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Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el CaribePartnership for Educational Revitalization in the Americas

N˚ 1

La educación preescolaren América Latina

El estado de la práctica

Robert G. Myers*Noviembre 1995

Robert G. Myers., Ph.D., Coordinador del Consultative Group on EarlyChilhood and Development del High Scope Educational ResearchFoundation.

La traducción al castellano fue realizada por Jennifer Metcalfe.

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ÍNDICE

RESUMEN 3

LA EDUCACIÓN PREESCOLAR - APRENDIZAJE Y DESARROLLO 3

¿POR QUE ES NECESARIO INVERTIR EN LA EDUCACIÓN TEMPRANA? 6

BALANCE: Cobertura y tipos de programas 10

Cobertura 10

Tipos de programas 14

DESAFIOS Y PROBLEMAS 15

Equidad 16

Calidad 17

Costos, efectos y financiamiento 21

ALGUNAS CONSECUENCIAS EN CUANTO A LAS POLITICAS Y LA PLANIFICACION 23

PENSAMIENTOS A MODO DE CONCLUSIÓN 26

BIBLIOGRAFIA 28

ANEXO A 30

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RESUMEN

Dentro de la educación, la preescolar es la queha experimentado el mayor crecimiento durantelos últimos 15 años en toda América Latina ensu conjunto y en la mayoría de los países de laregión. Si se agregan los programas de atencióninfantil que incluyen una componente educacio-nal a los programas preescolares formales y noformales, es claro que se está difundiendo am-pliamente la necesidad de prestar atención a losniños durante sus primeros años de vida. A me-dida que va tomando fuerza este aspecto relati-vamente nuevo y aún flexible de la educación, yque ofrece muchas variaciones, es pertinenteexaminar el actual “estado del arte” con miras afuturas políticas y acciones. A modo de contribu-ción a dicho proceso, este documento de análi-sis se dedicará a: 1) exponer brevemente la ló-gica subyacente de la expansión de laEducación Temprana y el campo del desarrollo,en cuanto a líneas de argumentación tanto cien-tíficas como sociales, 2) hacer una evaluaciónde los programas existentes; 3) identificar algu-nos de los principales problemas que se debeenfrentar a medida que se expande el campo; y4) formular algunas propuestas de acción.

LA EDUCACIÓN PREESCOLAR - APRENDIZA-JE Y DESARROLLO

Hace 25 años, la visión de la “educación prees-colar” era mucho más clara y estrecha que laactual. En esa época, el término se refería esen-cialmente a programas formales que se llevabana cabo en ambientes de tipo escolar fuera delhogar, orientados a niños que estaban a puntode ingresar a la educación primaria. La educa-ción preescolar evocaba una imagen de 25 ni-ños de unos 4 a 5 años, sentados alrededor depequeñas mesas en las que se dedicaban a di-bujar o a hacer calzar triángulos de colores enun rompecabezas, bajo la supervisión de un do-cente profesional. Los programas de educacióno promoción del aprendizaje en niños menoresde cuatro años probablemente no eran tomadosen consideración o simplemente eran tratadoscomo actividades de “guardería”, motivo por elcual eran abordados por separado. Los esfuer-zos no formales, organizados, comunitarios

orientados a proporcionar atención precoz al de-sarrollo mental y social de los niños pequeñosno eran comunes y no se incluían en las esta-dísticas preescolares.

Sin embargo, los tiempos están cambiando; seestá desarrollando una visión más amplia de laeducación preescolar, que abarca la educacióno el aprendizaje durante todo el período que vadesde el nacimiento hasta el ingreso a la escue-la, en una amplia gama de ambientes formales yno formales (ver Recuadro No 1). En consecuen-cia, los niños inscritos en “programas preescola-res” pueden tener desde algunas semanas deedad hasta siete años y, en la actualidad, estosprogramas pueden ser:

– Programas preescolares convencionales,administrados o autorizados por el gobier-no.

– Programas no formales, que a veces sonadministrados por el gobierno pero que tam-bién son manejados por organizaciones nogubernamentales o por las comunidades;

– Programas de atención infantil y desarrollointegral que incluyen una componente edu-cacional o de desarrollo psicosocial. (En al-gunos casos, estos programas operan fueradel sector educacional como parte, porejemplo, de un sistema de seguridad social,pero reciben apoyo técnico de la educación.La organización responsable puede ser unaagencia de gobierno, una ONG o una orga-nización comunitaria).

– Programas de capacitación de padres oadultos destinados a capacitarlos para quemejoren sus habilidades como “primerosprofesores” de sus niños, en los cuales laeducación de los niños se produce en loshogares.

Estos cambios y la apertura de la definición es-tán dándole dinamismo a la tarea de la educa-ción preescolar pero también complican la acti-vidad de organizar y poner en práctica losprogramas dificultando, a la vez, la descripcióndel “estado del arte” sobre la educación inicial ypreescolar.

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RECUADRO No 1

CAMBIOS EN LA DEFINICION DE LA “EDUCACION PREESCOLAR”

Ampliación del intervalo de edades. La reforma educacional de 1972 en Perú introdujo un nuevoconcepto al campo de la educación preescolar –la educación inicial– y amplió la idea de la educa-ción preescolar para que abarcara la educación infantil desde el nacimiento hasta el ingreso a laescuela. Este término y la idea correspondiente de ampliar la educación preescolar en forma des-cendente, hasta llegar al momento en que nacen los niños, ha sido recogido por algunos países dela región. En otros, el significado de educación preescolar o “parvularia” se ha ampliado hasta llegara cubrir todo el período que va desde el nacimiento hasta el ingreso a la escuela primaria. En otros,en tanto, la educación “inicial” se refiere actualmente a la que se proporciona durante el períododesde el nacimiento hasta los tres años de edad, reservándose el término “preescolar” como sehacía anteriormente, a los años que anteceden directamente a la educación primaria. Lo relevantees que la responsabilidad de los ministerios de educación en la mayor parte de la región ahora seinicia al momento de nacer en lugar de a la edad de 3 ó 4 años.

Expansión de los programas no formales. En los años 70 y 80, los programas de educaciónpreescolar no formales comenzaron a aumentar tanto en cantidad como en cobertura. Algunos deestos programas ya han avanzado más allá de la etapa experimental o de demostración. Variosprogramas denominados “no formales” son (y eran) muy similares a las escuelas preescolares encuanto a la metodología y contenido, pero son “no formales” porque los profesores son integrantesde la comunidad, carecen de capacitación formal y no están contratados oficialmente por el gobier-no. Dichos profesores generalmente trabajan como voluntarios o a cambio de un estipendio suma-mente modesto (denominado “propina” o “beca”) que generalmente es muy inferior al salario míni-mo. No cuentan con prestaciones sociales. A medida que los programas no formales se handesarrollado más allá de la etapa experimental y que los gobiernos han asumido la responsabilidadde proporcionar estas modestas remuneraciones, los programas no formales han comenzado a serincluidos en los recuentos de niños inscritos en programas de educación preescolar.

Fusión de las escuelas preescolares con el desarrollo infantil y la atención a los niños. Si bienalgunos programas preescolares siempre han tenido como meta el desarrollo holístico de los niños,esta visión se ha vuelto más difundida en el campo preescolar en los últimos años. Así, la educaciónpreescolar cada vez presta mayor atención al desarrollo físico, social, emocional y mental comotambién a las necesidades nutricionales, de salud y de educación. Al mismo tiempo, hay un consen-so creciente en cuanto a que los programas de atención infantil (algunos de los cuales ofrecencobertura para los niños hasta su ingreso a la escuela) debieran tener una orientación más integral yenfocada al desarrollo, dejando de ser simples “guarderías”, característica sobresaliente en muchosprogramas. Esta evolución del pensamiento ha ayudado a borrar la separación entre la educaciónpreescolar, la atención a los niños y el desarrollo infantil.

Inclusión de programas de capacitación de padres. En forma coherente con la idea de que elaprendizaje se inicia al nacer, los actuales programas de capacitación de padres son administradosen ocasiones por organizaciones preescolares (en lugar de ser manejados por los departamentos deeducación de adultos ) y están incluídos en las estadísticas referentes a programas de educaciónpreescolar (México, Cuba, y Chile son ejemplos de esta tendencia).

Cambios en el paradigma internacional. En 1990, la Conferencia Mundial de Educación paraTodos (WCEFA) hizo hincapié en el aprendizaje en lugar de la educación e incorporó todos loscambios antes señalados sobre el pensamiento acerca de las responsabilidades educacionales en laedad preescolar. Las conclusiones de WCEFA señalan que: “El aprendizaje comienza al nacer. Estorequiere de atención temprana a la infancia y de educación inicial, que se pueden proporcionar através de disposiciones que impliquen la participación de la familia, las comunidades o programasinstitucionales, según corresponda”. (Artículo 5). La Conferencia recomendó, asimismo, la “Expan-sión de la atención a la primera infancia y actividades de desarrollo, incluyendo la intervención de lafamilia y la comunidad, particularmente en el caso de niños pobres, desfavorecidos o discapacita-dos”. (Párrafo 8).

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¿POR QUE ES NECESARIO INVERTIR EN LAEDUCACIÓN TEMPRANA?

Hace 25 años, era necesario contestar esta pre-gunta en forma bastante deliberada porque ha-bía mucho escepticismo sobre el valor de lasintervenciones precoces. Por otra parte, lacrianza en los primeros años, incluyendo la edu-cación, era considerada por muchos como unárea exclusiva de la familia en la cual no debíaintervenir el gobierno. Sin embargo, aunque to-davía hay bastante escepticismo, pareciera es-tar disminuyendo, cuestionado tanto por el cre-ciente cuerpo de conocimientos como por lasnuevas demandas que surgieron en la región araíz de cambios en las condiciones y formas depensar sobre cuestiones económicas, sociales,demográficas, políticas y educacionales.

Los descubrimientos científicos en una serie deáreas han demostrado que los programasorientados a los niños pequeños pueden aca-rrear grandes beneficios, no sólo en términosindividuales e inmediatos sino también en tér-minos sociales y económicos a lo largo de todasu vida en cuanto a sus habilidades para con-tribuir a la familia, la comunidad y la nación. Sesigue acumulando evidencia de los campos dela fisiología, la nutrición, la salud, la sociología,la psicología y la educación que indica que losprimeros años son esenciales para la forma-ción de la inteligencia, la personalidad y elcomportamiento social. Por ejemplo, las inves-tigaciones sugieren que gran parte del desarro-llo de la inteligencia en los niños se produceantes de los 7 años (Bloom, 1964). Además,durante los dos primeros años de vida, se pro-duce la mayor parte del desarrollo de las célu-las cerebrales, fenómeno que va acompañadopor la estructuración de las conexiones neuro-nales del cerebro. Este proceso se ve afectadopor el estado de salud y nutrición pero tambiénpor el tipo de interacción del niño con la gentey las cosas que se encuentran en su entorno(Dobbing, 1987). Si el cerebro se desarrollabien, aumenta el potencial de aprendizaje ydisminuyen las posibilidades de fracaso en laescuela y en la vida. Ahora se sabe que losprogramas educacionales que promueven me-jorías de la interacción y los estímulos durantelos primeros años pueden fomentar el desarro-llo cerebral y las posibilidades de aprendizaje.

Los descubrimientos científicos también de-muestran que los niños que reciben atención

cariñosa y constante tienen, generalmente, unmejor nivel de nutrición, contraen menos enfer-medades y aprenden mejor que los niños queno reciben ese tipo de atención (Zeitlin, 1990).A la inversa, los niños que no reciben cuidadosadecuados tienen mayor tendencia a las enfer-medades y la desnutrición y están menos moti-vados y peor equipados para el aprendizaje.Esto no sólo sucede porque les faltan los ali-mentos y la atención de salud necesarios, sinoporque el estrés ocasionado por el abandonopsicológico y social afecta el sistema inmune yporque la falta de interacción física en los pri-meros meses tiene un efecto negativo sobre elfuncionamiento de la hormona del crecimiento.Estos descubrimientos refuerzan un enfoqueholístico de la educación orientado a lograr laatención integral del desarrollo físico, mental,social y emocional. Estos datos sugieren quese requiere un programa con un enfoque inte-gral, multifacético, multisectorial e integral diri-gido a los niños, a partir de sus primeros me-ses y años de vida. Esto contrasta con el6enfoque que se concentra en el desarrollo in-telectual durante el año anterior al ingreso a laescuela primaria.

