LA DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA Un balance

F i M ñFanni MuñozPontificia Universidad Católica del Perú

20122012

Índice

I Contexto de la descentralización

II Sistema Educativo Peruano. ¿Qué se ha realizado en descentralización educativa? en descentralización educativa?

III Dilemas retos disputasIII Dilemas, retos, disputas

Contexto de la descentralización

Emisión de la Ley Nº 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre descentralización (año 2002)

“[…] la norma constitucional reformada reconoció a ladescentralización como una forma de organización democráticagque constituye una política permanente de Estado, de carácterobligatorio y que tiene por objetivo el desarrollo integral ysostenido del país. Para ello prevé la distribución dep pcompetencias y responsabilidades entre los tres niveles degobierno: el Gobierno Nacional, el Gobierno Regional y elGobierno Local, los cuales gozan de autonomía política,, g p ,económica y administrativa” (P. 26).

Contexto de la descentralización ( 6 intento 2002)

Descentralización para el desarrollo, la democracia, la p , ,calidad y la equidad.

A mayor descentralización más conocimiento del problema y más posibilidades de solución.

La redistribución del poder, de las decisiones y atribuciones, de las potencialidades, de la riqueza., p , q

Debe formar parte de una reforma global del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil.

Contexto de la descentralización

Se orienta, por un lado, a reducir las desigualdades y divergencias económicas regionales y locales (Gonzales de Olarte, 2003: 27) y,

A consolidar el diálogo y la deliberación de los ciudadanos g ysobre los asuntos públicos, a través de la instalación de procesos de participación ciudadana

Los 7 procesos de la descentralización

1 T f i d f i 1.Transferencia de funciones

2. Proceso de regionalización

3. Plan de desarrollo de capacidades

4. Reforma administrativa del Estado

5. Ley Orgánica de Poder Ejecutivo (LOPE)

6. Las instancias de participación

7. Descentralización fiscal

Orientaciones para el sistema educativo

Marco normativo nacionalMarco normativo nacionalLey General de Educación ( 2003)Ley de Base de Descentralización (2002)Ley de Base de Descentralización (2002)Ley Orgánica de Municipalidades (2003)Ley Orgánica de Gobiernos Regionalesy g gProyecto Educativo Nacional ( 2007)Aprobación de la Ley N°28273, Ley del Sistema de Acreditación de Gobiernos Regionales probación de la Ley N°28273, Ley del Sistema de Acreditación de Gobiernos RegionalesRegionales

Descentralización en educación

ObjetivosObjetivosFavorecer a la mejora sostenible de la calidad dela educación.la educación.Reducir las desigualdades en los aprendizajesfundamentales. Esto implica:fundamentales. Esto implica:- Impulsar un proceso pedagógico de ampliaciónde poder en actores relegados o excluidos de lasde poder en actores relegados o excluidos de lasdecisiones y de la transferencia de competencias.

II Sistema Educativo Peruano ¿Qué se ha II Sistema Educativo Peruano. ¿Qué se ha realizado en descentralización educativa?

Fuente: Ministerio de Educación. Viceministerio de Gestión Institucional. Proyecto Educativo Institucional. Avances en Educación. Helenn Chávez de Paz.

Estadística Básica 2005- 2008Alumnos Docentes e Instituciones Educativas según

8’595,379

10’

Publico

Leyenda

Alumnos, Docentes e Instituciones Educativas, según área de residencia y tipo de gestión, 2005

MATRICULA

6’179,915

8’

DOCENTES472461

400

500,

Publico

Privado

6 179,915

80%

4’

6’ 372432

300,

400,

87,090

80

100,

INSTITUCIONESEDUCATIVAS

2’415,464

73%

2’

4

101583

67% 58%200,

41,334 45,75676%

53%40,

60,

80,

97%3%27%20% 96%

4%42%33%

100,

Total Urbana Rural

3%

53%

97%47%24%

20,

Total Urbana RuralTotal Urbana Rural

MINISTERIO DE EDUCACIÓN - Estadística Básica 2005-2008

100% 72% 28% 100% 76% 24% 100% 47% 53%

Total Urbana RuralTotal Urbana RuralTotal Urbana Rural

Diferencia de resultados ECE 2011 y ECE 2010 Comprensión lectoraComprensión lectora

Escala Nacional

LogroECE 2011 ECE 2010 Diferencia

% %

Escala Nacional

% %

Nivel 2 29,8 28,7 1,1

Nivel 1 47,1 47,6 -0,5

< Nivel 1 23,2 23,7 -0,5

* Diferencia significativa al 5%* Diferencia significativa al 5%

Diferencia de resultados ECE 2011 y ECE 2010 MatemáticaMatemática

Escala Nacional

LogroECE - 2011 ECE - 2010 Diferencia

Escala Nacional

g% %

Nivel 2 13,2 13,8 -0,6, , ,

Nivel 1 35,8 32,9 3,0*

< Nivel 1 51,0 53,3 -2,4*

* Diferencia significativa al 5%

¿Cuál es el modelo de descentralización que está a ¿ qla base de la Ley de Educación?

