Embed Size (px)
Citation preview
Comité de Seguridad Alimentaria Mundial
Grupo de Alto Nivel de Expertos en Seguridad Alimentaria y Nutrición
Informe sobre volatilidad de precios
Primer borrador del documento de consulta
Mayo de 2011
Benoit Daviron Niama Nango Dembele
Sophia Murphy Shahidur Rashid
i
Prefacio
En octubre de 2010, el recientemente reestructurado Comité de Seguridad Alimentaria
Mundial (CFS, por sus siglas en inglés) solicitó a su Grupo de Alto Nivel de Expertos en
Seguridad Alimentaria y Nutrición (HLPE) que realizara un estudio sobre volatilidad de
precios y que presentara los resultados de dicho estudio en la siguiente sesión programada
para el mes de octubre de 2011.
El Grupo de Alto Nivel de Expertos en Seguridad Alimentaria y Nutrición (HLPE) se creó en
octubre de 2009 como elemento esencial de la reforma del CFS y como pilar científico y
basado en el conocimiento de la Alianza mundial por la agricultura, la seguridad alimentaria y
la nutrición. El HLPE inició sus actividades en julio de 2010 con ocasión del nombramiento
de su Comité Directivo. El HLPE tiene como objetivo mejorar la solidez de la formulación de
políticas al ofrecer asesoría independiente a fin de ayudar al CFS a lograr consenso político y,
a la vez, tomar decisiones políticas sobre la base de evaluaciones generales.
Luego de la 36º reunión del CFS, el HLPE recibió el mandato de realizar estudios y presentar
recomendaciones de política respecto de cuestiones relativas a seguridad alimentaria mundial.
Uno de tales estudios corresponde a volatilidad de precios que trata “todas sus causas y
consecuencias, incluidas las prácticas que distorsionan el mercado y sus vinculaciones con
los mercados financieros, así como las políticas, medidas, instrumentos e instituciones
apropiados y coherentes para la gestión de los riesgos que se derivan de una excesiva
volatilidad de los precios agrícolas. Esto debería incluir actividades de prevención y
mitigación para los productores vulnerables y los consumidores, especialmente los pobres,
las mujeres y los niños, que sean apropiadas para los distintos ámbitos (local, nacional,
regional e internacional) y que se basen en el examen de los estudios disponibles. El estudio
debería considerar la forma en que las naciones y poblaciones vulnerables pueden
asegurarse el acceso a los alimentos cuando la volatilidad provoca perturbaciones del
mercado”.
En conformidad con los procedimientos del HLPE, se designó un equipo de proyecto para que
realizara el estudio y preparara un documento que detallara los resultados del análisis y
recomendaciones relativas a instrumentos clave de política para reducir la frecuencia y la
magnitud de crisis de precios, controlar riesgos, fortalecer las estrategias de supervivencia
ii
para enfrentar la situación y mejorar la resiliencia en todo contexto (hogar, nacional, regional
e internacional), con especial énfasis en opciones para países en vías de desarrollo y prestando
particular atención a políticas que generan un impacto positivo en la seguridad alimentaria de
los hogares. Se espera que las recomendaciones de políticas ofrezcan una serie de
instrumentos y procesos receptivos que den respuesta a contextos y situaciones cambiantes
(por ejemplo, nuevas perturbaciones, eventos inesperados, etc.) y que exigen de un equilibrio
entre las opciones de manejo de riesgos y de respuesta a riesgos para garantizar la capacidad
de resiliencia. Se solicitó al equipo de proyecto que considerara los siguientes aspectos:
o Perspectivas de economías en desarrollo
o Medidas de adaptación y mitigación del cambio climático
o Incentivos para que los agricultores continúen produciendo versus alimentos de bajo
costo a corto plazo para los consumidores
o Soluciones integrales y globales
o Conflicto e inestabilidad
o Énfasis en un crecimiento que favorezca a los pobres
o Elementos sensibles de la nutrición
o Impacto de diversas recomendaciones sobre grupos vulnerables, incluidos mujeres y
niños.
El presente documento de consulta documenta los resultados y las recomendaciones
preliminares del equipo de proyecto, los que se sustentan en una vasta bibliografía
internacional, experiencias personales y en los antecedentes proporcionados por una consulta
pública digital previa respecto de este tema. Cabe destacar que la presente no es una versión
definitiva, sino un primer borrador entregado para consulta pública electrónica de expertos, la
que se realizará en forma previa a la finalización del documento por parte del HLPE. El
informe final deberá ser aprobado por el Comité Directivo del HLPE en el mes de julio de
2011 y será puesto a disposición del CFS a modo de preparación para los debates que se
realizarán en el marco del 37º periodo de sesiones del CFS (entre el 17 y el 22 de octubre de
2011).
iii
El proceso de consulta en línea tendrá por objeto revisar las recomendaciones del documento
y ayudar a refinar, fortalecer y explicar con precisión las recomendaciones de manera de
garantizar que ofrezcan una orientación clara a los responsables de las decisiones nacionales,
regionales y mundiales que deben hacer frente a la volatilidad de precios.
Atentamente,
Profesor MS Swaminathan, Presidente del Comité ejecutivo del HLPE
iv
Índice
Preface ..................................................................................................................................................................... i
INTRODUCTION .................................................................................................................................................. 7
I. Recent price volatility in international food markets: three interpretations .................................................... 3
A. Excessive food price volatility ................................................................................................................... 6
1. Food demand ......................................................................................................................................... 7
2. Food supply variability ........................................................................................................................ 12
3. Trade policies ...................................................................................................................................... 14
4. Speculation on future markets ............................................................................................................. 17
B. CYCLICAL FOOD CRISES ................................................................................................................... 21
1. Looking for world agricultural cycles ................................................................................................. 23
2. The decline of agricultural investment ................................................................................................ 29
3. The decline of public spending on agriculture..................................................................................... 30
4. The decline of public support more broadly ........................................................................................ 33
C. EMERGING SCARCITIES..................................................................................................................... 36
1. When the green revolution met its limits............................................................................................. 38
2. An unlimited demand for agricultural product .................................................................................... 43
II. Price transmission and its consequences for food security ...................................................................... 47
A. The transmission of international price volatility to domestic markets varies across developing country
domestic markets............................................................................................................................................... 47
B. But price volatility that results from domestic sources is also, a permanent problem in many poor
countries............................................................................................................................................................ 52
C. Consequences of price volatility on food security ................................................................................... 58
III. Policy options to address price volatility ................................................................................................. 60
A. International options ................................................................................................................................ 60
1. Slowing down speculation................................................................................................................... 60
2. Restoring confidence in the international trading system.................................................................... 62
3. Building stocks at the world and regional level................................................................................... 70
v
4. Investing in an agro-ecological agriculture ......................................................................................... 76
5. Curbing the growth of developed countries food demand................................................................... 77
IV. National options ....................................................................................................................................... 78
1. Assessment of national response to the 2007-2008 price spike........................................................... 79
2. National policy options to manage volatility ....................................................................................... 85
3. Accounting for country specificities in managing food price volatility............................................... 90
References:............................................................................................................................................................ 98
vi
vii
INTRODUCCIÓN
Desde el año 2006, los precios internacionales de los alimentos han experimentado dos alzas
abruptas. La primera fue interrumpida por la crisis financiera mundial, mientras que la
segunda aún persiste. El presente informe tiene por propósito (i) analizar las causas de esta
nueva volatilidad de los precios internacionales de los alimentos y sus consecuencias para los
países pobres en lo concerniente al comportamiento de sus precios internos y la seguridad
alimentaria de las poblaciones vulnerables y (ii) proponer recomendaciones clave de política
en el contexto nacional e internacional.
De esta forma, la primera parte del informe trata las causas de las recientes alzas de los
precios internacionales de los alimentos y propone tres interpretaciones distintas para los
fenómenos. La primera interpretación define las alzas de precios de los alimentos como un
problema de “volatilidad de los precios agrícolas” (y con ello sugiere de manera implícita que
los precios elevados no se mantendrán) y como un problema permanente y casi natural de los
mercados agrícolas. La segunda interpretación apunta a la existencia de crisis alimentarias
internacionales periódicas (década de los cincuenta, setenta y periodo actual) y plantea que
ellas se pueden explicar por el carácter cíclico de las inversiones en la agricultura. La tercera
interpretación postula que las actuales alzas de precio constituyen una señal temprana de
futuras y extensas situaciones de escasez en los mercados agrícolas.
Este informe no opta por una de las tres interpretaciones, sino que destaca su carácter
complementario. Por ejemplo, la necesidad de una inversión pública sustancial en agricultura,
es decir, la lección principal de la segunda interpretación (crisis cíclica), se percibirá en una
forma claramente distinta si se toma en consideración la tercera interpretación (futuras
situaciones de escasez).
La segunda parte del informe demuestra, en primer lugar, que las alzas de los precios
internacionales de los alimentos se han transmitido en forma irregular a los precios internos
en países en vías de desarrollo. En la mayor parte de los países, tal transmisión tardó un
tiempo, si bien persistió el alza de los precios internos de los alimentos. En muchos países
pobres, en especial en África, esta volatilidad importada de los mercados internacionales se
sumó a la volatilidad crónica nacional de los precios locales de los alimentos. Asimismo, la
segunda parte del informe entrega cierta información sobre las consecuencias de la volatilidad
(importada e interna) de los precios en la seguridad alimentaria de poblaciones vulnerables.
Dado que muy pocos estudios entregan información pertinente resultó difícil realizar una
evaluación de tales consecuencias.
La tercera parte de este informe entrega recomendaciones clave de política para enfrentar la
volatilidad de precios y sus consecuencias para la seguridad alimentaria. En el contexto
internacional, se analizan los seis objetivos siguientes:
‐ Reglamentar la especulación
‐ Restaurar la confianza en el comercio internacional
‐ Acumular existencias en el ámbito regional y mundial
‐ Invertir en agricultura agroecológica
‐ Reducir la demanda de alimentos en países desarrollados
Estos seis objetivos plantean dos cuestiones fundamentales. La primera es el lugar que se le
otorga al comercio en las estrategias de seguridad alimentaria. A lo largo de casi tres décadas
se ha planteado que la participación en comercio constituye el método más eficaz de manejar
la seguridad alimentaria. Se han realizado numerosos esfuerzos por establecer normas e
instituciones que garanticen una competencia justa en los mercados agrícolas internacionales.
Se argumentaba que el “acceso al mercado” era exclusivamente un problema para los países
exportadores. Las recientes alzas de los precios de los alimentos, sus causas y sus
consecuencias han demostrado que el “acceso al mercado” también puede constituir un
problema para los países importadores. Precios en rápido ascenso en los mercados de futuros,
prohibiciones a las exportaciones y demanda competitiva de parte de automovilistas ávidos de
energía han puesto claramente en duda que el comercio internacional pueda garantizar la
seguridad alimentaria. Dicha duda se ve acrecentada por el cada vez más debatido fracaso de
la Ronda de Doha.
La segunda cuestión es el futuro a mediano y largo plazo de la relación entre oferta y
demanda en los mercados de alimentos. Dada la función que cumplen los biocombustibles,
2
resulta fácil relacionar las recientes alzas de precios de los alimentos al futuro incierto de los
combustibles fósiles y de manera más general al agotamiento de recursos naturales. Cabe
destacar el comentario de Martin Wolf en el punto más álgido del alza de precios de
2007/2008 “… El aspecto más importante sobre los debates acerca del cambio climático y del
suministro energético es que está replanteando la cuestión de los límites. Es por ello que el
cambio climático y la seguridad energética son asuntos de tal importancia geopolítica ya que
si hay límites para las emisiones, podría también haber límites para el crecimiento. Sin
embargo, si efectivamente existen límites para el crecimiento, dicha situación socava las bases
políticas de nuestro mundo. En consecuencia, volverán a surgir conflictos muy intensos por la
distribución –de hecho ya están surgiendo- entre diferentes países.” (Wolf 2007 citado por
Evans 2010). Desde este punto de vista, reducir la demanda de alimentos en países
desarrollados es ciertamente una problemática mayor para la seguridad alimentaria mundial
en el largo plazo.
Más adelante el informe ofrece recomendaciones de política en el ámbito nacional. Luego de
evaluar posibles políticas, el informe primero presenta una serie de instrumentos disponibles
para abordar la volatilidad de precios. Luego reitera la necesidad de tomar en consideración la
especificidad de cada país y de elaborar una estrategia nacional que integre la volatilidad de
precios como componente del modelo de Documentos de Estrategias de Reducción de
Pobreza (DERP).
I. Volatilidad de precios reciente en mercados internacionales de alimentos: tres interpretaciones
Desde el año 2006, los precios internacionales de los alimentos han experimentado dos alzas
abruptas (la segunda alza aún persiste), situación que no se había registrado en los mercados
internacionales de alimentos en veinte años. El Cuadro 1 resume tales alzas de precios, las que
oscilaron entre un 37,5 % (en el caso del azúcar) y un 224 % (en el arroz) entre enero de 2007
y junio de 2008. Por su parte, el precio del trigo aumentó un 118 % entre enero de 2007 y
marzo de 2008, mientras que el precio del maíz se incrementó en un 77 % entre enero de 2007
y junio de 2008 (Global Food Markets Group, pág. 24, 2009). Posteriormente los precios
comenzaron a descender hacia fines de 2008 (consulte la figura 1). En efecto, luego de la
abrupta alza, los precios del arroz y del trigo cayeron un 55 % durante el segundo semestre de
2008, en tanto que el maíz disminuyó un 64 % ciento en el mismo periodo (Blein y Longo
3
2009).
Cuadro 1: Índices de precios de los alimentos (2000=100)
1990-2006
Average
2008 Highest
monthly value
2009
Annual
Average
2010
Annual
Average
2011
January –
March
average
Food
Cereals
‐ Rice
‐ Wheat
‐ Corn
Fats and oils
Sugar
124
126
129
130
122
127
120
292 (June)
340 (April)
448 (April)
305 (June)
324 (June)
341 (June)
165 (Feb.)
205
214
274
196
187
216
222
224
215
241
196
209
244
260
284
289
229
281
319
321
348
Fuente: Banco Mundial (2011).
Figure 1 : Free market commodity price indices, monthly, 1990 January – 2011 February
Measure – Price indices 2000=100
Source : UNCTAD
Más adelante, los precios internacionales de los alimentos volvieron a aumentar drásticamente
en el segundo semestre de 2010 y el índice de precios de los alimentos superó los niveles
4
históricamente elevados de 2007-2008 (Ortiz, Chai et al. 2011). El índice de precios de los
alimentos de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
(FAO) aumentó en más de un 30 % entre junio y diciembre de 2010, mientras que el índice
para los precios de los cereales registró un alza de un 57 % durante el mismo periodo (Ibid).
Las cifras demuestran lo volátiles que siguen siendo los precios. Por otra parte, al analizar los
movimientos de los precios de los cereales en mercados internacionales entre enero de 2006 y
diciembre de 2011 es posible observar que los precios han registrado más alzas que bajas, lo
que implica un aumento general de los niveles promedio de los precios. Por otra parte, cabe
destacar que los precios de los alimentos no han vuelto a tener los niveles registrados antes de
2007/2008. Por el contrario, hoy los precios fluctúan en torno a un nivel dos veces superior
que el promedio del periodo 1990-2006.
Dichas alzas han generado gran cantidad de análisis y debates que buscan caracterizar y
solucionar el “problema de la volatilidad de los precios de los alimentos”. A continuación se
presenta un resumen de algunos de tales análisis y debates. Para comprender las distintas
perspectivas que existen respecto de este tema resulta útil establecer una diferencia entre tres
interpretaciones disímiles pero complementarias sobre la reciente volatilidad de los precios de
los alimentos en mercados internacionales.
1. La primera interpretación – dominante en el análisis del tema – define las alzas
de precios de los alimentos como un problema de “volatilidad de los precios agrícolas”
y con ello sugiere de manera implícita que los precios elevados no se mantendrán
(dicho de otra forma: la cura para los precios elevados es precios elevados). Se piensa
que la volatilidad de precios es un problema endémico y permanente de los mercados
agrícolas que se relaciona, por ejemplo, con una reducida elasticidad de la demanda y
perturbaciones climáticas que afectan a la oferta. Además del nivel “normal” inherente
de la volatilidad en mercados agrícolas, existe la “excesiva" volatilidad, como la que
ha caracterizado a gran parte del periodo desde 2007.
2. La segunda interpretación apunta a la existencia de crisis alimentarias
internacionales periódicas (década de los cincuenta, setenta y periodo actual) y plantea
que ellas se pueden explicar por el carácter cíclico de las inversiones en la agricultura,
específicamente el aumento y la disminución de la inversión pública;
3. La tercera interpretación postula que las actuales alzas de precios constituyen
5
Cada una de estas tres caracterizaciones de volatilidad de precios se relaciona con distintos
horizontes de tiempo: corto, mediano y largo plazo. Asimismo, cada una de ellas pone en
evidencia problemas distintos de eficiencia económica y equidad en el contexto internacional.