Pero los beneficios de los programas que atien-den a los niños en los primeros años de creci-miento, desarrollo y aprendizaje en su etapapreescolar acarrean beneficios tanto para lassociedades como para los niños en sí.

1. Beneficios económicos: mayor productivi-dad económica, oportunidades de empleo ymenores costos. Aún sin hacer referencia a lavasta literatura científica que vincula la mejoríade la educación y el aprendizaje con mayoresniveles de empleo y productividad económica, elsentido común indica que una persona bien de-sarrollada en términos físicos, mentales, socia-les y emocionales estará en mejores condicio-nes laborales y para contribuir económicamentea la familia, la comunidad y el país que una per-sona que no se encuentre en tales condiciones.También tiene sentido que los esfuerzos preven-tivos tempranos produzcan ahorros en cuanto agastos posteriores. En el Recuadro No 2, se in-cluye evidencia proporcionada por la literaturaque confirma estas ideas de sentido común. Es-tos argumentos económicos a favor de la inver-sión en programas de atención a la primera in-fancia han cobrado fuerza gracias al ampliocambio en política económica que se está pro-duciendo en la región, que pone el énfasis en

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economías abiertas que requieren de una fuerzalaboral adecuadamente instruida y flexible, ca-paz de competir a nivel global. La necesidad demejorar la base de recursos humanos de un

RECUADRO No 2

EVIDENCIA ECONOMICA QUE JUSTIFICA LA INVERSION EN LA EDUCACION INICIAL

1. Productividad económica y empleo. La vinculación de las intervenciones en la primera infanciacon la posterior productividad económica y el empleo implica un seguimiento de una cadena derelaciones. En primer lugar, las comparaciones de niños similares que han participado o no endiferentes tipos de intervenciones preescolares demuestran una mayor preparación para la escuelaen cuanto a un mayor crecimiento físico y mejores habilidades mentales. Estas ventajas preescola-res redundan en un mayor nivel de matrícula, más progreso y un mejor desempeño escolar. (Véaseel análisis realizado por Myers, 1992 de 19 estudios longitudinales o el clásico High/Scope PerryPreschool Study, un informe que aparece mencionado en Schweinhart, et. al, 1993; McGuire y Austin1987). En segundo lugar, sabemos que la escolaridad, a su vez, está asociada a importantescambios de perspectiva que afectan el comportamiento de los adultos (por ejemplo, Inkeles y Smith,1974) y ayuda a desarrollar habilidades tales como la capacidad de organizar los conocimientos encategorías significativas, de trasladar los conocimientos de una situación a la otra y de tener mayorcapacidad de selección en el uso de la información (Rogoff 1980: Triandis 1980). La escolaridadpromueve una mayor adaptabilidad a la tecnología (Grawe, 1979). Está directamente relacionadatanto con la mayor productividad de los agricultores (Lockheed, Jamison y Lau, 1980) como de lostrabajadores de los sectores informales (Colclough, 1980). Si seguimos esta cadena, podemosobservar el efecto de las intervenciones tempranas sobre la productividad de los adultos.

Pero un posible aumento de productividad económica para la sociedad ocasionada por la inversiónen programas de educación temprana va más allá de los beneficios que se observan directamenteen el niño: también se deben al hecho de que muchos programas de educación temprana de lainfancia son, a la vez, programas de atención infantil, lo cual permite una mayor participación de lasmujeres en el mercado laboral y además deja en libertad a los hermanos mayores (generalmente lashermanas) para que se dediquen a estudiar y obtener mayores remuneraciones. En muchos casos,las mujeres que no tienen acceso a la atención infantil y las alternativas de desarrollo no puedensiquiera pensar en obtener empleos con un mayor nivel de productividad fuera del hogar porquedeben cuidar a sus hijos pequeños al interior del mismo. Una evaluación del programa colombianoHogares de Cuidado Diario (Ortiz, et. al, 1992) muestra que el 20% de las mujeres con hijos queparticipaban en el programa mejoraron su situación laboral luego del ingreso de sus hijos a dichosestablecimientos.

2. Cálculo del costo-beneficio. Aunque rara vez se lleva a cabo, el cálculo de los beneficios enfunción de los costos indica una tasa de rendimiento potencialmente elevada de la inversión en losprimeros años de la infancia. Marcelo Selowsky llegó a la siguiente conclusión, basada en datossobre Chile: “Las inversiones anuales por niño en programas que pueden ocasionar un cambio dehabilidad equivalente a una desviación estándar se ‘justifican’ si cuestan entre 0,37 y 0,51 veces elsalario anual de un trabajador analfabeto”. (Selowsky 1981, p. 342). Es razonable esperar estosresultados de los programas de educación temprana. Los datos del proyecto High/Scope Perry deEstados Unidos sugieren que la tasa de retorno de la inversión preescolar puede multiplicarse porsiete (Schweinhart, 1993). Para realizar este cálculo, se estimaron una serie de gastos que seahorran gracias a la menor incidencia de criminalidad, menor necesidad de programas de recupera-ción escolar y reducción de la demanda de otros programas sociales. La participación en los progra-mas de la temprana infancia también ayuda a reducir los costos: a) al reducir las ineficiencias de lossistemas escolares disminuyendo las tasas de repetición y deserción escolar (ver Myers 1992; laevaluación de PROAPE en Brasil [Ministerio da Saude 1983] muestra que los costos preescolares serecuperaron con creces porque se redujo la repetición escolar en los dos primeros años de educa-ción primaria); b) al reducir la pérdida de empleos porque se puede garantizar que los niños esténbien cuidados, se elimina una fuente de preocupación, con lo cual los padres no tienen necesidad depedir tantos permisos laborales (Galinsky, 1986); y c) al reducir los costos de salud porque la buenacalidad de la atención y la educación implican, también, medidas preventivas (Evans, 1986).

país ha adquirido una importancia cada vez ma-yor. El perfeccionamiento de dicha base es unproceso que se inicia mucho antes de que losniños ingresen a la escuela.

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2. Beneficios sociales: reducción de las des-igualdades y fortalecimiento de los valores:Las condiciones insalubres y el estrés que oca-siona la pobreza van de la mano con las des-igualdades en las primera etapas de desarrollo yaprendizaje. Estas desigualdades ayudan amantener o intensificar las desigualdades eco-nómicas y sociales existentes. En un círculo vi-cioso, los niños de familias de menos recursossuelen quedar rápida y progresivamente a lazaga de sus pares más favorecidos en cuanto adesarrollo mental y su preparación para la vidaescolar, en una brecha que jamás se cierra. Lainvestigación realizada en Chile demuestra dife-rencias en el desarrollo psicomotor, asociadas ala pobreza, que emergen claramente a partir delos 18 meses de edad, aumentando a partir deese momento al punto que el 40% de todos losniños de familias pobres dan muestras de retra-so en su desarrollo al llegar a los 5 años deedad1.

Al no intervenir en forma oportuna para fomen-tar el aprendizaje y desarrollo precoz en losniños en situaciones difíciles, los gobiernoshan respaldado y fortalecido, en forma tácita,las desigualdades existentes. Irónicamente, unargumento que a veces se utiliza en contra delos programas de educación temprana es queson discriminatorios ya que favorecen a la cla-se alta. Este hecho indudablemente es cierto sino se hace un esfuerzo especial por orientarlos programas hacia los pobres y/o si los pro-gramas de educación temprana, atención y de-sarrollo infantil se limitan a las personas quepueden pagar. Pero no es válido si los progra-mas se orientan cuidadosamente a los más ne-cesitados2.

Las reformas de ajuste económico que se hanllevado a cabo en América Latina y el Caribedurante los últimos diez años o más han incre-mentado los niveles de pobreza y desigualdadsocial (CEPAL, 1994). Los países que intentanencontrar formas de moderar estos efectos so-ciales indeseables de las reformas están bus-

cando, entre otras estrategias, maneras de me-jorar las condiciones de aprendizaje y de desa-rrollo para los hijos de los pobres. Se ha otorga-do apoyo a programas de atención a la primerainfancia en varios países (entre los que desta-can Chile y Venezuela) como acciones explíci-tas dentro de un marco de equidad social. Loscréditos otorgados por organismos internaciona-les (por ejemplo el Banco Interamericano de De-sarrollo y el Banco Mundial) han sido notable-mente sensibles a este tipo de inversiones.

Otra razón social de importancia para prestaratención a la educación temprana de los niños,ya sea en el hogar o en programas organiza-dos fuera del hogar, es que los valores socialesy morales que orientan a las sociedades co-mienzan a formarse en los primeros meses devida. En las sociedades que se preocupan porla erosión de los valores hay fuertes incentivospor fortalecerlos mediante programas orienta-dos a la primera infancia, tanto a través de lafortificación de las convicciones y las accionesde los padres, como mediante la creación deambientes adecuados dentro de los cuales losniños puedan absorber valores culturalmentedeseables.

3. Beneficios políticos. Aunque los niños notienen derecho a voto, los políticos, particular-mente a nivel local, están comenzando a darsecuenta que los niños pueden constituir un puntode convergencia en las acciones sociales y polí-ticas al desarrollar el consenso y la solidaridaden las comunidades en que habitan. En general,los padres desean un futuro mejor para sus hi-jos y, a menudo, están dispuestos a colaborar yhacer sacrificios para lograr ese fin. El potencialmovilizador de los programas preescolares eneste sentido puede contribuir a reforzar la des-centralización participativa y la democracia a ni-vel local.

En general, a medida que la democracia se di-funde en toda la región, ha aumentado la de-pendencia respecto de una ciudadanía adecua-damente educada. Sin educación, es más fácildistorsionar y controlar los sistemas democráti-cos que cuando hay educación. La inversión enprogramas preescolares implica invertir en lageneración de una ciudadanía con mayor edu-cación. Además, la forma y contenido de la ma-yor parte de la educación preescolar se prestapara la generación de aquellas característicasciudadanas que se consideran esenciales para

1 Se encontró que el 50% de los niños presentaban retraso en eldesarrollo del lenguaje, un 30% lo tenía en el desarrollo visual ymotor, en tanto que un 17% estaba atrasado en su desarrollomotor grueso. Estas conclusiones fueron señaladas en el estu-dio de Seguel, Izquierdo y Edwards, de 1992.

2 En efecto, un examen de 19 intervenciones en la primera infan-cia demuestra que los niños de los grupos denominados margi-nales no sólo pueden beneficiarse de dichosprogramas sinoque, en muchos casos, se beneficiaron en forma desproporcio-nada (Myers, 1992).

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la democracia– mas aún incluso que la forma yel contenido que actualmente ofrece gran partede la educación primaria. Mientras la educaciónprimaria sigue basándose en un método “frontal”y no cuestionador de impartir conocimientos yse basa, además, en una relación esencialmen-te autoritaria entre el profesor y el niño, uno delos supuestos esenciales de la democracia esque los niños aprenden mejor si tienen la opor-tunidad de hacer, explorar y cuestionar, mientrasel profesor los acompaña en este proceso.

4. Presiones demográficas. A los argumentoseconómicos, sociales y políticos descritos ante-riormente, es necesario agregar una serie decondiciones demográficas que están cambiandoque dan cuenta de la creciente necesidad decontar con programas preescolares, de la mayordemanda y la ampliación de los mismos. En pri-mer lugar, actualmente sobreviven una mayorcantidad de niños que antes3. En segundo lugar,en América Latina y el Caribe hay más mujeresque antes que trabajan fuera del hogar. En ter-cer lugar, la migración rural-urbana sigue siendoelevada, lo que altera a las familias obligándolasa modificar los modelos y prácticas de crianzade los niños. Estos cambios han venido acom-pañados de una mayor necesidad y demanda deatención y educación para los primeros años dela infancia. La falta de respuesta a esta situa-ción con programas pertinentes indica un dete-rioro del bienestar de los niños de la región.

La literatura cada vez más abundante quemuestra que la base del éxito o fracaso en lavida está asociado a las primeras etapas de de-sarrollo y los argumentos económicos, sociales,políticos y demográficos señalados anteriormen-te, constituyen una justificación de peso pararealizar inversiones en el desarrollo y aprendiza-je de los niños en su etapa preescolar. En efec-to, la principal pregunta que debe plantearse ac-tualmente a los encargados de formular laspolíticas no consiste en determinar si se debeinvertir en la Educación Temprana sino más bien

cómo debe realizarse dicha inversión para ga-rantizar la eficacia de los programas para asíproporcionar los diversos beneficios económi-cos, sociales y políticos mencionados anterior-mente, asegurando que también sean eficientesy accesibles en términos financieros.

