INSTITUTO NACiONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

José Chanes NietoDirector

ISSN 0482·5209Certificado de Licitud de Título 2654Certificado de Licnud de Contenido 1697

Publicación periódicaRegistro número 102 1009Características 21024 1801

EdiciónComité Editorial

© Revista de Administración Públicalnstítuto Nacional de Administración Públ ica, A. C.Km. 14.5 Carretera Libre México·TolucaCol. Palo AltoDelegación Cuajim alpa, 05110 México, D.F.Tels . 570 69 45 Y 570 71 40Número 83 Julio-Diciembre 1992Impreso y hecho en México

Los artlculos que aparecen en esta obra sonresponsabilidad de los autores y no expresannecesariamente el punto de vista del lnstitutoNacional de Administración Pública. A.C.

México , 1992

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJO DIRECTIVO

Raúl Salinas LozanoPresidente

Salvador Cosio GaonaXavier Ponce de León

Vicepresidentes

José Castelazo de los ÁngelesGabino Fraga MouretArturo Núñez JiménezRaúl Olmedo Carranza

Maria del Carmen PardoCarlos Sierra Olivares

Fernando Soiana MoralesJorge Tamayo López Portillo

Maria Elena Vázquez NavaConsejeros

Antonio Sánchez GochicoaTesorero

Maria Emilia Janetti DiazSecretaria Ejecutiva

COORDINADORES

Relaciones InternacionalesClarisa Catalina Torres Méndez

Centro de Estudios de AdministraciónEstatal y MunicipalGustavo Martínez Cabañas

Consultoría y Alta DírecciónJ. Alejandro Jaídar Cerecedo

Investigación y DocumentaciónAdriana Hernández Puente

Desarrollo y Formación PermanenteVíctor H. Alarcón Limón

Administración, Finanzas y DifusiónGuillermo Hiriart Rodríguez

COMITÉ EDITORIAL

Victor H. Alarcón LimónAdriana Hernández PuenteGuillermo Hiriart Rodríguez

J. Alejandro Jaidar CerecedoMaria Emilia Janelti Díaz

Gustavo Martínez CabañasClarisa Catalina Torres Méndez

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo FloresGilberto Loyo

Rafael Mancera OrtizRicardo Torres Gaytán

Raúl Salinas LozanoEnrique Caamaño

Daniel EscalanteRaúl orttz Mena

Rafael Urrutia MillánJosé Attolini

Alfredo NavarreteFrancisco Apodaca

Mario Cordera PastorGabino Fraga MagañaJorge GaxiolaJosé IturriagaAntonio Martínez BaézLorenzo Mayoral PardoAlfonso NoriegaManuel PalavaciniJesús Rodríguez y RodríguezAndrés Serra RojasCatalina Sierra CasasúsGustavo R. VelascoÁlvaro Rodríguez Reyes

CONSEJO DE HONOR

Gabino Fraga Magaña t; Gustavo Martínez Cabañas;Andrés Caso Lombardo; Luis García Cárdenas;

Ignacio Pichardo Pagaza

,Indice

Presentación

Agu a, conta minación, uso y tenencia de la tie rra en la zonametropolitana de la ciudad de MéxicoEmmanuel Flores Guerrero

Origen, evolución y desarrollo de la regionalización y metropolizaciónRosa lba Espinoza Vargas

El gobierno y la administración de la ciuda d de Méxicoy su zona metropolitanaMáximo Flores Vega

An álisis de la actual forma de gobierno delDistrito Fede ral y propuesta para su reforma política-administrativaTomás B. Goyeneche Sánchez

Análisis y propuestas de coordinación metropolitanap ara la ciudad de MéxicoAnemia RoqueAlvarez

Gobierno y sociedad. Las relaciones adecuadas en la conurbaci ónde la ciudad de Méxicolosé Manuel Rodríguez Cota

Mecanismos tic coordinación y con centraci ón metropolitanaBlanca Alicia Aguirre Cárdenas

Implicaciones del proceso de metropolizaciónde la ciudad de México en la región centro del paísArturoBarbosa Prieto

La ciudad de México. La búsqueda de unaintegraci ón metropolitanaDolores Cruz Z árate

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Reforma jurídica e impartición de justicia porla administración pública en el Distrito FederalFederico Escobedo Miramontes

Planeación urbana. Planeación económico-espacialLigia González Garcia de Alba

El problema habitacional. El Distrito Federal,un caso particular

Fernando Palma Galván

Problemas para el acceso al suelo y serviciosen la zona metropolitanaGabriel Garcia Aguirre

El suelo urbano. Origen, decadencia y esperanzade la sociedad contemporáneaJosé Manuel Rodriguez Cota

El crecimiento urbano de la ciudad de México ysu impacto ambientalFederico Escobedo Miramontes

Contaminación y sobreexplotación de las aguas subterráneasdel Valle de MéxicoJavier Femández Villegas

Proyección ambiental de la Cuenca del Valle de MéxicoAdolfo Mejta Ponce de León

La distribución de bienes de consumo generalizadoen la ciudad de México.Del tianguis al tianguisRanulfo Delgado Castañeda

Movimientos metropolitanos:¿Sólo un problema de vialidad y transporte?Ligia González Garcia de Alba

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La Revista de Administración Pública número 83Gobierno y Administración Metropoiitana,

se term inó de imprimir en ei mes de marzo de 1993,por FEM, la edición en tiro de 1500 ejemplaresestuvo al cuidado del Comité Ed~orial del INAP.

Presentación

El Instituto Nacional de AdministraciónPública impartió, por primera vez, la Es­pecialización en Gobierno y Adminis­tración Metropolitana y Regional, cuyacoordinación está a cargo del Lic. José R.Castelazo. Actualmente una nueva pro­moción participaen ella a fin de adquirirherramientas técnicas y metodológicaspara apoyar la solución de los problemasde la ciudad de México y su zona conur­bada en áreas tales corno la seguridadpública, el ambiente) la urbanización, eltransporte, los desechos sólidos, la par­ticipación ciudadana y la coordinación,además de propiciar el estudio y la com­prensión de los procesos de metropoli­zación y regionalizacián con miras a laformulación de políticas para el desa­rrollo de la misma.

El terna de la especialización ha rcci­bido la atención permanente de nuestroInstituto y lo seguirá sieudo por su tras­cendencia para la zona metropolitana dela capital de la República y para el país ensu conjunto. Toda acción que se em­prenda en la ciudad federal y su áreainmediata de influencia debe tener pre­sente sus consecuencias para la nación.Todo programa o acción nacional debeconsiderar sus efectos para la ciudad deMéxico y su zona de mayor influjo. Susproblemas se resuelven fundamental­mente en el ámbito nacional.

La RAP recoge en este número algunosde los trabajos, previa selección hechaporlos profesores, elaborados por los partici­pantes en la especialidad corno unestimulo para ellos y para la nueva pro­moción está obligada a superarlos. Al­gunos de los estudios fueron reducidos y,en su conjunto, con independencia de sucalidad y aportaciones, ponen de mani­fiesto el interés por proponer solucionestales corno: descentralización de activi­dades y de la administración federal, asícomo la desconcentracíón y reubicaciónde ~sta; descentralización, desconcen­tración y reordenación de actividades enel Distrito Federal; participación ciu­dadana en el gobierno y administraciónde esta entidad federativa.

Claramente exponen la necesidad deimpulsar la descentralización de activi­dades y con ello el desarrollo armónicodel país. Asimismo ponen de relieve, paramejorar la calidad de vida en la ciudad deMéxico y su zona metropolitana, la im­portanciade aprovechar completamente,sindispendio, los recursos con que cuentay de cobrar a los usuarios el costo real delos servicios, con un criterio proporcionaly equitativo, gravando más a quien puedepagar más o a aquellas actividades quedebiendo trasladarse a otras regiones delpaís permanezcanen ésta.

Igualmente destacan que deberán neogarse en ella asignaciones presupuestales,

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créditos, permisos, concesiones o decla­ratorias de uso del suelo relacionados conel crecimiento de las ramas de actividadesque se determine; el desarrollo de éstasúnicamente podría efectuarse medianteel empleo de la capacidad subutilizada ocon recursos propios.

El sistema de transporte y comunica­ción, factor básico de integración y orde­nación de las actividades productivas ydelos asentamientos humanos en el territo­rio nacional, requiere la implantacióndeuna red de transporte integral urbano einterurbano y evitar la construcción denuevascarreteras convergenteshaciaestazona mientras no se haga la de los ejesquevinculan a ciudades con servicios regio­nales en las costas del Golfo de México ydel Océano Pacífico, sea fortalecida laintercomunicación de ciudades connuevos centros de influencia ypropiciadala realizlación de redes alimentadoras ycaminos vecinales que faciliten a locali­dades rurales el acceso a ciudades medias.

La aplicaciónestricta de normaslabo­rales, fiscales, mercantiles, de proteccióny conservación del ambiente, sanitarias,de vialidad, de regulación de asentamien­tos humanos, entre otras, contribuirá arestarle a la gran ciudad y su zona deinfluencia parte de su sofisticadoencanto.Las disposiciones jurídicas que tienen uncarácter centralizador deben ser re­visadasyproceder en todo caso a su depu­ración.

La creación de un sistema de informa­ción para quienes deseen trasladarse den­tro o fuera de la ciudad de México y suzona metropolitana, permitirá propor­cionar información confiable y oportunaa personas físicasy morales, para coadyu­var a que decidan acciones sobre descen­tralización de actividades, tanto en lapropia región como fuera de ella.

La descentralización de la vida na­cional en todos los aspectos, por ende,abarca también a la administración fede­ral, por medio de las transferencias deatribuciones, instituciones y recursos a lasentidades federativas y municipios, aligualque mediante su desconcentración ysu reubicación. Para ser políticamentecongruentes con nuestra opción funda­mental federalista y admirústrativamenteeficaceses insuficiente el establecimientode unidades desconcentradas de la ad­ministración federal, se requiere esen­cialmente que el gobierno nacional cedadecisiones políticas y transfiera algunasde las funciones que actualmente desem­peña.

Consecuentemente se propone sus­pender el crecimiento de la adminis­tración central federal y realizar sudesconcentración cabal. Por consiguientedeben transferirse decisiones de maneracompleta y no parcial; junto con las la­bores sustantivas es indispensabledesconcentrar las de apoyo; los organis­mos centrales deben ejercer únicamentefacultades normativas, de planeación, co­ordinación, comprobación y evaluación.Cualquier proyecto ha de cimentarse enun principio de confianza, admitiendo lacapacidad y responsabilidad de la unidada la cual se otorgan atribuciones, prescin­diendo de controles previos a la decisión,sustantivos de ésta, o de los excesivos yreiterativos por mero formulismo,propiciadores de la irrespondabilidad. Almismo tiempo es preciso evítar repro­ducir en las unidades desconcentradas lasáreas y la organización de las centrales.

De igual manera, se señala la conve­niencia de trasladar a otro punto del paísa aquellas instituciones federales que, deacuerdo a su objeto social y funciones,carezca de sentido su permanencia en la

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sede de los poderes de la Unión. Eltraslado de dependencias del ejecutivofederal fuera de ésta, seria innecesario sidesconcentraran realmente.

El Distrito Federal es constitucional­mente una entidad federativa a cargo deun gobierno y al igual que a las restantesent idade s le deben ser t ransferidasatribuciones e instituciones con vocaciónlocal. Al efecto se deberán redistribuirfuentes tributarias para apoyar el ejer­cicio de tales atribuciones, reubicar a losservidores públicos que las han venidodesempeñando y adjudicarles la in­fraestructu ra organizacional y los recurosos correspondientes.

También es pertinente proceder a lareorganización de actividades que con­tinuar án reali zándose en la granmet rópoli favoreciendo el desarrolloequilibrado de las industriales, comercia­les y de servicios cn todas las delegacio­nes, restringiendo aquellas conta­minantcs o de alto riesgo y obligándolasa observar las disposiciones jurídicas.

Cada circunscripción procurará ofrc­cer a sus moradores posibilidades de em­pleo, proveerlos de satisfactores deconsumo, almacenaje, habit ación, ins­trucción, cultura, seguridad, espar­cimi ento y transporte; facilitarles elcumplimiento de obligaciones y el ejer­cicio de sus derechos. Esto es constituirlas delegaciones como núcleos de desa­rrollo comunitario autosuficientes, en loscuales se resuelvan directamente todoslos problemas del área geográfica de su

competencia y participen en la definiciónde los planes, programas, políticas o nor­mas que fije la autoridad central.

Las transformaciones que vivimos entodos los campos requieren respuestasinmediatas de los gobiernos y de sus ad­ministraciones; respuestas que debanquedar enmarcadas por una concepciónprecisa de la sociedad que queremos,con­cepción que debe encontrar su origen enla propia sociedad .

Determinar instrumentos para enri­quecer la part icipación ciudadana en latoma de decisiones, en la definición de lapolítica pública, en el contro l de sus re­presentantes y de la administración espriorit ario. La presencia de los ciuda­danos se torna efectiva al participar en latoma de decisiones, en su ejecución y fun­damentalm ente en sus beneficios.

En suma; en los estudios incluidosdestaca la necesidad de reducir y organi­zar la desmesura para volver a la escalahumana, con ciudadanos solidarios, conpersonas y no números. Nuestra ciudad ysu zona metropolitana exigen accionesarticuladas y su afán visionario de habi­tantes y autorid ades. En las páginassiguiente se incluyen propuestas parasolucionar sus problemas. La puesta enpráctica de las adecuadas será una con­tribución para un mejor gobierno y ad­ministración metropolitanos, así como,particularmente, el constante mejo­ramiento económico, político y social dcsus habitantes.

Agua, contaminación, uso y tenenciade la tierra en la zona metropolitana

de la ciudad de México

Emmanuel Flores Guerrero

La zona metropolitana de la ciudad deMéxico se asienta sobre una área queplantea retos significativos para un desa­rrollo urbano sostenido. Pareciera que laestructura, magnitud y dinámica de lasactividades metropolitanas (transporte,industria y servicios), son difícilmentecompatibles con equilibrios mínimospara asegurar una calidad de vida acepta­ble y la viabilidad misma de la ciudad enel largo plazo (calidad del aire, oferta deagua, áreas naturales, energéticos, dis­posición de desechos, etcétera.

La ciudad de México por razoneshistóricas y culturales que todos cono­cemos se asentó en una cuenca, cuya lo­calización y características geográficaspermitieron alojar a una civilización cuyadominación alcanzó a extenderse inclusomás allá de los limites actuales del terri­torio nacional.

En nuestros días la ciudad de Méxicosigue siendo el centro económico, cul­tural y político del país. Las razonessiguen siendo las mismas que le dieronorigen, además de ser la sede de los po­deres federales. Dar alojo a los más avan-

zados centros de estudio, instituciones desalud pública, una amplia gama de em­presas de servicios y, junto con la ahorazona conurbada del Estado de México, ala más importante poderosa planta índus­trial del país, cuya proporción equivale acasi un 36% del PIE nacional. Igualmentealbergar alrededor de 15 millones dehabitantes.

El crecimiento y desarrollo del Dis­trito Federal y la ZOna conurbada con los17 municipios del Estado de México hasido posible superando una serie de limi­taciones que su propia naturaleza le haexigido. Sin embargo, la inercia de estecrecimiento, que en buena medida fuefomentado por el gobierno, principal­mente a partir de los años cuarenta, y ladeficiente o casi nula aplicación de políti­cas de control y desarrollo del cre­cimiento de la ciudad, han configurado enla actualidad un panorama poco alenta­dor en términos de su viabilidad, debidoa que se ha llegado al absurdo de que eldeterioro de sus condiciones ambientaleslimita seriamente no sólo su desarrollosino inclusive su supervivencia. Eviden­ciándose la ciudad es incapaz de propor-

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cionar con sus propios recursos los ele­mentos necesarios para brindar serviciosbásicos a sus habitantes, dentro de unambiente ecológico que garantice calidadde vida.

Las características fisiográficas de laciudad de México y su zona metropoli­tana (altitud, subsuelo altamente com­presible, geología, clima, vegetación). Suubicación en zona de alto riesgo sísmico,así como la hiperurbanización que ha su­frido hasta nuestros días y la consiguienteenorme cantidad de actividades, nos danuna idea de su vulnerabilidad ydel peligroque corren sus ecosistemas y fundamen­talmente la salud y la calidad de vida desus habitantes.

La problemática de la zona metropoli­tana de la ciudad de México para su aten­ción requiere un enfoque integral ymultidisciplinario que incluya factorestanto urbanísticos, como ecológicos, so­ciales, jurídicos, administrativos y politi­coso

Para comprender el fenómeno dehiperurbanización es necesario tener pre­sentes los antecedentes históricos quehicieron posible un fuerte crecimiento in­dustrial a partir de 1940 y sus repercusio­nes en los aspectos poblacionales yurbanos.

Durante el gobierno cardenista se con­sigue la consolidación plena del sistemapolítico, al poder controlar las demandasde los principales actores sociales por me­dio del corporativismo de partido, sen­tándose así las bases para emprender unafase de desarrollo económico en el que,dada la debilidad del sector privado, el

Estado sería el principal promotor, asu­miendo la responsabilidad de las inversio­nes en gran escala y redituables a largoplazo. Nacional Financiera, creada en1934, fue la principal promotora degrandes proyectos industriales, la mayo­ría de ellos asentados en la ciudad deMéxico.'

La segunda guerra mundial significóparaMéxico una situacióneconómica fa­vorable, al abrirse la oportunidad de am­pliar su mercado externo e indus­trializarse mediante la política de susti­tución de importaciones.

"La segunda guerra mundial ponía enprimer plano la estrecha vinculación. Anivel internacional, de todos los sistemaseconómicos. El aumento de la demandapor el conflicto bélico fue una excelenteoportunidad de colocar los productos deexportación (en el mercado mundialj'i'

Así mismo, en concordancia con elmomento histórico, "a partir de 1940,cerca del 30% de toda la inversión públicase ha encauzado hacia el sector indus­trial... para aliviar la crítica escasez de laoferta creada por las condiciones béli­cas"?

Además de promover la inversión pri­vada, con politicas orientadas hacia elproteccionismo del capital, tales como elotorgamiento de permisos de importa­ción, incentivos fiscales y fijación de ba­rreras arancelarias a la competenciaexterna. Adicionalmente se proporcionóla infraestructura urbana, los subsidiosdirectos y se mantuvieron bajas las tarifasde los servicios proporcionados por lasempresas paraestatales.

1 Femández Santillán, José E, Polulca yAdministración Pública en México, México, INAP, 1980.

2 ldem, p. SO.

3 Hansen, Roger D., La política del desarrollo mexicano, México, Ed. Siglo XXI, L983, p. 62.

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De esta forma, el país consigue man­tener un ritmo de crecimiento económicoe industrial acelerado por medio de unmodelo de desarrollo que se apoyabafuertemente en los recursos queprovenían del campo, tanto en forma dematerias primas baratas, gracias al con­trol de los precios de garantía que tam­bíén propiciaban un abaratamíento de lavida en las zonas urbanas (trasladándoseel plusvalor del campo a la ciudad), comoen divisas que se obtenían de la exporta­ción de productos agrícolas y que fueronutilizadas para satisfacer los requerimien­tos de importación de la naciente indus­tria mexicana.

Como resultado de esta políticaeconómica se fomentaba cada vez más laconcentración de recursos y de mano deobra, tanto para la industria como para lainmensa cantidad de servicios que de ellase fueron generando, la idea general queentonces se tenía de la modernización seconcretaba en la industrialización y de­sarrollo urbano del país.

Esta situación propició que el cre­cimiento de la ciudad de México se incre­mentara aceleradamente y adquiriera uncarácter metropolitano al conurbarse conmunicipios vecinos del Estado de México.

Sin embargo, este modelo de desa­rrollo empezó a dar signos de ago­tamiento COmo resultado de la excesivaextracción de recursos del campo, quefueron trasladados crecientemente a laindustria, y por la disminución y práctica­mente nula inversión pública en el agrodurante muchos años, generándose con­secuentemente una migración del campoa la ciudad cada vez mayor, tanto por loatractivo de la demanda de mano de obra

y la "calidad de vida" que brindaba laciudad, como por la"! crecientes limitacio­nes de desarrollo quc fue ofreciendo elcampo hasta su virtual quiebra. "A partirde 1958 (...) disminuye la producciónagrícola para exportación y a partir de1965 puede hablarse del inicio de la crisisde la agricultura mexicana, ya que es apartir de ese momento cuando México sevuelve importador neto de productos ali­menticios".4

Lo anterior resalta que los fenómenosdemográficos yecológicos de las ciudadestienen en mayor o menor grado relacióndirecta con lo que ocurre fuera de ellas.Así, las ciudades y el campo, dos caras dela misma moneda, no son partes exclu­yentes, sino complementarias.

Este proceso de industrialización trajoaparejado una fuerte expansión urbanaen la zona metropolitana de la ciudad deMéxico. De 1940 a 1950 se inicia eltraslado de habitantes del centro hacia laperiferia y comienza en forma intensiva laindustrialización, particularmente en elnorte del Distrito Federal, pasando de1,650,000a 3,135,000habitantes. De 1950a 1970 el crecimiento urbano rebasa loslímites del Distrito Federal y penetra enforma definitiva, tanto física como de­mográficamente, en el Estado de Méxicoy la población en la ZMCM asciende a9,211,000; esta tendencia ha sido cons­tante hasta nuestros días y se puede expli­car en buen medida por la ausencia demecanismos efectivos de coordinacióndel desarrollo urbano entre las dos enti­dades. "Mientras en el D.F. existía la in­quietud por el nivel de concentraciónindustrial alcanzado y se prohibían losfraccionamientos, en el Estado se pro-

4 Benítez, Raúl y José Benigno Moreno, Los grandes problemas de la ciudad de México, México, Plaza yValdez Editores, 1988,p. 28.

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movían nuevos parques industriales yI .. d 5fraccionamientos para a vivien a.

Para 1990, de conformidad con los da­tos preliminares del censo nacional depoblación, había 14,900,000habitantes enlos municipios pertenecientes al Est~do

de México, el 56% y el 44% respectiva­mente.

Para tener una ideade la gran cantidadde actividades productivas y de serviciosque en esta zona se generan, cabe men­cionar que produce el 34% del PIB n,a­cional, alberga al 26% de la poblacióneconómicamente activa nacional, laborael 56% de los trabajadores fabriles, el40% de los del sector comercio y el 32%de los empleados públicos federales. Asímismo están establecidas 35,000 indus­trias y 78,842 unidades de servicios.

En la actualidad el mantenimiento deesta gran metrópoli implica el suministrode una inmensa cantidad de recursostanto naturales como económicos. De nodarse a tiempo una reorientación más ra­cional a la aplicación y consumo de losmismos se llegará en el corto plazo a laimposibilidad de seguir mantenie~?o elritmo de crecimiento con la dotación deservicios públicos que la población de­mande.

El abuso que se ha hecho en el con­sumo de agua y energéticos ha desequili­brado sensiblemente los sistemasecológicos y al mismo tiempo ha signifi­cado una excesiva e ineficiente erogaciónde recursos económicos sin poderseprestar los servicios a los grupos depoblación que los requieren.

Aspectos como la aplicación de im­puestos, tarifas y subsidios al consumo dealgunos recursos, así como el uso y.latenencia de la tierra, deben ser parte In­

tegral de un programa destinado a res­catar la viabilidad del desarrollo ycrecimiento ordenado y ecológicamenteequilibrado de la zona metropolitana dela ciudad de México.

El problema del abastecimiento yex­cesivo consumo de agua en la ciudad deMéxico es sin duda el más importante, entanto no se circunscribe únicamente a ladificultad de hacerla llegar a todos loshabitantes sino que conlleva una serie deproblemas que hacen cada vez más ur­gente su atención y control.

El valle de México consume diaria­mente entre 53 y 63 metros cúbicos deagua por segundo. A partir de los añoscincuenta, la dotación empezó a ser defi­citaria, por lo que se hizo necesario recu­rrir a la explotación de cuencas exte~nas

(Lerrna y Cutzamala) de las que provieneel 30% del suministro actual, el 70%restante proviene de los acuíferos delvalle, los que han sido sobreexplotadospara satisfacer la creciente demanda,logrando cubrir en la actualidad al 97%de la población del Distrito Federal, y al86% de la de los municipios conurbados."

Esta sobreexplotación ha generadouna serie de desequilibrios ecológicos,como son el abatimiento de los nivelesfreáticos, el hundimiento de la superficieterrestre, la contaminación de acuíferos,adjudicación de daños a la red de conduc­ción dc agua y drenaje y limitaciones a laagricultura. Todo ello adicionalmente alos altos costos económicos que implica el

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Terrazas, Osear y Preciats, Eduardo, La estructura taruorial de la ciudad de México, México, Edil. Plazay Valdez, 1988, p. 112.

Estrategia metropolitana para el Sistema Hidráulico del Valle de México, México, 1989, pp. 1 a 17.

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mantenimiento y reparación de la com­pleja y amplia infraestructura (847 pozos,467 kilómetros de lineas de conducción,240 tanques de abastecimiento, 175 plan­tas de bombeo, 564 kilómetros de redprimaria y 21,065 kilómetros de red se­cundaria, 4 plantas potabilizadoras y 326dispositivos de cloración).'

De seguir el ritmo actual de consumoa corto plazo se llegará a un agudo dese­quilibrio entre la disponibilidad y los re­querimientos de agua potable, por lo quees urgente modificar este compor­tamiento regulando el consumo e incre­mentando el ritmo de explotación ni laimportación del liquido de otras cuencascomo se ha venido haciendo, para noseguir afectando los sistemas hidráulicosdel valle, así como el de las cuencas dedonde se tendria que extraer (Tecolutla yAmacuzac), requiriéndose inversionesentre doscientos y doscientos cincuentamil millones de pesos por metro cúbicoagregado por segundo, sin que se afrontee! verdadero problema del alto consumoy las bajísimas tarifas cobradas por esterecurso, que ni siquiera son suficientespara cubrir los costos de operación, limi­tando la capacidad para ampliar y mejo­rarel sistema de conducción y,en cambio,propiciando un alto consumo.

"El promedio de consumo para todoslos usos doméstico, industrial, servicio,comercio es de 303 litros diarios por habi­tante en el Distrito Federal y de 198 en elEstado de México,'IS

Sin embargo, el consumo doméstico esel más significativo, 57% en el Distrito y80% en el Estado de México, llegándoseal dispendioso e injusto promedio de con­sumo de hasta 600 litros por habitante

diario en algunas zonas del primero,mientras que en un gran número de suscolonias el consumo sólo llega a 20 litros.

Lo anterior hace evidente la incon­gruencia en el tratamiento de! problemadel suministro y consumo del agua, pu­diéndose proponer una serie de accionespara reorientar el funcionamiento delsistema y volverlo más eficiente tanto entérminos ecológicos como financieros,Fundamentalmente incrementar a nivelmetropolitano ypor zonas socioeconómi­cas las cuotas fijas por el pago de esteservicio, de tal forma que después de lle­varse a cabo un censo domiciliario, se fijeuna nueva tarifa que no signifique unfuerte desembolso para el usuario siem­pre y cuando no se rebase tasa de con­sumo, que deberá ser suficiente parasatisfacer las necesidades de una familiay fijada de acuerdo al número de sus inte­grantes. Si se excede ese límite deberánpagarse tarifas mayores a la tasa de con­sumo fijoy ser gradualmente ascendentesa partir de los estratos socioeconórnicosmedios, medios altos y altos, en los cualesel dispendio es significativamente mayor,de tal forma que las tarifas en estos es­tratos se incrementen sustancialmente,lográndose así regular el consumo, y siéste es excesivo su pago compensará encierta medida el déficit que significan lasbajas tarifas aplicadas en las zonas de­primidas.

Con este sistema de cobros se lograríauna mayorcapacidad financiera yparale­lamente aplicar una serie de medidas decarácter técnico para mejorar la eficien­cia de la red de conducción, así comoconstruir represas que permitan la infil­tración y recarga de acuíferos en las zonas

7 Departamento del Distrito Federal, Memoria programada de uso eficiente del agua, México, 1990, p. 16,

S lbidem, p. 2,

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en que la calidad del agua es la adecuada,ampliar la red de colectores marginales yorganizarlos por zonas perfectamente de­limitadas y controladas, a fin de evitar lamezcla de aguas pluviales con la red dedrenaje y destinarlas a plantas de tra­tamiento, que al disponer de aguas con­troladas puedan regenerarlas y serutilizadas para usos que no requieran lapotabilización.

Por otro lado se debe exigir gradual­mente tanto a la industria como a lasempresas de servicios y a promotores in­mobiliarios, la instalación de su propiainfraestructura de sistemas de recolec­ción y tratamiento de aguas para su reu­tilización en los muebles sanitarios. En elriego de áreas verdes, en los procesosindustriales, etcétera.

La contaminación atmosférica es otrograve problema que ha venido sufriendola zona metropolitana y que ahora repre­senta una de la, principales limitacionesa su progreso. "Su existencia y alcancesobedecen siempre a la lógica de la pro­ducción de satisfactores, mercancías yservicios de las dinámicas urbana~'1.9

Me parece que se ha abusado en el usode los energéticos y se han propiciado lascondiciones para favorecer este compor­tamiento, sólo hasta hace poco tiempo sehan empezado a instrumentar ciertasmedidas con mayor o menor éxito paracontrarrestar la excesiva emisión de con­taminantes.

En los últimos años hemos sido testi­gos de la aplicación de programas comolos de "Hoy no circulan, verificación demotores, instalación de convertidores

catalíticos en vehículos, producción demejores combustibles, reubicación de in­dustrias altamente contaminantes.

Sin menospreciar los alcances que ensu conjunto han logrado me parece que sedebe abordar cabalmente el centro delproblema que en mayor medida está rela­cionado con la degradación atmosférica:el uso excesivo del vehículo y más aúncuando se sabe que de todas las fuentesde emisión de contaminantes el trans­porte es la que genera un 76.7%, Yde éstecorresponde un 34.9% ala emisión de losvehículos privados, un 10.5% a combis ymicrobuses, un 7.9% a taxis y solamenteUn 5% al transporte de camiones Ruta­100. Estas cifras nos muestran que e185%restante se moviliza en 135 mil vehículosde transporte público, equivalentes a15%del total. lO

Para cambiar esta situación es necesa­rio ofrecer al ciudadano posibilidades detransporte colectivo adecuado y así de­sestimular el uso del vehículo individual,instrumentando una serie de medidasconjuntas que a continuación se propo­nen:

a) Crear a nivel metropolitano unaComisión Metropolitana del trans­porte que obtenga recursos sufi­cientes y directos de las autoridadesfederales para desarrollar a media­no plazo un sistema integral detransporte colectivo metropolitano(Metro, transporte terrestre, trenligero y vialidades). Esto signifi­caría a largo plazo un ahorro sus­tancial si se considera que selograría una mayor eficiencia ener-

9 Quadri de la Torre, Gabriel, Consideraciones en torna al desarrollo económico y el medio ambiente: haciauna cultura ecológica, México, Edil. Fes, 1991, p. 86.

10 La ciudad de México en cifras.

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gética al disminuir la dotación decombustibles baratos a la zona.

b) La Comisión Metropolitana delTransporte integraría los sistemasde operación del Distrito Federal ydel Estado de México, asignandolos recursos indistintamente a unou otro de acuerdo a las necesidades,terminando con los desequilibriosde inversión y capacidad de servi­cio.

e) Con una visión metropolitana, ho­mologar las vialidades entre ambascantidades de tal forma que no sepierda continuidad. Asimismoprocurar vialidades circulares quefaciliten la intercomunicación entrelos municipios metropolitanos y lasáreas periféricas del Distrito Fede­ral, contrarrestando. así la radiali­dad prevaleciente y el congcs­tionamiento que esto implica, asícomo mejorar la fluidez por mediode libramientos, evitando que ve­hículos foráneos que sólo van depaso a otros estados se agreguen ala circulación vehicular de la zonaurbana.

d) Procurar no invertir recursos enobras viales en zonas de altos in­gresos y buenos servicios comomedida para desalentar el uso delvehículo particular.

e) Concesionar a particulares el trans­porte por autobús para aquellas zo­na" de alto nivel socioeconómico,que estén dispuestos a pagar tarifasadecuadas a la calidad y comodidaddel servicio.

f) Revivir y ampliar el sistema detransporte eléctrico, procurando suinstalación en zonas suburbanas yen circuitos pequeños para evitar

conflictos viales derivados de subaja versatilidad y velocidad, utili­zando para sus recorridos derechosde vía de ferrocarriles desplazados.

g) Crear a nivel piloto circuitos ciclis­tas debidamente protegidos y pro­vistos de estacionamientos segurosy ubicados cerca de estaciones detransporte colectivo.

h) Seguir renovando y diversificandoel sistema de transporte Ruta-Iüüdando servicio en toda la zonametropolitana y procurar desplazara microbuses y combis que en sumayoría son ineficientes y pococontrolables.

Adicionalmente se deberá instrumen­tar una serie de medidas para disminuirla contaminación generada por la degra­dación de la basura, mediante unapolítica impositiva que obligue gradual­mente a las empresas a disminuir la can­tidad de materiales utilizados enempaques y envoltorios, procurando em­plear mayoritariamente elementos biode­gradables.

Igualmente se podría instrumentar enciertas áreas de la ciudad un programa deselección domiciliaria de basura e impul­sarla por medio de su compra por empre­sas o depósitos que se concesionen aparticulares, lo que reduciría los costos derecolección de las 18,000toneladas que segeneran diariamente y facilitaría su re­generación y reutilización.

El uso y tenencia de la tierra debe sertema fundamental a tratar en el intentode reordenar y controlar el desarrollo dela zona metropolitana de la ciudad deMéxico.

La población de esta zona seguirá cre­ciendo a pesar de las medidas tendientes

20 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

a frenar este comportamiento. Por ende,es urgente ejecutar las acciones nece­sarias para orientar ese futuro cre­cimiento.

Por lo tanto es indispensable redefiniry homologar con una visión metropoli­tana los planes de desarrollo urbano delDistrito Federal y los del Estado deMéxico, exigiéndose a los municipios laelaboración de los mismos y transferirles,al igual que a las delegaciones del Depar­tamento, las facultades para regular eluso del suelo, simplificando su operacióny obteniendo mayores niveles de eficien­cia al eliminar la participación de variasentidades que entorpecen el proceso.

Asimismo, se deben definir las áreasdestinadas exclusivamente para zonas dereserva ecológica y reducir la densidadurbana en aquellas donde se localiza elmayor valor ecológico y que están másexpuestas a la depredación por la manchaurbana, así como protegerlas de las inva­siones con mano dura, y eliminar de lapráctica política la negociación del usodel suelo como medida para evitar lapresión a la demanda de vivienda, con­secuentemente se deben delimitar terri­torios adecuados para el desarrollo devivienda popular, equipados previamentea la ocupación, evitándose así mayorescostos y logrando un desarrollo urbanomás ordenado.

Procurar seriamente la preservaciónde los recursos naturales y controlar laexpansión de la mancha urbana impli­caría modificar la Ley Agrariay transferira las autoridades urbanas la capacidad deregular el uso del suelo. En lazona metro­politana existen comunidades agrarias yejidos, muy pocas de sus tierras se dedicana la producción agropecuaria, en la gran

mayoría se practica una sobreexplo­tación, llegando inclusive a la venta ilegalde tierras para uso habitacional en detri­mento de los recursos ecológicos y deldesarrollo urbano del Valle de México.

Este comportamiento podría corre­girse al atribuirse mayores facultades a laautoridad local y así poder intervenir enel uso del suelo en tierras comunales yejidales.

La creación de una Comisión Metro­politana del Uso del Suelo con recursos yfacultades suficientes, inclusive para pro­mover expropiaciones, sería instrumentofundamental para garantizar la preser­vación de las reservas ecológicas y territo­riales del Valle.

Los tres problemas fundamentalestratados en este trabajo: agua, contami­nación atmosférica y uso y tenencia de latierra, son a mijuiciolos másapremiantesde abordar en forma decidida y con carác­ter metropolitano.

Es tiempo de terminar con las gravesconsecuencias derivadas de ver y tratar deresolver en forma diferente y aislada losproblemas de cada entidad, pero quecompeten y afectan a toda la zona metro­politana.

Es preciso despertar la voluntadpolítica y la conciencia ciudadana, actuarunificadamente en la planeación y coor­dinar a las entidades federativas y a lasinstituciones, dentro de un marco de con­certación que se erija como foro metro­politano, con la participacion de lasdiferentes autoridades, representantes yciudadanos, para tomar decisiones en eseámbito y garantizar un desarrollo másviable de la zona metropolitana y unamejor calidad de vida para sus habitantes.

Origen, evolución y desarrollode la regionalización y metropolización

Rosa/ba Espinoza Vargas

Introducción

La revolución industrial ha sido hastanuestros días el acontecimiento que mástransformaciones ha causado en la vidadel hombre en un lapso muy corto, com­parativamente eon la historia de la hu­manidad; la ciencia y la tecnología logra­ron avances nunca antes vistos y se sen­taron la, bases para el desarrollo en todoslos campos del quehacer humano, de losque somos partícipes en la actualidad.

La ciudad es el espacio territorial endonde el hombre se desenvuelve y nece­sariamente se manifiestan físicamente lasformas de vida y desarrollo de la so­ciedad.

Este trabajo expone de manera som­era los principales efectos que tuvo en eldesarrollo de las ciudades la revoluciónindustrial, primero en Inglaterra y poste­riormente en otros países europeos y enlos Estados Unidos de América, y cómofue que generó la ciudad conteporáneaenla que hoy habitamos.

También relata brevemente las carac­terísticas principales del desarrollo de lasciudades en Latinoamérica en la misma

época, con el objeto de establecer larelación e influencia que pudo tener laindustrialización europea y norteameri­cana en su conformación actual.

Génesis de la ciudadcontemporánea.

La Revolución Industrial

La evolución de la ciudad moderna hasido posible a través de un largo periodode tiempo en el que fueron sucediéndosccambios sociales, económicos y tec­nológicos.

La ciudad moderna debe relacionarsecon una serie de etapas de desarrollo,cada una de las euales tiene su propiahistoria: transporte y comunicaciones,tecnología, administración pública, or­ganización social y ciencia.

Factores importantes que marcaron elinicio de la ciudad moderna fueron laevolución de los servicios públicos: alcan­tarillado yagua entubada, alumbradopúblico y protección policiaca, educaciónobligatoria, bienestar, salubridad y sani­dad públiea.

22 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

Las formas y organización del trabajopersonal fue otro factor que caracterizóel surgimiento de la ciudad moderna, asícomo la aparición de las fábricas y lasmáquinas de vapor, precedidas por lasinvenciones de la imprenta, el papel, labrájula magnética, los anteojos, el cañón,el molino de agua y el torno de hilar.

El periodo comprendido de 17:'0 a1832, aproximadamente, puede identifi­carse como el inicio de la ciudad mo­derna, los talleres de artesanos sevolvieron fábricas, se inventaron máqui­nas y se reorganizó la actividad produc­tiva y las ciudades atrajeron numerosostrabajadores especialmente de las áreasrurales.

El proceso de urbanizaciónen Europa

Los cambios que generó la revoluciónindustrial en Inglaterra aparecen a me­diados del siglo XVIII yvan produciéndoseposteriormente en otros países europeos,siendo los de mayor impacto el aumentode la población, el incremento de la pro­ducción industrial y la mecanización delos sistemas productivos.

La población de Inglaterra a mediadosdel siglo XVIII era de aproximadamenteseis millones de habitantes; en 1801 sellevó a cabo el primer censo poblacionalque arrojó un total de 8,892,000 personasy el celebrado en 1831 cerca de14,000,000; como puede observarse, enun lapso de treinta años la población cre­ció en poco más de cinco millones, estenotable incremento poblacional no co­rrespondió a una elevación de! índice denatalidad, ni tampoco a la llegada de im­portantes corrientes migratorias, fue con­secuencia fundamental de la reducción

del coeficiente de mortalidad que des­cendió del 35.8 (en el decenio 1730­1740), al 21.1 (en e! decenio 1811-1821),siendo las causas de esta reducción enprimer término de orden higiénico: mejo­ras en la alimentación, en la higiene per­sonal, en las instalaciones públicas, en lasviviendas, progresos en la medicina y me­jor organización en las instalaciones desalud.

El incremento poblacional se dioparalelamente con una productividad in­dustrial nunca antes vista, para ilustraresto resulta importante mencionar variosejemplos: en un periodo de setenta años,de 1760 a 1830, la producción de hierropasó de 20,000 a 700,000 toneladas, la decarbón de 4,300,000 a 115,000,000, la in­dustria del algodón absorbía 4,000,000 delibras en el siglo XVIII yen 1830 consumíacasi 270,000,000. El incremento fue cuan­titativo y cualitativo; se multiplicaron lostipos de industrias, al tiempo que se diver­sificaban los productos y los procedimien­tos para su fabricación.

Es evidente que todos estos cambiosque trajo consigo la revolución industrialtuvieron que verse necesariamente refle­jados en las ciudades con el uso de losnuevos materiales como el hierro, el vi­drio y posteriormente el hormigón; seconstruyeron calles más anchas y canalesmás amplios y profundos, nuevas carre­teras de comunicación hacia el exterior ycomo consecuencia del incremento po­blacional y las migraciones nuevas vivien­das en número creciente.

Surgió así mismo un nuevo tipo deedificios a medida que se fueron diversi­ficando las funciones en la ciudad: edifi­cios públicos de mayor tamaño, fábricas,almacenes, depósitos, puertos, etcétera, ydesde el punto de vista económico unnuevo concepto del valor que tenían en e!

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pasado; ya no se consideraban este tipode inversiones como aplicación de capitala fondo perdido, sino como inversionespaulatinamente amortizables, igual quelos otros medios de producción.

A raíz de estos nuevos conceptos naceel mercado del suelo en virtud de que seestablece la diferencia entre edificación ysuelo. Con anterioridad a esta época, laedificación se consideraba de duraciónindefinida y el valor del terreno sobre elcual se hallaba se incorporaba al del edi­ficio, pero al considerarse limitada la vidadel edificio el solar adquiere un valoreconómico independiente.

Nacen así las grandes empresas inmo­biliarias y las transacciones de inmueblescomo negocio. A medida que la poblaciónurbana creció, el valor del suelo se incre­mentó de manera proporcional, El valorde la tierra se duplicó en Berlín entre 1865y 1880.En Londres, en un periodo de sólo20 años, la tierra aumentósuvalor en unatercera parte; como consecuencia del in­cremento cada vez mayor del valor delsuelo se indujo a una mayor congestiónurbana. Entre 1836 y 1866 la densidad depoblación en París se triplicó, en Londresen 1870 la densidad poblacional era de662 hab/ha, yen la ciudad de Nueva Yorkse tenían aproximadamente 815 hao/ha.en esa misma época.

Analizaremos ahora los medios detransporte que fueron conformando a laciudad moderna. La producción indus­trial dependía del transporte de las mate­rias primas hacia las fábricas y de losproductos terminados hacia los mercadosde consumo. Antes de que se inventara lamáquina de vapor, las mercancías setransportaban en vehículos de tracciónanimal o por vía fluvial. A partir de 1761se empezaron a interconectar en los Esta­dos Unidos los ríos navegables mediante

una red de canales. En 1809 Fulton con­cluyó su primer barco de vapor, el "Cler­mont" que facilitaría la navegación demanera importante. En 1825 empezó aoperar en Inglaterra el primer ferrocarrilde vapor para pasajeros y en 1824 seinauguró la primera ruta de ferrocarril enEstados Unidos. Estas facilidades detransporte fomentaron notablemente laproducción industrial.

El tránsito al interior de las ciudadesse congestionó por el gran número devehículos de tracción animal que circula­ban por sus calles. En el año de 1819apareció en París el primer ómnibus ti­rado por caballos para transporte colec­tivo de pasajeros. En la ciudad de NuevaYork empezó a funcionar en 1831 elprimer tranvía tirado por caballos y en1832 ya se contaba con varias líneas deeste tipo de transporte sobre rieles y tira­dos por caballos.

El congestionamicnto vehicular au­mentó a medida que crecía la población,en 1867 se construyó en Nueva York elprimer tranvía elevado yen 1871 se reem­plazó a éste por un tren de vapor, sin quela congestión del tránsito disminuyerasensiblemente.

Al ir extendiéndose fuera de los límitesde las ciudades las líneas del ferrocarril devapor, surgieron paralelos a éstas los su­burbios, ofreciendo cierto alivio a la con­gestión urbana.

En 1885 hizo su aparición el primertranvía eléctrico, convirtiéndose en elprincipal medio de transporte urbano.

La facilidad de transportación dio OIi­gen al desplazamiento de la poblaciónhacia la periferia de las ciudades, como yase mencionó, propiciando un crecimientoextensivo que se vio alentado en mayormedida con la aparición de los vehículos

24 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

con motor de combustión interna; paradar una idea de la proliferación de estetipo de transporte cabe mencionar que en1895 fueron registrados en EstadosUnidos cuatro automóviles; en 1900eran8,000 yen 1960,62 millones.

El uso del automóvil vino a incremen­tar la congestión de los centros urbanos ya ocasionar problemas de contaminacióndel medio ambiente.

En materiade vivienda la situaciónnofue mejor, el impacto de la revoluciónindustrial se experimentó primero en In­glaterra, la nueva estructura económicavino aparejada con la explotación de lospobres originándose los barrios bajos, in­tegrados por viviendaspara obreros cons­truidas a la sombra de las fábricas conpésimas condiciones de habitabilidad.Los procesos técnicos de la producciónindustrial acaparaban la atención y losrecursos, y la vivienda popular fueolvidada totalmente.

Tanto en las ciudades industrialeseuropeas, como en las norteamericanas,la vivienda obrera se dio en condicionesde hacinamiento e insalubridad, eviden­ciando el proceso de segregación socialentre la burguesía y la clase trabajadora.

Ante esta situación se elevaron protes­tas a mediados del siglo XIX y se propu­sieron las llamadas comunidadesutópicas, siendo Robert Owen, industrialpropietario de fábricas textiles autor deuno de estos proyectos, en el cual se com­binaban la vivienda, la industria y la agri­cultura; J. S. Buckingham tambiénconcibíó en 1849 un proyecto para unaciudad modelo, ninguno de estos proyec­tos se llevó a cabo totalmente, pero sir­vieron para atraer la atención sobre elcreciente deterioro del ambiente urbano.En 1844se creó en Inglaterra la primera

Real Comisión de Salud y Vivienda, y en1848 fue aprobada por el parlamento laPrimera Ley de Salud Pública.

Como consecuencia de graves epide­mias surgidas en Inglaterra y algunosotros países del continente europeo,como Francia y Alemania, la realezaeuropea gobernante inició algunosproyectos paternalistas, los cuales repre­sentaron dos extremos: en zonas conges­tionadas se construyeron edificios dedepartamentos de seis y siete pisos conpocas mejoras en cuanto a diseño y habi­tabilidad con respecto a los edificios an­teriores, que a su vez decayeron y seconvirtieron en barrios bajos al paso deltiempo, el otro extremo consistió en laconstrucciónde conjuntosde casas unifa­miliares en los suburbios, tratando de fo­mentar en los obreros el concepto depropiedad. Sin embargo, estas viviendasresultaron inaccesibles económicamentepara los asalariados en general y poco apoco pasaron a manos de propietarios dela clase media. Como la mayoría de losobrerosa quienes fuerondestinadasestasviviendas integraban el grupo que másnecesitaba recursos económicos, aprove­charon la perspectiva de un beneficio in­mediato para vender las casas a personascon más medios que ellos, quedando sinsolución el problema de vivienda obrera.

Pero no pensemos en el problema delaviviendaobrara como un hecho aislado)desligado del contexto político, econó­mico y social producto de esta época degrandes contrastes) sino como una másdelas consecuencias del sistema capitalistaen expansión.

Como resultado de la toma de con­ciencia de la clase obrera con respecto asu precaria situación surge un proceso dedesarrollo ideológico que la identificacomo una clase eminentemente urbana,

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que lucha por la igualdad con base en lasolidaridad y la comunidad de bienes co­mo la solución a todos sus padecimientos.

La ciudad industrial era por tanto elescenario de la lucha de clases, en dondese evidenciaba cómo el poder del capitalhabía estructurado la trama urbana paramantener el control y demostrar su po­derío, como en el caso de París, con lasgrandes obras urbanas realizadas por elBarón de Haussmann.

Por lo que se refiere a la planeación enmateria urbana, en el periodo compren­dido entre 1830y 1850,nace la urbanisticamoderna; la convivencia en la ciudad in­dustrial plantea nuevos problemas de or­ganización: los antiguos instrumentos deregulación urbana ya no son adecuados yse elaboran otros nuevos adaptados a lasrecientes condiciones.

Con base en la comunicación ferrovia­ria que llega hasta el centro de las ciuda­des y que requiere de cierta normatividaden cuanto a derechos de vía y también delas servidumbres que se necesitan para losservicios sanitarios de las ciudades, lasautoridades tienen a su alcance un nuevoe importantísimo medio de intervenciónpara modificar la ordenación del territo­no.

Otro factor que influyó de manera de­cisiva en el desarrollo urbano fue la nece­sidad de que las ciudades adoptaranmedidas para preservar la salud de lapoblación, así se determinó, por ejemplo,que antes de tender una red de alcanta­rillado se elaborara un proyecto y poste­riormente se pavimentaran las calles, quelas autoridades locales exigieran ciertosrequisitos mínimos de higiene para laconstrucción de casas habitación, quepudieran recaudarse fondos para mejorary ensanchar las calles y para poner en

funcionamiento parques públicos, ya quemuchas grandes ciudades como Liver­pool, Manchester, Birmingham y Leedsno contaban con ese servicio; así, par­tiendo de exigencias sanitarias, se llegó aun programa urbanístico completo.

Fueron las leyes sanitarias de 1848yde1866las que dieron las bases para legislaren materia urbana.

En 1875 Y1890 se avanzó aún más alunificar en laHousing OfWorker ClassActtodas las leyes sanitarias y sobre edifica­ción popular.

En el caso de París la Ley UrbanísticaRepublicana de 1850, aunada a la grancapacidad técnica de los ingenierosfranceses, el interés de Napoleón III ydesde luego la intervención del Barón deHaussmann, hicieron posible la transfor­mación urbana de París y sentaron lasbases para su posterior evolución.

En la primera parte de este trabajo seha tratado de establecer de manera sin­tetizada el marco general en que se inicióel desarrollo de las ciudades modernas,especialmente europeas, a partir de larevolución industrial.

Se ha visto cómo los adelantos tec­nológicos influyeron de manera tan im­portante en el funcionamiento ydesarrollo de las ciudades, especialmentelos relacionados con la producción indus­trial y el transporte: el ferrocarril, lostrenes eléctricos y el automóvil, funda­mentalmente.

Los cambios al interior de las ciudadesse reflejaron en la aparición de nuevosusos, como los industriales y de servicios;las zonas habitacionales adquirieron tam­bién otras características, que en el casode los barrios obreros no puede decirseque resultaron satisfactorias por lo que

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toca a la calidad de vida; la traza urbanade las antiguas ciudades en expansión semodificó en función de los nuevos re­querimientos de transporte de mercan­cías y personas, se abrieron grandesvialidades, como en el caso de París y lasciudades crecieron en extensión apare­ciendo los barrios habitacionales en laperiferia.

Ante la presión demográfica que in­crementó las demandas en materia devivienda y el nuevo concepto del valor delsuelo se aumentó considerablemente laintensidad de uso del suelo y con ello elhacinamiento.

Como ya se mencionó, la ciudad quegeneró la revolución industrial fue unaciudad de contrastes, contaba con un di­namismo económico impresionante quese vio reflejado en la mejoría de los servi­cios públicos como el alcantarillado, ladistribución del agua, el alumbrado pú­blico, las comunicaciones, las vialidades yel transporte, sin embargo, ello fue unfuerte imán que atrajo importantes co­rrientes migratorias, especialmente delcampo, en busca de empleo en los es­tablecimientos industriales, generandocon ello fuertes presiones sobre la estruc­tura de la ciudad y severos problemassociales especialmente entre la claseobrera y los desposeídos debido a la in­justa distribución de los beneficios deldesarrollo.

Mientras esto pasaba en Europa y enalgunas ciudades de América localizadasen los Estados Unidos de Norteamérica,como Nueva York, Chicago, Filadelfia yDetroit, que adoptaron los modelos dedesarrollo europeos, en las ciudades deLatinoamérica se iniciaban, a principiosdel siglo XIX, las guerras de inde­pendencia para liberarse del coloniaje.

