l’économie de marché; ils ont dépassé le niveau de production économique des années 90 et se sont engagés sur la voie de la décentralisation politique et administrative. Les ajustements structurels et les réformes politiques menés dans le cadre de la CEI ont donné des résultats inégaux. Dans les pays en transition, les inégalités et la pauvreté ont gagné du terrain et les pressions fiscales ont érodé certains services sociaux et infrastructurels de base. C’est dans ce contexte que s’inscrit la mise en œuvre des réformes des politiques en faveur des établissements humains durables dans la région de la CEE. Ce processus multidimensionnel résulte d’une série de phénomènes interdépendants générateurs de changements: économiques, démographiques, sociaux et environnementaux. L’enchaînement et le rythme de ces changements modifient les systèmes d’établissements humains existants, transforment leur composition sociale et démographique et entraînent des modifications dans la gestion des affaires publiques. Les sections ci-après portent sur quelques-unes des grandes tendances observées dans la région et sur la façon dont celles-ci influent sur le programme de réforme des politiques. 1 Changement économique et social Dans la région de la CEE, les économies nationales sont de plus en plus intégrées au système mondial de production, de distribution et de commerce. La liberalization du commerce, les flux internationaux de capitaux et les politiques


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d’ajustement structurel sont autant de phénomènes connus qui ont induit une restructuration économique fondamentale. Cette transformation économique s’est accompagnée d’une restructuration de l’État-providence et d’une transition vers un «modèle semi-public» en politique. Le rôle de l’État et celui des institutions du secteur public ont été redéfinis en mettant l’accent sur le pluralisme, la déréglementation, la privatisation et l’introduction de la concurrence dans les prestations de services urbains (OECD 2001d; UNECE 2003h; WB 2002). La restructuration économique et l’intégration mondiale ont eu pour effet de creuser les écarts en termes de richesse économique et d’accentuer les inégalités entre pays, régions et communautés locales.4 1.1 Tendances économiques Il ressort de données récentes qu’en Europe occidentale le revenu moyen par habitant, mesuré en parité de pouvoir d’achat, est de 25 000 dollars des États-Unis, alors qu’il n’est que de 2 500 dollars (WB 2003b) dans la CEI. Les différents pays d’Europe occidentale ont enregistré en 2002 un taux d’accroissement de leur produit intérieur brut (PIB) de l’ordre de 1 %, à l’exception de la Grèce et de l’Irlande, dont les performances ont été nettement supérieures (3,3 %). Les pays dont l’économie est la plus dynamique sont le Turkménistan (15 %), l’Azerbaïdjan (8 %) et le Kazakhstan (7 %). Certaines des économies qui connaissent aujourd’hui une croissance des plus rapides sont en fait celles qui ont enregistré les pires résultats au cours de la décennie écoulée. Après des années de récession économique, la plupart des pays d’Europe centrale et orientale ont attaint un PIB supérieur à celui qui prévalait avant la réforme alors que, dans la CEI, le PIB moyen est resté à 68 % de son niveau de 1990. La croissance et les aménagements ont été largement stimulés par les investissements étrangers directs, qui ont augmenté avec la stabilisation de l’environnement économique et politique et constituent un moteur central du développement durable. Ces investissements ont entraîné un transfert de meilleures technologies et pratiques de gestion et ont stimulé les investissements nationaux. La Hongrie, l’Estonie et la République tchèque ont remporté la course régionale aux capitaux étrangers la main haute. Les politiques d’ajustement structurel et la restructuration économique ont créé bien des difficultés à certains groupes de population tels que les chômeurs de longue durée, les personnels peu qualifiés et les jeunes avec peu d’expérience. Les retombées de la croissance n’ont pas été largement réparties dans la région de la CEE (WB 2000b, c). La polarisation des revenus a empiré, de manière peut-être

4 Le rapport en termes de revenu par habitant entre le plus pauvre et le plus riche des pays de la région est de 1 à 45. Les revenus par habitant en Slovénie, dans la République tchèque et en Hongrie, les trois pays candidats à l’entrée dans l’Union européenne les plus riches, ne correspondent encore qu’à 68 %, 59 % et 49 %, respectivement, de la moyenne européenne.


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plus spectaculaire dans les pays en transition, et le chômage est resté à un niveau très élevé. En Espagne, en Grèce et en Estonie, les revenus du cinquième quintile sont six fois supérieurs à ceux du premier quintile. En revanche, en Slovénie, en Suède et au Danemark, le rapport est de 1 à 3. Il s’agit là d’une source majeure d’inégalités sociales qui, associée au chômage, compromet sérieusement la viabilité sociale. Le taux moyen de chômage reste élevé en Europe centrale et orientale (26,7 %) et en Europe occidentale (7,6 %). L’Espagne, la Grèce et la Turquie présentent des niveaux de chômage de l’ordre de 10 à 11 %. L’Amérique du Nord a connu des années de reprise sans emploi, alors que dans la CEI le chômage n’a pas dépassé les 2,5 % (UNECE 2003g). Les pays de ces sous-régions ont su préserver leur économie des chocs extérieurs même s’ils ont été eux aussi touchés par de graves récessions. 1.2 Tendances sociales L’essor démographique de la région, qui repose essentiellement sur l’immigration, demeure modéré--1 % en Europe occidentale et 3 % en Amérique du Nord. Les pays en transition ont connu des années de recul démographique causé par l’émigration, la faiblesse des taux de procréation et les répercussions des difficultés économiques. Bien que l’évolution démographique soit relativement stable dans la région de la CEE, la pauvreté a augmenté. Le fait que plus de 56 millions de personnes vivant dans l’Union européenne (UE) se trouvent exposées à un risque de pauvreté, et qu’une personne sur dix vit durablement dans la pauvreté, constitue un énorme défi social et politique (Fahey, Nolan & Whelan 2003). Les groupes à risque sont les chômeurs de longue durée, les familles nombreuses ou monoparentales, les personnes peu instruites, mais aussi, et de plus en plus, les minorities ethniques, avec notamment des îlots importants de pauvreté parmi les communautés rom. Le chômage ou la croissance sans emploi, mais aussi les inégalités entre régions et les insuffisances des système de protection sociale (EC 2003) figurent souvent parmi les facteurs déclenchants. La figure 4 présente la proportion de ménages exposés à un risque de pauvreté dans différents pays, compte tenu des transferts sociaux. Les pays d’Europe centrale et orientale pour lesquels il existe des données présentent des taux de risque de pauvreté proches de la moyenne européenne. Les États qui se sont dotés de solides systèmes de protection sociale--Suède, Danemark, Allemagne et Pays-Bas-- présentent des taux inférieurs. La pauvreté prend une tout autre dimension dans la CEI. La sous-région compte la plus forte proportion de personnes vivant dans la pauvreté absolue. Bien qu’au début de la réforme la pauvreté au sens actuel du terme n’existait pas dans les pays en transition, 100 millions de personnes appartiennent aujourd’hui à la catégorie des pauvres (WB 2003b). La proportion de personnes vivant avec moins de 1 dollar des États-Unis par jour atteint des niveaux alarmants en Arménie (12 %), au Tadjikistan (12 %), en Ouzbékistan (19 %) et en République de Moldova (22 %). Le passage à l’économie de marché et l’évolution vers la démocratie n’ont


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pas procuré les mêmes bienfaits dans tous les pays en transition et/ou pour tous les groupes sociaux. Il est communément admis que la deuxième génération de réformes politiques témoigne d’une prise de conscience accrue de la nécessité de prendre davantage au sérieux les faiblesses du marché et du fait que la protection sociale des groupes vulnérables est peut-être l’aspect le plus important des interventions d’intérêt général (UNECE 2003h; WB 2002). Le nombre de réfugiés a beaucoup augmenté au cours des dix dernières années, entraînant de profonds problèmes sociaux. L’éclatement de deux anciennes fédérations, l’Union soviétique et la Yougoslavie, s’est accompagné de conflits militaires et de violences dans les Balkans et le nord du Caucase. Ainsi, quelque 45 millions de personnes (abstraction faite de la Fédération de Russie) vivent désormais dans des pays en proie à la guerre et à des troubles civils. Près de 400 000 personnes ont été tuées et quelque 5,5 millions sont devenues des réfugiés ou des personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Les pays touchés par la guerre ont subides chocs économiques et sociaux de grande ampleur, souvent sources de divisions à long terme dans la société, notamment sur la base des origines ethniques (UNECE 2002d; UNDP 2003). On estime le nombre de personnes déplacées à la suite de conflits à 2,5 millions en Bosnie-Herzégovine et à plus de 1 million au Kosovo uniquement (Serbie-et-Monténégro).5

2 Changement dans l’environnement et mutations urbaines

2.1 Tendances dans le domaine de l’environnement La région de la CEE reste confrontée à de graves problèmes écologiques aux niveaux local, transfrontalier et international, notamment les émissions de gaz à effet de serre, la pollution de l’air et de l’eau, l’appauvrissement de la biodiversité, la production de déchets, les dangers technologiques et les risques que posent à la santé les produits chimiques nocifs. En dépit des progrès réalisés dans certains de ces domaines (réduction des émissions de certains polluants atmosphériques ou utilisation plus rationnelle de l’énergie), des mesures plus efficaces s’imposent pour protéger l’environnement et la santé humaine.6 Parmi les points positifs, de nouvelles conventions régionales et sous-régionales relatives à l’environnement et

5 En Serbie-et-Monténégro et en Bosnie-Herzégovine, ONU-Habitat a lancé un programme visant à faciliter l’installation et l’intégration des réfugiés. Ce programme est axé sur la mise en place de solutions de logement durable dans six municipalités et sur l’assistance aux agents municipaux afin de développer des capacités pour la prise en charge des réfugiés et la mise à disposition de logements sociaux. 6 Les pays en transition les plus avancés ont réussi à réduire dans une large mesure les émissions provenant de sources fixes grâce à l’introduction de nouvelles technologies et de nouveaux produits et à une meilleure gestion. La situation dans la CEI n’est pas comparable--la réduction des émissions provenant de sources fixes est principalement due à l’effondrement du secteur industriel (UNECE 2003g).


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juridiquement contraignantes qui favorisent le développement durable sont entrées en vigueur. La plupart des pays se sont dotés de stratégies nationales de développement durable et d’indicateurs écologiques clefs permettant de suivre l’évolution dans ce domaine. Le processus «Un environnement pour l’Europe» a ouvert dans la région de la CEE de nouvelles perspectives de collaboration propices à un développement durable (UNECE 2002d). La protection de l’environnement et le développement durable figurent au premier rang des priorités de l’Union européenne. En outre, les pays candidats à l’adhésion ont fait de gros efforts pour adopter l’ensemble des lois européennes et harmoniser leurs systèmes de gestion de l’environnement. La région de la CEE s’intéresse de plus en plus près aux problèmes écologiques mondiaux, tels que l’appauvrissement de la couche d’ozone et le réchauffement planétaire dû aux gaz à effet de serre, du fait notamment des conventions internationales et de leurs mécanismes de financement anticipé. Le Protocole de Kyoto a marqué un tournant important dans l’action mondiale menée contre les changements climatiques, mais jusqu’à présent la plupart des pays d’Europe occidentale et d’Amérique du Nord n’honorent pas les engagements qu’ils ont pris en matière de réduction des émissions. En revanche, la plupart des pays en transition se trouvent bien en deçà des niveaux requis, d’où des occasions d’utiliser plus rationnellement les mécanismes de flexibilité prévus dans le Protocole pour limiter les coûts des mesures d’atténuation (UNECE 2003f). Les résultats obtenus en matière d’intensité énergétique different passablement d’une économie à une autre. Malgré une augmentation de 35 % de leur efficacité énergétique depuis 1992, les pays en transition consomment cinq à six fois plus d’énergie par unité de PIB que leurs homologues d’Europe occidentale.7 Cette évolution des politiques environnementales a une incidence sur les établissements humains. Les établissements humains continuent d’utiliser des ressources naturelles (énergie, eau, air, terre) qui sont ensuite consommées, traitées et transportées, ce qui augmente l’impact écologique bien au-delà des limites de ces établissements. Les conditions environnementales qui règnent dans les établissements humains sont devenues un sujet de préoccupation crucial,en particulier du fait des liens forts qui existent entre la croissance économique, la pauvreté et l’environnement (Habitat 2002; 2003). Dans le contexte du développement durable, les différences entre les politiques axées sur les problèmes et les politiques environnementales d’ensemble sont devenues plus prononcées. En Europe occidentale, nombre de problèmes liés à la pollution ont été résolus, mais l’acuité des problèmes environnementaux résultant de la consommation a augmenté. Les pays en transition héritent toutefois des problèmes liés aux sources de pollution en ce qui concerne l’air, le sol et l’eau, ces problèmes étant la 7 La suppression des subventions dans le domaine de l’énergie, dont le niveau reste élevé dans de nombreux pays, contribuerait beaucoup à accroître l’efficacité. Par exemple, si la Fédération de Russie supprimait ses subventions, on estime que l’efficacité énergétique (PIB/énergie) augmenterait de 1,5 %, que la consommation d’énergie baisserait de 18 % et que les emissions de CO2 diminueraient de 17 % (WB 2003a).