A continuación, analizaremos en qué situaciónse encuentra el campo preescolar, en términosgenerales, en la región, como un preámbulo alanálisis de una serie de cuestiones que se estánpresentando junto con el desarrollo de estecampo.

BALANCE: COBERTURA Y TIPOS DE PRO-GRAMAS

COBERTURA

Determinar la cobertura y graficar el progreso delos programas preescolares en América Latinano resulta fácil por varios motivos. La interpreta-ción de las estadísticas disponibles es complica-da porque las definiciones y las edades usadaspara informar sobre las matrículas escolares va-rían de un país a otro. Existe un número noconocido de niños que están matriculados enprogramas preescolares no registrados. A menu-do, no se notifica acerca de los programas noformales. Inevitablemente, hay un grado de in-exactitud en el proceso de recopilación de losdatos y notificación de los mismos. Para los fi-nes de este documento, es importante señalarque la información sobre los programas prees-colares suele ser anticuada, particularmente sise intenta obtener un panorama regional4. Es-tos, así como otros temas relacionados con la

3 Se calcula que la tasa de mortalidad de los niños menores de 5años se redujo en toda América Latina y el Caribe de 157 porcada 1000 mil nacidos vivos en 1960 a 48 por mil 1000 en 1993.(UNICEF 1995, Cuadro No 10). Esto significa que ahora, cercade 20 de cada 21 niños que nacen viven hasta la edad de cincoaños (a diferencia de 1960 cuando sólo sobrevivían 5 de cada6). Estos niños sobrevivientes enfrentan con frecuencia las mis-mas condiciones que los ponían en peligro de muerte anterior-mente y que ahora los colocan ante el riesgo de un desarrolloretrasado y débil.

4 Si bien es posible que las cifras nacionales sean razonablemen-te actuales, no siempre son públicas ni fáciles de obtener. Amodo de base para la preparación de esta sección del informe,UNESCO tuvo la gentileza de proporcionar su serie de cifrasmás recientes, unas de la oficina regional, OREALC, y otras delAnuario Estadístico de la UNESCO de 1994. En el Cuadro N∞ 1del Anexo A el lector podrá observar que las cifras de OREALC,que están en proceso de actualización, varían en cuanto al pe-ríodo que va de 1986 a 1991. Para tratar de obtener cifras másrecientes, el autor recurrió a los informes anuales de UNICEFcorrespondientes a 1994 y a los análisis de situación más re-cientes realizados por dicha institución. Lamentablemente, losinformes sobre matrícula preescolar y los programas de aten-ción a la primera infancia y al desarrollo no es uniforme en estosdocumentos, además del hecho que la mayoría de los análisisde situación se realizaron en 1990 o 1991. En algunos casos hasido posible comparar estas cifras con otras de varios países,presentadas en documentos recientes, aún sin publicar, a loscuales tuvo acceso el autor a través de la Red del Grupo Con-sultivo.

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recopilación de información y su interpretaciónestadística se plantean en el Anexo A. Por losmotivos señalados, las cifras sobre matrículadeben ser tratadas con cautela, particularmentesi se trata de cifras agregadas a nivel regional oque se usaron para hacer comparaciones entrenaciones.

A pesar de estas advertencias, la informaciónestadística disponible, respaldada por la eva-luación de los programas y la observación di-recta pareciera apoyar varias afirmaciones ge-nerales acerca de la cobertura preescolar en laregión.

1. Existen amplias variaciones entre los paí-ses en cuanto al nivel de cobertura relacio-nado tan sólo con el nivel de ingreso per cá-pita. Evidentemente, otros factores tales comola voluntad política y diferencias en la forma dedefinir la política social influyen al tratar de ex-plicar las diferencias en la matrícula (Ver el Cua-dro No 1). Por ejemplo, Jamaica, que en 1992tenía un ingreso per cápita de sólo US$ 1,390,registró un nivel de matrícula del 83% para to-dos los niños de 3 a 5 años mientras que Ar-gentina, con un ingreso per cápita más de cua-tro veces mayor (US$ 6,050) registró unamatrícula del 68% para los niños entre 4 y 5años de edad. Colombia, con un ingreso percápita estimado equivalente al de Jamaica (US$1330) registró una matrícula del 44% pero sólopara niños de 5 años.

2. En la mayoría de los países el porcentajede niños que cuentan con cobertura de pro-gramas preescolares ha aumentado en formapersistente desde 1980. Irónicamente, sin em-bargo, la tasa de desarrollo de matrícula prees-colar parece haber sido mayor durante la “déca-da perdida” de los años 80 y no durante losprimeros 5 años de los 90 en los cuales se pro-dujo cierto grado de recuperación económica enla región.

Esto refuerza la idea de que la expansión prees-colar no necesita estar relacionada directamentecon las condiciones económicas. La mayor tasade crecimiento durante los años 80 podría refle-jar un rezago en el ajuste a las realidades eco-nómicas del momento. Sin embargo, tambiénpareciera reflejar el dinamismo y los compromi-sos políticos asumidos por los países en 1979,el Año Internacional del Niño.

Si las cifras que se proporcionan en este artí-culo se actualizaran y se utilizara una defini-ción más amplia de la educación preescolar,probablemente se vería que la tendencia de laeducación preescolar en la mayoría de los paí-ses en la primera mitad de los años 90 seorienta hacia una expansión moderada y soste-nida, con una creciente diversidad en los mo-delos preescolares. Esto es lo que indican nosólo las cifras extraoficiales de los informes dela UNICEF, de fechas más recientes, sino tam-bién el hecho de que los créditos internaciona-les otorgados a la educación preescolar y losprogramas de desarrollo infantil que incluyenun componente educacional han aumentadonotablemente durante los últimos 5 años5. Nosería sorprendente, por lo tanto, que se produ-jera otro brote de las matrículas durante la se-gunda mitad de los años 90.

3. El desarrollo preescolar y la cobertura sesiguen concentrando en niños a los que lesfalta un año para ingresar a la escuela prima-ria. Las cifras de varios países desglosadas porla edad (obtenidas de los informes de la UNI-CEF) ilustran esta concentración. En CostaRica, en 1990, la cobertura disponible para ni-ños de 6 y 7 años se estimaba en un 62% mien-tras que la cobertura para niños de 3 a 5 añosera del 14%. En Uruguay, en el mismo año, lascifras por edad eran las siguientes: 5 años =85%; 4 años = 24%; 3 años = 16%. En Chile, lacobertura de niños de 5 años fue del 69,3% en1990, comparado con la cobertura del 20,7%para niños de 4 años. Durante el año escolar1993-94, la cobertura de niños de 5 años enVenezuela fue del 65% pero sólo del 47,2% y19,3% para los de 4 y 3 años, respectivamente.Estas cifras indican que la cobertura para losniños durante el año anterior a la primaria seencuentra a un nivel relativamente alto (más del60%) en muchos países de la región, pero quela cobertura para los grupos de menor edad vamuy a la zaga. La concentración refleja la conti-nuación de una visión convencional respecto dela educación preescolar.

5 Por ejemplo, a partir de 1989, el Banco Mundial ha otorgadopréstamos destinados al desarrollo integral de la primera infan-cia y/o programas preescolares en Argentina, Bolivia, Brasil,Chile, Colombia, Paraguay y Venezuela. El Banco Interamerica-no de Desarrollo ha otorgado préstamos para el desarrollo de laprimera infancia en Perú y Nicaragua. Otros préstamos efectua-dos por estas organizaciones se están implementando en la ac-tualidad.

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CUADRO NO 1

TASAS BRUTAS DE ASISTENCIA PREESCOLAR, POR EDAD Y POR PAÍS,Y SEGÚN EL PIB PER CÁPITA (1992): AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Edad Asistencia preescolar % PIB per cáp

1980 1985 1991 privado USS$

Sudamérica 23 37 42 29

Argentina 4-5 40 52 58 29 6.050

Bolivia 3-6 26 34 29 11 680

Brasil 4-6 14 32 35 31 2.770

Colombia 5 27 37 44 58 1.330

Chile 5 71 83 70 45 2.730

Ecuador 4-5 10 17 20 37 1.070

Paraguay 6 12 19 32 50 1.380

Perú 3-5 15 21 36 12 950

Uruguay 2-5 19 25 33 29 3.340

Venezuela 4-6 34 40 45 16 2.910

Centroamérica/Panamá 17 24 27 32

Costa Rica 5 39 52 67 13 1.960

El Salvador 4-6 11 15 19 31 1.170

Guatemala 4-6 14 17 16 47 980

Honduras 5-6 13 18 18 11 580

Nicaragua 3-6 8 14 13 18 340

Panamá 5 33 51 54 9 2.420

Golfo de México 27 59 62 32

Cuba 5 60 83 86 0 1.170

Haití 4-5 – 44 41 24 370

México 4-5 25 59 62 9 3.470

Rep. Dominicana 3-6 4 10 14 67 1.050

Caribe anglófono 68 77 82 80

Guyana 4-5 67 73 71 – –

Jamaica 3-5 70 76 83 88 1.390

Trinidad & Tobago 3-4 8 8 8 – 3.940

(1)

(3)

(4)

(2)

(5)

(5)

(2)

(2) (5)

(4)

(3)

(5)

(5)

Notas: Las cifras correspondiente a la asistencia preescolar fueron proporcionadas por la Oficina Regional de UNESCO para América Latina y elCaribe, con base en datos tomados del Anuario Estadístico de la UNESCO para 1994. París, 1994. Las cifras sobre ingreso per cápita setomaron de UNICEF. State of the World’s Children, 1995. Nueva York: UNICEF, 1995, Cuadro No 1.

(1) = 1986(2) = 1987(3) = 1988(4) = 1989(5) = 1990

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4. Variaciones en la atención en la educaciónprivada y pública. El porcentaje de niños atendi-dos en la educación preescolar privada oscila del0% en Cuba al 88% en Jamaica. (Ver el Cuadro No

1). Según cifras de OREALC, los porcentajes departicipación en establecimientos preescolares pri-vados, por subregión, son los siguientes: Américadel Sur = 29%; Centroamérica y Panamá = 32%;Golfo de México = 11%; y Caribe anglófono = 80%.La elevada tasa correspondiente al Caribe anglófo-no refleja el hecho que el modelo escolar básico deJamaica, manejado por grupos comunitarios, seclasifica como privado, junto con una tendencia ge-neral en los países caribeños a considerar que laeducación en la primera infancia es un asunto fami-liar en el cual no debe intervenir el gobierno.

CUADRO NO 2

PORCENTAJE DE ESTABLECIMIENTOS PREESCOLARES EN ÁREAS RURALES:AMÉRICA LATINA, ALREDEDOR DE 1991(1)

País Total rural Rural %

América del Sur 91.058 29.030 32

Argentina Información no disponibleBolivia 2.294 1.158 50Brasil 51.557 15.988 31Colombia 9.712 1.077 11Chile 4.302 276 6Ecuador 2.371 913 39Paraguay 870 242 28Perú 10.132 6.217 61Uruguay 1.508 431 29Venezuela 8.312 2.818 34

Centroamérica/Panamá 6.642 1.952 29

Costa Rica 1.002 472 47El Salvador 1.271 276 22Guatemala 1.507 270 18Honduras 973 201 21Nicaragua 1.081 373 35Panamá 808 360 45

México 49.763 31.188 63

Notas:(1) Las cifras sobre establecimientos preescolares fueron proporcionadas por la Oficina Regional de la UNESCO para América Latina y el Caribe.

Estas se basan en una serie de fuentes, tales como: Anuario Estadístico de la UNESCO, París, 1988, 1993, 1994; Informes Nacionales;Encuesta SIRI-OREALC-UNESCO, 1987, 1990,1992; Perú: Instituto Nacional de Estadística e Informática, Compendio de Estadísticas Socia-les, 1992, Lima 1993: Guatemala: Ministerio de Educación, Anuario estadístico 1992, Guatemala, 1992.

(2) El total proporcionado corresponde a los países que informaron sobre cobertura rural. Si se incluye a Argentina en el total, la cantidad deestablecimientos en la región de América del Sur aumentaría a 100918.