Resultará interesante conocer quésucedía durante esta época con las ciu­dades latinoamericanas; a continuaciónse expondrá de manera somera el marcogeneral de su desarrollo.

El proceso de urbanizaciónen América Latina

(1750-1920)

A mediados del siglo XVlII la poblacióntotal de América Latina empezó aaumentar pasando de aproximadamente10-12 millones a cerca de 22-23 millonesen la época de la independencia.

Este incremento poblacional estuvo li­gado a varios factores: mejoras en lascondiciones de salud, recuperación de­mográfica de las poblaciones autóctonas,inmigración europea, importación de es­clavos de Africa y cambios económicosestimulados por la demanda extranjerade materias primas.

Sería interesante saber hasta dónde elincremento demográfico posterior a 1750fue acompañado de una urbanizaciónneta, es decir, qué tanto crecieron lasciudades más que sus regiones.

Lo que es posible saber es que loscentros administrativos mayores semodernizaron y recibieron nuevos servi­cios urbanos. La minería, las exportacio­nes agropecuarias y la colonización ruralcrearon riqueza que en gran medida secanalizó hacia o por conducto de lasciudades.

En esta época se dieron importantescrecimientos en puertos como La Habanay Buenos Aires, al igual que en los centrosmineros como Guanajuato, Real de Ca­torce, Bolaños y Cerro de Paseo, A pesar

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del incremento urbano de este periodolas ciudades principales crecieron máslentamente.

En la América del Sur española pro­gresó la periferia mientras la antiguaregión central languidecía, la tasa de fun­dación de pueblos en las zonas extremasde Chile alcanzó un nivel sin precedentedespués de 1790,la población creció a unavelocidad que no volvería a alcanzarsesino hasta 1930,aunque con un alto gradode dispersión en función de la redis­tribución de habitantes como peones enestancias y haciendas.

Por lo que toca al Virreinato de laPlata, las autoridades fomentaron activa­mente la urbanización durante las dosúltimas décadas del siglo XVIII, en lasciudades más grandes como BuenosAires, Córdoba, Salta, La Paz, Potosi,Chuquisaca y Asunción construyeronhospitales, acueductos, puentes y teatros,restauraron catedrales, pavimentaroncanes, instalaron graneros y crearon es­cuelas.

En el caso de Perú este resurgimientoeconómico y demográfico se registró es­casamente en el alto y bajo Perú debido acambios ecológicos importantes por elterremoto de 1687, se redujo la fertilidadde sus tierra"! costeras disminuyendo lasactividades económicas relacionadas conla agricultura, también fueron impor­tantes para el desarrollo urbano las luchasindígenas (1780-1783), que redujeron enaproximadamente 5% la población de losmás o menos dos millones de habitantesde la región. Y la creación del Virreinatode la Plata en 1776,como consecuencia lahegemonía comercial de Lima, se vioeclipsada por Buenos Aires y mientrasque la población de la primera ciudad semantuvo estable casi un siglo (1746 a

1836), la de la segunda creció casi seisveces en el mismo lapso.

Por lo que toca a la región de NuevaGranada, el número de habitantes urba­nos también se incrementó considerable­mente, ligándose el desarrollo de susciudades a la agricultura, la minería y lasmanufacturas como industria casera. Envísperas de la independencia, esta regiónera casi autosuficiente en la producciónde textiles burdos, tenía un comerciointcrregional floreciente y poseía nume­rosos centros urbanos multifuncionalesindependientes de los latifundios queaparecieron a raíz de la colonizaciónrural.

En Venezuela predominaba el régi­men latifundista y esclavista aún más queen Nueva Granada, las manufacturaseran menos importantes, sus poblacionesmayores vivían de la actividad comerciallocalyde exportación. Como varias regio­nes tenían puertos activos, Caracas nopudo establecer el monopolio comercialde Lima o Buenos Aires, a pesar de estaslimitaciones, la población urbanaaumentó de 29 a 34% del total durante elúltimo cuarto del siglo XVIII.

En la Nueva España la población tuvouna fuerte tendencia ascendente, entrelos años 1742 y 1810 pasó de 3,336,000 a6,122,000 habitantes paralelamente al in­cremento de la producción anual de plataacuñada que se elevó de 12 millones depesos en 1762 a 27 millones en 1804.

Antes de la independencia severas cri­sis agrícolas propiciaron migraciones delas áreas rurales a las ciudades de México,Puebla y Guadalajara, a los centros mine­ros de Zacatecas, Guanajuato y Tlalpuja­hua y a los puertos, especialmenteVeracruz.

28 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

Por un largo periodo la ciudad deMéxico ejerció una fuerte hegemonía ad­ministrativa, comercialy financiera unifi­cando las funciones que en América delSur se dividían entre Lima y BuenosAires.

Sin embargo, esta hegemonía resultóvulnerable a loscambios de la política realy con la creación de las intendencias en1786se fortalecieron otras ciudades y re­giones: Veracruz y Guadalajara comocentros de intercambio comercial; Pueblase consolidó con su industria textil y lasciudades del Bajío con sus manufacturas,agriculturas, industria y minería propiascontaban con una economía lo suficiente­mente diversificada que les permitía re­sistir la dominación económica de laciudad de México.

El caso de Cuba fue diferente, tambiénse produjo un crecimiento poblacionalimportante en el siglo XVIII, básicamentecomo producto de la inmigración deeuropeos yesclavos africanos, que se ubi­caron principalmente en las áreasruralesligadas de la isla, creció e intensificó suactividad comercial, creándose la necesi­dad de puertos suplementarios.

En Brasil el resurgimiento de­mográfico se inició antes que en laAmérica española a causa de la fiebre deloro que provocó un desplazamiento depoblación a gran escala hacia el interiordel país y atrajo una fuerte corriente deinmigración portuguesa.

El impacto urbano fue considerable yse reflejó en la tasa de fundación de pue­blos que pasó de siete por década en elperíodo 1690-1749 a casi 17 entre 1750­1799.A finales de siglo podía decirse quecasi la mitad del vasto territorio del Brasilestaba poblado.

En resumen, durante laépoca que pre­cedió a la independencia de AméricaLatina y que coincidió con los inicios dela revolución industrial en Europa, el de­sarrollo de las ciudades latinoamericana,se vio favorecido por el incremento en laproducción de manufacturas, especial­mente en regiones fuera de los centrosadministrativos; los puertos y las ciudadesadministrativas de mayor tamaño experi­mentaronun notablecrecimientocomer­cial; el aumento de las exportacionescontribuyó también a una mayor produc­ción y diversidad de artículos para el con­sumo doméstico y a una integración máscerrada de las regiones económicas.

En términos absolutos ocurrió una ur­banización considerable reflejada par­ticularmente en el crecimiento de lasciudades más importantes yen la creaciónde nuevos centros urbanos de menortamaño.

Sin embargo no todo fue miel sobrehojuelas, pues conocidos son los dese­quilibrios en el reparto de los beneficiosque trajeron consigo un fuerte incre­mento de personas errantes, desempleo ybandolerismo, consecuencia también delcrecimiento poblacional, la ruptura de la,comunidades indígenas rurales, el ham­bre y las fluctuaciones en la producciónminera.

A partir de la independencia se es­timuló el crecimiento de las capitales na­cionales por sus nuevas funcioneseconómicas, administrativas ypolíticas, elsector más beneficiado por la inde­pendencia en las mayoría de los nacientespaíses fue el de los terratenientes latifun­distas, quienes controlaron los gobiernosnacionales y amenazaron con atomizarAmérica Latina en cientos de unidadesautónomas.

REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 29

Conforme avanzaba el siglo XIX estasélites rurales se opusieron a la moderni­zación (telégrafos, electrificación, policíarural, escuelas rurales yvías de ferrocarrilen algunos casos) por temor a que estasmejoras atrajeran hacia las ciudades a lostrabajadores campesinos y perdieran elcontrol de las bases de su poder rural.

No obstante algunas ciudades comoSantiago de Chile, México y Caracas su­peraron la tasa de crecimiento nacional;Bogotá, Río de Janeiro yLimasobrepasa­ron el crecimiento de la nación envísperas de la independencia de cayendoposteriormente y Buenos Aires creció aun ritmo más lento que el de Argentinadurante todo el periodo.

El variable impacto urbano de la inde­pendencia aparece subordinado a una re­lativa disminución de la población urbanahasta mediados del siglo XIX, debido a laapertura de nuevas tierras al cultivo, laproducción de nuevos artículos de expor­tación, la extensión de la agricultura deplantación y la creciente influencia de loshacendados.

En este estado de cosas no se vislum­braba ningún ejemplo claro de macroce­falismo urbano para este periodo.

No fue sino hasta que estuvo asegu­rada la unificación nacional, centrali­zados los sistemas políticos, iniciadas lasganancias por las exportaciones, creadoslos mercados nacionales, unidas las na­ciones por los telégrafos, los ferrocarrilesy por la navegación a vapor que conducelas importaciones a través de los princi­pales puertos, cuando la ciudad se re­afirma, se transforma en el centro depoder económico, político, financiero ysocial, yen ella surge la industria básica.

Sin embargo durante todo el periodocomprendido de 1810 a 1920 las capitales

nacionales no tuvieron la preeminenciaabsoluta, excepto en los casos de Argen­tina, Chile y Cuba en los que su ciudadprincipal representó siempre un porcen­taje más alto en materia poblacional queel conjunto de las principales ciudadesque le seguían en importancia.

En el caso de México, la tasa de cre­cimiento poblacional de la ciudad deMéxico se mantuvo por abajo de la na­cional hasta 1910.

El supuesto de una primacía cen­trípeta o por inercia encaja difícilmenteen el caso de América Latina del sigloXIX, de hecho solamente cuatro de lascapitales latinoamericanas fueron indis­cutiblemente hegemónicas a lo largo delperiodo 1850 a 1920: Buenos Aires,México, Lima y La Habana.

Conclusiones

Es claro que en el marco dentro del cualse desarrollaron lasciudadeslatinoameri­canas durante el periodo comprendidopor la revolución industrial en Europa,fueron otros factores distintos los que ter­minaron suevolución.

Se trataba de ciudades localizadas enpaíses recientemente independizados,con grandes conflictos para consolidar undesarrollo económico y político sos­tenido, sujetos, como en el caso deMéxico, a invasiones de países extran­jeros y a una inestabilidad política y socialinterna que influía de manera decisiva enel crecimiento urbano.

Puede decirse que ante tales circuns­tancias la revolución industrial influyópoco en los modelos urbanos lati­noamericanos, cuando menos durante elsiglo XIX.

30 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

Ya en el presente siglo, con la consoli­daciónde los sistemaspolíticos,económi­cos y sociales, se inició un proceso deindustrialización tardío que en México sedio formalmente a partir de 1940 con lasustitución de importaciones y que, segúnse describió al inicio de este trabajo, hatenido mucha similitud con la forma enque crecieron las ciudades europeas en elsiglo XIX.

Refiriéndonos específicamente a Mé­xico, es posible observar que muchos delos factores que incidieron en el cre­cimiento de las ciudades europeas du­rante la revolución industrial como lasmigraciones del campo a la ciudad, laoferta a mayor escala de bienes y servi­cios, la oportunidad de empico mejor re­munerado, se dan ahora en nuestrasciudades, con toda una secuela de con­secuencias positivasy negativas, entre lasprimeras un mayor dinamismo eco­nómico, acceso a satisfactores en materiade salud, educación, culturay recreaciónpara un mayor porcentaje de población,avance en las comunicaciones y el trans­porte; entre las negativas podemos enu­merar la desordenada expansión de lasáreas urbanas, el déficit creciente en ma­teria de servicios públicos (agua potable,drenaje, alumbrado público, recolecciónde desechos, etcetera) y de vivienda, es­pecialmente de interés social, la conges­tión vehicular, la contaminación ambien­tal, la especulación con el suelo urbano,la irregularidad en la tenencia de la tierray otras más que sería largo enumerar.

Hasta épocas recientes, concreta­mente a partir de 1976con la publicaciónde la Ley General de Asentamientos Hu­manos, se instituyó de manera formal laplaneación urbana.

En los países europeos la problemáticaurbana que generó la revolución indus-

trial ha sido resuelta en gran medidaporque contaron con los elementos políti­cos, legislativos, económicos y técnicosnecesarios para ello, lo mismo ha ocu­rrido en la mayoría de las ciudades deEstados Unidos de Norteamérica; sin em­bargo en México ymuy probablemente enotros países de Latinoamérica no ha sidoposible, en virtud de que no se ha dis­puesto de los recursos económicos ypolíticos necesarios para orientar de lamanera más adecuada el crecimiento denuestras ciudades.

Los países de América Latina, a pesardel grado de industrialización y desa­rrollo económico alcanzado, seguimosperteneciendo al mundo subdesarrolladoyeso se refleja necesariamente ennuestros espacios urbanos.

En nuestras grandes ciudades encon­tramos marcados contrastes producto delsistema económico que propicia ladesigualdad social.

En el contexto mundial, cada vez so­mos más dependientes de las economíasexternas y aunque el intercambio comer­cial y las exportaciones han producidobeneficios, no han sido suficientes paralograr acercarnos a las mejores solucio­nes para los retos que plantea la pro­blemática de nuestras ciudades.

Volviendo a nuestro país, anterior­mente se mencionó que contamos con loselementos legales para orientar nuestrodesarrollo urbano, tenemos también ca­pacidad técnica, pero nos faltan los recur­sos económicos y la voluntad política.

Viendo hacia el futuro es probable queMéxico, con el tratado de libre comerciocon Canadá y Estados Unidos, comosucedió con España cuando ingresó almercomún europeo, tenga que tomarmedidas más estrictas para evitar y con-

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trolar los efectos negativos del desarrollo,especialmente los de impacto sobre elmedio ambiente, ojalá como en el casomencionado, los apoyos económicosfiuyan oportunamente sin menoscabo denuestra libertad como país,

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El gobierno y la administración de laciudad de México y su zona metropolitana

Máximo Flores Vega

Introducción

En este documento se hace un breve re­corrido para observar la marcha de unaparato administrativo que, en su con­figuración legal, refleja el esfuerzo delEstado mexicano para ponerlo al día conel desenvolvimiento de la zona metro­politana de la ciudad de México, en cuyoterritorio se ha desarrollado una de lasciudades más grandes del mundo, demanera desmesurada hasta alcanzar casiel extremo de la ingobernabilidad. El es­fuerzo administrativo no sólo pretendedar alcance al ritmo de desarrollo delDistrito Federal y municipios conurba­dos, sino también sobreponerse a esteritmo, para encauzarlo en orden con me­canismos racionales que permitanplanear la acción gubernativa ysometer acontrol el crecimiento urbano de una ciu­dad que, por sus dimensiones, rebasa suspropias posibilidades de atención. Este esel gran reto que enfrenta la adminis­tración pública del Distrito Federal y elEstado de México para los próximosaños. Su buen éxito se encuentra vincu­lado, en buen medida, a los logros corre­lativos que el Plan Nacional de Desa-

rrollo obtenga en materia de descentrali­zaciónde la vida nacional.

Antecedentes

Históricamente, la ciudad de México hasido el más importante centro económico,político y cultural del país, y como resul­tado ha experimentado un enorme cre­cimiento en lo físico y en lo social. Lafunción predominante de la ciudad deMéxico se ha mantenido desde que eracapital de Nueva España durante la colo­nia, pasando por la independenciapolítica en el siglo XIX, hasta la épocacontemporánea. Es indudable que la ubi­cación de la ciudad capital en el centrogeográfico del territorio nacional la hahecho desempeñar un papel rector conrespecto a la región central y a las demásciudades del país.

El Distrito Federal fue creado por de­creto del Congreso Constituyente el 28denoviembre de 1824. La Ccnstitución es­tablece el Distrito Federal como asientoen los poderes de la Unión, segregandosu territorio del Estado de México, quequedó comprendido en un área circularcon centro en la Plaza Mayor y un radio

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de dos leguas, su gobierno político yeconómico corresponde al gobierno ge­neral.

La superficie del Distrito Federal se'incrementó en 1842 al serie incorporadaslas zonas de Guadalupc Hidalgo, Atzca­potzaleo, Popotla, Tacubaya, Nativitas,Mexicaltzingo, Iztapalapa e Ixtacaleo yen1859 el Desierto de los Leones para lacaptación de agua.

En 1861 se divide el Distrito en unamunicipalidad y cuatro partidos: Guada­lupe Hidalgo, Xochimileo, Tlalpan yTacubaya. En la municipalidad deMéxico el ayuntamiento estaba com­puesto por veinte regidores y en los par­tidos por siete y un procurador. De hechoesta estructura correspondía a la de losdiferentes estados del país; sin embargo,en el caso de los partidos fue nombradoun prefecto que se transforma en la prin­cipal autoridad de los mismos.

En 1898 se establecen los límites ac­tuales incorporando al Distrito Federalterritorio del Estado de México. El Dis­trito Federal adquiere una nueva divisiónterritorial: una municipalidad y seis pre­fecturas. El gobierno porfirista hace de­pender al gobernador y a otrasautoridades del Distrito Federal de laSecretaria de Gobernación.

Como resultado de la corriente pro­motora del municipio libre, en 1917, sefijan las bases de la organización políticadividiendo el territorio del Distrito Fede­ral en municipalidades a cargo de ayun­tamientos de elección popular, sinembargo, el gobernador es nombrado porel Presidente de la República.

Al crearse el Departamento del Dis­trito Federal, por iniciativa de AlvaroObregón, se atribuye al Presidente de laRepública la responsabilidad del go­bierno de esta entidad federativa, quienla delega en el jefe del Departamento.

La Ley Orgánica de 1941 instituye unanueva división política en la que figuranla ciudad de México y 12 delegaciones yla Ley Orgánica de 1971 confiere al Dis­trito Federal su estructura administrativaactual, por lo que hasta 1970 sc consi­deran a las cuatro delegaciones centralesformando parte de la ciudad de México.El 29 de diciembre de 1970, la Ley Or­gánica establece 16 delegaciones, siendode nueva creación Miguel Hidalgo,Cuauhtérnoc, Vcnustiano Carranza y Be­nito Juárez.

A partir de 1970 se inician accionesinformales de coordinación entre la Di­rección General de Planificación del De­partamento del Distrito Federal y elgobierno del Estado de México, repre­sentado por la Coordinación de ObrasPúblicas y el Instituto Auris.

La zona metropolitana incorporaba alos municipios de Nauealpan, Tlalnepan­tia, Ecatepec, Chimalhuaeán, que sehabían considerado desde 1960;a éstos sesumaron Tultitlán, Coaealeo, Los Reyes­La Paz, Cuautitlán, Atizapán deZaragoza, Huixquilucan y Netzahual­cóyotl; en 1980se agregaron Chalco, Chi­coloapan, Cuautitlán-Izcalli, Ixtapaluca,Nicolás Romero, Tecamac. Es así comoen la actualidad está formada la manchaurbana de la zona metropolitana con 16delegaciones del Distrito Federal y 17municipios del Estado de México.

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La administración de laciudad de México y losmunicipios conurbados

La actual Ley Orgánica del Distrito Fede­ral data de 1978 y es la cuarta Ley que elCongreso de la Unión ha expedido con elmismo objeto. Antes de ella estuvieronvigentes las leyes orgánicas de 1928,1941Y1970. La emisión periódica de leyes or­gánicas pone de manifiesto la compleji­dad cada vez mayor de una estructuraadministrativaque ha debido adecuarse alos problemas de gobierno de una ciudadque, en relativamente pocos años, crecióde manera desmesurada hasta volversedifícilmente gobernable.

La ley vigente sufrió importantesmodificaciones en 1983. Ahora sólo semencionan las dependencias de mayorjerarquía: Jefatura del Departamento,secretarías generales en número de cua­tro, en las ramas de gobierno, obras, de­sarrollo social y protección y vialidad),Oficialía Mayor, Tesorería, ContraloríaGeneral y delegaciones. La Ley no defineen detalle sus atribuciones. La asignaciónde facultades y la existencia y organi­zación de las dependencias no reguladas,como es el caso de las coordinacionesgenerales, las direcciones generales y lasde área, quedaron reservadas al re­glamento interior, Con ello se dio mayorflexibilidad a la Ley, porque ahora la solacreación o el reajuste en la lista de de­pendencias no modifica su articulado,salvo que la restructuración alcance a lasdependencias de mayor nivel.

Como complemento de la Ley Or­gánica que se comenta existen varios ins­trumentos, entre los que citaremos lossiguientes: el Reglamento Interior delDepartamento del Distrito Federal, pu-

blicado en el DiarioOficialel 26 de agostode 1985, cuya materia principal consisteen precisar la organización y furucionamiento de sus unidades administra­tivas, yel acuerdo por el que se adscribenorgánicamente las diferentes unidadesadministrativas centrales, publicado el 4de septiembre del mismo año.

Entre los criterios administrativos es­tablecidos por la Ley Orgánica estableceque conviene destacar los de descorreen­tración administrativa, delegación defacultades coordinación, manifiestos enel tipo de funciones que realizan las dis­tintas secretarías generales, la OficialíaMayor, la Tesorería y la Contraloría Ge­neral, que coordi_nan a diversas depen­dencias de menor jerarquía.

Igualmente es de destacar el de des­centralización, que consiste en la creaciónde diversos organismos con autonomía degestión para el cumplimiento específicode algún servicio público.

En el Reglamento Interior del Depar­tamento del Distrito Federal se estableceotro importante criterio de adminis­tración: el artfculo 30. dispone que lasunidades administrativas y órganos des­centrados conducirán sus actividades enforma programada, con base en las políti­cas previstas por el Presidente de laRepública tanto en el Plan Nacional deDesarrollo como en los programas acargo del propio Departamento.

Existe un nivel de coordinación que noinvolucra el de las unidades administrati­vas del Departamento, sino la de éste,corno dependencia, con los estados y losmunicipios de la federación. A este tipode coordinación se refiere el artículo 30de la Ley Orgánica comentada y la regulapara conseguir mayor eficiencia en laprestaeión de los servicios públicos en las

36 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

zonas conurbadas o cercanas al DistritoFederal.

La organización jerárquica del Depar­tamento del Distrito Federal es complejaporque no obedece a la ordenación deniveles en una sola línea. Como principalresponsable está el jefe del mismo, quientiene la representación directa del Presi­dente de la República, en su calidad cons­titucional de titular del poder ejecutivodel Distrito Federal. En un segundo nivel,y vinculadas en forma inmediata al jefedel Departamento, están las secretaríasgenerales, de las que a su vez dependendiversas direcciones generales y direccio­nes de área. En una línea jerárquica dis­tinta, pero también con dependenciadirecta del jefe del Departamento, se en­cuentran: la Oficialia Mayor, de la quetambién dependen diversas direccionesgenerales y de área; la Tesorería encar­gada de la recaudación fiscal en materiaimpositiva localyde la coordinación fiscalcon la federación, de la cual dependensubtesorerías, una Procuraduría Fiscal yuna Oficina de Administración Tribu­taria, y la Contraloría General, que tieneadscritas subcontralorías. Existen igual­mente tres coordinaciones generales: laJurídica ---<:on tres direcciones generalesadscritas-, la de Abasto y Distribución---<¡ue cuenta con tres subcoordinacio­nes-, y la de Transporte. Por último,también con dependencia directa del jefedel Departamento, está la DirecciónGeneral de Difusión y Relaciones Públi­cas.

Al sector centralizado arriba referidose suman las 16delegaciones que integranel Distrito Federal, con el carácter deórganos desconcentrados. El sectorparaestatal del Distrito Federal lo confor­man 11 entidades sectorizadas para suevaluación y control de acuerdo con su

competencia en las distintas secretaríasgenerales. Dichas entidades son: cuatroorganismos descentralizados (Industrialde Abastos, Sistema de TransporteColectivo, Sistema de Transportes Eléc­tricos y Autotransportes Urbanos dePasajeros Ruta-lOO), dos empresas departicipación estatal (Servicios Metro­politanos, S.A. de C.V., y CorporaciónMexicana de Impresión, S.A. de CV},dos cajas de previsión (la de la Policía y lade los Trabajadores a Lista de Raya) ytres fideicomisos (uno de vivienda y dospara el otorgamiento de crédito en mate­ria de transporte).

Todo este complejo administrativotrata de responder a cinco áreas funda­mentales de actividad que, en forma deatribuciones genéricas, les señala su LeyOrgánica, a saber: la de Gobierno, laJurídico-Administrativa, la de Hacienda,la de Obras y Servicios, y la de Mejo­ramiento Económico ySocial. Estos cincorubros abarcan la mayoría de los proble­mas que plantea el desarrollo de un espa­cio administrado con las característicasdel Distrito Federal y son, al mismotiempo, los que acotan el régimen deatribuciones de los órganos que compo­nen al Departamento.

La justicia administrativa en el DistritoFederal cuenta, para su desahogo, con unórgano especial que es el Tribunal de loContencioso Administrativo, el cual gozade autonomía y opera en salas con objetode controlar la legalidad de los actos delas autoridades administrativas del De­partamento del Distrito Federal. Todavíala justicia administrativa no ha arraigadoen nuestra tradición jurídica lo suficientepara convertirse en elemento determi­nante de control sobre los actos de auto­ridad; es loable, sin embargo, que ya

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existan los cauces para que empiece a serasí.

En materia de justicia laboral el ór­gano competente es la Junta Local deConciliación y Arbitraje del Distrito Fe­deral, cuya estructura y funcionamientose determinan en la Ley Federal del Tra­bajo. También, como en el caso del Tri­bunal de lo Contencioso Administrativo,la Junta goza de autonomía respecto delDepartamento del Distrito Federal.

Los conflictos de trabajo que se susci­ten entre el Departamento del DIstritoFederal y sus servidores son competenciadel Tribunal Federal de Conciliación yArbitraje, en atención a lo dispuesto en elapartado "B" del artículo 123 Consti­tucional.

Al Ministerio Público del Distrito Fe­deral lo encabeza un Procurador Generalde Justicia que, depende directamentedel Presidente de la República, quientiene la facultad de nombrarlo y re­moverlo libremente. En casos especiales,el presidente podrá ordenar al procura­dor general de Justicia que en asuntos decompetencia efectúe acuerdos con el jefedel Departamento del Distrito Federal;salvo estas ocasiones particulares noexiste subordinación jerárquica delprimero al segundo.

Organizaciónpolítico-administrativa

de los municip.:;,.io:.,:s=--__

Por el carácter federal de nuestraRepública, los estados asociados soncompetentes para autodetermínarse ensu régimen interior, siempre y cuandorespeten en su Constitución la forma degobierno republicano, representativo y

popular, y tengan al municipio libre comobase de su división territorial y de su or­ganización político-administrativa.

También por mandato de la CartaMagna se dispone que cada municipio seadministre por un ayuntamiento de elec­ción popular directa. El ayuntamiento esun órgano colegiado que, según ]0 es­tablece el Artículo 135de la ConstituciónPolítica del Estado de México para surespectiva jurisdicción, constituye "unaasamblea deliberante" que tiene comofunción principal la resolución de losasuntos administrativos que se sometan asu decisión, la ejecución de sus resolucio­nes corresponde al presidente municipal.

Además del presidente municipal, losayuntamientos se integran con unnúmero variable en cada caso de síndicosy regiones. A los primeros atribuyen fun­ciones de procuración, defensa y promo­ción de los intereses municipales; demanera principal efectúan labores decontrol y fiscalizaciónde la Tesorería mu­nicipaly del ejercicio presupuestario. Losregidores, por su parte, se encargan deauxiliar al presidente municipal en distin­tos aspectos de la administración del mu­nicipio lo suplen en sus ausencias.

Los funcionarios municipales nopueden durar en el desempeño de sucargo más de tres años y tampoco puedenser reelegidos para el periodo administra­tivo siguiente a aquél en el que estuvieronen funciones.

Lcgislativamente los municipios estánsujetos a la normatividad que expidan loscongresos locales aunque tienen facul­tades para expedir, por conducto de losayuntamientos, bandos municipales quecorresponde promulgar al presidente decada municipio. Los bandos se integranpor disposiciones reglamentarias de ob-

38 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

servancia general que se refieren al go­bierno y a la administración del mu­nicipio.

Además, los ayuntamientos están fa­cultados (véase al respecto el Título Oc­tavo de la Ley Orgánica Municipal delEstado de México) para emitir reglamen­tos municipales, circulares y disposicio­nes administrativas para regular lasdiversas esferas de competencia de susórganos.

De lo expuesto se infiere que los ayun­tamientosno son exclusivamente órganoscon funciones administrativas, sino queactúan también como asambleas legislati­vas.

Como autoridades auxiliares los mu­nicipios cuentan con delegados munici­pales en cada centro de población, conjefes de sector o de sección, con jefes demanzana, con comisiones de planifica­ción y desarrollo y con consejos de co­laboración y participación ciudadana.

Respecto a la función judicial la Con­stitución del Estado de México en suartículo 118 ordena que en cada mu­nicipio la administración de justicia seencargue a uno o más funcionarios nom­brados por el Tribunal Superior de Justi­cia del Estado, quienes se denominanjueces municipales y ocupan su cargo du­rante dos años. La competencia de estasautoridades judiciales la establece la LevOrgánica del Poder Judicial del Estado deMéxico.

Problemática del gobiernode la zona metropolitana

Las instituciones políticas y administrati­vas de la zona metropolitana se hanquedado rezagadas frente a la realidad.

El costo político y económico de man­tener inalterable una división que no esfuncional, sino político-administrativaentre el Distrito Federal y el Estado deMéxico empieza a ser muy alto. El go­bierno local, delegación o municipio, seencuentra rebasado por el número dehabitantes que le toca atender en com­paración con sus limitados recursos y fa­cultades, así como por la cada vez másevidente heterogeneidad de las deman­das de los grupos y sectores que confor­man a la sociedad plural de la ciudad deMéxico.

Las últimas dos décadas se han carac­terizado por una gran inversión, en térmi­nos relativos a la capacidad del país, en lainfraestructura física de la urbe. Sin em­bargo, a pesar de ello sus habitantes noestán satisfechos. Este sentir cada vezmásexplícito obliga a diseñar mecanismos yprogramas, así como a adecuar las insti­tuciones para acercar el gobierno a losciudadanos. Es decir, se ha producido undesfase entre la urbe que se ha construidoy las necesidades y aspiraciones de la so­ciedad que la habita,

Para adecuarse a esta nueva realidadel gobierno de la zona metropolitanadebe evolucionar, gradual pero firme­mente de una visión sectorial, desarticu­lada y desigual entre el Distrito Federal yel Estado de México, lejana a las deman­das y necesidades de los ciudadanos haciaun gobierno que reconozca el caráctermetropolitano de la ciudad yque, con unavisión de justicia aumente cl bienestar delas zonas que más rápidamente han cre­cido y con menos satisfactores cuentan.Finalmente, este gobierno dehe confor­marse con instituciones que permitan yamplíen la participación ciudadana.

A partir de estas consideracionespueden proponerse modificaciones a las

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estructuras actuales de gobierno de lazona metropolitana. El objetivo debe serclaro: elevar el nivel de vida de los habi­tantes de la ciudad gracias a una mejoradministración y a una mayor partici­pación ciudadana. Es decir, lograr que laciudad funcione mejor y que sea justa.

Otras opiniones, que parten de unaconcepción abstracta, sostienen que uncambio en la estructura política mejoraríalas condiciones de vida de la metrópoli.Ello sólo distraería la atención de los ver­daderos problemas de la ciudad e impli­caría perder tiempo, acarreandoconsecuencias negativas irreversibles.

Propuestas de solución paralos problemas de la zona

metropolitana

Con el propósito de imprimir mayor ra­cionalidad e igualdad en la zona metro­politana, además de mejorar laplaneación y coordinación, es necesarioque aquellos sistemas que interactúanpermanentemente en amhas entidadestengan un arreglo institucional acordecon la problemática de una ciudad y unasociedad altamente interrelacionadas,que no reconocen límites políticos en suinterno funcionamiento cotidiano. Por loque se propone la creación de tres instan­cias de administración metropolitanapara los sistemas que más interrelacióntienen: agua y drenaje, transporte yseguridad púhlica.

En estas tres áreas las autoridades de­hen tener una visión integral y de largoplazo de la problemática. Los organismosmetropolitanos tendrán la función deplanear, normal', financiar y conccsionarlos servicios públicos de su competencia.

No serán organismos operadores únicosque conformen burocracias gigantescassino al contrario normarán y coordinarána múltiples operadores públicos y priva­dos que garanticen una prestación eficazde los servicios.

En el caso del abastecimiento de aguay drenaje, el organismo metropolitanotendrá a su cargo la planeación, norma­tividad, financiamiento y recuperaciónvía tarifas del sistema que abastece ydrena la zona metropolitana en su totali­dad, la construcción y operación de lasconducciones y los sistemas generales ytroncales de carácter metropolitano. Po­drá contratar crédito y financiar a su veza las empresas concesionarias.

Como concesionarias de este orga­nismo operarán dos o más empresas en elDistrito Federal y en el Estado de México.Estas empresas tendrán a su cargo laconstrucción, operación, mantenimientoy cobro de los servicios en el ámbito geo­gráfico que fes sea designado y a su vezcomprarán el agua y el servicio del orga­nismo metropolitano.

Para el transporte el esquema seríasimilar en cuanto que se constituirá unorganismo metropolitano que tendrá a sucargo la plancación, normatividad y fi­nanciamiento del transporte público depasajeros en todo el territorio de la zonametropolitana.

Este organismo concesionará los dis­tintos medios, sectores o rutas a empresaspúblicas o privadas que pueden ser a suvez metropolitanas como en el caso delMetro, 4ue ya opera en el Distrito Fe­deral y en el Estado de México, con lalínea Pantitlán-Los Reyes La Paz.

Al igual que el organismo de agua,tendrá capacidad para determinar tarifasy tecnologías, así como para contratar

40 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

créditos y otorgar financiamientos a losdistinos prestadores del servicio.

En el capítulo de la segurídad se r~­

comienda la creación de una corporacionque se responsabilice, no necesari~ente

opere, de la organización de un sistemametropolitano de seguridad, para lo cualserá preciso emprender una inmediata ycuidadosa revisión de todas las dISpOSI­ciones jurídicas vigentes en el DistritoFederal y los 17 municipios, para estable­cer la homogeneidad procesal y la conci­liación constitucional entre competenciasy soberanías.

Conclusiones

El esfuerzo del Estado mexicano paraactualizar el aparato administrativo se re-

f1eja en la promulgación de varias leyesorgánicas para el Distrito Federal. Lo an­terior pone de manifiesto la complejidadcada vez mayor de una estructura admi­nistrativa que ha debido adecuarse a losproblemas de gobierno de una ciudadque, en relativamente pocos años, crecióde manera desmesurada hasta volversedifícilmente gobernable. Por ende su go­bierno debe progresar en forma gradualpero con firmeza, a partir de las solucio­nes a la problemática de la zona metro­politana de la ciudad de México, paraatender preferentemente a las zonas decrecimiento demográfico más intenso,con capacidades para administrar tarea,de dimensiones mayúsculas, así comotambién con voluntad para crear nove­dosas i~stituciones de representación,participación y colaboración urbana.

Análisis de la actual forma de gobiernodel Distrito Federal y propuesta para

su reforma política-administrativa

Tomás B. Goyeneche Sánchez

Gobierno actualdel Distrito Federal.Estructura política

El Distrito Federal es la sede de los po­deres federales. Como entidad, tiene unterritorio que delimita la legislaciónorgá­nica respectiva, una población, un ordenjuridico y un conjunto de órganos quedesempeñan, dentro de él, las funcioneslegislativa, ejecutiva y judicial.

Los fundamentos de su organizaciónse encuentran expresados en el artículo73fracción VI, de la Constitución Políticadc los Estados Unidos Mexicanos.

Los ciudadanos del país, consecuente­mente también los que habitan en el Dis­trito Federal, al elegir al Presidente de laRepública eligen asimismo al titular delpoder ejecutivo del Distrito Federal; lomismo acontece con el Congreso de laUnión, igualmente de la nación y de estaentidad federativa. El cambio de poderfederal es exclusivo y se deposita en el

Tribunal Superior dc Justicia del DistritoFederal.

Como órgano de representación ciu­dadana existe una asamblea de repre­sentantes. Además existen otros órganosdeterminados por la Ley Orgánica delDepartamento del Distrito Federal y porsu Reglamento Interior, denominados"órganos de colaboración vecinal y ciu­dadana" de carácter político-administra­tivo: 1) Los Comités de Manzana; 2) LasAsociaciones de Residentes; 3) Las Jun­tas de Vecinos; 4) El Consejo Consultivodel Distrito Federal.

Funciones de gobiernoen el Distrito Federal

Poder Ejecutivo: el gobierno del DistritoFederal está a cargo del Presidente de laRepública, quien lo ejerce por conductodel Departamento del Distrito Federal.

Poder Legislativo: de acuerdo al artículo73 constitucional, fracción VI, corres­ponde al Congreso de la Unión legislar entodo lo concerniente al Distrito Federal,

42 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOtlTANA

tomando en consideración las bases queen el propio precepto se señalan. La fun­ción legislativa que ejerce reviste en tér­minos amplios y generales un carácterlocal; en consecuencia, no puede invadirel ámbito federal, que siendo dc su com­petencia, no es propio del Distrito Fe­deral.

Existen además otras limitaciones,pues a diferencia de las legislaturas lo­cales, el Congreso no puede crear los po­deres del Distrito Federal, pues éstos hansido establecidos por la ConstituciónGeneral.

Poder Iudicial: el poder judicial del Dis­trito Federal, a diferencia de los otros dospoderes, no se identifica con su corres­pondiente federal y, en consecuencia, laConstitución de la República crea estepoder.

Asamblea de Representantes del DistritoFederal: la Asamblea de Representantespropicia la participación ciudadana,acercaa]ciudadanoa la toma de decisio­nes y garantiza una adecuadasupervisióny vigilancia de la administración públicapor parte de la ciudadanía, sin deméritode la facultad legislativa que la Consti­tución General otorga en la fracción VIdel artículo 73 al Congreso de la Uniónpara ejercerla en el Distrito Federal.

Las facultades de la Asamblea son:

• Dictar bandos, ordenanzas y re­glamentos de policía y buen gobiernoque no contravengan lo dispuesto porlas leyes y decretos expedidos por elCongreso de la Unión para el DistritoFederal,

• Proponer al Presidente de laRepública la atención de problemasprioritarios, a efecto de que, tomandoen cuenta la previsión de ingresos y el

gasto público, los considere en elproyecto de presupuesto de egresos.

• Citar a los servidores públicos que sedeterminen en la ley correspondiente,para que informen a la Asamblea so­bre el desarrollo de los servicios y laejecución de las obras encomendadasal gobierno del Distrito Federal.

• Analizar los informes semestrales quedeberán presentar los representantesque la integran para que el pleno dela Asamblea tome las medidas quecorresponden dentro del ámbito de susfacultades de consulta, promoción ygestoría.

• Expedir, sin intervención de ningúnotro órgano, el Reglamento para suGobierno Interior.

• Iniciar ante el Congreso de la Unión,leyes o decretos en materias relativasal Distrito Federal.

Diagnóstico de la actualadministración de gobierno

de la ciudad de México

La organización del gobierno de la capitalde la República ha sido paulatinamenterebasada por la realidad, lo que se puedecomprobar con el proceso electoral de1988, el cual marcó la mayor crisis políticaen la existencia del Partido Revolucio­nario Institucional a nivel nacional y enparticular en la ciudad de México.

La ciudad de México sólo podrá rca­lizar un cambio democrático en la medidaen que la sociedad civil participe pro­tagónicarncnte en la administración delos servicios locales y la elección directade sus autoridades para asegurar de al-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 43

guna forma la satisfacción de sus re­querimientos.

En cuanto al régimen administrativoactual del Distrito Federal debe re­conocerse que fue planeado para unaciudad completamente distinta, aten­diendo a las necesidades de un número dehabitantes de otra época. Sus institucio­nes, funcionales hace tiempo, no lo son enla actualidad, dado que la prohlemáticacitadina, en cuanto a las necesidades deservicios, ha rebasado la planeación y lacapacidad del gobierno.

La democratización de la ciudad sóloes posible con la participación y respon­sabilidad de la sociedad en la solución delos problemas. El gobierno está obligadoa ceder espacios a la población para queésta participe en la planeación de la urhe.

Actualmente la participación de laciudadanía en la administración del go­bierno del Distrito Federal se realiza me­diante instancias como la Asamblea deRepresentantes y el Consejo Consultivo.Estos organismos, sin embargo, carecende las facultades necesarias para desa­rrollar las funciones para las que fueroncreados.

La Asamblea de Representantes se es­tahlcció como instrumento para propiciarla participación ciudadana, acercar alciudadano a la toma de decisiones y ga­rantizar una adecuada supervisión y vigi­lancia de la administración pública. Alcrearse se le atribuyó la antigua facultaddel ejecutivo federal de expedir re­glamentos. Sin emhargo, dada la evolu­ción de la ciudad, las facultadesconferidas a la Asamblea son actual­mente insuficientes, ya que al no tener lasfacultades de un Congreso Local, sus re­glamentos están supeditados a las normasexpedidas por el Congreso de la Unión.

Por otra parte, el Consejo Consultivocreado como órgano auxiliar del gohiernode la ciudad y facultado para opinar, con­sultar, denunciar e inspeccionar los actosadministrativos, tampoco ha cumplidocabalmente estas funciones. Susatribuciones se reducen a un nivel consul­tivo y de opinión, imponiéndose la auto­ridad del delegado que en muchasocasiones no promueve la participaciónde los integrantes de su comunidad, niescucha o atiende las demandas canali­zadas por éstos. En otros casos ni siquierase realizan consensos para elegir a losmiembros de las juntas de vecinos y éstosson designados directamente por el dele­gado, quien no toma en consideración alos representantes vecinales.

Problemática

El Distrito Federal ha sido desde su ori­gen el centro político y económico delpaís, situación que se ha ido acentuandocon el transcurso de los años. Ahora,después de casi dos siglos de vida inde­pendiente vuelve a tomar fuerza la yahistórica discusión referente él su natu­raleza política, que no ha conciliado eldebate entre mantener un régimen deexcepción o el establecer uno similar al delos estados de la Repúhlica.

Los movimientos sociales registradosdespués de los sismos de 19R5, aceleraronla creciente demanúa dc democracia parala ciudad y orillaron a las autoridades delDistrito Federal a convocar, el 16 de ahrilde 1991, a una consulta sobre la reformapolítica para esta entidad federativa.

Sus objetivos serían, de acuerdo él loexpuesto, aumentar el control social so­bre los actos de autoridad, para que losórganos se controlen y se limiten entre sí.

44 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

para fortalecer la organización de la so­ciedad y su participación en las decisionespúblicas.

Algunas propuestas para tal reformapolítica consisten en hacer de esta ciudadun estado más; es una solución antigua aun fenómeno urbano, social y políticonuevo con características distintas a lasdel conjunto del país. Hacer de la zonametropolitana una sola unidad adminis­trativa implicaría un excesu de centrali­zación y un gravísimo problema desoberanías. La reforma se circunscribe acuatro ejes centrales:

• La reforma política para introducirnuevas fórmulas de representación di­recta e indirecta compatibles con elgobierno de una gran ciudad, asientode los poderes. Se definirán nuevasfacultades para la Asamblea de Repre­sentantes.

• La reforma de la justicia y la seguridadpública, a fin de mejorar la relaciónentre autoridad y sociedad.

• La reforma a los mecanismos de par­ticipación ciudadana, con el objeto deincluir a las organizaciones vecinalesen la definición de las prioridades delgasto en los programas de desarrollourbano, así como en la vigilancia de lagestión pública, la eficacia y la pro­bidad en la ejecución del gasto.

• La reforma en la administración quegarantice mayorcoordinación, capaci­dad de respuesta y descentralización.

Propuestas de solución

La reforma política para el DistritoFederal se enmarca en una creciente de­manda de la sociedad civil para abrir

espacios de participación en las diversasinstancias políticas y administrativas delmismo.

Sinembargo, no debe perderse de vistaque el crecimiento irregular de la manchaurbana de la ciudad de México, la expul­sión de los sectores populares hacia laperiferia y la descentralización industrialhacia los municipios conurbados han des­plazado los conflictos más agudos de laciudad hacia el Estado de México, cuyoimpacto repercute en toda el área metro­politana.

A lo largo de mucho tiempo se hancreado organismos de tipo metropolitanopara la atención de diferentes problemascomo transporte, uso del suelo, contami­nación, etcétera. Sin embargo, estas in­stancias de coordinación han demostradosus limitaciones porque se les ha supedi­tado a dos órganos de gobierno comple­tamente distintos: el del Estado deMéxico y el del Distrito Federal.

En las actuales condiciones, la conflic­tivarelaciónen torno a los serviciosurba­nos entre ambas entidades,se resuelvedemanera desequilibrada. En los hechos, nose trata de una relación entre dos podereslocales, sino que es un conflicto entre unpoder municipal-estatal y uno federal.

El Distrito Federal necesita un nuevosistema que le permita elegir de una ma­nera directa a los gobernantes, incluidoslos delegados políticos. Si sus cargosfueran el resultado de una elección de­mocrática se estaría garantizando unaidentificación con la población y sus pro­blemas. Al elegir la democracia comen­zaría a tomar forma en nuestra ciudad.Las delegaciones políticas deben am­pliarse o redistribuirse en relación alnúmero real de pobladores modificán­dose territorialmente.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 45

La democracia no se reduce simple­mente a la elección de gobernantes, es unproblema de cultura, de actitudes y detratos entre el gobierno y los gobernados.Más allá de la democracia electoral estála necesidad de incrementar la partici­pación política de la sociedad civil en ladeterminación de los programas urbanos.Esto es, crear una real conciencia urbano­metropolitana en la población.

A la asamblea de representantes se ledeben ampliar sus facultades, pero sindarle el poder de un Congreso local y sinmodificar la Constitución para trasla­darle las facultades de la Cámara de Di­putados. Bastaria con incrementarle elcontrol sobre los actos de autoridad y lacapacidad dc participar en el manejo delpresupuesto y de su asignación en los ru­bros que se consideren necesarios, concriterios urbano-metropolitanos.

Sin embargo, se considera convenienteque la designación del jefe del Departa­mento del Distrito Federal siga reca­yendo en el Presidente de la República, aquien la Asamblea de Representantes de­berá presentar una terna de entre los ser­vidores públicos con experiencia en laadministración pública urbano-metro­politana, para que él entre los propuestosdesigne al jefe del Departamento.

El problema de gobierno de la ciudadestá íntimamente relacionado con su en­torno metropolitano. Las reformas políti­cas deberán ir acompañadas por un plangeneral de desarrollo metropolitano, launidad en la prestación de los serviciospromueve la paulatina desconcentracióndemográfica, sin embargo el acceso aéstos por parte de las zonas conurbadases totalmente dispar debido a la diferen­cia de recursos entre la ciudad y los mu­nicipios.

Es urgente que los poderes federalesrealicen una redistribución de los in­gresos fiscales que permitan reducir ladiferencia en la infraestructura de losservicios entre ambas entidades.

El elemento más importante a consi­derar desde el punto de vista urbano es lacontinuidad geográfica y de abasto entreel Distrito Federal y su zona metropoli­tana, la que hace necesaria la creación deorganismos de coordinación que adminis­tren, normen y regulen diferentes aspec­tos, de tal forma que sea posibleinstrumentar una política general para lazona, por medio de una nueva instanciade cogobierno metropolitano con capaci­dad resolutiva, que dicte normas deoperación de los servicios urbanos metro­politanos, de tal forma que al continuogeográfico pueda acercarse una capaci­dad operativa conjunta, así como su re­glamentación, para que los serviciosurbanos sean complementarios y no ex­cluyentes.

Valdría la pena realizar una revisiónprofunda de las experiencias internacio­nales en torno a las metrópolis, como ladel gran Londres y la centralización deParís que finalmente debió rcvertirsc. Esnecesario que los esquemas tradicionalesde ejercer la democracia se pregunten sison compatibles con los cambios en lacultura, la técnica y la dimensión de losproblemas.

El temor a cambiar ha tenido un costomuy alto para el país, como lo demuestranlos años de estancamiento económico dela década perdida de los años ochenta.Las formas de gobiernos metropolitanosaún no han sido resueltos como es evi­dente en la problemática de las grandesurbes del mundo y la ciudad de México noes una excepción.

46 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

Es necesario que sin romper con elprincipio federativo y de división de po­deres se dé forma a propuestas que de-

muestren la viabilidad de las grandes ur­bes o su anacronismo.

Análisis y propuestas de coordinaciónmetropolitana para la ciudad de México

Artemio Roque Á/vare:::

Introducción

La problemática que plantea el desa­rrollo de la metrópoli se complica porqueésta se encuentra delimitada y subdi­vidida territorial mente más que porfronteras naturales, por fronteras for­males: está subdividida por jurisdiccionessoberanas y autónomas que establece laConstitución y en ella convergenatribucionesde los gobiernos federal, es­tatal y municipal.

En la zona metropolitana concurrenjurisdicciones político-administrativasdel Distrito Federal y del Estado deMéxico: 16 delegaciones capitalinas y 17municipios mexiqucnscs. En su contornorural inmediato concurren, además, 40municipios del Estado de México. Lo an­terior conlleva una compleja proble­mática en las tareas de coordinaciónentre gobiernos, así como en el es­tablecimiento de enfoques unitarios y co­herentes en las funciones de gestión yconcertaciónsocial que realizancadaunade estas autoridades.

En la zona metropolitana y en su en­torno regional se ha observado una falta

de coordinación a nivel programático yoperativo. Esta descoordinación se hadado en varios niveles:

• Al interior del propio Departamentodel Distrito Federal, entre sus áreasadministrativas, pues no siempre se hadado atención común y concurrente aproblemascompartidos.

• Entre e! Departamento de! DistritoFederal y el resto de las entidades yorganismos del sector público federalque inciden en la zona metropolitana.No existen organismos de coordi­naciónglobalo sectorialcon funcionespara planear el desarrollo metropoli­tano y regional, ni organismos metro­politanos que operen los servicios querequierenuna atención conjuntay ho­mogénea.

• Entre el Departamento del DistritoFederal y los municipios metropoli­tanos y el Estado de México.

• Entre el Departamento del DistritoFederal y los organismos de partici­pación ciudadana (académicos, pro­fesionales, residentes, etcétera) de lametrópoli.

48 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

• Al interior del gobierno federal, lasdependencias y entidades federalestienen una visión y operación sectorialsin que existan instancias eficaces queconjuguen también la cobertura globaly regional, lo que origina que la, políti­cas, programas y proyectos de las dis­tintas dependencias y entidades, nosiempre se complementen ni sean con­sistentes.

• Al interior del gobierno del Estado deMéxico, no existen instancias coordi­nadoras de las políticas, programas yproyectos metropolitanos.

En la zona metropolitana tampoco haymecanismos de cobertura regionales queconduzcan la acción del sector empresa­rial, mediante instrumentos eficientespara estimular la inversión deseable (nocontaminante, generadora de empleo,no consumidora de agua, etcétera) o parainhibir la no deseable.

Con el sector externo no existen orga­nismos de cobertura metropolitana facul­tados para contraer compromisos con losorganismos internacionales.

Los desajustes entre la delimitación ysubdivisión de los asuntos metropolitanosyde la delimitación ysubdivisiónentre losgobiernos y entidades del sector públicoencargados de atenderlos, se manifiestanen términos políticos, programáticos,presupuestales, jurídicos, tarifarios yope­rativos:

Políticos. Una población urbana cada vezmás politizada que no cuenta con forosmetropolitanos para canalizar SU partici­pación.

Programáticos. Los programas de desa­rrollo metropolitano no se hacen conjun­tamente. El Departamento del DistritoFederal, las dependencias de la Adminis-

tración Pública Federal, las entidades dela región y los municipios, programan enforma independiente, obedeciendo apolíticas y tiempos distintos, para tratarasuntos comunes.

Presupuestales. Los recursos asignadospara atender la problemática metropoli­tana se ejercen y administran en formaindependiente por cada localidad y sec­tor. Esto crea acciones que no concurrenen tiempo o no son complementarias o aveces son duplicadasy,en ocasiones, sonfrancamentecontradictorias.

Jurídicos. Los reglamentos que rigen alos habitantes de la zona metropolitana,a pesar de que regulen problemascomunes, en muchos casos no son simi­lares. Esto da por resultado que existanleyesy reglamentos con distintos criteriospara regular asuntos similares.