El resto del análisis de esta parte del informe se centra en mercados internacionales de
alimentos y explica cada una de las interpretaciones con alto grado de detalle.
A. Excesiva volatilidad de los precios de los alimentos
La volatilidad de precios puede resultar difícil de definir y aún más de medir. En términos
generales, la volatilidad de precios es la variación ascendente o descendente que registra un
precio en un periodo determinado. Dicha variación puede ser cercana a cero (baja volatilidad)
o tener una magnitud mayor (tendiente a la alta volatilidad). El periodo en que se registren las
variaciones reviste importancia dado que la volatilidad se mide en un periodo breve. Para los
economistas, las variaciones de precio son un componente esencial del funcionamiento
normal de los mercados. Prakash (2011:3) nos recuerda una de las aseveraciones básicas en
economía: La esencia del sistema de precios consiste en que la escasez de un producto básico
motiva un incremento de su precio, dando lugar al mismo tiempo a una reducción del
consumo y a un aumento de la inversión.” Un cierto grado de volatilidad es esencial para el
funcionamiento de los mercados.
La mayor parte de la bibliografía diferencia entre volatilidad normal y extrema, las que a su
vez pueden caracterizarse como buena y mala volatilidad. No obstante, no es fácil encontrar
un consenso en torno a tal diferenciación. No existe una medida sencilla que resulte aplicable
6
a todas las situaciones. Prakash (2011) sugiere lo siguiente: “Sin embargo, la eficiencia del
sistema de precios comienza a verse afectada cuando las variaciones en los precios son cada
vez más inciertas y abruptas hasta llegar a una superabundancia en que los precios quedan
sujetos a ‘volatilidad extrema’ o ‘crisis’ si usamos terminología más popular.” Agrega que
“intentar cuantificar la magnitud exacta de una perturbación que podría escalar y convertirse
en una crisis es complejo y está sujeto a un cierto grado de arbitrariedad. Tal ejercicio debe
considerar el factor vulnerabilidad (…). En consecuencia, un mejor método para caracterizar
la volatilidad extrema y la crisis está relacionado con la probabilidad de que la perturbación
trastorne la capacidad de un país de amortiguar la perturbación o bien de mitigar su efecto. En
este caso ‘capacidad’ dice relación con el grado de vulnerabilidad de un país”. La definición
de volatilidad extrema respecto de vulnerabilidad implica que no existe un criterio o umbral
universal para identificarla.
Aparte de su efecto tanto en las personas como en los países, la evaluación de si la volatilidad
de precios es normal mide la relación que existe entre variaciones de precios y las llamadas
‘variables fundamentales del mercado’. En ocasiones se utiliza el término ‘volatilidad
excesiva’ para designar una variación de precios que no puede explicarse fácilmente por un
cambio en la oferta o en la demanda. Esta ambigüedad inherente expone a las evaluaciones de
volatilidad a infinita controversia, como se evidencia en el actual debate sobre la función de la
especulación en la formación de precios y si ésta ha redundado en volatilidad excesiva o no.
No resulta sencillo establecer una línea de base a partir de la cual medir volatilidad normal y
volatilidad excesiva.
Con un enfoque más pragmático, diversos autores han utilizado una diversidad de métodos
para evaluar si los precios de los alimentos están experimentando mayor volatilidad con el
tiempo o no (Calvo 2008; Gilbert y Morgan 2010; Huchet-Bourdon 2010; Abbott 2011). Casi
unánimemente concluyen que no se registra una tendencia hacia una mayor volatilidad de
precios en los últimos 50 años (es decir, desde 1960 hasta ahora). No obstante, destacan que la
volatilidad en los mercados internacionales de productos básicos agrícolas es hoy más elevada
que en las décadas de los noventa y 2000, si bien no tan alta como en la década de los setenta.
Aun así, la volatilidad se produce por muchas razones. Es importante que los responsables de
la toma de decisiones comprendan qué factores están generando la actual volatilidad excesiva
y qué puede hacerse para reducirla/manejarla. En la bibliografía existente se analizan
7
numerosas causas con el objeto de explicar la volatilidad de los precios de los alimentos y su
reciente aumento. La siguiente sección ofrece un resumen de este análisis en cuatro
subsecciones: demanda de alimentos, oferta agrícola, políticas comerciales y especulación.
1. Demanda de alimentos
Las características de la demanda de alimentos no es precisamente una causa de volatilidad de
precios, si bien incrementan la prevalencia de precios volátiles. Se analizarán tres
características: inelasticidad de los precios de los alimentos, perturbaciones de la demanda y
sustituibilidad entre productos básicos.
a) Inelasticidad de los precios de los alimentos: una distribución muy
desigual en el contexto mundial
Casi todos los análisis de volatilidad de los precios de los alimentos comienzan recordando
que el consumo de alimentos es inelástico con respecto a los precios, es decir, que las
personas deben comer independientemente de lo elevados que puedan llegar a ser los precios.
Esto implica que se requieren variaciones sustanciales de los precios para ajustar la demanda
a cualquier exceso o déficit de la oferta. Hasta aquí es un tema sabido. Lo que ha sido materia
de menor análisis es la distribución desigual de la elasticidad de los precios de los alimentos
en el contexto mundial. Todo el mundo debe comer, pero no todos tienen la misma capacidad
de pagar más cuando los precios se elevan.
Los consumidores con distintos niveles de ingresos y que adquieren productos muy distintos
está compitiendo indirectamente en los mercados internacionales de alimentos. Para los
consumidores acomodados de los países de la OCDE, los precios agrícolas representan una
pequeña parte del valor global de los alimentos altamente elaborados que consumen y el gasto
en alimentos constituye solo una pequeña parte de su presupuesto total. Esto hace que los
consumidores acomodados sean relativamente indiferentes incluso a fluctuaciones bastante
pronunciadas de los precios de los productos básicos no elaborados. En términos económicos,
este tipo de consumidor es más inelástico con respecto a los precios que los consumidores
pobres que viven en los países menos adelantados (PMA) que fundamentalmente compran
productos básicos no elaborados. Lo anterior implica que los precios de los productos básicos
agrícolas representan una proporción mayor del precio final que pagan por alimentos y que el
gasto en alimentos constituye una parte importante del gasto del hogar. En 1996, la
participación del gasto en alimentos en el presupuesto alcanzaba el 73 % en Tanzania,
8
mientras que el los Estados Unidos dicha participación era del 10 % (Seale, Regmi et al.
2003).
En consecuencia, los países más pobres son mucho más sensibles a las variaciones de los
precios de los alimentos que los países más ricos (Regmi, Deepak et al. 2001). La figura 2
ilustra la elasticidad de los precios de los cereales y aceites vegetales calculada para 114
países clasificados en función de su PIB per cápita a 1996. Queda en evidencia la relación
inversa que existe en el contexto mundial entre ingreso y elasticidad de los precios de los
alimentos. Para los países más pobres, la elasticidad-precio de la demanda de cereales y
aceites/grasas es equivalente a -0,5. En contraste, para los países ricos es casi cero. Cuando se
registra un alza de precios, la población de los países pobres come menos.
Figura 2: Distribución de la elasticidad de los precios en el contexto mundial
‐0,6
‐0,5
‐0,4
‐0,3
‐0,2
‐0,1
0
Zambia
Benin
Sierra Leone
Congo
Vietnam
Pakistan
Kyrgyzstan
Moldova
Jordan
Jamaica
Syria
Peru
Thailand
Venezuela
Belize
Swaziland
Belarus
Dominica
St. Lucia
Bulgaria Fi
ji
Turkey
Romania
Chile
Poland
Estonia
Tunisia
Uruguay
Hungary
Oman
Slovenia
Greece
Portugal
Ireland
Mauritius
New Zealand
Sweden
France
Belgium
Italy
Germany
Japan
Bermuda
Barbados
Denmark
United States
Unconditional Frisch own‐price elasticity, 1996
Cereals
Oils and fats
Fuente: Regmi, Deepak et al. 2001
Por otra parte, parece ser que la diferencia entre la elasticidad de los precios de los alimentos
en los países más pobres y más ricos se está acentuando con el tiempo (consulte la figura 3
extraída de Regmi, Deepak et al. 2001): la pendiente de la curva se acentúa entre 1980 y
1996. La elasticidad de los precios está aumentando para los países pobres y disminuyendo
9
para los ricos.
Figura 3: Distribución de la elasticidad de los precios de los alimentos en el contexto
mundial, 1980-1996
Middle income countriesLow income countries High income countries
Fuente: Regmi, Deepak et al. 2001
Esta relación inversa entre ingreso y elasticidad de los precios de los alimentos implica que
dado que los ingresos van en aumento en todo el mundo, la demanda mundial de alimentos se
está tornando cada vez menos elástica respecto de los precios. A su vez, las variaciones de la
oferta provocan mayores niveles de volatilidad de precios porque la demanda no disminuye
aunque decline la oferta. Es más, la relación inversa que existe en el mundo entre ingreso y
elasticidad de los precios de los alimentos implica que, en una situación de libre mercado, los
países más pobres absorben una proporción mayor del ajuste cuantitativo necesario para
equilibrar el mercado.
Ciertamente, una de las preguntas que nace de esta observación es qué efecto está generando
el consumo de biocombustibles en la elasticidad de los precios de los alimentos en los Estados
Unidos y Europa. Al parecer en estos momentos no hay ningún estudio dedicado a este tema.
10
Algunos observadores sugieren que podría utilizarse la producción de biocombustibles para
incrementar la elasticidad de los precios de los alimentos. No obstante, dada la situación
actual (respaldo público, uso reglamentario y ausencia de mecanismos para restringir los
suministros), resulta más que probable que la mayor producción de biocombustibles esté más
bien disminuyendo el nivel ya reducido de la elasticidad de los precios de los alimentos de los
países ricos.
b) Perturbaciones de la demanda: el auge de los biocombustibles
En teoría, la demanda de alimentos solo debería cambiar con relación a la población y al
ingreso y debería ser relativamente inmune a la influencia de tendencias pasajeras. Por esta
razón, rara vez se producen perturbaciones de la demanda de alimentos. Tales perturbaciones
solo pueden ser provocadas por la innovación tecnológica y la intervención del gobierno. Este
es precisamente el caso de los biocombustibles. La producción de biocombustibles se ha
disparado tanto en los Estados Unidos como en Europa desde 2004 (cuadro 2), situación que
ha generado una perturbación sustancial de la demanda en los mercados de cereales y aceites
vegetales.
Cuadro 2: Producción de biocombustibles (millones de litros)
1995-1997 2000-2002 2007-2009
USA
Ethanol
Biodiesel
4542
0
7167
29
34887
2318
EU
Ethanol
Biodiesel
102
450
1034
978
4889
8041
Brazil
Ethanol
Biodiesel
14177
0
11490
0
25308
957
Fuente: Base de datos Aglink de la OCDE
Desde un nivel casi equivalente a cero en 2004, la industria de biocombustibles utiliza hoy
casi un cuarto de la producción de maíz de los EE.UU. y la mitad de la producción de aceites
vegetales de la UE (consulte el cuadro 3). A pesar la leve polémica inicial, hoy en día casi
nadie pone en duda el hecho que la producción de biocombustibles haya sido un factor
11
importante en las alzas recientemente experimentadas por los precios de los alimentos (FAO
2008; Mitchell 2008; OCDE 2008).
Cuadro Nº 3: Participación de la producción agrícola
2007
Maize, US
Share of US output
Share of world ouput
23.2 %
8.4 %
Vegetable oil, EU
Share of EU ouput
Share of World Output
47.2 %
8.7 %
Fuente: Steenblick 2010
c) Sustituibilidad de productos básicos: el nuevo vínculo entre energía y
alimentos
Las perturbaciones que se producen en un mercado específico de productos básicos agrícolas
se transmiten a otros mercados de productos básicos agrícolas a través de la sustitución de
productos que generan consumidores y transformadores. La sustituibilidad crea fuertes lazos y
sincronías entre los precios de los productos básicos. Por otra parte, siempre ha existido la
sustituibilidad entre productos básicos agrícolas. En los últimos 50 años, esta sustituibilidad
se ha visto fortalecida por el desarrollo de la industria de piensos, bien conocida por su
capacidad de sustituir cereales y oleaginosas de manera rápida y eficiente.
Frente al actual auge de la industria de los biocombustibles, el petróleo también ha pasado a
ser sustituible por productos agrícolas. Históricamente, los precios de la energía han afectado
a los precios de los alimentos a través del costo de los insumos agrícolas, es decir, gasolina,
fertilizantes y plaguicidas. Hoy en día, el precio de los alimentos también se ve afectado por
el creciente uso de productos básicos agrícolas utilizados para la producción de
biocombustibles.
Sobre la base del análisis de Tyner (2007), FAO demuestra que con un precio del petróleo del
orden de los 100 USD por barril, los productores de etanol de los Estados Unidos pueden
permitirse pagar hasta 162 USD por tonelada métrica de maíz para la producción de
biocombustibles, con subvenciones de hasta 220 USD. (FAO 2008). Asimismo, FAO
12
demuestra que con un precio de 120 USD por barril de petróleo (es decir, el precio registrado
en el mes de abril de 2011) y con las subvenciones actuales, la producción de etanol seguiría
siendo rentable con precios máximos del maíz de 270 USD. Cuando los precios del petróleo
superan un determinado nivel (50 USD según cifras del Banco Mundial para 2009, 75 USD
según Hertel y Beckman 2010), el precio del maíz pasa a tener una fuerte correlación con el
precio del petróleo, de manera tal que un aumento de un 1 % en el precio del petróleo puede
provocar un aumento de alrededor de un 0,9 % en el precio del maíz (Banco Mundial
2009:73, consulte también Tyner 2010). Según la FAO, el mismo tipo de correlación puede
observarse en el caso de otras tres materias prima para producir combustibles: colza, soja y
aceite de palma (FAO 2008: 40).
2. Variabilidad de la oferta de alimentos
Frente a una demanda inelástica, suele considerarse que la variabilidad de la oferta de
alimentos constituye la causa principal de volatilidad de precios. A este respecto, cabe
mencionar dos visiones (Gouel 2010):
‐ Para la gran mayoría de los autores, la variabilidad de la oferta agrícola es
resultado de eventos climáticos (sequía, inundación, heladas tempranas, etc.). ¿Es
posible que las actuales alzas de precios sean resultado de incidentes climáticos más
frecuentes? Los especialistas argumentan que la creciente frecuencia de eventos
climáticos extremos es una de las manifestaciones del cambio climático (Easterling,
Aggarwal et al. 2007), si bien no se dispone de los datos necesarios para sustanciar tal
aseveración. La Base de Datos Internacional sobre Desastres (http://www.emdat.be/)
proporciona alguna información que indica que se está produciendo un número
creciente de inundaciones y temperaturas extremas, sin embargo, no existe un
vínculo claro entre este hecho y la mayor variabilidad de la oferta agrícola. No
obstante, algunos analistas plantean que sí existe dicho vínculo (por ejemplo,
McCreary (2011) sugiere que las graves sequías que han afectado a Australia y al
oeste de Canadá son muestras claras de tal cambio).
‐ Para algunos autores, la variabilidad de la oferta y, por ende, la volatilidad de
precios son endógenas, es decir, que son resultado del comportamiento de los actores
del mercado. Este argumento supone que los productores tiene expectativas bastante
13
ingenuas y basan sus decisiones relativas a producción en el precio real y reducen su
producción cuando los precios son bajos, de manera tal que durante el periodo
siguiente verán la situación opuesta de precios elevados y viceversa (Prakash 2011:
29; Mitra y Boussard 2008). La liberalización del mercado genera un nuevo contexto
que podría explicar la existencia de tales fenómenos (conocidos por los economistas
como los fenómenos de la telaraña) en el contexto mundial. Aun cuando cierta
evidencia empírica demuestre la existencia de ciclos medios para ganado y los cultivos
de plantas perennes, sigue siendo muy limitada y, por otra parte, no se ha identificado
otra evidencia para los mercados de cereales y oleaginosas.
El comportamiento de los agricultores puede ser más complejo que lo que sugiere el modelo
de la telaraña, al menos en el contexto del apoyo y las intervenciones al estilo de la OCDE. En
los Estados Unidos, si bien el número de acres plantadas con cereales disminuyó a fines de la
década de los noventa y se registraron modificaciones en los apoyos a los precios y
contracciones de precios tanto en los mercados internos como internacionales, la producción
real aumentó. Pareciera ser que los agricultores aumentan la superficie cultivada cuando los
precios son altos, si bien no necesariamente reducen la producción cuando los precios
disminuyen, al menos en el corto a mediano plazo (Ray, 2000
http://www.agpolicy.org/weekcol/011.html). Este efecto no altera las decisiones de inversión
de los no agricultores en el sistema alimentario (investigación y desarrollo en el sector público
y/o por parte de compañías privadas) en circunstancias que se esperaría los bajos precios
redujeran su interés. De hecho, la inversión pública en investigación y desarrollo agrícolas ha
disminuido. Cabe destacar que la inversión comercial en biotecnología, que ha sido sustancial,
se ha centrado en tecnologías destinadas a hacer que las plantas sean más tolerantes a diversos
insumos, como por ejemplo herbicidas, y no en métodos orientados a incrementar la
producción.