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conséquence de techniques industrielles dépassées et d’une absence de politiques environnementales cohérentes. Dans la CEI, les sites contaminés restent une menace pour l’environnement. Parmi ceux-ci figurent: i) les sites industriels pollués par les produits chimiques issus des stocks de déchets dangereux, ii) les zones situées aux abords d’usines métallurgiques contaminées par les métaux lourds, iii) les bases militaires soviétiques polluées par des fuites de combustible et des munitions non explosées, et iv) les zones contaminées par des retombées radioactives--Tchernobyl en Ukraine, Semipalatinsk au Kazakhstan et les villes nucléaires fermées dans la Fédération de Russie (UNECE 2003g).8 2.2 Tendances dans la mise en place d’infrastructures de protection de l’environnement Bien que la pollution industrielle doive souvent faire l’objet de politiques et de mesures d’intervention nationales, les liens essentiels avec le développement durable des établissements humains au niveau local s’articulent autour des trois défis que sont: i) un approvisionnement en eau et un assainissement adéquats, ii) la gestion des déchets solides, et iii) la gestion des transports (UNECE 1997; Wakely & You 2001). La fourniture durable de ces services de base représente une tâche énorme pour les municipalités et a des incidences très importantes pour l’environnement. Cette importance s’est d’ailleurs accentuée au niveau local avec le récent phénomène de décentralisation et de transfert des compétences en matière de gestion des affaires publiques qu’a connu la région de la CEE. Les municipalités sont devenues des «acteurs du changement» du fait de leurs responsabilités concernant la planification et la mise à disposition des infrastructures environnementales et des services sociaux. Cette redistribution des responsabilités, notamment dans les pays en transition, s’est produite juste au moment où les gouvernements commençaient à réduire les dépenses publiques et à s’en remettre de plus en plus aux forces du marché pour stimuler la croissance économique. Les régimes fiscaux et les programmes de subvention ont été sérieusement réévalués, les budgets sociaux ont été réduits et les investissements retardés, si bien que de nombreuses obligations de dépenses se retrouvent sans financement (WB 2000). Les municipalités ont réagi à ces restrictions financières par la réduction des investissements, puis des coûts d’entretien et de réparation et finalement des services. Les processus d’ajustement et les résultats obtenus au cours des dix dernières années ont varié d’un pays à l’autre, d’une ville à l’autre et d’un type de service à l’autre, en function des conditions initiales et de l’ampleur de la crise.

8 Les guerres de l’Europe du Sud-Est ont notamment laissé leur lot de sites contaminés: usines chimiques et raffineries de pétrole détruites ou incendiées, champs de mines, décharges sauvages, stocks de produits pharmaceutiques périmés, fuites de PCB émanant de transformateurs électriques et de véhicules militaires et impacts d’obus à l’uranium appauvri.


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Accès à l’eau et assainissement: l’accent est mis sur la qualité L’accès à l’eau et à des services d’assainissement adéquats dans la région de la CEE figure parmi les meilleurs au monde. Les données disponibles indiquent des progrès, mais la situation reste particulièrement précaire en Azerbaïdjan, au Kirghizistan, en Roumanie, au Tadjikistan et au Turkménistan.9 Le niveau actuel d’accès à l’eau est de 94 %. Bien que les zones urbaines aient la réputation d’offrir un niveau de services plus élevé, près de 3 millions de personnes vivant dans des villes européennes n’ont pas accès à l’eau et elles sont 8 millions à ne pas être reliées à un réseau d’égout (UN-Habitat 2003a). Dans les pays en transition, il est fréquent que l’eau de boisson ne réponde pas aux normes biologiques et chimiques de base. Un taux de raccordement élevé ne signifie pas nécessairement que l’eau courante est de bonne qualité.10 Dans la région de la CEE, 93 % de la population ont accès à des services d’assainissement de base. Comme c’est le cas pour l’approvisionnement en eau, ces services sont particulièrement problématiques en Albanie, en Roumanie et dans la CEI. Les inégalités entre zones urbaines et zones rurales en matière d’assainissement sont beaucoup plus prononcées, en particulier en Ukraine et en Roumanie. Le raccordement à un réseau public d’égout est certes presque la règle dans les zones urbaines, mais ce réseau est fréquemment en très mauvais état, avec des fuites qui menacent de polluer l’eau. La fourniture d’eau potable et de services d’assainissement adéquats constitue donc un problème important dans de nombreux pays et la question de la qualité doit par consequent être explicitement soulignée. Les problèmes sont aggravés par le fait que les gouvernements nationaux, les municipalités et les services municipaux ne sont pas en mesure d’assurer la maintenance du système et de procéder à des investissements. Les taux de fuite des canalisations vont de 30 à 80 %, les compteurs sont rares et les installations de traitement des eaux sont souvent inadéquates. Il est de plus en plus fréquent que l’eau de boisson ne satisfasse pas aux normes en raison de la pollution, d’une mauvaise exploitation des installations de traitement, du manque de désinfection et du mauvais état général des systèmes

9 Les données officielles ne correspondent pas aux observations faites sur le terrain. Par exemple, même si l’on sait qu’il existe de graves problèmes d’approvisionnement en eau en Albanie, en République de Moldova et en Ukraine, les données officielles font respectivement état de taux de distribution de 97 %, 92 % et 98 %. Il en va de même pour l’assainissement: les 100 % de la Géorgie et du Kirghizistan sont élevés par rapport aux constatations faites sur le terrain (WB 2003a). 10 Par exemple, au Bélarus, où les données font apparaître un taux de raccordement en ville de 96 % mais où 34 % des prélèvements ne répondent pas aux normes chimiques, en Géorgie (95 % de raccordements, mais 15 à 16 % des prélèvements sont inférieurs aux normes) et dans la Fédération de Russie (98 % de raccordements, mais 22 % des prélèvements ne répondent pas aux normes chimiques). La régularité de l’approvisionnement fait également problème dans un certain nombre de pays--Arménie, Bélarus, Géorgie, République de Moldova et Ukraine (WB 2003a).


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d’approvisionnement et des réseaux d’égout.11 Dans les zones rurales, l’eau est pompée dans des puits qui sont souvent contaminés sur le plan chimique et biologique. Pour ce qui est de la demande, le recul des revenus et la progression de la pauvreté ont empêché de procéder aux ajustements de prix qui auraient permis d’amortir les coûts et auraient fourni les recettes indispensables (UNECE 2003g). Cette situation n’est manifestement pas viable à terme, mais elle a entraîné un désinvestissement et une dégradation massive de la qualité des services de base (voir encadré 3). Encadré 3: Désinvestissement stratégique dans les services publics de distribution La fourniture d’eau dans les zones urbaines est un monopole, si bien que les clients n’ont guère de choix. À Odessa (Ukraine), la compagnie de distribution d’eau a recouvré ses coûts à 40 % en 1996, et d’autres services de distribution étaient dans une situation similaire. Le déficit total de financement pour tous les services municipaux en Ukraine a été estimé à quelque 50 %. Le prix de l’eau pour les ménages devrait être multiplié par un facteur de 3 à 10 à Odessa pour que les coûts puissent être recouvrés pleinement, mais une telle augmentation est hors de question. Le montant des pensions (qui concernent 45 % de la population d’Odessa) se situe au niveau de pauvreté et les fonctionnaires sont souvent payés avec beaucoup de retard. À cause de ce «désinvestissement stratégique», le système s’est détérioré au point que l’eau n’est plus salubre, qu’elle n’est disponible en gros que pendant 8 à 12 heures par jour et que la pression est variable selon le quartier de la ville ou l’étage de l’immeuble. Les ménages nantis achètent de l’eau en bouteille, mais la plupart des ménages stockent de l’eau du robinet et la traitent eux-mêmes. Source: Mitric S. (1999). Gestion des déchets solides Dans toute la région de la CEE, la plupart des pays se sont attachés à mettre en place des installations efficaces et rentables pour la gestion des déchets solides. En Europe occidentale et en Amérique du Nord en particulier, l’accent est mis sur la prévention et la minimisation de la production de déchets, la récupération et le recyclage.12 La production de déchets constitue un problème majeur dans la plupart des établissements humains étant donné que les décharges continuent d’occuper une surface disproportionnée et que les installations d’incinération des déchets et de traitement des eaux usées exigent de gros investissements. 11 Au Kazakhstan, environ 33 % des systèmes d’épuration des eaux usées ne satisfont pas aux normes de base en matière de maintenance. En Ukraine, quelque 23 % des conduites ont besoin de réparation et 25 % des systèmes de traitement des eaux usées devraient être rénovés (WB 2003a). 12 Une directive récente de l’UE concernant la mise en décharge des déchets prévoit que les États membres doivent réduire la quantité de déchets municipaux biodégradables mis en décharge et fixe des objectifs précis. D’ici à 2006, la quantité de ces déchets doit être réduite à 75 % (en poids) de celle produite en 1995.


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Récemment, les efforts ont été axés sur des stratégies visant à réduire la quantité de déchets urbains biodégradables mis en décharge. Les pays qui obtiennent de bons résultats dans ce domaine recourent à un ensemble de mesures: tri sélectif, traitement thermique (essentiellement incinération avec récupération de l’énergie produite), compostage centralisé (déchets de jardins et déchets alimentaires) et recyclage (papier et carton). C’est apparemment la mise en place de nombreuses installations de tri sélectif associée à l’existence de marchés adéquats pour les matériaux collectés qui permet de réduire notablement la quantité de déchets mis en décharge et d’atteindre un taux élevé de récupération, de recyclage et de compostage (Crowe et al. 2002). D’après des données récentes, le volume de déchets urbains par personne et par an dans les pays en transition est plus faible que ceux enregistrés en Europe occidentale tout en demeurant comparable. Ce volume a diminué au cours des dernières années, mais les chiffres varient d’un pays à l’autre de la région, les États-Unis et l’Islande se plaçant en tête avec plus de 700 kilos par personne. La gestion des déchets solides continue de poser problème dans les pays en transition. Les déchets sont déposés, plus ou moins gratuitement, dans des décharges municipales gérées d’ordinaire par les entreprises de voirie. La plupart des systèmes municipaux de collecte des déchets sont subventionnés, et la création tout comme l’entretien des décharges sont financés sur les budgets municipaux ou les budgets consacrés à l’environnement. En conséquence, d’une part les décharges municipales ne sont pas gérées efficacement, et d’autre part il n’y a aucune incitation à la réduction des déchets, au recyclage ou à d’autres formes plus exigeantes de traitement (UNECE 2003g). En outre, il n’existe pas d’infrastructures sûres pour l’élimination des déchets dangereux.13 Le recyclage en est à un stade rudimentaire. Les expériences sont encore limitées (Cracovie, Budapest, Riga) pour ce qui est de la collecte de papier, de vieux métaux, de déchets électriques et électroniques, et d’éléments biodégradables ou dangereux des déchets solides urbains. Bien que la plupart des pays appartenant à la première vague d’adhésion à l’UE aient élaboré des stratégies de gestion des déchets, il n’existe pas de plan de mise en œuvre ni d’études de faisabilité. Dans l’ensemble, les pays recourent à des instruments contraignants. Une redevance est en général prélevée sur les déchets urbains. Elle est normalement proportionnelle au volume des déchets, mais dans certains pays il s’agit d’une somme forfaitaire par ménage (Hongrie ou Lituanie). La Bulgarie a opté pour une solution intéressante, à savoir que les ménages acquittent une taxe sur les ordures ménagères calculée d’après la valeur de leur

13 Les décharges non contrôlées et mal gérées constituent un danger environnemental et sanitaire particulièrement grave. Des déchets de tout type, y compris les ordures ménagères et les déchets industriels et médicaux, y sont déposés. Les déchets sont incinérés à ciel ouvert et les fumées contenant des substances toxiques (dioxines, furannes) constituent une source de pollution atmosphérique grave.


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bien immobilier. Certains pays infligent des amendes pour non-conformité (Estonie ou Hongrie) ou imposent des taux plus élevés pour les déchets dangereux ou toxiques (Lettonie) (DHVCR 2001). Transports La pollution atmosphérique due aux transports, c’est-à-dire en particulier au dioxide de soufre, au dioxyde d’azote, aux particules et aux hydrocarbures, a été réduite en Europe occidentale et en Amérique du Nord, essentiellement grâce aux améliorations techniques apportées aux véhicules. Si la qualité de l’air dans les villes et les agglomérations s’est considérablement améliorée au cours des dix dernières années, elle demeure encore problématique. Les améliorations techniques ont été annulées par l’augmentation du trafic et du poids moyen des véhicules (UNECE 2003f). Les grandes zones urbaines, en particulier, sont de plus en plus encombrées, ce qui accroît la pollution atmosphérique pendant les heures de pointe.14 Dans les pays en transition, la pollution due à des sources mobiles a augmenté de manière disproportionnée, en raison non seulement de l’accroissement rapide du parc automobile mais également d’autres facteurs: âge et état des véhicules, structure fiscale inadéquate, prescriptions insuffisantes en matière d’inspection, et utilisation de carburant au plomb. Le parc automobile a augmenté au cours des dix dernières années dans la plupart des pays de la CEE, mais cette augmentation a atteint des niveaux sans précédent dans les pays en transition, en dépit de la récession qui a frappé nombre d’entre eux. Les taux de croissance vont de 10 à 15 % au minimum en République tchèque et en République de Moldova, à 130 % en Roumanie et 120 % dans la Fédération de Russie. La Roumanie compte 39 véhicules pour 1 000 habitants et la Slovénie 424, la plupart des pays se situant entre 200 et 350. Cette croissance est due à une combinaison de facteurs: existence d’une demande comprimée, importance de l’économie souterraine et écarts de revenus dans ces pays. Les données par ville sont rares mais confirment que le parc automobile progresse davantage dans les agglomérations. Au cours des dix dernières années, le taux de motorisation a augmenté de 106 % à Varsovie, 85 % à Prague, et bien plus encore dans la Fédération de Russie où cette progression à atteint 196 % à Moscou et 207 % à Saint-Pétersbourg. Parallèlement, l’accroissement du parc automobile a entraîné une augmentation du nombre de déplacements en voiture particulière (par personne et par jour) de l’ordre de 10 % en Europe occidentale et de 70 % en Europe centrale et orientale (ECMT 2002).