Tarífarios. El monto de las tarifas de losservicios públicos presenta marcadas di­ferencias entre el Distrito Federal y elEstado de México.

Operativos. En general no existen orga­nismos administrativos de índole metro­politana que operen en la atención de losasuntos que tienen esa cobertura.

En el presente ensayo, en primerlugar,se establece una caracterización de lazona metropolitana de la ciudad deMéxicoy su entorno regional en términoseconómicos, políticos y sociales; a con­tinuación se analiza el régimen de compe­tencias en la programación regional y lasprincipales experiencias en materia deplaneación y coordinación metropoli­tana; para finalizar se presentan conclu­siones y propuestas que tienen elpropósito de contribuir a la planeaciónintegral de la zona metropolitana y a laoperación de los servicios públicos conuna cobertura metropolitana y regional.

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Caracterización de la zona metropoli­tana de la ciudad de México y su entornoregional

La zona metropolitana de la ciudad deMéxico se integra por 16 delegaciones delDistrito Federal y 17municipios conurba­dos del Estado de México, ocupa un áreaurbana continua de 1,250km": 650 (52%)en el Distrito Federal y 600 (48%) en losmunicipios conurbados. En ella se en­cuentra el 30% de los activos industrialesque generan el 43% de la producciónmanufacturera y el 36% del PIE. Las ac­tividades económicas dan ocupación al26.5% de la población activa del país, al56% delos empleos fabriles, al 24% de lasplazas de trabajo comercial; de esapoblación se ocupa el 60.2% en el sectorprimario, el 33.6% en el secundario y el6.13% en el terciario. En este enormemercado se observa una importante ten­dencia hacia el sector terciario de laeconomía.1

En la zona metropolitana habitan 15millones de habitantes, de los cuales 8.2millones (56%) residen en el DistritoFederal y 6.2 millones (44%) en los mu­nicipios co nurbados del Estado deMéxico, población que representa el18%de los habitantes del país y está asentadaen el 0.4% del territorio nacional. Actual­mente se observa una importante redis­tribución al interior de la zonametropolitana: el Distrito Federal estáexpulsando población hacia los mu­nicipios conurbados, en especial hacia lazona oriente. Para fines del siglo seproyecta una población entre 18 y 20 mi­llones de habitantes, la cual se alojaráprincipalmente en el Estado de México.

Por lo anterior, la zona metropolitanade la ciudad de México es y continuarásiendo el centro económico y social delpaís, además de centro político favore­cido por el sistema de facultades que con­sagra la Constitución.

La dinámica poblacional de la zonametropolitana se genera en un 55% porsu propio crecimiento natural y en un45% por inmigraciones provenientesbásicas de la región centro.

La dimensión social de la zona metro­politana está integrada por una am­plisima diversidad de intereseseconómicos, políticos yculturales, los quese polarizan y muchas veces se contrapo­nen en términos de los niveles de ingresoy de las aspiraciones de calidad y el tipode vida que tienen los distintos sectoressociales.

La ampitud de problemas y la de­manda de servicios en la zona metropoli­tana de la ciudad de México esconsiderable: los altos índices de con­taminación son generados principal­mente por 2.8 millones de vehículosmotorizados,

35 mil industrias y 12 mil estable­cimientos con procesos de combustión,generando una contaminación de 4.3 mi­llones de toneladas al año; en materia detransporte, diariamente se realizan 30millones de viajes de ida y de regreso, el15% de la población se moviliza en un95% en vehículos particulares y el 85% lohace en e15% de vehículos de transportepúblico; de desechos sólidos se recogen18 mil toneladas de basura todos los días;de agua se consumen 65 m3/s, abastccién-

Los datos citados en el presente documento fueron tomados del XI Censo Nacional de Población yVivienda y del informe final de la Comisión de la Zona Metropolitana y Región Centro del IEPES,elaborado en 1988.

50 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

dose en un 70% del acuífero subterráneoyen un 30% de otras cuencas.

En el ámbito administrativo se presen­tan problemas complejos de coordi­nación de atención a que en la zonametropolitana y su entorno regional con­curren jurisdicciones político-ad ministra­tivas de distintos órdenes de gobierno, locual dificulta también el establecimientode enfoques unitarios y coherentes en laprogramación, las estrategias y las accio­nes que se desarrollan en estas demarca­ciones.

A partir de los años 70 empiezan areforzarse tendencias de organizaciónterritorial de las funciones metropoli­tanas en una escala regional más amplia.Las infraestructuras de carreteras V dedistribución de energía más eficientes ylos sistemas de telecomunicaciones másmodernos, propician una desconcen­tración territorial hacia las ciudades cer­canas, como Toluca, Cuernavaca, Puebla,Tlaxcala, Pachuca y Querétaro. Las inter­relaciones económicas ysociales entre es­tas ciudades y el área metropolitanaseguirán siendo tan estrechas que su pro­ductividad v desarrollo estarán condicio­nadas por Ío que suceda en esta última,por lo que se requiere considerar a laciudad en su ámbito megalopolitano.

La región centro del país comprende alos estados de México, Hidalgo, Morelos,llaxcala, Puebla y Ouerétaro. En con­junto concentra 26 millones de habi­tantes, que representan el 31% de lapoblación del país' y produce aproxi­madamente el 43% del PIB, contribuye

con el 56% del PIB manufacturero y con­centra el 49% de la población ocupadapor la industria a nivel nacional; concen­tra el 48% del gasto público y el 30% dela inversión federal. Aunque el desarrollode cada una de estas entidades ofrececaracterísticas propias se mantiene unatendencia a la concentración de sus ac­tividades económicas en aquellos muni­cipios asociados a la zona metropolitanade la ciudad de México.

Considerando una taza de crecimientodel 2.7% aI2.0% para la región centro, sedeben tomar las medidas necesarias paraatender a una población del orden de 35a 40 millones de habitantes para el año2000.

Las situaciones y perspectivas descri­tas implican la necesidad de lograr unamayor coherencia entre las políticas e ins­trumentos para la descentralización na­cional, el desarrollo de las localidadesurbanas y el medio rural en la regióncentro y la atención de necesidades en elárea metropolitana. En este sentido, deforma particular y al corto plazo, se re­quiere establecer una distribución másequilibrada de la inversión y del financia­miento público, los que en la actualidadse concentran en forma desproporcio­nada en el Distrito Federal, con elpropósito de lograr condiciones de mayorequidad intcrregional e intrarregional enrelación a los requerimientos de serviciospara la población y de apoyo a las ac­tividades productivas. En forma si­multánea, se requieren reducir los nivelesde subsidios a los servicios públicos, par-

2 Debemos hacer la aclaración de que el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 199ü~1994 ya noconsidera al estado de Ouerétaro como parle integrante de la región centro, sino como parte de la regióncentro norte, conformada además, por los estados de Zacatecas, Aguascalientes, San Luis Potosí yGuanajuato.

3 Según estimaciones del informe final de la Comisión de Conurbación del Centro, de agosto de 1988,tenía la región 30.5 millones de habitantes, el 36.9S'í de la población nacional.

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ticularrncntc en el Distrito Federal, con elpropósito de alcanzar condiciones finan­cieras más sanas, así como una mayorequidad social para el conjunto de loshabitantes en la zona metropolitana de laciudad de México.

Instancias de coordinación en la zonametropolitana de la ciudad de México y laregión centro

Es importante reconocer y evaluar losesfuerzos que se han hecho en materia decoordinación y programación en la zonametropolitana y en la región centro. En­tre éstos cabe destacar los siguientes:

l. Secretaría de Programación y Pre­supuesto y Convenios Unicos deDesarrollo (CUDS).

2. Plan Nacional de Desarrollo.

3. COPLADE-DF.

4. Comisión de Conurbación de laRegión Centro del País y Programade Desarrollo de la Zona Metro­politana y la Región Centro.

5. Consejo del Area Metropolitana(CAM).

6. Secretaría General de Coordi­nación Metropolitanay Consejo delArea Metropolitana del Estado deMéxico (CAMEM).

7. Consejo de Transporte del AreaMetropolitana (COTAM).

8. Comisión para la Prevención y Con­trol de la Contaminación Ambien­tal en la Zona Metropolitana delValle de México.

Lo primero que resalta de esta enun­ciación de instancias para la zona metro­politana de la ciudad dc México y laregión centro es la preocupación que ha

existido en relación a la programación deestas demarcaciones. Por lo mismo cabeubicar en primer término elrégimen com­petencial para programar a nivel re­gional.

loSecretaría de Programacióny Presupuesto y Convenios

Únicos de Desarrollo(CUDS)

En la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos se dispone la existen­cia de un sistema nacional de planeacióndemocrática para que, mediante la par­ticipación de los diversos sectores de lasociedad, se cumplan los fines delproyecto nacional contenidos en la propiaNorma Fundamental (Art. 26).

También se precisan las cuatro ver­tientes de la planeación: la obligatoria, laconcertada, la inductiva y la coordinada.La primera está destinada a la adminis­tración pública federal, ordenando la su­jeción de las actividades de ésta al PlanNacional de Desarrollo; la segunda tienecomo fin concertar convenios o contratosde carácter obligatorio con el sector pri­vado y social, mediante los cuales éstos secomprometan a realizar determinadas ac­ciones tendientes a lograr los objetivos ymetas del Plan Nacional de Desarrollo ylos programas que de él se deriven; latercera, está encaminada a inducir y fo­mentar, por medio de instrumentos fis­cales y crediticios, las actividades delsector privado y social, que conduzcan alcumplimiento de los objetivos y metas delPlan Nacional de Desarrollo y los pro­gramas que de él se derivan; y, la última,tiene como fin incorporar a las entidades

52 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

federativas al proceso de planeación, me­diante la celebración de convenios de de­sarrollo (CUD).

En el marco del Sistema Nacional dePlaneación Democrática, de conformi­dad con la Ley Orgánica de la Adminis­tración Pública Federal y la LeyReglamentaria del Artículo 26 Consti­tucional (Ley de Planeación), la Secre­taría de Programación y Presupuesto erala dependencia con atribuciones paraconducir el proceso de planeación. En elárea que nos interesa conviene resaltarlas atribuciones de la extinta Secretaría deProgramación y Presupuesto en materia deplaneacián regional: proyectary coordinarlaplaneaciónregional, con lapanicipaciánque corresponda a los gobiernos estatales ymunicipales (Art. 32-11 LOAPF Y 14-IIILP); elaborar los programas anualesglobales para la ejecución del plan y losprogramas regionales, tomando encuenta las propuestas de las dependen­cias coordinadoras de sector y los respec­tivos gobiernos estatales (Art. 14-III LP);Ycoordinar las acciones que el ejecutivo.federal convenga con los gobiernos lo­cales para el desarrollo integral de lasdiversas regiones del país (Art. 32-1VLOAPF).

El Plan Nacional de Desarrollo estable­cerálos lineamientosde poliiicaregional, eindicará los programas sectoriales y regio­nales que deberán ser elaborados (Art. 21y22 LP).

La misma Ley dispone que los pro­gramasregionales se referirán a lasregionesprioritarias o estratégicas, enfunciónde losobjetivosnacionalesfijados en el Plan Na­cional de Desarrollo y cuya extensión terri­torialrebase elámbitojurisdiccionalde unaentidadfederativa (Art. 25 LP).

Para la ejecución de los programas re­gionales y de los demás programas, lasdependencias yentidades deberán elabo­rar programas anuales, que incluirán as­pectos administrativos y de políticaseconómicay socialyservirán de base parala integración de los anteproyectos depresupuestos anuales que las propias de­pendencias y entidades deberán elaborarconforme a la legislación aplicable (Art.27 LP).

El Plan Nacional de Desarrollo y losprogramas regionales deberán especifi­car las acciones que serán objeto de coor­dinación con los gobiernos de los estadosy de concertación e inducción con los sec­tores social y privado (Ar. 28LP).

Una vez elaborados los proyectos re­gionales, serán sometidos a la aprobacióndel Presidente de la República. Con suaprobación se hacen obligatorios para lasdependencias y entidades de la adminis­tración pública federal en el ámbito de susrespectivas competencias (Art. 29 Y 32LP).

En materia de coordinación la Ley dePlaneacián establece que el ejecutivo fe­deralpodrá convenircon los gobiernos delas entidades federativas y la ejecución deacciones que deben realizarse en cadaentidad federativa y que competan a am­bas órdenes de gobierno, considerando laparticipación que corresponda a los mu­nicipios interesados y a los sectores de lasociedad (Art. 34 LP).

Como el Presidente de la Repúblicatiene a su cargo el gobierno del DistritoFederal, que ejerce por conducto del Jefedel Departamento del Distrito Federal,se concibe a la institución como un depar­tamento administrativo y para algunosefectos de la planeación se le ha conside­rado como una dependencia centrali-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 53

zada. Es por ello que en la planeación delDistrito Federal se ha tenido una visiónsectorial y no regional y global corno loamerita el caso, pues para los efectos de­bería de ser tratado corno entidad federa­tiva.

En el Reglamento Interior de la Secre­taría de Programación y Presupuesto(0.0. 24-01-89), la Subsecretaría de De­sarrollo Regional sufrió una restruc­turación profunda. En dicha Secretaríasólo se dividió el territorio del país en dosregiones: la norte y la sur. La UnidadResponsable del Programa Nacional deSolidaridad se le señalaron entre otrasatribuciones, la de fungir como Secretaria­do Técnico de la Comisiónde PRONASOL yde los COPLADES estatales y formularcon­juntamente con la Dirección General deProgramación y Presupuesto Regional losproyectos de convenios únicosdedesarrollo(Art. 90. RI).

A la Dirección General de Programa­ción y Presupuesto Regional se le atribuyócoordinar laplaneaciónregional y proyec­tarlosprogramas correspondientes; apoyarlas actividades de planeación en los esta­dos y participar en el desarrollo yseguimiento de los planes y programasestatales, regionales y especiales; apoyarla integración de los programas presu­puesto objeto de los CUD; y proponer yevaluar la instrumentación de normas ylineamientos aplicables a procesos deprogramacióny presupuestación regional(Art. 20RI).

No obstante la atribución para formu­lar programas de desarrollo regional, nose ha elaborado ninguno para la zonametropolitana de la ciudad de Méxicoy laregión centro. Esta situación se explicabaen parte porque los planes nacionales de

desarrollo establecian objetivos, estrate­giasy accionesparaestas demarcaciones,lo cual ya no sucede en el actual PND.

2.Plan Nacional de Desarrollo

1989-1994

En el campo del desarrollo regional yurbano, el Plan Nacional de Desarrolloseñala la distribución regional de la ac­tividad económica y la dinámica del cre­cimiento urbano corno aspectos de altaprioridad en las estrategias económica ysocial.

Al desarrollo regional y urbano equili­brado sele identifica como unapieza esen­cialpara la modernización del pafs y ¡¡araelevar el nivelde vidade lapoblación.

Corno objetivo de la politica de desa­rrollo regional y urbano se ubica a latransformación del patrón de los asen­tamientos humanosen concordanciaconlas politicas de descentralización y dedesarrollo económico, de mejoramientode la calidad de los servicios urbanos,atendiendo preferentemente a los grupossociales más necesitados, y de for­talecimiento de la capacidad municipalpara propiciar el sano desarrollo de lasciudades, mediante su ordenamiento yregulación.

Entre las acciones para lograr los ob­jetivos del desarrollo regional está el for­talecimiento de la planeación de laprogramación del desarrollo regional yurbano en el nivel local, las cuales se con­ciben corno la base fundamental de uncrecimiento más racional y equilibrado delos centros de población y de un mcjo-

4 Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994,pp. 108-111.

54 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

ramiento de las condiciones de vida de sushabitantes.

También es necesario poner énfasis enla coordinación de la política integral conotras políticas sectoriales y regionales, eimpulsar la coordinación con los gobier­nos estatales y municipales.

Dentro del impulso al desarrollo re­gional, dispone el Plan que se apoyará elperfeccionamiento de los i?strumentosfundamentales de la planeacíón regional:los Comités de Planeación para el Desa­rrollo Municipal, Estatal y Regional, asícomo el Convenio Unico de Desarrollo.Se menciona la posibilidad de crearComités de Planeacián para el DesarrolloRegional, tomando como base la estrechacoordinación de los tres órdenes de go­bierno, con estricto respeto a las sobe­ranías y autonomías locales.

En el plan se considera al CUD comoel documento jurídico, administrativo,programático y financiero que se ha con­solidado como instrumento c1avc de laplaneación regional y de la descentrali­zación de decisiones. Este documento esel elemento regulador de las acciones decoordinación entre el gobierno federal ylos gobiernos locales.

El Plan señala que se realizarán lospro­gramas regionales que se consil!eren. J!erti­nentes en estrecha coo r din ació n yconcertación con los habitantes de las re­giones y autoridades locales, deja.ndo laresponsabilidadde estaprogramaclOn a laspropias regiones.

Los lineamientos de política regionalestablecidos en el Plan Nacional de De­sarrollo 1989-1994, contrastan con los es­tablecidos en el PND 1983-1988. Ahora seestablecen los lineamientos muy gener­ales ya mencionados (pp. 109-111),mien;tras que en el anterior Plan se destmo

todo un capítulo para detallar la políticaregional, en el cual se especificaban ob­jetivos, estrategias y líneas de acción paralas diversas regiones del país, entre ellasla zona metropolitana de la ciudad deMéxico (pp. 391-409).

Existe una contradicción entre lo quedispone la Ley de Planeación y lo queestablece el PND. La primera, como semenciona, preceptúa que el PND deberáindicar los programas regionales que de­berán elaborarse, sin embargo, el PND1989-1994, no los señala e indica que seformularánlos que se consideren necesa­rios, dejando la responsabilidad de esaprogramacióna las pro~ias regiones, per~no señala que elaborara los programas DI

cómo se instrumentarán. En el caso de JosCOPLADES regionales y los convenios úni­cos de desarrollo regional no se establecesu competencia, ni la forma de consti­tución e integración.

No obstante que el ordenamientojurídico establece la elaboración de pro­gramas en la región centro del país, esta­mos en el cuarto año de gobierno y aúnno se ha elaborado un programa de desa­rrollo regional para la zona metropoli­tana de la ciudad de México y la regióncentro. El PND 1989-1994 está muy limi­tado en cuanto a los objetivos y estrate­gias regionales, por lo que se requiereelaborar a la brevedad un programa re­gional que oriente el desarrollo d~ la zonametropolitana de la CIUdad de México y laregión centro. Los esfuerzos y recursoshan sido canalizados al Programa Na­cional de Solidaridad (PRONASOL) másque al desarrollo regional. Lainiciati~aenla programación regional debe partir~elos gobiernos locales c.on l~ participacióna alto niveldel poder ejecutivo federal. Espertinente modificar el marco legal paraconferir atribuciones en materia de pro-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 55

gramación a instancias metropolitanascreadas exproteso con ese fin, o bien es­tablecer el mandato a la dependencia co­rrespondiente para que elabore demanera obligatoria el programa regionalpara la zona metropolitana dc la ciudadde México y la región centro en estrechacoordinación con los gobiernos locales.

3.COPLADE-Distrito Federal

Los comités de planeación para el desa­rrollo estatal se han establecido en lasentidades federativas como núcleos or­gánicos dc los sistemas estatales deplaneación.

Los COPLADES constituyen los mecanis­mos más importantes para la coordi­nación intergubernamental de lasdecisiones sobre inversión pública, me­diante la formulación, instrumentación,control y evaluación de los planes y pro­gramas estatales de desarrollo. Tambiénson el instrumento de enlace entre lossectores sociales y los órganos de go­bierno en la solución de los problemas delas entidades federativas.

Dentro de las funciones de los coPLADES destaca la elaboración, con laparticipación social, de los planes esta­tales de desarrollo y la coordinación deacciones entre los tres ámbitos de go­bierno. Actualmente se han constituidoCOPLADES en todas las entidades de laregión centro con estas funciones.

En 1983 se creó por decreto presiden­cial el Comité de Planeación para el De­sarrollo del Distrito Federal como órganode apoyo para la formulación, actuali­zación, instrumentación y evaluación deprogramas de desarrollo de la entidad, y

para propiciar y promover la partici­pación de la sociedad (Art. 10.).

Curiosamente no se otorgan facul­tades al COPLADE-DF para la formulacióndel programa de desarrollo del DistritoFederal, sino tan sólo para la formulaciónde programas de inversión, gasto y finan­ciamiento y en general para fungir comoórgano de consulta del Departamento delDistrito Federal en materia deplaneación del desarrollo integral de laentidad.

En el ámbito regional COPLADE-DFdebe "sugerir programasy acciones a con­certar con los gobiernos de los estadoscircunvecinos, con el propósito de co­adyuvar a aleanzar los objetivos del desa­rrollo" y "promover la coordinación conotros comités de estados circunvecinos,para coadyuvar en la definición, instru­mentación y evaluación de programaspara el desarrollo de la zona metropoli­tana",

Entre las comisiones del COPLADE-DFestá la Comisión Regional de la ZonaMetropolitana de la Ciudad de México yla Comisión Regional de Estados Circun­vecinos, que tienen las funciones gene­ralcs de promover la participación socialen la formulación de programas metro­politanos y regionales. Estas comisionesestán adscritas a la Secretaría General deCoordinación Metropolitana.

La participación del COPLADE-DF enla formulación de programas al interiordel Distrito Federal y en el ámbito re­gional ha sido muy limitada. La funciónprogramadora en esta entidad se ha asig­nado a la Dirección General de Pro­gramación y Presupuesto delDepartamento del Distrito Federal; sinembargo, esta dependencia se ha limitadoa coordinar la elaboración de los pro-

56 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOlITANA

gramas operativos anuales de las depen­dencias y entidades del Departamentodel Distrito Federal.

La confusa distribución de competen­cias ha impedido que el Distrito Federalcuenta con un programa estatal de me­diano plazo.

La influencia del COPLADE en la pro­gramación regional ha sido aún más limi­tada. Su participación, por medio de laComisión Regional de la Zona Metro­politanay de la Comisión de Estados Cir­cunvecinos se ha circunscrito a laformulación de propuestas de cortemetropolitano y regional para que las de­pendencias y entidades del Departa­mento del Distrito Federal las considerenen sus programas operativos anuales.Pero esta institución carece de facultadespara obligar a las dependencias a incluirsus propuestas, además, suponiendo queéstas se incluyan en los POAS de aquéllos,su aplicación tendrá que coordinarse conlos gobiernos locales y con las depen­dencias federales que actúan en la zonametropolitana y en la región centro. Lasdependencias del Departamento del Dis­trito Federal, incluido el COPLADE, notienen facultades más allá de los límitesterritoriales de esta entidad federativa.

4.Comisión de Conurbación

de la Región Centroy Programa de Desarrollode la Zona Metropolitana

y la Región Centro

En las conurbaciones que se localizan enmás de una entidad federativa, laplaneación y la regulación de la zona res-

pectiva corresponde llevarla a cabo con­juntamente a la federación y a las enti­dades y municipios involucrados, según lodispone la Ley General de Asentamien­tos Humanos.

En el caso de las conurbaciones se dis­pone la creación de comisiones de conur­bación con carácter permanente,presididas por el secretario de DesarrolloUrbano y Ecología. Son funciones de es­tas comisiones: elaborar un programa deordenación de la zona conurbada ysome­terlo a la consideración del Presidente dela República; gestionar y promover antelos tres ámbitos de gobierno el cum­plimiento, en el ámbito de su jurisdiccióny competencia, del programa de la zonaconurbada y sus acciones, así como lasdecisiones que hayan tomado.

Por decreto presídencial de octubre de1976 se declara zona conurbada a laregión centro del país y se constituye laComisión de Conurbación del Centro delPaís como organismo público de caráctertécnico, dotado de personalidad jurídicay patrimonio propios. Integran la Co­misión el jefe del Departamento del Dis­trito Federal, los delegados del mismo,los gobernadores de los estados de Hi­dalgo, México, Marelos, Puebla y Tlax­cala, 86 presidentes municipales, y elsecretario competente en materia de con­urbación,

Entre las facultades que tenía la Co­misión, además de las que díspone la LeyGeneral de Asentamientos Humanos,cabe destacar las siguientes: proponerprogramas de corto, mediano y largoplazo para el desarrollo urbano y rural dela zona; promover la ejecución coordi­nada de obras que realicen los tresórdenes de gobierno; fomentar la partici­pación popular en la elaboración yejecución de programas; elabararproyec-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN P,lBLlCA 57

tos de inversión jerarquizando 1"satisfac­ción de necesidades; gestionar la com­patibilidad de los planes y programaslocales con los de la zona conurbada.

Por decreto presidencial publicado enel Diario Oficial de la Federación el 2 denoviembre de 1988se derogan yreformandiversos artículos del decreto que declarózona conurbada a la del centro del país yconstituyó a la Comisión de Conurbaciónrespectiva. Como consecuencia de estedecreto se suprime la naturaleza de or­ganismo público descentralizado de laComisión y se adecua su estructura y fun­ciones de acuerdo con los instrumentos yesquemas del sistema nacional deplaneación en que participan los tres ám­bitos de gobierno.

Al dejar de existir la Comisión comoorganismo descentralizado, con perso­nalidad jurídica y patrimonio propios, seprocedió a liquidar sus derechos y obliga­ciones; sus recursos presupuestales ybienes se entregaron a los gobiernos quelos habían aportado; el personal comisio­nado se reincorporó a sus dependencias yel personal contratado se liquidó o sereubicó en otras instituciones.

La principal función de la Comisiónque consistíaen elaborar, evaluar, revisary procurar la ejecución del Plan de Or­denación de la Zona Conurbada del Cen­tro del País, se le suprimió para pasarla ala Secretaría de Desarrollo Urbano yEcología.

La Comisión permanece con sus mis­mos integrantes pero sus funciones semodifican para identificarla sólo comouna instancia de coordinación intergu­bernamental, en el seno de la cual seanaliza y se considera el proyecto del Pro­grama de Ordenación de la Zona Conur­bada, así como los acuerdos de

coordinación para su ejecución. Algunasde las funciones que terna la Comisiónpasan a ser competencia de la Secretaríade Desarrollo Urbano y Ecología, comola elaboración, evaluación, revisión y ac­tualización del programa de ordenación,así como integrar el proyecto de este pro­grama y previa consideración de la Co­misión, someterlo a la aprobación delejecutivo federal.

Entre los trabajos que elaboró la Co­misión de Conurbación del Centro delPaís tenemos el programa de la ZonaMetropolitana. Este programa, elabo­rado en octubre de 1983, es de coberturaglobal con ámbito regional. En él se plan­teó la participación coordinada de los go­biernos del Distrito Federal y del Estadode México como responsables directos dela zona, y de los gobiernos de los estadosde la región centro como responsables detomar una serie de medidas que asegu­raran la consecución de los objetivos queen el mismo se contenían, dada su estre­cha relación con la zona metropolitana.

Con el programa se intenta lograr lacongruencia entre las acciones del Depar­tamento del Distrito Federal, la adminis­tración pública federal y el Estado deMéxico y se plantean lineamientos es­tratégicos que los estados de la regióncentro deberán considerar en sus planesestatales de desarrollo, concretando loslineamientos de política regional que es­tablece el PND.

Para la zona metropolitana de la ciu­dad de México, el programa establece laaplicación de medidas directas de controlen el uso del suelo, de ordenación y regu­lación del crecimiento poblacional, deubicación de las actividades económicas,además de la conservación de medio am­biente y el mejoramiento de la calidad devida de la población de la región. Para el

58 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

caso de los estados de la región centro seestablecen lineamientos generales de or­denamiento territorial, de desarrollo delas actividades productivas y de descon­centración.

El programa reconoce la soberanía delos estados y las autonomías de los mu­nicipios. Por ello, en su ejecución se re­curre a los mecanismos de coordinaciónexistentes como el Convenio Unico deDesarrollo, dejando la responsabilidadde ejecución a los distintos órdenes degobierno en el ámbito de sus respectivascompetencias.

Al COPLADE del D.F. y alas COPLADESde los seis estados de la región centro seles concibe como la pieza central de lainstrumentación del programa, por serahi donde se coordina la acción de lasdependencias federales con las priori­dades de los gobiernos estatales.

Se previó la creación de un Comité Téc­nico de Instrumentacion del Programa, enel cual participan los gobiernos estatales ylas dependencias de la administraciónpública federal cuya acción incide en laregión. Corresponde a este Comité laevaluación permanente y el seguimientode las acciones del programa. Con esteComité se atiende incipientementc la ne­cesidad de un organismo de cobertura ycompetencia regional, aunque en estecaso sólo participa en la evaluación yseguimiento del programa y parece serque este Comité no llegó a constituirse.

El funcionamiento de la Comisión delCentro ha sido raquítico debido a laenorme cantidad de miembros que la in­tegran y dada la gran extensión territorialque queda comprendida en la declara­toria de conurbación. Tal vez por ello sedecidió liquidarla en su calidad de per­sona moral, y mantenerla sólo como ins-

tancia de coordinación, lo que ha impli­cado prácticamente su desaparición.

El Programa de Desarrollo de la ZonaMetropolitana de la Región Centro care­ció de vigencia debido a que no conteniamecanismos prácticos de operación.

5.Consejo del Área

Metropolitana

El CAM se constituye por acuerdo suscritoentre el gobierno federal, por conductode la SEDUE, el Departamento del Dis­trito Federal y el Estado de México, enoctubre de 1988.

El objetivo general del CAM es mejorarla coordinación y toma de decisiones deimpacto metropolitano mediante la ac­ción concurrente de sus integrantes.

Entre las acciones que realiza esta ins­tancia de coordinación tenemos las decarácter normativo y operativo. Lasprimeras tienen como fin establecer nor­mas comunes para orientar el desarrollodel área metropolitana, y las segundas,tienden a establecer mecanismos deejecución en áreas que requieren la aten­ción conjunta del Departamento del Dis­trito Federal y el Estado de México.

La Secretaría General de Coordi­nación Metropolitana funge como coor­dinadora general de CAM por parte delDepartamento del Distrito Federal; porparte del Estado de México, esa funciónla desarrolla el Consejo del Area Metro­politana del Estado (CAMEM). En elcampo operativo se conformaron cincocomisiones que atienden sectores priori­tarios que demandan la atención urgenteen zonas limítrofes del Distrito Federal

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 59

con el Estado de México, en materia de:desarrollo urbano, vivienda y vigilanciadel uso del suelo; agua potable y drenaje;vialidad, transporte y tránsito;protecciónecológica y bienestar social.

En estas comisiones, integradas porrepresentantes del Departamento delDistrito Federal y del Estado de México,se logró establecer las bases para la elabo­ración de programas y proyectos en cadauna de ellas: plan rector de los usos delsuelo de área metropolitana; programade abastecimiento de agua y estable­cimiento de lagunas de regulación; pro­grama metropolitano de transporte y deintegración vial; programa de la disposi­ción final de desechos sólidos y programade servicios hospitalarios en la zonaoriente. Se llegó a elaborar estimacionesprcsupuestalcs unitarias para proyectosde cobertura metropolitana, detallandola aportación del Departamento del Dis­trito Federal y la del Estado de México.

Los trabajos del CAM estuvieron pre­cedidos dc dos reuniones entre el jefe delDepartamento del Distrito Federal y elgobernador del Estado de México. Lavoluntad política de ambos gobiernos dioun impulso notable a los trabajos inicialesdel CAM; sin embargo, con el cambio degobernador en el Estado de México y porlas elecciones municipales de 1990, endicha entidad, esta instancia de coordi­nación suspendió sus sesiones y hasta lafecha no se han podido reanudar.

Como evaluación del CAM podemosdecir que le faltaron facultades decisoriasy recursos presupuestalcs y financieros.Esta instancia, que formalmente se creócon una configuración tripartita, no logróla incorporación de la Secretaría de De­sarrollo Urbano y Ecología, además deque era fundamental la participación dela Secretaría de Programación y Presu-

puesto y de otras dependencias del sectorfederal.

6.Secretaría Generalde Coordinación

Metropolitana y Consejodel Área Metropolitana delEstado de México (CAMEM)

La Secretaría General de CoordinaciónMetropolitana es creada como SecretaríaGeneral Adjunta por acuerdo del jefe delDepartamento del Distrito Federal(D.O.F.12-12-88).

Este acuerdo de creación dispone quela SEGECOMET atenderá las actividades decoordinación metropolitana con las enti­dades colindantes, especialmente en lazona conurbada.

La Secretaría General de Coordi­nación Metropolitana es una dependen­cia centralizada del Departamento delDistrito Federal, por tanto su competen­cia especial está limitada por la circuns­cripción territorial del propio DistritoFederal, sólo puede fomentar ypromoveracciones coordinadas con los distintosórdenes de gobierno que convergen en lazona metropolitana y en la región centrodel país, para coadyuvar en la solución dela problemática existente en el área. Susfunciones se ubican en dos campos: unointerno y otro externo. En el primero sepersigue que las dependencias y enti­dades del Departamento del DistritoFederal tengan un enfoque metropoli­tano en sus programas y acciones y en elsegundo se pretende promover la coordi­nación de políticas, programas y estrate­gias entre los distintos ámbitos de

60 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

gobierno que inciden en la zona metro­politana y en la región centro.

Laeficacia de la Secretaría General deCoordinación Metropolitana radicarábásicamente en su capacidad de concer­tación y negociación política ante los titu­lares de las dependencias del propioDepartamento del Distrito Federal y delos órdenes de gobierno que participan demanera concurrente en la zona metro­politana de la ciudad de México y en laregión centro del país. Dada su natu­raleza jurídica, su estructura orgánica ysus funciones, no está en posibilidad detomar decisiones que vinculen a las de­pendencias y entidades del Departa­mento del Distrito Federal, mucho menosal gobierno federal y a los gobiernos lo­cales de la zona metropolitana de la ciu­dad de México y de la región centro delpaís. Con estas características sus efectosse vislumbran limitados.

El Consejo del Area Metropolitanadel Estado de México (CAMEM) se creacomo una comisión centralizada con elpropósito de coordinar las actividades es­tatales ante el CAM. SU participación hasido limitada dado que tiene los mismosefectos que la Secretaría General deCoordinación Metropolitana.

7.Consejo de Transportedel Área Metropolitana

(COTAM)

El Consejo de Transporte del ÁreaMetropolitana se constituyó mediante

convenio, suscrito en febrero de 1992,entre el secretario de Comunicaciones yTransportes, el jefe del Departamentodel Distrito Federal y el gobernador delEstado de México.

Con la creación del COTAM se persigueatender y resolver en forma conjunta elproblema del transporte en la zonametropolitana. Entre las funciones deeste Consejo destaca la de proponer cri­terios, lineamientos, procedimientos ypolíticas en el marco de una estrategia deplaneación metropolitana del transporte.

La presidencia es rotativa, por perio­dos de seis meses, entre la. partes queintegran el Consejo.

A la fecha de la elaboración del pre­sente ensayo se han logrado avances en ladefinición de aspectos jurídicos; normastécnicas y de seguridad; operación de losservicios;renovación de la flota y aspectostarifarios y financieros; supervisión y vi­gencia; infraestructura; ahorro de energiay protección del medio ambiente.

Todavía es muy aventurado hacer unaevaluación de la efectividad del COTAM yde predecir sus resultados. Sin embargo,podemos afirmar que la eficacia del co­TAM va a estar límitada por carecer defacultades de decisión, no tiene personali­dad jurídica, ni recursos propios y tam­poco tiene domicilio. Los funcionariosque participan en las reuniones de trabajoson servidores públicos de los gobiernosque integran el Consejo, por lo que a susmúltiples responsabilidades se les hanasignado las tareas propias del COTAM,las cuales requieren de amplia dedicacióny de facultades decisorias.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PlJBLlCA 61

8.Comisión para la Previsión

y Control de laContaminacíón Ambientalen la Zona Metropolitanade la Ciudad de México

Esta Comisión se creó por acuerdo delPresidente de la República (D.O.F. 8-01­92) con el objeto de definiry coordinar laspolíticas, programas y proyectos, asícomo verificar la ejecución de las accio­nes que las dependencias y entidades dela administración pública deban empren­der contra la contaminación ambiental enla zona metropolitana del Valle deMéxico.

La Comisión está integrada por las se­cretarías, de Hacienda y Crédito Público,Energía, Minas e Industria Paraestatal,Comunicaciones y Transportes, Desa­rrollo Social y Salud. También formanparte de ella el jefe del Departamento delDistrito Federal y el director general dePetróleos Mexicanos; el gobernadordel Estado de México participa en calidadde invitado con derecho a vozyvoto; parael desempeño de sus funciones la Co­misión tiene un secretario técnico, quienes nombrado por el Presidente de laRepública.

Se dispone una presidencia rotativapor periodos de dos años entre el jefe delDepartamento del Distrito Federal, elgobernador del Estado de México y elsecretario de Desarrollo Social.

En la Comisión no sólo participan au­toridades, sino también representantesde la comunidad científica, especialistas,miembros de los sectores social y privadoy representantes del Congreso de la

Unión, de la Asamblea de Represen­tantes del Distrito Federal y del Congresodel Estado de México.

Como se observa, tiene la naturalezade una comisión intersecretarial de la ad­ministración pública-federal, aunque conparticipación del Estado de México (noobligatoria), del sector privado y social yde representantes populares.

La Comisión es importante porque re­presentará un foro de concertación polí­tica que indudablemente contribuirá a lasolución del problema de la contamina­ción en la zona metropolitana, aunquecon una cobertura eminentemente secto­rial.

Conclusiones y propuestas

Los esfuerzos que se han hecho para re­solver la problemática de la zona metro­politana de la ciudad de México y de laregión centro son significativos. Especialimportancia tuvieron, por sus propósitos,la Comisión de Conurbación de la RegiónCentro y el Programa de Desarrollo de laZona Metropolitana y la Región Centro.Sin embargo, al igual que los demás inten­tos por lograr un desarrollo ordenado deestas demarcaciones, hubo carencia de unmodelo de desarrollo metropolitano y re­gional; falta de políticas y programas in­tegrales para estas demarcaciones;competencias difusas y fragmentadas quedificultaron enfoques metropolitanos yregionales cn las acciones de los distintosórdenes de gobierno que inciden en estosámbitos territoriales; problemas sectoria­les al límite manejable en contaminación,transporte, seguridad, abastecimiento deagua y confinamiento y disposición finalde desechos sólidos.

62 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

Los fracasos en los intentos de coordi­nación y programación metropolitana yregional podemos ubicarlos en dos nive­les:el primerose refierea la inadecuaciónen las instancias de coordinación, ya seaen su naturaleza jurídica o en su estruc­tura y competencias; y el segundo, tienerelación con la insuficiente voluntadpolítica en los diferentes ámbitos de go­bierno para resolver la problemática enestas regiones.

Las dependencias y entidades fcdc­rales o las locales que tiene competenciasen la zona metropolitana y la región cen­tro en su actuación tiene una visión mar­cadamente sectorial y sus políticasobedecen a los requerimientos del go­bierno y sector al cual pertenecen.

A los organismos metropolitanos queexistieron o existen les ha faltado perso­nalidad jurídica y recursos propios,cuando los han tenido, han carecido desuficientes atribuciones o mecanismosprácticos de operación.

Pero en todo caso, y esto parece ser lomás importante, en la solución de losproblemas metropolitanos con una visiónglobal y que considere el entorno regionalen el corto, mediano y largo plazos, hafaltado la capacidad para formular pro­puestas viables y convenientes en los dis­tintos órdenes de gobierno.

Las políticas y acciones que se handesarrollado para la zona metropolitanahan tenido una visión fundamentalmentecorrectiva; los esfuerzos se han canali­zado a paliar los problemas inmediatosque amenazan con desbordarse. Es nece­sario enmarcar las políticas correctivas enun esquema integral que considere el me­diano y largo plazo; se requiere reconocery entender el proceso de metropolizaciónpara conducirlo y orientarlo en el futuro.

La creación de un Consejo de laRegión Metropolitana podría contribuira la solución de la problemática metro­politana y regional. El objeto del Consejoseria lograr un desarrollo ordenado de lazona metropolitana de la ciudad deMéxico, considerando su entorno re­gional.

El Consejo debería diseñar un modelode desarrollo integral metropolitano paraafrontar el reto que representa en elcorto plazo dotar a su creciente poblaciónde los espacios, bienes, servicio y opor­tunidades de empleo que demanda, sinque ello implique el deterioro del medioambiente y, en el largo plazo, redistribuirel crecimiento demográfico y económicoen el territorio nacional, perfilando paraambos fines un modelo de desarrollometropolitano deseable y posible.

Para la eficacia del Consejo es re­comendable sea presidido por el titulardel poder ejecutivo federal e integradopor las secretarías siguientes: Hacienda yCrédito Público, Desarrollo Social,Comunicaciones yTransportes, Trabajo yPrevisión Social, Comercio y Fomento In­dustrial, Reforma Agraria y Agricultura yRecursos Hidráulicos; por el jefe del De­partamento del Distrito Federal y losgobernadores de los estados de la regióncentro; por los presidentes municipalesde los 17 municipios conurbados y porrepresentantes de la sociedad civil.

El Consejo tendría un carácter emi­nentemente normativo y programático.La ejecución de los programas y acuerdosque se aprueben yse tomen en el Consejocorrespondería en el ámbito de sus res­pectivas competencias a cada uno de losámbitos de gobierno que lo integrarían.

El Consejo funcionaría en pleno y encomités sectoriales. El pleno detcrmi-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 63

naría la forma de organización y ope­ración requerida para llevar a cabo lasfunciones del propio Consejo. Con talobjeto, se elaboraría un reglamento inte­rior que detallaría su organización y fun­cionamiento.

Para que el pleno del Consejo estu­vieran en condiciones de tomar decisio­nes se requeriría limitar la delegación dela representación de las partes que lo in­tegran. Esta delegación podría prohibirsecuando se trate de analizar y aprobarasuntos de trascendencia que el propiopleno especifique, o permitirla hastacierto nivel jerárquico para los demásasuntos, pero siempre cuidando que semantenga la competencia decisoria.

La estructura del Consejo podríaquedar integrada, además de la presiden­cia, por una coordinación general C()Je~

giada, un secretariado técnico y comitéssccrcturialcs en campos prioritarios y es­tratégicos. A la presidencia le corrcspon-

dcría la inauguración de los trabajos yconocer de la evaluación y avances de lostrabajos del Consejo; a la coordinacióngeneral colegiada la organización globalde los trabajos del Consejo; al secreta­riado técnico, la convocatoria de las reu­niones plenarias y el seguimiento de losacuerdos; y a los comités sectoriales coor­dinar el trabajo en cada una de las úreas.

Para completar el modelo sería ncce­sario constituir organismos de naturalezadescentralizada para que operen o coor­dinen la prestación de aquellos serviciosque requieren atención metropolitana,por ejemplo: transporte, recursoshidráulicos, control de la contaminacióny confinamiento y disposición dedesechos sólidos,

Deberá evitarse que la creación de or~

ganismos metropolitanos represente ero­gaciones gravosas para el erario públicofederal y local, por lo que deberán ser enlo posible autofinanciablcs.

Gobierno y sociedad.Las relaciones adecuadas en la

conurbación de la ciudad de México

José Manuel Rodríguez Cota

Antecedentes.Primeras experiencias en laadministración de ciudades

El primer teórico en abordar el problemade las ciudades y su liga con la formaciónde Estados modernos es Aristótelesquien critica la vida pasiva del ciudadanoen la administración de la ciudad.

Conel renacimiento se iniciala forma­ción del Estado y la administración mo­dernos, la ciudad es la primera instituciónque surge y con ella el desarrollo de laeconomía de mercado.

En los siglos XVII y XVIll nace en Ale­mania el movimiento cameralista que es­tablece un conjunto de conceptos sobre laciudad, Se preguntan ¿cómo conseguir eldesarrollo de los individuos? Paralograrlo consideran un nuevo tipo de bi­nomio: ciudad-sociedad, el desarrollo delEstado vinculado a individuos y ciudades.En el mundo moderno la ciudad es el

habitat común, la aldea común; las ciu­dades se diseñan con las formas de lacomunidad, se constituye entonces el in­dividuo bajo el concepto de ciudadano.

Teorías básicas sobre laformación de la ciudad

Entre las primeras teorías al respecto estála de la razón de Estado de Maquiavelo yla de la ciencia de la policía de autoresalemanes. Ambas explican e! papel de lapolitica en el desarrollo de las ciudades.

La teoría de la razón de Estado: El artede gobernar es el medio de conservaciónde! Estado. Atribuye un espacio impor­tante al progreso urbano como desarrollode la vida urbana. Tiene una idea positivay de progreso en favor de las ciudades. Elgobierno debe tender a mejorar la calidadde vida en las ciudades procurando lafelicidad y desarrollo de los individuos y

66 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

la comunidad. Si no se cumple con estepropósito el Estado peligra.

Formaliza el término burguesíareferido a burgos, barrios más impor­tantes. Concluye esta teoría que una ciu­dad es la formación adecuada de lasociedad y los individuos que facilita laconservación del poder.

La teoría de la ciencia de la policíanace en Alemania en el siglo XVII. Eltérmino policía deriva de "polis", ciudad.Persigue el mejoramiento intelectual delos individuos por medio de su desarrollosocial y moral. La ciudad adquiere impor­tancia como vía para el desenvolvimientode la economía. Su premisa: un Estado esinteligente si los individuos viven bien ypueden vivir mejor, la abundancia se daen términos distributivos.

La felicidad tiene gran valor refleján­dose en que si el individuo es feliz elEstado también adquiere felicidadpolítica. Hace hincapié en el concepto deciudad como el lugar en donde encuentrasentido la vida moderna.

Influencias en México

En la colonia se reciben influencias deautores diversos: 1516 Utopía, de TomásMoro, 1623 La Ciudad del Sol de Cam­panela y 1627 La Nueva Atlántida de Ba­con, que proyectan concepcionesdiferentes de la ciudad.

Los utopistas tenían como objetivoconvertir a la ciudad en centro de go­bierno y administración y en la mejorforma de comunidad política.

En 1787, Enfermedades Polincas de laNueva España, de Hipólito Villarroel, en

el periodo de los borbones, se ocupa entreotra, cosas de la seguridad ciudadana, laequidad de pesos y medidas, la atenciónde vagabundos, la limpieza y buen alum­brado, y el ornato y la belleza de los cdi­ficios y avenidas, como reflejo de unEstado eficiente, En 1808, el EnsayoPolitico sobre el Reino de la Nueva España,de Alejandro de Humboldt, detalla tam­bién la vida cn esa época en la ciudad deMéxico.

Después de la independencia, en 1831,el Discurso sobre la Policía de la Ciudad deMéxico de Baltasar Ladrón de Guevara,señala la necesidad del desarrollo indivi­dual. Incluye ya materias administrativasy se centra en la búsqueda de la mejoríaen la salud pública, agua potable, controlen la calidad del pan y la venta de alimen­tos. Además plantea el manejo de lascuencas hidráulicas y esquemas de or­ganización en la administración de lasciudades.

El fenómeno metropolitano

De acuerdo a datos del censo de 1990 laciudad de México ha pasado la transicióndemográfica de crecimiento social, a si­militud de las ciudades europeas; lapirámide de edades ha pasado de baseancha a angosta. Esta situación planteadiferente atención a los servicios sociales,Sin embargo, sumados a la situación quepriva en los municipios conurbados delEstado de México, de gran crecimientosocia), nos obliga a diferenciar los impac­tos que se dan en la gran metrópoli.

La ciudad estimuló su crecimiento apartir de la promulgación de la Ley deColonización y Baldíos a fin del siglo XIX.Cada nuevo asentamiento fue constitu-

REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 67

Los problemas sociales de una ciudadestablecen diversas relaciones entre el go­bierno y la sociedad que se acrecientansegún sea más grande el conglomerado:

yendo zonas con diferentes necesidades yrecursos que planteaban demandas dife­rentes. De 1950 a 1980 se desdobla laciudad cinco veces, se ocupa el suelo bási­camente en vivienda, sin vincularse concomercio y actividades de empIco, re­creación y educación; no se constituyeroncentros de vida en común.

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VIDA COMÚN Ll-LLL I I I I ~DA PRIVADA

F~NCIONES DEL ESTADO

INIBlÉSGENERAL

F~NaONES MÁSDEL ESTADO

DE LA SOCIEDAD

INIBlÉSPARTIC~LAR

F~NCIONES MÁSDE LA SOCIEDAD

Diagnóstico.Objetivo de la ciudad desde

la óptica del gobierno

El gobierno busca entre otros objetivosasegurar la perfecta compañía de los in­dividuos y las familias; garantizar el ejer­cicio de la virtud; asegurar la política civily de gobierno; y procurar la felicidad delos individuos y las familias.

Los estados se dan a la tarea de re­solver el problema de dotar dc servicios ala ciudad; cuando se vuelve más complejaesta demanda y su atención se instrumen­tan pactos y fórmulas de asociación.

El Estado induce la obediencia civilmediante programas tangibles de bienes­tar de la sociedad y mejoramiento de lacalidad de vida de los individuos.

La vida en común implica que el go­hierno debe institucionalizar la conviven­cia.

La ciudad tiene un ámbito geográficoterritorial regido por reglas de gobierno yadministración; su formación no es natu­ral, pertenece a un tipo de convivenciaque es la vida en común.

El gobierno se garantiza con lacreación de instituciones públicas que lepermitan regular y gobernar, resolver lasfuerzas encontradas y mejorar la calidadde vida de los ciudadanos. Igualmentecrea fórmulas de participación que garan­ticen la vida en común, concibiendo alciudadano como usuario de los serviciosy partícipe en la vida política, no como unsúbdito sino estimulándolo en el ejerciciode la ciudadanía activa.

Finalmente otro objetivo del gobiernoes la racionalidad, conceptualmente en-

68 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

tendida como el aprovechamiento óp­timo de los recursos. Hoy en dia la racion­a�ización está relacionada con lastecnologías gubernamentales, entreotras, la inversión de poder que calcula ymanipula los resultados de la vidapolítica, en la medida que son favorablesmejora la calificación.

Michel Foucalt, 1970, publica Nuevosfundamentos de la racionalidad, seña­lando nuevos conceptos de vida y nuevosproyectos de vida y las utopías se convier­ten en realidad gracias a la lucha pormejorar la calidad de vida, como ejemploestá la contaminación, evitarla pareceutópico, pero puede lograrse a medianoplazo.

Ciudad moderna,nuevas facetas

¿Cuál es el papel de la administracióngubernamental? La administraciónpública se orienta como instancia promo­tora del orden social, en el cual debencompaginarse la participación y colabo­ración ciudadana para la atención de in­tereses comunes.

La legitimidad del poder gubemamen­tal no debe buscarse en el origen, sino enlas acciones que emprenden con resulta­dos tangibles de beneficio común.

Se distingue la administración de lasfinalidades y la legitimización de los me­dios. La vida en común es una finalidadpolítica pero debe entenderse con mediosvalidados por la comunidad. Pero ¿cómohacer que la participación ciudadana seincremente mediante una adecuada ad­ministración pública, vía planes y pro­gramas con consenso?

El concepto de servicio público tieneahora un nuevo ycomplejo cometido, conmayor sentido político por medio del me­joramiento del nivel de vida, de nolograrse este cometido habrá un déficitgubernamental.

En la ciudad, como espacio geográficoy político, concurren los elementos esta­tal, público, gubernamental, lo político ylo que es la política, cada uno tiene uncampo pero debe armonizarse con losdemás, así: lo estatal que le concierne alEstado; lo público, con incluyetambién laparticipación privada que tendrá cada vezmayor influencia en las decisiones; comoejemplo están los movimientos ecológi­cos; lo gubernamental, de estricto ámbitodel gobierno; lo político, referido almodode articular los intereses en conflicto; lapolítica, como el medio para mantener elequilibrio social.

En nuestros días refuerza el papel delo público, que implica el sentarse a lamesa de discusión todos los niveles delsector público y social; comprende a lasociedad, al gobierno y al Estado.

Es fundamental atender los problemasde contingencia, todo aquello que no es­taba previsto yque debe atender la acciónpública. El gobierno debe estar prepa­rado para responder y resolver cualquierproblema.

La sociedad actual es contestataria,debe entenderse como una sociedad ac­tiva a la que la administración públicadebe servir en forma más transparente,publicitando el poder de cara a la so­ciedad.

REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 69

Administración de lasciudades, nuevos criterios

Nuevos criterios, aportados por la so­ciedad y el gobierno francés, nos per­miten considerar nuevas posibilidadesque deberán precisarse para la compren­sión de las transformaciones de larelación administrativa que vive hoyMéxico.