3. Políticas comerciales
a) Políticas habituales de estabilización de precios
Las políticas internas de estabilización de precios siempre incluyen medidas que apuntan a
aislar a los mercados internos de fluctuaciones de precios internacionales. Al hacerlo, reducen
el número de consumidores y productores que participan en el ajuste cuantitativo entre oferta
y demanda, lo que a su vez impone un mayor ajuste para el resto del mundo y, por ende, una
14
variación de precios internacionales más marcada. Mientras mayor sea el mercado mundial,
menores deberían ser las variaciones de precios necesarias para equilibrar la oferta y la
demanda. Uno de los objetivos de las políticas de liberalización y de las negociaciones
comerciales de la OMC fue precisamente establecer un mercado mundial unificado que fuera
lo suficientemente grande para ‘absorber’, con pequeñas variaciones de precio, cualquier
perturbación de la oferta o de la demanda.
No obstante, disparidades sustanciales en los ingresos registrados por los países y entre
distintas poblaciones al interior de los mismos países suponen ajustes muy desiguales entre
aquellos que destinan la mitad o más de sus ingresos a productos básicos agrícolas y quienes
gastan menos de un 10 % de su ingreso en alimentos y dentro de dicho porcentaje una parte
mínima se destina a productos básicos no elaborados.
Tradicionalmente, la mayor parte de los mercados agrícolas internacionales se caracteriza por
su exigüidad, es decir, mercados donde se intercambia solo una pequeña proporción de la
producción o consumo mundiales. Debido a esta exigüidad, se supone que toda alza marcada
en la oferta de exportaciones o demanda de importaciones registrada en un país debería
provocar una fluctuación de precios sustancial. Según Anderson (Anderson 2009: 5), “a
comienzos de la década de los ochenta, la inestabilidad de los precios internacionales de los
alimentos fue tres veces mayor de lo que habría sido en un marco de libre comercio para tales
productos. Esto sugiere que la volatilidad relativamente alta en el mercado internacional de
alimentos es provocada por la exigüidad de dicho mercado, lo que a su vez es producto del
uso de instrumentos variables de política comercial para aislar a los mercados internos de
alimentos de fluctuaciones en los mercados internacionales”.
En la práctica, la relación ‘exportaciones mundiales’: ‘consumo mundial’ no es un buen
indicador para evaluar el grado de integración del mercado. El mercado internacional del trigo
deja en evidencia la debilidad de este indicador. Durante los últimos 30 años, se ha exportado
aproximadamente un 20 % de la producción mundial de trigo, si bien en los pasados 15 años
se ha registrado una leve tendencia a la baja. No obstante, en muchos países, incluidos los
estados miembros de la UE y la ex Unión Soviética, los actuales precios internos se
encuentran más conectados a los precios internacionales que hace 20 años. Se exportan
menores volúmenes de trigo, sin embargo, en muchos países los precios internos están mucho
más cerca de los precios del mercado internacional que en el pasado.
15
De hecho, resulta bastante difícil hacerse una idea clara del grado de integración del mercado
en el ámbito mundial. Lo que sí se sabe es que la situación actual es muy dispar. Algunos
países han conectado sus precios internos a precios internacionales (por ejemplo, la UE),
mientras que otros, como India y China, han mantenido políticas de estabilización que en el
caso del arroz o del trigo aíslan los precios internos de las fluctuaciones de los precios
internacionales (OCDE 2009; Yang, Qiu et al. 2008). Otros países han vinculado sus precios,
si bien han demostrado que intentarán aislar sus mercados si los precios internacionales se
tornan en exceso volátiles.
De esta forma, no procede explicar la actual volatilidad de precios haciendo referencia a las
políticas habituales de comercio asociadas a la estabilización de los precios internos. Es un
hecho de los mercados mundiales de alimentos están más integrados que hace 20 años.
También es un hecho que están más integrados que en los años 60, cuando los precios de los
alimentos eran espectacularmente estables.
b) Perturbaciones del comercio
Muchos autores plantean que los cambios abruptos en la política comercial son una de las
principales explicaciones para las alzas de precios registradas en 2007/2008. Se mencionan las
restricciones a las exportaciones y los aumentos repentinos de las importaciones como
explicación para el comportamiento de los precios del arroz durante este periodo en particular.
Diversos autores (Slayton 2009; Dawe y Slayton 2010; Headey 2011) han publicado informes
detallados de la secuencia de restricciones a las exportaciones (prohibiciones) aplicadas por
países exportadores (India, Viet Nam, Tailandia) y las compras generadas por el pánico que
ella desencadenó en el mercado internacional.
De la misma forma, Yang, Qiu et al. 2008 describen las distintas medidas adoptadas por el
gobierno chino para limitar la transmisión del alza de precios del arroz de 2007/2008 a los
mercados internos: liberación de reservas gubernamentales, eliminación de toda subvención a
las exportación de maíz, aplicación de un nuevo gravamen a las exportaciones y luego una
prohibición de las exportaciones de cereales.
Un sitio Web de FAO entrega información detallada sobre las medidas de política
16
gubernamentales adoptadas en 2007 y 2008 para reducir el efecto del aumento de precios
(http://www.fao.org/giews/english/policy/index.asp) (consulte también Demeke, Pangrazio et
al. 2009). Según este estudio que analiza respuestas de política en 81 países en vías de
desarrollo, 25 países impusieron impuestos o restricciones a las exportaciones. De manera
más reciente, el alza del precio del trigo registrada en 2010 fue en parte provocada por una
prohibición de las exportaciones impuesta por el gobierno ruso luego de la grave sequía y de
los incendios devastadores que se produjeron ese verano.
Este comportamiento es un ejemplo de respuestas específicas mal coordinadas ante cambios
en mercados mundiales o internos que exacerban los efectos de crisis de precios en mercados
internacionales. Las opciones de política adoptadas por países exportadores como Rusia,
Argentina e India enviaron una señal clara a los países importadores de que el mercado
internacional seguía siendo fundamentalmente un mercado residual en el que seguían
primando los intereses nacionales. Mientras tanto, la tentación de los países importadores de
reducir sus tarifas de importaciones durante el alza de precios demostró ser contraproducente
ya que tendió a incrementar la demanda de la oferta disponible e hizo que los precios se
elevaran aún más.
4. Especulación en mercados de futuros
La función de la especulación en las recientes alzas de los precios de los alimentos es materia
de fuerte controversia. El debate se inició con el alza de precios de 2007/2008 y aún persiste.
La sincronía de las variaciones en los precios sugiere que más allá de la situación fundamental
específica de cada producto básico, existen factores comunes que están en juego. Uno de ellos
podría ser la especulación.
La especulación es una parte intrínseca de cómo opera el mercado de futuros. Su función es
controversial, si bien muchos economistas defienden la especulación al argumentar que se
trata de un factor indispensable para el buen funcionamiento de los mercados de futuros. Los
especuladores asumen el riesgo relativo a precios que los operadores de los mercados
(comerciantes, fabricantes) no quieren llevar sobre sus espaldas. Por otra parte, los
especuladores abren un mercado para los operadores de cobertura, quienes requieren de un
seguro contra el riesgo ya que los agricultores buscan mantener precios en caso que los
mismos se contraigan al momento de la cosecha. Por su parte, los transformadores buscan
17
mantener precios para protegerse de alzas de precios. Dado que los especuladores compran
cuando el precio es bajo y venden cuando se eleva, estos actores equilibran los precios
extremos.
No obstante, si no están sujetos a una reglamentación, los especuladores pueden provocar un
daño significativo al mercado. A raíz del colapso bursátil y la depresión de la década de los
treinta, el gobierno estadounidense estableció reglamentaciones y mecanismos de
fiscalización destinados a restringir los efectos negativos de una especulación no controlada.
Todo actor del mercado de productos básicos que no estaba comprando ni vendiendo
existencias físicas quedó sujeto a límites de inversión, en otras palabras, no le estaba
permitido a ningún actor suscribir contratos por más de 11 millones de bushels de cereales
(De La Torre Ugarte y Murphy 2008). Estas reglamentaciones se vieron reducidas durante la
década de los noventa. El congreso estadounidense aprobó la Ley de Modernización del
Mercado de Futuros de Productos Básicos en el año 2000, con lo cual debilitó las normas
relativas a límites a las posiciones y abrió las puertas a una posible especulación en los
llamados mercados secundarios no sujetos a reglamentación (Frenk 2011). Hacia 2008, los
dos mayores fondos de índice registraban una posición combinada de 1 500 millones de
bushels de cereal, mientras que la posición larga total para todos los fondos de índice
superaba los 2 200 millones de bushels (de la Torre & Murphy, 2008).
El volumen de actividad de los mercados de futuros lleva a muchos analistas a creer que una
mayor especulación es una causa importante, si no la principal, de una creciente volatilidad de
los precios de los alimentos. Este fenómeno se describe como la ‘financialización’ de los
mercados de productos básicos (Domanski y Heath 2007) , o bien, como la ha descrito la
UNCTAD, la “presencia creciente de inversionistas financieros en bolsas de futuros de
productos básicos” (UNCTAD 2009: 53).
Gran cantidad de autores (Ghosh 2010; de Schutter 2010) plantean que la aprobación de la
Ley de Modernización del Mercado de Futuros de Productos Básicos dio vida a un nuevo
producto financiero: el índice de productos. Un fondo de índice de productos está compuesto
por una cantidad de productos básicos distintos. Estos índices son comercializados por
bancos, quienes a su vez cubren su exposición a través de contratos de futuros de productos
básicos en bolsas de productos básicos. Los índices de productos presentan diversas ventajas
respecto de otros productos financieros que los hacen muy atractivos para los inversionistas:
18
el rendimiento presenta una correlación negativa con el rendimiento del capital invertido en
acciones y bonos, lo que hace que el índice de productos resulte útil para enfrentar la inflación
y las variaciones del tipo de cambio del dólar. Los fondos de índice tratan a los productos
básicos agrícolas como cualquier otro activo que se compra y vende a fin de obtener una
utilidad. Según determinadas estimaciones, el dinero invertido en fondos de índice de
productos se incrementó cinco veces, pasando de 46 mil millones de USD en 2005 a 250 mil
millones de USD en marzo de 2008 (WDM, 2010).
Un análisis publicado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD) en 2009 concluyó lo siguiente: “parte del auge de precios de productos básicos
registrado entre 2002 y mediados del 2008 y la posterior caída de los precios de los productos
básicos se debieron a la financialización de los mercados de productos básicos. En su
conjunto, estos resultados respaldan la visión de que los inversionistas financieros han
acelerado y magnificado las variaciones de precios provocadas por factores fundamentales de
oferta y demanda, al menos en determinados periodos” (UNCTAD 2009).
Otros autores plantean que la especulación ya sea no tiene o bien tiene un efecto mínimo en
los precios. Sanders, Irwin et al. (Sanders, Irwin et al. 2008) realizaron un análisis exhaustivo
de los datos publicados por la Comisión de Transacciones sobre los Futuros de Productos
(CFTC) en sus tres informes sobre: compromisos de los comerciantes, comerciantes del índice
de productos y participación de bancos en mercados de futuros. Dichos informes confirman el
incremento sustancial de las posiciones abiertas en muchos futuros que se inició a fines de
2004 y se extendió hasta 2008. Asimismo, demuestran el fuerte aumento de la participación
de las posiciones abiertas totales en fondos de índice registrado desde comienzos de 2005
hasta mediados del 2006, periodo en que la crisis de precios de los alimentos alcanzó su punto
más álgido.
. “En la mayoría de los mercados, el porcentaje de posiciones abiertas en fondos de índice
alcanzó su nivel más alto en 2006 y a partir de entonces se ha estabilizado, si bien el volumen
de la posición absoluta sigue aumentando” (17). Aun cuando se ha incrementado el monto del
dinero especulativo, la participación del total en fondos de índice se ha estabilizado.
Sanders, Irwin et al (2008) no identifican ningún nivel históricamente alto de actividad
especulativa usando un índice que suele utilizarse para evaluar la suficiencia de especulación
en mercados de futuros de productos agrícolas (el índice T de Working). Según su análisis,
19
“el tan publicitado aumento de las posiciones especulativas exclusivamente largas va
principalmente acompañado de un incremento comparable de cobertura corta” (Sanders, Irwin
et al, 2008, 14).
Los autores mencionan otras tres razones para su escepticismo respecto de la función de la
especulación:
‐ La mayor concentración de actividad especulativa exclusivamente larga se
presentó en mercados pecuarios y no de cereales y oleaginosas. Cabe destacar que los
mercados pecuarios no registraron un auge de precios en 2007-2008.
‐ Se registraron precios muy elevados para productos básicos sin mercados de
futuros y en mercados de futuros agrícolas que no están incluidos en el índice de
productos más famoso (por ejemplo, arroz, leche).
‐ El periodo de crecimiento más acelerado de actividad del fondo de índice se
registró en 2004-2005, antes del auge de precios.
Gilbert (2010) intentó cuantificar qué proporción de los precios elevados de futuros de
productos básicos entre 2006 y 2008 fue producto de un comportamiento de burbuja
especulativa. El autor utilizó un innovador procedimiento econométrico desarrollado por
Phillips, Wu y Yu (2009) para estudiar siete mercados: petróleo, tres metales no ferrosos
(aluminio, cobre y níquel) y tres productos básicos agrícolas (trigo, maíz y soja). Descubrió
fuertes indicios de una burbuja especulativa en el mercado del cobre, un resultado
problemático para el petróleo y el níquel y cierta evidencia para la soja, sin embargo, no
identificó indicios el caso de los mercados de aluminio, maíz y trigo. Por otra parte, Gilbert
(2010) estimó un efecto muy restringido de las inversiones basadas en índices en los precios
de los cereales y concluyó lo siguiente: “Según esta estimación, sería incorrecto plantear que
los precios elevados del petróleo, metales y cereales fueron provocados por inversión basada
en índices, aun cuando los inversionistas de índices sí parecen haber magnificado variaciones
de precios esencialmente impulsadas” (Gilbert 2010: 28).
De manera más reciente, cuando una vez más los precios comenzaron a elevarse a mediados
de 2010, el Comité de Problemas de Productos Básicos de FAO concluyó que los
responsables de tal alza eran “malas cosechas inesperadas” y “comportamiento especulativo y
no “variables fundamentales del mercado mundial” (FAO, 2010). El Comité destacó cinco
20
áreas de mayor preocupación:
a) La carencia de información confiable y actualizada sobre oferta y demanda de
cultivos y volúmenes disponibles para fines de exportación.
b) Escasa transparencia de los mercados en todos los niveles, incluidos los mercados
de futuros.
c) Vínculos cada vez mayores entre los mercados externos, en especial, el efecto de la
‘financialización’ de los mercados de futuros.
d) Cambios inesperados provocados por las situaciones de seguridad alimentaria en el
contexto nacional.
e) Compras generadas por el pánico y el acaparamiento.
Al parecer, una serie de factores ha hecho más compleja la función de los especuladores de
productos básicos. Dichos factores incluyen la desregulación de los mercados, el colapso de
barreras reglamentarias que en algún momento separaron a los bancos de las compañías de
seguros, la movilidad de capital en la economía mundial, el volumen de transacciones típico
de hoy en día y la mayor combinación de intereses entre tales contratos comerciales. Esta
situación llama a mayor investigación dado que las nuevas circunstancias ponen a prueba los
supuestos históricos sobre cómo operan los mercados de productos básicos.
B. CRISIS ALIMENTARIAS CÍCLICAS
La idea de que las crisis alimentarias son un fenómeno periódico aparece mencionada en gran
cantidad de documentos de análisis (Gardner 1979; Timmer 2010; Headey y Fan 2010;
Prakash 2011; Abbott, Hurt et al. 2008; Banco Mundial 2009) y declaraciones políticas (por
ejemplo, la “Declaración de los líderes mundiales del G-8 realizada en L’Aquila”). Timmer
(2010) presenta la idea en forma concisa y sencilla: “Las crisis alimentarias mundiales son
eventos relativamente infrecuentes, que se producen unas tres veces por siglo. No obstante,
también tienden a ser eventos periódicos que se presentan cada tres décadas
aproximadamente, lo que sugiere una causa cíclica subyacente” (Timmer 2010: 1). En sus
Perspectivas Económicas Mundiales (Banco Mundial 2009), el Banco Mundial ofrece una
presentación que abarca un siglo completo de dichos ciclos donde identifica cuatro auges de
productos básicos desde Primera Guerra Mundial: 1915-1917, 1950-57, 1973-74 y 2003-2008
(consulte la figura 4 y el cuadro 4).
