1 

 

PUBLIC ADMINISTRATION SELECT COMMITTEE 

Speech by the Chairman, Bernard Jenkin MP 

PASC report launch, “Change in Government: the agenda for leadership” Thirteenth Report of Session 2010‐12 

Thursday 22 September at 11.30 am, Wilson Room, Portcullis House 

 

The Public Administration Select Committee today reports on a major piece of 

work, which will inform our activities over the course of the rest of this 

Parliament. 

 

Over the last six months we have been examining the Government’s progress 

against the Prime Minister’s promise made in July 2010, when David Cameron, 

speaking to civil servants, said he aimed to “turn government on its head; 

taking power away from Whitehall and putting it into the hands of people and 

communities.”  The Coalition Agreement is astonishingly ambitious to 

transform the relationship between government and the citizen in order to re‐

empower local government and communities –  

 

• The ‘Big Society’; 

• Localism and decentralisation; 

• Radically increased openness and transparency; and  

• The transformation of bureaucracy to fit the post‐bureaucratic age, to 

promote a far more direct relationship between service providers and 

service users, without layers of intermediate bureaucracy. 

No member of PASC objects fundamentally to any of these objectives.  I am an 

enthusiast.  This would be a bold and radical agenda, and a challenging one for 

2 

 

any government.  But against the overriding priority of deficit reduction, the 

scale and nature of the overall reform programme, at least in peacetime, must 

be unprecedented.   

 

PASC’s principle remit is to look at government as a whole, at the quality of 

management and process in Whitehall.  So we wanted to know what exactly is 

being done to implement this reform – what objectives are being set; what 

organisational changes are being made; how the process is being led; how 

lessons learned are being shared across departments; how the civil service 

workforce are being engaged to deliver change throughout the system; and 

what the outcome will be in, say, three years’ time.   

 

In April I wrote to each Permanent Secretary to ask: 

• what impact the Big Society reforms would have on each department 

• what effect the reduction in operating costs required by the Spending 

Review would have 

• how the changes required would be implemented, and whether there 

was a formal plan to do so 

• what steps were being taken to retain and build up the vital relevant 

skill‐sets in commissioning and contracting and facilitating community 

leadership; and  

• whether they were working on reforms together with other 

departments or public bodies. 

 

We published an interim ‘end of term report’ on Whitehall departments in 

July, together with commentary by our excellent special adviser, Professor 

3 

 

Andrew Kakabadse of Cranfield University.  On the basis of the 14 responses 

we had received ( ‐ two departments failed to respond altogether, but have 

now done so ‐ ), we found that the centre of Government does not provide the 

necessary strategic leadership and a governance framework to enable 

Departments to manage their change programmes.  There is little sharing of 

best practice and of successful implementation of structural reform. 

 

Today we publish our comprehensive findings. Our overall conclusion is stark: 

unless the government can rapidly develop and implement a comprehensive 

plan for cross‐departmental reform in Whitehall, the Government's wider 

ambitions for public service reform, the Big Society, localism and 

decentralisation will fail.  As our report points out, we know that the Prime 

Minister’s Director of Strategy and others at senior levels in the Government, 

are exasperated by lack of progress and are apparently appalled by the 

‘custom and practice’ of Whitehall and by the deadweight of inherited policy, 

not least by the overbearing constraints imposed by the vast body of EU law 

and regulation and by the direct application of the Human Rights Act.  The 

analysis and recommendations in the Committee’s report, “Change in 

Government: the agenda for leadership” also highlights the lack of specialist 

expertise and other key skills, institutional inertia and complacency which they 

say have justified the Prime Minister's complaint about "the enemies of 

enterprise" within Whitehall.  

 

 

 

The traditional model of Civil Service reform through gradual change is not 

sufficient for circumstances where the Government proposes rapid 

4 

 

decentralisation and a structural reduction of one‐third in departmental 

budgets. The Committee have found that considerable structural 

organisational reform of the Civil Service is required.  We recommend that the 

Government must formulate a coherent programme for change across 

Whitehall, and that the Cabinet Office should take on a much stronger 

coordinating role and should provide much more vigorous leadership to ensure 

that every department of state is leading and implementing change effectively. 

We call for a “world‐class centre of Government . . . headed by someone with 

the authority to insist on delivery across the Civil Service.” The Government 

“should produce a comprehensive change programme articulating clearly what 

it believes the Civil Service is for, how it must change and with a timetable of 

clear milestones.”  Change must be driven: it will not just happen. 