14 La politique européenne des transports: l’heure des choix mentionne que les coûts externs dus à l’encombrement du trafic routier représentent à eux seuls 0,5 % du PIB dans l’UE. En outre, selon ce rapport, si la croissance du trafic n’est pas inversée, les émissions de CO2 dues au transport devraient augmenter de quelque 50 % entre 1990 et 2010.


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Cette évolution rapide exerce des pressions importantes sur la gestion de l’infrastructure des transports et des services municipaux (parking, transports en commun, etc.). Les transports publics, en particulier dans les pays en transition, ont perdu l’avantage compétitif dont ils disposaient. Les transports urbains sont confrontés à trois grands problèmes. Premièrement le manque de fonds permettant d’assurer des transports publics de bonne qualité. Les municipalités ont du mal à mobiliser les fonds suffisants, et la prise de décisions aux différents niveaux d’administration concernant les tarifs, les réductions, les indemnisations et les subventions demeure difficile. Deuxièmement, des obstacles s’opposent à la réduction du poids des subventions grâce à un recouvrement progressif des coûts pour les services fournis. En ce qui concerne la demande, la pauvreté et la relativement faible progression des salaires, associées à une augmentation du coût des produits alimentaires et des services essentiels, rendent le processus d’ajustement particulièrement difficile. De nombreux groupes, comme les retraités à Sofia et à Riga ou les anciens combattants à Saint-Pétersbourg, bénéficient de tarifs réduits et ne veulent pas perdre ce privilège. Troisièmement, l’héritage du système de transports publics précédent détermine pour beaucoup le niveau et la qualité des services. Dans les pays d’Europe centrale et orientale les plus prospères, on trouve surtout des monopoles publics souvent inefficients, tandis que dans la CEI des compagnies publiques et privées coexistent, ces dernières étant soumises à des degrés divers de réglementation (Lovei et al. 2000; Mitric 1999). 2.3 Tendances urbaines Les mutations urbaines dans la région de la CEE procèdent à des tendances économiques, sociales et environnementales, mais la manière spécifique dont les établissements urbains se développent et progressent dans les différents pays est également déterminée par les politiques urbaines, la planification et la culture. L’urbanisation et les possibilités de développement durable sont de plus en plus déterminées par la mondialisation, la démocratisation et la compétitivité.15 Il existe un lien étroit entre l’urbanisation et le développement économique et humain--les pays ayant des taux d’urbanisation supérieurs à 70 % ont des economies bien développées et un indicateur de développement humain élevé (UNDP 2003). La région de la CEE est très largement urbanisée, plus de 75 % de la population étant concentrés dans les zones urbaines, ce qui entraîne des problèmes de plus en plus complexes. Le taux d’urbanisation en Europe occidentale est de 80 % et il atteint 90 % au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. Les pays en transition ont un taux d’urbanisation moyen proche de 61 % mais il est considérablement plus élevé dans les grands pays, c’est-à-dire dans la Fédération de Russie (77,7 %), en Pologne (65,6 %), en République tchèque (74,7 %) et en Hongrie (64 %).

15 Il a été reconnu sur la scène internationale que des problèmes urbains devraient occuper une place centrale dans les programmes de développement durable aux niveaux national et mondial. Le programme pour l’habitat a constitué un tournant car il proposait des mesures socialement et écologiquement durables en faveur des villes. Il a également montré que la bonne gestion des villes était une condition essentielle à un développement durable.


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À l’exception de sept mégapoles --New York, Los Angeles, Paris, Istanbul, Moscou, Londres et Chicago—les grandes villes de la région ont en général moins de 3 millions d’habitants avec des densités moyennes et une population stable ou à faible croissance (c’est-à-dire une croissance inférieure à 1 %).16 Selon les projections, la croissance annuelle des villes en Albanie, au Tadjikistan et en Ouzbékistan est de l’ordre de 2 % (UN-Habitat 2002). Près de 45 % de la population vit dans des villes moyennes de 100 000 à 200 000 habitants.17 Défis à relever en matière de durabilité économique et d’équité sociale Avec la mondialisation de l’économie et l’intensification de la division internationale du travail, les villes, dans toute la région de la CEE, sont devenus des plates-formes de croissance économique et de développement des entreprises. New York, Los Angeles, Paris et Londres figurent parmi les villes les plus importantes du monde -- ce sont des centres de direction et de contrôle des opérations en matière de commerce, de finance et de gouvernance mondiale. Les fonctions économiques des villes se sont diversifiées, mais la production de biens et de services a bénéficié des économies d’échelle, de l’accès à un réservoir de ressources humaines qualifiées et d’une masse critique de clients. Les zones urbaines assurent ainsi une part croissante du revenu national (Cavallier 1998; UNECE 1998). Cette croissance économique a permis une amélioration de l’infrastructure, de l’éducation et des services sociaux et a créé des activités génératrices de revenus pour les pauvres. Inversement, en l’absence d’une économie urbaine saine, il ne serait pas possible d’assurer la fourniture des services essentiels qui définissent la qualité de vie. En dépit de la réussite économique notable des grands centres urbains de la région de la CEE aujourd’hui, la mondialisation a exacerbé la polarisation sociale et la pauvreté urbaine. Il est maintenant admis que les problèmes associés à la dégradation de l’environnement et à la polarisation sociale sont concentrés dans les villes. On reconnaît aussi de plus en plus que, pour être viables, les réformes visant à régler ces problèmes doivent porter simultanément sur les questions économiques, sociales et environnementales, l’accent étant mis cependant sur les solutions appropriées au niveau local et équitables d’un point de vue social. Cela implique de nouveaux modèles de gestion des affaires publiques avec une

16 La région de la CEE compte 100 villes de plus de 1 million d’habitants (UN-Habitat 2002). 17 La synergie entre les zones rurales et les zones urbaines joue un rôle particulièrement important dans le développement national. Les zones urbaines et les zones rurales constituent des marchés interdépendants liés par les mouvements des personnes, des biens, des services, de l’information et de la technologie. Bon nombre des préoccupations relatives au développement rural recoupent les objectifs urbains, y compris le besoin de soutenir l’agriculture par des services et des marchés et de gérer la croissance des petites villes, qui font souvent partie d’une structure de gestion plus vaste recouvrant à la fois des établissements ruraux et des établissements urbains (WB 2000).


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décentralisation des responsabilités de l’État au niveau local, une démocratisation du processus décisionnel et une consultation effective du grand public. Dans les pays en transition, les réformes destinées à transformer une économie planifiée en une économie de marché ont encore ajouté à la complexité de la réalisation d’un développement durable des villes. L’intégration de ces économies au sein des marchés de la CEE a offert d’importantes possibilités d’accroître la prospérité économique et le bien-être social des citadins. Les villes des pays en transition sont demeurées des centres de croissance économique, d’innovation technique et de diversité culturelle. Dans de nombreux pays, cependant, la protection sociale a considérablement diminué et les contraintes budgétaires ont nui à la qualité de l’infrastructure sociale et des services sociaux. Ces problèmes sont devenus particulièrement aigus dans les grands centres urbains où la dégradation des conditions de vie s’accompagne d’une polarisation sociale rapide, d’une progression de la pauvreté et d’une dégradation de l’environnement (Buckley & Mini 2000: Tsenkova 2003b). La progression de la pauvreté urbaine constitue l’un des problèmes les plus graves de la région. Si la pauvreté, l’exclusion sociale et l’inégalité sont bien plus prononcées dans les pays en transition, elles font cependant partie intégrante du paysage social des grandes agglomérations dans toute la région de la CEE. Cette évolution hypothèque les efforts visant à assurer la prospérité et à améliorer la qualité de vie d’une manière durable. Les populations pauvres des villes sont extrêmement vulnérables aux chocs économiques; elles n’ont pas accès aux services, ne sont pas protégées par des mesures de sécurité et ne sont pas représentées au plan politique. Les enfants sont particulièrement exposés, étant donné que les femmes travaillent et que des services de garde d’enfants adéquats font souvent défaut. Les désavantages qui se cumulent, souvent en fonction du sexe, de l’âge et de la race, creusent des écarts sociaux entre les différents groupes de la société, les catégories de personnes à faible revenu, les familles monoparentales ou les ménages dont le chef de famille est une femme étant souvent les plus mal lotis.18 Dans ce contexte, les réformes visant à promouvoir la stabilité et l’équité sociales doivent constituer un élément clef des stratégies nationales en matière de développement durable des établissements humains. L’expérience récente donne à penser que la meilleure façon de prendre en compte cette nécessité est d’adopter de nouveaux schémas de gestion démocratique axés sur les gens et faisant participer toutes les couches de la société (Allen & You 2002). Dans l’espace urbain, cette 18 Il est largement admis que, dans les pays en transition, les femmes ont été beaucoup plus touchées que les hommes par la dégradation de la conjoncture sur le marché du travail. À la suite de cette austérité sur le plan macroéconomique, les femmes ont vu disparaître des prestations non salariales et des services auxquels elles avaient accès auparavant. L’écart de remuneration entre les sexes, bien qu’il se rétrécisse de manière générale, demeure de l’ordre de 25 à 30 %. Ces écarts de salaire, qui s’ajoutent au triple fardeau des femmes--travail, famille et soins des parents vieillissants.


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réorientation exige une nouvelle génération de politiques municipals--aménagement de l’espace, logement, transports et fourniture de services urbains--qui favorisent l’équité sociale et des solutions enracinées dans la communauté. Défis en matière de viabilité du point de vue écologique Les politiques de protection de l’environnement visent à réduire les atteintes à l’environnement dues à l’exploitation croissantes des ressources naturelles ainsi qu’aux rejets de déchets et aux émissions dans les zones urbaines. Les progrès enregistrés jusqu’à présent sont inégaux et aucune amélioration notable de la qualité de l’environnement urbain (par exemple, réduction de la pollution atmosphérique, du bruit et du nombre d’accidents de la circulation et recul de la dégradation des zones vertes) n’a été signalée. L’impact du développement urbain sur l’environnement dans son ensemble (par exemple, conversion de terres agricoles et de zones naturelles à cause de l’expansion urbaine, émissions de dioxyde de carbone et d’oxydes d’azote dues au chauffage et aux transports) demeure une menace (UNECE 2002d). Les resources naturelles nécessaires à la construction et au fonctionnement des systèmes urbains (matériaux de construction et combustibles fossiles) ont également alourdi l’«empreinte écologique» des villes, qui affecte souvent les écosystèmes bien au-delà de la zone urbaine. Le développement urbain dans la région de la CEE reste dans une large mesure caractérisé par l’expansion spatiale et une croissance extensive. Un certain nombre de facteurs, dont les changements économiques et démographiques, l’augmentation du pouvoir d’achat et une mobilité accrue, ont facilité la croissance de la consommation par habitant dans les zones urbaines. La suburbanisation s’est trouvée accentuée par le fait que les consommateurs préfèrent vivre à la périphérie des villes. Les tendances à la décentralisation sont devenues encore plus marquées en matière de développement industriel. Les sites suburbains ou non urbains sont moins chers, permettent un accès aux principaux réseaux de transport et offrent un stationnement facile et des installations aux usines et aux entreprises de gros. Les villes se sont souvent diluées et sont devenues des conurbations diffuses, constituées de zones à faible densité connectées par des réseaux de routes et de services techniques. Les pôles périphériques font désormais partie intégrante du paysage dans les agglomérations (UNECE 1998; 1997). Dans une certaine mesure, les différents types de développement urbain (densification contre poursuite de l’expansion spatiale) peuvent être attribués aux différents stades du processus d’urbanisation, reflétant le niveau de développement économique et industriel du pays ou de la région. Parallèlement au processus d’expansion spatiale ou d’étalement des villes, la course au développement du centre dans les villes à forte croissance s’est poursuivie. La densité des centres-villes a augmenté et les activités à forte rentabilité se sont développées, au détriment des activités économiques moins viables comme les logements à loyer modéré (Brebbia et al. 2002; Katz & Lang 2003).