21
Figura 4: Cuatro auges de los productos básicos desde la Primera Guerra Mundial
Fuente: Grilli y Yang (1988) para el periodo comprendido entre 1900 y 1947; Banco Mundial
para el periodo 1948 a 2008.
Cuadro 4: Características principales de los auges de los productos básicos
Common features 1915–17 1950–57 1973–74 2003–08
Rapid global real growth
(average annual percent) — 4.8 4.0 3.5
Major conflict and geopolitical
Uncertainty
World War
I Korean War
Yom Kippur
War,
Vietnam War
Iraq conflict
Inflation Widesprea
d Limited Widespread
Limited second
round effects
Period of significant
infrastructure investment
World War
I
Postwar rebuilding
in Europe and Japan
Not a period of
significant
investment
Rapid buildup of
infrastructure in
China
Centered in which major
commodity groups
Metals,
agriculture Metals, agriculture Oil, agriculture
Oil, metals,
agriculture
Initial rise observed in prices of Metals,
agriculture Metals Oil Oil
Preceded by extended period
of low prices or investment No
World War II
destroyed
much capacity
Low prices
and a
supply shock
Extended period
of low prices
Per cent increase in prices
(previous trough to peak) 34 47 59 131
Years of rising prices prior to
peak 4 3 2 5
Years of declining prices prior to
trough 4 11 19 —
Fuente: Banco Mundial 2009: 55
22
1. Identificación de ciclos agrícolas mundiales
Si limitamos nuestro análisis a los productos básicos agrícolas y al periodo posterior a la
Segunda Guerra Mundial, es posible relacionar crisis alimentarias sucesivas a la evolución de
las existencias mundiales. Recientemente, Gilbert (2010) ha analizado esta relación en los
mercados de cereales. Según este autor, “las bajas elasticidades implican que pequeñas
perturbaciones de la producción pueden tener un fuerte impacto en los precios. No obstante, el
efecto de las perturbaciones en los precios de los productos básicos se ve moderado por la
constitución de existencias. Los precios bajos originados en perturbaciones positivas de la
oferta, perturbaciones negativas de la demanda o ambas, implican probables rendimientos
positivos de la constitución de existencias. En consecuencia, la demanda de existencias
aumenta la demanda de consumo hasta el punto en que el rendimiento esperado de la
constitución de existencias es equivalente al tipo de interés aplicable a inversiones con un
nivel de riesgo comparable. La caída de los precios es moderada en la medida que la oferta
excedentaria es absorbida en las existencias. Este mismo mecanismo opera para el exceso de
demanda resultante de perturbaciones negativas de la oferta o perturbaciones positivas de la
demanda que generan una reducción de las existencias y por ende incrementan la oferta. El
punto es que la reducción de existencia requiere de inventario. Una vez que se produce el
agotamiento de las existencias, el precio sencillamente lo determina la igualdad de las
condiciones de producción y la demanda de consumo. La restricción de no negatividad de las
existencias implica que el comportamiento de constitución de existencias será más eficaz para
moderar variaciones de precios a la baja que al alza. Lo anterior lleva a concluir que, por lo
general, los ciclos de precios de los productos básicos mostrarán curvas de largos tramos
bajos y planos interrumpidos ocasionalmente por áreas de picos.” (Gilbert 2010: 8).
La forma más sencilla de estudiar la evolución de las existencias mundiales es medirlas como
porcentaje del consumo mundial (consulte la figura 5). El ciclo resulta más evidente para el
maíz, producto que presenta una clara disminución de las existencias en la década de los
sesenta y su punto más bajo a comienzos de la década de los setenta, seguido de una rápida
acumulación que se mantuvo hasta fines de los años ochenta y posteriormente un nuevo
descenso que continuó hasta mediados de la década de 2000. Se observa una evolución
similar en el mercado de los aceites vegetales desde inicios de la década de los setenta (no se
23
dispone de datos para la década de los sesenta) cuando se registra un incremento en los
volúmenes de existencias que perdura hasta fines de la década de los noventa, momento en
que se produce un descenso lento pero progresivo de este producto. Las existencias mundiales
de arroz también muestran un comportamiento de incrementos y disminuciones, si bien
durante un periodo más prolongado. De esta forma, las existencias aumentan en forma
continua entre comienzos de la década de los sesenta y los primeros años de la década de los
noventa para caer abruptamente desde 2000. Por su parte, las existencias mundiales de trigo
no registran un comportamiento cíclico claro.
Figura 5: Existencias mundiales como porcentaje del consumo mundial de maíz, trigo,
arroz y aceites vegetales, 1960-2010
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
1960/1961 1965/1966 1970/1971 1975/1976 1980/1981 1985/1986 1990/1991 1995/1996 2000/2001 2005/2006 2010/2011
Percentage of world consumption
Corn
24
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
1960/1961 1965/1966 1970/1971 1975/1976 1980/1981 1985/1986 1990/1991 1995/1996 2000/2001 2005/2006 2010/2011
Percentage of world consumption
Wheat
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
1960/1961 1965/1966 1970/1971 1975/1976 1980/1981 1985/1986 1990/1991 1995/1996 2000/2001 2005/2006 2010/2011
Percentage of world consumption
Rice
Série1
25
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
1960/1961 1965/1966 1970/1971 1975/1976 1980/1981 1985/1986 1990/1991 1995/1996 2000/2001 2005/2006 2010/2011
Percentage of world consumption
Vegetable oil
Fuente: Producción, abastecimiento y distribución del Departamento de Agricultura de los
Estados Unidos
El análisis estadístico de Gilbert (2010) sobre la relación entre los precios internacionales y
las existencias de los tres cereales se centra en la relación que existe entre desviaciones desde
la tendencia estimada para el precio real (precio actual al que se le aplica como deflactor el
índice de precios al consumidor (IPC) de los Estados Unidos) y la relación entre las
existencias mundiales y el consumo de tales productos. La conclusión de Gilbert (2010:11) es
que “al parecer las bajas existencias han sido necesarias, pero no suficientes, para mantener
altos los precios en forma histórica, lo que sugiere que en el mejor de los casos las existencias
ofrecen una explicación parcial de las variaciones de precios”.
¿Es posible observar la dinámica cíclica en la producción? Sí, en parte. La Figura 6 ilustra la
evolución del índice de producción mundial neta per cápita de cereales y alimentos. Ambos
índices evolucionaron sobre la base de patrones muy diferentes. Resulta evidente que la
producción mundial per cápita de cereales registra un comportamiento bastante similar al de
las existencias mundiales de arroz: incrementos de la producción desde comienzos de la
26
década de los sesenta hasta mediados de la década de los noventa, seguidos de disminuciones
que se mantienen hasta comienzos de la década de 2000 y nuevos aumentos posteriores. La
producción mundial per cápita de alimentos (que incluye los cereales) no evidencia esas
drásticas variaciones de mediano plazo. No obstante, la producción disminuyó (desde
mediados de la década de los ochenta hasta mediados de la década siguiente) y luego se
aceleró (a partir de mediados de la década de los noventa).
Figura 6: Índice de producción mundial neta per cápita de cereales y alimentos
70
75
80
85
90
95
100
105
110
115
1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006
Titre de l'axe
Net per capita production index for cereals and food (base 1999‐2001)
Cereals
Food
Fuente: FAOSTAT
Por último, es posible identificar ciclos en la dinámica de intensificación de la agricultura
mundial. La figura 7, extraída del Informe del Banco Mundial de 2008 (Banco Mundial
2007), presenta la evolución del índice de crecimiento del rendimiento de los cereales desde
inicios de la década de los sesenta. Aquí es posible observar una tendencia de disminución de
largo plazo interrumpida por una alteración que se presenta entre fases cuando disminuyen los
índices de crecimiento (desde comienzos de la década de los sesenta hasta comienzos de la
siguiente, desde inicios de la década de los ochenta hasta comienzos de la década de 2000) y
cuando aumentan (desde principios de la década de los setenta hasta principios de la década
27
siguiente y al parecer desde inicios de la década de 2000).
Figura 7: Índices de crecimiento del rendimiento de los principales cereales
Growth rates of yields for major cereals are slowing in developing countries
Average annual growth rate, % 6
5
4
3
2
1
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Source: FAO 2006a. Note: Data smoothed by locally weighted regressions.
Fuente: Banco Mundial 2007: 67
28
2. La contracción de la inversión en agricultura
La dinámica cíclica de los precios internacionales de los alimentos y de la producción agrícola
mundial puede atribuirse a la evolución a mediano plazo de las inversiones públicas y
privadas en agricultura. La figura 8 ilustra en qué forma disminuyó progresivamente el índice
de crecimiento anual de las existencias de capital agrícola en el mundo entre fines de la
década de los setenta y fines de la década de los noventa al caer, en promedio, desde un 1,4 %
a un 0,3 %. Esta contracción fue generada principalmente por cambios en las existencias de
capital agrícola en los países desarrollados, las que en realidad disminuyeron en términos
absolutos durante la década de los noventa. Todas las regiones del mundo desarrollado han
experimentado un proceso de descapitalización que ha afectado a la agricultura (consulte el
cuadro 5): Primero fue América del Norte, desde comienzos de la década de los ochenta, le
siguió Europa occidental y Oceanía a principios de la década de los noventa y por último
Europa oriental y la ex Unión Soviética. Durante este primer periodo (1975-2000), el índice
de crecimiento de las existencias de capital agrícola evolucionó de manera distinta en los
países en vías de desarrollo. El índice de crecimiento siguió siendo bastante elevado hasta
mediados de la década de los noventa, cuando disminuyó como resultado de la caída
registrada en América Latina.
Figura 8: Índice de crecimiento anual promedio de las existencias de capital agrícola
‐1
‐0,5
0
0,5
1
1,5
2
1975‐79 1980‐84 1985‐89 1990‐94 1995‐99 2000‐04 2005‐07
Average annual rates of growth in the ACS
Developing countries
World
Developed countries
Fuente: von Cramon-Taubadel, Anriquez et al. 2009:
29
Cuadro 5: Índice de crecimiento anual promedio de las existencias de capital agrícola
Region 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1995-99 2000-04 2005-07
World 1,43 1,03 0,93 0,79 0,32 0,48 0,52
Developed 1,23 0,64 0,17 -0,11 -0,76 -0,28 -0,11
N. America 1 -0,16 -0,23 0,05 0,14 -0,12 0,02
W. Europe 0,93 0,74 0,06 -0,5 -0,27 -0,14 -0,1
Oceania -0,84 0,24 0,51 -0,17 -0,54 0,49 0,42
Transition 2,03 1,55 0,62 0,07 -2,77 -0,71 -0,31
Developing 1,67 1,46 1,73 1,67 1,27 1,1 1,01
Latin A & C 2,15 1,4 1,76 1,4 0,39 1,16 0,22
Near East & North Africa
0,93 1,76 1,99 1,87 0,71 0,93 0,99
Sub-Saharan Africa
1,68 1,42 1,23 1,86 1,65 1,64 0,96
East & South East Asia
1,75 1,37 2,04 1,8 1,86 1,35 1,73
South Asia 1,61 1,49 1,19 1,42 1,22 0,34 0,32
Fuente: von Cramon-Taubadel, Anriquez et al. 2009
El índice de crecimiento de las existencias de capital agrícola ha presentado un aumento
sostenido en todo el mundo desde inicios de la década de 2000. Esta tendencia es resultado de
una reversión de las tendencias de crecimiento en los países desarrollados. El índice de
crecimiento de las existencias de capital agrícola sigue siendo negativo en Europa occidental,
Europa oriental y la ex Unión Soviética, sin embargo en una medida mucho menor que
antiguamente. Por su parte, en Oceanía y (levemente) en América del Norte este índice
registra cifras positivas. Por el contrario, el índice de crecimiento de las existencias de capital
agrícola sigue disminuyendo en los países en vías de desarrollo y se aprecia una evolución
muy divergente entre regiones en desarrollo. Desde mediados de la década de 2000, el índice
de crecimiento en América Latina, África subsahariana y Asia austral es mucho menor que el
registrado en la década de los setenta. Asia oriental y sudoriental son las únicas regiones en
30
desarrollo en que el índice de crecimiento de existencias de capital agrícola sigue siendo
relativamente estable.
3. La contracción del gasto público en agricultura
La desaceleración del crecimiento de la inversión en agricultura tuvo lugar durante un periodo
de limitado apoyo público a la agricultura. Fan y Saurkar (2009) utilizaron el Anuario de
Estadísticas de Finanzas Públicas del FMI para calcular el gasto público en dólares reales
(fijado en 2000) en 44 países en vías de desarrollo. El cuadro 6 presenta un resumen de los
resultados de este estudio. Para el grupo en su totalidad, el gasto en agricultura se incrementó
a razón de un 3,2 % anual entre 1980 y 2002. Calculado como porcentaje del PIB agrícola, el
gasto público disminuyó desde un 11 % a un 6,7 %. Respecto de los países desarrollados
donde la proporción fue frecuentemente superior a un 20 %, dicho nivel es en extremo
reducido. En África, el gasto siguió registrando un nivel bastante estable (entre un 6 y un
7 %). En Asia, el gasto agrícola aumentó levemente (desde un 8 a un 10 %), mientras que en
América Latina cayó de manera abrupta (desde un 19 a un 11 %).
Cuadro 6: Gasto público en agricultura (44 países en desarrollo)
2000 international dollars, billions per cent of agricultural GDP
1980 1990 2000 2002 1980 1990 2000 2002
Africa 7.3 7.8 9.9 12.6 7.4 5.4 5.7 6.7
Asia 74.0 106.5 162.8 191.8 9.4 8.5 9.5 10.6
Latin America 30.5 11.5 18.2 21.2 19.5 6.8 11.1 11.6
Total 111.8 125.91 190.89 225.61 11.2 7.9 6.9 6.7
Fuente: Fan y Rao 2003; Fan y Saurkar 2006.
El índice de crecimiento del gasto público en agricultura en países en vías de desarrollo fue
especialmente bajo entre 1980 y 1990. Medido en dólares internacionales de 2000, dicho
índice se redujo en dos tercios en América Latina y se estancó en África. Asia fue la única
región en vías de desarrollo en que el gasto público continuó creciendo en forma
relativamente estable y casi se duplicó entre 1980 y 2000.
31
Esta desaceleración general del gasto público también afectó a la investigación agrícola. La
figura 9, extraída de Beintema y Elliot (20009), ilustra la importancia de la menor inversión
pública en agricultura registrada entre 1981 y 2000. Esta tendencia no fue generalizada en
todas las regiones del mundo. En Asia, la inversión pública en agricultura se redujo, si bien se
mantuvo bastante alta (en torno a un 4 %) en gran medida como resultado del elevado
crecimiento de la investigación y del desarrollo agrícola registrado en China e India. Por el
contrario, en promedio, el gasto en África casi se estancó entre 1980 y 2000 para luego
disminuir en la década de los noventa. En América Latina, el gasto público en investigación y
desarrollo agrícola creció levemente en la década de los noventa (menos de un 1 %) luego de
la significativa desaceleración registrada a fines de la década de los setenta.
Figura 9: Índices de crecimiento del gasto público en investigación agrícola, 1981-2000
Fuente: Beintema y Elliott 2009.
La ayuda financiera proporcionada por países de la OCDE y organismos multilaterales a los
países en vías de desarrollo no contrarrestó esta tendencia. En efecto, la Asistencia Oficial al
Desarrollo (AOD) contribuyó a la tendencia de alejar la inversión pública de la agricultura en
los países más pobres. Medida en términos constantes, la ayuda ofrecida por países de la
OCDE para la agricultura se redujo en forma casi continua desde fines de la década de los
ochenta hasta mediados de la década de 2000, con lo cual quedó en un cuarto de su anterior
nivel. La ayuda proporcionada por organismos multilaterales disminuyó en forma previa
(mediados de la década de los ochenta) y se estabilizó en un tercio de su volumen inicial a
contar de mediados de la década de los noventa (consulte la figura 10).
32
Figura 10: Tendencias en ayuda a la agricultura, países del CAD y organismos multilaterales, 1971‐2008
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
9000
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
USD Million, constant 2007 prices
Trends in aid to agriculture
DAC Countries
Multilarteral agencies
Fuente: OCDE 2010
4. Análisis más detallado de la disminución del apoyo público
El análisis del gasto público directo en agricultura en países en desarrollo debe realizarse a
través de un examen del apoyo indirecto generado por la intervención pública en los
mercados. Se conoce un gran número de publicaciones a este respecto. Quizá la medida más
conocida sea la estimación de la ayuda al productor (EAP) de la OCDE. La EAP evalúa el
valor monetario de transferencias de política, incluida la ayuda relativa a precios emanada de
medidas fronterizas y pagos presupuestarios. Kym Anderson y sus colegas en el proyecto de
Distorsión agrícola calcularon una variación de esta medición para su reciente análisis de
largo plazo (Anderson, Croser et al. 2009). De tal forma, calcularon lo que ellos denominan
tasa nominal de asistencia para 75 países y 70 productos, con lo que cubrieron cerca de dos
tercios de la producción agrícola mundial. La tasa nominal de asistencia (NRA por sus siglas
en inglés) se “calcula como el porcentaje en que las políticas públicas han elevado los
rendimientos brutos de los agricultores por encima de los valores que obtendrían sin la
intervención del gobierno (o bien que los han reducido si la NRA<0). Se incluyen todas las
subvenciones a los insumos específicas para determinados productos” (Anderson, Croser et al.