Debemos considerar a la ciudadaníaadministrativa además de la ciudadaníapolítica en la atención de sus necesidadesbásicas.

También debemos evitar la mala ad­ministración, que significa ineficacia, ine­ficiencia, informalismo en las formas,evasivas, apresuramiento innecesarioy lomás importante, evitar la despersonali­zación del individuo.

La administración de la ciudad debegarantizar el derecho de audiencia y fa­cilitar la información recíproca, dandoacceso a la documentaciónmateriade losserviciospúblicos, creando archivos y ex­pedientes para la consulta pública.

Se persigue llegar aun nuevo conceptode autogestión que resuelva o limite laacción del gobierno, procurando más so­ciedad y menos Estado.

Evolución de la ciudadde México y su zona

metropolitana

En los últimos 50 años se han dado cincocambios importantes de orden

económico y social que han impactado ala ciudad:

CAUSA EFECTO

Real Revolu- Cambia elmodo de vidación Derno- y también de la socie-gráfica dad, se incrementa la

demanda de servicios.Las mujeres En 1940 era mínima sutrabajaron participación, a partir

de ahí se multiplicagenerando mayor in-greso familiar; reque-rimientos de ordensocial como guarderías,aumento del mercadoambulante y demandade educación v cultura.

Los años de Desarrollo de loscrecimiento servicios sociales eneconómico de especial en salud ylos 50 educación.

Explosión te- Incremento de carenciarritorial en de servicios.crisis eco-nómica

Conciencia de Contaminación, faltaque el uso de de agua, limitación de lalos recursos expansión urbana.tiene sus lí-mites

Antes la economía de México comopaís era la economía de la ciudad deMéxico, ahora hay otros centros de desa­rrollo yentran en francacompetencia conella, entre ellas esta misma tendencia seacrecentará en el futuro.

70 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

Nuevos perfiles departicipación ciudadana

Actualmente hay una nueva culturapolítica de concertación sociedad-go­bierno; toda participación de la comuni­dad organizada ante la autoridad tiene unefecto que se cristaliza en decisiones ur­banas. Una demanda resuelta implica latransformación física de la ciudad.

La comunidad reacciona cuando tienela percepción de que las condiciones devida se deterioran rápidamente. Puedenser demandas específicas o de duraciónlimitada; cuando la autoridad reaccionase diluyen o resuelven.

Hay demandas asociadas a rezagospermanentes como la vivienda, asociadasa políticas de administración como el in­cremento de impuestos o casosde corrup­ción.

Hoy la sociedad y el gobierno partici­pan de manera conjunta para resolver laproblemática que se presenta en la ciu­dad, por lo cual debe tenerse un esquemaclaro de la acción del gobierno respecto ala demanda de la sociedad.

En el marco institucional, cualquierciudad tiene un ente que la norma (con­greso o ayuntamiento J, otro que impartela justicia y uno más que ejecuta; su clararespuesta significa una adecuada dis­tribución de poderes y un apropiado vín­culo con la sociedad.

Mecanismo de coordinacióny concertación

A pesar del enorme esfuerzo de constituirel sistema nacional de planeación y los

mecanismos de coordinación entreórdenes y autoridades de gobierno, elavanceha sido insuficiente.

Los Coplades (comités de planeaciónde desarrolloJsólo han funcionado comomanuales, ya que na se ha profundizadoen la cultura de planeación, programa­ción y presupuesto, siempre hanprevalecido las decisiones cupulares.

Esta situación se presenta en todo elpaís, en virtud de que el sistema deplaneación no es congruente con la reali­dad local, que sin recursospropios se ataa la voluntad federal y en menor medidaa la estatal.Lasdecisiones no se tomanenlos Coplades, por lo que se pierde suoperatividad ya que prevalece el ordenfederal.

Actualmente se establecen nuevos me­canismos para plantear propuestas es­pecíficas de obra o acciones bienfundamentadas que favorezcan suseguimiento e implantación.

Reformas al gobierno

Desde hace 20 años se viene dando eldebate sobre las reformas que democra­tizarán al gobierno del Distrito Federal.

En 1988,todos los partidos incluyeronla demanda del estado 32; el razo­namiento fue que los ciudadanos del Dis­trito Federal no podían permanecer en unrégimen de excepción que les impide ele­gir a sus propios gobernantes.

Las propuestas sobre la circunscrip­ción territorial van de las que abarcantoda la zona metropolitana de la ciudadde México a la, que dejan un pequeñoperímetro para el Distrito Federal como

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sede de los poderes federales y el resto setransformaría en estado.

Asimismo, hay el planteamiento deque la Asamblea de Representantestenga facultades metropolitanas.

El 15 de abril de 1992, el jefe del De­partamento del Distrito Federal planteóante la Asamblea de Representantes lanecesidad de profundizar el debate sobrereforma administrativa, ampliación defacultades a la Asamblea de Repre­sentantes, elección mediante voto de losdelegados y reformas en materia deseguridad y de justicia.

Las autoridades administrativas ypolíticas del Distrito Federal consideranque las delegaciones funcionan mejor quelos ayuntamientos, ya que existe una uní­dad de mando central y al no existir cabil­dos, que crecientemente tienen com­posición pluripartidista, se evita la con­frontación de políticas y prioridades.

La orientación se canaliza al for­talecimiento de las organizaciones veci­nales, agilizándolas y dotándolas denuevas facultades en materia de mante­nimiento y conservación de jardinespúblicos, vigilancia y fiscalización de lasdelegaciones.

Igualmente, en cuanto a los delegadostendrían en el ámbito de su competencia,si fuesen electos, laregulación de los usosdel suelo como atribución necesaria.

En cuanto a la competencia entre losórdenes de gohierno, lo más relevante esdefinir los ámbitos inherentes a la tribu­tación. ¿Oué impuestos corresponderíanal ámbito estatal y cuáles al municipal? Setendrán que buscar fórmulas deequilibrio, ya que las delegaciones tienendiferente capacidad por los usos de suelo,por los niveles de edificación e in-

traestructura y por la mezcla de ac­tividades económicas.

En cuanto al presupuesto se proponesu asignación de acuerdo a los serviciosque preste cada delegación; basura, trans­porte y alumbrado al gobierno central y elresto de servicios a las delegaciones.

Finalmente, en relación a la Asambleade Representantes, se plantea que con­tinúe y profundice la actualización de dis­posiciones reglamentarias no legislativaspara que no compita con las cámaras.Podrán sancionar el presupuesto de in­gresos yegresos, realizar reformas hacen­darías, modificar los planes parciales dedesarrollo urbano. Además se deberíaconstituir un sistema de órganos de carác­ter mixto compuesto por organizacionesde vecinos y la Asamblea de Repre­sentantes.

Hay otras propuestas sobre adminis­tración de justicia y sistemas de vigilanciay seguridad que deberán comprenderseen la reforma integral.

El hecho esencial es que en toda pro­puesta hay un hilo conductor que es el deincrementar la participación ciudadana.

Planteamiento.Problemática

• La sociedad civil está acostumbrada aresolver sus asuntos de índole admi­nistrativa o judicial de manera indivi­dual.

• Es en las colonias populares en dondela comunidad está mejor organizadapara solicitar demandas comunes,dado que ahí se concentran las caren­cías de servicios que facilitan el sur­gimiento de liderazgo natural quien

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convoca al grueso de la población paraque de manera conjunta soliciten a laautoridad la atención que corres­ponda.

• En las colonias o fraccionamientos denivel medio y residencial, dado que losservicios básicos están resueltos, esdifícil, ante la ausencia de demandascomunes, concretar una comunidadrepresentativa e interlocutora del res­to de vecinos. Sólo actúa cuando laanarquía prevalecienteen autorizacio­nes de construcción altera su calidadde vida.

• El sistema nacional de planeación de­mocrática ha creado Jos mecanismospara constituir foros de participaciónentre el sector público con los sectoressocial y privado, sin embargo, la com­posición de los miembros no corres­ponde a la realidad, ya que sedesconoce de cuántos recursos se dis­pone para determinar prioridades, lascuales están definidas en planes y pro­gramas que nadie conoce, esto es,quien ejecuta no planea y quien planeano participa.

Los conceptos de ciudad-sociedad-in­dividuo-calidad de vida-ciudadano, sondesde el origen de las ciudades preocu­pación del gobierno, quien toma el papelprotagonista en su desarrollo.

El gobierno crea las instituciones ad­ministrativa, que ejecutan las obras y ac­ciones que las actividades económicas y ladesigualdad en su participación provocaen el espacio físico en que se asientan.

La distribución de la población en laciudad es la primera incongruencia; elsucio adquiere un valor que marca el nivelde calidad de vida de sus habitantes.

El gobierno cede a favor de los particu­lares la distribución de la inversiónpública, ya que se canaliza a atender lasnecesidades de urbanización que le plan­tea el capital privado .

La vida en común, función inherenteal Estado, no fue promovida por mediode los espacios y equipamientos neccsa­ríos a la urbanización progresiva de laciudad.

La vida privada, función de la so­ciedad, como el cuidado de jardines, lapromoción de la cultura o la asistenciasocial, ha sido atendida por el sectorpúblico, inhabilitando la participación dela comunidad organizada.

La política de desarrollo urbano hasido manejada por la autoridad sin llegara la expedición de declaratorias de uso,destino y reserva del suelo y la correspon­diente transparencia ante la comunidad,provocando incertidumbre, corrupción yausencia de legitimidad de la acciónpública.

Estrategia de soluciones

La ciudad moderna requiere una admi­nistración gubernamental en esencia pro­motora.

Las acciones de promoción deben,como propósito político, resolver la vidaen común de la sociedad. Esto en la zonametropolitana de la ciudad de Méxicoimplica invertir en lo que desde el origenha estado mal planeado.

Si una ciudad es un espacio que con­centra población y actividades económi­cas, en la sociedad el gobierno deberacionalizar ese espacio para procurarque la convivencia sea armónica.

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El elemento básico es el suelo, la luchade hoy en día por justicia y democraciaestá en la disponibilidad de suelo parauna casa, un lugar para trabajar, un trazopor dónde trasladarse y un espacio dóndecomprar bienes, servicios y recreación.

Los utopistas fueron los primeros enimaginarse a la ciudad como centro degobierno y administración y como la me­jor forma de comunidad política.

Los procesos de urbanización irrc­versibles nos indican la tendencia de lasociedad para alcanzar la convivencia y lasubsistencia.

El gobierno promotor debe tener lamercancía que requiere un conglo­merado: el suelo, y debe diseñar los me­canismos para asegurar que ladisponibilidad y utilización de éste se décomo mejor convenga a los intereses dela sociedad en su conjunto.

Las condiciones actuales de uso delsuelo en la zona metropolitana es caóticoen relación a la función urbana.

La pregunta es qué hacer: ¿Construirmás infraestructura y urbanización u op­timizar la existente e invertir en la recons­trucción de la edificación v reorientar lasfunciones inherentes a lá sociedad con­solidando centros de vida en común en lasdiferentes zonas de la ciudad?

La contaminación es el efecto incon­trolable de la mala distribución de lapoblación y de las actividades económi­cas, suponiendo en estos dos conceptos eltodo integral que se da día con día en laciudad; el transporte se convierte en elservicio más dinámico, que conjunta­mente con la vialidad, absorbe el mayorporcentaje del presupuesto de la gran ciu­dad y además es el causante del mayornivel de degradación del ambiente. La

alternativa es reducir la movilidad y estosólo se logra con la reconstrucción.

La sociedad no desea participar sitiene un gobierno que le resuelve su vidaen común. La vida privada inherente a lasociedad organizada debe fortalecersecediendo todo lo que actualmente admi­nistra mal el gobierno.

El gobierno debe orientar la políticafiscal a asegurar que los predios se desti­nen al fin que la sociedad demande en laconsulta.

Igualmente debe promover la organi­zación de las administraciones de frac­cionamientos, condominios y conjuntoshabitacionales, para comprometerlas enel mantenimiento de las vialidades y ser­vicios de sus circunscripciones, induci­endo una franca competencia yestimulando con apoyos adicionales elmejoramiento de su patrimonio común.

El gobierno debe fortalecer su nivel deinformática y de funcionarios compe­tentes para ofrecer a la sociedad unriguroso control del uso del suelo queasegure la sobrevivencia de la ciudad.

El empleo debe estar cerca de la casa,por lo menos ése debe ser el objetivo dela acción promotora del gobierno en suconcertación con la comunidad; con elloreduciríamos los gastos de las familiasque podrán reorientarse para la adquisi­ción de crédito para el mejoramiento dela vivienda y de otros satisfactores bási­cos.

Más que una sociedad participativadebemos tener una sociedad vigilante ypromotora del empico y un gobierno efi­ciente pero fuerte y calificado.

La utopía es el único camino para lasolución.

Mecanismos de coordinacióny concentración metropolitana

Blanca Alicia Aguirre Cárdenas

Introducción

El constante crecimiento de la zonametropolitana de la ciudad de Méxicoexige día con día la adopción de perspec­tivas metropolitanas para la solución delos problemas que aquejan de igual ma­nera a los gobiernos del Estado de Méxicoy del Distrito Federal.

Por ello ha sido necesario establecermecanismos de concertación y coordi­nación entre amhas entidades que permi­tan, en primera instancia, mantener unaestrecha comunicación sobre los proble­mas más apremiantes, y, en segunda,adoptar, bajo criterios unificados, solu­ciones comunes.

El presente ensayo analiza en suprimera parte los esfuerzos de coordi­nación que formalmente se han reali­zado, así como las causas de su fracaso,haciendo énfasis en las acciones que hanseguido ambos gobiernos para atendercon éxito y de manera puntual algunosaspectos.

Finalmente, se presenta una propuestasobre cómo debe estar conformado unórgano de concertación y coordinación

metropolitana, cuyo objetivo final sería lagestión en este ámbito de algunos de losservicios urbanos básicos.

Antecedentes

El acelerado crecimiento de la ciudad deMéxico provocó a principios de la décadade los 60 la ampliación de su manchaurbana hasta los municipios del Estado deMéxico, dando con ello origen a la zonametropolitana de la ciudad de México, lacual constituye a la fecha una de lasmetrópolis más grandes del mundo,

En ella concurren diferentes jurisdic­ciones político-administrativas: el Dis­trito Federal con sus dieciséis dele­gaciones y el Estado de México con losdiecisiete municipios conurbados; porende esta zona, como unidad urbana,exige que Jos distintos órdenes de go­bierno que la integran adopten accionesconjuntas para atender los problemas quelos aquejan por igual; situación que con­lleva una compleja tarea de coordinacióny concertación.

En este sentido, desde mediados de ladécada pasada, se han realizado algunos

76 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

intentos por establecer mecanismos decoordinación y concertación entre ambosgobiernos, el primero de ellos fue la Co­misión de Conurbación del Centro delPaís (cccr), creada en 1982por el ejecu­tivo federal; su trabajo se centró funda­mentalmente en el aspecto de ordena­miento y planeación de la zona elabo­rando para ello el "Programa de Desa­rrollo de la Zona", quedando únicamentea nivel de documento, ya que no pudoconcretarningunaacción.

La propia Comisión de Conurbacióndestaca en su informa final de ac­tividades (1988) que sus objetivos no secumplieron debido a la falta de colabo­ración de las altas autoridades que la in­tegraban,

Un segundo intento consistió en lacreación del "Consejo del Area Metro­politana del Distrito Federal y el Estadode México" (CAM), órgano creado poracuerdo de los titulares de ambas enti­dades, que tenia como objetivo general"mejorar la coordinacióny toma de deci­siones de impacto metropolitano", es­tableciéndose para ello una doblecoordinación; normativa y operativa. Laprimera con el propósito de normar eldesarrollo de la zona y la segunda con elobjeto de programar y ejecutar accionesconjuntas de manera integrada y comple­mentaria.

El CAM estaba estructurado por co­misiones encargadas de materias específi­cas que funcionarían con base en unprograma general de trabajo establecidopor el Consejo en su conjunto; sin em­bargo, sólo sesionó de manera normaldurante los primeros seis meses de 1988,dejando de funcionar como mecan­ismo de coordinación global desde en­tonces.

Diagnóstico

Los únicos dos mecanismos que formal­mente se han establecido con el fin de quelas autoridades del Distrito Federal y elgobierno del Estado de México coordi­nen la realización de acciones conjuntasen la zona metropolitana, Comisión deConurbación y CAM, no cumplieron susobjetivos fundamentalmente por dos ra­zones; en primer lugar por la falta devoluntad política de algunos de sus inte­grantes, y en segundo lugar por la rigidezde su funcionamiento, ya que pretendíancoordinar acciones tan distintas comopueden ser agua yseguridad pública, bajoun mismo esquema de operación.

Así, ante la ineficiencia del CAM y antela situación que vivía la zona metropoli­tana de la ciudad de México, en la cual nopodía postergarse por más tiempo laadopción de un enfoque metropolitanopara atender de manera "unitaria" losmismos problemas, el Departamento delDistrito Federal creó la Secretaría Ge­neral de Coordinación Metropolitana,instancia por medio de la cual promuevela concertación y coordinación paraatender de manera específica aquelJosproblemas que resultan ser más apre­miantes.

A la fecha ha tenido logros impor­tantes, especialmente en materia detransporte colectivo, en donde se ha con­stituido el COTAM (Consejo de Trans­porte del Area Metropolitana de laCiudad de México) y algunos otros acuer­dos en materia de contaminación am­biental, seguridad pública y disposiciónfinal de residuos sólidos,

A pesar de no funcionar actualmenteun mecanismo formal de coordinación yconcertación entre los gobiernos de am-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 77

has entidades, los logros alcanzados sedeben fundamentalmente, por un lado, alavoluntad política de ambas partes, yporel otro, a que cada asunto se ha tratado demanera particular, de acuerdo a sus re­querimientos, buscando dar una soluciónespecífica para un problema concreto,iniciando la coordinación y concertacióncon los responsables de la materia en am­bas entidades, para así lograr la ejecuciónde acciones y obras, y no partiendo deprogramas y lineamientos tan generalesque dificultan la solución de un problemaen particular.

Propuesta

No obstante lo señalado sobre el éxito dela coordinación en aspectos puntuales,considero que se debería establecer unaverdadera administración metropolitana,cuyo objetivo central sería fortalecer lacapacidad de gestión del Departamentodel Distrito Federal y del gobierno de!Estado de México para la presentación deservicios públicos propietarios en estazona, como pueden ser transportepúblico, agua potable, seguridad pública,tratamiento y disposición final de re­siduos sólidos.

En este sentido, las premisas básicaspara lograr esta gestión metropolitanaserían las siguientes:

a) Fortalecimiento del Consejo delArea Metropolitana, como órganopor el cual los gobiernos de ambasentidades establecen un acuerdo devoluntades que formaliza losdeseosde coordinación y cooperación,

b) Establecimiento de organismos es­pecíficos encargados directamentede la presentación de los servicios.

e) Establecimiento de un fondo fede­ral para el financiamiento de laejecución de los grandes proyectosde inversión.

Tales premisas se desglosan a con­tinuación:

a) ConsejodelArea Metropolitana: Se par­tiría de la existencia del CAM, actual­mente vigente, ya que no se ha derogadoe!acuerdo de creación, con base en el cualestá estructurado de la siguiente manera:

• Miembros del Consejo: gobernadordel Estado de México, jefe del Depar­tamento del Distrito Federal y secre­tario de Desarrollo Urbano y Eco­logía, ahora secretario de DesarrolloSocial.

• Secretario Técnico: constituido por losresponsables de la función deplaneación y presupuestación del De­partamento del Distrito Federal y delgobierno del Estado de México, otor­gar el visto bueno a los proyectos ygestionar su financiamiento.

• Comisiones Especificas:paracada unode los rubros a coordinar, integradoscan representantes de ambas enti­dades.

Cada comisión establecerá sus propiosobjetivos y programa de trabajo -nadiemejor que sus integrantes conocen laproblemática que deben abordar y lamanera de hacerlo-; una vez definidos,los hará del conocimiento del secretariotécnico, quien debe integrar el programadel Consejo en su conjunto y darseguimiento a los compromisos estableci­dos por cada comisión.

Cada vez que una comisión cuente conun proyecto lo hará del conocimiento delsecretariado técnico, a efecto de que ésteotorgue su visto bueno para presentarlo a

78 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

los miembros del Consejo para su apro­bación.

El CAM se fortalecería mediante laratificación del acuerdo de su creación,convirtiéndose en el marco jurídico,político y administrativo que respaldecualquier proyecto metropolitano desdesu concertación hastasu ejecución.

b) Establecimiento de Organismos Metro­politanos. Esta instancia seria de nuevacreación,yaque no se incluyeen laestruc­turadel CAM, señalada anteriormente, sucreación y operación sería la prueba deuna verdadera gestión metropolitana.

Se trataría de organismos específicosautónomos, encargados de la presenta­ción del servicio, es decir, del aspectooperativo y técnico; estarían integradospor representantes de ambas entidades,pero que trabajen de tiempo completo enél.

Los servicios de agua potable, tra­tamiento de aguas residuales, drenaje,transporte, tratamiento y disposición fi­nal de residuos sólidos, seguridadpública, entre otros, deben ser prestadospor estos organismos de caráctermetro­politano.

Cada organismo trataría de maneraindependiente con los municipios odelegaciones para trabajar de maneracoordinada, pero de ninguna maneraestaría subordinado a autoridades mu­nicipales o delcgacionalcs. Rendiría in­formes a los miembros del CAM, quienestendrían derecho de veto paracualesquiera de las medidas o programasque el organismo instrumente.

c) Establecimiento de un FondoFederal deFinanciamiento. Uno de los mayores, o elmayor problema, que enfrenta para suejecución cualquier proyecto de orden

metropolitano es definir su financia­miento: cuánto va a aportar cada una delas partes, las cuales siempre tienen limi­taciones económicas.

De tal forma, para asegurar el fun­cionamientoyvigenciadel CAM, asícomoparaconcretar los proyectosque apruebe,es necesarioque existaunapartidapresu­puestal de orden federal destínada a fin­car los programas y proyectos metro­politanos.

Este fondo sería manejado por elpropiosecretariadotécnico, el cualúnica­mente podrá asignar recursos bajo laestricta aprobación de los miembros delConsejo.

La operación de los organismosmetropolitanosse financiaría medianteelpresupuesto que asignara el secretariadotécnico integrado, por ejemplo en el casode agua, con la suma de las asignacionesprevistas por el gobierno del Estado deMéxico y el Departamento del DistritoFederal para este rubro, más los propíosingresos que recibiría el organismo por elcobro del servicio.

Conclusiones

Mucho se ha hablado de la necesidad deestablecer mecanismos de coordinaciónentre los gobiernos del Estado de Méxícoy del Distrito Federal; lamentablemente,sólo se han alcanzado algunos logros enesta materia después de más de veinteaños de haber surgido la zona metropoli­tana de la ciudad de México.

El problema esencial radica en quepara establecer dicha coordinación es ne­cesario que las autoridades de ambos go­biernos, en todos sus niveles, tengan unaconcienciametropolitana,que no sientan

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que su soberanía estatal o su autonomíamunicipal se verán afectadas si atiendenalgunos servicios de manera coordinada.

Las demandas de servicios por partede la población que vive en esta granmet rópoli hacen imprescindible el sur­gimicnto de la gestión metropoli tana. Elreto para ello no radica en diseñar unmecanismo de coordinación o un orga­nismo metropolitano. sino en que los fun­cionarios de todos los niveles de ambosgo biernos adquie ran esa concienciametropolitana. cuando esto se logre lacoordinación y la gestión metropolitanasurgirán automáticamente.

Bibliografía

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Repone Final de la Comisión de Conu rba­cion del Centro del País, México, ccr,Mirne ógrafo, 1988.

Reporte Final de la Cornisián de la ZonaMetropolitana y Región Cenero. Programade Gobierno 1988-1994 • México. PRI·IEPES, 1988.

Implicaciones del proceso demetropolización de la ciudad de México

en la región centro del p_a_Ís _

Arturo Barboso Prieto

Hipótesis de trabajo

Planeación de un sistema urbano-re­gional de la zona metropolitana de la ciu­dad de México, región centro del país, conuna política específica de desarrollo prio­ritario para las ciudades medias para quese conviertan en centros de apoyo a ladesconcentración y descentralización delas actividades económicas yadministra­tivas de la zona metropolitana, y desem­peñen un papel de "amortiguador" de lascorrientes migratorias interregionales.Sin olvidar -asimismo- el impulso a lasciudades medias fuera de esta región delpaís, con estrategias particulares con basecn el plan nacional de desarrollo.

Planteamiento del problema

El elevado grado de primacía y el rápidocrecímiento absoluto y relativo de laregión centro del país, comparada con elresto del mismo, corresponde casi en su

totalidad a la preponderancia ydesarrollode la ciudad de México. Este proceso deconcentración de población y actividadeseconómicas, particularmente intenso enlas últimas décadas, ha propiciado queactualmente la zona metropolitana de laciudad de México cuente con 16 millonesde habitantes, población que representaaproximadamente una tercera parte delos habitantes urbanos del país. Y en tér­minos económicos genere el 36% del pro­ducto interno bruto nacional. Estoimplica un aumento en el grado de con­trol desde el centro a la periferia que seexpresa física, política, social y económi­camente en la preeminencia de la ciudadde México y su zona metropolitana.

Las principales ciudades que confor­man la red urbano-regional del centro delpaís (Toluca, Cuernavaca, Querétaro,Pachuca, Puebla y Tlaxcala) en su escalay medida experimentan en su proceso deurbanización las mismas tendencias queha manifestado en su desarrollo la capitalde la República, como resultado de lasimplicaciones que conlleva el proceso demetropolización y que se ven expresadas

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en los aspectos urbano-regionales,económicos y sociales.

En este contexto, en la mayoría deestas ciudades, el proceso de industriali­zación que se dio a partir de los añossesenta y que se intensificó en las siguien­tes décadas, trajo consigo el aceleradocrecimiento demográfico y, consecuente­mente, el desajuste en los usos del suelo,la insuficiencia en la infraestructura yequipamiento para los servicios básicos,y, desde luego, la constante y significativacontaminación del aire, el agua y el suelo,constituyendo la basura un problema dedifícil solución para su tratamiento y dis­posición. De esta manera la dinámica delcrecimiento socioeconómico ha incididodirectamente en la transformación delmedio ambiente y provocado en muchoscasos el deterioro y la pérdida de los re­cursos naturales.

En la década de los ochenta, yparticu­larmente a partir de 1985 como con­secuencia de los sismos de la ciudad deMéxico, las principales ciudades mediasde la región centro del país experimen­taron un cambio sustancial en sus proce­sos económicos y demográficos, queimpactó su dinámica urbana, produ­ciendo, en términos generales, lossiguientes resultados:

• Terciarización intensa de su eco­nomía;

• desajustes en los usos del suelo;

• crecimiento espontáneo de superiferia propiciado por los asen­tamientos irregulares;

• inseguridad en la tenencia de la tierra;

• incremento en los déficits de in­fraestructura y equipamiento para losserviciosurbanos;

• escasez de agua potable;

• contaminación de los cuerpos de aguay de los mantos acuíferos;

• estructura vial inconexa y deficiente, y

• graves problemas de conges­tionamiento provocados por la mezcladel tráfico regional y local.

Dentro de este marco, la velocidad delproceso de urbanización, los fuertes in­tereses creados, los exiguos recursospúblicos y, en muchos casos, la falta decapacidad técnica se conjugaron paraseguir alimentando esta grave situacióncn las ciudades medias.

Estos antecedentes permiten orientarel análisis de la concentración en la ciu­dad de México -que es en donde consti­tuye ya un gravísimo problema- asícomo en las ciudades medias de la regióncentral, que se verían más afectadas quelas del resto del país.

Estrategias de desarrollo

Dentro de la perspectiva planteada sepropone una estrategia de acción que sesustenta en un proceso de decisiones decarácter planeado, con base en el plannacional de desarrollo y su estrategia demodernización, lo que permite identificarel sistema urbano de la región centro delpaís, las actividades industriales y los pro­cesos industriales que cabría desconcen­tr ar , asignando estos procesos adiferentes ciudades medias de acuerdo alas ventajas que presenten.

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Estrategias territoriales

Desde un punto de vista espacial, ordenarlas ciudades con áreas de crecimiento,promoviendo los corredores, en unaagrupación de centros urbanos especiali­zados y ligados entre sí mediante ejes dedesarrollo (transporte y comunicacio­nes), permitirá crear zonas industriales yresidenciales fuera de las ciudades.

En las ciudades medias, podrán es­tablecerse políticas de subcentralizaciónde las industrias, actividades terciarias yservicios urbanos. Asimismo, es funda­mental para su ordenamiento urbano, elcontrol del uso del suelo para las zonas devivienda, servicios y equipamientos socia­les.

Estrategias intraurbanas

Con base en las potencialidades de desa­rrollo y las características particulares delas ciudades medias de la región central,las estrategias internas pretendenatenuar y equilibrar el fenómeno de po­larización entre las funciones urbanas dehahitación y producción, así como solu­cionar la insuficiente ydeficiente comuni­cación vial. Para ello es fundamental laconsolidación o creación de sectores ur­banos autosuficientes y relativamente in­dependientes entre sí, de tal forma que sedescentralice la administración, laprestación de servicios, el comercio y lasactividades productivas, en especial la in­dustria no contaminante, mediante zonashomogéneas distribuidas estratégica­mente en el área urbana. Así se lograráun mejor funcionamiento de las ciudadesen beneficio de sus hahitantes.

Reservas territoriales

La ocupación legal y planeada del áreaurbana y el adecuado uso del suelo, cons­tituyen la base del crecimiento urhanoordenado; por lo que la constitución dereservasterritoriales con carácterpreven­tivo y la regularización de la tenencia dela tierra en su carácter correctivo sonpropósitos fundamentales de la estrategiaurbana. Esto permitirá dar legalidad aluso y a la tenencia del suelo y evitar así laconformación de nuevos asentamientosirregulares.

Las modificaciones al artículo 27 de laConstitución General de la Rcpúhlicacontribuyen al cumplimiento de estospropósitos. Por lo que se requiere ace­lerar el proceso de descentralización a losgobiernos locales --en particular a losmunicipios- de la gestión directa delsuelo urbano de origen ejidal, para queofrezcan tierra barata para la poblaciónde menores ingresos, mediante la consti­tución de reservas territoriales, y la do­tación de servicios básicos con programasde mejoramiento urbano integrado.

Las reservas territoriales deben sus­tentarse en la factibilidad financiera(autofinanciable), gracias a una adecuadaprevisión de las combinaciones del usodel suelo, para que las más rentables seintegren al mercado inmobiliario, y conesos recursos contribuir al financia­miento de programas para sectores demenores ingresos.

0.10este instrumento se podrá lograrun mejor aprovechamiento del uso delsuelo y, en consecuencia con los pro­gramas de desarrollo urbano, establecerzonas mixtas de vivienda con industriamaquiladora no contaminante y, almismo tiempo, propiciar la regeneración

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de asentamientos irregulares y abatir losrezagos en infraestructura y equi­pamiento para los servicios básicos.

Catastro

La planeación del desarrollo urbano delas ciudades medias, la adecuada admi­nistracióndelsuelo, asícomo ladotación,mantenimiento y cobro de tarifas de losservicios públicos, deberán basarse en unsistema de información urbano catastralconfiable y actualizado.

Para ello y con base en los métodospertinentes se plantea el establecimientode zonas isovalóricas en las ciudades, deacuerdo a su ubicación, a los usos yvalores del suelo, vialidades, infraestruc­tura existenteycalidad de las construccio­nes, dando un valor promedio alcoeficiente mínimo de utilización delsuelo, esté o no construido. En el caso delos condominios se establecerá deacuerdo a la ciudad de los mismos.

La finalidad es obtener recursos parafinanciar con los primeros pagos el estu­dio del catastro multifinalitario. Porende, pretende, primero, hacerloeconómicamente factible, y segundo, fil­trar todas las obras prioritarias de acuer­do al interés de losvecinos y a la dotaciónde infraestructura y equipamiento. Asi­mismo, se solicitaría a la federación untratamiento especial para estas ciudades,con recursos del programa nacional desolidaridad. Con este apoyosepodríarea­lizar este ambicioso proyecto, que co­adyuvaría al desarrollo de las ciudadesmedias para que se conviertan en verda­deros centros para la desconcentraciónde la rona metropolitana de la ciudad deMéxico.

Agua potabley alcantarillado

La dotación de infraestructura y el sumi­nistro de los servicios de agua potable,alcantarillado y saneamiento, deberáconstituir un instrumento para elevar elnivel de vida y la salud de la población.Consecuentemente es necesario impulsarla dotación de estos servicios en las ciu­dades medias. El instrumento idóneopara lograrlo sería la creación de organis­mos operadores de los sistemas de aguapotable y alcantarillado que, atendiendoa las características particulares de lasciudades, instrumenten gradualmenteuna política tarifaria tendiente al autofi­nanciamiento de las inversiones, mante­nimiento y rehabilitación de los sistemasde servicios, así como a la operación delos mismos. Lo anterior actualmente esimposible debido a la escasa cobertura decobro y a las bajas tarifas.

Los organismos operadores puedencontribuir a administrar eficientementelos recursos acuíferos, tomando en con­sideración su interrelación con el medioambiente y promoviendo la construc­ción, rehabilitación y operación de lossistemas de tratamiento de aguas re­siduales.

Desechos y residuos sólidos

Con el propósito de prevenir y controlarla contaminación por residuos sólidos esimpostergableel establecimiento de siste­mas adecuados de recolección, tra­tamiento, reciclaje y disposición final delos residuos municipales e industrialescontaminantes.

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En este aspecto es de fundamental im­portancia la creación de organismosoperadores del servicio de limpia o con­cesionario a particulares. Mediante estasacciones, en una primeraetapa, se podrácobrarel servicio a las industrias, comer­cios, hospitales y colegios, y, posterior­mente en una segunda etapa, cobrar elservicio a las colonias residenciales, me­dias ypopulares de acuerdo asus posibili­dades.

Por otra parte, es necesario lograr quelas empresas colaboren y participen en eltratamiento de sus residuos industriales,en particular de aquellos que por sus ca­racterísticas puedenser corrosivos, explo­sivos, tóxicos, inflamablese infecciosos yque por lo tanto tienen un alto grado depeligrosidad para la población.

Vialidad y transporte

La estructura vial constituye el apoyo fun­damental del funcionamiento de las ciu­dades. De ah í que el crecimientosocioeconómico de las mismas sólo esposible con el crecimiento necesario ysostenido de la infraestructura vial.

La solución de los problemas viales esmuy compleja, por lo que se requiere lacolaboración de los demás sectores enobras que la comunidad necesita y quese pretende signifiquen una inversiónrentable para quiene participen.

Con este enfoque y de acuerdo a lascaracterísticas de cada ciudad la estruc­tura vial podrá fundamentarse en lacreación de un sistema de circuitoscom­plementarios que, articulando la vialidadexistente, almismo tiempo comuniquena

las áreas de crecimiento, sirvan de li­bramiento a las ciudades y conecten laszonas de trabajo con las zonas habitacio­nales actuales y propuestas, contribu­yendo a un mejor funcionamiento de lasciudades.

Con la planeación de la estructura vialse podrá contribuir a subsanar uno de losproblemas urbanos más graves que es lainsuficienciae ineficienciadel transportecolectivo. Para ello es básica la moder­nización de la vialidad urbana, así comoestructurar adecuadamente los sistemasde rutas de transporte colectivo que fa­ciliten el tránsito vehicular compartido yla operación eficiente del transporte ur­bano. Igualmente es prioritaria la ubica­ción estratégica de las terminales detransporte suburbano y foráneo con baseen los movimientos de origen y destino,que permita el descongcstionarnientovial, la reducción de la contaminación yun mejor ordenamiento del uso del suelo.

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La ciudad de México.La busqueda de una integración

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Dolores Cruz Zárate

Antecedentes

Siendo la zona metropolitana de la ciu­dad de México el área más poblada delpaís, los problemas afrontados en su pro­ceso de urbanización hansido complejos.A pesar de que a través del tiempo hanexistido diversos instrumentos planifica­dores que han intentado controlar yorientar este proceso, no es sino hasta ladécada de los 70 que la planeación seinstitucionaliza y se sistematiza no singrandes problemas que aún persisten.

El desbordamiento de la mancha ur­bana hacia el Estado de México y hacialos de Hidalgo y Morelos más reciente­mente ha ocasionado que los instrumen­tos normativos elaborados para elDistrito Federal sean insuficientes.

La necesidad de una visión global delproblema y una coordinación federal­interestatal e intcrmunicipal han sido elobjetivo dc organismos que por diferen­tes razones han tenido resultados limita­dos. Tal es el caso de la Comisión deConurbación de la Región Centro creada

a finales de los 70 yyadesaparecida, o delPrograma de Desarrollo de la ZonaMetropolitana de la Ciudad de México yde la Región Centro elaborado por losgobiernos federal y estatales de Hidalgo,México, Morelos, Puebla, Querétaro yTlaxcala,

. En la actualidad una visión de con­junto y la coordinación intergubernamen­tal son condiciónsine qua non paratratarde incidir en el futuro de nuestra granmegalópolis. Los problemas se presentancada vez con mayor agudeza y su soluciónse torna una cuestión de prioridad na­cional y no sólo dc incumbencia metro­politana.

Los intentos de desconcentración y dedescentralización forman parte de unaconcepción nacional de desarrollo re­gional, problema que también abordaré.

Diagnóstico y problemática

Durante el proceso de desarrollo de unaregión existen transformaciones que seadvierten con claridad por ser cuantitati-

88 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

vamente significativas y otras que por sercualitativas necesitan largos periodos osituaciones extremas para aquilatarse.Generalmente estas últimas requieren demás de una generación para poder adver­tirse. Por lo cual las políticas y estrategiasutilizadas para inducir e! desarrollo sólopermiten su cabal comprensión o verifica­ción en plazos medios o largos.

El proceso estará comprendido por lasuma del desenvolvimiento de todos losactores sociales, quienes son las fuerzasque incidirán de formas distintas en latransformación de las regiones.

Así las políticas yestrategias y la formaen que afecten a los distintos actores so­ciales van a generar reacciones en pro delproceso de desarrollo general, o en contradel mismo cuando sus intereses sean afec­tados. El proceso de desarrollo generalestá influido y determinado por múltiplesprocesos menores. Entre éstos destacanlos procesos de evolución del Estado, deevolución material de la ciudad, de evolu­ción social real.

El Estado por medio de leyes, normas,políticas, estrategias, instrumentos y me­canismos deberá lograr una estructurainstitucional y de gobierno que le permitael control de la parte medular del procesode desarrollo de una región o del país.Lo anterior requiere conocimiento delobjeto a transformar; el instrumento másimportante, en el sentido de anticiparse yevitar quedarse a la zaga en el proceso dedesarrollo, es la planificación.

La sociedad, por la complejidad quepresenta en una aglomeración urbanaenorme, se transforma aceleradamente,día a día cada avance científico, técnico,cultural, etcétera, induce infinidad de

cambios que a su vez provocan una reac­ción en cadena de transformacionescuantitativamente pequeñas pero con­tinuas; las cuales en un tiempo determi­nado provocan transformacionescualitativas.

La vinculación entre medios de desa­rrollo y espacios de desarrollo deben co­rresponder a una concepción dedesarrollo real y propiciar una dis­tribución acorde a las necesidades de lapoblación.

Lo anterior nos lleva a concebir unaestructura de la vida urbana que equilibrela función económica de la ciudad y sufunción como habitat de la sociedad.

En laestructuración de lavidaurbana,se deben contar con unidades territoria­les mínimas para instrumentar las políti­cas, que además cumplan condiciones deelasticidad por lo que respecta a ladinámica de la vida urbana o evoluciónsocial. Estas unidades, sustento de accio­nes de! Estado y de la sociedad, no permi­tirán la impunidad y e! anonimato.

La estructuración de la vida urbanadeberá considerar como principales ele­mentos de diagnóstico:

1. El proceso de evolución social.

2. El proceso de evolución del Estado,por medio del proceso de evoluciónde la planificación.

3. El proceso de evolución material dela metrópoli.

Con el fin de explicar la formación dela gran metrópoli es menester indicarbrevemente la forma en que la evoluciónsocial y del Estado la han determinado.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 89

El proceso de evoluciónsocial

Este proceso es dinámico y los cambiosgeneracionales casi siempre muestran suevolución. A partir de los sesenta se ob­serva un cambio en la sociedad, el cualseacentúa con la crisis y origina movimien­tos sociales urbanos que permanecen enlos setenta. En los ochenta los factorescomo los sismos, la crisis económica, lacontaminación, evidencian lo lento delproceso de planificación con respecto alcrecimiento de la ciudad y coadyuvan a laaceleración de la evolución social.

El proceso de la evolucióndel Estado

Esta evolución, en lo que corresponde ala formación de la metrópoli, está deter­minada por la existencia de leyes, normas,planes y disposiciones que se anticipen ala anarquía en su crecimiento. En estesentido el proceso de planificación hasido lento.

Con el impulso que se dio en los últi­mos años al proyecto económico, la su­perficie urbano-regional de la zonametropolitana de la ciudad de México y laregión centro se integraron como unespacio productivo. A la vez, este territo­rio central del país, se convirtió en unlugar de mayor predominio y su con­siguiente influencia en los demás aspec­tos sociales, fue más allá de las fronterasnacionales.

La región centro del país, además,como uno de los asentamientos humanosmás poblados del mundo, fracturó el con­cepto epistemológico de región, debido a

que, por un lado, variasregiones y cuen­cas hidrológicassurten de agua, insumasenergéticos, alimentos, etcétera, a estasuperficie del país y, por el otro, la con­taminación que surge de esta gran con­centración poblacional está deteriorandoregiones contiguas hasta llegar al Golfode México como lugar final de losdesechos, principalmente líquidos, pro­venientes de la Cuenca de México.

La región centro del país está com­puesta por los siguientes estados: México,Querétaro, Hidalgo, TIaxcala, Puebla,Morelos y por el Distrito Federal; com­prenden aproximadamente una superfi­cie de 116 mil km2

, con una población de27 millones de habitantes. La ZMCM in­cluye 17municipios del Estado de Méxicoylas 16 delegaciones del Distrito Federal,esta conurbación física y económicaabarca aproximadamente 1,883 kilóme­tros.

La ZMCM cuenta en la actualidad con16 millones de habitantes, de los cuales60% viven en el Distrito Federal ye140%en el Estado de México, aproximada­mente una tercera parte del total del país.

La ZMCM en su conjunto concentra el34% del P!B nacional, el 56% de los em­pleos fabriles, el 40% de los empleos delsector comercio y el 32% de los em­pleados públicos federales; en númerosabsolutos, en la zona metropolitana lapoblación económicamente activa es de 5millones 115 mil 745 personas, y repre­senta el 46% de la población de 12 años ymás. Tenían empleo en 1990 4 millones975 mil 780. En general la PEA por sectorde actividad en los municipios metropoli­tanos se encuentra distribuida de lasiguiente forma: 1.20% sector primario,40.37% en el sector secundario y 50.43%sector terciario.

90 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

En cuanto a los ingresos el grupo másnumeroso, el 62%, tiene percepciones deOa 2 salarios mínimos; el grupo entre 2 y3 salarios mínimos representa el 26% yel12% restante percibe 3 más.

La Cuenca de México, que por su lo­calización y recursos abundantes permi­tió el crecimiento de la metrópoli,presenta estados críticos en lo que a con­taminación atmosférica y disponibilidadde agua se refiere. Adicionalmente, lossismos de 1985 nuevamente pusieron demanifiesto la inestabilidad del subsuelo ysus efectos en las edificaciones.

El suministro de agua potable es de 64m'ls provenientes de 44 del subsuelo, 7del Sistema Lerma, 12 del SistemaCutzamala y I de los aprovechamientossuperficiales. La dotación actual es de 170litros por habitante por día.

En cuanto al drenaje se tiene una co­bertura de un 80% en el Distrito Federaly un 70% en los municipios conurbados.

La estructura vial de la zona metro­politana es radial, ya que el crecimientourbano ha tenido lugar a lo largo de lascarreteras federales que la comunica conQuerétaro, Pachuca, Cuernavaca, Tolucay Puebla. Esta estructura cada vez re­sponde menos a las necesidades de comu­nicación; este problema se acentúa por lafalta de continuidad de muchas vías pri­marias hacia el Estado de México, lo queprovoca embotellamientos en los límites.

En la zona metropolitana se generan22.3 millones de viajes/persona/día; el81% es atendido por el transporte colec­tivo y el 19% por vehículos particulares;más del 60% de estos viajes son por mo­tivos de trabajo. El transporte públicocarece de integración de los sistemas enoperación y de las tarifas y no existe un

criterio uniforme en cuanto a reglamen­tos y leyes.

Degeneran en la ZMCM actualmente16 mil toneladas de basura y la coberturaes de alrededor del 80%, quedando 20%restante sin recolección ni disposición fi­nal; existen en la actualidad sólo 13 tirad­eros.

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Cuando la ciudad iba a llegar al millón dehabitantes alrededor del año 1930 sedecía que "Una ciudad de un millón esdemasiado grande y no sería posibleatender una población de este tamaño", alpaso de los años cuando creció aún másse repitió lo mismo; el hecho es que yatiene alrededor de 8 millones y no sóloeso sino que ya desde hace varios años esuna zona metropolitana.

Desde mi punto de vista no es eltamaño de ciudad en sí el problema, sínocómo está organizado el espacio en queesa población se asienta. El crecimientourbano está dado por las condicioneseconómicas, sociales y políticas que de­terminan y permiten que un país, comoéste se desarrolle; por lo que no se debeesperar el efecto sino preverlo y adelantarmedias para estructurarlo.

Posteriormente he de señalar algunaspropuestas de estructuración, tomandoen cuenta la superficie de la Cuenca deMéxico, con la vulnerabilidad que tiene eltipo de terreno que está ocupando unapoblación cada día más grande ypor tantoconflictiva, esto no sólo implica afrontarel nuevo problema, sino otro más grave yen condiciones de mayor vulnerabilidadresultado de la acumulación de cadanuevo crecimiento sobre el anterior.

REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 91

Estas propuestas son a sabiendas deque, por ejemplo, actualmente el aguaproviene de fuentes lejanas -200kilómetros- y además es preciso elevadaa más de 2 mil metros sobre nivel del mar.También se realizan gigantescas obraspara sacar las aguas servidas y pluviales.

Antes de exponerlas es preciso remi­tirse nuevamente a las últimascifrascen­sales, ya que demuestran que elfenómeno tiende a adquirir una dimen­sión más grande: una megalopolización.El crecimiento que anteriormente re­conocia como único centro a la ciudad deMéxico tiende ya a expandirse a la regióncentral, afectando por tanto a otras zonasmetropolitana: la de Cuernavaca, la deToluca, las de Puebla y TIaxcala y la deQuerétaro, por lo cual se espera una uni­dad funcional en toda esta enorme regióncentral del país.

Si esto es así, es indispensable adelan­tarse al fenómeno y ocupar estos espaciosno para evitar que sean ocupados por lapoblación de escasos recursos, sino pre­cisamente para que los ocupe, pero conmejores condiciones, esto es previendoen qué lugares, con qué infraestructura ycon qué mecanismos de localización, amodo de que el asentamiento resultemenos desfavorable y que la atención dela gente genere cada día menos proble­mas para el gobierno y se produzca unaocupación del espacio central más razo­nable para todos.

Esto que parece obvio no se está lle­vando a cabo. Y en vez de que se esténgenerando o planificando las reservas te­rritoriales en los lugares donde es evi­dente que habrá este tipo decrecimientos, se están fortaleciendo losprograma, de regularización hasta con­vertirlos en bandera política, prome­tiendo aSÍ, regularizaciones en miles de

casos que estimulan y propician la multi­plicación de la irregularidad. Lo plan­teado anteriormente no es la solución;sería suicida seguir alentando la irregu­laridad para atenderla posteriormente acostos cada día más altos.

Es común escuchar posiciones oficia­lesde representantes de losestados próxi­mos al Distrito Federal que pretendenmantenerla escalade sus ciudades o con­servarlas en su ámbitoprovinciano.

Reconozco que hay, sin embargo, al­gunas medidas que se están tomando ypor lo tanto obedecen a una visión másamplia y por lo mismo me parecen bienorientadas, pero que lamentablemente, ylo hemos escuchado en las jornadas dctrabajo realizadas en los diferentes esta­dos de la región centro, se están dando sincoordinación. Por ejemplo, la Secretaríade Comunicaciones y Transportes estátrabajando seriamente en la estruc­turación de un sistema metropolitano quepueda permitir la creación de nuevosespacios de desarrollo comunicados poruna vía de transporte rápido, electrifi­cado, o por lo menos con vía exclusiva. Lolamentable es la falta de coordinación yque no se haya logrado hasta el momentotener un proyecto sancionado, coordi­nado, donde las autoridades de los esta­dos yde la federación acuerden los rasgoselementales para el crecimiento de lametrópoli; es decir, la garantía de contarcon las reservas territoriales adecuadas,que sean legales, de disponer del apoyode las distintas instancias administrativasy operativas para complementar tal de­sarrollo -que haya escuelas, centros deacopio, hospitales, comercios, actividadesproductivas-e- y que los habitantes cuen­ten con espacios concretos donde cons­truir su vivienda, pero en lugaresapropiados y previstos, de tal manera que

92 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

dicho desarrollo, con la participación dela población, sea estructurado y sobretodo coordinado.

Hacer las cosas a espaldas de la gentelas hace sospechosas y permite imaginarque hay malos manejos en la adquisiciónde las tierras o en la ubicación de la in­fraestructura, pero también implica,creoyo, suponer que la población no está ca­pacitada para participar en estos proce­sos.

Sería lamentable que un proceso quepudiera ofrecer soluciones a fondo a laexpansión de la megalópolis nuevamentegenera oferta de terrenos fuera del al­cance económico de la gente necesitada,continuando el círculo vicioso de lairregularidad. Lo anteriormente ex­puesto significa tener conciencia de queexiste un solo y mismo fenómeno querebasa la Cuenca de México y que portanto exige estrategia que le permita de­sarrollarse. Tiene que existir un mecan­ismo que permita concentrar los interesesque coinciden en toda esta enormemegalópolisy tomar ciertas decisionesdeestrategia futura para garantizar su desa­rrollo.

Por tanto debe ser una ciudad de­mocrática, donde sea mayor la partici­pación ciudadana en los asuntos queatañen a su desarrollo, donde la respon­sabilidad pública sea más grande, asícomo la conciencia ciudadana yla capaci­dad para la convivencia en el ámbito ur­bano, en donde la ciudad recupere suescala humana con una extensión estruc­turada orgánicamente, en espacioscerca­nos y accesibles,donde los ciudadanos seidentifiquen, lo que posibilita la vida delos barrios, el interés y el compromiso departicipación.

También que la ciudad en su ocu­pación de nuevos territorios pueda res­ponder en mejores términos a unasituación de emergencia; la expansiónmegalopolitana tiene que ser muy cui­dadosa de dónde y cómo ubicarse, ya queen la medida que haya una menor acumu­lación continua y la población por venirocupe espacios donde los fenómenosnaturales tengan menor probabilidad deincidencia, se tendría en la ciudad un fun­cionamiento que facilitará la convivenciacon el medio ambiente, para que los des­plazamientos y la necesidad del trans­porte automotor sean menores y endonde también las funciones industrialessean reguladas y correctamente locali­zadas, así se tendría una conservación dela naturaleza en términos de uso yaprovechamiento productivo.

Esta gran ciudad para el bienestar dela población debe resultar agradable paravivir; no basta que la ciudad sea suficienteeconómicamente, está estructurada, pro­porcionada, equilibrada, libre de con­taminación, etcétera, sino que tambiéntiene que ser estéticamente agradable.Necesita permitir que sus habitantes re­conozcan los vestigios históricos, asícomo también la importancia de ciertoselementos que estructuran el espaciopara que otorquen una sensación de tran­quilidad y dispongan de algunas áreas endonde la gente se pueda recrear ycultivar.

Por último, puntualizando algunaspropuestas:

• Que la sociedad tome conciencia yevolucione influida por los procesoseconómicos, políticos y sociales.

• Realizar una verdadera planificaciónintegral de la región centro, con lasadecuaciones políticas y administrati­vas del Estado mexicano,para garanti-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 93

zar que la estructura urbana permita eldesarrollo social.