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III DÉVELOPPEMENT DURABLE DES

ÉTABLISSEMENTS HUMAINS DANS LA RÉGION DE LA CEE: PROGRÈS ET PROBLÈMES

C’est à la lumière des objectifs et engagements du Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21 (A/RES/S-19/2) et du Plan d’application de Johannesburg que nous examinerons les progrès réalisés en matière de développement durable des établissements humains dans la région de la CEE. Eu égard à la contribution essentielle que les villes peuvent apporter aux efforts menés en faveur du développement durable, l’accent est mis sur la viabilité urbaine et les priorités régionales présentées dans la Stratégie de la CEE pour une qualité de vie durable dans les établissements humains au XXIe siècle (ECE/HBP/120). En raison de la diversité des réponses, et des principaux problèmes soulevés par les mutations économiques, sociales et environnementales, ce rapport porte essentiellement sur des questions spécifiques, les bonnes pratiques et l’innovation au cours des cinq dernières années. L’évaluation se concentre sur quatre domaines thématiques principaux: i) gestion des villes et des affaires publiques urbaines; ii) aménagement du territoire dans l’optique de la durabilité; iii) administration des biens fonciers; et iv) offre de logements à des prix abordables. L’analyse met en lumière les grandes avancées réalisées en ce qui concerne les multiples aspects de la durabilité ainsi que les nouveaux problèmes et les nouvelles perspectives. 1 GESTION DURABLE DES VILLES ET DES AFFAIRES PUBLIQUES URBAINES Les pays de la région de la CEE se sont efforcés, à des degrés divers, de trouver des solutions pour garantir la durabilité des établissements humains en élaborant des strategies nationales de développement durable.19 Ces efforts se sont certes traduits par la création d’une structure étayant l’action locale, mais les initiatives visant à créer un contexte législatif, institutionnel et fiscal global qui permette de parvenir véritablement à un développement urbain durable ont été limitées. En dépit des progrès réalisés, les politiques environnementales et économiques, en l’absence de coordination, ont souvent des objectifs contradictoires et vont parfois même à l’encontre des objectifs d’équité sociale (UNECE 2002d).20 Les villes et

19 Ce processus a été appuyé par le programme Capacités 21 en Europe et dans la Communauté d’États indépendants. Lancé par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) en 1992, il fait intervenir les pouvoirs publics, la société civile et le secteur privé pour atteindre les objectifs d’Action 21 ainsi que pour mettre au point des outils de bonne gouvernance démocratique. 20 Certains pays ont essayé des instruments divers pour améliorer la cohérence des politiques--évaluation de l’impact sur l’environnement et sur l’économie, audits urbains, indicateurs de la


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les administrations locales sont les principaux artisans du changement et l’élément moteur de la mise en œuvre d’Action 21 dans la région de la CEE. Pour relever le défi que constitue la durabilité à l’heure de la mondialisation, un certain nombre d’autorités locales ont mis en place des coalitions et des partenariats dans le but de créer des villes caractérisées par le dynamisme économique, l’ouverture sociale et le souci de l’environnement. La gestion des villes s’est avérée être un facteur critique de succès et un important catalyseur de changement. 1.2 Progrès réalisés La gestion des villes en faveur d’un développement durable exige un processus de prise de décisions prenant en considération simultanément la vitalité économique, le bien-être social et l’intégrité écologique de la ville. Elle favorise la mise en place de programmes et de services qui permettent de tenir réellement compte des multiples aspects de la durabilité grâce à des actions menées en collaboration. Par le biais d’approches novatrices et dynamiques, elle encourage une gestion démocratique et intégrant tous les groupes sociaux à l’écoute des citoyens et des principales parties prenantes (UNECE 1996; 1997). Pour soutenir la vitalité économique, la gestion des villes favorise le développement d’une base économique diversifiée et compétitive grâce à une structure urbaine fonctionnelle facilitant une utilisation efficace des sols et le mouvement rationnel des personnes, des biens et de l’information. Reconnaissant que ces processus sont dynamiques, elle met l’accent sur la flexibilité et la diversité en matière de développement économique local. L’objectif global de bien-être social consiste à développer et maintenir des communautés fortes et équitables dans lesquelles les habitants ont un accès égal aux services et aux possibilities d’améliorer leur qualité de vie. Pour faciliter ces processus, la gestion des villes met l’accent sur l’équité, la diversité, la participation et le partage des responsabilités. Toute une gamme de services collectifs et sociaux sont fournis aux citadins pour les aider à améliorer leur qualité de vie. Un élément important du bien-être social est l’accès à des logements d’un prix abordable qui correspondent aux besoins des ménages. L’intégrité écologique a trait à la conservation et à la gestion de toutes les resources naturelles dans la structure urbaine de manière à réduire l’incidence néfaste que celle-ci peut avoir sur les problèmes environnementaux mondiaux, à maximiser les retombées environnementales positives des investissements publics qualité de vie. Parmi les autres outils expérimentés on peut citer des comités interministériels chargés des questions environnementales en Norvège et en Belgique; une evaluation environnementale du budget au Danemark; et la mise en place de commissaires autonomes chargés de favoriser l’intégration des politiques fédérales au Canada. L’existence de services d’audit indépendants, a amené les pouvoirs publics à prendre l’habitude de justifier la validité de leur action dans la perspective du développement durable.


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et privés et à promouvoir un environnement propre, sain et durable. La gestion des villes reconnaît la nécessité d’éviter une dégradation de l’environnement grâce à une gestion des catastrophes écologiques et au respect des normes environnementales. L’accent est mis sur la réduction de la consommation d’énergie et la promotion de stratégies efficaces de gestion des déchets. Les pratiques institutionnelles d’un certain nombre de villes de la région de la CEE illustrent la mise en œuvre de cette approche. Des villes telles que Fribourg (Allemagne), Barcelone (Espagne), Édimbourg (Royaume-Uni), Copenhague, Groningue (Pays-Bas) et bien d’autres ont mis en pratique avec succès leur vision d’une ville viable grâce à un large éventail de mesures et de politiques (voir l’encadré 4). Encadré 4: La campagne des villes européennes durables L’engagement en faveur de la durabilité et de la mise en œuvre d’Action 21 au niveau local a pris de l’ampleur dans toute la région de la CEE. Quelque 6 400 municipalités ont entrepris des initiatives locales inspirées d’Action 21. La Charte d’Aalborg, cadre permettant d’assurer le développement local durable et d’engager des processus locaux au titre d’Action 21, a contribué à propager une culture des bonnes pratiques et de l’excellence. La Campagne des villes européennes durables, lancée en 1994, rassemble 2 000 municipalités d’Europe et 10 réseaux de villes, grandes et petites, participant à la mise en œuvre de pratiques locales de développement durable inspirées d’Action 21. Les villes de Ferrare (Italie), d’Heidelberg (Allemagne) et d’Oslo ont remporté le Prix européen de la ville durable en 2003. Aux États-Unis et au Canada, le mouvement en faveur de communautés durables, saines et vivables bénéficie d’un large soutien de la part des associations communautaires et des organisations à but non lucratif. Les programmes des pouvoirs publics et les initiatives de financement aux niveaux fédéral et provincial constituent souvent un cadre permettant d’apporter un soutien compétitif à ces coalitions et partenariats locaux. Dans de nombreuses communautés, rurales et urbaines, les questions de développement durable sont abordées de manière holistique. Chattanooga au Tennessee, Seattle et Minneapolis (États-Unis) et Vancouver (Canada), ont obtenu des distinctions nationales pour les stratégies novatrices qu’elles ont mises en place afin de créer des communautés écologiquement saines, économiquement prospères et socialement équitables. Dans toute la région de la CEE, des villes et des organisations de la société civile fournissent de bons exemples de coopération entre les villes et de mise en commun des expériences. Parmi les associations/réseaux principaux de collectivités locales on peut citer l’Association des villes et régions pour le recyclage, le Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE), Énergie-cités, Eurocities, le Conseil international pour les initiatives écologiques locales (ICLEI), l’Union des villes


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de la Baltique et le projet villes saines de l’Organisation mondiale de la santé.21 De nombreuses organisations professionnelles se sont associées à ces efforts pour soutenir la mise en œuvre d’initiatives en matière de développement durable. 1.2 Problèmes et possibilités Intégration et suivi des politiques Pour assurer la transition vers un développement permettant d’assurer la viabilité urbaine, il faut adopter une approche intégrée de l’élaboration des différentes politiques afin de poursuivre des objectifs cohérents au niveau intersectoriel, ce qui dans la pratique exige une coopération horizontale entre les responsables des politiques sectorielles publiques ainsi qu’entre les secteurs public et privé. D’une part, la fragmentation des pouvoirs et des responsabilités et l’attitude qui consiste à dire «pas pendant mon mandat» constituent un obstacle à l’institutionnalisation d’une gestion durable des villes et d’une collaboration plus efficace.22 D’autre part, le morcellement de l’administration urbaine a entraîné la création d’une multitude de partenariats ad hoc œuvrant en faveur de la croissance économique ou de l’ouverture et de la justice sociales (UNECE 2002b). Ces partenariats ou coalitions dont les intérêts sont parallèles, ou parfois concurrents, vont à l’encontre d’une approche intégrée de l’élaboration des politiques et nuisent à sa concrétisation. Dans les pays en transition, il existe généralement un cloisonnement entre les diverses politiques urbaines aux différents niveaux de l’administration et l’environnement est souvent l’élément le moins pris en considération. L’absence d’intégration des politiques et de cooperation entre les institutions constitue également un problème dans de nombreuses autres municipalités de la région de la CEE (UNECE 2003g). Afin de surmonter ces difficultés, certaines villes ont introduit des systèmes de gestion intégrée pour parvenir à une coordination plus efficace des différentes politiques et rendre compte de ces politiques aux citoyens, ainsi que pour procéder à un suivi et une évaluation efficaces des politiques et de leur impact sur l’environnement (voir l’encadré 5). Il existe plusieurs outils de gestion environnementale tels que le Programme de management environnemental et d’audit, la norme ISO 14001, l’évaluation de l’impact sur la santé et des indicateurs de durabilité, mais leur utilisation est loin d’être répandue.

21 Le CCRE, qui représente quelque 100 000 autorités locales et régionales de 29 pays est un partenaire actif de la Campagne des villes européennes durables et il encourage les pratiques favorisant le développement durable. 22 Un des problèmes caractéristiques causés par l’absence de coordination horizontale entre les secteurs est la segmentation des activités de planification concernant l’utilisation des sols, la mobilité et la qualité de l’air qui relèvent chacune de services différents. La même remarque s’applique à la gestion de l’eau et l’aménagement du territoire (EUWG-Management 2003).


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Encadré 5: Bonne intendance de l’environnement L’engagement de Calgary (Canada) en faveur d’un développement durable tenant compte à la fois des besoins d’une cité en pleine croissance et du souci de protéger l’environnement naturel constitue la raison principale pour laquelle cette ville attire autant les gens, les enterprises et les opportunités. Calgary intègre des objectifs sociaux, économiques et environnementaux axés sur la durabilité dans un processus de prise de décisions coordonné afin de maintenir un niveau de vie élevé, l’harmonie sociale et la qualité de l’environnement. Les considerations environnementales jouent un rôle important dans les plans pour la croissance, le développement et le fonctionnement de la ville. Le conseil municipal s’est engagé à être l’élément moteur des efforts déployés pour conserver, protéger, et améliorer l’environnement de la ville, ainsi que pour en assurer la pérennité. Calgary possède le premier système de transports léger sur rail à énergie éolienne d’Amérique du Nord, qui a permis de réduire les émissions de CO2 de 26 000 tonnes par an et d’éliminer 7,5 millions de trajets domicile-travail. La ville a investi dans la mise en place d’un système global de gestion des eaux usées et des déchets solides et elle est devenue la première ville d’Amérique du Nord à obtenir la certification ISO 14000 constitue la norme internationale la plus stricte en matière de gestion environnementale. Source: City of Calgary, Our Environmental Stewardship – A Special Report to Citizens 2003. Faire face aux problèmes budgétaires Pour pouvoir gérer les villes de manière durable, il faut disposer des resources nécessaires. Récemment, la «crise financière de l’État» a engendré de graves problèmes en matière de gestion urbaine dans la région de la CEE. Les municipalités, en particulier dans les pays en transition, se sont vues déléguer de nouvelles responsabilités sans avoir pour autant à leur disposition les ressources requises pour assurer des investissements de plus en plus pressants. Dans les régions désavantagées et les zones connaissant un déclin économique, les contraintes budgétaires ont entraîné une érosion systématique de la qualité des services essentials--eau, assainissement, transports publics (Buckley & Mini 2000). En outre, la mondialisation a réduit l’aptitude des pouvoirs publics, aux niveaux central et local, à gouverner de manière traditionnelle et linéaire. Les responsables politiques se sont adaptés à cette situation en adoptant un mode d’administration plus souple, différencié et fragmenté et en agissant par l’intermédiaire de réseaux et de coalitions. La décentralisation budgétaire a entraîné une rivalité intense entre les municipalités, qui se font souvent concurrence pour attirer les entreprises, les investissements et les commerces, même si elles doivent ensuite en supporter les conséquences importantes en termes d’embouteillages et de pollution (UNECE 2002b). Face à cette crise financière, diverses modalités, traditionnelles et novatrices, de fourniture de services ont été expérimentées. On relève des différences énormes entre les pays, et entre les régions au sein des pays, quant aux conditions leur permettant d’innover en matière de services. Certains pays membres de la CEI, qui sont englués dans les conflits, et dont les ressources et la capacité institutionnelle


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sont déjà très insuffisantes, ne peuvent procéder qu’à peu d’interventions, comparés à un pays stable doté d’une démocratie représentative. L’expérience montre certes qu’il n’existe pas de solution unique pour tous les pays dans le domaine des services, mais la tendance en matière d’infrastructure durable indique un abandon progressif des solutions gérées par l’État au niveau central. Il y a toujours intervention et financement de la part des pouvoirs publics mais ces derniers ne fournissent pas nécessairement eux-mêmes les services. En raison des économies d’échelle, il est difficile de faire face à la concurrence du marché (dans les secteurs de l’eau, de l’assainissement et de l’électricité), si bien que la décentralisation de la fourniture de services est devenue une solution faisable, certaines activités, telles que la gestion des déchets, le recyclage et les transports publics, étant confiées à des sous-traitants et privatisées (WB 2002). Des modes de fourniture de services plus compétitifs, fondés sur des partenariats public/privé et des initiatives des collectivités ont été introduits pour faciliter la mise en œuvre de solutions durables dans le contexte des établissements humains. Intervention des parties prenantes Une bonne administration urbaine devrait inclure toutes les parties prenantes et chercher à être efficace grâce à un partage des tâches en fonction des capacités relatives des partenaires. Elle s’appuie sur une stratégie visant à surmonter la polarisation sociale et la fragmentation politique en faisant de la ville une organisation incluant tous les groupes sociaux, dans laquelle les pouvoirs publics locaux, les entreprises privées et les organisations bénévoles travaillent ensemble pour créer un espace à la fois viable et vivable. L’intégration des responsabilités, des capacités et des ressources financières du secteur public et du secteur privé, pour la mise en œuvre de projets conformes au principe du développement, durable soulève cependant de sérieuses difficultés. Les restrictions budgétaires qui frappent le secteur public et le recours aux capitaux privés ont conduit à une fragmentation de la fourniture de services, les promoteurs n’investissant que dans les parties du projet qui leur rapportent des bénéfices. La participation des organisations bénévoles et des citoyens n’est souvent que symbolique (UNECE 2002b). Une participation véritable du public est nécessaire pour que des politiques de gestion durable des villes soient mises en œuvre au niveau des collectivités. La participation des citoyens à la gestion publique est prévue par la loi dans la plupart des pays de la région de la CEE, mais la mesure dans laquelle ce principe est réellement appliqué dépend essentiellement de l’existence d’une tradition démocratique à cet égard. 2 AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