(3) = 1989(4) = 1987

5. Persiste un sesgo hacia la cobertura enáreas urbanas, a pesar de los esfuerzos ex-plícitos hechos por algunos países paracompensarlo. El Cuadro No 2 respalda estaafirmación. Respecto de América del Sur, elcuadro indica que el 32% de todos los estableci-mientos educacionales preescolares están enáreas rurales. Suponiendo que muchos de estosson establecimientos pequeños orientados a po-blaciones dispersas, el porcentaje del total de lacobertura rural probablemente es considerable-mente más bajo. No hay garantías de que ladefinición de ubicación rural o urbana sea igualen todos los países. En consecuencia, los por-centajes informados reflejan cifras aproximadas,en el mejor de los casos.

(2)

(3)

(3)

(3)

(2)

(4)

14

6. La cobertura proporcionada a niñas y ni-ños es casi idéntica. El Anuario Estadístico dela UNESCO de 1994 (Cuadro No 2.1) estableceque el 50% de los niños matriculados en esta-blecimientos preescolares en América Latina yel Caribe en 1992 eran niñas. Con una excep-ción, el porcentaje de niñas notificado por cadapaís por separado oscila entre el 48 y el 52%6.

7. La cobertura tiene un sesgo negativo ha-cia los grupos de menores ingresos. Las es-tadísticas oficiales de cobertura preescolar ge-neralmente no se desglosan según la situacióneconómica de los participantes. Sin embargo,los datos correspondientes a Argentina, Chile yUruguay, basados en encuestas de hogares,nos dan una idea de los sesgos existentes enesos países. El estudio argentino, que siguió unmétodo desarrollado por la CEPAL, clasificó alas familias dividiéndolas en familias de pobrezaestructural, familias pobres y no pobres. Las ci-fras de cobertura preescolar de los niños de 4 y5 años en estos grupos son las siguientes:

Pobreza Pobres NoEstructural Pobres

Edad 4 30,8% 41,8% 80,7%

Edad 5 64,2% 76,8% 91,0%

En Chile, las encuestas de hogares indicabanque, mientras la cobertura preescolar en “Edu-cación Parvularia” en 1992 era del 24% a nivelnacional, sólo alcanzaba al 19% en el quintil in-ferior de la distribución del ingreso y a un 43%en el quintil superior. Además, al comparar lascifras correspondientes a 1987 con las de 1992,el aumento nacional de la cobertura era del3,2% en tanto que el aumento en el quintil infe-rior era de 2,4% y en el quintil superior era de9,5%. (Waiser,1995) Las cifras correspondientesa Uruguay en 1993 muestran que la coberturade niños de 3 a 5 años en el quintil inferior deingresos es del 36% comparado con el 90% re-gistrado por el quintil superior. La brecha es aúnmayor (100% versus 30%) si comparamos a ni-ños de Montevideo cuyos padres se encuentranen el quintil superior con niños del interior queestán en el cuartil inferior. (ANEP, pp. 5-6).

En Jamaica en 1989, el programa comunitariopreescolar (denominado educación básica) llegóal 60% de los niños del quintil más pobre de ladistribución del ingreso y al 81% de los niñosdel de mayores ingresos (UNICEF, 1991).

8. La cobertura es menor para los grupos in-dígenas que para los no indígenas. Existenpocas estadísticas para respaldar este tema.Sin embargo, a modo de ejemplo, en México,las estadísticas oficiales señalan una coberturadel 82% en Ciudad de México en comparacióncon sólo el 38% en Chiapas (donde existe unaelevada concentración de grupos indígenas). Sepodrían esperar brechas similares en la partici-pación de las comunidades indígenas en la Edu-cación Temprana en otros países.

Un hecho que no se toma en consideración enlos párrafos 7 y 8 son las probables diferenciasen la calidad de los programas preescolares enlos que se matriculan los niños ricos y los po-bres, lo cual genera un sesgo adicional contralas poblaciones pobres e indígenas.

Resumiendo lo anterior, podemos afirmar que lacobertura preescolar, si bien varía de un país aotro en cuanto a su extensión y su combinaciónentre educación pública y privada, se concentraen los niños que se encuentran a un año deingresar a la escuela primaria y que tiene unsesgo en favor de los niños urbanos de la cultu-ra dominante que pertenecen a la parte superiorde la distribución económica.

TIPOS DE PROGRAMAS

En términos numéricos, los programas preescola-res formales siguen dominando el campo prees-colar. Estos programas convencionales corres-ponden al estereotipo de grupos de 20 a 30 niñosatendidos por docentes profesionales (egresadosde escuelas normales o universidades), incorpo-rados a la nómina oficial del presupuesto de edu-cación y que reciben las prestaciones socialescorrespondientes. Habitualmente, estos progra-mas funcionan de 3 a 4 horas los días de sema-na. Se concentran en preparar a los niños para elingreso a la escuela. Algunos pueden llegar atener un componente de nutrición o salud, peroesto no es lo común. Aunque los programas con-vencionales se pueden producir en distintos loca-les, la mayoría de ellos están albergados en edifi-cios de gobierno construidos para dicho fin o

6 La excepción es Cuba, que presenta un 43% de matrícula deniñas en 1992.

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dependientes de una escuela primaria o al inte-rior de la misma.

A pesar del predominio ininterrumpido de losprogramas convencionales, se ha acumuladouna experiencia extraordinariamente rica enAmérica Latina sobre programas preescolares“alternativos” (Cormack y Fujimoto 1992; JUNJI-OEA 1994). Estos programas se distinguen prin-cipalmente por el involucramiento directo de unapersona local, que generalmente carece de ca-pacitación formal como profesor pero que tienecierta capacitación (a nivel de cursos) que lepermite desempeñarse como tal (en calidad depromotor o monitor). Estos profesores habitual-mente reciben menos que el salario mínimo y noestán en la nómina oficial del gobierno. Los pro-gramas alternativos también se distinguen porun mayor grado de participación comunitaria enla creación y operación de la escuela que losprogramas convencionales. En algunos casos,los programas “alternativos” son manejados porel gobierno, pero es más habitual que los admi-nistren grupos comunitarios u organizaciones nogubernamentales que trabajan con la comuni-dad. Aunque muchos ejemplos de iniciativaspreescolares denominadas “alternativas” o “noformales” permanecen a nivel de experimentopiloto o de demostración, otras se han desarro-llado hasta convertirse en programas a mayorescala. A continuación se ofrecen algunos ejem-plos de distintas variedades de programas:

1. Programas comunitarios preescolares no for-males. En Perú, el programa PRONOEI ha fun-cionado durante 25 años y ahora atiende a ni-ños de aproximadamente 18,000 centrosdistribuidos en todo el país. Las escuelas bási-cas de Jamaica cuentan con una tradición de almenos 30 años. Dentro del programa EDUCOde El Salvador, que está en aumento, las escue-las preescolares y preprimarias son administra-das en forma conjunta por Asociaciones Comu-nales y el Ministerio de Educación.

2. Programas de guardería con una componenteeducacional. El programa de hogares de aten-ción diaria comenzó a funcionar en Venezuelaen 1975, pero sólo recientemente se comenzó adesarrollar a escala, atendiendo en la actualidada más de 200,000 niños. El programa colombia-no de Hogares Comunitarios se ha desarrolladotanto que atiende 900,000 niños, si las estadísti-cas oficiales son correctas. En Bolivia, el Institu-to de Bienestar Familiar va a “desarrollarse a

gran escala” mediante un programa de hogaresde atención diaria en los principales centros ur-banos. El Ministerio de Educación de Perú haestablecido un programa de Hogares de Aten-ción Diaria para los hijos menores de 3 años demadres que trabajan. A la fecha de este docu-mento, se afirma que el programa atiende a másde 20,000 niños y su expansión ya está progra-mada.

3. Programas de educación de padres. Dentrode esta categoría, se encuentran los programasen los cuales se proporciona información a lospadres en un local comunitario, a través de losmedios masivos de comunicación, durante visi-tas domiciliarias o mediante una combinación deestas alternativas. Hace poco, Cuba establecióy evaluó un programa amplio de educación depadres denominado “Educa a Tu Hijo”. Se afir-ma que, en 1994, el programa cubría al 46% delos padres de todos los niños en edad preesco-lar. (Otro 13% de niños cubanos de 0 a 5 añosde edad participan en sistemas de guarderíacon componente educacional, denominados “cír-culos infantiles” mientras que un 13% adicionalestán inscritos en establecimientos preescolaresdependientes de escuelas primarias, con lo cualla cobertura total proporcionada a todos los ni-ños en edad preescolar, desde el nacimientohasta los 5 años de edad, asciende al 72%).Una evaluación demostró que el programa eseficaz, en términos generales, en cuanto a queejerce una influencia positiva en el desarrollo delos niños a través de sus padres —principal-mente, no obstante, en las áreas de desarrollofísico, socialización y formación de hábitos másque en el área de desarrollo intelectual) (UNI-CEF/Cuba, Informe Anual, 1994). En México yChile, se están realizando cada vez más progra-mas de educación de padres, que ya tienen unamagnitud considerable.

4. Programas de medios masivos de comunica-ción. Hace poco, Plaza Sésamo volvió a apare-cer en forma revisada para su difusión en todala región.

DESAFIOS Y PROBLEMAS

Se podría elaborar una lista relativamente largade los desafíos y posibles problemas que hayque enfrentar a medida que se desarrollan y di-versifican los programas de educación preesco-lar. Dentro de los límites de espacio que plantea

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este documento, se hará hincapié en tres pro-blemas: equidad, calidad y costo. Varios proble-mas adicionales cuya importancia puede serequivalente serán mencionados pero no analiza-dos. Estos son los siguientes: participación co-munitaria, multisectorialidad e integración (al in-terior de la educación, con la salud y lanutrición, y con la atención infantil), la adapta-ción a las diferencias culturales, la descentrali-zación y la continuidad tanto de la voluntad polí-tica como de la capacidad técnica.

EQUIDAD

Como se señaló anteriormente, la distribuciónde la educación preescolar sigue siendo pocoequitativa, atendiendo en términos de coberturay contenido a niños urbanos que pertenecen, enforma desproporcionada, al segmento superiorde la distribución del ingreso. Si bien se estáprogresando en algunos países en la reducciónde las brechas de cobertura entre ricos y po-bres, entre sectores urbanos y rurales, o de ori-gen hispano y no hispano, dichas desigualdadessiguen persistiendo y en algunos casos son muysignificativas. Si los países están realmente pre-ocupados de la equidad, una de las preguntasevidentes que hay que responder es “¿Cómollegar a los pobres que han quedado fuera delalcance?”

En la actualidad, se están empleando principal-mente dos estrategias. La primera busca laequidad mediante la educación preescolar for-mal universal para niños a un año de su ingresoa la escuela primaria. Esta estrategia ha sidopropuesta, por ejemplo, en Costa Rica y Uru-guay, y está siendo considerada en México. Lapropuesta está orientada a lograr la coberturadel 100% de los niños en establecimientos pre-escolares; no contempla la condición de niñosque se encuentran en esas escuelas ni el efectoque la participación en la educación preescolartendrá sobre los niños. Si bien es una alternati-va atractiva en términos políticos para algunospaíses, interesante para los sindicatos de profe-sores y fácil de controlar porque simplementeimplica contar niños, la propuesta es limitada yes válido cuestionar la medida en que puedeproducir equidad entre los niños en cuanto a supreparación para la escuela primaria. Esto esparticularmente válido si los sistemas privados ypúblicos siguen estando el uno junto al otro. Sise ataca el problema a los 5 años de edad, yapuede ser demasiado tarde. Una segunda estra-

tegia (que no entra en conflicto con la primerapero que sí puede complementarla) ha sido en-focar la acción hacia poblaciones no cubiertasmediante intervenciones específicas. En toda laregión, se han organizado muchos programaspequeños y localizados para llegar a los niñosque se encuentran al margen de la sociedadporque viven sumergidos en la pobreza o en zo-nas rurales dispersas, o bien porque pertenecena un grupo minoritario o se vieron afectados poralgún tipo de lucha interna. Algunos programasfocalizados hacia los pobres, a sectores ruraleso a los desposeídos se han desarrollado al pun-to de abarcar grandes cantidades de niños. Enlo substancial estas estrategias, ya sea en esca-la grande o pequeña han sido de tipo “no for-mal” o “alternativo” —comunitarias, que em-plean agentes educacionales locales quecuentan con una capacitación inicial y que pos-teriormente reciben el apoyo de alguna entidadsupervisora. A menudo, se espera que la comu-nidad proporcione el local que permita reunir alos niños o los padres. Quizás la principal pre-gunta que surge en torno a estos programas, yque no ha recibido una respuesta adecuada, esla cuestión de la calidad, relacionada en formaparcial al carácter “compensatorio” de estos pro-gramas.