• Que para lograr la permanencia deuna megalópolis en equilibrio con sumedio ambiente se cambie el patrón dedesarrollo depredador de los recursosnaturales y de los ecosistemas.

Para el gobierno, la administración y elcontrol de una metrópoli deberá consi­derarse un sistema que coordine al Dis­trito Federal y los estados de la regióncentro con politicas globales o específi­cas, según el problema, aspecto o ámbitoen cuestión. Lo que obligará a fortalecerel pacto federal y a permitir el municipiolibre.

• Que las obras de infraestructura yequipamiento se den a nivel regional,de manera que los desplazamientossean más rápidos y que permitan satis­facer plenamente la demanda en vir­tud de su eficiencia.

• La política en materia urbana debeevitar la excesiva metropolización ypropiciar la integración plena del me­dio rural disperso. Recordemos quefrente a las cuatro o cinco concentra­ciones urbanas del país, hay alrededorde 100 mil pequeñas poblaciones dis­persas.

• Reorientar las corrientes migratoriaspara fortalecer a las ciudades medias eintegrar un sistema nacional quetienda a un desarrollo regional másequilibrado y equitativo. En el marcode la descentralización, actuemos so­bre las regiones generadoras de mi­grantes. Demos la oportunidad a esosmigrantes de permanecer en sus regio­nes o establecerse en ciudades inter­medias.

• Debemos trabajar en la descentrali­zación administrativa y también re­conocer la concesión de servicios aparticulares o al sector social, para su­mar a la sociedad al esfuerzo público.

El costo financiero de la infraestruc-tura y los servicios públicos, hay que re­conocerlo, se incrementa geomé­tricamentc en la medida que se extiendede manera anárquica la mancha urbana.Es indispensable, por ello, abarcar laproblemática metropolitana tambiéndesde la perspectiva financiera, encontrarmecanismos de financiamiento urbanocobrando los servicios urbanos por sucosto, pero también con tarifas diferen­ciales que reconozcan diferentes nivelesde ingresos, y revisar la politica de sub­sidios, particularmente en la capital de laRepública, que genera un enorme mal­estar en el resto de las ciudades del país.

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Reforma jurídica e impartición de justiciapor la administración pública en el

Distrito Federal

Federico Escobedo Miramorues

La sociedad y el Estado para coexistirprecisan de la existencia de un ordenpúblico obligatorio cuyos elementos fun­damentales son la justicia y la seguridad,con atención a las mínimasde bienestar,que en una vinculación relacional y res­tauradora del equilibrio social se comple­mentan y expresan objetivamente en lanormajurídica.

Así, a la equidad se le concibe como lajusticia individualizada yla seguridad des­borda la simple postura subjetiva y par­ticular para convertirse en cuestiónpolítica que acepta como premisa de ac­tuación el riesgo que la inestabilidad delorden jurídico ocasiona en la inestabili­dad social.

Estas consideraciones llevana realizaresta exposición no bajoel esquema tradi­cional de acciones de impartición de jus­ticia, que presuponen la existenciade unconflicto para ser dirimido por institucio­nes con funciones materialmente jurisdic­cionalcs, sino en el campo que orgánica yfuncionalmente incumbe al poder ejecu­tivo y que en la presente administraciónhan reportadoavances significativos.

Aquí hablaremos de la impostergablenecesidad de redefinir y revitalizar unareforma jurídico-administrativa queasegure la impartición de justicia paratodos los habitantes en su vida cotidiana.

Una reforma así concebida obliga abuscar el principio de impartición de jus­ticia en el proceso legislativo y en el ám­bito reglamentario del poder ejecutivo yde la Asamblea de Representantes delDistrito Federal.

Lo anterior también supone reconoceralgunos de los obstáculos para la nadafácil tarea de encontrarla armoníaentrejusticia y seguridad.

Los obstáculos v deficiencias en elsistema normativo en el Distrito Federalsaltan a la vista:

J. Dispersión y multiplicidad de orde­namientos juridicos que dificultansu conocimiento y por lo mismo sucumplimiento.

2. Sistemas complejos y formalistascon tecnicismos excesivos que de­moran la impartición de justicia,mantienen en el deber sersu procu-

96 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

3.

4.

5.

6.

ración expedita y atentan los prin­cipios básicos de economía, celeri­dad y eficiencia.

Procedimientos ynormas por lo ge­neral desconocidos por los habitan­tes, por una deficiente publicacióny difusión de los ordenamientosjurídicos.

Anacronismos en leyesy reglamen­tos que no responden a las exigen­cias contemporáneas de la sociedaden aspectos tan dinámicos como elderecho urbanístico, el transportede pasajeros y carga, tránsito, es­tablecimientos mercantiles, anun­cios, que a la luz de su desfase en eltiempo ocasionan que el acto ad­ministrativo, como aplicaciónde lasnormas jurídicas, se confunda conla voluntad de quien lo dicta y seencamine hacia el subjetivismojurídico.

Existencia de tantos procedimien­tos administrativos como leyesy re­glamentos, que derivan en lanecesidad de consultar, por el ciu­dadano yel propio servidor público,cada componente del sistema nor­mativo conformado por leyes, re­glamentos, decretos, acuerdos,órdenes circulares, manuales, ins­tructivos.

Persistenciade instancias y decisio­nes centralizadoras, que si bien hansido abatidas gradualmente con lasdisposiciones dictadas sobre simpli­ficación administrativa, siguen mo­tivando no sólo el desaprove­chamiento del órgano delegacionalcomo vinculación entre autoridad ycomunidad, sino indiferencia frentea la realización de la justicia.

Contra esos obstáculos hay que seguiractuando especialmente en el DistritoFederal que representa un caso muy par­ticular por las dimensiones de los proble­mas acumulados.

En la antesala del siglo XXI, asegurar alos habitantes de la capital mejores con­diciones de calidad de vida en aspectos deecología, salud, educación, vivienda,seguridad, empleo y servicios públicos,requerirá de una estructura jurídica aptapara realizar en su aplicación el plenoalcance de la justicia que deriva de laacción misma de gobierno, al efecto sedebe:

a) Revertir la tendencia de dispersióny multiplicidad de ordenamientos me­diante su codificación para sintetizar yunificar objetivos y valores, comenzandopor la legislación sobre el desarrollo ur­bano, cuyo alcance ya no circunscribe a ladeterminación de usos, destinos y reser­vas de suelo, sino que abarca rubros tanimportantes como la estructura vial y elsistema de transporte, regularización te­rritorial, vivienda y concesiones. Unproyecto de Código Urbano elaboradopor el gobierno del Distrito Federal po­drá representar un punto de partida en elcamino hacia la realización del viejoanhelo de codificar los procedimientosadministrativos e inclusive la instauraciónde un solo recurso, con delimitaciónpre­cisade susetapasprocesales,como mediode defensa ante cualquier acción de go­bierno.

Nadie desconoce que el pro­cedimiento administrativo significa ga­rantía jurídica de los derechos de losadministrados.

b) Simplificar los ordenamientos jurídi­cos para evitar la arbitrariedad y que pre-

REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 97

vean qué corresponde hacer a la autori­dad y qué al gobernado.

e) Instrumentar programas permanentesen la televisión, radio y medios impresosde difusión, especialmente durante losperiodos de sesiones del Congreso yde laAsamblea de Representantes, con el ob­jeto de difundir los ordenamientos de unamaneraextensay completa, sin recurrir ala síntesis que incumple tal objetivo.

En esta época moderna debedesecharse el principio de que la ignoran­cia de las leyes no excusa su cum­plimiento; no es suficiente la sola difusiónen el Diario Oficial de la Federación.

En ningún otro rubro tiene el Estadouna más delicada tarea y deber de infor­mar que tratándose de difusión delsistema normativo, porque su observan­cia en la primera fase en que no entra lacoerción del orden jurídico,derivade suconocimiento y constituye el apoyo indis­pensable para la estabilidad social.

d) Persistir en la actualización del sistemajurídico en el Distrito Federal y pugnarpor una verdadera Ley Orgánica de estaentidad federativa y una nueva Ley deExpropiación.

Que la primera, si bien referida pre­ponderantemente al Departamento, tam­bién emprenda:

i) Las bases de organización de laadministración pública.

ii) Los medios para la descentrali­zación y desconcentración de la ad­ministración.

iii) Las bases de colaboración nece­sarias para el ejercicio de lasatribuciones del Departamento delDistrito Federal y de la Asambleade Representantes.

La necesidad de contarcon una nuevaLey de Expropiación (la vigente data de1936), se pone de manifiesto ante la ur­gencia de regular los mecanismos ex­propiatorios como forma de adquisiciónde suelo; pocos actos administrativoscomo éste contienen una aplicación dejusticia o de injusticia para la sociedad engeneral y para los particulares afectados.A la luz de las experiencias obtenidasdeben expedirse normas que impidan ladilación del procedimiento, incompatiblecon las exigencias del desarrollo; asi­mismo, urge revisar el punto más difícilde ese proceso: la fijación de los valores asatisfacer a los propietarios afectados yanalizar y decidir cuál es justo y viableentre el precio de mercado existente, eldel valor fiscal o los valores preestableci­dos para la ciudad.

En materia reglamentaria debe serprioritario su actualización y unificación,como parte del proceso de codificación,de manera que se sistematicen aten­diendo a las materias que comprendan loscódigos a reglamentar.

Revisar el marco jurídico del DistritoFederal y abrogar expresamente loscuer­pos normativos y disposiciones adminis­trativas anacrónicas y las que no tenganninguna aplicación, las obsoletas, tal ycomo ya lo ha venido haciendo la Asam­blea de Representantes.

Identificar en la estructura orgánicadel Departamento del Distrito Federal,en su calidad de órgano de gobierno, lasunidades cuyas funciones se expresan ne­cesariamente en un acto administrativode autoridad con una implicación total derealización material de justicia, a efectode elevar la calidad profesional con elindispensable estímulo de una remu­neración acorde con la responsabilidadde la función.

98 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

En la pasada administración hubo unimportante avance para los integrantes delos tribunales de justicia; debe el Estadoextenderlo bajo la convicción de que lafunción administrativa, en la medida desu correcto desempeño, implica una ver­dadera prevención de conflictos.

Acentuar los procesos de desconcen­tración hacia las delegaciones con el ob­jeto de que las funciones se lleven a caboy resuelvan en los lugares en que se re­quieren para garantizar oportunidad enla toma de decisiones.

Persistir en el fomento de la partici­pación ciudadana y la vinculación de ésta

. con su delegación y con la Asamblea deRepresentantes dotada de funciones nor­mativas, de supervisión en el ejerciciopresupuestal y de gestoría y promoción.

La comunidad exigirá mucho de ella,pero en la misma medida confiará enella, aportando sus ideas, proyectos ycomportamiento. Es ésta una oportuni­dad para que los capitalinos demos vida alos bandos, ordenanzas y reglamentosque habrán de regir nuestra conducta; losque ahora dejan de participar quemañana no clamen por la desobedienciade normas que no supieron o no quisieronconformar.

Como lo ha expresado el PresidenteSalinas, las leyes de nada sirven si no secumplen. Tal advertencia supone que elcumplimiento exige mejores leyes, cono­cimiento de éstas y sobre todo una acti­tud y comportamiento con convicción dela comunidad.

Planeación urbana.Planeación económico-esp_a_ci_a_l__

Ligia González García de Alba

Introducción

La planeación urbana en el mundo con­temporáneo es una tarea compleja querequiere de una visión integral de losfenómenos que motivan el crecimientourbano. Elproceso de plancación debecomprender, además de la sola dis­tribución física del espacio, los aspectoseconómicos, sociales y culturales que segeneran en el ámbito urbano y que tienenalguna incidencia en el crecimiento de lasciudades.

Son varias las disciplinas del cono­cimiento que aportan valiosos elementosde análisis que deben ser consideradaspor el planificador urbano, por ejemplo,la sociología, la geografía, la ciencia ad­ministrativa y el derecho. Una de las dis­ciplinas con mayores aportaciones alanálisis urbano es la economia. El econo­mista proyecta, sobre el fenómeno ur­bano, la problemática de las relaciones demercado de la sociedad moderna capita­lista. En México, frente al campo la ciu­dad aparece como un lugar económico

privilegiado, capaz de ordenar bajo cier­tos costos económicos las múltiples ac­tividades y objetivos que se esfuerzan poralcanzar los agentes económicos queviven en ella.

El enfoque económico del crecimientourbano requiere necesariamente elanálisis del valor del suelo. Al respecto,son múltiples los factores que intervienenen la determinación de su valor, el másimportante, desde el punto de vistaeconómico es la competencia entre losusuarios potenciales de este bien, en estesentido, cabe destacar la participación delsector público en la regulación de esteproceso y en la determinación del valorde este bien tan especial.

En el desarrollo de este trabajo, setratará de explicar la importancia deplanificar el ordenamiento y el cre­cimiento de las ciudades contemporáneastomando en cuenta criterios económicosespaciales. Particular énfasis se dará alfactor suelo urbano y a la función delsector público dentro del proceso de laplaneación urbana en el manejo del suelo.

lOO GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

Característicasde la urbanización

contemporánea

En el mundo contemporáneo, la ciudadse ha convertido en el centro del sistemaeconómico en donde se concentran todotipo de actividades de la sociedad, entreotras, las religiosas, sociales,políticas, ad­ministrativas, de recreacióny laborales.

En un contexto de acelerada urbani­zación del espacio, durante la época de larevolución industrial y, en forma más no­toria, durante el presente siglo, en casitodos los países del mundo se ha regis­trado una rápida transformación. Mien­tras que la población mundial aumentabael doble entre 1900 y 1950, la poblaciónurbana de las ciudades de más de 20,000habitantes crecía en el mismo tiempo enun 240 por ciento, o sea casi cinco vecesmás, y este ritmo sigue aún acelerándoseen la mayoría de los países desde el fin dela segunda guerra mundial.!

La urbanización acelerada hace supo­ner que para el año 2050 las nueve déci­mas partes de los habitantes del planetavivirán en ciudades, asimismo, sus ac­tividades económicas representarán unaproporción cada vez mayor del PIB entodos los países, por lo que la produc­tividad de la economía urbana tendrá unamarcada influencia en el crecimientoeconómico. La economía del mañana noserá ni la economía agraria ni, incluso, laeconomía industrial, será esencialmentela economía de los grandes conjuntos ur­banos.2

Ahora bien, no existe una sola explica­ción universal para el crecimiento ur­bano. Este es un proceso complicado condiversas causas interrelacionadas. El pa­trónde relacionesvaríaentre áreay área,de tal manera que aquellas que puedenser muy significativas en un área, no losean tanto en otra. Algunas de las disci­plinas que explican ampliamente esteproceso son: la política, el derecho, lasociología, la ciencia administrativa y laeconomía.

Mientras que la política analiza lasrelaciones del poder, el orden y las cos­tumbres; el derecho se encarga de definirel conjunto de principios y reglas a queestán sometidas las relaciones humanas;la sociología estudialos fenómenos socia­les; la ciencia administrativa se encargade estudiar las normas reguladoras de laadministración pública; y la economía serefiere a la administración ordenada delos bienes y las actividades de una colec­tividad social en lo que concierne a laproducción y el consumo.

En cuanto al derecho y la ciencia ad­ministrativa, el urbanismo ha dado lugara legislaciones y reglamentaciones par­ticularmente abundantes en la mayorparte de los países. En derecho adminis­trativo la ordenación urbana es fuente deinnumerables textos que se refieren a losplanes y programas urbanos, la reno­vación urbana, el permiso de construc­ción, el modo de ocupación del suelo, lasorganizaciones comunitarias, la políticade reservas territoriales, la municipali­zación del suelo, etcétera.

El aspecto financiero de los problemasurbanos no es menos importante. Una de

Derycke, Pierre-Henry, La economía urbana, Colección Nuevo Urbanismo, núm. 3, Instituto deAdministración Local, Madrid, 1971, p.16.

2 Ibídem, p.S.

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las dificultades principales en esta mate­ria se refiere a la repartición de los po­deres financieros entre los diferentesórdenes de gobierno, federal, estatal ymunicipal sobre el territorio urbano, loque complica singularmente el problemadel financiamiento del crecimiento ur­bano.

La sociología y la ciencia política, porsu parte, analizan las intervenciones delpoder público en la ordenación urbanatomando en cuenta, por ejemplo, las rela­ciones que se establecen entre las autori­dades municipales, los consejos decolaboración ciudadana o bien, el gradode descentralización y autonomía de losmunicipios en materia de planeación ur­bana.

La ciudad desde el puntode vista económico

Sin menospreciar las aportaciones de lasdisciplinas mencionadas, cabe destacar elpapel de las aportaciones que la cienciaeconómica introduce en el análisis de losfenómenos urbanos.

El economista proyecta, sobre elfenómeno urbano, la problemática de laciencia económica, que se refiere al de laescasez o abundancia. Frente a la escasez,la ciudad aparece como un sitio privile­giado, capaz de permitir el desarrollo or­denado de los múltiples objetivos que seesfuerzan por alcanzar en ella los agenteseconómicos y sociales que viven y se en­cuentranen la misma.

Bajo la perspectiva económica, elritmo del crecimiento urbano depende dela oferta y la demanda de los bienes quese producen en el ámbito urbano. En estesentido el crecimiento urbano es determi-

nado, en primer lugar, por la elasticidadde la demanda interna de los productosdel área urbana, junto con el efecto de loscompetidores en el mercado y con el de­sarrollo de sustitutos, así como por eltamaño y la capacidad de su área de influ­encia paragenerardemandaparalas fun­ciones centrales.

En segundo lugar, el crecimiento de­pende del ritmo natural del crecimientode los factores de producción oferta, máslos efectos de las economías externas y laactividad del sector público.

Así como existen diversos factores quemotivan el crecimiento urbano existenotros que los limitan. Estas limitan tesoperan tanto en los mecanismos del mer­cado privado, como en las actividades delsectorpúblico,yen algunoscasos influyenen el intento de lograr mayores tasas decrecimiento urbano. Algunos de estosfactores limitantes son: la oferta de manode obra y de capital, la infraestructuraindustrial, la infraestructura y el equi­pamientourbano, asícomo laseconomíasexternas y las limitantes físico-espaciales.

En relación con la oferta de manode obra el desarrollo de una ciudad sepuede ver limitado por la dificultadde extender oportunamente la oferta demano de obra, o bien de generar la capaci­tación necesariaparael nuevo desarrolloindustrial.

Por su parte, el flujo de capital, par­ticularmente dinero, es una limitante re­lativamente menor para el desarrollolocal debido a que el flujo del capitalfinanciero tiene gran movilidad en térmi­nos geográficos. Sin embargo, puedehaber distorsiones en varias partes delpaís,como en el caso de México, en dondeel mercado de capital nacional está domi-

102 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

nado por la zona metropolitana de la ciu­dad de México.

La infraestructura industrial es uno delos factores más importantes quc deter­minan el crecimiento de una ciudad.

En el contexto nacional la localizaciónde esta infraestructura, en algunos paísescomo México, se concentra sólo en algu­nas regiones provocando graves dese­quilibrios regionales. En el contextourbano, cuando una área está dominadapor una industria única, es poco probableque genere economías externas suficien­tes para competir con industrias nuevasen expansión en otras regiones del país,que ofrecen infraestructura más favo­rable. Esto significa que el proceso decrecimiento no es homogéneo, sino queconsiste de áreasdiferencialesque crecena ritmos distintos en tiempos diferentes.

En México la actividad industrial, en­tre otras, se concentraen lasregiones queconforman la franja central yen especialen la zona metropolitana de la ciudad deMéxico, mientras que el sur y el sureste,que se caracteriza por un bajo grado deintegración y una economía poco diversi­ficada, la industria, presenta un bajogrado de desarrollo.

Sin la iniciativa de la planeación pú­blica es probable que una área urbanapequeña crezca relativamente lento hastaque haya acumulado una variedad de in­dustrias que generen, de manera con­junta, economías externas suficientespara atraer nuevas industrias. Por lo tantohay un periodo de crecimiento seguido deun periodo de "despegue" haciauno 3UtO­

suficiente de crecimiento rápido.

Algunas área, urbanas nunca puedenalcanzar la etapa de "despegue"y perma­necer relativamente pequeñas y sin podergenerar economías externas. Este es tam-

bién el caso de aquellas regiones que hantenido un fuerte desarrollo en una solarama industrial exportadora (carbón,construcción de trenes o barcos, etcé­tera), en ellas no se propicia el desarrollode economías externas que fomenten laatracción de nuevas industrias

Por otra parte, así como el gastopúblico destinado a la construcción deinfraestructura social puede elevar elritmo de crecimiento urbano, los desa­justes de este sector, como por ejemplo enla dotación de vivienda,vialidad o educa­ción, se convierten en una limitante, yaque desalentarán industrias y obstaculi­zarán el desarrollo.

Así como el tamaño de una localidadpuede ofrecer ventajas para la locali­zación de las actividades económicas pormedio de economías externas o de escala,también puede llegar a un punto tal enque la congestión y el tráfico reduzcan lasventajas.

Desde un punto de vista económico,este problema es consecuencia de la faltade un dispositivo eficiente que prevea lasconsecuencias del crecimiento físico delas ciudades. Por ejemplo, una localidadcuya expansión se realiza sin control pro­voca que, en determinado momento, lainfraestructura que provee el sectorpúblico se utilice a un nivel mayor deldeseable desde un punto de vistaeconómico, además, nuevos usuariosgeneran costos en los usuarios existenteshasta tal punto que rebasan sus propiosbeneficios.

Finalmente, en términos de Iimitantes,la expansión de algunas áreas urbanas seencuentra restringida por barreras físicascomo el mar, barrancas, etcétera. En estasituación se da una tendencia a elevar losedificios,a fomentar una mayor densidad

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de ocupación del suelo y a aumentar elvalor del suelo; las ciudades japonesascomo Tokio y Osaka son ejemplo de esto.

El crecimiento urbano es producto demúltiples factores interrelacionados, porlo tanto, la planeación urbana es un pro­ceso complejo, que debe considerar enforma integral todos aquellos aspectosque inciden en el crecimiento de las ciu­dades.

Planeación del crecimientode las ciudades

Bajo el enfoque económico la planeaciónde las ciudades debe considerar lossiguientes fundamentos. La sociedad seorganiza en sistemas económicos para en­frentar los problemas de selección dentrode una oferta limitada de servicios, poresta razón es determinante la forma departicipación del Estado. En este sentido,los sistemas económicos pueden variar,algunos de ellos pueden estar limitadospor gobiernos centrales y otros estaránbasados en deseos individuales regidospor la ley. Estos extremos son difíciles deencontrar y la mayoría de las sociedadestienen sistemas económicos dentro deesos extremos.

La plancación física está determinadapor sistemas económicos estrechamenterelacionados con el sistema de mercado.'Además del poder de la maquinariapolítica, dentro del proceso de la toma dedecisiones, el análisis económico ofreceuna explicación parcial del proceso deplaneación, pero con ideas y técnicas im-

portantes cuyas razones son difíciles deignorar.

Desde el punto de vista económico, elpapel de la planeación se basa en relacio­nes de mercado y se refleja en las siguien­tes tres fases: estabilización, distribucióndel ingreso y ubicación eficiente de recur­sos.

Las decisiones de planeación local de­ben, en primer lugar, procurar proveerempleo e incrementos de sueldo para unazona, fomentando el desarrollo de la ac­tividad industrial y de servicios. Asimismola planeación local debe considerar suefecto en la distribución del ingreso, porejemplo, en programas de regeneraciónurbana.

Finalmente, la ubicación eficiente derecursos es, probablemente, el objetivomás importante de la planeacíón.

Sobre esto descansa la principal justi­ficación económica de la planeaciónfísica. Frente a esto hay dos enfoquesgenerales que pueden ser adoptados: elrestrictivo y el positivo." En el restrictivo,se previenen o desalientan usos quepueden producir costos externos (porejemplo zonificando áreas de industriafuera de la>; residenciales, restringiendo eluso de automóviles en donde juegan losniños); y el positivo se aplica cuando Seactúa para producir bienes que generandemanda de beneficios o que por sucarácter de indivisibles no sean redi­tuables para el sector privado (por ejem­plo: subsidiando y fomentando proyectosde desarrollo integral, mediante conven­ios de colaboración, para construir par­ques y vialidades).

3 Newell, Martin, An íniroduction to the economías ofurban land use, The Estates Gazette Limited, U.K.,1Y77.

4 Newel1,op. cu., p. 98.

104 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

Por sus características actuales, el cre­cimiento urbano lleva implícita una seriede retos que tendrán que ser resueltos,entre ellos está el problema de ordenar elespacio, ya que precisamente uno de losrasgos característicos de la urbanizacióncontemporánea es el alarmante consumode espacio.

En efecto, la urbanización aceleradacaracterística del mundo contemporáneohace cada dia mas necesaria una planifi­cación del crecimiento urbano. Porplaneación se entiende el "proceso ra­cional organizado mediante el cual se es­tablecen directrices, se definen estra­tegias y se seleccionan alternativas y cur­sos de acción, en función de objetivos yretos económicos, sociales y políticos, to­mando en consideración la disponibilidadde recursos reales y potenciales, lo quepermite tener un marco de referencia ne­cesario, para concretar planes y accionesespecíficas a realizar en el tiempo y en el

. ,,5espacio,

En el caso de la ciudad, el criterio deplaneación física ha dominado; sin em­bargo, dada la complejidad del fenómenodel crecimiento urbano, no basta con unproceso de planeación física que consi­dere únicamente aspectos como el uso delsuelo, la zonificación, la vialidad y lasredes de infraestructura y vivienda, sinconsiderar los aspectos culturales, políti­cos, sociales y económicos de manera in­tegral.

La incorporación de los criterioseconómicos en la planeación de las ciu­dades aporta elementos muy valiosos, yaque no sólo se refiere a los usos del sueloy a localización de actividades desde elpunto de vista físico, sino que considera a

los fenómenos urbanos como un reflejode las relaciones sociales. De ahí la tras­cendencia de la planeación económico­espacial.

Uno de los aspectos fundamentales deeste enfoque se refiere a la determinacióndel valor del suelo, considerando que setrata de un bien escaso, por el cual existeuna competencia entre los usuarios po­tenciales del mismo. Por este motivo, re­sulta de gran interés destacar lascaracterísticas esenciales del suelo ur­bano, y los efectos que éstas tienen en ladeterminación de su valor, así comodefinir la participación del sector públicoen la determinación de los usos y del valordel suelo.

El valor del suelo urbano

Un tema central en el análisis económicode las ciudades es el valor del suelo. Elsuelo urbano posee ciertas característicasparticulares que lo diferencian decualquier otro bien y que hacen que ladeterminación de su valor sea un procesocomplejo.

En primer lugar, debe considerarse ladoble función del suelo urbano. Esteaparece como un factor de producción,indispensable en el proceso de transfor­mación, por ejemplo, tratándose del es­pacio .que requieren la industria, el co­mercio y las oficinas. Por otra parte, elsuelo aparece como un bien básico,cuando se utiliza para vivienda o recrea­ción.

Esta doble función del suelo urbano,que además es un bien escaso, provocaque exista competencia entre los usuarios

5 Secretaría de Programación y Presupuesto, Glosario para el Proceso de Planeación, SPP, México, 1985,pág. 94.

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potenciales de este bien. Es precisamenteeste proceso de competencia el responsa­ble de la determinación del valor delsuelo. Pero el proceso es complicado porla interdependencia de los usuarios po­tenciales.

Así como pueden existir usos comple­mentarios, por ejemplo un almacén conpequeñas tiendas (aprovechando eco­nomías de aglomeración), también un usopuede disuadir a otro a entrar en un área,como es el caso de una industriacontami­nante que restringe la ubicación de lavivienda. También puede darse el caso deque el suelo pueda usarse para variospropósitos de manera simultánea, comosucede cuando se complementan reser­vas, recreación y deporte, verbigracia.

Asimismo, existe otra característicadel suelo que incide en la determinaciónde su valor. Con frecuencia, las unidadesindividuales de suelo, o de suelo yedifi­cios, se comparten entre distintos intere­ses, motivando que varios individuostengan diferentes derechos sobre lamisma área, como son el propietario, elarrendador y el usuario. Esta división dederechos y propiedades afecta el valor detal manera quc el análisis resulta muycomplicado.

Además de la competencia por losusos del suelo, existen también carac­tcrísticas físicas que distinguen al suelo deotros factores del proceso de producción,con el propósito de análisis económico,como son: que es un bien fijo, hete­rogéneo por su ubicación, indestructibley subdividible.

Por último, es necesario destacar qucel sector público también tiene enormeinfluencia en el valor y uso del suelo,

6 Newell,op. cit., p. 115.

particularmente a través de dos formas:con la planificación del uso del suelo y pormedio de la construcción de infraestruc­tura y equipamiento urbanos.

Una de las herramientas que utiliza elsector público en la planificación del cre­cimiento urbano es la zonificación deusos del suelo.

La zonificación de los usos del suelo noelimina el mercado, sólo restringe su ope­ración y, en consecuencia, evita que elproceso de competencia por el suelo ur­bano se desarrolle de manera irracional ypor lo tanto tenga efectos negativos en elfuncionamiento de la ciudad.

Un área de uso del suelo restringidopuede encontrar que, en el corto plazo, elvalor del suelo aumenta porque estimulala competencia. En el largo plazo, la res­tricción de construcción, fuera de ciertazona, puede convertirse en una limitaciónen la cantidad de edificios que hubie­ran podido ser construidos y que hu­bieran aumentado el valor del suelo. Enconsecuencia en una zona de uso de suelorestringido aumenta más el valor delsuelo que en una zona no construida.

La zonificación puede reducir costosexternos del suelo evitando que usos nocompatibles se mezclen y permitiendoque el sector público obtenga mayoreseconomías de escala en la oferta de servi­cios públicos, como el transporte.

La teoría de la zonificación es una he­rramienta poderosa de las autoridades deplanificación para lograr eficiencia den­tro de una área urbana." Con la zonifica­ción se pueden lograr los siguientes trestipos de ganancias potenciales: 1. Cuandoel mercado del suelo es poco activo, lazonificación puede estimular el proceso

106 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

de crecimiento autosostenido; 2. Lazoni­ficación puede reducir los costos externoscreados por un uso sobre el otro, separán­dolos; por ejemplo, el valor de una zonaresidencial puede ser sostenido pre­viniendo el desarrollo industrial con susconsecuentes costos externos; y 3. Con lazonificación el sector público puede ob­tener economías de escala en la provisiónde servicios públicos; por ejemplo, en zo­nas industriales el sector público puedeofrecer, más fácilmente, vialidades yservicios especiales de combustiblesy energía.

Además de la zonificación, otra formade influir en el valor del uso del suelo, espor medio del control de la densidad deconstrucción. Esta tiene dos efectos im­portantes en el uso del suelo, por un lado,puede reducir (o aumentar) el valor de unterreno restringido, y por otro lado,puede frenar efectos extremos desfavo­rables capaces de reducir valores delsuelo en zonas de vivienda.

El control de la densidad tambiénpuede provocar efectos adversos, porejemplo, cuando un desarrollo nuevoaumenta el tráfico, opaca la vista de unedificio histórico o reduce la cantidad deluz sobre edificios ya existentes.

Estrechamente relacionado con lazonificación, uno de los temas centralesdel análisis del espacio urbano se refierea la localización intraurbana de las ac­tividades económicas. Al respecto, noexiste teoría general que explique la lo­calización intraurbana de las actividadeseconómicas; no obstante, se cuenta conuna serie de aportaciones parciales quepueden ser de gran utilidad.

La localización de las actividades ur­banas obedece generalmente a un sistemade utilización del suelo radioconcéntrico.

Por una parte, la densidad de alojamientoy de actividades terciarias decrece regu­larmente desde el centro hacia la peri­feria, al tiempo que sigue siendo máselevada a lo largo de las vías radiales depenetración hacia el centro. Este esque­ma se refleja igualmente en el plano delos precios del suelo.

En el segundo esquema, la locali­zación de actividades dentro de la ciudadparece obedecer a un proceso de relacio­nes cada vez más complementarias porzonas; por ejemplo, los almacenes y elcomercio al por mayor se establecempróximos a los muelles y a las estacionesde reparto de mercancías; las industriascerca de los medios de comunicación; lasactividades financieras, bursátiles y elcomerciode lujoen el centro de la ciudad;los barrios residenciales en las zonassoleadas y al abrigo de los vientos domi­nantes; y los barrios obreros próximos alas zonas de empleo industria!. Esta dis­tribución primaria de las localizacionespor grandes grupos de actividades secomplica con la aparición de complemen­tos secundarios más sutiles, por ejemplo:florerías cerca de los cementerios y hos­pitales, bufetes de abogados cerca delPalacio de Justicia, centros de fotoco­piado alrededor de las delegacionespolíticas, etcétera.

La localización de actividades indus­triales depende entre otras consideracio­nes, de la accesibilidad y el precio de losterrenos.

La localización de las residencias de­pende básicamente de la accesibilidad alcentro de la ciudad, suponiendo que con­centra las funciones urbanasesenciales, yla accesibilidad al empleo, es decir, laproximidad relativa del lugar de trabajocon relación a la residencia.Asimismo, esmás determinante la accesibilidad al ern-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 107

pleo, básicamente tomando en consi­deración la duración de los despla­zamientos cotidianos, domicilio-trabajo.

Finalmente, existen otros factores enla localización de las residencias, son muynumerosos, entre ellos están los gustos ylas rentas que imponen la elección delalojamiento, su ubicación y su tipo (casao apartamentol. Los precios de los te­rrenos para edificar y de la construcción,la configuración del suelo, el relieve, el soly los vientos dominantes son, también,factores determinantes.

En síntesis, el suelo es un bien escasoy básico indispensable en el proceso detransformación. En relación a su función,el suelo adquiere un valor que puede sermanejado tanto por el sector públicocomo por el sector privado. Con la he­rramienta de la zonificación y del manejode la densidad de ocupación, el sectorpúblico puede manejar el mercado delsuelo, reducir costos externos y generareconomías de escala. La zonificacióndebe siempre tomar en cuenta las necesi­dades de localización intraurbana de losusos y actividades económicas, con el finde lograr una ciudad eficiente yordenada.

Conclusión

En el presente siglo se ha registrado unacelerado proceso de urbanización encasi todos los países del mundo. Esto hadespertado un interés particular en variasdisciplinas del conocimiento por analizary explicar las causas y dinámica de estefenómeno.

El análisis del crecimiento urbano con­duce necesariamente al tema del orde­namiento del espacio, puesto que uno delos rasgos característicos de la urbani­zación en nuestros días es el imprc-

sionante consumo de espacio. Dentro deeste marco, la ciencia económica aportaelementos significativos, dignos detomarse en consideración por los planifi­cadores urbanos.

La urbanización es un fenómeno com­plejo, ya que en una ciudad se desarrollaun proceso de competencia por el uso delsuelo entre diferentes agentes, económi­cos y sociales; en este aspecto es funda­mental recordar que el suelo en el ámbitourbano es un bien escaso con una doblefunción: como factor de producción ycomo un bien básico.

Este proceso, de por sí complejo, lo esaún más en un mundo en el que la urbani­zación avanza en forma acelerada. Poreste motivo, un proceso de competenciade esta magnitud, sin una regulación efi­ciente, provocaría serios conflictos en elfuncionamiento eficiente de las ciudades,ya que respondería a intereses particu­lares.

La intervención del sector público,mediante la planificación, la zonificaciónyel control de la densidad de ocupación,constituye una herramienta necesariapara regular el mercado del suelo en lasciudades. Pero esta herramienta no debepasar por alto el complejo conjunto derelaciones económicas y sociales quc segeneran en el ámbito urbano.

Ignorar las relaciones entre oferta ydemanda de bienes, servicios y suelo ur­bano, al planear el crecimiento de lasciudades puede ser un error muy costoso.

El equilibrio entre industria y viviendaobedece a juegos de mercado y com­prendiendo de esta manera la relacióndeberán diseñarse las distribuciones deactividades en un espacio determinado.

108 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

La planeación urbana no sólo deberárelacionarse eon la distribución (zonifica­ción) de los usos del suelo, sino eon laubicación eficiente de los recursos, conlos problemas de la comunicación y elmovimiento entre la vivienda, el trabajo yla recreación. La planeación no debe con­siderar los usos del suelo aislados,y eomousos, sinocomovalor.

Sin embargo, cabe reeonocer que de­bido a la eomplejidad de la, relacionessociales que se dan en una ciudad, laplanificación de su crecimiento planteaserios problemas técnieos.

Simplemente, como ha sido descrito,en el análisis eeonómico de la ciudad hayun sinnúmero de variables estrechamenteligadas: valores, distancias, transportes,localización de empleos y residencia,etcétera, muy difíciles de combinar con

un solo método. Si a este análisis se quí­sieran agregar las variables políticas, deingeniería y eonstrucción y sociales, elmétodo tendría que ser todavía más com­plejo.

Las teorías y métodos de análisiseconómico urbano no son recientes, lasmás importantes tienen sus orígenes en ladécada de los años sesenta. Hoy en día,treinta años después, poeo se ha avan­zado a nivelmundial, para obtener mode­los integrados de planeación urbanamultivariada.

No resta másque eontinuar insistiendoen considerar el criterio económicoespacial, aun cuando sean pocas lasvaria­bles que, por el momento, se pueden in­corporar de manera sistemática yrigurosa alproceso de planeación urbana.

El problema habitacional.El Distrito Federal, un caso particular

Fernando Palma Galván

"Elderecho a la vivienda"

A partir de 1983 está consagrado en la constitución.

Antecedentes

El hombre tiene una amplia gama denecesidades, las cuales se satisfacen enforma diferente y de acuerdo al grado dedesarrollo económico, social y cultural decada sociedad y de su entorno gcofísico.

De estas necesidades tres son básicaspara el hombre: alimentación, vestido yvivienda. Ninguna de las cuales ha sidocubiertaparauna población en constantey elevado crecimiento.

En cuanto a la vivienda consideramosnecesario primerohacer algunasreflexio­nes sobre su evolución para posterior­mente centrarnos en su problemáticaactual.

En el México prehispánico la viviendaocupaba un lugar secundario en relacióncon la construcción de los importantescentros ceremoniales que representabanuna manera de trascenderde las comuni­dades indígenas, de loscuales aún quedan

vestigios. La vivienda en cambio se cons­truía con materiales deleznables, pueséstos permitían modificaciones a la cons­trucción inicialy además se podían trasla­dar a otros lugares y volver a emplearsepara habitación.

La conquista y colonización trajeronconsigo la destrucción de las grandes edi­ficaciones, utilizando esos materialespara las nuevas construcciones. Tambiénse implantó una nueva concepción de vi­vienda: la casa permanente, que formaráparte esencial de la cultura y la traza ur­bana, ocupando grandes espacios y quelos conquistadores harán un símbolo desuperioridad.

La casa indígena se mantiene con suconstrucción tradicional; de esta maneraconviven dos manifestaciones culturales:la de los indios y la de los españoles.

El constante desplazamiento de lascomunidades indígenas hacia límites cadavez más lejanos del centro de la ciudad,debido a la ocupación del suelo por los

no GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

españoles y criollos, influye en el mante­nimiento de los sistemas de construcciónde sus antepasados.

Actualmente en las ciudades cerca del70% del espacio construido es ocupadopor las viviendas y el resto corresponde alas construcciones destinadas para otrasactividades (comercios, escuelas, iglesias,hospitales, industrias, etcétera).

Marco institucional

El Programa Nacional de Vivienda 1990­1994 desarrolla las propuestas y linea­mientos que en materia habitacionalestablece el Plan Nacional de Desarrollo1989-1994, documento en el cual el go­bierno federal expresa su compromiso deafrontar con responsabilidad y decisiónlas necesidades habitacionales de losmexicanos.

El Programa Nacional de Vivienda esel marco normativo de la acción habi­tacional y tiene carácter obligatorio paralas dependencias y entidades de la admi­nistración pública federal involucradas ensu ejecución.

Dicho programa tiene el propósito decontribuir a elevar el bienestar social y elnivel de vida de la población de menoresingresos. Contiene las decisiones básicasen función del interés social para darsoluciones viables a la problemática habi­taciona!.

En el marco de la recuperacióneconómica el programa contribuye nosólo al crecimiento económico del paissino también al logro de una mejor dis­tribución del ingreso.

Déficit de viviendas

El déficit de viviendas a nivel nacional seestima en alrededor de 6 millones, lamayor parte está conformado por vivien­das que necesitan de la introducción deservicios y un mejoramiento sustancialpor el deterioro en que se encuentran.Estas se localizan principalmente en elmedio rural y en los asentamientosperiféricos irregulares de las grandes ciu­dades.

En segundo término están las que de­bido a su precaria o inadecuada construc­ción deben ser sustituidas totalmente, yen menor proporción están las viviendasdonde habitan familias hacinadas y querequieren de vivienda.

Se estima que las mayores presionespara satisfacer las necesidades de vi­vienda se darán en las zonas metropoli­tanas, en las ciudades de la frontera nortedel país y en los polos de desarrolloturístico e industrial.

Las necesidades de vivienda del país sederivan del elevado crecimiento de­mográfico registrado en las décadas delos cincuenta, sesenta y setenta, cuyastasas medias anuales de crecimientofueron de 3.1%,3.4% y 3.2% respectiva­mente.

En la década de los ochenta la tasamedia anual de crecimiento de poblaciónfue de 1.9%, se redujo casi a la mitad dela prevaleciente en las tres décadas ante­nares.

México tenía en 1930 una poblacióntotal de 16.5 millones de habitantes y en1990esta cifra se elevó a 81.1millones demexicanos,es decir, que en un lapso de 60años, nuestra población aumentó cercade 5veces. De prevalecer la tendencia del

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crecimiento demográfico de la décadapasada en la presente habrá una reduc­ción del porcentaje de nuevas viviendasrequeridas en comparación con el actual.

Además del alto crecimiento de­mográfico que se dio de los años cin­cuenta a los setenta en el país, existenotros factores que inciden en forma im­portante en el problema habitacional, en­tre ellos está la insuficiente oferta detierra barata que genera asentamientosirregulares,

Algunos otros factores que incidenpara que el problema habitaciona! sea deesa magnitud y rebase la capacidad de lossectores público, privado y social paradarle solución son:

• La limitada capacidad de los gobiernosfederal, estatal y municipal para dotara las ciudades de la infraestructura, losservicios públicos y el equipamientourbano necesarios, acordes con elritmo del crecimiento de esas locali­dades.

• El desarrollo que se dio sobre todo enla década de los ochenta en la relaciónentre el ingreso familiar y el costo dela vivienda; el costo de ésta se elevóaceleradamente y hubo contraccióndel ingresoreal de las familias mexica­nas, en consecuencia el poder adquisi­tivo de la familia es tan raquítico quele es imposible comprar una vivienda.

• La escasez de recursos financierospara apoyar los programas oficiales devivienda, sobre todo para la poblaciónde ingresos mínimos.

Por lo que se refiere a! Distrito Fe­deral, su crecimiento de población se dioprincipalmente de los treinta a los se­senta,lastasasmediasanualesfueroncasiel doble de las que experimentó el país.

Las altas tasas demográficas en el DistritoFederal enel periodo 1930-1960se revier­ten en la década de los setenta, en dondeempieza a decrecer su población, como lomuestran las tasas de 2.4% en los setentay la de menos en 0.67% en los ochenta.Lo anterior indica que su población pre­senta una disminuciónen términos abso­lutos, al pasar de 8.8 a 8.2 millones dehabitantes de 1980 a 1990.

En este mismo orden de ideas es nece­sario mencionar que, de acuerdo con elCenso General de Población y Viviendade 1990, 2 millones 136 mil personasnacidas en el Distrito Federal tenían suresidencia en el Estado de México y re­presentaban el 26% de la población totalcensada en 1990 en el Distrito Federa!.

Las implicaciones que tienen estascifras de población en el problema habi­tación y de servicios son de gran impor­tancia; por una parte el Distrito Federa!se quitó el problema de edificar aproxi­madamente 465 mil viviendas que alber­garían a esta población; por la otra elproblema se trasladó a los municipiosconurbados del Estado de México.

Asimismo, los nacidos en otra entidadfederativa representaron en 1980 el 29%de la población total del Distrito Federal,y para 1990 esta proporción se había re­ducido a 24%, lo que en términos absolu­tos significó el pasar de 2.5 a 1.9 millonesde personas. Traducido a vivienda, sig­nifica que por la salida de esta poblacióndel Distrito Federal el problema habi­tacional se redujo aproximadamente en131 mil viviendas.

Como puede observarse sólo por estosdos fenómenos demográficos el prob­lema habitacional en el Distrito Federalse vio reducido aproximadamente en 600mil viviendas, si consideramos que el

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último Censo dio 4.6 ocupantes por vivi­enda.

Existen en el Distrito Federal nu­merosos predios que cuentan con la in­fraestructura de servicios públicos y elequipamiento urbano necesario y que seencuentran subutilizados, o que por mo­tivo de especulación inmobiliaria per­manecen sin uso; estos predios puedenser empleados para la construcción devivienda de interés social por medio delprograma"Saturación Urbana", Lo ante­rior es prioritario en virtud de que en estaentidad casi no existe reserva territorialpara uso habitacional.

Según los censos, el Distrito Federaltenía un millón 217mil viviendas en 1970,diez años después esta cifra se elevó a unmillón 747 mil y en 1990 a un millón 798mil, o sea, que de 1970 a 1980 el númerode viviendas se incrementó en 43.5% y de1980 a 1990 en 2.9%, dando una tasamedia anualde crecimientoen el númerode viviendas de 3.7% y 0.3% respectiva­mente. Las tasas de construcción de vi­vienda en estas dos décadas, son supe­riores a la de la población, lo cual revelaque la construcción de vivienda va ade­lante del aumento de la población.

De seguir la tendencia que representael Distrito Federal, de crecimiento en elnúmero de vivienda y descenso en supoblación, el problema habitacional serámás de calidad que de cantidad.

Conclusiones

-La inversión del gobierno federal y losorganismos encargados de la construc­ción o financiamiento de vivienda no sa­tisface la elevada demanda existente y,por otra parte, la gran mayoría de lapoblación con bajos ingresos no tiene ac-

ceso a estos mecanismos para obtenervivienda. En la zona metropolitana de laciudad de México se calcula que el 65 porciento de la demanda es satisfecha por elsector público y el resto por los sectoresprivado y social.

-El movimiento de población más im­portante registrado en los últimos años esla migración del Distrito Federal hacia losmunicipios del Estado de México. Estetraslado se refleja en la disminución depoblación en el Distrito Federal en ladécada de los ochenta. Lo anterior sedebe fundamentalmente a la casi inexis­tencia de terrenos factibles de ser in­vadidos y al elevado costo del suelo, por10cual la población satisface su necesidadde contar con una vivienda constituyendoasentamientos irregulares en los mu­nicipios conurbados del Estado deMéxico, en donde existe suelo agrícola debajo costo y se cuenta con algunas facili­dades de comunicación.

-La oferta de suelo barato se debe a trescircunstancias:

a) Las características geomorfológicasdel suelo: producto de la desecación delex lago de Chaleo, posee un alto nivelfreático que en cada época de lluviasinunda el valle y lo hace inadecuado parael desarrollo urbano.

b) La actividad agrícola con una baja pro­ducción y escasa rentabilidad.

c) La tendencia social del suelo cuyaventa es una transacciónilegal.

Como ejemplo de lo anteriormente ex­puesto se pueden citar los explosivosasentamientos irregulares en los mu­nicipios de Chalco en donde éstos ocupan2,224 ha, Naucalpan 2,400.91 ha. y Chi­malhuacán 1,293.22ha.

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-Los pobladores de los asentamientosirregulares, tanto en áreas cjidales comoprivadas, saben que después de un tiempoel gobierno realizará la regularización dela tenencia de la tierra e introducirá pocoa poco las obras, los servicios y la in­fraestructura necesarios, por lo cual alfinal contarán con un patrimonio fami­liar: su vivienda.

-Es necesario que los gobiernos federal,del Estado de México y del Distrito Fe­deral instrumenten una política a nivelgeneral para ofrecer vivienda a este sectory poder frenar los asentamientos irregu­lares que generan altos costos en el pro­ceso de regularización, de urbanización yde equipamiento. Además deben estable­ccr un plan de desarrollo urbano integralpara la zona metropolitana de la ciudadde México.

Problemas para el acceso al sueloy servicios en la zona metropolitana

Gabriel García Aguirre

Antecedentes

En México tradicionalmente ha sido des­equilibrado el desarrollo regional delpaís; desequilibrio que se manifiesta te­rritorialmente por la existencia de algu­nas ciudades que por su ubicación ycaracterísticas funcionales resultan pun­tos clave en la economía y desarrollo delpaís. Estas ciudades actualmente formangrandes áreas metropolitanas dentro delsistema urbano y nacional y manifiestanla desigual distribución del desarrolloeconómico y social.

La evolución de la gran zona metro­politana y algunos de sus problemas sonen buena medida consecuencia de sutamaño, que resulta directamente delmantenimiento de la irracional decisiónde seguir a toda costa, sobre todo por lapoblación, concepciones que han perdidola visión desde dentro. Es dudoso elhonor de vivir en unade lasciudades másgrandes del mundo, también una de lasmás contaminadas, con enormes proble­mas y con carencias en todos los órdenes,con mayor depredación de su entorno,pues sustrae del resto del país todos los

recursos que consume, y donde se con­sume el agua más cara del mundo.

Tal es la consecuencia de haber con­centrado a tal grado el aparato produc­tivo industrial, con notables concesionespara el uso irrestricto de los recursos ne­cesarios para el funcionamiento de unaindustria que, por protegida, se volvióanacrónica y nada competitiva.

En este contexto, la ciudad de México,la gran protagonista de una crisis urbanagenerada desde hace por lo menos dosdécadas, junto con su zona metropoli­tana, de acuerdo con las proyecciones ycifras del censo dc 1990 tiene unapoblación significativamente menor a laproyectada a partir de las cifras del censode 1980. Las cifras indican que la tasa decrecimiento se redujo de más del 3%, quetenía en la década anterior, al 2.3% anualestimándose que viven en la zona metro­politana de la ciudad de México, pocomás de 15 millones de personas,

En los últimos años las políticas dedesconcentración y factores exógenoscomo los sismos han contribuido a unadisminución del índice de crecimiento;por ende se espera que su población parael año 2000 será de apoximadamente 22

116 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

millones de habitantes. La magnitud deesta población obliga a planear políticas yacciones que contribuyan a minimizar yreencauzar los efectos negativos que a lafecha se manifiestan en el deterioro delmedio ambiente, déficit de vivienda, in­suficiencia de infraestructura, escasa re­serva territorial, falta de fuentes deempleo, desequilibrio en la distribuciónde servicios, equipamiento, etcétera.

Signo de nuestro tiempo es el formida­ble crecimiento de los grandes centrosurbanos, que lo hacen por sí mismos yporla absorción de la población rural, siendoeste crecimiento muy superior a las posi­bilidades de previsión de las autoridades,a su capacidad de resolver los problemasy a la insuficiencia de medios financierosparacrearnuevas estructuras.

La proporción y la dinámica de cre­cimiento del Distrito Federal y de los 17municipios metropolitanos han variadocon el tiempo; en el periodo de 1970 a1990 la población se incrementó en 5.4millones de habitantes, es decir, 270 milhabitantes anuales en promedio, sin em­bargo, esta dinámica no ha sido ho­mogénea a su interior, ya que el DistritoFederal está expulsando población y elEstado de México la está recibiendo en sumayor parte.

El área metropolitana concentra el34% del PIB nacional yen ella labora el56% de Josempleados fabriles, e140% delos empleados del sector comercio y el32% de los empleados públicos federales.El 26% de la PEA del país se asienta enesta área, y en la concentración de ac­tividades económicas los municipiosmetropolitanos contribuyen con alrede­dor del 9% del PIB nacional y con más del15 % del PIB manufacturero nacional,tendiendo a incrementarse ligeramenteesta participación.

En los municipios metropolitanos laprincipal actividad económica fue la in­dustria hasta el inicio de la década de lossetenta, pero en la última década el sectorterciario, comercio y servicios, ha incre­mentado su participación, principal­mente de la PEA, como resultado de laintensa relación que existe con el DistritoFederal, lugar en el que trabaja una parteconsiderable de la población de los mu­nicipios metropolitanos, alrededor del32% de la PEA total de estos.