La concrétisation du concept de développement durable implique un engagement à long terme en faveur de la vitalité économique, du bien-être social et de l’intégrité écologique. Dans le domaine de l’urbanisme, cela consiste à mettre en œuvre un ensemble d’objectifs, de politiques et d’initiatives conformément aux priorités et


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aux programmes locaux. Dans la region de la CEE, les approches de la croissance et de la rénovation urbaines dans la perspective d’un développement durable sont guidées dans la pratique par les principes énoncés dans les Directives pour la planification et la gestion d’un habitat compatible avec un développement durable (ECE/HBP/95) (UNECE 1996). Dans ce contexte, l’aménagement du territoire, aux niveaux régional et local, suppose une coordination de l’action de différents pouvoirs publics--ministères, services des administrations locales, autorités régionales et transfrontières. En outre, les planificateurs sont encouragés à créer des partenariats avec des entreprises et des organisations bénévoles. Ce sont là des tâches particulièrement délicates pour toutes les professions, notamment dans les pays en transition qui sont encore en train de mettre en place un nouveau cadre institutionnel pour l’aménagement. Des études et des rapports nationaux sur un aménagement durable du territoire dans la région ont mis en exergue plusieurs tâches communes à réaliser (Brebbia et al 2002; UNECE 2002b): a) Parvenir à un meilleur dosage des utilisations des sols et des densités dans la structure urbaine afin d’offrir un éventail complet de fonctions urbaines--logements, emplois et services—de manière à réduire les déplacements sur de grandes distances que ce soit pour le travail, les courses ou les affaires. Pour être efficace, l’utilisation des sols doit être compatible avec les objectifs sociaux et environnementaux; b) Engager un processus de revitalisation des centres-villes et des rues principales où l’on trouve au même endroit à la fois un mélange et une forte concentration d’utilisations professionnelles, résidentielles et autres. Avec un investissement adéquat permettant de moderniser et de rénover les infrastructures et le parc de logements existants, ces zones peuvent offrir des logements proches des services et toute une gamme de styles de vie; c) Développer et favoriser la rénovation des grands ensembles grâce à des initiatives novatrices dans les domaines financiers, technologique et réglementaire et à des projets de démonstration. Mettre l’accent sur la suppression des obstacles à l’investissement, faciliter la rénovation urbaine à petite échelle grâce à des efforts concertés et à l’initiative personnelle; d) Encourager une large participation, renforcer l’engagement communautaire et promouvoir des politiques et des programmes d’aménagement compatibles avec le développement durable; renforcer l’identité de la communauté en créant des lieux de rencontre, des espaces publics et des zones piétonnes et en préservant les bâtiments historiques et les beaux sites urbains; e) Offrir un éventail de possibilités culturelles et récréatives grâce à l’utilisation efficace des zones naturelles; maintenir un système d’espaces libres, de parcs, de vallées fluviales et de berges intégrés et reliés entre eux; protéger l’habitat et les ressources naturelles dans ces zones;


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f) Offrir une infrastructure en matière d’eau et d’assainissement qui réponde aux besoins de la communauté locale tout en allant dans le sens des objectifs environnementaux; améliorer considérablement l’infrastructure de manière à réduire les rejets d’eaux usées et ruissellements urbains non traités et accroître la capacité de l’infrastructure à répondre à la croissance et à la densification urbaines; g) Améliorer et étendre le système de transport afin de faire face au réajustement de l’économie urbaine et d’assurer la compétitivité des transports publics. Maximiser l’efficacité, compléter les services de transports urbains conventionnels par des services spécialisés visant des segments spécifiques du marché, améliorer le rendement énergétique et promouvoir des modes de transport de substitution. La mise en œuvre de ces tâches témoigne certes d’un engagement en faveur de la durabilité, mais jusqu’ici les évaluations de l’efficacité et l’efficience de leur exécution sont limitées. Les études comparatives se concentrent souvent sur les arrangements institutionnels et juridiques et sur des aspects spécifiques de l’application des plans dans certaines villes et/ou certains quartiers. Il faudrait adopter une approche plus systématique pour faciliter le processus et diffuser les bonnes pratiques (UN-HABITAT 2002, UNECE 2000). 2.1 Progrès réalisés Il importe de noter que les pays d’Europe occidentale procèdent systématiquement à des réexamens des plans stratégiques régionaux ainsi que des plans nationaux d’aménagement de l’espace portant sur des questions de durabilité. Les pays d’Europe centrale et orientale ont adopté ces pratiques avec plus ou moins de succès. La planification régionale prend de l’importance en République tchèque, en Slovénie, en Slovaquie, en Pologne et en Bulgarie. Au Canada et aux États-Unis , la planification régionale tend à être limitée en raison des pouvoirs importants dont jouissent les provinces/États et de l’absence d’intervention fédérale. Au niveau local, la diversité est bien plus prononcée, les plans directeurs, les plans communautaires, les plans structurels de secteur et les programmes d’aménagement étant des exemples des différents documents relatifs à la planification approuvés à divers niveaux de compétence dans la region (UNECE 2002b). L’expérience récente a montré qu’un certain nombre de villes avaient choisi de lancer un processus de planification stratégique, s’accompagnant, à des degrés divers, de consultations du public pour définir des priorités et objectifs communs. Ces plans sont établis en vertu des principes du développement durable et des cadres fixés en la matière. On peut citer notamment les plans stratégiques de Vienne, de Londres, de Seattle, de Calgary, de la région de Vancouver, de Varsovie, de Sofia, de Prague, de Vilnius et de Riga. De nombreuses collectivités locales dans toute la région de la CEE ont désormais recours à la planification stratégique (Tsenkova 2003b). Cette approche, au niveau de la ville/du quartier repose en général sur la définition d’une conception d’ensemble, d’objectifs communs et d’actions prioritaires, avec la participation active des parties prenantes (voir l’encadré 6). L’adoption de la planification stratégique en matière de


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développement urbain requiert de nouveaux instruments de planification plus flexibles et mieux en mesure de s’adapter au rythme d’évolution des marches et aux besoins de la communauté locale. Encadré 6: Planification stratégique et partenariats communautaires Contrairement aux efforts ponctuels antérieurs en matière de rénovation urbaine, les stratégies et programmes récents ont mis l’accent sur les approches stratégiques. Une conception claire des choses est fondamentale et demeurera probablement la condition du succès des projets de rénovation. Cette évolution idéologique implique toutefois des engagements financiers à long terme et des partenariats communautaires. Hulme City Challenge porte sur la rénovation d’une grande partie de Manchester (Royaume-Uni). Ce projet concerne 3 000 logements et vise à améliorer l’infrastructure et à permettre le développement de commerces de détail et d’autres activités commerciales. Ce processus a été lancé grâce à un projet de planification stratégique, avec une large participation des parties prenantes. Un partenariat communautaire a été établi pour concevoir et mettre en œuvre des initiatives de rénovation urbaine adaptées au contexte. Le secteur public (c’est-à-dire les instances administratives centrales et locales) a fourni le soutien financier et institutionnel indispensable, mais n’a pas dirigé les opérations. La rénovation à Hulme concerne les habitants, les emplois, le logement et les mesures visant à régler le problème de l’exclusion sociale. Source: Tsenkova 2002, UNECE 2000. Dans les pays en transition, et en particulier dans les capitales des pays où la réforme a le plus progressé, la planification urbaine joue désormais un rôle dynamique et assure le fonctionnement des marchés fonciers, stimule et facilite les investissements privés et publics dans des directions efficaces d’un point de vue économique et social et garantit la diversité et la qualité de la configuration spatiale. Ce nouveau rôle de la planification est associé à un contrôle et une réglementation des utilisations des sols et s’accompagne de nouveaux règlements et nouvelles incitations fiscales tendant à encourager une allocation efficace des sols ainsi que d’efforts visant à stimuler le recyclage des terres et la protection des ressources naturelles dans la structure urbaine (Nedovic-Budic 2001). Dans toute la région de la CEE, la rénovation urbaine a beaucoup gagné en importance. Les pays ont expérimenté divers types de partenariats public/privé pour la rénovation des centres-villes, la création de quartiers culturels et des projets de réaménagement d’entrepôts et de zones portuaires. La recherche de stratégies efficaces de rénovation urbaine permettant de créer des emplois, de reconvertir les friches industrielles et de faciliter l’investissement et l’amélioration des infrastructures existantes a encouragé la mise au point de nouveaux modèles d’aménagement. L’urbanisme répond traditionnellement à la croissance, et les stratégies et outils de planification ont pour but de gérer cette croissance plutôt que de remédier au déclin. La rénovation urbaine a obligé les planificateurs à mettre au point tout un nouveau registre d’instruments permettant de faire face


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simultanément au dénuement matériel, à l’exclusion sociale et à la dégradation de l’environnement, dans les collectivités locales (voir l’encadré 7). Encadré 7: Politiques des grandes villes: l’accent est mis sur les quartiers La politique nationale concernant les grandes villes est destinée à aider les quatre principales villes des Pays-Bas à faire face aux problèmes du chômage élevé, de la criminalité, de la polarisation et de la concentration spatiale croissante des ménages à faible revenu et des minorités ethniques ainsi qu’aux problèmes matériels que l’on rencontre souvent dans les logements sociaux. Cette politique comprend trois volets: i) économie et emploi; ii) infrastructure physique; et iii) infrastructure sociale. Le financement se fait de façon intégrée de manière à améliorer la qualité de l’espace urbain, à créer davantage d’emplois et à venir à bout de l’exclusion sociale dans les quartiers. Cette approche globale est illustrée par la participation des différents partenaires au processus d’élaboration et de réalisation des politiques: ils planifient, travaillent et exécutent leurs tâches ensemble. Cette approche par zone concerne plus particulièrement les banlieues défavorisées et favorise la cohésion sociale grâce à des mesures mises en œuvre par les habitants, les pouvoirs publics (autorités locales, police, organismes de protection sociale), les associations de logement et les employeurs locaux. Source: Van Kempen 2000. 2.2 Problèmes et possibilités Planification et gestion de la croissance urbaine La politique urbaine et les politiques en matière de planification dans les pays de la CEE ont été influencées par le modèle de la ville compacte. De nombreuses politiques d’aménagement nationales visent à panacher davantage les utilisations des sols afin de créer un environnement urbain culturellement plus diversifié, économiquement dynamique et socialement équitable. Au niveau local, il est courant dans la plupart des pays d’intégrer politique des transports et aménagement du territoire. Parmi les exemples d’intégration réussie de l’aménagement des sols et des politiques de transport, on peut citer la structure en doigts de Copenhague, l’aménagement intégré de l’agglomération de Stuttgart (Allemagne) ou la politique de stationnement ABC aux Pays-Bas. Aux États-Unis, les approches adoptées en matière d’aménagement par Portland et Seattle sont fréquemment citées en exemple.23

23 Parmi les autres initiatives, on peut citer les journées sans voiture, les transports urbains gratuits dans les centres-villes de Calgary et Seattle et les systèmes de transport intelligents mis en place à Bologne (Italie) et Zurich (Suisse) pour gérer la circulation. Le réseau européen des villes sans voiture regroupe quelque 70 villes qui se sont engagées à concevoir, échanger et mettre en œuvre des méthodes de gestion permettant de réduire le volume de la circulation urbaine, http://www.eurocities.org.


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En dépit de ce succès, l’étalement des villes est une tendance généralement observée dans toute la région de la CEE, et plus particulièrement dans les grandes agglomérations d’Europe et d’Amérique du Nord. Ce phénomène est dû à un certain nombre de mécanismes: les promoteurs préfèrent les sites vierges; les prix plus bas des nouvelles constructions à la périphérie des villes les rendent plus abordables pour les consommateurs; l’investissement dans les grandes infrastructures augmente les migrations quotidiennes; et les grandes zones commerciales et les immeubles de bureaux continuent de se déplacer vers la périphérie. Un peu partout aux États-Unis, on commence à craindre que les schémas actuels d’extension ne soient plus à long terme dans l’intérêt des villes, des faubourgs existants, des petites villes, des communautés rurales ou des zones de nature vierge. Le mouvement en faveur d’une croissance raisonnée est stimulé par l’évolution démographique, une forte éthique de l’environnement, des problèmes budgétaires plus aigus et une vue plus nuancée de la croissance. L’idéologie de la croissance raisonnée offre un cadre pour la création de communautés s’appuyant sur des quartiers diversifiés où l’on peut se déplacer à pied. Ces principes n’ont encore guère été mis en pratique. La plupart du temps, la configuration traditionnelle des villes d’Amérique du Nord ne comporte que peu d’endroits où l’on observe la présence de divers types de logement ou des utilizations mixtes des sols. Les habitants sont fortement tributaires de la voiture, en particulier dans les zones suburbaines. L’exemple de villes comme Portland, qui a investi dans un développement centré sur les transports en commun n’a été que peu suivi. L’empreinte écologique des villes d’Amérique du Nord les classe parmi celles qui, dans le monde ont le développement le moins durable.24 Aménagement urbain dans les pays en transition Les grandes conurbations des pays en transition sont confrontées à une stagnation économique et à un déclin de la population dans les centres-villes. Ce dépeuplement se poursuivra au cours des décennies à venir, et pas seulement dans les vieilles régions industrialisées. Dans la plupart des villes, les politiques orientées vers la croissance ne sont pas à l’ordre du jour du fait de la récession prolongée. Les villes de l’ère postcommuniste ont souvent une très forte densité de population parce que des limites strictes ont été fixées à la croissance urbaine et que les pouvoirs publics ont investi dans les logements à forte densité pendant les 40 dernières années (Bertaud 1999). En revanche, les terrains industriels sont souvent trois à quatre fois plus étendus que dans les villes ayant des économies de marché bien établies. À Saint-Pétersbourg par exemple, ils représentent 44 % de la surface construite contre 5 % à Paris (base de données de la Banque mondiale). La transformation économique et sociale a posé des problèmes nouveaux et offert de nouvelles perspectives; elle a aussi suscité des bouleversements et des controverses parmi les urbanistes tout au long des années 90. Si certaines capitales

24 Les 472 000 habitants de Vancouver, qui vivent sur 11 400 hectares utilisent en fait la capacité écologique de 3,6 millions d’hectares et représentent donc une charge écologique importante pour le patrimoine commun.