Modelo subnacional, con responsabilidad compartida y también se trasluce un modelo de

í l i b i l id d autonomía escolar, sin embargo no existe claridad sobre el modelo asumido. No se han definido las competencias y funciones de No se han definido las competencias y funciones de cada nivel de gobierno.

¿ Qué se ha hecho en descentralización educativa?

Gobierno nacional Gobierno regionalGobierno nacional

• Proyecto Educativo Nacional• Regionalización de la Gestión

Gobierno regional

• Proyectos Educativos RegionalesRegionalización de la Gestión

• Educativa. Transferencia de las 21 competencias concluida

P i i ió d 7 líti

• Proyectos de Inversión para analizar los recursos como el canon

C l i i ió d l • Priorización de 7 políticas. Reestructuración sector

• PPM y su cancelación.

• Consenso en la priorización de las siete políticas

• Reformas institucionales

• Programa de Mantenimiento preventivo de locales escolares

• Programa Presupuestal Logros de Aprendizajes

Distribución de las competencias

• 82% gastos a bienes y serviciosGobierno NacionalNacional

G bi • 70% gastos en personalGobierno Regional

• 46% gastos en infraestructura ( iniciativa local)Gobierno Local

III Dilemas retos disputasIII Dilemas, retos, disputas

1. No se cuenta con un modelo claro organizador de las competencias

Existe un amplio marco normativo legal que respalda a la descentralización y se ha avanzado en la precisión de los roles, no obstante las funciones específicas no están delimitadas, existiendo p ,poca claridad e imprecisión en este tema.

Mientras que la Ley General de Educación LGE 28044 (2003) y la Mientras que la Ley General de Educación LGE 28044 (2003) y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867 (2002), optan por la regionalización de la educación y donde la institución educativa adquiere centralidad como instancia principal de gestión del sistema q p p geducativo descentralizado, la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 (2003) dirige su mirada a la municipalidad.

1. No se cuenta con un modelo claro organizador de las competenciascompetencias

Roles se ejercen de manera contradictoria porque no se han definido las competencias y funciones de cada nivel de gobiernoPor ejemplo, ¿qué nivel debe decidir?¿ Cuándo se inician clases?

¿Quién es el responsable del logro del aprendizaje de los estudiantes? (CNE, 2010).(CNE, 2010).

Ministerio de Educación no cuenta con la Ley de Organización y Funciones (LOF) que delimiten las funciones que se desprenden de las Funciones (LOF) que delimiten las funciones que se desprenden de las competencias que comparten con los gobiernos descentralizados.

2 Heterogeneidad de ajustes organizacionales ensayados en las regioneslas regiones

Los GR están realizando reformas administrativas, organizativas y de gestión educativa para adecuarse a la institucionalidad de la descentralización.

Complejidad y heterogeneidad de rutas de procesos de reforma institucional en el marco de un contexto que no ha creado las condiciones favorables inexistencia de la LOPE verticalismo del MED condiciones favorables: inexistencia de la LOPE, verticalismo del MED.

Es el caso de San Martín, La Libertad y Piura. Experiencias que en algunos casos apuntan hacia la multisectorialidad bajo un enfoque de algunos casos apuntan hacia la multisectorialidad, bajo un enfoque de gestión territorial y en otros casos, se mantiene en una estructura sectorial

2 Heterogeneidad de ajustes organizacionales ensayados en las regioneslas regiones

Reformas que se realizan en un contexto que no ha creado las condiciones favorables: inexistencia de la LOPE, verticalismo del MED. Cambios recientes con la nueva administración.

Importancia de comprender las condiciones sociales, económicas y políticas que se presentan en los distritos y en las región para entender que factores explican el porque se puede pasar a una entender que factores explican el porque se puede pasar a una nueva forma organizativa y administrativa. Factores: tejido social articulado, nuevas élites políticas y democráticas

2 Tensión entre burocratización y democratización funcionamiento del Estado modernofuncionamiento del Estado moderno

Existencia de sistemas organizacionales y administrativos del Estado yuxtapuestos. Burocracia administrativa, Eficacia y Eficiencia y la propuesta de la Gobernanza.