2009: 5).
Para la totalidad de países en vías de desarrollo, la tasa nominal de asistencia ha disminuido
desde aproximadamente un -25 % a comienzos de 1960 hasta un -32 % a inicios de la década
33
de los setenta para luego registrar un incremento continuo hasta un +9 % durante el periodo
2000-2004. Esta evolución refleja especialmente el gasto de la tasa nominal de asistencia
asignado a exportaciones que estuvieron sujetas a elevados impuestos (explícitos o implícitos)
entre las décadas de los sesenta y ochenta. Hoy, sin embargo, están en general casi exentas de
impuestos. Los cambios en la política monetaria (por ejemplo, el fin del doble tipo de cambio)
explican en gran medida este cambio desde tasas de asistencia negativas a positivas. La
evolución de la tasa nominal de asistencia para productos que compiten con las importaciones
y que revisten la mayor importancia para la seguridad alimentaria es mucho menos drástica.
La tasa nominal de asistencia ha sido siempre positiva y se incrementó desde un 15 % a casi
un 40 % a comienzos de la década de los ochenta, cuando los precios internacionales
comenzaron a caer. Posteriormente, los niveles de la tasa nominal de asistencia se redujeron
para estabilizarse en torno a un 20 a un 25 % (consulte la figura 11).
Figura 11: Tasa nominal de asistencia para productos exportables, productos que compiten con las importaciones y todos los productos agrícolas cubiertos en países en vías de desarrollo 1960‐2004
‐60
‐50
‐40
‐30
‐20
‐10
0
10
20
30
40
50
1960‐64 1965‐69 1970‐74 1975‐79 1980‐84 1985‐89 1990‐94 1995‐99 2000‐04%
NRA to exportable, import‐competing and all agricultural product in developing countries
Exportable
Import‐competing
All agricultural products
Fuente: Anderson, Croser et al. 2009
Los cambios de la tasa nominal de asistencia en el contexto regional son muy divergentes. En
dos regiones específicas, América Latina y China-Asia sudoriental, la tasa nominal de
34
asistencia se elevó de manera marcada desde inicios de la década de los setenta, a partir de
una cifra negativa, para llegar a un monto positivo y superior a un 10 %. En contraste, la tasa
nominal de asistencia en Asia meridional fue muy elevada en las décadas de los sesenta,
setenta y ochenta (en torno a un 40 % con un nivel máximo de un 60 %, en promedio, entre
1985 y 1989), luego disminuyó en la década de los noventa hasta un 15 % para remontar
nuevamente, si bien sin alcanzar el nivel de la Revolución Verde. Por último, la tasa nominal
de asistencia de África ha fluctuado alrededor de un 10 % (con excepción del periodo
comprendido entre 1985 y 1989 en que se elevó hasta casi un 60 %), sin embargo, cayó a tan
solo un 2 % a comienzos de la década de 2000, lo que constituye un nivel históricamente bajo.
Estas cifras sugieren que no existe una relación sencilla en que ‘distorsiones’ en los mercados
agrícolas compensen de cierta forma el lento crecimiento o la falta de inversión pública, dado
que las políticas de los países difieren abiertamente en este respecto. Podría ser el caso para
América Latina, pero ciertamente no lo es para Asia meridional y África.
Por último, si bien no por ello menos importante, el apoyo público a la agricultura en países
de la OCDE disminuyó en forma continua a contar de mediados de la década de los ochenta.
Las cifras de la EAP se presentan en la figura 12 como porcentaje de los ingresos brutos de la
explotación. La EAP cayó desde un 38 % en 1987 a un 26 % en 2006 y volvió a disminuir en
2007 y 2008 (debido al alza de los precios internacionales) a cerca de un 20 %.
Figura 12: Evolución del indicador de ayuda (EAP porcentual) en países de la OCDE,
1986-2009
15
20
25
30
35
40
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009p
% PSE
OECD: Evolution of Indicator of Support
Fuente: OCDE, base de datos EAP/EAC
35
Las cifras antes detalladas implican que los países de la OCDE están echando marcha atrás
desde diversos tipos de apoyo a los productores que históricamente han contribuido a
importantes excedentes de productos básicos agrícolas. Con frecuencia tales excedentes
terminaban en mercados internacionales, vendidos por un precio menor que su costo de
producción en desmedro de productores competidores en países en vías de desarrollo (Ritchie,
Murphy et al. 2003). La figura 13 a continuación detalla la disminución de la producción de
alimentos per cápita, tanto en los Estados Unidos como en la Unión Europea luego de la
abrupta caída de la EAP de fines de la década de los noventa y comienzos de la década
siguiente.
Figura 13: Producción de alimentos per cápita en la UE y EE.UU., 1961-2009
60
65
70
75
80
85
90
95
100
105
110
1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006
Food production par capita, Index (base 1999‐2001)
EU
USA
Fuente: FAOSTAT
Al parecer, el masivo apoyo público a los biocombustibles es la excepción al movimiento
general por reducir la ayuda financiera a la agricultura en los países de la OCDE. En forma
bastante incoherente, la UE y los EE.UU. han incrementado la demanda de productos básicos
agrícolas, incluidos los alimentos, a través de su apoyo a la industria de los biocombustibles al
mismo tiempo que han reducido su apoyo a la producción agrícola, tanto en forma local como
en los países pobres. En 2009, el apoyo gubernamental a los biocombustibles llegó a ocho mil
millones de US Energía 2010). D en la UE y EE.UU. (Agencia Internacional de
C. SITUACIONES EMERGENTES DE ESCASEZ
¿Las recientes alzas de precio indican un cambio más radical en la capacidad de la agricultura
36
mundial de satisfacer un crecimiento de la demanda que parece no tener límites? Escasez es la
palabra clave en esta tercera interpretación de las alzas de los precios de los alimentos.
Asimismo, es un término que aparece en un creciente número de publicaciones preparadas por
una gran cantidad de observadores: Académicos (Koning, Van Ittersum et al. 2008; Comité
Permanente de Investigación Agrícola 2011; McIntyre, Herren et al. 2009; Evans 2010),
centros de estudios (Brown 2011 :60; Evans 2009), bancos (Rabobank 2010; Schaffnit-
Chatterjee 2009), organizaciones de la sociedad civil (Heinberg y Bomford 2099) y
organizaciones internacionales (IMF 2011). Es necesario comprender si la crisis alimentaria
es indicativa del fin de un extenso periodo de sobreproducción estructural en mercados
agrícolas internacionales que se ha visto posibilitado por el uso masivo de recursos naturales
baratos (petróleo, agua, biodiversidad, fosfato, tierra). En otras palabras, ¿estamos viviendo el
fin de un periodo de crecimiento de la producción agrícola sin precedentes en la historia que
de hecho se sustentó en una estrategia semejante a la de la minería?
La rápida caída de los precios de los productos agrícolas de 2008 y 2009 tendió a confirmar la
idea que las alzas de precios de 2007/2008 eran otra manifestación de la volatilidad intrínseca
de los mercados de alimentos. No obstante, hoy, en 2011, los precios han vuelto a subir al
renovarse el crecimiento económico mundial. Con todo, no solo los precios de los alimentos
van en aumento. Desde 2003 también se han elevado los precios de los fertilizantes. Estos
productos registraron el mismo punto máximo que los precios de los alimentos en 2007-2008
y han retomado la tendencia alcista desde comienzos de 2010. En abril de 2011, los precios
del fosfato (SFT) y de la urea eran cuatro veces más altos que los registrados en 2000
(consulte la figura 14).
Figura 14: Precios mensuales de los fertilizantes, 2000‐2011
37
0,00
200,00
400,00
600,00
800,00
1000,00
1200,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
$/mt.
Fertilizers monthly prices, 2000‐2011
Phosphate (TSP)
Urea
Fuente: Banco Mundial
En el marco de esta tercera interpretación de por qué han aumentado los precios de los
alimentos, el término escasez se utiliza en un sentido amplio para designar “no solo una
escasez observada de recursos naturales, sino también una dependencia percibida sobre
recursos naturales y temor de su agotamiento global” (Passenier y Lak 2009: 17). Se trata de
un concepto social y no natural, “porque la escasez depende del nivel de demanda” (Comité
Permanente de Investigación Agrícola 2011: 12); no es que se carezca de suficientes recursos
para satisfacer las necesidades humanas, sino que no hay suficientes recursos para satisfacer
la demanda humana.
1. Cuando la revolución verde llega a su límite
Como es bien sabido, desde la década de los cincuenta, el crecimiento de la producción
agrícola se ha sustentado ampliamente en el crecimiento de los rendimientos por hectárea
(ha), mientras que la superficie total cultivada ha aumentado en forma bastante menor desde
1,4 millones a 1,5 millones entre 1950 y 2005 (McIntyre, Herren et al. 2009). Este
crecimiento sustancial del rendimiento agrícola tiene una estrecha relación con el mayor uso
de insumos por hectárea, en especial el uso de fertilizantes. Por ejemplo, la figura 15
demuestra que desde el año 2000 el crecimiento de la producción agrícola ha ido muy a la par
con el mayor uso de fertilizantes nitrogenados. En estrecha relación con este creciente
consumo de insumos agrícolas, el mejoramiento genético ha cumplido una función esencial en
38
el crecimiento agrícola, dado que ha ofrecido un flujo continuo de nuevos cultivares para los
agricultores.
Figura 15: Producción agrícola mundial, superficie agrícola mundial y uso de fertilizantes
nitrogenados
0
20
40
60
80
100
120
140
1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006
Index base 1999‐2001
World agricultural production, world agricultural and nitrogen fertilizer use
World agricultural production
Nitrogen fertilizer consumption
World Agricultural Area
Fuente: FAOSTAT
Este modelo de crecimiento agrícola, conocido en los países en vías de desarrollo como la
‘revolución verde’ pero que también se ha dado en los países desarrollados, es hoy en día
materia de fuertes debates y gran cantidad de interrogantes. No es posible hacer justicia a las
publicaciones existentes sobre dicho tema en este documento. No obstante, las siguientes
secciones destacan algunas de las tendencias que representan las poderosas limitaciones al
futuro de este modelo destinado a elevar la producción agrícola. Esta presentación de las
limitaciones actuales no considera los efectos esperados o proyectados del cambio climático,
que se espera fortalezcan algunas de las tendencias hacia el agotamiento que ya existen, en
especial del agua (IPCC).
a) Cierre de la brecha de rendimientos experimentales
La preocupación primordial es la evolución del potencial de rendimiento de nuevos cultivares
39
y la brecha de rendimientos experimentales. Se define potencial de rendimiento como el
rendimiento de una variedad de cultivo cuando se cultiva en ambientes en los que está
adaptada, sin limitación de nutrientes ni agua, y donde las plagas y las enfermedades se
encuentran efectivamente controladas. La diferencia entre el potencial de rendimiento y el
rendimiento real alcanzado por los agricultores representa la brecha de rendimientos
experimentales explotables.
El estudio de Cassman et al (Cassman, Dobermann et al. 2003) menciona, respecto de la
evolución de rendimientos del arroz, trigo y maíz, que “aun cuando la mejora de conservación
continuamente identifica nuevos cultivares con un potencial de rendimiento equivalente a
variedades más antiguas, no existe un incremento en el potencial de rendimiento en si”. En
otras palabras, las mejores variedades cultivadas en las mejores condiciones hace 30 años
registraban un rendimiento equivalente al de las mejores variedades cultivadas en las mejores
condiciones hoy en día. Lo anterior significa que la mayor parte del mejoramiento genético ha
apuntado a contrarrestar la creciente presión sobre el medio ambiente (en su mayoría
presiones relativas a enfermedades e insectos). Frente a este potencial de rendimiento casi
estancado de las nuevas variedades, los rendimientos reales han experimentado un aumento
creciente en el mundo. Los rendimientos reales solo han mejorado como resultado de cambios
en las condiciones de cultivo que han permitido que los productores reduzcan la brecha de
rendimientos experimentales, no porque haya surgido una variedad nueva cuyo potencial de
rendimiento sea más elevado. En la actualidad, los rendimientos reales del arroz en China,
India e Indonesia y del trigo en México, están llegando a casi el 80 % del rendimiento
potencial, nivel que Cassman et al (2003) consideran que constituye un nivel máximo en la
explotación agrícola. La situación es especialmente aguda para el arroz pero mucho más leve
para el maíz. En realidad, las tendencias de rendimiento dejan ver estancamiento en diversas
regiones de Asia (McIntyre, Herren et al. 2009: 21).
b) Destrucción de las fuentes de insumos
La búsqueda del crecimiento agrícola también se ve directamente amenazada por el
agotamiento de muchos de los recursos que lo sustentan. Desde 1960 se ha abandonado un
tercio de las tierras agrícolas del mundo porque se han degradado e inutilizado y se estima que
año a año se destruyen cerca de 10 millones de ha (Schade y Pimentel 2010). Es evidente que
se ha producido un exceso de extracción de las aguas subterráneas, en especial en el noreste y
40
norte de África, donde el agua de riego se extrae de acuíferos fósiles. En vastas áreas de China
e India, los niveles de agua subterránea están disminuyendo a razón de tres metros por año
(Unidad de Estudios de Perspectivas Mundiales(FAO) y Departamento de Gestión de
Recursos Naturales y Medio Ambiente (FAO) 2011). La salinización es otro de los factores
que amenaza la agricultura de regadío. No obstante, las estimaciones sobre el área que
probablemente se verá afectada por la salinización varían ostensiblemente y oscilan entre un
10 % y un 15 % de las tierras de regadío.
Al igual que el resto de la economía, la agricultura hace frente a una probable escasez de
petróleo y gas natural. Durante los últimos 50 años, el crecimiento agrícola, y de manera más
general el suministro de alimentos, se ha sustentado fundamentalmente en el uso intensivo,
tanto directo como indirecto, de tales combustibles fósiles. Las estimaciones relativas al
desempeño del sistema agroalimentario son muy divergentes. Según algunos autores, el
sistema agroalimentario de EE.UU. utiliza más de siete calorías –en su mayoría provenientes
de combustibles fósiles– para producir cada caloría de energía alimentaria (Heinberg y
Bomford 2099). Dada la importancia del consumo energético en el transporte y la
transformación de productos básicos no elaborados, la agricultura solo representa el 20 % del
uso total de energía. Sin embargo, según esa cifra, la agricultura consume más calorías de las
que genera. Se estima que el sistema alimentario británico registra el mismo bajo desempeño
(Lucas, Jones et al. 2006). Una gran parte de la energía utilizada en explotaciones agrícolas
corresponde a fertilizantes, en especial, fertilizantes nitrogenados. En la producción de pan de
trigo del Reino Unido, la mitad de la energía se destina a fertilizantes, 90 % de ellos
fertilizantes nitrogenados (Woods, Williams et al. 2010).
El fosfato es otro insumo esencial que podría agotarse en los años venideros. La producción
agrícola intensiva depende de los fertilizantes fosfatados derivados del fosfato mineral. La
extracción mundial de fosfato natural se ha triplicado desde la Segunda Guerra Mundial. Las
reservas mundiales de fosfato mineral se concentran en un grupo limitado de países, incluidos
China, Estados Unidos y Marruecos. El suministro de fertilizantes fosfatados se ve
amenazado por la reducción de la reservas, aun cuando las estimaciones relativas a las
existencias son contradictorias. Algunos estudios plantean que de continuar los actuales
niveles de extracción, las reservas se agotarán en un periodo de 50 a 100 años (Cordell,
Drangert et al. 2009). Otros estudios hablan de un nivel máximo inminente de fósforo (Dery y
Anderson 2007). Mientras tanto, otros argumentan que no es muy probable que se produzca
41
un agotamiento en el futuro cercano y que solo se habrá extraído entre 40 % y 60 % de los
recursos actuales hacia fines del presente siglo.
c) Contaminación del patrimonio común
El uso de fertilizantes nitrogenados, junto con la fijación a través del cultivo de leguminosas y
el esparcido de estiércol, constituyen una fuente de preocupación dada su interferencia con el
ciclo del nitrógeno. Hoy en día, las actividades humanas transforman más nitrógeno hacia la
atmósfera en formas reactivas que todos los procesos combinados de la tierra. Una gran parte
del nitrato reactivo termina en cursos de agua y zonas costeras, lo que a su vez contribuye a su
eutrofización. En regiones húmedas, hasta un 30 % del aporte de nitrógeno a la agricultura se
filtra hacia sistemas de agua. Según la primera Evaluación Europea del Nitrógeno (Sutton,
Howard et al. 2011), se estima que el costo total de la contaminación del agua y de la
atmósfera por nitrógeno y sus consecuencias en ecosistemas y en el cambio climático oscila
entre 70 000 y 320 000 millones de EUR al año, (es decir, 150 a 736 EUR por persona al
año), cifra que equivale a más del doble de los beneficios monetarios derivados de la
agricultura.