Entre estos enfoques alternativos a la educacióninicial se cuentan varias formas de tratar de al-canzar lo no alcanzado, que constituyen alterna-tivas de carácter menos estándar, por lo quemerecen ser señaladas. Por ejemplo:

– se realizó un experimento con profesorespreescolares itinerantes en Ecuador. Si bienparecía factible y aparentemente tuvo unefecto positivo sobre los niños, el programase interrumpió por cambios políticos.

– México ha desarrollado un programa queemplea estudiantes que completaron lostres primeros años de educación secundariacomo profesores preescolares en comuni-dades muy pequeñas. Estos estudiantes,que habitualmente no son de la misma co-munidad en la que actúan, reciben dos me-ses de capacitación intensiva antes de co-menzar el año escolar y cuentan con elrespaldo de un sistema constante de super-visión en el lugar de trabajo, además de re-uniones mensuales. Se motiva intensamen-te a los estudiantes de secundaria para quetomen estos puestos porque, transcurrido

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un año, se les otorga un subsidio de tresaños que les permite continuar sus estudiospreuniversitarios.

– En varios países, se han establecido pro-gramas especiales para grupos indígenas,la mayoría de los cuales se clasifican comoprogramas bilingües (y, ocasionalmente, bi-culturales). (Lamentablemente, estos pro-gramas tienden a estar más orientados alograr la preparación de los niños en espa-ñol que al aprendizaje de su lengua mater-na. La excepción es un programa bilingüepara hablantes de guaraní en Bolivia).

– Asimismo, México ha establecido un progra-ma para hijos de trabajadores migratoriostemporales al interior del país.

– Se ha utilizado la radio para llegar a los pa-dres en regiones alejadas y también paraapoyar a los profesores preescolares en sutrabajo cotidiano.

Al tratar de alcanzar lo no alcanzado, sur-gen varias preguntas que no son fáciles deresponder.

1. ¿Quieren los no alcanzados ser alcanzados?Un análisis de la demanda y factores que lacondicionan en Chile sugiere que la falta deoferta preescolar sólo es un factor de menor im-portancia en cuanto al nivel relativamente bajode cobertura de los programas preescolarespara niños menores de 6 años; las tradicionesculturales y las creencias en favor de mantenera los niños en el hogar tienen mucho peso (Wai-ser 1995). En México, se preguntó a los padresde niños inscritos en un programa para combatirel retraso educacional (PARE) por qué sus hijosno asistían a la educación preescolar. Mientrasel 12% de los padres de áreas urbanas mencio-naron la falta de un local preescolar, el 60% delos padres de sectores rurales adujeron esa ra-zón. Para los que tenían acceso a la educaciónpreescolar, la distancia y los problemas econó-micos eran las principales razones para la noasistencia a la educación preescolar. La falta deinterés o la idea de que la educación preescolarno era necesaria fue la razón proporcionada porel 12% de todos los padres como el motivo(Myers 1995). La conclusión de estos estudios yde la experiencia general es que la creación dela demanda (y no simplemente la respuesta antela misma) debe ser una parte importante de

cualquier proceso programático orientado a losque no han sido alcanzados.

2. ¿Cómo se puede superar el problema de ladistancia en zonas de población dispersa o enterrenos relativamente inaccesibles? La tenden-cia de la mayoría de los programas educaciona-les es reunir a los niños en grupos de ciertasproporciones (para aprovechar una relación pro-fesor/alumno menos costosa). Esto implica traera los niños al programa en lugar de llevar elprograma a los niños, una estrategia que es mu-cho más difícil de aplicar a niños menores de 6años, que no pueden caminar grandes distan-cias, que a niños de escuela primaria. Las alter-nativas que se han intentando incluyen las si-guientes:

– visitas domiciliarias durante las cuales unagente educacional trabaja con los padres ocon los hermanos, los cuales sirven poste-riormente como agentes educacionales alinterior del hogar para el niño pequeño

– reducción de la norma en cuanto al númerode niños que deben estar presentes en unlugar antes de que se pueda crear un pro-grama,

– apoyo a las iniciativas locales informales enasentamientos formados por menos de 100personas,

– proporcionar medios de transporte que lle-ven a los niños a la escuela7 y

– uso de la radio.

3. Una cuestión clave es si se puede tratar delograr la equidad mientras se conserva la cali-dad, sin incurrir en costos exorbitantes e inma-nejables. Estos dos problemas se abordarán acontinuación.

CALIDAD

La calidad de la educación, incluyendo la educa-ción preescolar, es un concepto difícil de captar.Con demasiada frecuencia, la calidad se define

7 Evidentemente, esta solución sólo es posible cuando el asenta-miento o los hogares dispersos se encuentran relativamentecerca de una carretera (aunque puedan no estar cerca de unaescuela). Esto puede resultar más provechoso en función de loscostos que contratar profesores adicionales para que trabajencon grupos muy pequeños en áreas dispersas.

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sólo en términos de cálculos estimativos de losinsumos de un programa, tales como las califi-caciones formales y la capacitación de los do-centes, la disponibilidad de materiales educati-vos, y el tipo de instalaciones en las que selleva a cabo el programa. Estas definiciones sonútiles pero superficiales. Las calificaciones for-males de los docentes pueden, y generalmenteindican, un mayor potencial para proporcionaratención de buena calidad a los niños. Pero esmás importante lo que los profesores realmentehacen y si sus actividades tienen un efecto posi-tivo sobre los niños. En efecto, se puede encon-trar un profesor preescolar bien capacitado y de-bidamente cal i f icado que es autori tar io,insensible, que da órdenes, que no practica loque predica, que no es capaz de relacionarsecon los padres, etc. mientras que un docente sincertificación profesional puede ser democrático,sensible ante los niños, sensacional con los pa-dres, etc. Debemos, en consecuencia, emplearnormas que trasciendan las calificaciones queaparecen en el papel y los insumos materiales ypreguntarnos qué es lo que hace que una inter-vención preescolar efectiva produzca los resul-tados deseados.

Un análisis de la literatura que aborda la cues-tión de la Educación Temprana proporciona unabase para el intento del autor de describir loselementos de la calidad, como se señala en elRecuadro No 3. Cada uno de los puntos que allíse analizan merece ser discutido más allá de loslímites del presente documento. Al lector le que-dará claro inmediatamente que los elementosseñalados implican un conjunto de valores cultu-rales y sociales compartidos por amplios secto-res, aunque en ningún caso son universales. Noobstante, nos servirán de punto de partida.

Sería sumamente interesante poder informar enforma sistemática acerca de la calidad de lapráctica educacional temprana en América Lati-na. Sin embargo, esto no es posible. La mayoríade los estudios que examinan las dimensionesseñaladas en el Recuadro No 3 son para usointerno y no pertenecen al dominio público. Losindicadores públicos nos dan ciertas indicacio-nes pero no nos permiten determinar la calidadcon precisión. Por ejemplo, sólo el 7% de losprofesores preescolares de Belice había recibi-do capacitación formal, según un informe deUNICEF de 1995. (Pero la calidad de la ense-ñanza de estos docentes es un asunto de mayorinterés). En cambio, las estadísticas oficiales de

México demuestran que la proporción promediode preescolares por profesor era de 24,5 a 1durante el año lectivo 1993/4. Se espera quevarios análisis promisorios de modelos preesco-lares de diversos tipos que se están llevando acabo (o se acaban de completar) en Chile, Ja-maica, México y otros lugares, y que no estabandisponibles al momento de preparar este traba-jo, proporcionen información al respecto.

Si las normas de “calidad” de los programaspreescolares señaladas en el Recuadro No 3 sepudieran utilizar en forma sistemática para exa-minar los programas de educación temprana agran escala que actualmente funcionan en Amé-rica Latina (o en otros lugares también), se esti-maría que la mayoría de los programas son demala calidad. A menudo, los programas señalanlos objetivos con claridad pero no necesaria-mente son compartidos porque son impuestospor una burocracia central. Los agentes educa-cionales suelen carecer de la motivación nece-saria y no están bien capacitados, son insensi-bles, etc. No es poco común encontrar unaelevada tasa de rotación entre los agentes edu-cacionales. Con frecuencia, los planes de estu-dio son integradores, activos y significativos so-lamente en el enunciado pero no en la práctica.La proporción entre niños y adultos en los pro-gramas preescolares latinoamericanos general-mente es de más de 20 niños por adulto, llegan-do a menudo a cifras mayores que esa. Losambientes de aprendizaje suelen ser improvisa-dos, carentes de las instalaciones sanitarias ne-cesarias y sin las garantías de seguridad ade-cuadas. La supervisión suele ser equivalente ala inspección: rara vez está asociada con unacapacitación en el sitio de trabajo de los adultosque trabajan directamente con los niños. Casino hay aplicación sistemática de métodos vali-dados de evaluación de modo de adaptar lasactividades educacionales. La participación delos padres es débil, en el mejor de los casos, opuede ser inexistente en los programas prees-colares a gran escala.

Si esta interpretación de la calidad es correcta,¿significa que los programas de Educación Tem-prana o los programas de educación temprana agran escala se caracterizan intrínsecamente oinevitablemente por la mala calidad y la inefica-cia? Evidentemente que no. Por el contrario, ensu revisión de 25 programas preescolares (in-cluyendo varios programas a mayor escala) Liraencontró que frecuentemente se estimaba que

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RECUADRO No 3

LA CALIDAD EN LOS PROGRAMAS DE EDUCACION TEMPRANA

Entre los elementos que definen la calidad y que se han relacionado con la eficacia de la educacióntemprana se cuentan los siguientes:

1. Metas y objetivos. Claridad de las metas y los objetivos fijados y compartidos por los profeso-res y los padres, comprendidos por los niños y sujetos a modificación mediante un proceso queinvolucre a todos los interesados. El proceso de acordar dichas metas y objetivos puede sermás importante que el resultado específico del proceso.

2. Agentes educativos. La presencia constante de adultos sensibles, saludables, comprometidos,cariñosos y responsables con conciencia acerca de la forma en que se desarrollan los niños(con conocimientos adquiridos a través de la experiencia y la capacitación) que interactúan conlos niños en forma coherente, respetuosa, apoyadora y no amenazante.

3. Plan de estudios. Un plan de estudios comprobado que tiene un enfoque holístico en cuanto aldesarrollo infantil, proporciona una serie de experiencias de aprendizaje adecuadas, estimulan-tes y disfrutables, que permiten desarrollar raíces y aprender a ser independientes, estimula alos niños para que exploren, jueguen e inicien sus propias actividades de aprendizaje y respetay presta atención a las diferencias individuales. Un plan de estudios de buena calidad integra laeducación y la atención, al mismo tiempo que atiende las necesidades físicas, sociales y emo-cionales, como también las cognitivas o intelectuales de los niños. Fomenta una relación sólidadel niño consigo mismo, con los demás y con el medio.

4. Ambiente físico. Un ambiente (o local) limpio, ventilado, estimulante, seguro y saludable quetenga espacio suficiente para que los niños puedan jugar.

5. Evaluación. Utilización de métodos sistemáticos y validados de evaluación para adaptar laenseñanza a las necesidades específicas de los niños.

6. Proporción niños/adultos. La relación entre niños y adultos debe ser tal que permita unainteracción frecuente y la atención personalizada.

7. Capacitación/supervisión. Capacitación significativa en el lugar de trabajo y respaldo mediantela supervisión, para fomentar el constante crecimiento profesional y personal.

8. Liderazgo educacional. Un fuerte liderazgo educacional en el que se dedique bastante tiempoa la coordinación y administración y simultáneamente se siga de cerca el proceso de enseñanzay socialización cotidiana de los niños.

9. Participación de los padres y de la comunidad. Un compromiso/participación real de lasfamilias y las comunidades como socios del programa, que contribuya a su buen funcionamientoy les permita aprender a mejorar la forma de atender a los niños pequeños.

10. Recursos. La coherencia y constancia relacionada con una base de recursos materiales yfinancieros que permitan trabajar adecuadamente con los niños y sostener las acciones educati-vas en el tiempo sin distraer a los agentes educacionales de sus tareas inmediatas.