El límite para institucionalizar procesos de cambio institucional hacia la gobernabilidad de la educación, se encuentra en el propio funcionamiento estructura organización actual de los gobiernos regionales “es frondosa, confusa, producto de la yuxtaposición de regionales es frondosa, confusa, producto de la yuxtaposición de una serie de componentes normados en forma descoordinada entre sí. Así la organización normativa de los gobiernos regionales no resulta entonces de un diseño de organización con intencionalidad expresa d j t i l lió d j t i i t t l de conjunto, sino que es la que salió de juntar piezas existentes y las que se fueron creando, no necesariamente eran las que se necesitaban. Un collage de elementos donde cada una de las partes no tiene claro su rol, sus prerrogativas y sus limitaciones con respecto , p g y pal conjunto y al resto de los componentes de la organización” ( Molina)

2 El desafío de la participación efectiva

Creación de diversos espacios de participación pero que en muchos casos existen nominalmente. No son efectivas, no son espacios de toma de decisión, son consultivos.

Discurso de exigencia de derechos para participar adquiere materialidad. Pero se presentan límites con respecto al ejercicio de

d h i d d El l i sus derechos como ciudadanos. El consenso entre los actores se viene realizando en algunos procesos.

El j i i l d i d d í á ió d d l El ejercicio pleno de ciudadanía está en construcción dentro de la experiencia de la gobernanza es aún un constructo

L l ió i i ió ió d i l i i ió La relación entre participación, gestión educativa con la participación de la comunidad y la mejora de la calidad de la educación son procesos lentos.

2 Problemas de articulación y coordinación intergubernamental

Comisión Intergubernamental del Sector Educación

Órgano Multilateral MED – GR- GL ( 2010) . Recientemente reactivadaComisión de Gestión Intergubernamental ( 2011) Creación de esta instancia desde el Ministerio de Educación.Bilateral. Acuerdos y prioridades en educación MED- GR

No ha sido un tránsito fluido sino, lleno de resistencias,tensiones, frustraciones, que se ha mejorado.Ha permitido extender la responsabilidad y el compromiso por laeducación entre diversos actores del nivel regional,promoviendo la participación, el consenso y la coordinaciónh i l h did ili d i l dhorizontal, pero no ha podido agilizar o democratizar la toma dedecisiones.La inexperiencia, la falta de coordinación l con lo regional y

i l l i t i i t i inacional, y la coexistencia con instancias o espacios conenfoques más administrativos

2. La transferencia de funciones y la debilidad en experiencias de gestión educativa. La precaria institucionalidad públicade gestión educativa. La precaria institucionalidad pública

El 2010 se concluyó el proceso de transferencia de las funciones a los gobiernos regionales. En el Sector Educación se han transferido las 21 funciones que establece la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Simplificación de la diseño de acreditación, “ya no consistió en una verificación de los requisitos generales y específicos por cada función

t f id i tió t d t l ió » a ser transferida, se convirtió en una etapa de autoevaluación». Asimismo, se flexibilizó el cumplimiento de los requisitos generales y los gobiernos regionales se han acreditado con el solo compromiso de la voluntad de las partes (Defensoría del Pueblo 2009)la voluntad de las partes (Defensoría del Pueblo, 2009).

Se ha desestimado las dificultades de los gobiernos regionales.

3. Plan Piloto de Municipalización de la gestión educativa y las experiencias locales de descentralización de la gestión educativa local

Agenda del Gobierno desde las medidas del Shock descentralista (2006)-Plan Piloto de Municipalidades en Educación y en Salud.

Experiencias puntuales: Ventanilla y Lomas (Piura) solicitan transferencia de competencias a la PC; y al MED

Experiencias de gobiernos locales que vienen impulsando acciones educativas.

3. Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa: los compartimentos estancoslos compartimentos estancos

M d l d ió d i i i ió d l i i i d l Modelo de gestión educativa con participación del municipio y de la comunidad educativa. Modelo administrativo.

El gobierno entrante de Humala canceló la experiencia por D S Nº 019El gobierno entrante de Humala canceló la experiencia, por D.S N 019-2011 ED del 21 de diciembre de 2011. El Piloto no contempló la heterogeneidad de los municipios y no contó con evidencia de cambios significativos en la mejora de la calidad educativa. El PPMGE b f d l ( 2007El PPMGE iba a efectuarse gradualmente, en tres etapas (iniciación 2007-2008, expansión 2009-2010 y generalización 2011-2015). De 56 municipalidades distritales de 26 departamentos en el primer año, se llegó a incorporar en octubre de 2008 se continuó con el piloto, se egó a co po a e oc ub e de 008 se co uó co e p o o, incluyendo a colegios de secundaria e incorporando a un total de 134 municipalidades. Finalmente, en febrero de 2010 se decretó incorporar a más de 600 distritos del ámbito de intervención del programa JUNTOS. En el lapso transcurrido entre el 2006 y el 2011, sólo se transfirió recursos a p y ,35 municipalidades.