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ont élaboré une nouvelle génération de plans directeurs favorisant un aménagement du territoire compatible avec la durabilité, dans d’autres, les progrès réalisés ont été inégaux et les réformes en matière d’aménagement n’ont pas été considérées comme prioritaires parce que l’accent a été mis sur la lutte contre la pauvreté et la promotion de la stabilité macroéconomique. On se demande souvent si l’aménagement du territoire est vraiment en mesure d’orienter le développement. Les procédures de planification inefficaces et bureaucratiques et l’application rigide et inflexible des plans d’occupation des sols sont considérées comme une entrave au développement urbain. Dans la CEI, les bases juridiques de la planification spatiale et de l’aménagement du territoire sont minces. Les vieux plans directeurs datant de la période soviétique ne sont plus adaptés à la situation socioéconomique actuelle. Les pressions qui s’exercent en faveur d’un développement sans cadre de planification et sans cadre juridique représentent une grave menace pour le patrimoine culturel et historique des villes postcommunistes ainsi que pour l’environnement (UNECE 2003c, g). Des nouvelles constructions et des modifications dans l’utilisation des sols sont souvent autorisées sans que l’on tienne compte des études de développement urbain. Actuellement, tant le personnel compétent que les ressources économiques font défaut pour mettre en œuvre des plans directeurs dans toutes les zones où ils seraient necessaries.25 La plupart des municipalités ont recours à des modifications des anciens plans et à des changements dictés au coup par coup par le développement. 3 DÉVELOPPEMENT DURABLE DES RESSOURCES FONCIÈRES La terre joue un rôle de premier plan dans l’économie d’un pays, même si ce rôle n’est pas toujours immédiatement perceptible. L’absence de garantie des droits fonciers se traduira par une certaine frilosité à se lancer dans des investissements à long terme. Il appartient à chaque pays de déterminer les droits de propriété et la valeur des terres et de la propriété bâtie et d’en surveiller et gérer l’utilisation de manière à valoriser ce patrimoine. En fait, un bon système d’administration des biens fonciers est une condition essentielle pour assurer la compétitivité des marchés de l’immobilier et du logement, en particulier dans les zones urbaines. Une bonne administration des biens fonciers a notamment pour intérêt, d’un point de vue socioéconomique, de permettre le fonctionnement efficace d’une société dans laquelle la terre et la propriété bâtie sont la principale source de richesse pour les personnes physiques et morales ou pour l’État. Cette interdépendance entre l’individu et la terre est une condition

25 Le code de l’urbanisme de la Fédération de Russie a introduit le principe du zonage, qui oblige les municipalités à élaborer des règles en matière d’utilisation des sols et d’aménagement des terrains, mais peu d’entre elles l’ont fait. L’adoption de nouveaux plans et méthodes permettant de régler de manière adéquate les problèmes urgents de développement urbain est indispensable dans toute la CEI (UNECE 2001a).


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fondamentale de la prospérité économique et de l’adoption par les pouvoirs publics de politiques équitables sur le plan social. 3.1 Progrès réalisés Dans la région de la CEE, les gouvernements ont encouragé la mise en pratique d’une bonne administration des biens fonciers en créant des marchés efficaces et géographiquement intégrés, pour le logement, les terres et les transports publics (UNECE 2001b; 2002b). La réforme du marché foncier, qui a été engagée dans les pays en transition, s’est accompagnée d’une réforme de l’administration des biens fonciers et, dans une moindre mesure, du système de planification. La CEE a élaboré des Directives relatives à l’administration des biens fonciers (ECE/HBP/96) pour fournir un cadre permettant d’établir dans ces pays des systèmes efficaces d’administration des biens fonciers. Plusieurs pays ont souscrit aux Directives et ont entrepris une réforme des aspects juridiques, financiers, institutionnels et techniques qui sont necessaries pour assurer le succès de la gestion des biens fonciers. Pour les pays en transition, les droits de propriété immobilière, l’enregistrement des titres de propriété et les systèmes connexes de cadastre sont les fondements d’un marché de la propriété immobilière. Les efforts déployés en faveur de la réforme foncière ont contribué à l’efficacité économique: collecte par l’État de recettes fiscales et gestion plus rationnelle des marchés fonciers afin d’assurer la mobilité de la propriété et une bonne utilisation des terres. L’élaboration progressive d’un cadastre et de systèmes d’enregistrement des titres de propriété a ouvert la voie à la restitution des biens et la privatisation des terres agricoles et urbaines. À la fin des années 90, la plupart des pays avaient mis en place des systèmes de cadastre et des systèmes d’enregistrement des droits de propriété. L’utilisation des Systèmes d’information géographique (SIG) et des technologies de l’information a permis de perfectionner les méthodes d’évaluation foncière. Les services responsables de l’évaluation foncière aux Pays-Bas, au Danemark, en Suède et au Royaume-Uni ont continué d’élargir leurs bases de données, qui sont reliées aux cartes cadastrales numériques. L’évaluation informatisée est utilisée à grande échelle aux États-Unis, au Danemark, aux Pays-Bas et en Suède, depuis plus de 20 ans, avec de bons résultats. Ces expériences et ces méthodes ont été largement mises à la disposition des pays en transition pour leur faciliter l’établissement de régimes d’évaluation et d’imposition foncières (FLCSR 2002). La plupart des pays d’Europe centrale et orientale ont établi, depuis 1998, un système d’évaluation cadastrale et d’autres ont introduit un système d’imposition foncière basé sur les prix du marché (Slovaquie, Pologne et Lituanie). Une attention particulière a été accordée à la gestion des biens fonciers dans les régions exposées aux catastrophes naturelles. Dans la plupart des pays de la CEE,


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les stratégies locales d’atténuation des catastrophes consistent généralement à renforcer les règlements de construction, à faire appliquer plus strictement les règles et à mettre en œuvre de nouvelles méthodes de construction. L’aménagement de l’espace a rarement été au cœur de ces efforts. La gestion et la prévention des catastrophes naturelles ont bénéficié d’une priorité élevée dans quelques pays européens, notamment en Allemagne et en Autriche. Les inondations qui ont touché l’Europe en 2002 ont mis en évidence l’importance des bases de données SIG et le rôle primordial de l’administration des biens fonciers pour coordonner les secours et réunir des informations permettant de mesurer l’étendue d’une catastrophe. Le Gouvernement autrichien a pris une mesure importante en vue de modifier sa législation afin d’autoriser l’utilisation de données géographiques (cadastre SIG) pour protéger la sûreté et la sécurité des personnes. Les données géographiques et la base de données immobilières seront utilisées conjointement pour assurer la gestion des catastrophes (König 2003). La planification et la gestion intégrées de l’utilisation des sols dans des zones sensibles, telles que les régions montagneuses et les zones inondables, peuvent réduire les risques et atténuer la gravité des catastrophes. Quelques pays ont mis en place des procédures pour que les risques d’inondation, d’avalanches, de glissements de terrains et de tremblements de terre soient pris en compte dans les processus de planification et d’aménagement. Au Canada, par exemple, on a dissuadé la population de s’installer dans des zones exposées aux risques d’inondation en cartographiant 320 zones de cette nature (UNECE 2002d). Le Gouvernement des États-Unis encourage les états à adopter des méthodes de planification de l’utilisation des sols pour prévenir les inondations8. L’Institute for Business and Home Safety, une organisation à but non lucratif dont le siège est à Boston (États-Unis), a créé des collectivités pilotes pour encourager les autorités locales à institutionnaliser l’atténuation des catastrophes, comme elles l’avaient fait pour la prévention des incendies et le recyclage (Devlin 2002). 3.2 Problèmes et possibilités Dans la plupart des pays en transition, les gouvernements ont procédé à une privatization massive des terres avec plus ou moins de succès. Dans les zones rurales, un nombre important de terres reste aux mains de l’État. Les prix des terres agricoles sont bas dans toute la région en raison d’une agriculture improductive et de l’absence de marchés pour les produits agricoles. Dans la plupart des pays, l’État reste propriétaire des réserves naturelles, des zones stratégiques ainsi que des terres nécessaires aux infrastructures de transport, aux oléoducs et aux gazoducs. La transformation des régimes fonciers a pris une ampleur spectaculaire, notamment dans la CEI où la propriété foncière privée était limitée et quasiment inexistante dans les zones urbaines. La privatisation des terres et le développement des marchés fonciers nécessitent la création d’un système entièrement nouveau de planification et de gestion des ressources foncières. Dans la Fédération de Russie, plus de 50 millions de personnes physiques et morales ont acquis des droits de propriété privée sur des terres, et à la fin des années 90,


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quelque 7,6 % du territoire avaient été privatisés. Ce pourcentage représente 129 millions d’hectares de terres, soit à peu près la superficie de l’Europe occidentale. Réforme foncière Dans la plupart des pays en transition, la privatisation est l’élément essentiel de la réforme foncière. Ce processus de privatisation ainsi que les changements juridiques et institutionnels liés au cadastre à l’évaluation foncière ont contribué à l’établissement d’un système moderne d’administration des biens fonciers. Sa mise en œuvre reste toutefois problématique car: a) La politique foncière n’est pas appliquée de façon globale et cohérente; b) Le contrôle de l’application de la politique foncière est inefficace; c) Le chevauchement des responsabilités institutionnelles empêche l’application d’une politique foncière globale et cohérente; d) Le transfert effectif des biens fonciers de l’État aux différentes administrations est entravé par l’insuffisance des capacités institutionnelles (UNECE 2003d). Une des mesures de privatisation a été la restitution des terres agricoles nationalisées à leurs anciens propriétaires. Ce processus s’est heurté à des difficultés et il en a résulté des retards considérables dans le traitement des réclamations relatives à des biens fonciers. Dans certains cas, les propriétaires ont eu droit à une indemnisation. Dans la plupart des pays de la CEI, les gouvernements ont opté pour la privatisation massive, ce qui s’est traduit par le transfert rapide de terres à des propriétaires privés. En Géorgie, par exemple, 25 % des terres agricoles ont été privatisés pour remédier sans retard à la pauvreté et à la faim. Une stratégie identique a été adoptée en Ouzbékistan, où les parcelles de terre ont constitué un «filet de protection», permettant d’assurer une production alimentaire pour l’autoconsommation. Suite à la réforme foncière en Géorgie, un million de familles sont devenues propriétaires de petites parcelles de terre, chaque ménage possédant en moyenne 0,9 ha (UNECE 2003d). Deux conséquences de la privatisation massive nuisent à une gestion durable des ressources foncières: i) l’extrême fragmentation de la propriété foncière ne permet pas de pratiquer une agriculture productive et ii) l’infrastructure rurale, qui était prévue à l’origine pour des sovkhozes et des kolkhozes couvrant de larges étendues, n’est pas adaptée aux petites parcelles et ne peut assurer une bonne gestion de l’eau dans ce nouveau contexte. La privatisation des terrains urbains reste problématique. En Europe centrale et orientale, la propriété privée des terrains urbains a subsisté sous les régimes communistes. Dix années plus tard, les prix des terrains sur la plupart des marchés urbains se sont sensiblement différenciés, ce qui traduit les écarts entre possibilités en matière de mise en valeur et de profit. Les opérations de troc sur les terrains, très courantes au début de la période de transition, ont perdu de leur attrait et les coûts des terrains dans les nouveaux ensembles résidentiels ont baissé (Tsenkova 2000). Par contre, dans la plupart des pays issus de l’éclatement de l’Union


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soviétique, les terrains en zone urbaine appartenaient généralement à l’État. Les logements ont été privatisés sans les terrains sur lesquels ils étaient bâtis ou qui jouxtaient les immeubles.26 La multiplicité des arrangements conclus en matière de propriété a créé des obstacles importants au fonctionnement efficace des marchés fonciers urbains. Les capacités administratives nécessaires pour assurer normalement l’aménagement de l’espace, le zonage et l’enregistrement des biens fonciers nécessaires au bon déroulement du processus de transformation de la propriété, ont rarement été mises en place (voir l’encadré 8). Encadré 8: Gagnants et perdants dans la privatisation des terrains urbains de Tbilisi Ni le système juridique, ni le cadre institutionnel de Géorgie ne peuvent assurer une bonne gestion des terrains urbains ou un développement durable en milieu urbain. En raison de l’absence de plans directeurs d’urbanisme ou de systèmes de zonage, il n’existe aucun lien entre la privatisation des terrains urbains et l’utilisation future des parcelles privatisées. Par conséquent, le prix des terrains privatisés n’a aucun rapport avec les perspectives de profit commercial. Les accords de privatisation n’engagent pas non plus l’acheteur, par contrat, à participer financièrement à la construction des infrastructures (routes, adduction d’eau, assainissement, parkings) qui sont nécessaires pour soutenir l’aménagement ultérieur des terres privatisées. Sous cet angle, la privatisation des terrains urbains peut être considérée comme une répartition inéquitable des obligations et des avantages économiques futurs entre le nouveau propriétaire privé (le gagnant) et la municipalité (le perdant). Source: UNECE 2003c. Le manque de transparence dans la restitution et la privatisation des terres représente un obstacle majeur qui contribue à la pénurie de terrains dans les zones de croissance urbaine. Il faut ajouter à cela l’occupation de terres agricoles à la périphérie des villes et la proliferation d’établissements illégaux là où l’inefficacité des systèmes administratifs conjuguée à la pauvreté urbaine engendre un cycle de dénuement économique et social. À cause de disfonctionnements dans les systèmes de cadastre et d’enregistrement des biens fonciers et/ou de lacunes de l’administration publique dans certaines parties de la CEI, les coûts des transactions pour les ménages et les entreprises se maintiennent à des niveaux artificiellement élevés (UNECE 2001a, b). Capacités institutionnelles L’évolution institutionnelle au niveau de l’administration des biens fonciers dans les pays en transition reflète les transformations historiques et politiques. Plusieurs

26 Aux États-Unis la Federal Emergency Management Agency, organisme fédéral s’occupant des situations d’urgence, estime que pas moins de 75 % du parc de logements du pays sont exposés aux catastrophes naturelles.