Fuentes: Ball 1994; Moss y Pence (editores) 1995; Schweinhart, 1995; NAEYC, 1986; Basili 1994.

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los programas eran eficaces. Además, la autoraconcluyó que, desde el punto de vista educacio-nal, la eficacia de los programas preescolaresno está estrechamente vinculada al local espe-cífico8 ni al tipo de materiales usados ni a lateoría curricular que se utilice. En cambio, laeficacia estaba estrechamente ligada a la cali-dad del agente educacional (p. 216). Esto nosignifica que el agente educacional debe ser un“profesional” con un certificado formal. Perotampoco es suficiente que el agente sea simple-mente un miembro de la comunidad, carente detoda capacitación, independientemente de cuanmotivado y cariñoso sea: la educación tempranaimplica algo más que eso. Pero está claro quelas personas de niveles educacionales específi-cos se pueden convertir en agentes educaciona-les eficaces si adquieren las capacidades quecaracterizan a un educador eficaz. Por lo tanto,para que un integrante de la comunidad setransforme en un agente educacional efectivo,es necesario combinar la capacitación y la su-pervisión con la experiencia.

La diferencia entre la imagen de programas debaja calidad, de acuerdo con los cánones decalidad y los resultados de las evaluaciones quedemuestran que muchos de estos programasson eficaces en virtud de alguna norma, a pesarde su supuesta mala calidad, se puede atribuir adistintas definiciones de la calidad, al menosparcialmente. Lo que se observa es que, a me-nudo, los programas no cumplen con el nivel deun ideal exigente. En cambio, si comparamoslos ambientes (condiciones físicas, métodos ycontenido) que ofrecen la mayoría de los pro-gramas de educación temprana con las condi-ciones alternativas en las cuales los niñosaprenden y se desarrollan, utilizando los mis-mos criterios señalados en el Recuadro No 3, lacalidad relativa generalmente favorecerá el am-biente del programa, a pesar de sus múltiplesdefectos. Esto es particularmente válido respec-to de ciertos componentes (este es el caso, amenudo, en relación con la producción de len-guaje) y particularmente cuando la comparaciónse hace respecto de niños que viven bajo condi-ciones de pobreza aguda. En forma extrema, ypara demostrar el punto, si imaginamos un am-

biente en el que los padres que luchan por so-brevivir deben amarrar a un niño de dos años ala cuna por varias horas mientras salen a traba-jar, comparado con el ambiente que ofrece cual-quier programa de atención infantil, la compara-ción probablemente resulte favorable para elprograma, a pesar de sus imperfecciones.

Uno de los desafíos, en consecuencia, a medidaque los programas crecen, no es solamente lo-grar la calidad y conservarla sino también esco-ger una norma de calidad apropiada que permitaevaluar los programas. Al elegir dicha norma, esaconsejable tomar en consideración que las di-ferentes culturas establecen criterios y normasde calidad según sus condiciones particulares yen forma coherente con sus valores, costumbresy creencias. Es importante reconocer, asimismo,que las normas para juzgar la calidad puedenvariar de una época a otra. La comprensión delcarácter relativo de la calidad nos permite en-tender que “lo mejor es enemigo de lo bueno”particularmente si el costo de “lo mejor” es alto ylimita la participación solamente a quienes pue-den pagar un precio elevado o a muy pocos in-dividuos entre los que se podrían beneficiar deun programa de menor envergadura.

Esta última opinión puede ocasionar problemascuando las “buenas” soluciones en lugar de las“mejores” para enfrentar el desafío de la calidadse colocan junto al desafío de lograr la equidaden cuanto a contenido y resultados de los pro-gramas preescolares. En efecto, varias de lasalternativas no formales de educación tempranaque intentan alcanzar lo no alcanzando estánganando terreno en América Latina y son objetode crítica precisamente porque se dice que sonde mala calidad en comparación con los progra-mas privados e incluso los programas públicosformales. Estas críticas suelen basarse en el he-cho de que los docentes no son profesionales yno saben utilizar el plan de estudios preescolaraprobado y/o que las malas condiciones de mu-chas instalaciones no cumplen con los nivelesmínimos fijados por los gobiernos. Aparente-mente, la crítica tiene su justificación pero resul-ta muy fácil incurrir en exageraciones. Esto sedebe a que muchos programas “alternativos”son más integrales, más activos, más participati-vos y más apropiados para las necesidades lo-cales que los programas preescolares formalescon los que se los compara. Nuevamente, nosvemos frente a las diferencias que plantea lanorma seleccionada.

8 “Ha habido programas eficaces en locales especialmente cons-truidos para ese efecto, en sedes sociales de la comunidad, enhogares de sectores marginales... Pareciera que basta con unlugar limpio, ventilado, sin riesgos y con espacio suficiente paraque los niños juegen.” (Lira, p. 215).

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Lo que debemos saber es si los resultados delos programas preescolares alternativos, inde-pendientemente de las normas que se seleccio-nen, están a la par de los programas formales yconvencionales proporcionados a niños simila-res. Tal información generalmente no está dis-ponible. Necesitamos contar con una idea másclara de los efectos relativos de los diferentesprogramas sobre el desarrollo de los niños y sugrado de preparación para la escuela y la vida.

De lo anterior, es razonable concluir que:

1. La calidad de los programas preescolaresdeja mucho que desear en relación con elideal y se pueden hacer muchas mejorías.

2. Al analizar la calidad es aconsejable com-parar los ambientes de los programas conlos ambientes alternativos de aprendizaje yno solamente con las normas ideales.

3. Los programas pueden ser o no mejoresque las alternativas no formales cuando seevalúan según los resultados y se toman enconsideración todas las dimensiones de ca-lidad, incluyendo su grado de pertinencia,participación y aprendizaje activo. Pero laevidencia es limitada y todavía no se ha lle-gado a una conclusión definitiva.

4. No debemos suponer, a priori, que la cali-dad de un programa preescolar es inferior alpromedio porque no es caro, no es formal, oes impartido por docentes no profesionales.

COSTOS, EFECTOS Y FINANCIAMIENTO

La preocupación de los encargados de la formu-lación de políticas y los programadores por elasunto de los costos es justificada, en vista dela profusión de problemas que hay que enfrentary la escasez de recursos disponibles para ha-cerlo. No es fácil obtener información sobre loscostos que implican los programas preescolaresde diferentes tipos. Sin embargo, el estudio rea-lizado recientemente por Lira (1994), menciona-do anteriormente, revisa 25 estudios de costosde programas de educación preescolar conven-cionales y no convencionales en América Latinarealizados en 8 países en los últimos 17 años.Como señala la autora, no es posible hacer unacomparación directa entre las cifras de costosde los diferentes estudios examinados porquecorresponden a programas que abarcan años,

objetivos, elementos y beneficiarios distintos, endiferentes contextos económicos y porque secalcularon mediante metodologías diferentes.No obstante, la información recopilada permitesacar las siguientes conclusiones:

1. Hay una enorme variación en el nivel decostos de los programas preescolares, he-cho asociado principalmente a varias dife-rencias en los componentes del proyecto(por ejemplo, si el programa incluye alimen-tación o no), el tipo de agentes educaciona-les seleccionados (profesionales o parapro-fesionales), la proporción entre adultos yniños, el tiempo que dura el programa (me-dia jornada versus jornada completa) y loscálculos que incluyen exclusivamente cos-tos de operación y los que incluyen costosde operación e inversiones, el cálculo de loscostos desde una perspectiva institucionalversus una perspectiva más amplia, de ca-rácter social9.

2. El costo de los recursos humanos en losprogramas preescolares suele ser el máselevado, si bien en algunos casos el costode los alimentos puede ser superior. El gas-to en recursos humanos se concentra en lossalarios de quienes efectivamente atiendena los niños, con muy pocos costos asocia-dos a la supervisión o el perfeccionamiento.

3. En los programas no convencionales, esfrecuente que las comunidades absorbanuna gran parte de los costos, principalmenteal proporcionar mano de obra local que, sies remunerada, suele estar por debajo delsalario mínimo, con lo cual constituye unsubsidio al programa. En el programa co-lombiano de Hogares de Cuidado Diario, secalculaba que la comunidad cubría el 56%del costo total (Castillo, 1993).

Esta última afirmación nos obliga a considerarno sólo los costos sino también quien debe asu-mirlos y cuáles son las fuentes de financiamien-to. No resulta fácil encontrar información queseñale quién asume los costos de los progra-

9 Compárese, por ejemplo, el costo anual por niño, en dólares de1993, en 1) un establecimiento preescolar en Argentina, estima-do en US$ 3,611, un establecimiento preescolar en Chile esti-mado en US$ 810, y 2) una “guardería” comunal en Colombiaestimado en US$ 340. (Todos estos cálculos abarcan una jorna-da completa e incluyen el costo de los alimentos. Las cifras paraChile cubren los costos de operación mientras que los otros dosincluyen todos los gastos).

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mas preescolares ni tampoco encontrar los da-tos que describan el nivel de financiamiento gu-bernamental, en términos absolutos o como unaproporción del presupuesto de educación. A me-nudo, los gastos preescolares no están des-agregados de las cifras de educación primariaen los informes de gobierno sobre el costo de laeducación. En algunos casos, sin embargo, sedesglosa el gasto preescolar. Según un informede UNICEF, al hacer este cálculo para Trinidad yTobago, resulta que la asignación del gobierno ala educación preescolar sólo representa el0,15% del total del presupuesto de educación.Este caso nos advierte acerca de la cautela quese debe ejercer al interpretar las cifras. La cifrasobre Trinidad y Tobago se presta a malas inter-pretaciones porque el país ya ha incorporado atodos los niños de 5 años al sistema de educa-ción primaria. Los montos presupuestarios y losgastos relacionados con la educación de estosniños, que habitualmente serían clasificadoscomo preescolares, quedan ocultos en el presu-puesto y los gastos de la escuela primaria.

De acuerdo a cifras chilenas (Recart y Valen-zuela 1995), aproximadamente el 9% del presu-puesto de educación de 1993 estaba asignadoal apoyo de programas preescolares (párvulos).El nivel actual de Uruguay es muy similar (Ope-retti, 1994). Un cálculo reciente sobre México(Myers 1995) indica que los gastos en educa-ción preescolar en 1992 representaban alrede-dor del 5% del gasto total en educación duranteese año. Estas cifras relativamente elevadas nodeben ser consideradas como representativasdel nivel de compromiso financiero con la edu-cación preescolar por parte de los gobiernos dela mayoría de los países de la región. Las cifrascitadas para Chile, México y Uruguay corres-ponden a sistemas en los que la matrícula eneducación preescolar ya se ha expandido a ni-veles significativos. Además, en comparacióncon el total de matrículas, la educación preesco-lar no obtiene la parte que le corresponde delpresupuesto incluso con estas cifras aparente-mente “elevadas”. Por ejemplo, en el caso mexi-cano, si bien el gasto en educación preescolaralcanza al 5% del total, esa cifra es muy inferiora la proporción de 10% de matrícula en educa-ción preescolar en relación con la matrícula totalen el sistema educacional mexicano.

Quizás Jamaica se encuentre más cercana alestándar regional, ya que allí el 2,5% del presu-puesto de educación se destina a la educación

temprana. Este nivel debe considerarse en rela-ción con el casi 20% del total de la poblaciónescolar que se encuentra a nivel preescolar. In-cluso el porcentaje de Jamaica puede ser eleva-do en términos de la región en su conjunto. Unaconjetura no confirmada de este autor estimaque la mayoría de los países de la región dedicauna cantidad considerablemente inferior que el2% de su presupuesto de educación a la prime-ra infancia. Si esto es cierto, puede estar refle-jando simplemente que el financiamiento de laeducación preescolar es mínimo. Sin embargo,las cifras bajas también pueden ser un reflejodel hecho que la educación preescolar en algu-nos países obtiene su financiamiento de fuentesprivadas, de las comunidades o de los presu-puestos, o a través de otros presupuestos nocorrespondientes a la educación10. Se necesitamás evidencia sistemática para convertir estasespeculaciones en hechos comprobados.