Rosckström, Steffen et al. 2009) identificaron una cantidad de variables ambientales (cambio
climático, acidificación de los océanos, ozono estratosférico, ciclo biogeoquímico del
nitrógeno y del fósforo, cambio del sistema topográfico, tasa de pérdida de biodiversidad)
como ‘los límites planetarios’— es decir, el límite dentro del cual se supone que la humanidad
debería ser capaz de operar en forma segura. El estudio estimó que la actual fijación de
nitrógeno atmosférico debería reducirse a cerca de un 25 % de los niveles actuales de fijación
agrícola e industrial.
Junto con el metano y el anhídrido carbónico, el óxido nitroso es uno de los gases de efecto de
invernadero emitidos por la agricultura. En 2005, las emisiones de gases de efecto de
invernadero de la agricultura correspondieron a entre un 10 % y un 12 % de las emisiones (un
30 % cuando se considera también la deforestación). El metano y el óxido nitroso, ambos
poderosos gases con efecto de invernadero y estrechamente relacionados a la producción
ganadera, contribuyen al recalentamiento mundial en mayor medida que el anhídrido
carbónico. En consecuencia, la agricultura tiene un efecto en el recalentamiento mundial
equivalente al de la industria y superior al del transporte.
42
Ciertamente, todas estas externalidades negativas de la ‘agricultura’ moderna, por definición
no se incluyen (o se incluyen solo en forma marginal) en los costos de producción. Por ello,
no pueden invocarse para explicar el alza de los precios de los alimentos. Desde este punto
de vista, no es posible incluir un análisis de la contaminación generada por la agricultura en
un informe dedicado a la volatilidad de precios. No obstante, desde una perspectiva a largo
plazo que tiene por objeto el logro de desarrollo sostenible y seguridad alimentaria, estos
costos deberán internalizarse de alguna forma. De hecho, las actuales alzas de los precios de
los alimentos, en los casos en que no han generados problemas mayores en el lado del
consumidor, deberían considerarse como una oportunidad para fines de política pública de
manera que al menos se inicie este proceso de internalización de los que hoy corresponden a
costos conocidos en la agricultura industrial.
2. Demanda ilimitada de productos agrícolas
Frente a un aumento de la oferta con una cantidad cada vez mayor de limitaciones, la
demanda de alimentos parece no tener límites. El cuadro 8 presenta los índices de crecimiento
del consumo mundial para tres productos principales: cereales, aceites vegetales y harinas.
Cuadro 8: Índice de crecimiento del consumo mundial de cereales, aceites vegetales y
harinas, 1980-2009
1980-89 1990-99 2000-2009
Total world 1,8% 1,0% 1,8% Cereals
World less FSU* 1,9% 1,9% 1,9%
Total world 4,9% 4,5% 5,2% Vegetable
Oils World less FSU 5,2 4,7% 5,3%
Total world 3,6% 4,2% 3,8% Meals
World less FSU 3,6 4,8 3,7
Fuente: Datos de Producción, abastecimiento y distribución del Departamento de Agricultura
de los Estados Unidos
En primer lugar, el cuadro 8 ilustra cómo la sustancial contracción de la demanda de
43
alimentos en la ex Unión Soviética y Europa oriental ha facilitado el equilibrio entre la oferta
y la demanda mundial de cereales. Solo en la ex Unión Soviética, el consumo de cereales se
redujo desde 215 millones de toneladas métricas en 1990 hasta 105 millones de toneladas
métricas en 1999 para luego recuperarse y llegar a cerca de 130 millones de toneladas
métricas en 2010, volumen aún lejano del nivel alcanzado en 1990. La producción también se
contrajo durante este periodo, si bien en menor proporción, para luego volver a aumentar
entre 1999 y 2008. Dada esta divergencia, la ex Unión Soviética pasó de ser importador de
casi 50 millones de toneladas métricas a fines de la década de los ochenta a ser exportador de
55 millones de toneladas métricas en 2008. Esta marcada evolución del comercio de cereales
de la ex Unión Soviética, provocada por un acontecimiento totalmente contingente,
contribuyó de manera decisiva a retrasar el alza de los precios internacionales de los
alimentos. Para el resto del mundo, el crecimiento del consumo de cereales ha sido muy
estable durante los últimos 30 años, con un crecimiento anual promedio de 1,9 %. Desde
2000, con la estabilización de la situación en ex Unión Soviética, el crecimiento del consumo
mundial de cereales recuperó el ritmo registrado en la década de los ochenta.
El crecimiento del consumo de aceites vegetales y harinas de semillas oleaginosas ha sido
menos sensible a la crisis económica de la ex Unión Soviética. El índice de crecimiento del
consumo de aceites vegetales y harinas de semillas oleaginosas también ha sido más elevado:
aproximadamente un 5 % para los aceites vegetales y cerca de un 4 % para las harinas.
a) Crecimiento de la población y urbanización
El crecimiento de la población ha sido el principal motor del crecimiento del consumo de
alimentos. La población mundial se duplicó entre 1961 y 2001, sin embargo, dado que el
crecimiento demográfico se está desacelerando, su influencia está disminuyendo. El índice de
crecimiento de la población alcanzó un punto máximo de un 2,2 % anual en 1963. Hoy, dicho
índice ha disminuido hasta un 1,2 %. Los países en vías de desarrollo, en especial aquellos de
África, concentran los mayores niveles de crecimiento demográfico (90 %).
La urbanización es la principal causa de cambios en la demanda de alimentos. En 2009, la
cantidad de personas que vivía en áreas urbanas (3 420 millones) era mayor que la cantidad de
personas que vivían en áreas rurales (3 410 millones). En contraste, en 1950, la población
urbana sólo alcanzaba el 23 % (732 millones) de la población mundial.
44
Se supone que, como resultado de su estilo de vida sedentario, las poblaciones urbanas tienen
menores necesidades de alimentos que la población rural. Un hecho aun más importante es
que el mercado debe satisfacer todas sus necesidades de alimentos. La urbanización implica
una transformación de la dieta, incluido especialmente un cambio hacia alimentos más
diversificados y un mayor consumo de productos elaborados que son más sencillos de
cocinar. La urbanización descarta el uso de excrementos humanos como fertilizante, a menos
que se dispare el costo de los abonos normalmente utilizados.
b) Aumento del ingreso, consumo de productos pecuarios y desechos.
Junto con la urbanización, el aumento del ingreso ha sido el principal impulsor de cambio en
el consumo de alimentos. Tal aumento va acompañado por una tendencia hacia los productos
pecuarios, el azúcar y el aceite vegetal (Kearney 2010). El consumo de productos pecuarios
ha registrado un incremento sustancial en los países en vías de desarrollo desde la década de
los sesenta. El consumo de leche casi se ha duplicado, el consumo de carne se ha triplicado y
el consumo de huevos se ha quintuplicado en el mismo periodo (FAO 2010). No obstante,
este crecimiento presenta una distribución muy dispar. El crecimiento más notable se ha
producido en Asia oriental y sudoriental. En China, el consumo per cápita de carne, leche y
huevos se incrementó cuatro, diez y ocho veces respectivamente. Por el contrario, el consumo
de carne y leche disminuyó levemente en África subsahariana. En su conjunto, los países
desarrollados registraron un aumento leve en el consumo de productos pecuarios: un 0,6 %
per cápita por año para la carne, un 0,5 % para la leche y un 0,6 % para los huevos entre 1995
y 2005. Con todo, los patrones fueron muy disímiles entre grupos de productos básicos. Por
ejemplo, el consumo de carne sigue aumentando en los Estados Unidos (un 0,8 % anual) y
disminuyendo en Francia, los Países Bajos y Nueva Zelandia. A pesar del rápido aumento
observado en el consumo de productos pecuarios en la población de países en desarrollo, las
cantidades consumidas per cápita siguen siendo muy desiguales. Por ejemplo, en 2005, el
consumo anual per cápita de carne era equivalente a 127 kg en EE.UU., 83 kg en Alemania,
81 kg en Brasil, 59 kg en China, 5 kg en India y 4 kg en Burundi.
Los desechos de los alimentos aumentaron simultáneamente con el ingreso y la urbanización.
Se estima que en el Reino Unido se desecha cerca de un tercio de los alimentos adquiridos por
los hogares (WRAP 2009). Hall et al. (2009) calcularon el contenido energético de todos los
45
desechos de los alimentos de Estados Unidos y demostraron que tales desechos per cápita
aumentaron en un 50 % entre 1974 y 2003, con lo cual llegaron a más de 1 400 kcal por
persona por día. Los desechos de los alimentos han aumentado de manera progresiva desde
cerca de un 30 % de la oferta de alimentos disponibles en 1974 hasta un 40 % en años
recientes.
c) Nueva demanda competitiva de productos agrícolas
Dado que nuestras sociedades dependen de los combustibles fósiles, ellas han estado
acostumbradas a limitar (virtualmente) sus demandas de biomasa a los alimentos. Las
sociedades industrializadas exigen poco de la tierra para obtener sus materiales de
construcción o vestimenta y nada exigen para calefacción o transporte. Esta ausencia virtual
de demanda no alimentaria fue un cambio radical de lo que se concibe como sociedad
tradicional. El posible fin de las reservas de combustibles fósiles o la necesidad de restringir
su uso como resultado del cambio climático nos lleva a un nuevo hito.
Ya hemos analizado el uso de productos básicos agrícolas en la producción de
biocombustibles. En realidad, los biocombustibles son solo un primer paso significativo hacia
el uso de recursos biológicos (o biomasa) para fines no alimentarios Otros usos se están
gestando. Lo que está en juego es la transición hacia la bioeconomía (Langeveld, Dixon et al.
2010).
El retorno a los recursos biológicos para la provisión de bienes y servicios antes
proporcionados por fuentes no biológicas (para combustible, materiales de construcción,
textiles, etc.) no está exento de problemas. Por una parte, se trata de un desarrollo
potencialmente positivo. La dependencia de combustibles fósiles genera demandas agobiantes
sobre divisas escasas en muchos países en vías de desarrollo y el uso de la tierra para producir
energía y para satisfacer otras necesidades no alimentarias ha sido siempre una característica
de las economías rurales. Por otra parte, una cantidad de países de la OCDE han aumentado
sustancialmente su uso ya insostenible de recursos naturales y energéticos al utilizar fondos
públicos para insertar a los biocombustibles en patrones de consumo energético. Al mismo
tiempo, han agregado a este conjunto la demanda de energía de países ricos además de la
demanda de alimentos de todo el mundo, con lo cual han incrementado las inelasticidades de
46
la demanda, como se describió anteriormente.
El problema acentuado por el consumo de biocombustibles no radica en los biocombustibles
per se; pocas de las críticas dirigidas hacia los biocombustibles son inherentes a la tecnología.
Más bien, el problema radica en la forma en que la industria de los biocombustibles destaca
las desigualdades: entre el consumo de energía de quienes viven en países ricos y la demanda
insatisfecha de alimentos en países más pobres; entre las pocas empresas transnacionales de
agronegocios y empresas de energía que han invertido en biocombustibles y los países en
desarrollo importadores netos de alimentos que confían en los mercados internacionales para
obtener una parte de su suministro de alimentos.
Si bien el uso de biomasa como fuente de energía es masivo entre los países en desarrollo, la
industria de los biocombustibles que compite por los productos básicos agrícolas se sustenta
en enorme medida en economías industrializadas y emergentes. Los mayores usuarios de
biocombustibles son la Unión Europea, los Estados Unidos y Brasil, mientras que China e
India van camino a convertirse también en grandes usuarios (IEA, 2007, pág. 15). En
conjunto, Brasil y Estados Unidos producen más del 75 % de la oferta mundial de etanol
(Brasil utiliza caña de azúcar mientras que Estados Unidos utiliza maíz). La UE produce casi
el 80 % del biodiesel mundial y prácticamente la mitad del biodiesel del mundo se produce
solo en Alemania a partir de nabina (UNCTAD, 2006). Volatilidad de precios en el contexto
nacional y seguridad alimentaria [Original incomplete/incompleto en original]
II. La transmisión de precios y sus efectos en la seguridad alimentaria
A. La transmisión de la volatilidad internacional de precios hacia los mercados nacionales varía entre los mercados nacionales de los países en desarrollo.
Si bien el incremento en los precios de los alimentos en los mercados internacionales
representa una seria amenaza para los grupos vulnerables de los países en desarrollo, el
impacto de la crisis alimentaria internacional está determinado por la inflación y la volatilidad
de los precios de los alimentos en el mercado interno y no por los precios de los alimentos a
escala mundial (Mousseau 2009). Las consecuencias de la volatilidad de los precios
internacionales de los alimentos en la seguridad alimentaria pueden variar ostensiblemente
tanto entre países como al interior de ellos.
47
Los estudios relacionados con la transmisión del alza de precios de 2007-2008 indican que en
la mayoría de los países en desarrollo las alzas de los precios internacionales no se han visto
plenamente reflejadas en los precios internos. Este traspaso se caracteriza por un lento
proceso de ajuste y una escasa correspondencia entre los precios nacionales y las variaciones
de los precios internacionales en el corto plazo, siendo esta adaptación más evidente en el
mediano plazo (Dawe 2008; FAO 2009; Daviron, Auber et al. 2008; Minot 2010; Blein y
Longo 2009; Dialo, Dembele et al. 2010).
Dawe (2008) analizó la transmisión de los recientes aumentos en los precios internacionales
de los cereales registrados en los mercados internos de siete grandes países de Asia mediante
el estudio de las variaciones acumuladas en el precio internacional y nacional real del arroz
entre el cuarto trimestre de 2003 y el cuarto trimestre de 2007, es decir, antes que el alza de
precios llegara a su fin. Los resultados indican que el incremento del precio real del arroz en
el mercado interno representa apenas el seis por ciento del aumento del precio real mundial
del arroz en Filipinas comparado con el 64 por ciento en China (consulte el cuadro 9).
Cuadro 9: Variación acumulada porcentual de los precios reales, tercer trimestre de 2003 al
cuarto trimestre de 2007
Country World price
(US$)
World price in
Domestic
currency
Domestic price
in Domestic
currency
Pass through
(%) = 3/1
Bangladesh 56 55 24 43
China 48 34 30 64
India 56 25 5 9
Indonesia 56 36 23 41
Philippines 56 10 3 6
Thailand 56 30 30 53
Viet Nam 39 25 3 11
Notas: La información sobre China compara los años 2003 y 2007; la información sobre
Vietnam compara los años 2003 y 2006 (anual)
Fuentes: Cuadro extraído de Dawe, David (2008)
48
Los porcentajes de transmisión sirvieron para clasificar estos siete países en dos grupos. El
primero de ellos (India, Bangladesh, Indonesia, Filipinas y Viet Nam) incluye países
considerados “estabilizadores” pues el aumento de los precios internos corresponde a menos
de la mitad del alza de precios en el mercado mundial. Dichos países utilizan instrumentos de
política tales como existencias, adquisiciones, distribución y restricciones comerciales
impuestas por el estado a fin de salvaguardar a los precios nacionales de eventuales aumentos
en los precios internacionales. En el segundo grupo las variaciones en los precios
internacionales se reflejan en sus mercados internos. Tal es el caso de China y Tailandia,
donde el porcentaje de transmisión sobrepasa la mitad de las alzas de los precios
internacionales. Si bien en estos países se recurrió a las existencias y a las adquisiciones,
también se permitió que los precios internos se equipararan con los cambios experimentados
por los precios internacionales. El resultado en el caso de China resulta sorprendente si se
considera la política comercial impulsada por el país. Se observa una mayor presión
inflacionaria dentro del país en lugar de un traspaso real del aumento de precios
internacionales.