Respecto a los niveles de ingresos enlos municipios metropolitanos se asientauna mayor proporción de personas deescasos recursos, Cabe destacar que de lapoblación total de los municipios metro­politanos, en 1990, aproximadamente el25.4% declaró percibir ingresos de unafuente especificada; en tanto que en elDistrito Federal esta proporción esaproximadamente del 31.5%, lo que per­mite suponer que en dichos municipiosexiste una cantidad mayor de poblacióndesocupada que en el Distrito Federal.

Al interior de los municipios metro­politanos existen diferencias. Los mu­nicipios con población de menoresingresos son los del oriente, donde desta­can los de Chalco, Chicoloapan, Chimal­huacán y La paz; en tanto que los demayores ingresos en general son los delnorte, como Atizapán, Naucalpan, Coa­calco, Cuautitlán Izcalli y TIalnepantla.

Existe correspondencia entre ingresosbajos y mala calidad de vivienda o imposi­bilidad de obtenerla. El suelo con apti­tudes para el crecimiento urbano esreducido, sus limitaciones se encuentranrelacionadas con la preservaciónecológica, áreas productivas con riesgopara su desarrollo urbano o con costosaltos para su ocupación.

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Diagnóstico

La conjugación de masivas necesidadesde un techo por parte de las clases traba­jadoras y su incapacidad económica paraadquirirlo dentro del mercado público yprivado devivienda, genera en laperiferiade la metrópoli complejos procesos eco­nómicos y sociales en torno a la apropia­ción de la tierra. La transición rural aurbana de la tierra y el precio de las par­cela"! agrícolas en el área metropolitana,juegan un papel muy importante en com­binación con otros factores para su inte­gración a los usos urbanos. A lo largo delproceso de poblamiento de los asen­tamientos humanos se advierten etapasen la fijación de los precios, relacionán­dose directamente eon el tipo de agentesinmobiliarios que intervienen en cadauna de ellas.

Al hablar del mercado inmobiliario sehace referencia a todos aquellos procesosde valorización expresados mediantetransacciones mercantiles realizadas entorno a la tierra que no sólo se mani­fiestan en su precio, sino que además ad­quieren características peculiares duran­te las diferentes etapas de consolidaciónde dicho mercado. La velocidad con quese realicen tales transacciones indicancuál es la magnitud del desarrollo cuanti­tativo de sus precios; asimismo, durantela realizacióm de estas transacciones ydebido a las modalidades que ellas adop­tan, se manifestarála intervencióndirectao indirecta de uno de los agentes másimportantes: el Estado.

Al referirnos al precio del suelo, debe­mos considerarelementos como la locali­zación, las condiciones físicasdel terreno,la factibilidad de construcción, el mono­polio y la propiedad; elementos que nos

auxilian en la descripción y explicacióndel desarrollo del mercado. El mercadoinmobiliario dentro del área metropoli­tana se puede diferenciar por el tipo derelación que guarda respecto al marcojurídico establecido: puede ser legal o ile­gal; siendo de igual manera diferenciablepor las características físico-espacialesdel entorno donde se desarrolla, ya seasobre áreas urbanas consolidadas o enzonas de reciente urbanización, las cualesse localizan predominantemente en laperiferia metropolitana.

La manifestación más evidente de unmodelo de urbanización dirigido por losintereses del mercado inmobiliario es sinduda la distribución territorial segregadade lapoblación. Así,vastas zonas de tierraagrícola Ode aquella sin usos definidos secomercializa para fraccionarse y conver­tirse en suelo de uso habitacional, las queson ocupadas por asentamientos pre­carios cuyaformación responde a ampliasnecesidades de vivienda ya la imposibili­dad de la población para acceder a ellamediante mecanismos tradicionales demercado.

La centralización de actividadeseconómicas y la concentración de lapoblación han acrecentado el problemade la escasez de suelo urbanizable y devivienda; situación agravada por la limi­tada cobertura que ofrecen Josprogramashabitacionales públicos y privados queposibilitan su financiamiento y produc­ción. El problema del acceso al suelo, ypor tanto de las formas que adopta suconsecución a través del mercado inmo­biliario, se encuentra estrechamente vin­culado al problema de la vivienda, puesconstituye una condición indispensablepara su edificación. La necesidad de vi­vienda conduce a amplios sectores de lapoblación a acceder al único espacio

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donde le es posible fincar y producir di­rectamente este bien: la periferia metro­politana.

Problemática

Las posibilidades de continuar el cre­cimiento urbanode maneraextensivasonescasas ante el riesgo de afectar condicio­nes ecológicas y de producción agro­pecuaria, por lo cual se debe demaximizar la ocupación de las áreas ur­banas actuales. La estructura urbana y laconcentración del empleo y serviciopúblico en algunas zonas, ante las caren­cias en otras áreas, obligan a la poblacióna desplazarse para satisfacer sus necesi­dades incrementando sustancialmentelos requerimientos de movilidad y trans­porte. Por otra parte, los costos son cre­cientes para la dotación de servicios porlas condiciones de las zonas, altura sobreel nivel del mar y características del sub­suelo entre otros, y hay un desequilibrioentre los costos y los ingresos insuficien­tes de los gobiernos estatal y municipal.

La dificultad del sistema de mercadopara crear oferta de vivienda y sus com­ponentes -terreno, materiales, serviciospúblicos e infraestructura- alcanzableseconómicamente por el sector de baJOSingresos ha ocasionado que este gruporesuelva su necesidad de vivienda y servi­cios según su situación socioeconómica,El crecimiento que ha resultado de laautoconstrucción representa aproxi­madamente el 65% de la edificación devíviendas en la zona metropolitana yconstituye, por su magnitud, el procesomás importante de incorporación deáreas periféricas al suelo urbano.

A la fecha la dotación de agua es de64m3/seg., existiendo un déficit de 11

m3/seg.; las fuentes de suministro corres­ponden en un 70% al valle de México,16% al valle de Lerma y 14% al sistemaCutzamala. Sin embargo, la sobreexplo­tación de los acuíferos de los valles deMéxico y Lerma-Ixtlahuaca ha provocadouna degradación acelerada de la calidaddel agua, por lo que no es convenienteampliar su explotación, por el contrario,es necesario reducirla gradualmente.

En la zona metropolitana están enoperación los sistemas hidráulicos máscomplejos y amplios del país. No obstantelos logros alcanzados, que permiten queel 97% de la población del Distrito Fe­deral y e185% de la del Estado de Méxicocuenten con tomas domiciliarias, en eloriente y suroriente del área metropoli­tana se tienen severas deficiencias en elsuministro por carecer de redes troncalesde distribución. Actualmente en el po­niente existen colonias con dotacionesmayores a 600 lts./hab./día, en el orientevastas zonas con apenas 20 lts./hab./día yagua de mala calidad.

Para corregir dicha situación se estáconstituyendo en forma bipartita, Dis­trito Federal y Estado de México, elAcuaférico Sur y el Microcircuito, pero elavance ha sido insuficiente por limitacio­nes financieras, resultado en parte de quela recaudación por concepto de pago delos servicios se ha mantenido entre el 25%Y30% del ingreso potencial. Asimismo lastarifas que se cobran no cubren los costosde operación, lo que dificulta la aplica­ción de políticas financieras unitarias derecuperación,

Ante esta circunstancia, se requiereenforma prioritaria la aplicación de patro­nes de consumo más austeros, instalandomuebles de baja capacidad, mejorando laoperación y conservación de las redespara reducir fugas e incorporando siste-

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 119

mas de reciclaje de aguas tratadas, asícomo incrementar el suministro de fuen­tes lejanas como las cuencas de Tecolutla,Tula, Alto Amacuzac y Libres Oriental, yque en el corto plazo el Cutzamala operea su capacidad total y se incorpore elTemascaltcpec para cubrir demandashasta 1993.

En relación al drenaje, la zona metro­politana se enfrenta a su propia geografíaal encontrarse en una cuenca cerrada,además de que la sobreexp!otación de losacuíferos provoca el hundimiento del te­rreno, por lo que uno de los principalesproblemas radica en que no se dispone deun sistema de drenaje natural y que lasobras de infraestructura existentes se de­terioren en forma progresiva. Además laurbanízación ha invadido y modificadolos drenes naturales, limitando su capaci­dad de conducción y provocando inunda­ciones en épocas de lluvias.Lo anteriorseve agravado por el régimen en el valle deMéxico, caracterizado por concentrar enpocas tormentas un porcentaje despro­porcionadamente alto de la precipitaciónanual, lo que ocasiona en el Estado deMéxico inundaciones año con año porcarecer de la infraestructuranecesaria deevacuación.

La cobertura del drenaje en los mu­nicipios metropolitanos es del 63%, loque ocasiona no sólo severas condicionesde insalubridad para la población noatendida, sino que es además una de lasfuentes principales de contaminación at­mosférica. Esta situación se agrava al nocontarse con una recaudación por el ser­vicio de drenaje, a pesar de que la intro­ducción del servicio tiene costos máselevados que el agua potable, lo que pro­voca que las decisiones de inversión enmateria de drenaje sean normalmentepospuestas y la infraestructura troncal,

constituida por grandes colectores, ríosy drenajes no se conserva, afectandogravemente sus condiciones de fun­cionamiento.

La extensión, diversidad y dispersiónde instalaciones de drenaje en el áreametropolitana hacen muy compleja suoperación en especial en época de lluvias.Esta situación se dificulta aún más al in­tervenir en la operación del sistema maes­tro de drenaje la Secretaría de Agri­cultura y Recursos Hidráulicos, como enel caso del Vaso de Cristo, Fresnos, ríos ycanales, y el Distrito Federal, en ellnter­ceptor Poniente, etcétera. En estas cir­cunstancias es 'necesario otorgarprioridad a la conservación de los siste­mas troncales de drenaje y cauces natu­rales, requiriéndose también el tomardecisiones en relación a la expansión delsistema de drenaje profundo y elaprovechamiento del agua tratada dentrode la cuenca en usos agropecuarios e in­dustriales.

Soluciones

En el caso de la zona metropolitana lassoluciones requieren la participación desus habitantes y tomar en consideraciónque los problemas pertenecen a dos enti­dades federativas con regímenes diferen­tes. Por ahora, es difícil unificarlos, porejemplo creando en esta zona el estado32, el estado del valle de México inte­grado con el territorio del Distrito Fe­deral y el de los municipios conurbados,con los problemas consiguientes y cuyasolución correspondería alórgano revisorde la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos.

La conurbación obliga a replantearuna serie de esquemas políticos y admi-

120 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

nistrativos, para implementar mejoressistemas de coordinación que aseguren lasolución de los problemas comunes, queson un hecho totalmente independientede los límites políticos entre ambas enti­dades; son una realidad sociológica,físicay humana que no puede soslayarse,

Se han hecho algunos avances signifi­cativos mediante soluciones y programasde trabajo tendientes a que las entidadesresuelvan sus problemas con mejoresesquemas de coordinación institucional.Será necesario tomar en cuenta todos lospuntos que ameritan modificaciones le­gales para proceder a realizarlas, porquehay problemas que no respetan la ba­rrera política y tienen que ser soluciona­dos, como por ejemplo el de la conta­minación.

Los problemas y desequilibrios quehoy sufre la zona metropolitana encuen­tran su origen en la falta de una adecuadaplaneación de su desarrollo, por ende esurgente poner freno al crecimiento ur­bano, ya que de no orientarse las corrien­tes migratorias habrá un déficit cada vezmayor en la dotación de servicios públi­cos. El establecimiento de límites de cre­cimiento urbano es necesario porque enla actualidad la inmigración es incontro­lable y está provocando la generación deconflictos sociales, problemas para un re­ordenamiento geográfico y una pérdidacontinua de los límites físicos munici­pales.

En este aspecto, la estrategia consisteen el establecimiento de vínculos de co­operación con otras entidades del país enlas áreas claves de la formación y el desa­rrollo tecnológico. Es claro que la indus­tria tiene una tendencia al abandono dela gran urbe; en tal sentido, considero quees necesario plantear soluciones que fa­ciliten su traslado a lugares más adecua-

dos, creando espacios libres y la disposi­ción del suelo para otro tipo de acti­vidades económicas más convenientes;porque nuestra ciudad no puede aban­donarse a la inercia de la reactivacióneconómica espontánea, por el contrario,debe de aprovecharse la dinámica del cre­cimiento actual para reorganizarse, re­solver sus problemas estructurales yconsolidar su posición en el marco de lanueva realidad económica que nos ofrecela oportunidad de transformar las carac­terísticas y la distribución del desarrolloregional de México.

Otra de las acciones que es importanterealizar, es ordenar el desarrollo urbanopara elevar el bienestar de la comunidad,combatiendo la invasión de predios par­ticulares, ejidales y comunales, para evi­tar la obligación y presión social deproceder a su expropiación y luego a laregularización. A pesar de ser claros so­bre esta problemática los diagnósticos sehan desperdiciado o no se han aplicadodebidamente por la ausencia de voluntadpolítica, el burocratismo o la descoordi­nación entre las instancias de todos losniveles y ámbitos; sin embargo, la genteaspira a disponer de un lugar digno paravivir con su familia.

La casa es una aspiración fundamentaldel ser humano que lamentablemente nose cumple en la forma y manera nece­sarias por los costos elevados del suelo ycuando los precios son accesibles esporque carecen de servicios públicos.Ante esto, deben modificarse los planesde desarrollo urbano para elevar la den­sidad en todas las zonas populares, paracompensar el elevado costo de la tierra yreformando los sistemas crediticios de losfondos de vivienda, con el único fin deque se destine una parte de sus carteras afinanciar la construcción de vivienda

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popular y la creación de vivienda paraarrendarla.

Es por eso que urge la formulación deuna política social destinada a mejorar lacalidad de vida del conjunto de la comu­nidad y para crear una verdadera "so­ciedad urbana". Al efecto es precisorestructurar los aparatos estatales en elmarco de la nueva política económica, enla cual está prevaleciendo una visión deachicamiento del aparato del Estado y dedisminución de su injerencia en laeconomía.

La privatización aparece en este pano­rama como la solución a los rezagos en ladotación de los servicios.públicos princi­palmente para los estratos sociales de in­gresos más bajos; al respecto espertinente considerar la diferencia entrela racionalidad pública y privada en laadministración eficiente de algún bien oservicio.

El Estado debe privatizar dejando enmanos de particulares algunos servicios,para dedicarse únicamente a la ejecuciónde obras de servicio social a la comunidady a aquellas que por definición le corres­ponden. El sector privado debe consoli­dar su papel como impulsor deldesarrollo económico del país. Es necesa­rio formar consorcios de construcción yde servicios a fin de enfrentar en un fu­turo próximo la competencia de empresastransnacionales que llegarán por elTratado Trilateral de Libre Comercio.No se puede seguir actuando individual­mente, rehuyendo el compartir riesgos.

Las vías de la privatización pueden seren varios aspectos. Entre ellas está dejaral capital privado las ramas más rentables,

como las comunicaciones y los trans­portes, sin intervención directa del go­bierno, quien conserva solamente laregulación de los servicios. Otra consis­tiría en la asociación del capital públicocon el privado en la propiedad de empre­sas prestadoras de servicios o su conce­sión.

La diferencia más importante entreprivatizar o no consistiría en que para laadministración privada maximizar elbeneficio, mediante el uso racional de losrecursos sobre las fuerzas del mercado,sería el principio importante de suesquema de funcionamiento; en cambiopara el Estado, las políticas se deciden enrelación a la demanda, por lo tanto seplantea como propósito central el am­pliar la cobertura. Lo más importante en­tre una y otra visión consiste en que laracionalidad pública elimina de sus oh­jetivos el margen de ganancia, condiciónindispensable para la función privada deproducción. Producir a nivel de los costosmedios, únicamente asegura la recupe­ración del capital invertido.

Desde este punto de vista, la disyuntivaentre el tamaño del espacio de lo públicoy lo privado, lo que se ha dado en llamarel redimensionamiento del Estado, estáen función de la población que mayori­tariamente puede solucionar sus necesi­dades en el mercado o dentro de losmecanismos subsidiarios del gobierno.Sin embargo, creo, que la tarea más im­portante consiste en generar indicadoresde bienestar social; una vez logrado esto,independientemente del tipo de gestión,el Estado podrá definir con claridad laorientación social de su propia transfor­mación.

El suelo urbano. Origen, decadencia y~peranza de la sociedad contemporánea

José Manuel Rodríguez Cota

Introducción

El análisis cotidiano de la vasta biblio­grafía y la experiencia vivida se agrupanen mi memoria como un ricoy contradic­torio flujo de ideas que quisiera ordenary redactar con la cronología precisa paracomprender por qué, hoy, no hemospodido como humanidad resolver conacierto la convivencia en las ciudades.

Desde Mesopotamia, cuando los sereshumanos deciden establecerse en unpequeño territorio de manera perma­nente y dominar yexplotar las actividadesagrícolas y ganaderas, o cuando se iniciael desarrollo urbano en las márgenes delrío Éufrates propiciando la apertura deestructuras jurídicas y administrativas en­tre ciudades; o la consolidación ydestruc­ción de imperios a partir del liderazgonatural del hombre sobre los hombres, olas nuevas relaciones entre ciudades­Estado producto del avance social yeconómico, el descubrimiento y con­quista de América, el avance en Europade las ciencias y las artes con el rena­cimiento, el inicio de la revolución indus­trial con el descubrimiento del carbóncomo energético y los motores de vapor y

de pistón, hemos pasado 8,500años antesde Cristo y 1,700años después de Cristo,pero el suelo sigue siendo testigo de laincomprensión hacia él. En todo esteespacio de tiempo ¿era el suelo para elhombre o el hombre para el suelo? ¿Fueel hombre de la ciudad dueño del suelorural; fue el hombre rural dueño delsuelo de la ciudad?

Después de 10,200 años de aparentearmonía entre el binomio campo-dudad,en los cuales las grandes ciudades eran laexcepcióny la mayoría de la población erarural, se inició la revolución industrial enel siglo XVII en Londres, Inglaterra, y conella principia el proceso de urbanizaciónen el mundo.

El objetivo de este trabajo es precisar,a partir de este acontecimiento, los crite­rios de orden ideológico, político yeconómico presentes en el diseño de lasciudades en los países que fueron van­guardia en la industrialización, la concep­ción subjetiva de los arquitectos mássobresalientes que las concibieron y laspolíticas de los gobiernos para atender eldesbordamiento de lo planeado.

Al efecto, se abordarán las visionescapitalista y socialista de lo urbano-re-

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gional ysu evolución en el resto de países,tanto de los industrializados como delos que se encuentran en vías de desa­rrollo.

Igualmente se tocarán los resultadosde las políticas de carácter socio-econó­mico y urbano que se dictaron a partirde las crisis económicas cíclicas del sigloxx y los ajustes que se aplicaron paraatender los conflictos de carácter social­urbano.

De manera específica se profundizarásobre la política de suelo en su dimensiónde ordenamiento territorial y desarrollourbano que nos conduzca a demostrarque siempre el interés económico haprevalecido sobre el político y el social;con esta orientación jamás lograremos lademocracia con justicia social. Para al­canzarla será necesario modificar el or­den de prioridades que asegure eldesarrollo equilibrado entre el campo y laciudad, entre los ricos y los pobres, entrelos políticos y los técnicos, entre el hom­bre nacional y el universal.

Antecedentes

¿Qué principios específicos de caráctersocial aporta el urbanismo de los paísessocialistas para su solución?

En la doctrina del socialismo científicoaparecen consignas como las siguientes:liberación del trabajo, eliminación de laantítesis existente entre ciudad y campo,emancipación de la mujer y solución delproblema de la vivienda. La mayoría delas veces estas ideas se vincularon a las

exigencias de una nueva estructuraespacial de las fuerzas productivas, unsistemanuevo de vivienday asentamientode la humanidad. Los fundamentos de unurbanismo racional, resultado de un or­den social específico, tal y como ha sidoexigido desde siempre en círculos progre­sistas de especialistas, serán los siguien­tes: eliminación O limitacióncreciente dela propiedad privada de los medios deproducción, nacionalización o limitaciónde las propiedades inmuebles urbanas,introducción de una economía planifi­cada subordinada, en el sentido más am­plio, a las necesidades sociales. 1

Lenin decidió el proceso dinámico deindustrialización-urbanización con sulema "Comunismo = poder soviético +electrificación". La electrificación de­beríacrear una nuevaserie de relacionesen la producción yen la red colonizadora,para remplazar el aislamiento entre laindustria y agricultura de antaño.

Al mismo tiempo se deben fomentarlas fuerzas de producción, La prisa nece­saria en este aspecto obligó a la búsquedade soluciones económicas del más rápidoefecto económico. Por ello Lenin ya norecurreen los primerosaños de la revolu­ción a la tesis de la "dispersión de la in­dustria', al contrario, desde 1918 postulóla "reunión yconcentración racional de laproducción en un número pequeño degrandesfábricas", 2

En correspondencia veamos una des­cripción, a mi juicio verídica, de las ciu­dades de los países capitalistas: "Laciudad del capitalismo industrial, tanto enEuropa como en América, sólo que enésta de forma menos consistente, fue enesencia una reunión de propiedades in-

1 Goldzmat, Edmundo, El urbanismo en la Europa socialista, Edit. Gustavo Gilí, 1980, pp. 17 Y21.

2 Ibídem, p. 51.

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mobiliarias destinadas a distintos usosy servidas por varios entramados. Alos entramados crecientes de la" calles seles agregaron otros entramados para elagua, las alcantarillas, el gas, la electrici­dad, las líneas del ferrocarril y losteléfonos. Fueron diseñados por inge­nieros, como sistemas del tamaño de unaciudad.

!1Lo que se construía en los solares a losque servían estos sistemas no era asuntode la ciudad, sino de los dueños de laspropiedades. La dicotomía entre las di­mensiones horizontal y vertical se hizoabsoluta. El concepto de calles y plazascomo proporcionados contenedores de lavida de la comunidad, que tanto se habíadesarrollado en el siglo XIX, en Américaescasamente había echado raíces.

I1La ciudad comercial e industrialnació, no como un lugar para vivir, sinocomo un lugar para ganarse la vida, unlugar para ganar dinero. Ni Dios ni elhombre la diseñaron; fue obra del be­cerro de oro. ,,3

Esta descripción, en mayor o menormedida corresponde a lo que ha pasadoen América Latina. La ciudad americanacontemporánea no ha sido diseñadasegún un plan director, sino por las fuer­zas del mercado de la propiedad. Lamano invisible del buen Adam Smith,la mano del becerro de oro, tiene supropia lógica y fundamento. Su creaciónno es un caos, como suele sostenerse, sinoun orden que se puede analizar y en­tender.

Los economistas del suelo y los ecólo­gas urbanos han explorado la huella de lamano visible, que puede aprehenderse

por medios intelectuales pero permaneceinvisible para la vista, con una excepción.Vista desde un avión, por la noche, laciudad americana tiene un aspecto im­presionante: la profusión de luces delcentro va disminuyendo gradualmentehacia la periferia; las luces coloreadas sig­nifican concentraciones comerciales y elchorro de los faros dibuja las líneas deltráfico. Tres logros técnicos del sigloveinte: la luz eléctrica, la aviación y elautomóvil se unen para dar lugar, no sóloa una impresión de gran encanto para lossentidos, sino a una forma genuina querevela el significado de su contenido. Sinembargo, a ras de la tierra la mano invi­sible del mercado permanece invisible,hacerlo visible sigue siendo un reto parael planificador urbano y del diseñador, tal"cooperación con lo inevitable" es aludidaa veces con desprecio, no obstante, sóloun loco se niega a colaborar con loinevitable; el problema es determinarqué es lo realmente inevitable y qué nolo es.

La mano invisible es la mano del mer­cado, de la transacción entre dos penm­nas, el comprador y el vendedor. Sinembargo, cuando los objetos de esta tran­sacción son los elementos físicos de uncomplejo espacial estrechamente ínter­relacionado -una ciudad-e-, necesaria­mente cada uno afectará a otras muchaspersonas, tanto de forma individual comocolectiva. No obstante, comprador yvendedor no tienen en cuenta los benefi­cios y daños a terceras personas, así labúsqueda individual del propio diseñotiene como consecuencias un diseño totalde la ciudad que frustra los diseños detodos los individuos'

3 Lcwis, David, El crecimiento de las ciudades. EdiL Gustavo Gili, 1974, pp. 7 Y8.

4 Ibídem.

126 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

Hasta aquí los dos grandes criterios dela evolución de nuestras ciudades; elprimero la planificación dirigida que en­gendra la intolerancia; y el segundo, laplaneación inducida que genera la anar­quía.

En 1933, en Atenas, durante el IV con­greso del CIAM (Congreso Internacionalde Arquitectos) se deliberó acerca de laestructura urbana y se sentaron los prin­cipios fundamentales de la "carta ur­banística",

La "Carta de Atenas", a partir de losefectos del desarrollo caótico que pre­sentaba la ciudad moderna de aqueltiempo, exigía, ante todo, una zonifica­ción funcional. La industria se ubicaba enáreas inapropiadas empeorando las con­diciones higiénicas de los distritos resi­denciales y propiciaba un irracionalincremento del desplazamiento de perso­nas paralizando el tráfico urbano en lasgrandes ciudades. La versión socialistaargumentó que el suelo de las ciudades yde las zonas urbanas vecinas era casi ex­clusivamente propiedad privada y la in­dustria estaba en manos de sociedadesanónimas privadas.

La "Carta" postula la necesidad de laintervención del Estado, la reducción dedistancias al mínimo entre trabajo y vi­vienda y la concepción de la ciudad indus­trial desarrollada, no en forma anular oconcéntrica sino a lo largo, disponiendoigualmente alargadas las zonas residen­ciales y separados entre sí por áreasverdes. Cabe destacar que ya en variospaíses socialistas, con base en el modelode Milutin, se estaban diseñando bajoesta pauta.

La concepción de Milutin, basada enla idea de Morris, unía trabajo, espar­cimiento, educación y formación, mien­tras que la "Carta de Atenas" localiza loscentros de vida urbana y vínculos socialesen la zona residencial, sin recurrir a lazona social y espacial de trabajo.S

En un caso la utopía y en el ladosocialista la burocracia, fueron causa yrazón de que en muchos proyectos la ur­banización y la realidad social rebasaranlo planeado.

Le Corbusier critica a gobiernos y aplaneadores al hacer el análisis de lo queocurría en el mundo y en Francia en elperiodo de la primera a la segunda gue­rras mundiales, al señalar que los hom­hres están mal alojados, una nuevasociedad crea su propio hogar, en losespíritus reina la confusión; está en mar­cha el error irreparable, se las ingenianpara inventar monstruos de aspecto se­ductor: ciudades-jardín, ciudades satélite.Olvidan observar los rasgos del terreno,los rasgos del hombre y los aspectos deltrabajo. Su propuesta: la ciudad verde, laciudad lineal industrial, la población ruralrevitalizada·

No cabe duda que lo anterior estásucediendo. Pero la velocidad del procesode urbanización y los avances tecnológi­cos de ingeniería y de los medios y modosde transporte permiten una gran movili­dad que estimula crear muchas ciudadesdentro de la gran ciudad; constituir altadensidad de construcción que libere espa­cio para el peatón y la naturaleza; ligarlinealmente ciudades industriales y áreashabitacionales y comerciales, acercar yreequipar a las zonas antes rurales.

5 Goldzmat, op. cit., p. 172.

6 Le Corbusler y F. de Pierrefeu, La casa del hombre, Edit. Poseidon, 1979, p.4.

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La urbanización es irreversible, dehecho nos acercamos a la urbanizacióntotal, entendida como la desaparición dela vivienda aislada y la población dedi­cada al agro, merced a la tecnología dealta productividad que reducirá la exten­sión de cultivo.

Esto parece una utopía cuando enÁfrica, Asia y América Latina más de lamitad de la población obtiene sus alimen­tos directamente de la tierra con métodostradicionales. Habrá que cambiar, pues eldesafío, el progreso, lo diferente está enla ciudad y hacia ella se encamina la ju­ventud del mundo.

Seamos positivos. El enorme yaparen­temente inevitable crecimiento entamaño de las ciudades no es ni malo nialarmante en sí, depende de su estruc­tura. Debemos darnos cuenta que la ciu­dad del futuro no puede limitarse a ser laciudad del presente con mayores dimen­sienes, del mismo modo que la ciudadactual no sigue los modelos del pasado.Ni el electricismo ni la nostalgia de lasformas urbanas del pasado nos ayudarána llevar a feliz término las grandes estruc­turas urbanas del futuro.

Las fuerzas formativas de la nuevaestructura urbana -población, tec­nología, fuentes de energía, forja denuevos valores sociales- difieren muchode la estética urbanística y los formalis­mos aquitectónicos, tal como los cono­cemos ahora. Pero estas fuerzasformativas existen en nuestra ciudad ac­tual; y es en las verdaderas fuerzas quegobiernan las grandes metrópolis de hoydonde debemos buscar las estructuras demañana.?

El binomio industrialización-urbani­zación no se suscribe a un solo hecho, nosólo es el trazo funcional para lograr una"vialidad eficiente y una "especializaciónadecuada del territorio"; a los técnicosfuncionales se debe incorporar un enfo­que global, que desde lo social, nos per­mita valuar críticamente la magnitud conque dicho fenómeno, al actuar sobre unarealidad social concreta, contribuye a sutransformación, evidenciando las contra­dicciones que en lo interno de dichos pro­cesos ocurren.

"Así cuanto más alta es la tasa de cre­cimiento industrial (capitalista) mayor esel crecimiento urbano, mayor su concen­tración en las grandes aglomeraciones ymayor es en ellas la penuria de viviendasy la deterioración del patrimonio inmo­hiliario. Hay que tener en cuenta ademáslos mecanismos multiplicadores de la cri­sis: en situación de penuria la especu­lación se desarrolla, los precios suben, lasrigideces sociales aumentan (ytambién sehace más difícil satisfacer las necesidadessuscitadas). La dificultad del problemareduce las iniciativas para resolverlo con­tribuyendo así a agravarlo y a desarrollaren espiral el círculo vicioso de la crisis.IIB

Las soluciones implantadas de carác­ter urbano-regional a esta crisis han sidodiferentes en los países más industriali­zados y en los que como México se en­cuentran en vías de desarrollo.

En los años 50 y60 la mayoría de paísestuvieron gran crecimiento económico;propició la urbanización y la migracióncampo-ciudad.

A partir de 1970 las tendencias de laurbanización se transformaron en los

7 Lewis, David, La ciudad: problemas de diseño y estructura, Edil. Gustavo Gili, 1968, p.2.

8 Casrclls, Manuel, La cuestión urbana, Edil. Siglo XXI, p. 182.

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países más avanzados. El crecimientodemográfico y económico se ha re­ducido, las corrientes migratorias semodificaron y la expansión de las ciu­dades está más localizada presionando aotras regiones.

Algunas zona' metropolitanas inclusohan perdido importancia relativa comocentros de crecimiento económico, ce­diendo a favor de sus periferias, de lasciudades pequeñas y medianas situadasen regiones recientemente potenciadas ymás prósperas, las que se han convertidoahora en principales "polos" de cre­cimiento urbano en detrimento del centrode las viejas metrópolis industriales.

Esta tendencia no es igual en los paísesmás pobres, en éstos la migración con­tinúa hacia las grandes ciudades.

Pararevertir la concentración excesivaciudades como Londres, París y Esto­colmo constituyeron ciudades nuevas ensu región de influencia y ahora tienen querevitalizar su centro histórico. También esparcialmente exitosa la concepción demetrópolis de equilibrio en Francia, ir­landa o España en que el impulso a ciu­dades medias no alcanzó a desarrollar susregiones periféricas.

Significativos y de enorme consecuen­cia para la expansión de ciudades y parael urbanismo en particular son algunaspolíticas de carácter nacional como lasdesgravaciones fiscales que alientan lacompra de automóviles o la compra decasas unifamiliares, la subvención a de­terminadas industrias que por su ubica­ción favorecen a diversas regiones yciudades, los subsidios generalizados a losservicios que favorecen a unas ciudadessobre otras, el fomento a la creación decapital en el campo que incide sobre laemigración rural. La política de trans-

portes repercute de forma importante y amenudo imprevista sobre el crecimientourbano; ejemplos claros se dieron enEstados Unidos con gran impacto en eldesparramiento de las ciudades y demenor impacto en Francia o el ReinoUnido. La política de inmigración de lospaises avanzados ha generado presionesal empleo, a la vivienda y a la estructurasocial; esta situación alivia la tensiónsocial en los países expulsores depoblación.

Estas políticas, que no son todas, in­fluyen generalmente más que las propiasdel urbanismo y que tienen que valorarsepara prever sus efectos en la expansión oel declive de las ciudades.

Conviene para el presente ensayoreferirnos más al objeto del mismo, elsuelo urbano; relataremos algunas de laspolíticas de gestión del suelo que han sidoclaves para la eficacia del control de te­rrenos para el crecimiento urbano en al­gunos países miembros de la OCDE(Organización de Cooperación y Desa­rrollo Económico) que agrupa a 25 paísescon diferentes sistemas políticos y nivelesde desarrollo.

En todo el mundo se han decretadonormas de zonificación que definen eltipo de uso del suelo más conveniente,que se concretan en planes de diferentenivel de detalle para autorizar o denegarlas solicitudes de edificación o cambio deuso del suelo.

Los planes que han tenido mayor éxitoson los que establecen una congruenciaentre la visión regional y la específica delos centros urbanos que la integran con elrespaldo de personal calificado e infor­mática moderna.

Otros controles se refieren a la ad­quisición y ordenación de terrenos a

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cargo del sector público que desarrolla ovende a promotores privados nuevas zo­nas para el crecimiento con rigurosa vigi­lancia de normas, o aquellas que el sectorpúblico determina como zonas de orde­nación diferida (ZAD, aplicada en Fran­cia) con preferencia para adquirirlas yque congelan el precio y la especulacióne inducen el destino futuro de urbani­zación. Finalmente los controles relativosa la protección del medio ambiente su­jetando ciertos desarrollos al estudio deimpacto ambiental con objeto de preser­var áreas de recarga de acuíferos, debelleza natural o alto valor agrícola.

El instrumento que aglutina las nor­mas antes mencionadas y que fue y estásiendo utilizado para reducir la expansiónfísica se refiere a la creación de cin­turones verdes. Sobre su éxito se danvarias opiniones. Si bien ha sido exitosoen aquellos países en que todas las instan­cias de decisión han respetado su manejo,los críticoscomentanque laurbanización"saltó" los cinturones y acentuó la expan­sión anárquica, se incrementó la especu­lación dentro y fuera de los cinturones yse deprimieron las actividades agrícolascomo producto de la especulación yel incumplimiento de reglamentos decontrol.

En la situación actual muchos paísesponen en tela de juicio la política de in­tervención directa del gobierno en el mer­cado de suelo, que necesariamente sefundamenta en contar con los planes deuso del suelo y dotar y mantener la in­fraestructura en condiciones de promo­ción.

El aspecto que más preocupa es la me­dición de la plusvalía que genera la deter­minación de áreas urbanizables y ladotación de infraestructura que enfrentaal gobierno con las fuerzas del mercado

del suelo y la óptica social de su adminis­tración,

Para contrarrestar la necesidad de am­pliar las áreas urbanizables se han mane­jado programas de reparcelación; éstospermiten mediante la expropiación que elgobierno obtenga predios urbanos conservicios, gracias a su relotificación y pa­gando con lotes que ya adquirieron plus­valía, conservando la autoridad local el30% de los mismos para la demanda pre­vista.

La política de adquisición de reservasurbanas por el sector público vieneoperando en algunos países desde 1967.En otros la adquisición directa del go­bierno federal o central o mediante fon­dos a estados y municipios gene­ralmente no fue prioritaria. Los paísesque tuvieron mayor éxito fueron aquellosen que las autoridades locales (mu­nicipios ricos) hicieron el mayor esfuerzoy lograron frenar la inflación y alimentarel mercado.

En contrapartida al control del suelose presenta desde hace varias décadas unatendencia a incrementar el valor de lotesy predios por arriba de la tasa de loscostos de edificación y de los precios alconsumidor. Como ejemplo, en los Esta­dos Unidos, de conformidad con unamuestra de 12 ciudades, entre 1975 y1980, el precio de los lotes aumentaba enun 97% mientras el nuevo índice de pre­cios alconsumidor se incrementaba en un45%.

En Japón, el precio de los lotes semultiplicó por 28 entre 1955y 1975,mien­tras el índice de los precios al consumidorsólo se multiplicó por 3 y los sueldos rea­les por 8. Asimismo, en Alemania, el pre­cio de los lotes se multiplicó por 6, elíndice de los precios al consumidor por 2

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y los ingresos medios por 4 entre 1963 y19809

Para contrarrestar este efecto los go­biernos han aplicado con mayor o menoréxito impuestos territoriales sobre lapropiedad, el uso, la venta y la compra debienes raíces en áreas urbanas o aptaspara urbanización con revaluaciones pe­riódicas. Otras medidas han sido el dere­cho preferente de compra del sectorpúblico, que en Francia con recursos yreglas precisas ha tenido éxito sobre todoen áreas no urbanizadas, difundir la infor­mación sobre el valor real de los terrenosy vigilar las transacciones entre particu­lares.

Conclusiones

Hacer comparaciones entre lo hecho enmateria de planeación urbano-regionalpor los países industrializados y lo reali­zado en aquellos que están en vías dedesarrollo requeriría nivelar los tiemposy regresar de 1991 a 1965 para ver lasituación que prevalecía en Europa yNorteamérica, que era coincidente con loque sucede hoy en muchos países comoMéxico y analizar las soluciones quepueden convenir.

Es común en América Latina que losprocesos de urbanización y sobre todo, laexpansión física de las ciudades sean obrano del mercado ni de los urbanistas, sinode los inmigrantes y marginados. El suelocomo demanda social no se compró, setomó como acto de justicia ydesencadenóla irracionalidad que le viene costando alos países el atraso significativo de la pro­vincia.

En México la descentralización anun­ciada y la consolidación del sistema na­cional de planeación del desarrollourbano están a la espera de que el sectorpúblico se decida a intervenir en el con­trol y regulación del suelo urbano y ur­banizable.

Las experiencias de otros países nosdan la pauta de que fue la intervencióndecisiva y discreta del Estado en la apro­piación del suelo lo que permitió aplicarcon orden la estrategia de la urbanizacióny ordenamiento territorial.

Hay contradicciones irreconciliablesentre la legislación agraria y la del desa­rrollo urbano que propician el dcbili­tamiento de la autoridad en todos losórdenes, pero con mayor evidencia en losestatales y municipales.

La concurrencia de los ámbitos de go­bierno en la aplicación de la legislacióndel desarrollo urbano debe replantearsea la luz, no del articulo 115 constitucional,sino de la planeación estratégica queasegure que el ordenamiento del territo­rio propicie la equidad e interdependen­cia entre ciudades y regiones.

La calidad de los funcionarios respon­sables y el apoyo de la informática serándeterminantes en su logro.

México ha seguido en materia de ins­trumentación del desarrollo urbanocaminos afines con Francia; la diferenciaha sido la insuficiencia de recursos paradinamizar las obras y acciones que re­quiere la descentralización y desconcen­tración de la ZMCM y el impulso aciudades medias.

Existe la coyuntura paradescentralizarla ZMCM a las ciudades más cercanas me-

9 OCDE, Las ciudades entransformacion, vol. 1,Políticas y Financiación, 1984, p. 26.

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diante un sistema de trenes radiales.Igualmente el tratado de libre comercioreforzará el papel de algunas ciudades yzonas.

Independientemente de la decisión oevolución dc los planes se requerirásuelo. Deben los gobiernos tener la ca­pacidad para controlarlo y, sobre todo,diseñar con imaginación los mecanismosnecesanos.

El crecimiento urbano de la ciudadde México y su impacto ambiental

Federico Escobedo Miramontes

Introducción

El crecimiento urbano es un fenómenocaracterístico de la época actual, cuyosorígenes hay que ubicarlos en la estruc­tura misma de la sociedad y en su evolu­ción histórica.

En efecto, la dinámica de crecimientode las ciudades depende de la convergen­cia de diversos factores económicos, de­mográficos, culturales, políticos, sociales,geográficos y tecnológicos, así como de laforma en que éstos interactúan entre sí ydel momento histórico en que lo hacen.

El crecimiento acelerado, en espacio ypoblación, de una ciudad como la deMéxico, trae como consecuencia la nece­sidad de satisfacer una demanda adi­cional de bienes y servicios, por lo que sedebe reforzar la dotación de infraestruc­tura y equipamiento en rubros comoagua, drenaje, energía, transporte, educa­ción, salud, vivienda, abasto, etcétera. Sinembargo, también es necesario tomar encuenta aquellos aspectos que inciden enla calidad de vida, a fin de avanzar haciaun bienestar real de la población.

El impacto de los avances tecnológicosen la industria, comercio y medios decomunicación ha redundado en un dete­rioro paulatino del entorno urbano, a talgrado que la contaminación del suelo,aire yagua, se ha convertido en un pro­blema de salud pública que amerita medi­das emergentes de carácter integral.

El presente ensayo tiene por objetoconocer la forma en que se ha disparadoel crecimiento urbano de la ciudad hastarebasar sus propios límites territoriales,así como hacer un diagnóstico del dete­rioro ecológico en sus principalesrenglones y analizar algunas solucionespara reorientar conductas sociales ypolíticas de gobierno, que permitan laconservación de los recursos con que aúncontamos.

Génesis y desarrollode la gran metróp-,o..;,;li__

Antes de la llegada de los españoles, laciudad de México-Tenochtitlan domi­naba la cuenca hidrológica conformadaentonces por un conjunto lacustre basado

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en sistemas de diques, que permitían con­trolar los niveles de agua.

Las privilegiadas condiciones de lacuenca permitieron a sus pobladores unintenso desarrollo agrícola y un impor­tante crecimiento demográfico, lo cualfavoreció la aparición y perfeccio­namiento de formas especializadas detrabajo, así como la ejecución de grandesobras públicas, como sistemas de irri­gación, templos y palacios, testimonioevidente de una cultura altamente desa­rrollada que supo convivir en armoníacon la naturaleza, ya que jamás alter­naron en forma sustancial el equilibrioecológico, pues sus cultivos se limitaron alos espacios naturales propicios para talefecto y a las fajas de tierra separadas porcanales mejor conocidas como chinam­paso Las montañas boscosas no fueronobjeto de explotación, salvo la obtenciónde madera para la construcción y necesi­dades básicas de la población.

En cuanto a su estructura social, éstacorrespondía a un sistema de desigualdaden el reparto de los bienes de consumo yde uso. La división del trabajo era ya poroficios o actividades, cuyos ejecutores seagrupaban en gremios diversos. Su régi­men de propiedad de la tierra era mixto,contemplando las modalidades de comu­nal y privada, aunque también existíanformas de propiedad pública o corpora­tiva, para el sostenimiento de las autori­dades.

La conquista española interrumpió elproceso de desarrollo de los pueblosindígenas y modificó en forma violenta laestructura económicaYsocial establecida.

En este contexto, cabe señalar que losdescubrimientos y conquistas de los terri-

torios americanos constituyeron la fuentemás importante del capitalismo moder­no, ya que permitieron la creación de unmercado mundial que hizo posible mástarde, a partir del siglo XVIII, la granrevolución industrial. Todo esto influyóde manera determinante en la posteriorconformación sociocconórnica de losgrupos conquistados y por lo tanto en eldesarrollo de los asentamientos humanosexistentes.

La propiedad territorial indígena prác­ticamente desapareció con la conquista, atal grado que "los naturales sufrieron eneste aspecto un cambio total y sólo se lesconservó una forma comunal depropiedad que salvaguardó a los pueblosaborígenes de una eventual de sa-

.. , ,,1pancion.

En la ciudad de México los españolesse avocaron a imponer modificacionescon base en normas urbanísticas renacen­tistas, trazando nuevas vías de comunica­ción terrestre, para lo cual destruyerongran parte de la obra pública autóctona(desecando muchos de los canales quehasta entonces existían).

La ciudad colonial creció rápida­mente, cubriendo las superficies desti­nadas a la agricultura prehispánica ydesarrollándose sobre un plano cuadran­gular conforme a los modelos españolesde la época. Alrededor del centro de laciudad, los barrios empiezan a confor­marse en torno a las iglesias.

En cuanto al medio ambiente, cabecitar la descripción que hizo fray AntonioVázquez de Espinosa a mediados delsiglo XVII: "La ciudad es de las mejores ymayores del mundo, de excelente temple,

Cue Cánovas, Agustín, Historia social y económica de México, Trillas, 1975, pp.165.

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donde no hace frío ni calor, de maravi­lloso cielo y sanos aires ..."2

Sin embargo el urbanismo español noestuvo adaptado a los ciclos pluvialescomo lo estuvieron las chinampas, por loque cada vez que las lluvias se intensifica­ban más de lo habitual los lagos y corrien­tes crecidas causaban inundaciones queduraban meses, principalmente en lasbarriadas. Este problema subsistió "hastaque se construyeron algunas presas sobrelos afluentes y se profundizó y transformóen 1788 el canal (al aire libre) de Nochis­tongo, que drena al río Tula'l,3

Durante el siglo XVIII la Nueva Españaen general se distingue por una transfor­mación de las fuerzas productivas, de lasinstituciones políticas) de la estructura :-;0­

cial y de las formas de pensamiento, de­bido a la influencia del mercantilismoeuropeo y de las revoluciones norteame­ricana y francesa.

Dado que la colonización de nuevosterritorios no cesó en ningún momento dela dominación española, el crecimientodemográfico de las ciudades, incluyendola de México, se presentó en forma equili­brada, aunque en la capital se concentróel poder público y la riqueza económica.

La independencia del país (1821) nocamhia los patrones de crecimiento a lasituación sociopolitica de la ciudad deMéxico. El alto clero sigue siendo granpropietario y la administración mantieneun esquema colonial y por otra parte elgobierno central padece una inestabili­dad casi permanente durante la primeramitad del siglo XIX, lo cual provoca unainseguridad financiera que desalienta lainversión en las nacientes ramas indus-

triales, Todo esto trae como consecuenciaque la ciudad crezca con lentitud y con­servando su fisonomía.

Después de innumerables luchas intes­tinas, los liberales triunfan y nacionalizanlos bienes del clero (1859). La posteriorventa de los terrenos y edificios urbanosnacionalizados origina cambios sustan­ciales en la conformación de la ciudad,d.ehido a la redistribución de ~sos espa­CiOS.

Durante el efímero imperio de Maxi­miliano (1863-1867), las clases ricas dejanel viejo centro de la ciudad para estable­cerse en barrios aristocráticos que surgena lo largo del eje de comunicación con elcastillo de Chapultepec y los antiguos edi­ficios del centro pasan a ser alojamientospopulares.

Con la restauración de la Repúblicapor Juárez y la consolidación nacional dePorfirio Díaz se desarrolla una políticaeconómica que permite el desen­volvimiento capitalista, lo cual propiciagrandes trabajos en materia de vías decomunicación con el interior del país, quefortalecen un primer crecimiento indus­tria! de la capital. Por lo que hace a laconformación urbana, durante este perio­do los barrios del centro continúan reci­biendo a estratos populares y las clasesacomodadas se instalan en nuevos barriosque ya no se organizan alrededor de lasiglesias, como en la época colonial.. sinoque constituyen fraccionamientos inte­grales dotados de servicios, ubicados enantiguas zonas agrícolas.

Esta forma de expansión territorial dela ciudad predomina hasta los primerosaños del siglo xx.

2 Instituto de Investigaciones Históricas, Historia documental di' México, UNAM, 1974, pp.Zaó.

3 Bataillon, Claude y Riviere, Heleo, La ciudad di' México, SEP, 1973, pp.16.

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Concluida la Revolución y una vezconseguida la estabilidad política, se ob­serva un mayor crecimiento de la ciudad,así como un intenso proceso de urbani­zación auspiciado por la creación del De­partamento del Distrito Federal comoórgano central de la administración deesta entidad federativa.

La naciente clase media se empieza aubicar en las áreas periféricas de la ciu­dad, dando origen al fraccionamiento degrandes extensiones de tierra ya los cam­bios de uso del suelo, ya que al mudarsela población, deja de ser habitacionalpara pasar a comercial.

Posteriormente, el impulso a la indus­tria y la invasión de capitales permitió lacreación de fuentes de trabajo que atra­jeron mano de obra de las poblacionesrurales cercanas a la ciudad. Asimismo, elfenómeno de concentración y preminen­cia económica de la ciudad de México,marcan la pauta para un explosivo cre­cimiento demográfico y espacial.

Debido a la facilidad existente paraadquirir y fraccionar grandes extensionesde tierra, la ciudad comenzó a absorberespacios proporcionales a su aumento depoblación, pero distribuidos en formadesigual debido a la especulación inmo­biliaria; esto significa que los mejores lu­gares los han ocupado quienes cuentancon mayores recursos económicos y losespacios más hacinados y carentes deservicios son habitados por las clasesdesposeídas.

Paralelamente, los pobladores que vansiendo absorbidos por el tejido urbano seproletarizan, sobre todo en la proximidadde las zonas industriales alcanzadas poreste fenómeno.

Como resultado de esta dinámica decrecimiento (explosiva en la segunda mi-

tad del siglo xx), el área urbana de laciudad de México ha rebasado sus límitesterritoriales, conurbándose con pobladosy municipios de otras entidades federati­vas (principalmente del Estado deMéxico), de manera que se ha convertidoen la gran metrópoli de la región centraldel país.

Satisfacer las necesidades de este granconglomerado tiene un enorme costoecológico, que hasta la fecha nadie hapagado, pero todos estamos padeciendo.

Impacto ambiental

Haciendo una evaluación objetiva delcrecimiento de la ciudad de México re­sulta que ha tenido un impacto ambientalnegativo y, a partir de 1940, ha originadoun deterioro ecológico crítico.

Dicho deterioro ha incluido principal­mente en tres elementos naturales: agua,aire y suelo.

Agua:

El crecimiento de la ciudad de México haocasionado un desequilibrio en el sistemahidrológico natural de la cuenca deMéxico.

La problemática del suministro deagua se agudiza cada vez más, debido alcrecimiento poblacional, la industriali­zación y la elevación de los niveles deconsumo; además, la dificultad no radicaúnicamente en aspectos técnicos oeconómicos, sino que está marcada demanera directa por la escasez de este re­curso en toda la cuenca.

Efectivamente, el crecimiento de lametrópoli ha llevado al límite de su ca-

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pacidad los mantos acuíferos, agotandolas fuentes de suministro y degradando lacalidad del agua como consecuencia de lasobreexplotación. Esto ha obligado a lautilización de fuentes cada vez más le­janas, con repercusiones regionales quese precisarán más adelante. Por otraparte, la expansión de la mancha urbanaha reducido las zonas de recarga de losacuíferos.

Es importante señalar que la ubicaciónde las fuentes actuales de abastecimiento,las cuales se localizan fundamentalmenteal poniente, norte y sur del Distrito Fe­deral, ha originado una distribuciónirregular del agua, afectando el suminis­tro de la zona poniente.

Un factor inseparable de la proble­mática del agua lo constituye el drenaje,ya que si bien se afrontan serias dificul­tades para traer el recurso a la ciudad,también existen enormes obstáculos parasacar las aguas residuales.

En este rubro, la escasez de los servi­cios de drenaje en muchas zonas de laciudad, principalmente en aquellas endonde existen asentamientos humanosirregulares, ocasiona que las aguas re­siduales y los desechos de la población yde industrias caseras, se filtren hasta elsubsuelo contaminando los mantosfreátícos y alterando por lo tanto elequilibrio ecológico en general, ademásde propiciar la aparición de enfer­medades infectocontagiosas que reper­cuten principalmente en la poblacióninfantil.

Cabe señalar que los efectos antesseñalados también se derivan de la utili­zación de un equipamiento hidráulicoque no ha recibido un mantenimientoperiódico eficiente.

Aire:

En el área metropolitana coexisten másde 35,000 establecimientos industriales,comerciales y de servicios, así comoaproximadamente 2.4 millones de vehícu­los automotores. Estos factores hancausado un severo impacto en la calidaddel aire, máxime que la geografía de lacuenca no favorece a la dispersión de loscontaminantes.

En virtud de que más del 80% de lasemisiones tóxicas proviene de los vehícu­los automotores, entraremos a analizarúnicamente el problema del transporteurbano como la causa más significativadel deterioro de la calidad del aire.