En vista de lo anterior, es posible identificar va-rios desafíos en cuanto a costos y financiamien-to. En primer lugar, es necesario mejorar la in-formación, particularmente en lo que se refiere alos costos y la medición de la eficacia de losprogramas. La información disponible acerca delas contribuciones del sector privado y de la co-munidad a la educación preescolar rara vez es-tán desglosadas. Además, hay poca informaciónacerca de qué sucede con los costos y los efec-tos a medida que los programas se expanden odescentralizan. Si hemos de llegar a los verda-deros efectos de alcanzar lo no alcanzado, ten-dremos que contar con mejor información.

En segundo lugar, los niveles aparentementebajos de inversión en la educación tempranaplantean a los formuladores de política tanto undesafío como una oportunidad. Los aumentosrelativamente pequeños en el porcentaje delpresupuesto total de educación dedicado a laeducación temprana supuestamente podrían te-ner un efecto importante sobre la cobertura y/ola calidad a nivel preescolar sin tener un efectonegativo importante sobre otros niveles del sis-tema. Y este hecho, como señalamos anterior-mente, constituiría una buena inversión econó-mica y social para el país. En la medida que la

10 Por ejemplo, el respaldo otorgado a los niños en el programa agran escala de los hogares de cuidado diario en Colombia formaparte del presupuesto del Instituto Colombiano de Bienestar Fa-miliar (ICBF). Además, este respaldo asciende a cerca de US$400,000,000, monto que se obtiene por medio de un impuesto ala nómina.

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inversión produzca una reducción de las tasasde repetición, puede llegar a pagarse por sí mis-ma. En tal caso, estamos frente al desafío deconvencer a los políticos y a los planificadoresde los potenciales beneficios económicos y so-ciales de invertir en educación temprana.

En tercer lugar, estamos frente al desafío de lo-grar una combinación adecuada de apoyo parala educación temprana. No podemos esperarencontrar formas más adecuadas de compartirlos costos sin colocar una carga demasiado pe-sada sobre familias y comunidades que no pue-den sobrellevar el costo ni generar desincenti-vos económicos en el sector privado.

ALGUNAS CONSECUENCIAS EN CUANTO ALAS POLITICAS Y LA PLANIFICACION

Cobertura, Equidad y Calidad. El problemacentral en los años venideros para los progra-madores y formuladores de política en AméricaLatinan a medida que realicen inversiones enlos programas de educación preescolar y latemprana infancia no será la ampliación de lacobertura en sí sino un problema combinado demejorar la equidad y la calidad —de alcanzar lono alcanzado con programas efectivos y apro-piados. Muchos niños de hogares privilegiadosya están inscritos en programas preescolares,de naturaleza pública o privada, a pesar de queno necesitan el estímulo y la preparación parael ingreso a la escuela que proporciona la edu-cación preescolar –al menos no en la mismamedida que los niños de hogares menos privi-legiados que requieren ayuda para tener unaoportunidad equitativa al empezar la escuela.Además, la estrategia propuesta de coberturauniversal de la educación preescolar formal unaño antes del ingreso a la primaria no garanti-zará la equidad en la preparación para la es-cuela primaria si hay diferencias significativasen la calidad de las escuelas preescolares for-males y/o si los niños pobres siguen llegando aesta edad con grandes diferencias en su desa-rrollo comparado con los niños de sectoresmás privilegiados. En consecuencia, los gobier-nos que enfrentan decisiones difíciles acercade cómo asignar los escasos recursos haríanbien, por razones sociales, económicas e inclu-so políticas, en favorecer en sus presupuestospreescolares, una variedad de programas dise-ñados para llegar a los niños y familias queviven en la pobreza. Programas sustentables

de calidad (ya sean formales o no formales)proporcionados a estos niños debieran tenerpreferencia por encima de alternativas de bajocosto y escasa calidad, que implican una solu-ción rápida y que muestran un incremento enlas cifras pero no toman en cuenta la calidaden términos de sus efectos. Todo lo anteriorserá de particular importancia para los progra-mas dirigidos a niños menores de 4 años, unsegmento en el que la atención brindada por lamayoría de los países es extremadamentebaja.

Para que una estrategia de esta naturaleza seatomada en serio, implica varios aspectos.

1. En forma creciente, una política de esta na-turaleza implicará generar la demanda enlugar de simplemente responder ante lamisma. A medida que se hace lo anterior,será necesario tener muy presente la nece-sidad de respetar y también de ampliar lasprácticas culturales y los valores existentes.

2. Una estrategia de esta naturaleza implicadesarrollar nuevas normas y encontrar nue-vas maneras de llevar los programas a losniños. Debido a que muchos de los prees-colares de las zonas rurales se encuentrana cierta distancia de los poblados más gran-des, no es adecuado localizar los centrospreescolares en pueblos, pensando que losniños automáticamente podrán asistir. Lasnormas urbanas estándar de 20 ó 30 niñosque se usan para crear establecimientospreescolares tendrán que ajustarse a lascircunstancias específicas de zonas ruralesdiferentes. Se requerirán nuevas normas ymétodos, además de nuevos sistemas desupervisión y capacitación constante paralos profesores. Las normas que exigen laenseñanza en español, si las hubiere, ten-drán que ser modificadas.

3. Será necesario trabajar con una gama deestrategias y modelos y no con uno sólo sise van a cubrir las necesidades. Se puedederivar una lección de la incapacidad de lossistemas de educación primaria de ir diver-sificándose de acuerdo con las condicioneslocales a medida que se expandían. Es ne-cesario evitar la homogeneidad de los mo-delos aún cuando se desee lograr una rela-tiva uniformidad en los resultados. Haycabida para programas con base en el cen-

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tro y con base en el hogar, para programasformales y no formales, entregados en for-ma directa o a distancia, dirigidos a los ni-ños o a los padres, que combinan serviciosde atención infantil durante una jornadacompleta y otros que no lo hacen. Se debeevitar todo intento de emplear un plan deestudios o metodología estándar para todoslos niños aún cuando se establezcan metasy pautas generales. En esta cartera de pro-gramas preescolares, los denominadorescomunes debieran ser los siguientes: el de-seo de cubrir las necesidades mentales, fí-sicas, sociales y emocionales de los niñosespecíficos inscritos en el mismo, ademásde prestar atención a la calidad del progra-ma según los resultados obtenidos en vezde fijarse en los insumos.

4. En el proceso de llegar a otros, quizás seanecesario adaptar las normas comunes utili-zadas en la selección de docentes, desarro-llando nuevas formas de educación y decertificación profesional de los docentes,tanto en cuanto a su aprendizaje a travésde la experiencia laboral guiada como en loque se refiere a su participación en cursosformales y teóricos de educación.

5. Al prestar mayor atención a los que másnecesitan ayuda en términos de su desarro-llo y aprendizaje temprano, es esencial quelos gobiernos presten atención a las necesi-dades de salud y nutrición como también alas necesidades propiamente educaciona-les.

Costos. Por todas las razones expuestas ante-riormente, un programa focalizado de educa-ción preescolar orientada al desarrollo, quetenga como núcleo la educación y la calidad,seguramente implicará un mayor costo por niñoque las estrategias actuales focalizadas hacianiños que habitan en áreas urbanas y que, confrecuencia, viven en condiciones relativamentefavorables. En consecuencia, si la equidad y lacalidad han de tomarse en serio, los gobiernosdeben estar dispuestos a gastar el dinero nece-sario para lograr los efectos deseados, aunquela proporción de los costos en función de losbeneficios de tales programas no coincida ple-namente con los de los programas que llegan aniños que son fáciles de alcanzar. Además,existirá la necesidad de evitar las solucionesde bajo costo que aumentan la matrícula y que

se ven bien en el papel pero que no tienenefecto alguno sobre el aprendizaje y el desarro-llo de los niños.

Si los costos de alcanzar lo no alcanzado sonligeramente más elevados que el promedio, estono debiera constituir un disuasivo para los go-biernos en cuanto a su política. Sin embargo,porque los presupuestos son limitados, quizássea necesario utilizar, en el camino, criteriosmás estrictos ante los proyectos en el corto pla-zo –con el fin de lograr una focalización aúnmayor de los programas. Además, será necesa-rio diversificar las fuentes de financiamiento (Verel análisis sobre “asociaciones” que aparece acontinuación).

Dicho lo anterior, es importante recordar a loslectores que el financiamiento de los programaspreescolares no representa una proporción ele-vada de ningún presupuesto de educación en laregión, hecho que permite cierta libertad para laexpansión lo cual, como se ha señalado, consti-tuye una buena inversión en términos económi-cos y sociales.

Asociaciones. A medida que se formulan laspolíticas y los programas, teniendo como núcleola equidad y la calidad, es necesario tener muypresente las ventajas del trabajo en asociación.En el proceso de mejorar el aprendizaje y laeducación, los gobiernos tendrán que buscarsocios, por razones sociales y económicas. Es-tas deberán asumir distintas formas: con los pa-dres y las comunidades, con las organizacionesno gubernamentales en el sector social, con elsector privado, entre ministerios y organizacio-nes dedicadas fundamentalmente a la educa-ción, a la salud o la nutrición, con los mediossociales de comunicación. En la retórica actual,estas sugerencias están presentes cada vez enmayor medida. Sin embargo, la creación mismade estas asociaciones plantea los siguientes de-safíos:

1. Uno implica superar el enfoque “compen-satorio” ante el problema. La asociaciónsignifica respeto mutuo e igualdad, ademásdel hecho de compartir la responsabilidadde los fracasos y los éxitos, lo cual sugiereque el enfoque compensatorio ante elaprendizaje y el desarrollo precoces aten-tan contra la verdadera asociación. La al-ternativa de programa consiste en adoptarun enfoque “constructivo” en el cual las co-

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munidades (o las ONG) trabajan en formaconjunta para desarrollar una agenda,aprovechando las fortalezas existentes (enlugar de compensar las debilidades). Laasociación debe significar algo más quecompartir o “recuperar” los costos. Si seespera que los padres y las comunidadesproporcionen parte del financiamiento ybuena parte del trabajo para lograr que unprograma funcione, se debe esperar (y nosólo permitir) que participen directamenteen las decisiones sobre el programa. Si sepide a las ONG que colaboren con la admi-nistración de los programas, estas institu-ciones también deberán participar directa-mente en la toma de decisiones.

En los programas basados en centros, laasociación con los padres resulta esencialno sólo para lograr que los centros funcio-nen mejor sino también, y fundamentalmen-te, porque la tarea de Educación Tempranaes una tarea compartida. Los padres siguensiendo los primeros profesores de los niñospequeños. Habitualmente necesitan apoyoa medida que, en forma consciente o in-consciente, cumplen con su papel. Por lotanto, los programas debieran tener comometa una especie de asociación en la cuallos padres aprenden a ser mejores padresaún cuando colaboren para lograr que losprogramas preescolares sean mejores.

2. La búsqueda de una causa común entre lasorganizaciones responsables de los progra-mas de educación, o de salud y nutrición noes tarea fácil. La entrega de servicios sueleestar organizada en forma vertical. Cada or-ganización tiene sus propias normas y for-mas de operación. Hay muchos interesescreados en operación. Por lo tanto, puederesultar más realista buscar la convergen-cia entre los diferentes servicios o progra-mas burocráticos orientados a grupos parti-cularmente vulnerables de la población enlugar de tratar de “integrar” los servicios.Esto implica lograr acuerdos a los nivelesmás elevados de las poblaciones hacia lascuales van dirigidos los servicios (las pobla-ciones objetivo). También puede ser nece-sario fortalecer las organizaciones comuni-tarias para que tengan la fortaleza y lahabilidad necesarias para demandar e inte-grar los servicios programáticos a nivel lo-cal.

3. Si se va a incorporar al sector privado comosocio, es necesario recalcar las ventajaseconómicas de la inversión en la educacióntemprana y el desarrollo infantil precoz. Sepueden considerar varias opciones de aso-ciación con el sector privado además de laestrategia tradicional de exigir que las em-presas de un tamaño determinado propor-cionen servicios de guardería para sus em-pleados en el lugar de trabajo. Enocasiones, esta estrategia ha generado pre-juicios en contra de la contratación y em-pleo continuado de trabajadoras. Además,para la mayoría de las familias, los arregloslogrados a nivel del vecindario han resulta-do más cómodos ya que se evita la necesi-dad de transportar a los niños pequeños, locual a menudo implica recorrer grandes dis-tancias del hogar al trabajo en el servicio detransporte público. Otra forma de aprove-char el financiamiento del sector privado enlos programas preescolares y de atencióninfantil es el impuesto sobre la nómina(como en el caso de Colombia). Esta estra-tegia elimina la responsabilidad de crear yadministrar una guardería infantil o centropreescolar para las empresas individuales ypermite compartir la responsabilidad finan-ciera.