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institutions et fonctions nouvelles ont été créées, telles que des registres immobiliers en Arménie, Estonie, Lettonie et Lituanie. Il n’y a rien d’étonnant à ce que cette réforme, engagée il y a quelques années seulement, ait pour corollaires des objectifs contradictoires, un chevauchement des responsabilités et une fragmentation des services. Par conséquent, le processus décisionnel nécessite de nombreuses consultations interinstitutions, qui retardent la prise de décisions sur les grandes questions économiques et sèment la confusion parmi les autres partenaires et les particuliers qui ont affaire aux autorités chargées de l’administration des biens fonciers (UNECE 2003d, g). Quoi qu’il en soit, même dans les pays les plus avancés dans le processus de réforme, des transactions informelles ont lieu et les lenteurs bureaucratiques sont l’une des causes des coûts de développement élevés. En outre, la réglementation des marchés fonciers urbains reste dominée par la bureaucratie, elle est moins réactive aux signaux du marché, et les règles de discipline financière en vigueur en matière d’investissements fonciers ainsi que le système d’imposition foncière présentent des insuffisances (Tsenkova 2003c). Les subdivisions administratives dans les pays en transition et les régions autonomes ont été remaniées à plusieurs reprises. Ce manque de stabilité et les changements institutionnels fréquents au niveau national ont retardé la mise en place de structures administratives efficaces pour la planification et la gestion de l’utilisation des sols. Implantations sauvages Dans les années 90, les arrivées massives et incontrôlées de population dans certaines villes de la région de la CEE ont donné lieu à des installations illégales à la périphérie des villes. En Turquie, les villes sont surpeuplées à cause de ces mouvements migratoires désordonnés et rapides vers les zones urbaines, ce qui se traduit par une accentuation de la pauvreté, du chômage et de la détérioration des conditions de vie. Des problèmes surgissent également en raison de l’absence de logements abordables, d’infrastructures inadéquates, d’un approvisionnement insuffisant en eau et en électricité et d’un accès limité à des services tels que l’éducation et la santé (HABITAT 2002). La prolifération d’implantations sauvages à Istanbul, à Tirana, à Erevan et à Tbilisi constitue un sérieux problème (voir l’encadré 9). Skopje compte plus de 20 quartiers construits illégalement, datant des années qui ont suivi le tremblement de terre. Pour que ces installations soient légalisées, il faudrait mettre en place des infrastructures, telles que des routes, l’adduction d’eau, l’assainissement et la distribution d’électricité, ce qui demande des investissements importants. La présence de bâtiments construits sans autorisation dans le sud de l’Europe met également en évidence le problème complexe, non résolu, de l’accès aux terrains et aux logements urbains en Grèce, au Portugal et à Chypre.


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Encadré 9: Implantations sauvages à Tirana Selon les estimations, la population de la région de Tirana est passée de 374 000 habitants en 1990 à 618 000 en 1999. Près de 45 % de la population vit dans des logements de fortune. Les nouveaux arrivants, des villageois, occupent une parcelle de terre et commencent à construire une maison à laquelle ils ajoutent des étages et qu’ils achèvent progressivement. De ce fait, Bathore, une colline pittoresque située en bordure de Tirana, est aujourd’hui un nouveau quartier constitué de maisons à trois étages construites sans autorisation, et dépourvu de routes, de services d’assainissement et d’électricité. Les premiers occupants vendent illégalement aux nouveaux arrivants des parts des terres dont ils avaient pris possession. Les habitants de ces constructions sauvages n’ont généralement pas accès à des écoles ou des soins de santé. Source: UNECE 2003b. 4 FOURNITURE DE LOGEMENTS DÉCENTS À UN PRIX ABORDABLE Les réformes en matière de logement qui ont été réalisées dans la région de la CEE au cours de la décennie écoulée ont favorisé des politiques visant à redonner toute leur importance aux forces du marché et à réduire l’intervention de l’État. Pour ce qui est de la fourniture de logements, l’accent a été mis sur la déréglementation, la participation du secteur privé et l’octroi de subventions en fonction des besoins (UNECE 1997). En outre, les logements publics ont été privatisés non seulement dans les pays en transition, mais aussi en Europe occidentale, par exemple au Royaume-Uni et en Suède. Si ces réformes avaient toutes pour objectif general d’améliorer l’efficacité économique et sociale du système de logements, elles ont suscité des réactions diverses dans les différentes parties de la région. Des études comparatives récentes, fondées sur l’évaluation des expériences de l’Europe occidentale et orientale, mettent en avant la divergence, la convergence et l’échec des politiques (Pishler-Milanovitch 2001; Tsenkova 2003a). 4.1 Progrès réalisés et problèmes rencontrés Les conditions de logement se sont améliorées dans la plupart des pays de la CEE. Le nombre de logements pour 1 000 habitants sert généralement d’indicateur brut de la couverture des besoins en matière de logement. La répartition est variable, la Finlande venant en tête avec 499 logements pour 1 000 habitants. Les pays en transition enregistrent des taux peu élevés, qui sont toutefois comparables à ceux de l’Europe occidentale (voir la figure 7). La réforme a eu un impact positif sur l’offre de logements. De nouveaux acteurs ont fait leur apparition et des structures nouvelles ont été créées, les partenariats entre le secteur privé et public ont pris de l’importance et un secteur privé vigoureux reste le principal mécanisme assurant la fourniture de services de logement. Dans l’ensemble de la région de la CEE, les taux de construction d’habitations ont baissé, mais les investissements dans le secteur du logement sont restés relativement stables, de l’ordre de 4 à 5 % du PIB,


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ce qui est dû principalement aux travaux de rénovation et d’amélioration qualitative. En Europe occidentale, l’Irlande est le seul pays où en 2000, le nombre de nouvelles constructions a doublé par rapport à 1990. Dans les pays en transition, la construction de logements a atteint des niveaux très bas, ce qui est dû principalement à la suppression des subventions publiques. Les promoteurs privés sont toujours confrontés à des difficultés financières, une inflation élevée et l’insuffisance de crédits. À quelques exceptions près, les prêteurs hypothécaires ont hésité à mettre en place d’autres instruments hypothécaires mieux adaptés aux situations inflationnistes. Les taux d’intérêt élevés qui sont appliqués depuis le début des réformes du marché ont paralysé le financement institutionnel du logement, bien que le volume des prêts hypothécaires ait augmenté en République tchèque, en Hongrie et en Pologne (UNECE 2003e). Pourtant, même dans les pays les plus avancés dans la réforme, la dette hypothécaire est inférieure à 3 % du PIB, par rapport au taux de 50 à 65 % que l’on observe généralement sur les marchés du logement bien développés. La propriété du logement a pris régulièrement de l’extension dans la plupart des pays, notamment dans les pays en transition. Les marchés du logement dans les villes anciennement sous régime communiste se caractérisent par la proportion élevée de propriétaires de logements (voir la figure 8). Alors que dans les autres capitales de la région, ce fort déséquilibre dans la répartition des modes d’occupation est le résultat d’une privatisation massive (Tirana, Vilnius, Tallinn), Sofia comptait déjà un pourcentage élevé de propriétaires de logements à l’époque du socialisme d’État. En revanche, ces taux sont beaucoup plus bas dans les capitales de l’Europe occidentale: Londres (58 %), Helsinki (45 %), Paris (28 %), Vienne (17 %) (données urbaines, ville d’Helsinki, 2002). Mais surtout, la catégorie des propriétaires de logements est de plus en plus fragmentée, la portion privilégiée de cette catégorie vivant dans des quartiers chics et les propriétaires de logements victimes de ségrégation sociale, dans des cités d’habitation sensibles. En général, les systèmes d’offre de logements obéissant aux règles du marché se soucient davantage des goûts et des choix des consommateurs. Les changements démographiques et sociaux dans la structure de la population, la polarisation sociale croissante et les différences de revenus exercent un impact sur la dynamique de la demande. D’une part, il en résulte une plus grande diversité dans les modes de vie et le choix des logements. Les personnes ayant un revenu disponible plus élevé recherchent de meilleures conditions de vie et s’installent dans des quartiers plus agréables. D’autre part, la pauvreté se manifeste par la hausse du nombre de personnes dépendant de l’aide sociale, et de sans-abri et par une détérioration générale des conditions de vie (voir l’encadré 10). En Europe occidentale et en Amérique du Nord, les politiques en matière de logement ont mis l’accent sur l’importance des instruments financiers--assurance hypothécaire, mesures d’incitation fiscales et subvention de la demande ciblée sur des groupes précis—pour faciliter l’accès au logement et élargir les choix. Cependant, l’écart entre les revenus et le coût de l’accès au logement a continué d’augmenter pour les ménages à faible revenu, qui ont de plus en plus de difficultés à trouver des


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logements décents à un prix abordable. Des études sur l’accessibilité financière dans les pays en transition révèlent que les instruments hypothécaires actuels, le niveau des revenus et le prix des habitations ont exclu plus de 80 % des ménages du nouveau marché du logement. La pénurie de logements qui existait auparavant a été remplacée par une pénurie de logements abordables, ce qui donne à penser qu’une grave crise du logement est imminente. Encadré 10: Le problème des sans-abri Le problème des sans-abri est préoccupant dans l’ensemble de la région de la CEE et il est révélateur de l’incapacité des pays dotés d’un système de protection sociale à assurer un logement abordable pour tous. Le National Law Center for Homelessness and Poverty des États-Unis a recensé 3 millions de personnes sans abri au cours de l’année écoulée, dont 30 % en permanence et 70 % épisodiquement. Bon nombre de personnes sont tantôt à l’intérieur, tantôt à l’extérieur du système des sans-abri, qui englobe les refuges, les hôpitaux, la rue et la prison. Il y faut ajouter les 5 millions de personnes démunies qui dépensent plus de la moitié de leurs revenus pour se loger et qui risquent donc sans cesse de perdre leur logement. Un mois sans salaire, un problème de santé ou une facture impayée suffisent à faire basculer des familles démunies dans une situation où elles se retrouvent sans abri.27 Dans l’Union européenne, 3 millions de personnes étaient sans abri en 2002 et 18 millions mal logées, dans des habitations dépourvues du confort de base, insalubres, surpeuplées ou sans garantie de sécurité d’occupation.28 Source: FEANTSA (Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri): 2003. 4.2 Principales priorités des pays en transition Malgré l’intensification des réformes de la politique générale, de la législation et des institutions, la politique du logement dans les pays en transition n’a pas évolué au rythme du marché. Par exemple, on constate l’absence d’un ensemble de programmes stimulants orienté vers l’entretien et la rénovation du parc de 27 Les revenus des Américains les plus pauvres sont loin d’avoir suivi la hausse du coût des logements. Aux États-Unis, les personnes démunies et les sans-abri reçoivent un complément de revenu à titre de mesure de protection sociale, des bons d’alimentation et une allocation sociale. (http://www.endhomelessness.org/pub/tenyear/index.htm). 28 La Fédération européenne des associations nationales travaillant avec les sans-abri (FEANTSA) donne une définition simple mais solide de la vulnérabilité face au logement qui englobe les personnes connaissant l’une des situations suivantes: i) être sans toit; ii) être sans logis; iii) occuper une habitation précaire; iv) occuper une habitation inadéquate.Les revenus des Américains les plus pauvres sont loin d’avoir suivi la hausse du coût des logements. Aux États-Unis, les personnes démunies et les sans-abri reçoivent un complément de revenu à titre de mesure de protection sociale, des bons d’alimentation et une allocation sociale. (http://www.endhomelessness.org/pub/tenyear/index.htm).