El principal consumidor de hidrocar­buros y generador de impactos ambienta­les negativos resulta ser el transporte,fenómeno que como otros, es producto yexpresión del complejo de relacioneseconómicas y sociales. El transporte ur­bano, conformado por vehículos de ser­vicio público, servicio concesionado yservicio particular, no se encuentra or­ganizado y distribuido conforme a las ne­cesidades de la ciudad, sino con base enlas formas de propiedad existentes y en lacapacidad económica de los usuarios,prestadores y poseedores de vehículos.En el caso del transporte público, es no­toria la falta de integración de los siste­mas de operación, mantenimiento ytarifas, además de no existir un criteriouniforme en cuanto a leyes yreglamentos.

Aunado a ello, la carencia de una ade­cuada planeación de un sistema metro­politano de transporte y la ausencia deinversiones mixtas en este rubro ha pro­vocado que en lugar de desalentarse eluso del automóvil particular, se haya in­crementado el volumen del parque ve-

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hicular de carácter privado, con los con­secuentes problemas de vialidad y con­taminación.

El problema ambiental tiene un matizeconómico, ya que se derrocha muchaenergía en virtud de que ésta tiene un hajocosto.

Si bien todavía falta mucho por inves­tigar en la ciudad de México en materiade contaminación, se puede precisar qucen cuanto a la calidad del aire existen tresfactores determinantes:

• Cantidad de emisiones: principal­mente ocasionadas por vehículos deautotransporte que consumen grancantidad de energéticos a un costo re­lativamente bajo.

• Condiciones meteorológicas: per~

miten o impiden la dispersión de loscontaminantes.

• Química atmosférica: la composiciónquímica de la atmósfera en un mo­mento determinado provoca diversostipos de reacciones en los elementoscontaminantes, haciéndolos más omenos tóxicos,

En este contexto, los vehículos particu­lares, que no llegan a satistacer el 16% dela necesidad global de transporte de lametrópoli, son los principales emisoresde partículas contaminantes a la atmós­fera. Además, la notoria deforestación delas áreas boscosas alrededor de la ciudadhacen más difícil la regeneración del aire.

Todo esto, al igual que en el caso de lacontaminación del agua, repercute en ladifusión de enfermedades, primordial­mente respiratorias, en perjuicio sobretodo de la población infantil.

Lo anterior deja bien claro que la re­organización del transporte público re­sulta ser una medida de carácterprioritario para contrarrestar el uso exce­sivo de los automóviles particulares, loque significa examinar y poner en prácticanuevas modalidades de transporte ymodificar radicalmente nuestros hábitosy normas de conducta.

Suelo:

La velocidad y el volumen de crecimientopoblacional ha conducido a un patrón deurbanización desordenado, cuya mayordimensión se refiere a colonias popularesque presentan graves rezagos en las con­diciones de vivienda y servicios, ademásde que en muchas ocasiones significanirregularidad en la tenencia de la tierra."

Estas tendencias originan cambiosdrásticos en los usos del suelo, principal­mente en las zonas rurales o de reservaterritorial que aún existen, provocandouna sensible merma en la calidad de esterecurso. La contaminación del suelo seencuentra íntimamente relacionada conel deterioro del agua ydel aire. En efecto,las precipitaciones pluviales arrastranuna gran variedad de contaminantes ubi­cados en la atmósfera, depositándolos enel suelo, el cual los absorbe y asimila a sucomposición química, hecho esto, la floraque se nutre de ese suelo (y a su vez lafauna que se alimenta de esa flora) re­siente el impacto negativo de componen­tes que alteran su metabolismo natural.Por otra parte, la contaminación de losacuíferos (por las razones que quedaronprecisadas en el punto correspondiente)influyen de manera similar en la al­teración de la composición del suelo.

4 Partido Revolucionario Institucional-lEPES, Programa de Gobierno 1988-1994,México, 1988,pp.l ó.

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Asimismo.Ios desechos sólidos consti­tuyen otro factor importante que inter­viene en la contaminación del suelo. Enel área metropolitana se generan diaria­mente más de 19,000 toneladas de basura,si tomamos en cuenta que la cobertura delos servicios de limpia no abarca sino el80%, tenemos un déficit del 20% dedesechos sólidos no recolectados, con laconsiguiente proliferación de tiraderosclandestinos a cielo abierto con un im­pacto ecológico negativo.

Debido al disparado crecimiento de laciudad, más del 70% de los bosques queexistían han desaparecido y los que aúnquedan en la cuenca de México estánsufriendo erosiones, deforestación y al­teraciones ecológicas ocasionadas por laacción de los contaminantes.

Repercusión regional

Independientemente del papel que des­empeña a nivel nacional, la ciudadde México constituye un conglomeradode int1uencia regional, ya que además delintercambio entre el medio rural V el ur­bano, la gran metrópoli impone a laregión que la rodea (la región centro)modalidades y transformaciones bruscasque no siempre son en beneficio de laspoblaciones ruralesy los centros urbanosregionales.

El incremento de la zona metropoli­tana int1uye drásticamente en el cre­cimiento y desarrollo de la región. De estaforma, el espacio cambia de uso, pues elterreno urbanizado que rodea lospequeños poblados es adquirido por in­dustrias de reciente creación o bien poraquellas que se descentralizan desde lacapital. El entorno natural de los sectorespoco poblados de la región pasa a con-

vertirse en espacio de recreación para loscitadinos con recursos económicos sufi­cientes. Todo esto cambia los usos delsuelo tradicionales, sin que hasta la fechaexistan limitaciones efectivas para con­trolar el mercado inmobiliario y la con­secuente proliferación de fracciona­mientos residenciales e industriales.

En este orden de ideas, la industriali­zación se ha presentado principalmenteen los estados de México, Puebla, More­los y Tlaxcala v, en menor grado, en Hi­dalgo. Esto demuestra que el crecimientode la gran metrópoli propicia una urbani­zación industrial indirecta, además de lacreación de villas residenciales en pobla­dos pintorescos o de clima apropiadopara el denominado turismo de fin desemana.

La repercusión ambiental negativa enmateria de agua se ha presentado debidoa los grandes esfuerzos realizados paradotar de este recurso a la ciudad deMéxico; por ejemplo, el traerla delsistema de la cuenca del río Cutzamala,implica un recorrido de 127 kilómetros yvencer un desnivel de 1,200 metros, re­percute negativamente en la región, yaque su uso tradicional para el campo enestas zonas disminuye la dotación a lagran metrópoli, lo que, de no tomarse lasmedidas adecuadas, puede afectar laeconomía de la región, limitando las posi­hilidades de su desarrollo.

Dentro del propio rubro del agua, hasido necesario buscar soluciones al pro­hJema de drenajc y de evacuación deaguas negras o residuales, las cuales sonconducidas en su mayoría a la zona deTula, en el estado de Hidalgo. La ciudadde México es una gran productora deaguas negras que en El Mezquital se utili­zan para la irrigación; sin embargo, lainconveniencia de irrigar legumbres COll

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este tipo dc agua ha hecho necesario elcultivo de otras especies, como la alfalfa,para consumo de la ganadería, lo cualtambién significa cerrar espacios de de­sarrollo en esa parte de la región.

En cuanto a la repercusión atmos­férica, si bien se han suscitado transfor­maciones climáticas debido al propioconglomerado de la ciudad de México y asus múltiples actividades, éstas no hantrascendido fuera de los límites del áreaurbana. Asimismo, los contaminantesque en el interior de la cuenca de Méxicose encuentran acumulados, al salir de ellapor la acción de fenómenos meteorológi­cos se dispersan y no afectan de una ma­nera sensible el aire de la región.

____P_e_r_spectivas

La cuenca de México no es ya el lugar de"maravilloso cielo y sanos aires" quedescribió fray Antonio Vázquez de Espi­noza, pues el deterioro de su medio natu­ral ha sido particularmente sensible.

La restauración de su equilibrioecológico merece especial atención, re­quiere de nuevas formas de trabajo yresponsabilidades compartidas entre so­ciedad y gobierno, que permitan encon­trar fórmulas para detener el deterioro delos recursos naturales sin limitar el desa­rrollo económico, El objetivo principaldeberá centrarse en revertir las tenden­cias para evitar un colapso ecológico dedimensiones incalculables y lograr undesarrollo urbano sano.

Para lograrlo es necesario implantarmedidas viables como las que a con­tinuación se mencionan:

• Control efectivo del uso de vehículosautomotores.

• Uso de medios alternos de transporte.

• Reordenación urbana integral, imple­mentada no por la vía coactiva, sinopor la vía de la orientación social y alargo plazo.

• Establecimiento de nuevas políticas deeducación para promover una culturaecológica y una mayor organizaciónsocial.

• Hacer consciente a la sociedad sobrelas nuevas formas de consumo, de pro­ducción y de convivencia, y no lími­tarse a meros ajustes de caráctertecnológico.

• Promover la integración social, paraque sea la propia comunidad la queproponga al gobierno medidas radi­cales.

• Establecer costos ambientales parapropiciar el cambio de conductas so­ciales hacia el medio ambiente, esdecir, que los bienes y servicios quecontaminan tengan, además del costocomercial,un costo ecológico.

• Proporcionar incentivos fiscales a losconcesionarios del servicio público detransporte no contaminante.

• Creación de parques urbanos.

• Delimitar definitivamente las reservasterritoriales que garanticen la res­tauración del equilibrio ambiental me­diante la expropiación.

• Construcción de un sistema de alcan­tarillado dual, que permita la cap­tación de aguas pluviales para larecargaacuífera.

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En las últimas décadas nos hemosacostumbrado a considerar nuestra ciu­dad como un problema irresoluble querepresenta una carga insostenible para lanación, Como resultado se generó en di­versos sectores de la sociedad el ánimo deque el futuro de la ciudad era incierto ycatastrófico, Llegó a penetrar tanto el fa­talismo propiciado por esta erróneavisión que todavía hay quienes creen que

las desigualdades son permanentes y loscambios imposibles. Hoy la realidad esotra y, con esfuerzo compartido yorgani­zación social, podemos abrir paso anuevas ideas de desarrollo urbanoacordes con los recursos naturales, demanera que podamos legar éstos en con­diciones óptimas a las generacionesvenideras.

Contaminación y sobreexplotación de lasaguas subterráneas del Valle de México

Javier Femández Villegas

Introducción

El módulo tres del Diplomado en Go­bierno yAdministración Metropolitana yRegional, nos ha permitido conocer laestructura y organización del gobierno yadministración de la regióncentroy zonametropolitana de la ciudad de México; aligual que los problemas que enfrenta ac­tualmente esta megalópolis y su con­torno.

En efecto, el diálogo directo con losresponsables del gobierno y de la admi­nistración metropolitanos y de la región,nos ha permitido conocer la gestación,formulación y gestión de las políticas y delas acciones tomadas ante los fenómenosde la gran metrópoli ysus efectos sobre lazona centro.

Hemos conocido yobservado práctica­mente todos los fenómenos y toda laproblemática que se presentan en estazona metropolitana, así como mecanis­mos de control, administración, concer­tación y coordinación.

En mi parecer uno de los fenómenosque debemos atender a la brevedad, eneste espacio territorial, es el de la 80-

breexplotación y contaminación de losmantos acuíferos. El agua en la capital dela república ha sido y es factor de desa­rrollo; tocio vive por el agua, incluso laciencia ha confirmado que la vida brotópor el agua, pero todo también puedemorirpor el agua,cuando inunda, ahogao falta.

Si no se hace un uso racional de laobtención de agua por medio de pozos yde un control adecuado de los residuosindustriales y desechos orgánicos, corre­mos el riesgo de carecer de agua limpiaobtenida del subsuelo en el futuro.

Muy costoso resultaría no sólo para lazona metropolitana de la ciudad deMéxico, sino para la nación entera dejarmorirpor la carenciade aguala urbe queha sido esencia parala cultura nacionalymotor económico del país.

Antecedentes

Lahistoriade la capitalmexicanay ahorade su zona conurbada hasido la luchaporel aguay contrael agua.

La cuenca de México se encuentrasituada en el extremo sur del altiplano

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mexicano, estando limitada al norte porlas sierras de Tepotzotlán, Tezontlalpa yPachuca; al este por los llanos de Apan yla Sierra Nevada, al sur por las sierras deChichinautzin y del Ajusco y al oeste porlas sierras de las Cruces, Montealto yMontebajo. Tiene aproximadamente9,600 km de superficie, de la cual so­lamente alrededor del 30% es plana, yestá situada a una altura media de 2,250metros sobre el nivel del mar.'

Por su ubicación a más de 2,000metrossobre el nivel del mar el abastecimiento yla distribución del agua para consumohumano e industrial representa un grandesafío.

Problemática

Los grandes asentamientos urbanos pro­vocan que los seres humanos en su luchapor alcanzar diversos satisfactoresgeneren desechos que en forma inme­diata o paulatina degradan la calidad delambiente, deteriorándolo con accionesque al final se revierten en su contra si nose les da la debida atención.

Cuando hablamos de contaminacióndel agua, tenemos que hacer referencia ala calidad del agua, la cual se contaminapor medio de descargas directas y pordescomposición o solución de sólidos vol­cados en la superficie.

La contaminación de las aguas subte­rráneas es mucho más grave que el de lasaguas superficiales, porque el movi­miento del agua subterránea es lento, noestá sujeto a control y los cambios en lacalidad son muy duraderos. Los desechosdescargados sobre la tierra o en corrien-

tes bajan lentamente ayudados por la in­filtración de las aguas pluviales y eventu­almente alcanzan o se mezclan al aguasubterránea, dependiendo de la porosi­dad del suelo, del volumen del escurri­miento y de la presencia de barrerasarcillosas. Los efectos de las descargas noson evidentes durante muchos años, aunpor décadas. La corrección del daño, si esposible, requiere mucho más tiempo quela contaminación original.

Dentro del llamado Valle de México,las descargas de agua provenientes de lasactividades domésticas, comerciales y deservicios constituyen el 70% (32 m3/s) dela aportación total de aguas residuales ylas actividades industriales participan conel 30% restante (14 m3/s). Sin embargo,por sus características las industriales sonlas que contribuyen con el mayor porcen­taje de contaminantes e incluso materia­les y sustancias tóxicas y nocivas para lasalud.

En la zona existen aproximadamente2,000 pozos profundos destinados a usosindustriales, estimándose que aún existen1,400empresas, sin contar con la microin­dustria que también contribuye en formaimportante a la contaminación del agua.

Los materiales contaminantes incor­porados a las aguas residuales alcanzancifras alarmantes. En el inventario dedesechos industriales elaborado porGabriel Quadri de la Torre apunta lassiguientes cifras: más de 1.5 millones detoneladas de desechos peligrosos Iiquidosson vertidos anualmente en el drenaje dela ciudad de México por las industrias,con alto grado de explosividad, toxicidad,corrosividad, inflamabilidad y reac­tividad. Los desechos peligrosos se arro-

Sahab Haddad, Elías. El agua como factor de desarrollo metropoíuano y regional. El caso del Valle deMéxico, C.N.A, México, mayo 16 de 1992, mimen, p. S.

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jan al dren aje mezclados con aguas re­siduales, lod os y sólidos. 2

A la contaminación de las aguas sub ­te rráneas se agrega la sob reexp lotaciónde los mantos acuíferos.

La rapi dez de crecimiento de lamancha urbana es mayor que la de laconstrucción de obras troncales de inter­conexión de red es de distribución y detanques de alimentación. Se estima que ladotación promedio para uso doméstico esde 170 UHJD Ypara los próximos años seincrementará. En cuanto la dotación en e!uso industrial se estima en 65 UHID.

En efecto, la dema nda del líquido vitalsigue aume ntand o. En la actu alidad secalcula que e! 87% de la población delDistrit o Federal está cubierta con redes,mientras que en los municipios conurba­dos del Estado de México sólo es el 70%,independientemente de que un 20% deesta po blación que sí cuenta con serviciotiene deficiencias en el abastecimientopor fa lta de inf raes truct ura de d is­tribución .'

El abastecimiento de ab'Ua potable a lazona metropolitana del Valle de Méxicofu e de 1988 de 64 m3 por segundoproviniendo de las siguientes fuentes:

44 m3/s subsuelo del Valle de México.

7 m3/s siste ma Lerrna.

12 m3/s sistema Cutzamala .

1 m3/s aprovechamientos superficiales 4

La mayor y más compleja obra de in­fraestructura hidr áulica de captación ypot abilización con qu e cuenta nuestropaís, orgullo de la ingeniería mexican a, ese! sistema Cutzamala, cuya finalidad esintroducir a la zona metropolitana delValle de México 19 m3/spara beneficiar a6 millones de habitantes. Con la conclu ­sión de la tercera etapa el subsistemaChilesdo se podrán obtene r 6 m3/s adi­cionales.

Como podemos observar, de los 64m% que recibe la zona el 65% se sigueob tenie ndo de l subsue lo, ocasiona ndouna sobreexp lotació n de! 100% de susman tos acu íferos.

Los peligros en las zonas explotadas enexceso van desde los efectos físicos dañi­nos h asta consecu e ncias so ci a les yeco nómicas, que pueden acarrear la inu­tilización y agotamiento de un a fue nte deagua subterránea de la cua l depende unsinnúmero de actividades y personas.

La explotación excesiva de agua sub­terr ánea ocurre cuand o rebasa el límiteimpuesto por e l volumen renovable ,causando efectos indeseables. "Estosefec tos se divid en en primar ios y se ­cu ndarios, entendiendo por primariosaq ue llos qu e afectan directamente lascondiciones originales de los acuiferos(abatimiento de niveles freá ticos y/o nive­les piezom étricos) y por secundarios atodo s los que se der ivan de los primeros,es decir, incremen to de la profundidad ycostos de bomb eo, hund imiento de te­rreno, etcéte ra t.'

2 El Universal, México, 31 de mayo de 1992, pp. 1 Y13.3 El agua como... op. cu., p. 16.

4 Secretaría de Agricultura y Recu rsos Hidráulicos. Sistema Cutzamala, Edit. Comisión de Aguas delValle de México, México, 1987, p. 9.

5 Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. Sobreexp lotación y contaminación en agULlssubterráneas, lMfA, serie divulgación núm . 27, Comisión Nacion al del Agua, septiembre de 1990, p . 34

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La sobreexplotación provoca el hun­dimiento de la ciudad, con los consiguien­tes efectos negativos en las estructura•. Elhundimiento ha causado asentamientosdiferenciales en los edificios cimentadossobre pilotes hincados hasta la capa duradel subsuelo, y las construcciones sopor­tadas por zapatas o cimentaciones com­pensadas, que han sufrido desplomesconsiderados. En una zona sísmica comoes en la que se encuentra asentada laciudad de México el agrietamiento repre­senta un peligro permanente.

Ante este panorama se han realizadodiferentes acciones, por ejemplo, el im­pulso al tratamiento de aguas residuales(como es el caso de la planta de tra­tamiento de aguas residuales Cerro de laEstrella), para su reuso en la industria yotros servicios. Con este objetivo se ins­taló también la planta Lechería con laquese realiza el intercambio de aguastratadas por lasdel subsuelo que utilizabala Termoeléctrica Jorge Lucke en elEstado de México.

El Departamento del Distrito Federalha implantado el Plan Maestro de Tra­tamiento y Reuso para el Distrito Fe­deral. Entre otras acciones, en la Plantade Tratamiento de Aguas Residuales SanLuis Tlaxialternalco, se hacen estudios ex­perimentales de recarga al acuífero, in­vestigándose la evolución del nivel ycalidad del agua. Esta planta y la delCerro de la Estrella dependen en el fu­turo cercano recargar el acuífero en la.zonas del Canal Nacional, Cuernanco yCanal de Chaleo, abastecer de aguasrenovada, a la zona industrial de Izta­palapay a las zonas chinamperayturísticade Xochimilco. Se han cancelado pozoscon niveles muy importantes de abati­miento. También, ha desarrollado el De­partamento del Distrito Federal un

programa estratégico encaminado a dis­minuir la demanda de líquido modifi­cando el comportamiento de los usuarios,por medio del Programa Uso Eficientedel Agua.

No obstante, se continúa contami­nando y sobreexplotando el mantoacuífero del Valle de México. Se calculaque para el año 2000 la sobreexplotaciónserá del 80%.

Conclusiones

El abastecimiento de agua potable a lazona metropolitana del Valle de México,requiere de un esfuerzo técnico yeconómico muy importante que se vaagudizando de manera alarmante por elagotamiento de las fuentes de suministroy la posible degradación de la calidadcomo consecuencia precisamente de lasobreexplotación de los mantos acuíferosy el enorme peligro de su contaminación.La alternativa es el suministro de fuentesexternas cada vez más alejadas, por tantoa costos inimaginables.

El sistema Cutzamala a pesar de lamajestuosa obra hidráulica suministramenos del 30% del agua que requiereen la actualidad nuestra ciudad y suzona conurbada. Sólo en gastos deoperación, esta obra, al año rebasa los$ 300,000,000,000.00 (trescientos mil mi­llones de pesos).

La ciudad de México y su área conur­bada se ha puesto la mayor atención enun problema serio como es el de la con­taminación del aire, descuidando el pe­ligro que representa la contaminación ysobreexplotación de sus aguas subte­rráneas.

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Como posibles propuestas para re­ducir la sobreexplotación y contami­nación del manto acuífero están:

• La realización de una intensa campañaa fin de exponer el peligro y con­secuencias que para la ciudad en elfuturo si no cuidamos el agua, expo­niendo los hechos con cifras y datosprecIsos.

• Intensificación y fomento de pro­gramas de reuso y de recirculación delagua para uso industrial.

• Crear conciencia a partir de seguir im­pulsando una nueva cultura del agua,considerando a ésta como un recursoescaso y vital, sobre todo en el usodoméstico de agua potable, con el ob­jetivo de lograr sea eficiente y seahorre agua, verificando el cum­plimiento de Jos diversos programasexistentes.

• Programas de mantenimiento, controlyconservación eficaz de las redes de lainfraestructura hidráulica (se calculaque aproximadamente un 20% delagua que se bombea del sistemaCutzamala no llega a la ciudad deMéxico porque se pierde en sutrayecto).

• Actualización permanente del padrónde usuarios y de tarifas. La mediciónde consumos, facturación y cobranzaeficientes.

• El cobro del agua sobre su valor real(si el agua no cuesta lo que vale, no secuida).

• Establecer o realizar un programa decoordinación metropolitana para elmanejo de desechos industriales, queresponda al control de la contami­nación. Elaborándose un sistema deinventario, recolección, transporte, al­macenamiento, tratamiento y disposi­ción de losdesechos de alto riesgo, conla participación del sector privado,permitiendo que los mecanismos delmercado hagan su trabajo. Con ello ycon nuevos sistemas de vigilancia seráposible redefinir las actividades indus­triales, haciendo compatible su efi­ciencia económica con el equilibrioambiental.

• Crear un consejo metropolitano y re­gional que tenga facultades de estable­ccr mecanismos de control de laexplotación del subsuelo y de su con­taminación, vigilando que la norrna­tividad vigente sobre la materia, conlas reformas que sean necesarias, secumpla.

Finalmente, es tiempo de manifestarque el problema de la contaminación delaire no es el único problema, también loes el de sus aguas subterráneas, que in­cluso puede ser mucho más grave.

El auga en el caso de nuestro valle,indudablemente ha sido y es factor dedesarrollo metropolitano y regional.También puede ser causa de inestabilidadpolítica, económica y social.

Proyección ambiental de la Cuencadel Valle de México

Adolfo Mejía Ponee de León

Introducción

Independientemente de las difíciles cir­cunstancias en las que se desarrollan lamayoría de los países en la actualidad,existe un conjunto de problemas que re­basan los límites de sus fronteras nacio­nales y se eleva a la categoría de retosglobales. Tal es el caso de los problemasde la paz, del desarrollo equilibrado entrelas naciones y el deterioro ambiental. Es­tos tres grandes retos de la humanidad seencuentran estrechamente relacionados,de tal forma que las acciones encami­nadas a la solución de cualquiera de ellosrepercute necesariamente en la mejoríade la mayor parte de los restantes. La pazes condición ineludible para el desarrolloyéste no puede lograrse sin una adecuadapolítica de consideración de los recursosnaturales.

México no es ajeno a esta acucianterealidad. La mayor parte del territorionacional se encuentra amenazada con dostipos diferentes de deterioro ambiental.Por un lado un número importante dezonas urbanas y de áreas de agriculturaintensiva poseen índices sumamente ba­jos de calidad del medio físico, aire, agua

y suelo. La causa de ello es la contami­nación que se origina por los residuos deun vasto espectro de actividades domésti­cas y agropecuarias, industriales y deprestación de servicios. Esta situación harepercutido en el aumento de enfer­medades gastrointestinales y de vías res­piratorias, la modificación del paisaje y ladisminución de recursos antaño abun­dantes. Por otro lado enfrentamos ennuestro país un problema característico,aunque no exclusivo, de los países en víasde desarrollo y que es causante de la ex­tinción o deterioro de los recursos natu­rales que contribuyen el materialindispensable para la satisfacción de lasnecesidades de la población. Miles dehectáreas de bosques y selvas son taladasdiariamente, abundan los metros cúbicosde suelo perdidos irremediablemente,gran número de especies vegetales se hanextinguido o están en vías de serlo, pre­ocupa la cantidad de mantos de aguassuperficiales interiores que están con­taminadas y es significativoel número demantos freáticos sobreexplotados.

Según Angel Bassols Batalla el país seencuentra dividido en ocho zonasgeoeconómicas (Noreste, Norte, No­roeste, Pacífico Sur, Centro-Occidente,

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Centro Sur, Golfo de México y Penínsulade Yucatán), las cuales a su vez estánsubdivididas en un total de noventa regio­nes geográficas.

La zona geoeconómica Centro-Sur espor su extensión la más pequeña del paisy una de las que menor número de regio­nes geográficas posee.

De las nueve regiones que comprendela zona, la Cuenca del Valle de México esuna de las más pequeñas y pese a ello esla que mayor concentración poblacionalposee, registra una gran cantidad de áreasurbanas y demanda un flujo más intensode recursos y energía para su sosteni­miento.

La Cuenca del Valle de México es unade las más severamente afectadas en suequilibrio entre sociedad y naturaleza. Suimportancia en la economía nacional y elgran número de personas que la habitanla convierten en una de las principalespreocupaciones ambientales de los mexi­canos, sino incluso del mundo entero. Laproblemática ecológica de la Cuenca hadespertado la conciencia de los mexica­nos y de los organismos internacionalesde carácter gubernamental y no guberna­mental. El estudio de su naturaleza, de losprocesos que se suceden en su interior yde la relación que guarda con otros geo­sistemascircunvecinos es condiciónnece­saria para el logro de un desarrollosostenido en la región y en buena medidaen el país mismo.

Desarrollo socio-económicoy urbanístico de la Cuenca

del Valle de México

El Distrito Federal y el Estado de Méxicoposeen un total de 20 parques nacionales.

De este total ocho se localizan en el Dis­trito Federal: Cerro de la Estrella, Fuen­tes Brotantes de TIalpan, histórico deCoyoacán, Cumbres del Ajusco, Lomasde Padierna, Desierto de los Leones, Mo­lino de Belén y el Tepeyac.

El histórico de Coyoacán, Lomas dePadierna y Molino de Belén están total­mente urbanizados y han dejado de existircomo parques nacionales. Los restantesocupan aproximadamente 4,400 hec­táreas, lo cual equivale al 2.7% de la su­perficie del Distrito Federal. Si contras­tamos la superficie ocupada con áreasnaturales protegidas en el Distrito Fe­deral, con la superficie de éste no urbani­zadas (58.4% aproximadamente 96,000ha.), encontramos que solamente un4.6% aproximadamente está protegidode alguna manera. Ambas proporcionesestán por debajo de las normas interna­cionales que establecen la convenienciade proteger el 8% del territorio. A estasituación de insuficiencia se suman otrotipo de problemas, uno de ellos estriba ensu deficiente representatividad. Los par­ques nacionales del Distrito Federalabarcan fundamentalmente los tipos devegetación de bosques de pino y oyamel,el matorral xerófila y el páramo de altura,descuidando la protección de otras aso­ciaciones vegetales de importancia.

Otro de los problemas relacionadoscon los parques nacionales del DistritoFederal es el estado enque se encuentran.La mayoría de ellos están en condicioneslamentables de conservación, resultadodel descuido a que han estado sometidos.En especial el parque del Cerro de laEstrella atraviesa por condiciones suma­mente difíciles.

El Estado de México, según el informedel Sistema Nacional de Areas NaturalesProtegidas, posee un total de trece par-

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ques nacionales (Barranca de Chapulte­pec, Bosencheve, el Contador, Desiertode! Carmen, Iztaccíhuatl, Popocatépetl,Lagunas de Zempoala, Insurgentes­Miguel Hidalgo y Costilla, Netzahualcó­yotl, Rayón, Los Remedios, Sacromonte,Tepozteco y Zoquiapan). De entre ellossólo ha sido derogado el parque de Ba­rranca de Chapultepec. Según el Atlas dela ciudad de México, sólo dos parquesnacionales ubicados en el Estado deMéxico pueden quedar consideradosdentro de los límitesdelazona metropoli­tana de la ciudad de México -el Insur­gentes-Miguel Hidalgo y Costilla, situadoentre Cuajimalpa y Huixquilucan, conuna extensión de 1,750 ha., y el de losRemedios ubicado en Naucalpan, conuna superficie de 400 ha. Siconsideramosque la superficie total de los municipiosdel Estado de México es igual a 172,973ha., podemos afirmar que la proporciónde áreas naturales protegidas para estapartc de dicha zona escasamente repre­senta el 1.2% (2.150 ha.) aproximada­mente.

Si consideramos la totalidad de la su­perficie de esta zona, que según el Atlasde la ciudad es igual a 323,000ha., pode­mos considerar que las áreas naturalesprotegidas de esta unidad territorial,abarcan tan sólo e13.5% de su superficietotal. Esto es a todas luces insuficiente,sobre todo si consideramos no única­mente la importancia de las áreasnaturales protegidas como factores deequilibrio ecológico en el Valle deMéxico sino como áreas aptas parala recreación y esparcimiento de lapoblación de la zona metropolitana dela ciudad de México.

En e! Distrito Federal, las áreas verdesurbanas (que no incluyen a los parquesnacionales y que en algunos casos han

sido rodeados por la mancha urbana),ocupan 42,777hectáreas. Sicontrastamosesta suma con la superficie total del Dis­trito Federal (150,300ha.), encontramosque las áreas verdes urbanas (glorietas,camellones, parques y jardines, bosquesurbanos y áreas especiales), representanpoco menos de la tercera parte de la su­perficie total. Sin embargo, esta aparenteabundancia de áreas verdes, se ve dis­minuida en su importancia si considera­mos al conjunto de la población delDistrito Federal. A cada uno de los habi­tantes de la capital del país, le corres­ponde según el Informe General deEcologia de 1988, 3.94 m'. Esta es unacantidad sumamente baja si tenemos encuenta que según la Organización Mun­dial de la Salud la superficie mínima re­comendable es de 9 m'. por habitante.

Por otro lado en el Distrito Federalencontramos grandes diferencias entrelas delegaciones políticas, ya que mien­tras algunas tienen una amplia extensiónde áreas verdes, otras son prácticamenteplanchas de asfalto. Entre las primerasubicamos a las delegaciones de Coyoacán(6,787 hectáreas), Gustavo A. Madero(5,110 bectáreas), Iztapalapa (6,821 hec­táreas), Miguel Hidalgo (8,886hectáreas)y Tlalpan (4,330hectáreas).

En ellas se encuentran ubicadosbosques urbanos y áreas verdes especia­les, tales como la Alameda del Sur, e!Parque de los Coyotes, el Cerro de Za­catépetl, la Ciudad Universitaria, elBosque dc San Juan de Aragón, el ParqueCuitláhuac, el Bosque de Chapultepec yel Bosque de Tlalpan. Existe también ungrupo de delegaciones que carecen deáreas verdes sin que su situación sea ex­trema. Tal es el caso de las siguientes:Alvaro Obregón (2,114 ha.). Por últimoencontramos a un grupo crítico de delega-

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ciones cuya disponibilidad de áreasverdes es mínima: Azcapotzalco (1,229ha.), Cuauhtémoc (631 ha.), MagdalenaContreras (134 ha.), Milpa Alta (85 ha.),TIáhuac (97 ha.) y Xochimilco (481 ha.),

Para las delegaciones con una mayordisponibilidad de áreas verdes podemosseñalar los índices de dotación por habi­tante (m 2Ihab): Coyoacán 9.11 m'lhab;Gustavo A. Madero 3.08 m2lhab; Izta­palapa3.99 m2lhab; Miguel Hidalgo 15.23m'lhab; y TIalpan 8.8 m'lhab.

Para el caso de Coyoacán la mayorproporción de áreas verdes correspondea los bosques urbanos y áreas especiales(4,200 ha.); Gustavo A. Madero, glorie­tas, camellones y jardines (2,609 ha.); Iz­tapalapa, bosques urbanos y áreasespeciales (3,580 ha.); Miguel Hidalgo,bosques urbanos y áreas especiales (6,700ha.); TIalpan, bosques urbanos y áreasespeciales (2,660 ha.),

Las delegaciones de Coyoacán, MiguelHidalgo y TIalpan están dentro de lanorma internacional de los 9 m2Ihab., es­tablecida por la Organización Mundial dela Salud. Sin embargo, las delegacionesde Iztapalapa y Gustavo A. Madero estánmuy por debajo de los límites mínimos dela norma. La causa de ello estriba en ladensidad poblacional de dichas demarca­ciones. Ambas delegaciones se encuen­tran entre las 6 delegaciones que tuvieronlas más altas tasas de crecimiento pobla­cional en la década de los setenta, 3.15para Gustavo A. Madero y 3.41 para Izta­palapa. Asimismo, ambas delegacionesson las más densamente pobladas, Gus­tavo A. Madero 1,569,000 habitantes en1980 e Iztapalapa 1,315,000 habitantes enel mismo año.

De estas cinco delegaciones hastacierto punto privilegiadas sólo dos de

ellas, TIalpan e Iztapalapa, tienen posi­bilidades de incrementar sus áreas verdesurbanas. Las restantes tres están inmersasen lo que se denomina área urbana de laciudad de México ypor lo tanto sus reser­vas territoriales o son inexistentes otienen una extensiónmínima.

La distribución de áreas verdes porhabitante para las delegaciones con dis­ponibilidad intermedia de ellas es lasiguiente: Álvaro Obregón 3.43 m2lhab,

Iztacalco 3.85 m2lhab, y Venustiano Ca­rranza 2.84 m2lhab.

Álvaro Obregón guarda un equilibrioentre los camellones, glorietas, parques yjardines (1,309 ha.) con los bosques urba­nos yáreas especiales (1,372 ha.), en tantoque en Iztacalco predominan los parquesy jardines (1,742 ha.). En la VenustianoCarranza prevalecen los parques y jar­dines (1,718 ha.).

Los bajos índices de disponibilidad deáreas verdes presentes en estas delegacio­nes se explican por dos razones. Laprimera es la obvia escasez de áreasverdes urbanas; la segunda radica en elrápido crecimiento poblacional que hantenido algunas delegaciones en las últi­mas décadas, en especial Alvaro Obregóne Iztacalco, las cuales tienen posibilidadde incrementar sus áreas verdes urbanas.

En lo referente a las delegacionespolíticas que poseen un severo déficit deáreasverdesurbanas, sus correspondien­tes índices de superficie por habitante sonlos que a continuación se en1istan: Azoa­potzalco 1.94 m2Ihab., Benito Juárez1.75 m'lhab., Cuajimalpa 4.16 m2Ihab.,

Cuauhtémoc 0.75 m2Ihab., MagdalenaContreras 0.62 m2Ihab., Milpa Alta 1.36m2Ihab., TIáhuac 0.52 m2¡ hab., y Xochi­milco 1.72 m2lhab.

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Para casi la totalidad de estas delega­ciones, con la excepción de MagdalenaContreras, la predominancia de áreasverdesurbanascorrespondea los parquesy jardines. En el caso de la MagdalenaContreras, la mayor proporción es de glo­rietas y camellones.

La razón de los bajos índices de dis­tribución de áreas verdes por habitante,los encontramos posiblemente en la faltade interés por parte de las autoridadesdelegacionales en la creación de este tipode infraestructura urbana, en la 'juven­tud' de algunas de ellas, en la baja cap­tación hacendaria y escueto presupuestodelegacional, yen algunos de los casos, enla inexistencia de espacios abiertos en elárea urbana.

De entre las delegaciones señaladas,sólo Cuajimalpa, Magdalena Contreras,Milpa Alta y Xochimilco, todas ubicadasen el sur del Distrito Federal, tienengrandes posibilidades de ver incremen­tadas la superficie de sus áreas verdesurbanas.

Para los municipios del Estado deMéxico, no está calculado el índice dedistribución de áreas verdes por habi­tante o cuando menos no fue posible lo­calizar la fuente que lo contenga.

Sin embargo, observando los mapasmunicipales contenidos en el Atlas de laciudad de México puede calcularse queen términos generales la disponibilidadde áreas verdes urbanas por habitante eramayor en los municipios conurbados delEstado de México para el año de 1980quelo existente en el año de 1988 para loshabitantes del Distrito Federal. Consi­derando el área aproximada del total ter­ritorial de cada municipio ocupada porparques urbanos, metropolitanos y na­cionales y por áreas recreativas, y di-

vidiéndolo entre el número de habitantesdel municipio en el año de 1980,se obtuvoun índice aproximado de distribución deáreasverdes urbanas.

Los valores resultaron muy altos parael caso de cuatro municipios: CuautitlánIzcalli, Ixtapaluca, Nicolás Romero yTul­titlán. Otro grupo de municipios poseenun índice aproximado cercano o ligera­mente mayor al establecido por la üMS.Tal es el caso de Coacalco, Ecatepec, Te­camac, Chalco, Atizapán de Zaragoza yCuautitlán de Romero Rubio. Un últimogrupo está constituido por los municipiosde Naucalpan, Tlalnepantia, Chimal­huacán, Chicoloapan, La Paz, Huixquilu­can y Nezahualcóyotl.

Estas últimas demarcaciones poseeníndices aproximados de distribución deáreas verdes por habitante con valoresmuy por debajo de las convenciones inter­nacionales.

Los cambios poblacionales que ha ex­perimentado la población de los mu­nicipios conurbados del Estado deMéxico en la década de los noventa, segu­ramente modificaron los índices en unsentido decreciente. Tal vez los casos másrepresentativos de lo anterior lo consti­tuyen los municipios de Cuautitián Izcalli,Tultitlán, Chalco, Cuautitlán de RomeroRubio, Naucalpan, TIalnepantla y Neza­hualcóyotl, por ser los que más acelerada­mente han crecido en los últimos años.

Con base en los datos de 1988 para elDistrito Federal y de 1990para el resto dela zona metropolitana de la ciudad deMéxico podemos identificar el porcentajede habitantes que viven en lugares condéficit de áreas verdes. La proporciónresulta ser bastante alta, ya que de untotal de 33 circunscripciones que confor­man la zona metropolitana de la ciudad

154 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

tana. Se ha incrementado la fuerza delas corrientes y los picos de sus avenidasson más pronunciados y con amenaza deinundaciones.

Las consecuencias negativasse extien­den a todo el ecosistema del Valle. Ladesertificación y desaparición de áreasverdes tienden a agravar la contamina­ción del aire al disminuirsu purificaciónnatural y provocar un mayor número detolvaneras; la pérdida de cuerpos de aguadisminuye la humedad atmosférica, loque produce variaciones más pronun­ciadas de las temperaturas promedio anu­ales.

CambioPeriodo Temp.

1921-1930 14.7°c

1931-1940 14.7°c

1941-1950 15.4°c

1951-1960 15.5°c

1961-1970 15.8°c

1971-1980 16.1 Oc

+0.7°c

+O.I°c

+O.3°c

+O.3°c

Es presumible suponerse que, de nomodificarse radicalmente los procesosque ocasionan la destrucción de las áreasverdes y que alteran el ciclo hidrológicode la cuenca, para el periodo 1981-1990 ysobre todo parael 1991-2000, la elevaciónde la temperatura será constante. Por lopronto en lo que va de 1921 al año de1980,el crecimiento es ya de 1.4°cy parael año 2000 puede alcanzar los 2.3°c.

En estos momentos la zona metropoli­tana de la ciudad de México enfrenta undéficit de 11 m3/segde agua potable, pesea que el 97% de la población del DistritoFederal yel 85% de los municipios con­urbados del Estado de México cuentancon tomas domiciliarias. El mayor déficitse presenta en el oriente y suroeste. La

de México, 20 enfrentan severos déficitsde áreas verdes urbanas.

Actualmente se consumen en el Vallede México aproximadamente 62 m3/seg.

de agua. Las dos terceras partes son des­tinados al Distrito Federal. Aproximada­mente 70% del agua procede de losacuíferos del Valle y el 30% restante seimporta de las cuencas del área (16%) Ydel Cutzamala (14%). Se estima que larecarga del acuífero llega únicamente al50% del nivel de extremo actual.

La demanda de agua en el futuro in­mediato ascenderá a 2 m3/seg/año. Se es­tima que la tercera etapa del Cutzamalapermitiría cubrir las nuevas necesidadeshasta el año de 1995.Actualmente se en­cuentra en proyecto ejecutivo, la cuartaetapa del proyecto Cutzamala que pro­porcionará un caudal de 5 m'/seg. Másallá de esta fecha y si los patrones deconsumo no cambianseránecesariotraeragua de cuencas más lejanas a costos máselevados.

Por otro lado, en el año de 1987 habíaun total de 222 plantas de tratamiento deaguas residuales en el país de los cuales10 se encontraban en el Distrito Federaly 13 en el Estado de México. Aun supo­niendo que esta cantidad de plantas tra­bajara a su plena capacidad se puedeasegurar que no poseen el potencial dereciclar la totalidad de aguas que se con­sumen en la zona metropolitana de laciudad de México.

Como consecuencia del desmedidoconsumo de agua la superficie lacustre dela cuenca ha desaparecido en un 99%, elproceso de desertificación se ha acele­rado y la ruptura de la estructura del sub­suelo persiste, causando agrietamientos yfallas que desarticulan todas las obras yservicios urbanos en el área metropoli-

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satisfacción de este faltante más las nece­sidades insatisfechas que se acumulen enlos próximos años pueden ser la causa dela ruptura definitiva y acaso irreversibledel equilibrio ambiental en la Cuenca delValle de Méxicoy laszonas que la rodean.

En el mismo Distrito Federal en 1988sólo existió una planta industrializadorade basura con capacidad para procesar750 toneladas de residuos al día.

Se estima que la generación de re­siduos sólidos peligrosos en el DistritoFederal era en 1988de 2,212toneladas almes, de las cuales 1938 corresponden asólidos y semisólidos y el resto a líquidosy gases.

El Distrito Federal genera el 18.48%del total nacional de residuos sólidos, loscuales son mayoritariamente de carácterorgánico y existen 10 estaciones de trans­ferencia, 3 rellenos sanitarios y 1 plantade tratamiento.

En la zona metropolitana de la ciudadde Méxicose generan diariamente más de19,000 toneladas de residuos sólidos arazón de 1 kg/día/hahit, La cobertura derecolección es de alrededor de 80%quedando el 20% sin recolección ni dis­posición final, por esta razón proliferanlos tiraderos clandestinos a cielo abierto.

La situación de los residuos sólidos,tanto los municipalescomo los industria­les en la zona metropolitana de la ciudadde México y en general en la Cuenca delValle de México, es preocupante. El go­bierno no tiene la capacidad de recolec­tar, procesar y disponer adecuadamentedel enorme volumen generado diaria­mente. Por esta razón se hace necesariodar a este problema un carácter priori­tario en los planes de desarrollo urbano.

En la zona metropolitana coexistenmásde 35,000establecimientos industria­les, comerciales y de servicios, y 2.3 mil­lones de vehículos automotores. Estosfactores han causado un severo impactoen la calidad del aire de esta zona ya quesu geografía la hace poco propicia paraasimilar este volumen de contaminantes.

De la combustión proveniente de es­tablecimientos yvehículos se derivan con­taminantes como dióxido de azufre, óxidode nitrógeno, hidrocarburos, monóxidode carbono, partículas y ozono.

El 82% (4,043.173 ton/año) de lasemisiones de contaminantes en la zonaproviene de vehiculos automotores. El86.3% de éstos corresponden aautomóviles particulares, 8.9% a camio­nes de carga, 3.9% a taxis y 0.9% acamiones de pasajeros. Del total de ve­hículos, el 60.5% corresponden al Dis­trito Federal, 15.7% a los municipiosmetropolitanos y el 24.3% restante a ve­hículos clasificados como fletantes.

El 13% (622,500 ton/año) de lasemisiones son provocadas por los 35,000giros industriales, comerciales y de servi­cios que se alojan en la zona metropoli­tana. De éstos se han identificado 500instalaciones, 44% en el Estado deMéxico, que aportan el 4% del total decontaminantes dentro de las cuales se en­cuentran las dos termoeléctricas y la Re­finería 18 de Marzo.

Adicionalmente las fuentes naturalescomo las tolvaneras y el fecalismo al airelibre emiten el 5% (251,000 ton/año) delos contaminantes en la zona metropoli­tana, en forma de partículas suspendidasen el aire.

Entre el año de 1988y 1990el númerode días en que se violan las normas decalidad del aire se ha estabilizado en el

156 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

80%. El ozono (03) es el contaminantemás importante en la zona. Las partículassuspendidas son un problema muy serioen las zonas noreste y sureste.

El bióxido de nitrógeno (NOz) es elcontaminante que ocupa el tercer lugaren términos de violación de las normas,pero su presencia es preocupante, ya quees precursor del ozono.

Uso del suelo y estructuraurbana

Algunos datos aportados por el in­forme anual de ecología elaborado por laComisión Nacional de Ecología ilustransobre la capacidad de uso del suelo en elDistrito Federal y enel Estado de México.

Entidad Aplrola Pecuario Fo-.I Mixto Improductivo Agua Urbano T"'"ha h. ha ha

Bdo.deMéx. 842537 533533 672989 -. 30077 18645 48319 214610

DP. 13066 3007. 46 868 --- - " 59826 14990

El monóxido de carbono (Ca) ocupael cuarto lugar de importancia ya que supresencia rebasa los límites alarmantesen la época invernal. El bióxido de azufrerebasa a su norma circulante en forma dealta concentración industrial.

La inversión térmica se presenta todoel año, sin embargo, su presencia es másalta durante el periodo invernal. Duranteeste periodo la inversión se presenta en20 o 30 días al mes, en cambio en lasdemás estaciones su aparición fluctúa en­tre los Oy los 15 días.

El problema de la contaminación at­mosférica es el que mayores dimensionesha cobrado durante los últimos 20 años, yes por lo tanto el que mayor atención y

Como podemos observar en esta tablaen el Distrito Federal la mayor parte desu territorio es ocupado por áreas urbani­zadas, seguida por el uso forestal delsuelo y por el pecuario en tercer término.En cambio en el Estado de México el usoagrícola del suelo es el más relevante,seguido de cerca por el uso pecuario yforestal. El uso urbano del suelo ocupa elcuarto lugar de importancia, bastante le­jano de las tres actividades principales delEstado. Sin embargo, de no revertirse lastendencias de su urbanización esta pro­porción podría crecer peligrosamente lospróximos años.

Por otro lado, la misma fuente indicala superficie erosionada en ambas enti­dades:

Entidad _""" Erosión no Erosión leve Ero!li.6nmoderada Brosi.6n severa Er0ai6nmuy

""""'''''' severa

Edo.deM~ 2146100 510076 986235 642235 30814 6720

D.P. 14990 26834 61576 12476 1430 --

recursos ha recibido por parte del go­bierno federal, del de la ciudad deMéxico y del Estado de México. No obs­tante los esfuerzos realizados aún se estálejos de haber logrado su disminución alímites tolerables.

Aproximadamente el 70% de la super­ficie del Estado de México y casi la mitaddel Distrito Federal manifiestan algúngrado de erosión. La erosión severa no esmuy alta, pero puede verse incrementadaen el futuro cercano.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 157

Por otro lado, se estima que existen7,000 hectáreas de baldíos dentro del áreametropolitana (44% en el Distrito Fe­deral y 56% en el Estado de México), lamayoría de ellos sin servicios para serocupados para viviendas, con más de 700hectáreas de reserva para uso industrial yde 9,000 hectáreas de reserva para el de­sarrollo urbano.

La factibilidad del manejo integral dela cuenca se ha demostrado con experien­eras concretas como las del Plan Texcoco.En el marco de este proyecto, en 1983 seterminó de construir el bordo perimetraldel lago Nabar Carrillo y actualmente esel lago artificial más grande del Valle de~éxico con una superficie de 1,000 hec­tareas.

En el Distrito Federal existen dos zo­nas protectoras forestales en tanto que enel Estado de México el número asciendea 17, lo cuales insuficiente en relación conla todavía considerable superficie forestalde estas entidades.

La zona metropolitana de la ciudad deMéxico posee un gran número de colo­nias populares con carencias de serviciose inseguridad en la tenencia de la tierrasobre todo al oriente de la metrópoli. '

En años anteriores (aproximadamentehasta finales del~ década de los setenta),la CIUdad erecto con patrones de dis­tribución, dispersos. Posteriormente sesiguió la política de definición del uso delsuelo y hace un uso más racional de losrecursos disponibles.

La estructura adecuada de los mu­nicipios metropolitanos conurbados secaracteriza por una especialización de lasactividades en el territorio, zonas eco­nómicamente habitacionales y otras queconcentran las actividades industriales yde servicios.

La concentración del empleo y servi­cios públicos en algunas zonas obliga aldesplazamiento de la población a grandesdistancias.

La concentración del empleo en lasdelegaciones centrales del Distrito Fe­deral ha convertido a las zonas periféricasde éste y a los municipios del Estado deMéxico en grandes zonas demográficascon escasez de oportunidades de empleo.

Para el logro de un equilibrado desa­rrollo de la cuenca se hace necesario re­visar a fondo las políticas de uso del sueloy lo referente a la estructura urbana. Delo contrario insistiremos en patrones dedesarrollo inconvenientes para la región.

En el Estado de México no existe unainfraestructura de drenaje suficiente. Lacobertura del mismo es para el DistritoFederal de 63%. La infraestructura tron­cal (colectores, ríos, drenajes) no Se con­sidera adecuada.

La estructura de la vialidad de la ciu­dad es fundamentalmente radial y casi noexisten comunicaciones de carácter con­ciliar o transversal, además no existe unaadecuada comunicación entre las víasperiféricas del Distrito Federal y elEstado de México, lo cual ocasiona con­gestionamientos.

En la zona metropolitana de la ciudadde México se generan diariamente más de22 millones de viajes/persona/día, de loscuales el transporte público atiende el81% Yel particular al 19%. Más del 60%de los viajes son por motivos de trabajo.

Ante el constante aumento de las ne­cesidades de una población urbana enpermanente crecimiento el reto que seplantea para el suministro de serviciospúblicos es avasallador desde cualquierpunto de vista.

158 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

La zona metropolitana de la ciudad deMéxico cuenta en la actualidad con 19millones de habitantes, de Joscuales 10.5(55%) viven en el Distrito Federal y 8.5millones (45%) en los municipios metro­politanos del Estado de México. Estapoblación representa la tercera parte deJos habitantes del país. Las proyeccionesestiman que tendrá en el año 2000 entre26 y 28 millones de habitantes.

La densidad poblacional de la regiónse genera en un 55% por su propiocrecimiento natural y en 45% por laemigración de los otros estados de laRepública.

En un marco de 180km. se encuentranasentados 10.8 millones de habitantes, enun complejo sistema de ciudades y pobla­dos altamente integrados al desarrolloeconómico de la zona metropolitana.

La densidad bruta de la población enla zona metropolitana de la ciudad deMéxico es de 152 habitantes/hectárea enel Distrito Federal y de 141.6en e! Estadode México.

Los datos poblacionales del censo de1990 arrojaron una población de 15 mi­llones de habitantes para la zona metro­politana de la ciudad de México,equivalente al 18.5% de la población na­cionaLEl área metropolitana de la ciudadde México distribuye su población de lasiguiente manera: 8,236,900 habitantesen el Distrito Federal y 6,750,091 en losmunicipios conurbados del Estado deMéxico.

En e! periodo de 1970 a 1990 lapoblación se incrementó en 5.4 millonesde habitantes, aproximadamente 270 milhabitantes por año. Sin embargo la ten­dencia no es homogénea en su interior, yaque el Distrito Federal está empleando

gente y el Estado de México está recibi­endo la mayor parte del crecimiento.