4. Hasta la fecha, no se ha explotado adecua-damente el potencial de los medios de co-municación social para llegar a los niños,padres, comunidades y profesores medianteprogramas estructurados que contribuyan aprestar atención al aprendizaje precoz. Esteenfoque ante el aprendizaje, de costo po-tencialmente bajo, debe ser explorado y de-sarrollado en mayor medida.

Seguimiento y evaluación. Es necesario quelos gobiernos adopten una posición más activaen cuanto a la supervisión y evaluación de losprogramas de Educación Temprana orientados ala infancia. Como se señaló anteriormente, has-ta la simple tarea de informar sobre la coberturadel área preescolar no parece estar bajo control.Es necesario llegar a acuerdos sobre las defini-ciones que se utilizan para realizar los informesy desglosar la información que contienen.

Sin embargo, hay dos necesidades de supervi-sión y evaluación que son más importantes queel recuento y la información de las cifras involu-cradas en los diferentes tipos de programas pre-

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escolares. La primera se refiere a sistemas demanejo de información que permitan rastrear losinsumos, localizar los cuellos de botella y ayu-den a los participantes de los diferentes nivelesdel sistema a planificar y evaluar los resultadosinmediatos. En algunos países de la región, sehan desarrollado sistemas de este tipo que yaestán en uso. Pero el hecho de que la educa-ción temprana no sea obligatoria dentro del sis-tema educacional en muchos lugares, que sólose le asigna una proporción mínima del presu-puesto y que tan sólo hace unos años comenzóa desarrollarse en forma importante, significaque se ha prestado poca atención a la supervi-sión del sector preescolar.

La segunda necesidad se refiere a lograr quehaya acuerdo entre los expertos en desarrollo delniño y en educación preescolar acerca de los in-dicadores e instrumentos de medición que sepueden utilizar para definir la condición de losniños, la calidad que deben tener los ambientesde aprendizaje y los efectos de los programaspreescolares sobre los niños. Estos indicadoresdebieran ser de distinto tipo. En primer lugar, esnecesario acordar cuáles indicadores servirán dedetectores para identificar a los niños que requie-ren de atención especial. Dichos indicadores de-ben ser manejados con suma cautela para evitarcolocarle una etiqueta prematura a los niños. Losindicadores de detección se consideran, por logeneral, como elementos inherentes a la condi-ción del niño pero, dado que el aprendizaje y eldesarrollo del niño se producen en interaccióncon el medio, es aconsejable incluir indicadoressobre el ambiente que rodea directamente al niñocomo parte del proceso de detección. Un segun-do tipo de indicador e instrumento de mediciónestaría dirigido a rastrear el progreso de cadaniño mientras participa en un programa. Las me-diciones se pueden basar en la observación delos profesores o de los padres en el transcursodel tiempo o se pueden concentrar en las formasen que el niño se relaciona consigo mismo, conlos demás y con el medio. Se requiere una serieadicional de indicadores para describir el bienes-tar general del niño en relación a la población ensu totalidad (y respecto de subgrupos al interiorde la población). Dichos indicadores, que ideal-mente deben abarcar la salud y la nutrición ycuestiones psicosociales, mostrarían el progresorealizado por los niños de un país en particular.Es notable que ningún país en América Latinaesté actualmente en condiciones de describir enforma periódica y sistemática la condición de sus

niños cuando ingresan a la escuela primaria, apesar de que éste es uno de los momentos y unode los cambios más importantes de la vida11.

PENSAMIENTOS A MODO DE CONCLUSIÓN

Por último, en vista del estado de la práctica y elestado inicial de desarrollo en que se encuen-tran los programas de educación en toda la re-gión, parece adecuado formular las siguientesadvertencias:

1. Se debe evitar la tendencia a permitir quese traspase, de la educación primaria a laeducación preescolar, un enfoque académi-co, rígido y autoritario frente a la enseñanzay el aprendizaje. En cambio, se debe inten-tar transferir el enfoque activo e integral dela educación preescolar a los primeros añosde la educación primaria.

2. Es necesario evitar la tentación, por comodi-dad burocrática o por la facilitad que ofrece,de imponer un modelo formal o programa ala diversidad de condiciones que inevitable-mente existen en un país en su conjunto. Ladiversidad será un factor esencial, en formacada vez más significativa, a medida que ladescentralización se fortalezca.

3. Si bien se debe hacer hincapié en todos losprogramas, no se debe permitir que lo mejorsea enemigo de lo bueno.

4. Es necesario hacer seguimientos no sola-mente de las matrículas y los insumos sinotambién en cuanto al desempeño de los ni-ños a medida que se introducen y desarro-llan los programas. Se debe poner el énfa-sis en reducir el porcentaje de niños quellegan a la escuela primaria con niveles de-bilitados de desarrollo.

11 Actualmente, se está llevando a cabo un proyecto en Jamaica yColombia para crear un Perfil de la Situación del Niño al mo-mento de su ingreso a la escuela. El proyecto tiene por objetocombinar información obtenida mediante sistemas existentes deencuestas de hogares en los dos países con información recopi-lada por el sector salud y el sector educacional durante losprimeros días en la escuela primaria. Estos perfiles, realizadoscada dos años, permitirán verificar cómo y en qué forma estácambiando la población infantil (o si no está cambiando, segúncorresponda). También permitirá identificar a los grupos de ni-ños más necesitados y servirá como información de diagnósticopara analizar el desempeño de los niños en sus primeros añosde educación primaria.

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5. Hay que evitar concentrar toda la energíapolítica en lograr la cobertura universal de laeducación preescolar un año antes del ingre-so a la escuela primaria, poniendo énfasis enlos niños y su condición de desarrollo. Estoúltimo requiere que se preste atención a losniños desde su nacimiento hasta los 4 añosde edad, como también a la edad de 5 o 6años, por medio de una serie de programasque incluyen la educación de los padres ensu papel de tales. Al adoptar esta visión másamplia, en la cual “el aprendizaje empieza alnacer”, los gobiernos pueden comenzar acumplir, en forma más adecuada, los com-promisos asumidos como signatarios de laConvención de los Derechos del Niño ycomo participantes de la Conferencia Mun-dial de Educación para Todos. La Conferen-cia Mundial intencionalmente no formuló susrecomendaciones haciendo hincapié en la

cobertura preescolar formal sino que señaló,mas bien, que “El aprendizaje comienza alnacer”. Esto implica que es necesario aten-der a los niños pequeños y darles educacióninicial. Esta se puede proporcionar a travésde sistemas que involucren a las familias, lascomunidades o programas institucionales,según corresponda. (Artículo 5). A continua-ción la Conferencia recomienda

La expansión de las actividades de atenciónprecoz a la infancia y las actividades de de-sarrollo, incluyendo las intervenciones fami-liares y comunitarias, particularmente orien-tadas a los niños pobres, desfavorecidos eincapacitados.

Esto le plantea un enorme desafío a los paísespara lo que queda del presente siglo y aún másadelante.

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ANEXO A

ESTADÍSTICAS PREESCOLARES

Comentarios sobre los Cuadros No 1 y 2

1. Hay una falta de coherencia entre las eda-des que gozan de cobertura o los tipos deprogramas que se incluyen en las definicio-nes de “preescolar” en los diferentes paí-ses. Esto dificulta considerablemente lacomparación entre países e incluso no per-mite confiar mucho en las cifras totales. Apesar de los cambios en las definiciones, enla programación y en la retórica, todavíaexiste la tendencia a presentar las estadísti-cas oficiales para los años preescolarespropiamente tales dejando fuera, por lo ge-neral, los programas no formales e inclu-yendo sólo ocasionalmente los programasde educación de padres que habitualmentese informan por separado. Las omisionesfrecuentes de los programas de atención ydesarrollo infantiles que incluyen una com-ponente educacional y de los programasque atienden a niños menores de 3 o 4años tienen relación, en parte, a la divisiónburocrática de las responsabilidades comotambién a un interés por lograr una continui-dad en las series estadísticas basadas endefiniciones más tradicionales de la educa-ción preescolar.

Cabe destacar, por ejemplo, que la cifra de co-bertura de sólo 8% en Trinidad y Tobago corres-ponde a niños de 3 y 4 años. Los de 5 años yahan sido incorporados al sistema escolar, por locual no se informan las estadísticas correspon-dientes. Nicaragua (que exhibe una coberturade 13%) informa cifras para niños de 3 a 6 añosmientras que Cuba, con una tasa de 86%, sóloinforma las cifras de niños de 5 años de edad.La comparación es muy diferente si utilizamoscifras de 1990 para la matrícula preescolar enlos niños de sólo 6 años de edad en Nicaragua(el año antes de su ingreso a la primaria) encuyo caso la cobertura se estima en un 52%(UNICEF, Situation Analysis, 1992).

La cobertura de 62% en México respecto de ni-ños de 4 y 5 años de edad indudablemente esuna sobreestimación porque se calcula tomandoel total de niños inscritos en el segundo y tercer“nivel” de educación preescolar y se divide porel número de niños de 4 y 5 años de la pobla-

ción total. Lamentablemente, hay algunos niñosde 3, 6 y 7 años en estas secciones (aparente-mente constituyen más del 10% del total). Enconsecuencia, si el cálculo se hiciera sólo res-pecto de niños de 4 y 5 años que realmenteestán en el sistema, la cobertura resultante se-ría menor.

2. Resulta difícil ser preciso acerca de la co-bertura preescolar porque una cantidad nodeterminada de niños están en estableci-mientos preescolares no registrados, admi-nistrados por individuos o grupos privados(por lo que no ingresan a las estadísticas).La mayoría de los países pueden proporcio-nar estadísticas sobre la inscripción en es-cuelas preescolares particulares, pero nopueden determinar en qué medida dicha ci-fra puede reflejar una subnotificación de larealidad. En algunos países, este fenómenopareciera ser considerable, pero los intentossistemáticos rara vez permiten apreciar lamagnitud del fenómeno aparentemente, almenos en parte, porque la educación prees-colar no es obligatoria. En Uruguay, porejemplo, la cobertura preescolar estimadamediante una encuesta de hogares arrojóresultados 10% mayores que los de las es-tadíst icas of iciales (UNICEF/Uruguay,1992).

3. Aumento de la cobertura. En el Cuadro No 1podemos observar que los porcentajes in-formados para Bolivia, Chile, Nicaragua,Haití y Guyana descendieron entre 1985 y1991. Una nota al pie en dicho cuadro su-giere que, en el caso de Chile, el descensopuede ser falso, relacionado con la fuente yforma de informar los datos para 1985. Ade-más, la información estadística del AnuarioEstadístico de la UNESCO de 1994 muestraque todos los países que registran un des-censo de la cobertura según los datos deOREALC también muestran pequeños au-mentos en términos absolutos en cuanto ala matrícula preescolar durante el período12.

12 Según el Anuario Estadístico de UNESCO de 1994, las cifrasabsolutas de matrícula preescolar informada para Bolivia entre1986 y 1990 aumentaron ligeramente. Del mismo modo, la ma-trícula en Chile subió ligeramente entre 1985 y 1991 (pero des-cendió entre 1988 y 1991). También se registran aumentos ab-solutos para Haití (1987-1990).

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4. Para tener un panorama claro de la cobertu-ra preescolar en cada país, lo ideal seríacontar con cifras actuales, desglosadas poredad, tipo de programa principal, género,ubicación rural/urbana y responsabilidad or-ganizacional (pública/privada; educación;central/estadual/municipal). Hasta que la re-gión haya logrado llegar a un acuerdo sobrela forma en que se debe recopilar dichasestadísticas e informar sobre las mismas,seguiremos teniendo que conformarnos conla más general de las impresiones acercade la cobertura y su distribución.

5. Para obtener una percepción de la distribu-ción rural-urbana, utilizamos cifras quemuestran el número de establecimientospreescolares en cada país en lugar del nú-mero de niños inscritos porque la matrículatotal no aparecía desglosada por categoríarural y urbana en las cifras proporcionadas.En una serie de casos, la distribución rural-urbana se calculó utilizando una proporcióndisponible a partir de cifras para un año an-terior (1987 o 1988) para luego emplearesta proporción en relación a los totalesmás recientes.