Blein et al. (2009) repasan una serie de estudios sobre la transmisión de los precios
internacionales del arroz y el maíz a los mercados internos durante el alza de 2007-2008. De
dicho análisis se desprende que la mayoría de los mercados internos han sido menos afectados
por las crisis de los precios internacionales, aun cuando se reconoce que la situación varía
según el país y la región. Por ejemplo, en el último tiempo se ha registrado una alta
transmisión de precios en Darfur, lo cual tiene sentido por cuanto se trata de una región
fuertemente dependiente de las importaciones. Ello se explica porque el gobierno de Sudán no
ha puesto en marcha medidas que puedan controlar la transmisión de precios (FAO 2011). En
aquellas áreas del África Subsahariana donde los precios nacionales e internacionales se
mueven a la par, se espera una transmisión al mercado interno de aproximadamente un 54 %
del alza de los precios internacionales. En contraste, un tercio del aumento real del precio
internacional del arroz se traspasó, en promedio, a los mercados internos de Asia. Se detectó
una fuerte transmisión del precio del arroz en Senegal, el cual depende de las importaciones
de arroz provenientes de Asia para satisfacer más del 83 por ciento de sus necesidades de
consumo interno (Blein et al. 2009).
Minot (2010) estudió las tendencias de los precios de los alimentos en el África subsahariana
49
durante el periodo 2007-2008, pudiendo establecer un alza promedio de 63% —en dólares de
EE.UU.— en 83 precios de alimentos en doce países de África entre junio de 2007 y junio de
2008. En promedio, esta alza correspondió a un 71% del aumento de precio de dichos
productos en los mercados internacionales. La mayor transmisión de variaciones de precios
internacionales hacia los mercados nacionales tuvo lugar en Malawi y Etiopía, donde los
precios internos subieron más que los precios internacionales debido a factores de política
interna y a fuertes cambios en la producción. Las menores alzas de precio se observaron en
Sudáfrica, Ghana y Camerún, con un total entre el 25 y el 39 % del aumento de precios a
escala mundial. En lo que respecta a los alimentos básicos, la transmisión de precios
internacionales a los mercados internos de los doce países africanos registró su mayor nivel en
el caso del trigo (111%) seguido del maíz (112%). La cifra correspondiente al arroz fue de
sólo 41 por ciento, reflejándose con ello la mayor presencia de países de África oriental y
meridional en la muestra, puesto que en ellos el arroz tiene menor participación en la
composición total del consumo que en los países de África occidental. De hecho, el estudio de
los patrones de transmisión por país y por alimento básico revela que las alzas internas del
precio del arroz en Senegal representaron en promedio un 87 % del aumento de los precios
internacionales comparadas con el 35 % en Mozambique.
Esta visión relativamente optimista de los efectos del alza actual en los precios de los
alimentos a escala mundial está fuertemente influida e incluso se contrapone a un reciente
estudio de la UNICEF (Ortiz et al. 2011), según el cual, a pesar de que el alza tardó en llegar a
ciertos continentes (África, América Latina), el aumento en los precios internacionales
registrado en 2007/2008 fue traspasado en su totalidad a los precios internos (en algunos
casos la transmisión superó incluso este total). Más aun, los índices de precios nacionales
parecen no haber descendido tan rápido como los precios internacionales con posterioridad a
julio de 2008 (consulte la figura 17). Por el contrario, en varios continentes los precios
internos volvieron a aumentar apenas los precios internacionales recuperaron su tendencia al
alza. De esta forma, la transmisión hacia los mercados internos no se produjo durante la baja
ocasionada por la crisis, como tampoco durante el alza. Al comenzar la caída de los precios
internacionales, una serie de mecanismos impidió que esta baja beneficiara en su totalidad a
los países en desarrollo.
Figura 17: Precios locales de los alimentos por región, enero 2007 a noviembre 2010 (o
su versión más reciente)
50
(valores no ponderados del índice promedio; enero 2007=100)
Fuente: Figura extraída de Ortiz et al. (2011), Escalating Food Prices, UNICEF, página 8.
FAO (2010) y estimaciones del autor. Nota: La muestra incluye cinco países de Asia
meridional, cinco de Asia oriental, 16 de América Latina y el Caribe, siete de la
CEE/Mancomunidad de Estados Independientes y 24 de África subsahariana. No se incluye la
Región de Oriente Medio y África del Norte puesto que sólo se dispone de información sobre
un país en desarrollo de esa región (Djibouti).
Al comparar los países según su nivel de ingreso, la información disponible sugiere que los
países de escasos ingresos han sufrido una mayor alza de precios que los países de ingreso
medio y que los países ricos. Esta tendencia a enfrentar mayores aumentos de precio que
afecta a los países de escasos ingresos se vio aumentada durante la crisis alimentaria de 2007-
2008 y nuevamente en la segunda mitad de 2010. Por ejemplo, los precios de los alimentos en
los países de escasos ingresos se situaron un 8,3 % por encima de los países de ingresos
medianos en agosto de 2010, alcanzándose una diferencia de 12,6 en noviembre de 2010
(Ortiz et al., 2011). Entre agosto y noviembre de 2010, los precios de los alimentos
aumentaron en promedio cinco por ciento en los países de bajos ingresos comparado con un
0,8 % en los países de ingreso mediano. Esta diferencia en el grado de transmisión de precios
refleja en parte la necesidad de contar con recursos para mantener los mercados internos
protegidos de los mercados internacionales. Los países de bajos ingresos no contaron con
51
recursos suficientes para poner freno a la transmisión de precios, por lo que debieron enfrentar
una mayor volatilidad.
B. La volatilidad de precios derivada de fuentes internas también constituye un problema permanente en muchos países pobres
Según Galtier (Galtier 2009), en los países en desarrollo la volatilidad surge de dos fuentes
principales: la volatilidad importada desde los mercados mundiales y las fuentes internas de
volatilidad. Los estudios realizados con anterioridad a las recientes alzas de precios sugieren
que, en los países en desarrollo, las fluctuaciones en los precios internacionales dan cuenta de
una porción muy pequeña de la variabilidad de precios internos. Ello significa que las causas
de la volatilidad interna son fundamentalmente endógenas (Byerlee, Jayne et al. 2005).
La volatilidad externa influye sólo en la medida en que un país dependa del comercio
internacional y permita que los precios internacionales se transmitan a su mercado interno. La
volatilidad endógena se da con mucho mayor frecuencia en países sin litoral, en países cuyos
costos de transporte interno y comercialización son elevados (situación muy común en el
África Subsahariana) y en el caso de alimentos básicos que no se comercializan en el mercado
internacional, puesto que no se cuenta con el efecto potencialmente estabilizador de las
importaciones o exportaciones. En consecuencia, en estos países las fuentes de volatilidad son
mayormente internas y no externas.
Al comparar los precios internacionales y nacionales registrados con anterioridad a la crisis de
2007-2008, se confirma que la volatilidad interna ya era un fenómeno fuertemente asentado
en muchos países en desarrollo. Brown et al. (Brown, Hintermann et al. 2009) analizaron la
variación interanual del precio del mijo (alimento que no se transa en los mercados
internacionales) en tres países del Sahel (consulte la figura 18 más adelante) y el precio
internacional del maíz entre 1992 y 2006, concluyendo que la volatilidad del precio interno
del mijo es mayor que la del precio internacional del maíz. De hecho, la variación interanual
del precio del mijo fue mayor que la fluctuación del precio internacional del maíz en los tres
países sahelianos. Cabe hacer notar que no se aprecia una correspondencia absoluta entre los
valores máximos y mínimos de ambas series de precios. Por consiguiente, la decisión de
estos países de recurrir a importaciones de los mercados internacionales como forma de
52
controlar la inestabilidad de la producción interna de alimentos básicos no comercializables
fue plenamente acertada. Tal fue el caso de la crisis de alimentos provocada por la sequía que
afectó al Sahel en 2004-05.
Figura 18: Precio del mijo en Bamako (Malí), Niamey (Níger) y Ouagadougou (Burkina
Faso)
Fuente: Brown et al. (2009) en Markets, Climate Change and Food Security in West Africa.
Daviron et al. (2008) también estudiaron el modelo de transmisión de las fluctuaciones de los
precios internacionales hacia los precios de los mercados nacionales en cuatro países de
África (Senegal, Malí, Níger y Madagascar) antes de la crisis de alimentos. En su análisis se
constató que la dinámica de los mercados respecto de los granos secundarios (mijo y sorgo)
en el Sahel se encuentra completamente alejada de los precios internacionales de los
alimentos. No obstante, los precios al consumidor de los granos secundarios producidos
localmente mostraron una inestabilidad mucho mayor que los precios al consumidor del arroz
importado, a pesar de encontrarse por debajo de los precios internacionales, lo cual refleja las
condiciones de la oferta interna y la debilidad de los mercados (consulte la figura 19).
Efectivamente, antes de las actuales fluctuaciones de los precios internacionales, estos países
se apoyaban en los mercados internacionales como forma de estabilizar los precios al
consumidor.
53
Figura 19: Precios al consumidor del arroz importado y el maíz y mijo producidos
localmente en Niamey.
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
Fcfa/Kg
Consumer price in Niamey
Imported rice
Local corn
Local millet
54
Fuente: Daviron et al. 2008
En Addis Abeba, entre 1996 y 2003 -periodo en el cual el precio internacional del maíz
gozaba de relativa estabilidad- el precio al por mayor fluctuaba entre 50 y 250 dólares de
EE.UU. por tonelada métrica (Byerlee 2005). Los consumidores de África austral (Malawi,
Mozambique y Zambia) también se han visto afectados por las fuertes variaciones en los
precios al por menor del maíz blanco entre 1994 y 2004.
Las fuentes internas de volatilidad no se circunscriben únicamente al continente africano.
Hazel, Shield y Shield (Hazel, Shields et al. 2005) comparan la volatilidad de los precios
internacionales y de los productores de trigo y maíz en los países importadores en desarrollo
entre 1971 y 2003. Tanto Bolivia como Brasil y México exhiben coeficientes de variación
para el maíz y el trigo por encima del 65 %, lo cual contrasta con los respectivos 23 y 29 %
registrados en los mercados internacionales.
Figure 20: Export and Import Parity Prices of Wheat
55
Sólo en Asia los precios mostraron mayor estabilidad, con coeficientes de variación de 8%
para el trigo en India (Hazel, Shields et al. 2005), 5 % para el precio de los productores de
arroz en Viet Nam (Minot et al. 2000); y coeficientes de variación del precio del arroz al por
mayor en seis países de Asia, los cuales fluctúan entre 12% en Bangladesh y 25% en
Filipinas.
A los factores naturales que acentúan la volatilidad de precios en los países en desarrollo se
suman los altos costos y el riesgo de los sistemas de comercialización (los cuales se vuelven
aun más riesgosos debido a las erráticas políticas gubernamentales que desincentivan la
acumulación privada de existencias y las inversiones destinadas a reducir costos en la
estructura de comercialización). Son varias las condiciones estructurales presentes en estos
mercados que ayudan a mantener los altos niveles de costo y volatilidad. Los mercados de
estos países tienden a ser muy débiles, dado que los agricultores sólo venden una porción
mínima de su producción, la cual se destina fundamentalmente al autoabastecimiento. Por
ejemplo, los agricultores de Burkina Faso sólo venden el 10 ó 20% de su producción de
cereales, principalmente durante la cosecha (Brown, Hintermann et al. 2009).
Cuando la producción cae, los agricultores restringen sus ventas más de lo que reducen la
producción. De modo inverso, cuando la producción crece, los agricultores incrementan sus
ventas más de lo que aumentan la producción. El carácter inelástico de la demanda de
alimentos asocia esta gran variabilidad de excedentes de alimentos no comercializables
disponibles en el mercado a una gran volatilidad de precios. Además de la debilidad de los
mercados, la demanda y la oferta varían debido a que muchos agricultores que son vendedores
netos en años normales o considerados buenos se tornan compradores netos en años de
escasez. Esta inestabilidad de la demanda y la oferta, junto con la precaria infraestructura de
mercadeo, la fragilidad de las instituciones y la falta de información de mercado para la
mayoría de los actores amplifica la volatilidad de los precios internos. Más aun, la estructura
de la mayoría de los mercados urbanos del África Subsahariana donde se comercializan
productos agrícolas tiende a estar dominada por unos cuantos operadores de importancia cuya
gran capacidad importadora les permite financiar una parte sustancial de la acumulación
interna y la importación de cereales, además de controlar las escasas actividades de
almacenamiento comercial existentes.
Además de las variaciones en la producción interna derivadas de perturbaciones naturales y
56
climáticas y del bajo rendimiento de los mercados agrícolas internos, la existencia de políticas
gubernamentales inadecuadas aumenta la volatilidad de precios internos en los países en
desarrollo. En muchos casos, las intervenciones gubernamentales desincentivan la
acumulación privada de existencias y las inversiones en infraestructura que podrían ayudar a
estabilizar los mercados internos. Como ejemplos de políticas inadecuadas cabe mencionar
políticas comerciales inestables, intervenciones impredecibles por parte del gobierno y las
prácticas locales de adquisición y distribución de alimentos en los mercados de productos
alimentarios.
La inestabilidad macroeconómica también contribuye a la inestabilidad de los precios de los
alimentos. Ello se hizo más evidente en los años 80 y 90 en aquellos países latinoamericanos
afectados por perturbaciones macroeconómicas, especialmente las bruscas devaluaciones de
los tipos de cambio y la alta inflación interna. Esta situación ya no es tan frecuente, aunque
algunos países sí debieron enfrentar importantes alzas en el IPC general y el de alimentos.
Como ejemplo se puede citar a Etiopía, donde dos factores de política macroeconómica
exacerbaron la situación de precios de los alimentos en 2007-2008. En 2005-2007, la oferta de
dinero superó al crecimiento general de Etiopía, lo cual derivó en una inflación nominal
general (Banco Mundial, 2007). A comienzos de 2008, el gobierno se vio enfrentado a un
déficit en la balanza de pagos como consecuencia del alza brusca en las facturas del subsidio a
los combustibles. Para atacar este problema, el Banco Central inició un proceso de
racionamiento de divisas que impidió las importaciones del sector privado. Como resultado,
los precios internos sobrepasaron ampliamente el nivel de paridad de las importaciones. La
figura 19 ilustra los precios de paridad de las importaciones y exportaciones de trigo. En ella
se aprecia la forma en que éstos se comportaron en los mercados internos en periodos
diferentes. Cabe destacar el hecho que el precio interno comenzó a subir con anterioridad a la
crisis mundial de alimentos, no se ajustó al precio mundial durante la crisis mundial de
alimentos y comenzó a aumentar fuertemente mucho después del desplome de los precios
internacionales. Los consumidores pobres debieron aguantar esta perturbación en los precios
por casi dos años.
En síntesis, es posible afirmar que, entre los años 90 y la primera mitad de la década de 2000
—momento en que las fluctuaciones de los precios internacionales de los alimentos eran
limitadas— en muchos países en desarrollo los precios internacionales mostraron una
estabilidad mucho mayor que los precios nacionales o, más específicamente, los precios de los
57
productos alimentarios importados fueron más estables que los precios de los productos
locales. Para los consumidores urbanos, la importación de alimentos actuaba como una
especie de seguro que ofrecía seguridad y estabilidad. Como consecuencia de las sucesivas
alzas de los precios internacionales, los consumidores urbanos han perdido esta seguridad. Al
no haber políticas de estabilización que regulen los precios de los alimentos locales, la
estabilidad de los precios internacionales surge como una necesidad de sobrevivencia (o al
menos de bienestar) para muchos consumidores urbanos pobres. No obstante, la estabilización
de los precios internacionales por sí sola no garantiza la estabilización de los alimentos
locales, tanto para los consumidores como para los productores.
C. Efectos de la volatilidad de precios en la seguridad alimentaria
La cantidad de estudios que abordan este tema es demasiado reducida como para permitir
evaluar el impacto de las recientes alzas de los precios internacionales de los alimentos en la
seguridad alimentaria. Cabe hacer notar el contraste entre el gran número de modelos
elaborados con el fin de estimar los efectos y la escasez de estudios que proporcionen pruebas
de las reales consecuencias.
El Estado de la Inseguridad Alimentaria en el Mundo publicado por la FAO presenta una
estimación anual del número de personas subnutridas en el mundo. Este número se elevó de
unos 850 millones en 2007 a unos 1 023 millones en 2009 (FAO 2010). No obstante, esta
estimación se basa principalmente en la disponibilidad de alimentos, no en el acceso a los
mismos. Por lo tanto, es posible que el número real de personas subnutridas sea mayor.
Compton, Wiggins y Keats (Compton, Wiggins et al. 2010) compararon la información
obtenida a partir de estudios de terreno con las predicciones realizadas a comienzos del alza
de precios de 2007-2008, concluyendo que “los países pobres que son importadores netos de
alimentos —estados isla como Haití, países en conflicto y regiones importadoras de arroz de
África occidental— fueron los primeros en sentir los efectos del alza mundial en el precio de
los alimentos. Sin embargo, los altos precios de los alimentos también afectaron
profundamente a los consumidores pobres de regiones exportadoras netas de alimentos tales
como Tailandia, Uganda y el norte de Mozambique” (Compton et al. 2010:12). Los grupos
más afectados fueron los trabajadores informales (tanto urbanos como rurales), los
58
agricultores pobres cuya producción no alcanza o apenas basta para generar excedentes para
la venta, los pequeños comerciantes de alimentos y los productores de productos básicos
cuyas relaciones de intercambio decayeron frente a los cereales comestibles. En general, los
trabajadores asalariados formales sortearon de mejor forma la situación.