 

In historical perspective, Civil Service reform is nothing new: we were told that 

there had been a ‘reform industry’ for decades. But, crucially, the job of reform 

is unfinished, at the very point that the Civil Service is facing massive change: a 

decentralising agenda and a reduction in administration budgets of one third 

on average.   

 

Many former Ministers have told us that they see reform as necessary and are 

frustrated by Civil Service inertia.  From the other side, we have learned that 

Government has often failed to understand what the Civil Service is for, what it 

should do and what it can be expected to deliver.  Ministers want greater 

specialism in the Civil Service, rather than intelligent generalism.  They want 

more risk‐taking, rather than safe bureaucratic inertia.  They want more cross‐

departmental working, rather than silos and stovepipes. And they want more 

5 

 

continuity in top posts, rather than the reshuffling which moved ten out of 16 

permanent secretaries in the Coalition’s first 12 months. 

 

What PASC calls for in this report is a more innovative and entrepreneurial Civil 

Service which works across departmental boundaries. Unless this can be 

achieved, the Government’s flagship policies will be left high and dry. 

 

So what sort of Civil Service reform is needed? 

 

Traditionally, the Civil Service has had three core capabilities –  

 

• Advice to Ministers on policy and legislation;  

• Management of public services; and  

• Supervision of public bodies.  

 

The reform agenda demands a fourth capability: the ability to engage with 

voluntary and private sector organisations to contract and commission public 

services.  A conscious development programme here is essential.  What 

concerns us is that in some cases Departments are not identifying the roles and 

capabilities required.  So savings programmes are throwing out the good with 

the bad. 

 

 

 

There is of course a plan for Civil Service reform on the table.  But given what I 

said earlier about the Civil Service reform industry, these days, there always is 

6 

 

one. Today’s programme, Civil Service 2020, lacks clear objectives and how 

they will be achieved.  We hoped formore detail in July’s Open Public Services 

White Paper, but there is nothing there. 

 

So we must sound the alarm, not least to get the attention of Ministers.  

Ministers want this change in the Civil Service to happen – they have told us 

repeatedly that they do.  Our message to Francis Maude is that he must take a 

lead on the process of Civil Service reform – and he must have the authority 

from the Cabinet to take the lead ‐   or the Government’s reform programme 

will fail.  Some ministers do not even understand that that it is their duty to 

take a personal interest in Civil Service reform since it is so vital to achieving 

their Government’s programme.  Francis told us that the last thing the 

government needs is a new plan or blueprint and that he prefers “doing stuff”.  

But proper leaderships and governance of the reform of Whitehall is the one 

thing that simply cannot be delegated to this system.  We emphasise that 

these reforms need a clear political lead.  Unless Ministers stress that 

structural reform is a priority, many civil servants will just keep their heads 

down until the latest speeches to Civil Service Live have faded away and then 

carry on as before.   

 

We have set out the key elements of a plan for Civil Service reform. It needs 

clear objectives, appropriate scope, buy‐in from people at senior levels, central 

coordination and a clear timetable. 

 

We have also set out six key principles of good governance and change 

management against which we will assess performance in reforming the Civil 

Service over the course of this Parliament.   They are –  

7 

 

 

• Leadership 

• Performance 

• Accountability 

• Transparency 

• Coherence  

• Engagement. 

 

Leadership is the first and most important principle of change management.  

We want to look at how senior departmental managers exercise leadership to 

drive through change, in particular through the new structures of 

departmental boards.  

 

We will assess how performance is affected by the development of new and 

relevant skill sets in government.  

 

We would like the Government to assess whether the old Haldane model of 

Ministerial responsibility and accountability is really appropriate in this age of 

radical transfer of functions out of Whitehall.  

 

We want to ensure that Government is being properly transparent and 

empowering citizens to use the data it is releasing. For us, it is crucial that 

change programmes are coherent and coordinated from the centre.  

 

It is essential that reform is coherent. We identified a clear danger of 

uncoordinated change programmes being implemented across Government. 

8 

 

We believe is essential that the Cabinet Office take leadership of the reforms 

and coordinate efforts across Whitehall. 

 

And we want to ensure that civil servants are properly engaged in and 

empowered to deliver reform.  

 

You can expect to hear a good deal more from the Committee about these 

principles for good governance of change management over the course of this 

Parliament.  You will hear from us about how we expect Civil Service reform to 

be led: by Ministers, but also by officials from the centre. We have concluded 

that there is no substitute for a world‐class centre of government which can 

co‐ordinate, deliver and sustain a world‐class reform throughout the Civil 

Service.  To this end, we are proposing a special inquiry into the role and 

functions of the Head of the Civil Service.  What does that title mean?  What 

should it mean? 

 

So watch this space! 

 

ENDS