El impacto fundamental en el desar­rollo económico de los municipios metro­politanos lo constituye la intensa relaciónque existe entre éstos y e! Distrito Fed­eral.En términosgenerales se estima queel 32% de la PEA total de los municipiosconurbados trabaja en e! Distrito Fe­deral.

De mantenerse las tendencias actualesseñaladas por el último censo poblacional(1990) podría esperarse que e! DistritoFederal ya no crezca poblacionalmente oque lo haga con tasas mucho más bajasque las de los decenios de 1970y 1980.Sinembargo, los municipios conurbados alDistrito Federal continúan creciendoaceleradamente y dentro de poco lamanchaurbana rebasará sus límites e in­vadirá el espacio de otros municipiosaledaños. Es necesario instrumentarpolíticas que contengan e! crecimientourbano del Estado de México.

Tendencias ycontradiccionesde la relación

sociedad-naturaleza en laCuenca del Valle de México

Cuando los aztecas vieron al águilaparada en lo alto de! nopal, devorando ala serpiente y decidieron fundar la granTenochtitlan, jamás cruzó por su mente laidea de que colocaban la primera piedrade lo que, después de más de siete siglos,se convertiría en el desarrollo urbano másinquietante para los ambientalistas detodo e! mundo.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 159

Nunca lo pensaron, porque pese a laenorme complejidad del sistema de laCuenca del Valle de México, los tenoch­cas supieron adaptarse a él sin lesionarlode manera irreversible. No pretendieronmodificar en esencia la estructura de suhábitat, sino aprovechar las característi­cas del mismo en su provecho y aplicán­dose a controlar los factores adversospara su desarrollo.

Sin pretender afirmar que la relaciónentre la sociedad azteca de la época pre­cortesiana con la naturaleza que la ro­deaba era perfecta, podemos observarque los problemas de desequilibrio entreel hombre y su medio natural en esteespacio geográfico comenzaron con el ad­venimiento de los españoles a América.En este periodo histórico del devenir re­gional se inicia la enorme serie de enfren­tamientos entre los diversos patrones dedesarrollo regional y las característicasprimigenias de la Cuenca del Valle deMéxico.

En capítulos anteriores de este ensayohemos hecho alusión a las característicasfísicas de la Cuenca del Valle de Méxicoy a Jos procesos socio-económicos y ur­banísticos que a lo largo de la historia sehan desarrollado dentro de sus límites.Por lo tanto, ya no repetiremos datos an­teriormente señalados y sólo nos remi­tiremos en este apartado a señalaralgunas de las contradicciones más im­portantes entre la naturaleza de la regióny las características de un desarrollo ur­bano megapolitano.

La naturaleza endorrcica de la regióny su consecuente falta de salida naturalque la comunicara con el exterior fuesiempre una limitación al desarrollo ur­bano. Desde la época colonial, y a difer­encia de los aztecas, las sociedades quepoblaron la cuenca siempre estuvieron en

franca rebeldía con las frecuentes inunda­ciones que azotaban a la ciudad. Laausencia de un sistema de drenaje desa­rrollado y eficiente en las primeras etapasdel desarrollo de la ciudad de México y laineficiencia del mismo aún en la actuali­dad es la causa de que las inundaciones seconvirtieran en verdaderas tragedias parala infraestructura y la conveniencia ur­bana. Es por ello que durante cientos deaños la realización de una obra hidráulicapara el desalojo de las aguas provenientesde los escurrimientos de la residual hasido la actividad prioritaria de muchasgestiones urbanas. Si la Cuenca del Vallede México no hubiera sido endorreica,sino exorreica, es muy probable que no sehubiera alterado de manera tan brutal lahidrología de la región y no se padecierancn estos momentos muchos de los pro­blemas quc tenemos.

La velocidad considerable de los vien­tos que entran en el Valle de México esincompatible con las características de unsustrato en gran parte afectado por laerosión en diferentes grados, algunos deellos muy avanzados. En efecto, si la ve­locidad de los vientos que ingresan a lacuenca del Valle de México lo hicieran amenor velocidad y con otra dirección esposible que los problemas que generanlas tolvanera, fneran menos apremiantes.

Otra de las contradicciones que serelacionan con las corrientes que pene­tran a la Cuenca del Valle de México ycon la orografía de la región consiste enla escasez de puertos que hagan posibleuna circulación de los vientos hacia unasalida natural y a la altitud, a veces de másdc tres mil metros sobre el nivel medio dcla cuenca, que poseen varias de las sierrasque delimitan geográficamente a laregión. La combinación de estos factoreshace que el aire contaminado por las di-

160 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

versas actividades que se realizan en lazonas metropolitana no encuentre unasalida rápida, y por lo tanto se acumulehasta alcanzar niveles de contaminaciónque conllevan riesgos para la salud de lapoblación. En caso de que la Cuenca delValle de México poseyera ya cantidad de"puertos", o bien que la altura de los mis­mos que la delimitan fuera menor, se fa­vorecería una mejor circulación del aireque proporcionauna atmósfera mássanaen términos generales.

Las características señaladas hacenque un fenómeno natural como es la in­versión térmica se prolongue en el tiempomás allá de lo que sería conveniente. Lainsuficiencia de una correlación atmos­férica más dinámica y factible hacen queel fenómeno de la inversión térmica seprolongue en las horas en que la actividadde la urbe es sumamente intensa. Es ob­vio que una ventilación más intensa fa­vorecería el comportamiento tempranode la inversión térmica, con lo que laconcentración de contaminantes no al­canzaría los niveles a que ha llegado.

Por otro lado, el tamaño de la Cuencadel Valle de México es incompatible conlas dimensiones que han alcanzado elconjunto de aglomeraciones urbanas queahí se localizan. Del conjunto de regionesurbanas del país, la zona metropolitanade la ciudad de México y su área de in­fluencia es la que mantiene los ritmos másacelerados de crecimiento poblacional yexpansión territorial. Hace ya algunosaños que los recursos acuáticos, edafo­lógicos y bióticos de la región dejaron deser suficientes para mantener un sistemacon intensa demanda de insumos ener­géticos y de materias primas yagua. Sibien la Cuencadel Valle de Méxiconuncafue escasa de recursos, la capacidad desostenimiento de éstos hace ya algunas

décadas que fue rebasada por las dimen­siones y necesidades de las urbes que ahíse localizan. Ahora la Cuenca del Vallede México no se puede considerar comoun geosistema autosuficiente y por su­puesto mucho menos autosostenido.

Otra contradicción, aunque no de na­turaleza físicasino política, entre la Cuen­ca del Valle de México y el desarrolloregional estriba en la circunstanciade quesus límites geográficos no son coinciden­tes con los políticos. Cinco entidades fe­derativas (Distrito Federal, Puebla,Tlaxcala, Morelos y Estado de México),tienen jurisdicción en la administraciónde la región. Este hecho entraña innu­merables dificultades de orden jurídico­administrativo para la regulación de lazona con criterios regionales. La ubica­ción de la cuenca dentro de los límites deuna sola entidad federativa favoreceríagrandemente la administración de laregión.

La abundancia de recursos forestalesen las épocas pasadas en que la construc­ción y el abasto de energía se basaba demanera importante en los productos demadera fue una de las causas de los dese­quilibrios ambientales. En efecto una so­ciedad como la colonial y aun la de lossiglos XIX y principios del xx que estabaen constantecrecimientoexigíade impor­tantes suministros de madera para laconstrucción y para la producción de car­bón vegetal que conjuntamente con laleña era la fuente energética más impor­tante de aquellos tiempos. La vastedad delos bosques de la región se vio amenazadapor la explotación irracional y ventajosade sus recursos y pronto vieron dis­minuida tanto su extensión como sudiversidad a niveles que empezaron a serverdaderamente preocupantes. Es posi­ble que si la región estuviera poblada por

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 161

otros tipos de vegetación cuyos recursosfueran menos conspicuos para el desa­rrollo de las sociedades, el equilibrionatural de la cuenca no se hubiera vistotan severamente amenazado como ahora.

La accidentada topografía de laCuenca del Valle de México se ha conver­tido en una limitación para un desarrollourbano más armónico con el medio natu­ral. Esto es debido a que no sólo existenuna serie de secuencias que debilitan geo­gráficamente a la cuenca, sino a que alinterior de la misma encontramos acci­dentes topográficos de relevancia que im­ponen al desarrollo urbano limitacionesque no siempre han sido resueltas de lamejor manera. La presencia de estos (45)relieves ha provocado un número impor­tante de problemas entre los que pode­mos señalar a la deforestación de vasta')extensiones de las áreas, el incremento dela erosión del sustrato y la disminución dela intensidad de la recarga de losacuíferos. Cada vez es más frecuente ob­servar que nuevos asentamientos, los másde ellos irregulares, buscan su ubicaciónen zonas de ladera, una topografía menosaccidentada quizá beneficiaría a losíndíces de conservación del suelo y afec­taría menos la velocidad de recarga de losacuíferos.

A su vez una buena parte de los suelosde la Cuenca del Valle de México no sonaptos para la agricultura. Ya sea por supronunciada pendiente o por la natu­raleza de su composición, estructura ytextura, muchos de ellos no son idóneospara el cultivo de alta productividad. Estacircunstancia ha propiciado que las políti­cas de ordenamiento territorial y uso delsuelo beneficiaran en determinado mo­mento a los usos urbanos, industriales ypecuarios, por sobre el uso agrícola delmismo. Esto es especialmente claro en el

vaso del Distrito Federal. Esto por su­puesto no quiere decir que la actividadagrícola en esta entidad federativa sehaya visto relegada exclusivamente poresta razón. La agricultura ha cedído im­portancia territorial y económica debidoa una multitud de factores que no es temadel presente trabajo. Sin embargo, deexistir un potencial edafológico más aptopara la agricultura, tal vez hubiera sidoposible contener el avance de otros tiposde uso del suelo en vías de la conservacióndel equilibrio ecológico.

La concentracíón de las lluvias en unsemestre del año (mayo-octubre) en un90% yel carácter torrencial de las precipi­taciones es otro elemento que entra enfranca contradicción con un desarrollourbano yregional. Estos factores aunadosa la insuficiencia de los cauces para con­tener los volúmenes conducidos soncausa frecuente de inundaciones sobretodo en el Estado de México, donde lainfraestructura hidráulica es aún inci­piente. Por supuesto que la insuficienciade una red hidráulica contribuye al agra­vamiento del problema de las inundacio­nes, pero hasta existiendo la suficiencia elproblema persistiría. Una distribuciónmás equilibrada de la intensidad yvolúmenes de precipitación a lo largo delaño contribuiría a la disminución de losproblemas en las áreas urbanas de laCuenca del Valle de México. Por últimoquiero señalar una contradicción más en­tre la naturaleza física de la Cuenca delValle de México y el desarrollo urbano yregional que ha seguido la misma. Lageología de la región favorece en muchasde sus partes una adecuada infiltración delas aguas hacia los mantos freáticos. Estoa primera vista no constituye ningúnproblema, pero si ]0 analizamos con unpoco más de detenimiento podríamos en­contrar algunas limitaciones. Muchas de

162 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

las aguas de origen agropecuario,doméstico e industrial son vertidas sinrecibir ningún tipo de tratamiento previo.Estas aguas al filtrarse hacia los mantosfreáticos, que por cierto, son bastante su­perficiales, traen consigo una gran canti­dad de sustancias orgánicas e inorgánicasque los contaminan severamente. Unagran cantidad de acuíferos del Valle deMéxico enfrentan el problema de la con­taminación y tomando en consideraciónel altísimo costo que implica su sanea­miento, resulta que la sociedad enfrentaun severo problema. Aquí se hace nece­saria la implantación de soluciones decarácter técnico que disminuyan el con­tenido de contaminantes en las aguas re­siduales antes de su disposición final.

Estas son sólo algunas de las contra­dicciones que a juicio de quien esto es­cribe existen entre la naturaleza física dela cuenca y las características del patrónde desarrollo urbano que se ha seguido enla región. Seguramente existen otras quehan sido omitidas. Sin embargo no todoslos problemas ambientales de la cuencaencuentran su origen en este tipo de con­tradicciones: la mayoría de las causas delos desequilibrios debemos buscarlosdentro de las formas de organización yparticipación social, en su lógicayjusticia,en su distribución y funcionamiento. Lascontradicciones naturales o físicas comoles hemos llamado, son en su mayoríainsalvables.Debemos aprender a convivircon ellas y procurar disminuir sus efectoscon ayuda de la técnica y un mejor orde­namiento del territorio. A las otrascausas, las que dependen de nosotros, denuestra capacidad de plantear solucionese implantarlas de tal modo que seanresolutorias, hay que destinar todonuestro empeño. Siempre habrá obstácu­los que nos imponga la naturaleza paralograr nuestros fines, pero la creatividad

humana es infinita, aun cuando los recur­sos sean limitados.

La Cuenca del Valle de México pre­senta una serie de desarreglos imputablestanto a las características físicas de laregión como al modelo de desarrollo ur­bano regional seguido a lo largo de suhistoria. Es de suponer que continuarásiendo la región más conspicua para eldesarrollo nacional en el futuro previ­sible. La ubicación de la ciudad capital,así como la importancia económica queposeen los municipios conurbados a ellay otros más en vías de incorporarse con­firman esta previsión. Por lo tanto losproblemas que enfrenta la regiónseguirán estando presentes aún duranteun lapso considerable, que esperemos norebase la primera cuarta parte delpróximo siglo.

En las líneas subsecuentes intentare­mos hacer una proyección de las tenden­cias generales que observarán losprincipales retos ambientales que handisminuido la calidad de vida de la mayo­ría de los habitantes de la región.

Los datos aportados por el últimocenso poblacional (1990) nos señalan undecrecimiento de la población en el Dis­trito Federal y un aumento de la de losmunicipios conurbados de la ciudad deMéxico. En términos generales se sigueobservando una tendenciade crecimientopoblacional en su área metropolitana,aunque con tasas menores a las anterioresno deja de ser significativoy preocupante.Al igual que el área metropolitana de laciudad de México,su zona metropolitanatambién continúa aumentando supoblación y su área urbanizada. Es posi­ble que las actuales políticas de desarrollourbano y planificación familiar con­tribuyan a la disminución de las tasas decrecimiento poblacional. Sin embargo no

REVISTA DEADMINISTRACiÓN PUBLICA 163

creemos posible que éstas sean disminui­das de manera contundente en los próxi­mos 10 o 15 años, por Jo cual la regiónseguirá siendo la más densamentepoblada y mayormente urbanizada.

Salvoel Distrito Federal, el resto de lasentidades federativas que poseeninjeren­cia en la cuenca del Valle de México, aúncontienen importantes extensiones deáreas rurales. Esta circunstancia hacepreveer la protección y preservación delas áreas naturales como una prioridad.La superficie protegida, tanto del usoirracional de los recursos como delavance de la mancha urbana, es poca yporende es necesario incrementarla. De per­sistirse en el desinterés por la eficaz pro­tección de la naturaleza pronto veremosincrementada la superficie de la cuencaseveramente afectada por la erosión ofatalmente cubierta por una planta deasfalto.

La insuficiencia de áreas verdes acce­sibles para la población y contenidas den­tro del perímetro urbano está muy pordebajo de lo recomendado por los orga­nismos internacionales. Por desgracia lareserva territorial existente en las áreasurbanas es poco relevante si se consideraseriamente la posibilidad de dotar a lapoblación de suficientes parques nacio­nales y metropolitanos. La superficie aúndisponible para los requerimientos fu­turos de los ciudadanos tendrán laprioridad de los mismos antes que la do­tación de áreas verdes. Esto no quieredecir que no sea posible aumentar la su­perficie de áreas verdes, sino simple­mente que este incremento no se dará enla proporción requerida. Estimo quedifícilmente se logrará, cuando menos enel Distrito Federal, alcanzar los índicesrecomendados internacionalmente (9 m'por habitante de áreas verdesl.

El problema de la contaminación at­mosférica es quizá el desajuste ambientalque se ha enfrentado con roayor ímpetu,recursos y resultados de todos los queagobian a la cuenca del Valle de México.Una gran cantidad de instancias guberna­mentales, privadas y de la sociedad civilhan destinado tiempo, dinero y esfuerzoa la solución de este acuciante problema.Se han tomado medidas que afectan a laproducción de combustibles, la fabrica­ción de automotores, la circulación ve­hicular, el monitoreo atmosférico, lacapacitación profesional, la educaciónambiental, la operación industrial y laprestación del servicio de transportecolectivo y la vialidad. La mayoria deéstas aún no están contenidas en el planintegral de lucha contra la contaminaciónatmosférica. Sin embargo dada la enormeconcurrencia de factores que inciden ensu generación,así como la grancompleji­dad de estos contaminantes, la soluciónde este problema todavía no alcanza losniveles de éxito esperados. El gran obs­táculo lo constituye la falta de transportecolectivoque contenga y acaso disminuyael uso del transporte privado. La elimi­nación de esta barrera llevará muchosaños por el elevado costo económico ysocial que implica la adquisición de uni­dades vehiculares públicas, el rediseño dela vialidad de la ciudad y el equipamientourbano que haga atractivo el uso deltransporte colectivo.En lo personal, con­sidero que hay oportunidades para re­solver el problema de la contaminaciónatmosférica, aunque no pienso se logre enel corto plazo.

El suministro de agua potable a lapoblación y a las industrias que por lanaturaleza de sus procesos así lo re­quieran es otro de los retos que entrañala megalópolis. El déficit de este servicioes creciente. Sin considerar el ere-

164 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

cimiento de la población, el problema esgrave y 10 es más si agregamos las nuevasnecesidades del incremento poblacional.El problema está siendo atacado me­diante la puesta en práctica de dos tiposde medidas. Primero, el aumento delsuministro de agua potable provenientede los mantos acuiferos y las cuencashidrológicas circunvecinas; segundo, laaceleración de la construcción de plantasde tratamiento primario, secundario yterciario que suministren agua de dife­rente calidad a los consumidores. Paraambos tipos los recursos necesarios sonenormes y tal vez por ello las obras noavanzan con la celeridad requerida. Laterminación de la siguiente etapa delsistema Cutzamala y el mejoramientodel servicio de las plantas de tratamientode aguas residuales en la zona metropoli­tana de la ciudad de México, no re­solverán el problema de abasto dellíquido, éste sólo será solucionado en elmediano plazo previo control del cre­cimiento del área urbana en la Cuenca delValle de México.

Todavia más severo que el déficit deagua potable y reciclaje, es el referido aldrenaje y al alcantarillado. Por su altocosto y la irregularidad en la tenencia dela tierra en vastas extensiones del áreaurbana este problema permanecerá sinsolución total durante varios años más.

Un porcentaje significativo de la ba­sura de origen municipal e industrial noes recolectada y una buena cantidad de laque sí lo es no encuentra una disposiciónfinal segura y conveniente. La insufi­ciente infraestructura y equipamientomunicipal, la carencia de terrenos para lainstalación de rellenos sanitarios y la po­bre cultura ambiental de los habitantesson las razones que nos hacen pensar que

la basura seguirá constituyendo un pro­blema serio en la cuenca.

De los habitantes de la zona metro­politana de la ciudad de México elSO% setraslada en transporte públíco. El costoque paga la sociedad por el privilegio del20% que se transporta en vehículos par­ticulares es demasiado alto. La prestaciónde un servicio de transporte público sufi­ciente, seguro y eficiente es uno de losproblemas que enfrenta la región. Sin em­bargo, hasta la fecha las acciones empren­didas para su solución han sido ineficacesen algunos casos y en otros francamentecontraproducentes. La construcción denuevos tramos del metro y tren ligero hanaliviado un poco la situación, empero lagran cantidad de concesiones para las lla­madas "peseras" han contribuido al agra­vamiento de la contaminación atmos­férica y al deterioro de la salud mental delos urbanistas. La solución del problemade transporte público es a mi juicio unade las que más rezagos presenta y por ellono vislumbro una solución ni en el cortoni en el mediano plazo.

En la medida que el número de vehícu­los existentes en la zona metropolitana dela ciudad de México fue aumentando, lacapacidad de las arterias principales y delas vías secundarias de tránsito se fue ha­ciendo insuficiente. La construcción enlos años 70 de los ejes viales permitiósostener durante algunos años el enormeaforo vehicular. A finales de los SO y prin­cipios de los 90 la densidad vehicular al­canza niveles de saturación que sondesesperantes y peligrosos, casi a todashoras del día, pero sobre todo en las horasllamadas "pico". Por lo tanto se imponeuna profunda revisión de la vialidad de laciudad que devuelva a millones de ciu­dadanos la posibilidad del gozo de su tien­po libre y libere a la sociedad de la

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 165

pesada carga que implica una contami­nación atmosférica exacerbada y menoshoraslhombre pérdidas para el trabajo yla productividad. A mi juicio no existe unprograma especifico para la solución delproblema señalado y aunque existiera sudimensión es tal que tardaremos variosaños para atenuarlo y evitar que las medi­das tomadas para solucionarlo se tornenen incentivo para el uso del automóvilparticular.

La estructura urbana de la zona metro­politana de la ciudad de México obliga alargos desplazamientos a una gran pro­porción de sus habitantes. En términosambientales esto tiene un costo suma­mente alto por el elevado consumo decombustible y desgaste vehicular que con­lleva. La estructura urbana está profun­damente dividida por sectores y lo másagudo del caso es que los esfuerzos paralograr un cambio que equilibre la dis­tribución de las actividades generadorasde empleo con las zonas, residenciales ylas recreativas no han dado los resultadosesperados. Es más, se nota un reforza­miento de las tendencias hacia la polari­zación de las actividades, por lo que esmuy probable que este desequilibrio nopueda ser ya revertido, pues la reubica­ción o los controles más estrictos del usodel suelo podrían tener costos políticos,sociales y económicos muy elevados.

Conclusiones

1) La Cuenca del Valle de México con­servó durante miles de años un equilibrioaceptable entre sociedad y naturaleza queperduró hasta que se modificaron los pa­trones de desarrollo urbano y regionalque la afectaron sensiblemente en su es­tructura y en su funcionamiento.

2) El proceso de urbanización que hacaracterizado a la región, sobre todo enlos últimos 50 años, ha sometido a suecosistema a una presión sobre su espacioy recursos que ha rebasado la capacidadde sostenimiento y minimizado sus posi­bilidades de acceso a un desarrolloautosostenido.

3) La problemática ambiental de laCuenca del Valle de México en sus aspec­tos más relevantes: contaminación delagua, aire, abastecimiento de agua,drenaje y alcantarillado, áreas protegidas,áreas verdes, residuos sólidos, alteraciónclimatológica, transporte, vialidad, es­tructura urbana, densidad poblacional,deformación, erosión y abatimiento decuerpos de agua superficial ysubterránea,es altamente preocupante yse caracterizapor la multiplicidad de sus causas y lacomplejidad de las interrelaciones e in­terdependencias entre ellas.

4) La naturaleza física de la Cuenca delValle de México es incompatible en variasde sus características con las particulari­dades de un desarrollo megapolitano enexpansión, altamente demandante de sa­tisfactores y generador de volúmenes deresiduos que no encuentran una soluciónnatural a los problemas que ocasionan.

5) La proyección para los próximos añosde los problemas ambientales de laCuenca del Valle de México no es ha­lagüeña. Algunos de ellos no podrán serrevertidos y acaso el logro mayor sea nopermitir su agravamiento. Otros reque­rirán para su solución en el mediano ycorto plazos de una enorme cantidad derecursos, voluntad política y entusiastaparticipación de la sociedad civil. Porúltimo, algunos más que implican lamodificación profunda de la cultura, lasformas de organización y participaciónsocial, los procesos productivos, los hábi-

166 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

tos de consumo, los mecanismos de dis­tribución más equitativa de la riqueza y lareorientación del sistema educativo na­cional serán resueltos en plazos mayores.

6) Es necesario profundizar en el estudiode la Cuenca del Valle de México,no sóloen lo referente a la caracterización de sunaturaleza física o de los procesos que

tienen lugar dentro de sus límites geo­gráficos, sino también en lo que respectaa su relación COn regiones próximas ysobre todo en lo referente a la proposi­ción de soluciones integrales que partende la conceptualización de la región comoun sistema socioambiental de enormecomplejidad.

La distribución de bienes de consumogeneralizado en la ciudad de México.

Del tianguis al tianguis

Ranulfo Delgado Castañeda

Presentación

En la agenda de los temas metropoli­tanos destacan los referentes a la calidaddel aire, agua y drenaje, seguridadpública, vialidad, transporte y desechossólidos, problemas de revisión perma­nente en la zona metropolitana de la ciu­dad de México.

El propósito del presente ensayu essometer a la consideración de las perso­nas preocupadas y ocupadas en las cues­tiones metropolitanas el tema sobre ladistribución de bienes de consumo gene­ralizado, debido a que el canal más im­portante en la distribución de alimentoslo constituye el tianguis, la forma másantigua y tradicional de la ciudad deMéxico.

Los tianguis a través de sus "días deplaza" han resistido desde la fundación dela ciudad las formas más diversas y mo­dernas del comercio e incluso fueron labase de muchos de los mercados públicosdel centro del Distrito Federal.

El crecimiento desordenado de lazonametropolitana, con la creación de suelourbano en terrenos irregulares y escarpa­dos, hace difícil la urbanización con unainfraestructura comercial apropiada, esahí donde aparece en forma anárquica eltianquis para llevar los productos a losnuevos asentamientos, propiciando conello una dependencia entre el tianguis yla población.

Esta es la problemática que aquí seanaliza para encauzar y orientar el abastode las zonas populares y conurbadas me­diante un esquema de concertación, a finde evitar el círculo perverso del ambulan­taje, con su invasión de la vía pública yliderazgos coludidos con el clientelismopolitico.

Antecedentes del comercioen la ciudad de México

Con la fundación de la ciudad de México­Tenochtitlán en 1521, los españoles es­tablecieron dos nuevos mercados: uno

168 GOBIERNO y ADMINISTRACIÓN METROPOLITANA

para los indígenas fuera del territorio re­servado para los conquistadores, y elsegundo en la Plaza Mayor, en lo que hoyconocemos como el Zócalo, con lo que sesustituyó el sistema indígena conformadopor el mercado de T1altelolcoy una grancantidad de mercados menores o tian­guis.

Como resultado del crecimiento de lacapital de la Nueva España fueron habili­tadas cinco plazas para tianguis: El Vola­dor, Santa Catarina, Candelaria, SantaAna y La Lagunilla.

El mercado más importante de esaépoca fue el Parián, perteneció al ayun­tamiento, era de una planta rectangular yabarcaba 162 mi! m , tenía un gran al­macén de ropa, telas y productos impor­tados de España y Manila, Filipinas.

El comercio de la ciudad de Méxicoenlas primeras décadas de la vida inde­pendiente asumió dos formas: el de lastiendas y pequeños establecimientos y elcomercio de "mercado" (el tianguis) encalles y plazas. Las tiendas y tendajonesconstituían una organización compleja,dominada por extranjeros (inglesesy ale­manes) a quienes se prohibió el comercioal menudeo y optaron por el mayoreo,quedando el comercio detallista en ma­nos de los españoles y una pequeña por­ción en las de criollos y mestizos.

Con la incorporación de las leyesde Reforma a la Constitución de 1857se impulsó el desarrollo nacional. Eneste periodo y al amparo de la libre im­portación, surgió el germen delcomerciomoderno: aparecen grandes almacenesde tipo departamental junto a la Merced(sustituto de El Volador) que atendíaa los sectores populares, reflejandoasí la polarización del comercio en laciudad.

Al finalizar el siglo XIX la ciudad deMéxico contaba con 9 mercados:Martínez de la Torre, Santa Catarina,Santa Ana, Dos de Abri!, El Baratillo, SanLucas, Aguilita, Loreto, Candelaria de losPatos y La Merced, este último se con­vertiría en mercado de mercados, antece­dente directo de la Central de Abasto.

El 14 de septiembre de 1912 se inau­guró el mercado de La Lagunilla; le si­guieron el mercado de San Juan yen 1934el mejor mercado de América el "Abe­lardoL. Rodríguez", impresionante cons­trucció n de tres naves rodeadas deportales, donde se encuentra también elCentro Cívico "Alvaro Obregón" deco­rado por los grandes exponentes del mu­ralismo mexicano Diego Rivera, PabloO'Higgins, Ángel Bracho y Antonio Pu­ja!.

La edificación de mercados públicosprácticamente se dio porterminadaa me­diados de este siglo, mediante un pro­grama que a partir de 1952 dotó a laciudad de México de un total de 263 mer­cados. Los proyectos y la construcción sellevaron a cabo durante el periodo en queErnesto P. Uruchurtu fue jefe del Depar­tamento del Distrito Federal.

Las modernas construcciones se hi­cieron en los sitios donde tradicional­mente se encontraban instalados losmercados, tal es el caso de La Merced,Tepito o Jamaica. En esta época seelabora el Reglamento de Mercados, aúnvigente, para regular el funcionamientode éstos y del ambulantaje.

A mediados de los 50 y a través deSUMESA se hacen las primeras adaptacio­nes del modelo norteamericano delautoservicio y el supermercado; la fuerteinversión inmobiliaria del comercio mo­derno fue orientada hacia zonas de alto

REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 169

Situación actualde la distribución de básicos

en la ciudad de México

La década de los 90 inició con transfor­maciones importantes en materia de dis­tribución de bienes básicos, prác­ticamente se canceló la participación delsector social, que llegó a contar en ladécada pasada con 325 centros comercia­les con una infraestructura de vanguardiay cuya participación en el abasto debásicos fue cercana al 10% en el DistritoFederal. Al quedar fuera CONASUPO ylos almacenes del Departamento del Dis­trito Federal sólo quedan algunas tiendassindicales cuya participación es mar­ginal. 2

El comercio moderno está representadopor siete cadenas comerciales que hancomenzado a orientar sus establecimien­tos hacia las zonas de estratos de menoresingresos mediante las bodegas o supercon instalaciones austeras. Los autoser­vicios Aurrerá, Comercial Mexicana yGigante, han tenido ventas elevadas,muy por arriba de las tiendas equiva­lentes, ubicadas en su mercado tradi­cional, las zonas de alto nivelsocioeconómico.

2

poder adquisitivo, el crecimiento ha sidola tendencia de estas tiendas y durante los70 se construyó el mayor número de es­tablecimientos.

En 198 I existían aproximadamente200 tiendas de autoservicio, en estenúmero no se consideran los Conasuper,las tiendas sindicales y los almacenes delDepartamento del Distrito Federal, casiextintas actualmente. Este modelo deabasto popular se agotó al final de ladécada pasada.

El crecimiento de la ciudad deMéxico, que a partir de la década delos sesenta adquirió ritmo espectacular,pronto volvió insuficiente el serviciode La Merced yen 1968 se hizo necesariala creación de mercados de mayorco,proyecto que cristalizaria en 1982ca n Ia inauguración de la Central deAbasto.

La Central de Abasto es el mayor mer­cado de mayoreo de la República Mexi­cana, con una extensión de 327 hectáreas,desplaza aproximadamente 20 mil tonela­das diarias de productos, de los cuales sonhortofrutícolas 17 mil toneladas y el restode abarrotes que en general representanel 40% de la produción nacional. Losproductos llegan a la ciudad en más de6,000 camiones para abastecer las1,540 bodegas, en ellas intervienen másde 60,000 personas en el proceso decomercialización y atienden a más de me­dio millón de clientes por día, los queocupan alre-dedor de 50,000 vehículospara acarrear los productos a sus zonas detrabajo.'

La participación del sector modernoen el comercio de la ciudad, se estimaque es del 80% de las ventas, el 93% delvalor agregado, el 90% del capital inver­tido y 34% de los empleados en esta ac­tividad; pero en la distribución deabarrotes y hortofrutícolas su con­tribución es sólo cercana al 20%, ya quelos bienes básicos se desplazan en forma

----------~Este apartado se hizo con base en los siguientes textos publicados por COABASTO. El abasto en la dudadde México de Ignacio Vázquez Torres y De/tianguis a la modernización de COABASTO de Héctor ManuelRomero.

Abasto: Los aluneruos de la GRAN elUDAD, COAIlASTO, México, 1988.

170 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

similar entre las diversas clases sociales,por eso los alimentos en este tipo decomercio se manejan como "ganchos"para la distribución de mercancías conalta rentabilidad, por lo que se han per­feccionado las tácticas de ventas y unamezcla atractiva de productos. 3

Los supermercados, identificados conel comercio moderno, han reforzado supoder de negociación con los provee­dores e impuesto condiciones difíciles deeludir y han establecido una fuerte de­pendencia de los oferentes, lo que lespermite reducir la intermediación, com­binar diversos márgenes de utilidad y, alno contar con una competencia real, fijar--en muchos casos- sus precios a partirde la ineficiencia de los pequeños comer­ciantes, lo que genera utilidades extraor­dinarias.

-No manejan una adecuada mezcla deproductos, compran de contado y muchasveces no reponen los inventarios, se en­cuentran alejados de las fuentes crediti­cias y hacen mal uso del mobiliario,convirtiéndose en un centro de comprasde último momento, de consumo inme­diato de productos chatarra y refrescos"

El pequeño comercio detallista sub­siste y se resiste en un ambiente hostildonde los más fuertes y mejor organi­zados prevalecen y la gran mayoría entray sale de este canal comercial.

Los mercados públicos en 1960sumaban263 mercados, el 82% del inventario ac­tual de 318, en los últimos 30 años se hanedificado 55 de estas unidades comercia­les y hace prácticamente 20 años que elpadrón de locales es el mismo, 64 milespacios.

El comercio abarrotero de la ciudad seCon la infraestructura creada hastacompone aproximadamente de 35 mil es-

tablecimientos, atendidos por sus propie- 1970 se puede afirmar que el mercadopúblico respondía a los requerimientos

tarios en un 82% y localizados en el 85% de abasto de la población.'en las colonias populares, con un compe-tidor similar a menos de 3 cuadras; el 66% En la actualidad ocupan un lugar im-se abastece por conducto de mayoristas y portante en la distribución de cárnicos,medio mayoristas; además, tienen una pescados y flores.gran movilidad. Los pequeños comerciosen el 70% de los casos tienen menos de 10 Los mercados públicos han generadoaños de establecidos, la gran mayoría polos comerciales al propiciar el es-tiene cuatro años, y todos comparten los tablecimiento de una serie de comerciossiguientes problemas: a su alrededor; los locatarios se abastecen

de intermediarios de segunda o tercera-Carecen de sistemas rentables de línea, prácticamente todos los días; nocomercialización eficaz, desconocen cuentan con infraestructura apropiadaleyes y reglamentos, principios de con- para la conservación, almacenamiento ytabilidad ycontrol e inventarios, compran exhibición de los productos, operan conmal y muy caro. costos elevados y reducidos márgenes de

3 Marco teórico del autoservicio en la ciudad de México, Subcoordinación de Modernización Comercial,México, 1991.

4 La comercialización de alimentos en México, ponencia presentada en 1991 por la Subcoordinación deModernización Comercial.

5 Abasto, distribución y comercialización de bienes de consumo generalizado en mercados públicos y tianguis,Dirección de Mercados Públicos, mABASfO.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 171

ganancia, lo que propicia altos precios yreducidos volúmenes de venta.

Debido ala anterior, se tienelahipóte­sis de un cambio de giros comerciales, debásicos a giros más rentables. En 1991 losmercados públicos contaban con 64,494locatarios de los cuales 33,174 (51.4%)ofrecían abarrotes y hortofrutícolas, 21mercados estaban especializados en mer­cancías como ropa, herramienta, jar­ciería. Si la hipótesis se confirma y latendencia es acelerada, los mercadospúblicos dejarán de distribuir abarrotes yhortofrutícolas. Lo anterior pone en dudala función social del mercado público, alvender caro y malo, ser nulo su cre­cimiento y recibir subsidios importantesen predial, agua, luz, teléfono yvigilancia,por parte del gobierno de la ciudad.

A partir de 1991 la política en materiade construcción de mercados públicoscambió radicalmente en el Distrito Fe­deral, al establecerse que la edificación deestos inmuebles se llevará a cabo con in­versión de particulares, bajo el régimende propiedad en condominio, debiendopreservar el concepto de servicio público.A la fecha no se ha construido ningúnmercado bajo este esquema.

Las concentraciones son mercados provi­sionales, construidos con materiales dedesecho, no cuentan con la infraestruc­tura suficiente, se asientan en las coloniaspopulares, la mayoría ocupa terrenosirregulares, se han identificado 152 pun­tos con aproximadamente 12 mil oferen­tes, su participación no es importante, supresencia más significativa se localiza enla delegación Iztapalapa con el 58%,7,100, Yel 59% de ubicaciones; con unaproblemática similar a la del comercioabarrotero.

El tianguis es un mercado itinerante, cuyaprincipal característica es hacer "días deplaza", sus orígenes se encuentran en laGran Tenoehtitlán, antecedente de la ac­tual ciudad de México. Esta forma deoferta comercial ha sobrevivido a la intro­ducción y modernización de canalescomerciales y a pesar de sus limitadosrecursos ha puesto de manifiesto su ca­pacidad para dar respuesta a las necesi­dades de bienes de consumo generalizadoa la creciente población de las coloniaspopulares.

Los tianguis o mercados móviles a par­tir de los 70 han ganado un espacio desta­cado en la distribución de alimentos, estecanal de comercialización -según cifrasdel censo de comerciantes levantado porCOABASTO en 1990- tiene 1,163 ubica­ciones con 83,370 tianguistas agremiadosen 110 asociaciones con reconocimiento"oficial" o permisos de operación. Lostianguis distribuyen aproximadamente el43% de las frutas y legumbres que egre­san de la Central de Abasto del DistritoFederal, la cual recibe el 40% de la pro­ducción nacional del tipo de productosmencionados, alrededor de 20 mil tonela­das diariamente, cerca del 80% de laoferta de la ciudad de México6

Problemática del comercioal detalle

En el explosivo crecimiento urbanodesordenado que ha experimentado la ci­udad de México de las últimas décadas hasido patente la ausencia de una estrategiasocial y económica capaz dc influir en eldesarrollo del comercio. La resistencia ala construcción de mercados públicos, la

6 El tianguis en la distribución de alimentos en la ciudad de México, Dirección de Modernización Comercial,cOABMnu, México, 1991.

172 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA

desaparición del sector social en lacomercialización de alimentos y la es­trategia comercial del mereado modernoenfocada a las estratos con ingresos altosy a la venta de productos rentables, laexistencia de canales de distribuciónagrupados en el centro de la ciudad deMéxico y con amplias zonas urbanas des­protegidas en términos de infraestructuracomercial, producto del crecimiento y engran número habitadas por grupos pobla­cionales de reducidos ingresos, han per­mitido al tianguis cubrir la ausencia einsuficiencia de una adecuada in­fraestructura comercial en la ciudad.

Es así que los tianguis cumplen tresfunciones importantes en la metrópoli: 1)la oportunidad en el abasto, 2) acercar alas colonias populares productos básicos,y 3) ofrecer precios adecuados a las zonasde economía precaria.

La problemática en general de los tian­guis es: reducido nivel de venta indivi­dual; atomización en el uso deltransporte; escasa capacidad para la con­servación y el almacenamiento; comprasdiarias y al contado, principalmente enCentral de Abasto sujetas a las condicio­nes impuestaspor los mayoristas; no sonconsiderados sujetos de crédito y partici­pación pasiva en la formación de los pre­cios; ausencia de normas, políticas yprocedimientos que propician la discre­cionalidad de la norma jurídica y del actoadministrativo.

El tianguis, como hemos visto, es unasolución pragmática en esta ciudad, suaparición anárquica y espontánea se haconvertido poco a poco en un canal decomercialización de productos de con­sumo popular por medio de su sistemaitinerante, sus mercancías se encuentranal paso de la gente a precios accesibles;

los tianguis han creado lazos de depen­dencia con la población.

La crítica a los tianguis se sintetiza enlos siguientes puntos:

1) Crecimiento anárquico de organi­zaciones y líderes.

2) Carencia de oferentes y mezcla deproductos.

3) Invasión de camellones y víapública.

4) Insalubridad por manejo inade­cuado de desechos sólidos.

5) Ausencia de normas, políticas, pro­cedimientos y organización admi­nistrativas.

Propuesta para solucionarla distribución de básicos

La forma peculiar de organización deltianguis, los reducidos montos de inver­sión y operación con que realizansu tra­bajo, así como la función económica ysocial que desempeñan al acercar las mer­cancías a zonas alejadas o desprovistas deinfraestructura comercial, nos dan unasolución práctica, ante la carencia oausencia de respuestas oportunas a lapoblación, para el abasto familiar enforma institucional y organizada.

Por eso, se propone "institucionalizar"la oferta de bienes de consumo generali­zado mediante tianguis organizados y su­pervisados por el gobierno de la ciudad.El problema no es privativo de la capitaldel país y sobre él se tiene en ella granexperiencia, por ende, los principios ge­nerales que presentaremos pueden serútiles en aquellos municipios que no

REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 173

cuenten todavía con una infraestructuracomercial apropiada.

La propuesta es necesariamente parael corto plazo, en espera de las condicio­nes económicas y políticas para empren­der la construcción de mercados públicos,con recursos fiscales o de particulares, enlos sitios más apropiados desde el puntode vista comercial y mercadotécnico. Lalocalización o incluso creación de zonaseconómicas puede ser generada por eltianguis dado su carácter itinerante.

El tianguis canal de distribución debienes básicos

1) Constitución del tianguis comoaso..ciación civil. Así gozarán de perso­nalidad jurídica, dispondrán de unconsejo de administración y podránser sujetos de crédito. Entre los ob­jetivos de la asociación estarán: res­petar e! sistema vial de la ciudad ylos intereses del comercio organi­zado; salvaguardar parques, jar­dines y monumentos; acatar lasdisposiciones sanitarias y de ordengeneral, y respetar e! libre paso de

los transeúntes a sus centros de tra-b

. 7ajo,

2) Permisos de operación. En el marcode un programa de abasto delega­ciona! o municipal se precisará eldía, el horario y los puntos de ubi­cación de los días de plaza, lo quedará por resultado la ruta de! tian­guis. Complementariamente sedesarrollarán acciones de capaci­tación a los tianguistas, creación deuniones de compra, arrendamientode vehículos parael acarreo de mer­cancías, localización de bodegas ycombate al intermediarismo, a finde generar economías de escala quese traduzcan en beneficios al consu­midor.

3) Modernización comercial. Rc­visión de los ordenamientos parapropiciar la simplificación adminis­trativa, promoción con la banca dedesarrollo para conceder créditosde avío o habilitación, uniformar lospuestos y a los tianguistas para me­jorar su imagen y gradualmente in­corporarlos a esquemas formalesde comercio.

7 Véase el Convenio para la Regularización y el Ordenamiento de la Vía Pública.

Movimientos metropolitanos:¿Sólo un problema de vialidad

y transp_o_r_te_?_. _

Ligia Gonz ále: Garcia de A lba

La probl emática vial de la zona met ro­politana de la ciudad de México (ZMCM)

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representa, actualmente , problemas eco­nómicos, de salud y de seguri dad públicaqu e no pueden ser menospreciados. Eltamaño de la zona , su ge ografía,economía y funcionamiento en general,ocasionan flujos viales que representanproblemas para la sociedad misma. Estefenómeno tiende a ser analizado desde laperspectiva intrametropolitana ysus solu­ciones tienden a ser enfocadas hacia elmejoramiento de los sistemas de trans­porte y de las redes viales, más que alanálisis del funcionamiento de la ciudad.Sin embargo, para entender y atender laproblemática de los movimientos metro­politanos es importante considerar, entreotros, los aspectos geopolíticos y de ad­ministración y parti cularmente los de losmuni cipios conurbados del Est ado .de

México. En las siguientes líneas se trataráde justificar esta afirmació n.

Tomando en cuenta la estimación másconse rvador a, la del gobierno del Est adode México, la ZMCM cuenta con 14.6 mi­llones de habitantes que viven en 33 uni­dades político-administrativas, con unasuperficie total de 3,394 km2 y una densi­dad promedio de 4,296 hablkm2

.

En térm inos demográficos, las delega­cio nes centrales del Distrito Fede ra lcomo Miguel Hidalgo, Cuauhtémoc, Be­nito Ju árez, Veoustiano Carra nza, Azca­potzaleo e Iztacalco, están expulsandopoblación ; mientras que municipios delEstado de México, como Chirnalhuac án,Coacalco, Atizapan de Zaragoza yChaleo, presentan tasas de crecimientomuy elevadas (superiores al 10% prome­dio anual).

Con base en criterios de delimitación existen diferentes definiciones de la ZMCM. Además de las 16delegaciones del Distrito Federal,el Instituto Nacionalde Estadística, Geografíae Informática indicaque se integra por 27 municipios del Estado de México y que, en 1990, la zona tenía unapoblación de15,047,685 habitantes; por su parte el gobierno del Estado de México considera 17 municipiosconu rbados, con una pob lación metropolitana de 14,582,678habitantes (junio de 1992);yestudios, comoel de SánchezAlmanz a (1992), señalan que la zona comprende 30municipios mexiquenses,10cual arrojauna población total de 15,089,044.

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En términos económicos, la distri­bución territorial del PIB explicamovimientos de población en la vida co­tidiana de la zona metropolitana. En 1980los municipios conurbados que presen­taron un PIB per cápita bajo contaban,generalmente, con excedentes de pobla­ción que ocupaban áreas de alta concen­tración de negocios y de actividadesinformales (Sánchez, p. 15). Estasituación prevalece y refleja movimientosdiarios de población de las zona, periféri­cas (de vivienda) a las zonas centrales (deempleo).

Las 16 delegaciones y los 17 muni­cipios se encuentran física y funcional­mente integrados en una sola manchaurbana. En términos funcionales existenentre ellos actividades de intercambio ycomplementarias en materia de abasto,educación, empleo y comercio, entreotras, las cuales se realizan en gran parteutilizando los medios de vialidad y trans­porte.

La expansión de la población del cen­tro a la periferia de la ZMCM ha dadoorigen a una nueva dinámica en los des­plazamientos de la población y,al separarcada vez más los lugares de trabajo de losde residencia, se acentúa una gran canti­dad de problemas asociados a la movili­dad urbana tales como: alto consumo dehoras hombre en el traslado; congestiónvial; contaminación ambiental por hu­mos, gases y ruidos; elevado gasto deenergéticos producido por la prolife­ración de vehículos automotores; altocosto de transportación y rezago en laoferta de transporte ante la crecientedemanda del servicio.

Sin embargo, existe otro tipo de rela­ciones, particularmente de carácter ad­ministrativo, quese realizan sólo entrelosmunicipios del Estado de México y su

ciudad capital, Toluca. Estas relaciones,considerando la geografia de la zonametropolitana, agravan los problemasviales y de transporte, particularmente enlas delegaciones centrales del DistritoFederal. .

Los municipios conurbados formanuna corona que rodea al Distrito Federalpor el oriente, norte y poniente de superímetro y entre ellos destacan, aloriente, Nezahualcóyotl, Chimalhuacán,Chicoloapan, La Paz, Ixtapaluca yChalco, los cuales tenian más de 2 mi­llones 100 mil habitantes en 1990. Estapoblación para resolver situaciones decarácter administrativo en la ciudad capi­tal debe atravesar por lo menos tresdelegaciones del Distrito Federal y otromunicipio conurbado del poniente ytrasladarse, en ocasiones, hasta cerca de100 kilómetros para acudir a la ciudadde Toluca.

Actualmente, aunque la población dela ZMCM tiende a reducirse en términosrelativos, el volumen en términos absolu­tos sigue y seguirá siendo considerable.La mancha urbana, particularmente enlos municipios del Estado de México ten­derá a expandirse. El crecimiento hacia elnorte y oriente del Distrito Federal con­tinuará y, por lo tanto, los volúmenes delos desplazamientos de la poblaciónaumentarán. Dentro del sinnúmero deimplicaciones que esto representa para laadministración metropolitana, vale lapena destacar la atención a los flujos in­trametropolitanos.

Tradicionalmente la problemática devialidad y transporte Seatiende con medí­das de organización vial y mejoramientode los sistemas de transporte, sin consi­derar necesariamente las razones fun­cionales. En la ZMCM, y particularmenteen el Distrito Federal, se han hecho, entre

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otros, estudios de: demanda de trans­porte en función de las tendencias de­mográficas, impacto y factibilidad dediferentes medios de transporte, re­glamentos, rutas, normas de operación,capacitación sobre el transporte, inter­cambio modal, modernización de siste­mas de transporte, solución a crucesconflictivos y de áreas de transferenciametropolitana de transporte.

Sin embargo, poco se ha hecho paraCOnocer las implicaciones de las funcio­nes administrativas sobre la vialidadmetropolitana y, en consecuencia, paraexplorar formas de atender esta situación.

El problema de la organizaciónpolítico-administrativa, competencia yprestación de servicios, en las áreas con­urbadas requiere, para su solución, delestablecimiento de delegacionesadminis­trativas que permitan prestar servicios agrupos de municipios que tradicional­mente acuden a la zona metropolitana deToluca (ZMr) para resolver ciertostrámites administrativos. Aun cuando lapoblación puede solucionar gran parte desus trámites administrativos en suspropios municipios, existen algunos sec­tores de la población que necesariamentedeben acudir a la propia capital delEstado de México para realizar trámitesrelacionados, por ejemplo, con asuntosjudiciales, laborales, agrarios y de salud.

Actualmente existen delegaciones re­gionales de diferentes sectores del go­bierno del Estado de México ubicadaspor separado en diversas zonas, no obs­tante, es necesario fortalecer dichas ins­tancias de competencia regional para querealicen aquellas funciones que actual­mente dependen en forma exclusiva de laZMr y que generan flujos viales cons­tantes.

En la corona de municipiosque rodeaal OF viven 3 de cada 4 habitantes delEstado de Méxicoy se ubica el 65% de laplanta industrial en la entidad (Luna).Frente a esta situación de gran concen­tración urbana y acelerado crecimientoindustrial. Aún tomando en cuenta ladefinición más conservadora de ZMCM(no necesariamente la correcta), la mag­nitud del problema en términos demovimientosde población entre las zonasde empleo y vivienda es delicada, comopara agregar a ellas los flujos por necesi­dades de carácter administrativo.

Con una perspectiva metropolitana,los proyectos propuestos por la Coordi­nación del Transporte del Área Metro­politana, como del tren Rosario­Cuautitlán y el del tren elevado ValleDorado-Monumento a la Madre, asícomola construcciónde la línea del metroBuenavista-Ciudad Azteca, se orientan aresolver el traslado entre zonas de vi­vienda y empleo.

Existen avances en materia de coordi­nación y concertación entre el gobiernodel Estado de México, el Departamentodel Distrito Federal y algunas depen­dencias del ámbito federal, en el marcodel Consejo del Área Metropolítana,tales son: los acuerdos para realizar elPlan Regional Metropolítano; la atencióny solución a conflictos entre prestadoresde servicio de transporte de ambas enti­dades; la definición de reglas de ope­ración para servicios actuales depenetración y, en el futuro, para las rutasmetropolitanas; la firma del conveniopara el canje de serviciosfederales de losprestadores del servicio que operan enzonas aledañas a los centros de operaciónen el Estado de México,entre otros. Talesavances contribuyen a atender a el con­flictovial.Sinembargo, todas las medidas

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se orientana solucionar lasconsecuenciasy no necesariamente el origen del pro­blema.

Los movimientos metropolitanos noson sólo un problema de vialidad y trans­porte, son también un problema de or­ganización funcional. Sin desconocer quealgunos pasos se han dado en este sen­tido, como la descentralización de funcio­nes en delegaciones regionales delEstado de México, la posibilidad derealizar trámites en ambas entidades (re­conocidas también por las autoridades deambas, como en el caso de la tramitaciónde placas o la verificación vehicular), asícomo la construcción de un libramientometropolitano, falta mucho por hacer enel ámbito de la administración metropoli­tana con el fin de reducir la cada vezmayor presión de las vialidades centralesde la ZMCM.

Los primeros pasos están dados. Lossiguientes se derivarán, no sólo del mejo­ramiento del sistema de transportepúblico de pasajeros en la ZMCM,sino delreconocimiento de los motivos de los via­jes y la descentralización de aquellas fun­ciones que la ciudad capital del Estado deMéxico todavía concentra y que generannumerosos viajes en horas hábiles. Losaspectos de administración metropoli­tana y de operación urbana deben serrevisados a la luz de los impactos sobre lavialidad y el transporte metropolitanos.

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