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logements existant, ce qui entraîne une nouvelle baisse des investissements et une diminution de la qualité des logements. Les choix en matière de politique du logement sont idéologiques et politiques. Il est clair que les réformes du logement ne figuraient pas au premier plan du processus de réforme général. Le logement social occupe une place mineure dans les programmes d’action. En raison de la conjoncture caractérisée par l’austérité budgétaire et la crainte de déficits, on opte plutôt pour des solutions axées sur le marché. Lorsqu’on réfléchit aux moyens de promouvoir la réforme de la politique du logement, il importe d’être plus sélectif dans la mise en œuvre des mesures. Les futurs responsables de la politique du logement doivent élaborer des stratégies de facilitation à la fois viables et réalistes financièrement, applicables quel que soit le régime d’occupation, et différenciées selon des critères et des priorités définis. Les subventions doivent être mieux ciblées et transparentes. L’engagement des gouvernements se justifie par la nécessité d’encourager les investissements dans ce secteur, de contribuer à un fonctionnement plus efficace des marchés et d’aider les groupes marginalisés à accéder à un logement abordable. Dans ce contexte, le Comité des établissements humains de la CEE a privilégié deux domaines d’action: l’offre de logements sociaux et la rénovation du parc de logements existant. La privatisation massive a limité les possibilités pour le secteur public de fournir des logements sociaux. Il ne reste plus aux autorités locales que les logements les plus délabrés. La plupart des pays ne prévoient plus de nouveaux logements sociaux. L’expérience de cette dernière décennie a révélé que les gouvernements n’avaient pas réussi à intégrer les réformes en matière de logement social dans le processus plus vaste de restructuration des systèmes de protection sociale (UNECE 2003a, e). Il est difficile de protéger les services sociaux en période d’austérité budgétaire, mais il faudrait prendre conscience de l’importance de cet aspect pour la reproduction du capital social, la qualité de la vie et, par voie de conséquence, pour la croissance économique. Dans les pays où la proportion de logements sociaux reste élevée (Pologne, République tchèque, Lettonie, Fédération de Russie), les politiques de contrôle des loyers permettent à tous les ménages de bénéficier de subventions généralisées. Ces aides indirectes élevées ne sont pas équitables, elles ne constituent pas une bonne utilisation des fonds publics et ne profitent pas aux personnes démunies. Il convient de noter que les arriérés de loyers sont fréquents, malgré le faible niveau des loyers.29 Par exemple, en République tchèque où le pourcentage de logements sociaux locatifs avoisine 45 % du parc de logements, le revenu des loyers réglementés ne représente que 25 % de celui des loyers du marché.

29 En Lettonie, la «privatisation à vive allure» de logements appartenant à l’État ou aux municipalités a permis la cession d’unités d’habitations aux locataires, tandis que les pouvoirs publics restaient propriétaires des bâtiments et des terrains urbains. En Lituanie, près de 92 % des logements ont été privatisés en 1992, mais la plupart des terrains urbains sont restés aux mains des municipalités.


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On peut tirer de précieuses leçons de l’expérience de l’Europe occidentale où le logement social joue toujours un rôle majeur. Ce secteur ayant perdu de l’importance pour faire face à la pénurie de logements, des conceptions différentes sont apparues dans la sous-région. Dans les pays où le pourcentage de logements sociaux est important (Autriche, Danemark, Suède, Suisse et Pays-Bas), la politique d’attribution favorise la cohabitation dans un même complexe d’habitation de ménages appartenant à différentes catégories de revenu. Les prix des loyers correspondent presque au recouvrement des coûts, mais les ménages à faible revenu bénéficient d’allocations-logement. Dans les pays où ce secteur est peu important (Espagne, Portugal), les loyers sont bas, car le logement social est un instrument de protection des ménages vulnérables. Dans ce cas, les politiques d’attribution obéissent à des règles bureaucratiques et l’assistance en fonction des besoins est plus limitée (Stephens 2003). Les pays en transition peuvent tirer parti de ces expériences pour améliorer leurs politiques en matière de loyers et de gestion des ressources. Un secteur de logements sociaux de grande envergure supposant des subventions élevées ne peut certainement pas fonctionner à long terme. La plupart des pays d’Europe occidentale ont également acquis beaucoup d’expérience dans la rénovation de logements. Plusieurs modèles de rénovation à l’échelle locale ont vu le jour. Au cours de la dernière décennie, des partenariats communautaires pour la rénovation urbaine sont devenus des modèles viables de mise en œuvre de ces initiatives. Le transfert de ces bonnes pratiques aux pays en transition doit constituer une priorité. Le grave défaut d’entretien des logements privés et publics, conjugué au vieillissement et à la mauvaise qualité des constructions, nécessite des mesures urgentes. En moyenne, plus de 40 % des habitants des grandes villes, dans les pays en transition, vivent dans des logements multifamiliaux collectifs préfabriqués. Par contre, dans l’UE, 3 à 7 % de la population vit dans des cités d’habitation.30 Le manque de financement pour la réhabilitation des logements et l’absence d’instruments juridiques appropriés (lois sur la copropriété) établissant les responsabilités en ce qui concerne la modernisation des installations/structures communes dans les immeubles à appartements sont des obstacles importants (UNECE 2003a). La rénovation des tours d’habitation pourrait devenir l’un des problèmes majeurs auxquels seront confrontés les urbanistes dans les pays en transition, car si les réparations qui s’imposent ne sont pas effectuées, il en résultera d’énormes problèmes structurels pour une grande partie du parc de logements (UNECE 1997). Deux aspects sont particulièrement préoccupants: i) le contexte organisationnel et juridique des immeubles collectifs et ii) l’accentuation des problèmes d’accessibilité financière.

30 En raison des politiques en matière d’industrialisation et d’urbanisation, les logements préfabriqués dominent le paysage urbain dans les pays ex-communistes. Ils représentent en effet 70 % de l’ensemble des logements à Bucarest, 45 % à Sofia et 20 % à Ljubljana (EAUE 2003).


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Récemment, la plupart des pays ont mis en place des lois visant à réglementer le fonctionnement des association de propriétaires. La législation a fourni le cadre nécessaire pour que les propriétaires s’organisent, les mécanismes de prise de décisions soient mis en place et les règles et obligations soient respectées. La question primordiale est celle de l’application des accords d’association. Plusieurs obstacles subsistent. Premièrement, les différents propriétaires ne sont guère disposés, dans certains cas, à mettre sur pied une nouvelle organisation, car ils devront payer plus sans avoir la garantie d’obtenir un meilleur service; deuxièmement, la procédure administrative est assez complexe, en particulier pour ce qui est de l’enregistrement des biens immobiliers et fonciers; et troisièmement, les lois ne contiennent généralement pas des directives assez précises en ce qui concerne les procédures de vote, les mécanismes de partage des coûts et les possibilités d’application. En outre, la transition a entraîné une paupérisation de la population et accru les inégalités de revenu. L’une des raisons du manque d’entretien des immeubles collectifs est la situation financière difficile des locataires et des propriétaires. Dans la plupart des cas, le coût des services liés aux logements a augmenté plus vite que les revenus, ce qui a entraîné une accumulation des arriérés. Les pouvoirs publics doivent aider les groupes à faible revenu en ciblant mieux l’assistance en fonction des besoins et en accordant des avantages financiers pour favoriser l’investissement dans des travaux d’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments. À ce jour, quelques projets pilotes, surtout en matière d’efficacité énergétique, ont été entrepris en Lituanie, en Lettonie, en République tchèque et en Pologne. Ces exemples isolés de bonnes pratiques ne font pas l’objet d’un suivi et ne sont pas reproduits systématiquement au niveau national.


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IV COMMENT ALLER DE L’AVANT Les pays de la CEE se sont efforcés, à des degrés divers, de trouver des solutions pour garantir la durabilité des établissements humains en élaborant des stratégies nationales de développement durable. Les villes et les municipalités sont les principaux acteurs du changement et l’élément moteur du progrès dans la mise en œuvre d’Action 21 dans la région de la CEE. Pour relever le défi de la durabilité à l’heure de la mondialisation, plusieurs municipalités ont réussi à mettre en place des coalitions et des partenariats dans le but de créer des villes économiquement productives, ouvertes à toutes les couches de la société et respectueuses de l’environnement. Il a été établi que la gestion des villes était une composante essentielle du succès et un catalyseur fondamental du changement. L’expérience acquise dans l’ensemble de la région montre que la planification de l’utilisation des sols joue un rôle essentiel dans l’intégration des politiques. Pour poursuivre l’application d’Action 21 et la mise en œuvre des priorités en matière de durabilité définies dans la Stratégie de la CEE pour une qualité de vie durable, il convient de continuer à privilégier des villes viables qui favorisent l’équité sociale tout en contribuant au développement de l’ensemble du pays. À sa soixante-quatrième session, le Comité des établissements humains de la CEE a réaffirmé son engagement au service du développement durable et a considéré que des réformes visant à promouvoir la stabilité et l’équité socials devraient devenir un élément essentiel des stratégies nationales et locales en faveur d’établissements humains durables. Le Comité a souligné l’importance de nouveaux modèles de gestion démocratique des affaires publiques privilégiant la dimension humaine et faisant participer toutes les couches de la société. L’évaluation des progrès présentée dans ce rapport ainsi que les communications soumises à la session du Comité ont mis en évidence le fait que les pays en transition ne sont pas encore dotés de tous les moyens nécessaires pour mettre en œuvre les principes du développement durable. La transition est source à la fois de problèmes et de possibilités. L’objet du processus de transition est de favoriser une prise de décisions décentralisée, démocratique et participative, stimuler la croissance économique et la cohésion sociale, et atténuer les catastrophes environnementales issues de l’époque communiste. La transition offre également la possibilité de mettre en œuvre les objectifs de développement durable grâce à une réforme administrative qui permettra d’introduire les méthodes de planification intégrée et de faire appel aux compétences et concours extérieurs disponibles. Mais la transition représente aussi une sérieuse menace pour la viabilité économique, écologique et sociale des pays concernés car elle se traduit par la suppression d’anciennes institutions sans en créer de nouvelles capables d’assurer une planification à long terme et sans mettre en place des systèmes de protection sociale. Cette situation aggrave la pauvreté et les inégalités, et encourage l’exploitation des ressources naturelles. Les débats du Comité ont fait ressortir l’importance de l’adoption de mesures cohérentes aux niveaux local, national et international.


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Mesures à prendre au niveau local Encourager une qualité de vie durable dans les établissements humains par le biais d’uneplanification stratégique globale. Il s’agit principalement d’améliorer la viabilité et la compétitivité des villes par une bonne gestion des affaires publiques, la responsabilisation des pouvoirs publics et la transparence de leur action afin d’atteindre l’objectif d’une qualité de vie durable. Mettre l’accent sur des réformes du logement axées sur les objectifs de durabilité et sur l’équité sociale. Il s’agit surtout de fournir des logements abordables pour assurer l’intégration sociale et réhabiliter les collectivités démunies, en particulier dans les cités d’habitation des pays ex-socialistes. Promouvoir une bonne administration des biens fonciers pour garantir l’équité sociale. Une bonne administration des biens fonciers est une condition essentielle à la compétitivité des marchés de l’immobilier et du logement. Il faut encourager la transparence et l’efficacité pour garantir une concurrence loyale et la sécurité d’occupation. On peut promouvoir la poursuite de la mise en œuvre de pratiques durables dans les établissements humains au niveau local en élaborant des politiques novatrices et en mettant en place des bonnes pratiques qui se fonderont dans la culture institutionnelle des municipalités et des partenariats entre les entreprises et les collectivités. L’un des objectifs principaux consiste à tirer parti des innovations apparues dans quelques villes dans les domaines de l’aménagement urbain, de la planification et de l’administration des biens fonciers et à mieux faire connaître les meilleures pratiques. Dans ce but, il faut élaborer dans les villes une culture d’excellence qui aura un rôle de catalyseur de l’amélioration et l’apprentissage institutionnel. La viabilité urbaine nécessite des changements et des investissements stratégiques portant à la fois sur les aspects matériels (constructions et infrastructures), les instruments (gestion et fonctionnement) et les mentalités (incitations à changer les modes de déplacement ou de consommation). Mesures à prendre aux niveaux national et international Les mesures à prendre au niveau local nécessitent un cadre général qui puisse étayer l’élaboration des politiques. Pour assurer une promotion efficace du développement durable dans le contexte des établissements humains, les gouvernements nationaux doivent reconnaître que la région est majoritairement urbanisée. Si l’on accorde une importance prioritaire aux problèmes urbains dans les pays en transition, l’action des pouvoirs publics aux niveaux local et national aura plus d’impact. Les organisations internationales, à savoir les institutions bilatérales et multilatérales, les associations regroupant des collectivités locales et les réseaux de soutien internationaux ont un rôle primordial à cet égard. Un soutien financier et une assistance technique faciliteront le transfert de bonnes pratiques


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dans la région et le renforcement des capacités. À l’heure actuelle, l’aide publique au développement dont bénéficient les pays en transition n’est pas centrée expressément sur la viabilité des établissements humains. Différents programmes soutiennent la mise en œuvre d’initiatives locales inspirées d’Action 21, mais dans la plupart des cas, l’accent est mis sur la réduction de la pauvreté, le développement institutionnel ou les politiques environnementales (UNECE 2002d; WB 2003a). Les programmes futurs devront: a) Mobiliser les efforts à l’échelon des institutions pour résoudre les problèmes concernant les villes et les instances locales, et intégrer le point de vue urbain dans un dialogue sur les politiques nationales de développement durable. Cette mobilisation permettra d’influer sur les problèmes urbains urgents auxquels il est fondamental de s’attaquer pour pouvoir réduire la pauvreté à l’échelon national, favoriser une croissance équitable et améliorer la qualité de l’environnement; b) Faire progresser le programme d’action multidimensionnel pour la viabilité urbaine, ce qui implique d’avoir des objectifs communs à toutes les villes mais qui seraient appliqués de diverses façons en fonction des priorités et avec des instruments opérationnels différents, compte tenu du niveau d’engagement politique et des capacités institutionnelles. Cette approche favoriserait l’établissement d’alliances intersectorielles et la complémentarité des réformes sectorielles; c) Élaborer des mécanismes pour faire part des expériences fructueuses et des bonnes pratiques aux autres villes, aux partenaires et aux institutions publiques centrales pour que l’on s’en inspire ailleurs.


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Documents

LE DÉVELOPPEMENT URBAIN DURABLE EN EUROPE ET EN … · 2012-03-14 · Urban Sustainability in Europe and North America 70 réforme la pauvreté au sens actuel du terme n’existait