Crompton et al (2010) concluyeron que “la prevalencia de la falta de peso y la emaciación en
niños pequeños aumentó en casi la mitad según las encuestas aplicadas en Bangladesh,
Camboya y Mauritania con posterioridad al aumento de precios de los alimentos (p. ej.
emaciación entre un 17 y un 26 % en los sectores rurales de Bangladesh). Entre los factores
causantes de dicha situación se cuentan los recortes en la entrega de alimentos
complementarios (de destete) y el menor consumo de alimentos más caros y nutritivos. Las
alzas en los precios de los alimentos derivaron hacia una reducción generalizada de la
diversidad de la alimentación, la cual permite predecir una situación de malnutrición por
carencia de micronutrientes. (Compton et al. 2010: 56). No obstante, los autores señalan que
la escasez de información relativa a las diferencias de impacto en los hogares se debe a que
gran parte de los informes generados durante la crisis de alimentos pasó por alto las
diferencias de género y otras.
Por último, Crompton et al (2010) aconsejan una evaluación de largo plazo del impacto de las
alzas de los precios de los alimentos. De hecho, algunas de las medidas de corto plazo que
protegían al consumidor podrían llegar a tener efectos de largo plazo en la seguridad
alimentaria. Es así como la rebaja de impuestos a las importaciones reduce el ingreso del
gobierno y su capacidad de proporcionar bienes públicos.
Un estudio de Acción contra el Hambre realizado en Etiopía, República Centroafricana, Sierra
Leona y Liberia en 2008 entrega información acerca del impacto del alza de precios en la
seguridad alimentaria (ACF 2009). La organización escogió estos países puesto que en ellos
la tasa de admisión en programas de alimentación aumentó de manera anticipada respecto a la
norma estacional. Los datos recopilados indican que, en Etiopía, los altos precios fueron
seguidos de cerca por un alza en las tasas de malnutrición y mortalidad en menores de cinco
años. Sin embargo, la ACF también indica que “no todos los países se han visto afectados de
la misma manera. Los resultados obtenidos en la República Centroafricana sólo registran
ligeras alzas de precio y un aumento estadísticamente insignificante en las tasas de
malnutrición. La investigación realizada en Sierra Leona reveló que incluso en la capital
59
Freetown era posible constatar diferencias de precio y de reacción en los hogares” (ACF
2009:15).
Evidentemente, la inestabilidad endógena es una causa importante de la inseguridad
alimentaria. Devereux (Devereux 2009) estudió el efecto de una dimensión específica de la
volatilidad endógena —la estacionalidad de los mercados de alimentos— en Ghana, Namibia,
Malawi y Etiopía. Devereux destaca lo perjudicial que resulta la volatilidad de precios para la
nutrición. Por ejemplo, en Malawi la relación causal entre los precios del maíz y la
malnutrición infantil adquiere ribetes dramáticos: entre octubre de 2004 y enero de 2005 —
periodo en que los precios del maíz se duplicaron— las hospitalizaciones por malnutrición
aguda se multiplicaron por siete, para luego descender a medida que los precios del maíz
bajaban.
La inestabilidad endógena también produce efectos de largo plazo en las inversiones en
producción agrícola y en los ingresos de los agricultores (Poulton, Kydd et al. 2006). Según
demuestran Cummings et al. (Cummings, Rashid et al. 2006) en el caso de Asia, “la
estabilización de precios resultó vital para la incorporación generalizada de las nuevas
variedades de rendimiento elevado de trigo y arroz, lo cual benefició tanto a los productores
(gracias a un mayor ingreso) como a los consumidores (mediante precios menores)”.
III. Opciones de política para enfrentar la volatilidad de precios
A. Opciones en el plano internacional
1. Frenar la especulación
Muchos gobiernos han expresado su descontento con ciertos aspectos de la reglamentación
vigente en materia de mercados agrícolas. Por ejemplo, la Organización Internacional de
Comisiones de Valores, a través de su Comité técnico, creó un Grupo de trabajo sobre futuros
de productos básicos en respuesta al llamado del G8 a estudiar el funcionamiento de una serie
de mercados de futuros (especialmente petróleo). Hoy en día, muchos gobiernos se muestran
partidarios de un Impuesto a las transacciones financieras (FTT, por sus siglas en inglés)
como forma de ayudar a mejorar el funcionamiento del mercado y de aportar fondos a las
60
disminuidas arcas fiscales (GREMA 2010: 68). Las sumas de dinero destinadas a la
especulación en el mercado de futuros son enormes y las preocupaciones que aquejan a
algunos de los actores que dependen de los mercados (agricultores, comerciantes o
reguladores) han sido motivo suficiente para buscar una reglamentación más estricta. Los
costos de las transacciones para todos los actores se han elevado considerablemente junto con
las sumas de dinero actualmente en el mercado. Los países cuya seguridad alimentaria
depende parcialmente de los mercados internacionales y cuyo poder de compra (tanto en lo
que respecta a los montos que pueden desembolsar como a la anticipación con que pueden
planear sus compras) es significativamente restringido deben actuar con especial cautela.
En 2009, Gary Gensler, Presidente de la Comisión de Comercialización de Mercadería de
Futuros de EE.UU. (CFTC, por sus siglas en inglés), dijo a los legisladores norteamericanos
que “el máximo histórico alcanzado por la volatilidad ha mermado la capacidad de muchos
agricultores y otros negocios de recurrir al mercado de futuros para gestionar sus riesgos de
precios”. (citado en Jones 2010).
Entre las principales demandas de las ONG y de otros actores, algunos de los cuales son
antiguos comerciantes, se cuentan:
Imponer una estricta fiscalización reguladora de los mercados de productos
básicos
Aumentar la transparencia al exigir la aprobación y transacción en bolsa de la
mayor parte de los contratos de productos básicos agrícolas
Dotar a los organismos gubernamentales de la autoridad para reglamentar los
derivados extrabursátiles. Con esta fiscalización se pretende impedir que los grandes
bancos manipulen y arrinconen a los mercados de productos básicos
Establecer límites
Volver a implantar reglas que ayuden a distinguir a los operadores del mercado
(los que deseen comprar o vender productos básicos) de los especuladores
Los gobiernos que alojan a los mayores mercados de productos básicos (principalmente el
Reino Unido y los Estados Unidos) tienen una especial responsabilidad frente a la comunidad
internacional de garantizar que los intercambios atienden todos los intereses, no solo los de
los grandes inversionistas. El Grupo de Trabajo Interinstitucional recomienda al G20
61
incentivar a los países en desarrollo a que utilicen los contratos a plazo como forma de
garantizar precios más estables para sus importaciones de cereales. Ello redobla la
importancia del funcionamiento de los mercados de productos básicos. Lo mismo ocurre con
el asesoramiento en materia de política entregado a los países en desarrollo importadores
netos de alimentos en cuanto a establecer contratos a plazo con el fin de asegurar
importaciones a precios menos volátiles. El uso eficaz de los futuros de productos básicos
requiere de un gran caudal de conocimientos y finanzas, ninguno de los cuales abunda en
muchos países pobres. Asimismo, aun cuando la especulación solo contribuye a exagerar la
volatilidad inherente del mercado, tales exageraciones pueden marcar una diferencia
ostensible en el costo de los cereales adquiridos por un país pobre en un día cualquiera.
2. Restaurar la confianza en el sistema internacional de comercio
La mayoría de los países depende del comercio para garantizar su seguridad alimentaria. Para
algunos países en desarrollo importadores netos de alimentos las importaciones de alimentos
cumplen un papel de vital importancia. La persistencia de la volatilidad y los mayores precios
de los mercados internacionales de productos agrícolas básicos desde la crisis de precios de
2008 plantean un desafío para las políticas públicas de muchos gobiernos. La crisis de
precios, y en particular la respuesta a esta crisis por parte varios países que dominan las
exportaciones agrícolas, demostraron a los países importadores que una política de seguridad
alimentaria dependiente de los mercados internacionales adolece de grandes limitaciones.
Entre ellas cabe mencionar problemas de larga data que han estado en la mesa de
negociaciones por largo tiempo. Otros son más recientes.
La desconfianza surge de varias fuentes, a saber:
La aplicación arbitraria de limitaciones y prohibiciones a las exportaciones
La incapacidad de avanzar en las conversaciones sobre comercio multilateral
La falta de cláusulas de desarrollo en los tratados de inversión o los acuerdos
comerciales bilaterales entre países disímiles
La fragilidad de la ayuda alimentaria y los mecanismos de apoyo financiero
como alternativa para garantizar las importaciones de alimentos en periodos de
escasez
La deficiente información sobre el real estado de las reservas mundiales de
62
La falta de elementos institucionales que garanticen el compromiso comercial
de los exportadores de alimentos
a) Reglas de la OMC
La OMC alberga los acuerdos que crean las reglas vinculantes del comercio internacional, así
como los derechos de propiedad intelectual. También acoge al mecanismo de solución de
diferencias, el cual cuenta con la facultad de imponer sanciones a aquellos estados miembros
que no cumplan con las obligaciones emanadas de sus tratados. No todos los países se han
integrado a la OMC: 153 países son miembros y 30 países se encuentran aún en el a menudo
largo proceso de incorporación. Durante los últimos 15 años, los gobiernos han insistido que
la OMC es el principal —de hecho el único— foro de discusión de materias comerciales.
Hasta cierto punto, lo anterior ha complicado el papel de la OMC, puesto que se ha visto en la
obligación de debatir temas que suscitan escaso interés o ante los cuales tiene escasa
competencia, tales como cuestiones de índole ambiental, la ayuda alimentaria de urgencia y la
creación de empleos.
Más aun, desde la Ronda Uruguay las negociaciones agrícolas se han concebido y llevado a
cabo en un contexto de sobreproducción estructural. Dada esta situación, los conflictos
comerciales entre los países exportadores han sido señalados como el problema que más urge
solucionar. La meta era garantizar la igualdad de competencia entre proveedores y el acceso a
los mercados; acceso a los mercados para los exportadores, claro está, no para los
importadores. Dicho de otro modo, las negociaciones de la OMC en materia de agricultura
estaban orientadas hacia los países exportadores. Algunos autores han destacado el
desequilibrio existente entre las restricciones a las importaciones y a las exportaciones al
interior del Acuerdo de la OMC sobre Agricultura. Dicho acuerdo fue esbozado por grandes
exportadores agrícolas con el fin de aumentar su acceso a los mercados y mitigar el daño
causado por los subsidios europeos y norteamericanos a las exportaciones. Había escaso
interés en aquellos países que necesitaban apoyar o expandir su producción agrícola puesto
que los intereses predominantes de la época se centraban en el daño que dicho apoyo podría
causar si los alimentos producidos fueran volcados a los mercados mundiales. Al mismo
tiempo, muchos países han aumentado considerablemente su dependencia de las
63
importaciones para completar su abastecimiento de alimentos.
Durante un decenio, una de las principales pugnas en las negociaciones de la OMC ha
enfrentado a exportadores agrícolas que luchan por un mayor acceso a los mercados y a
importadores de alimentos que defienden su derecho a elevar y bajar las tarifas con el fin de
proteger a sus productores de las crisis de precios. Resultó irónico, entonces, que en 2007-
2008 fueran los importadores quienes redujeran sus tarifas y los exportadores pusieran coto a
la oferta mundial de alimentos. 25 países exportadores impusieron restricciones, tributos e
incluso prohibiciones a las exportaciones. El llamado a brindar mayor apoyo a los productores
internos y a reducir la dependencia de las importaciones de alimentos no cayó en saco roto
para los importadores, muchos de los cuales se encuentran bajo una fuerte presión interna para
aumentar la autosuficiencia alimentaria. Es más, la crisis demostró que las disponibilidades
exportables no son eternas, que los inventarios mundiales de un cierto número de productos
básicos son preocupantemente bajos y que la competencia entre las demandas de la industria
alimentaria y de la industria de biocombustibles ha puesto en riesgo las necesidades
alimentarias de los países más pobres. Si los mercados de alimentos se encuentran ya en una
situación de escasez, o si esta se visualiza en el largo plazo o se manifiesta a través de crisis
periódicas, se hace necesario adoptar una nueva perspectiva en las negociaciones de la OMC
que priorice la seguridad alimentaria.
En términos del comercio mundial, el efecto más perdurable de la crisis de los precios de los
alimentos ha sido echar por tierra lo poco que aún quedaba del Programa de Doha. Desde
comienzos de 2011, se han multiplicado las voces que abogan por la necesidad de abandonar
el Programa de Doha pues no ofrece posibilidad alguna de acuerdo y porque se ha convertido
en un obstáculo para las reformas y acuerdos comerciales que deben necesariamente ser
multilaterales. Si bien el G20, los países BRIC y otras asociaciones internacionales de países
insisten en sus llamados a terminar con la Ronda de Doha lo antes posible, resulta evidente
que los gobiernos involucrados en las negociaciones llevadas a cabo en Ginebra no están aún
dispuestos a llegar a un acuerdo. Algunos gobiernos abiertamente preguntan cómo una agenda
aprobada en 2001 en respuesta a una agenda a su vez ideada en 1986 y completada en 1994
puede ofrecer respuestas a un mundo que ha cambiado tanto desde entonces (Sudáfrica, Abril
de 2011).
Se ponga o no fin a Doha, las respuestas de inspiración comercial de 2007 y 2008 fueron
64
descoordinadas y abruptas, exacerbaron la volatilidad de los mercados internacionales y
perjudicaron los intereses de los más vulnerables. El sistema no logró su meta de convencer a
los países importadores (la mayoría) que los mercados internacionales eran lo suficientemente
confiables en épocas de crisis.
Si la OMC gestiona un proceso de transición en el cual las negociaciones comerciales no
dependan de rondas, se podría incluir una serie de puntos en la agenda comercial que no son
parte de la agenda de Doha. tales como:
La creación de reglas más estrictas respecto de las restricciones a las
exportaciones: informar el objetivo con anticipación, adoptar medidas de duración
limitada (como por ejemplo salvaguardas especiales); requerir algún tipo de
evaluación independiente que determine que la seguridad alimentaria se encuentra
amenazada (quizás una tarea para el Equipo de respuesta rápida dependiente del
Comité de Seguridad Alimentaria Mundial); exentar las importaciones de alimentos y
los contratos de suministros alimentarios de urgencia;
Exenciones más claras para proteger la asistencia humanitaria (ayuda
alimentaria y suministros de urgencia) de influencias comerciales;
Flexibilidad para aumentar los aranceles según condiciones definidas con
anterioridad;
Flexibilidad para que los países utilicen incentivos a la producción en la
medida en que se cumpla con ciertas condiciones (p. ej. énfasis en productores de
pequeña escala (principalmente mujeres); diversificación de los cultivos de seguridad
alimentaria; fortalecimiento de las existencias de alimentos estratégicos; también quizá
limitar las exportaciones de dichos productos o exigir impuestos a las exportaciones
para evitar el dumping).
b) Servicios de importaciones
La volatilidad de los precios de los alimentos aumenta la vulnerabilidad de quienes viven en
la pobreza. Del mismo modo, aumenta la vulnerabilidad de países enteros cuyos suministros
de alimentos dependen en gran medida de los mercados internacionales. En el mercado
internacional, los compradores más vulnerables son aquellos países con elevados niveles de
importaciones, escasa diversidad de alimentos y ningún colchón de reservas en divisas. Existe
la posibilidad de que estos países recurran a algunos servicios financieros pero hasta la fecha
65
estos no han funcionado, ya sea porque tardan demasiado tiempo en desembolsar los fondos
(p. ej. STABEX) o porque ni siquiera han sido consultados debido a una interpretación
estrecha de la ley. También hay una serie de propuestas listas para su consideración. Los
gobiernos deben entonces preguntarse si la comunidad multilateral se encuentra preparada
para garantizar que los mecanismos financieros tantas veces analizados y a veces aplicados
efectivamente funcionen y, en caso contrario, qué debe cambiarse para garantizar su
funcionamiento en el futuro.
c) Información sobre las variables fundamentales del mercado
Las transacciones del mercado dependen de la información, las instituciones y la
infraestructura. La globalización ha sido testigo de una enorme expansión de la
infraestructura, la cual se ha visto reforzada por la llegada de buques portacontenedores e
instalaciones de almacenamiento que permiten proteger las mercancías perecederas tales
como los alimentos, además de disminuir sustancialmente los tiempos de entrega. Se puede
afirmar que la información está a la vez más y menos disponible que antes. Herramientas
tecnológicas tales como las imágenes de satélite y las posibilidades que ofrece la Internet para
compartir información de manera económica, expedita y precisa hacen que la obtención de
ciertos tipos de información sea mucho más fácil que antes. Por otra parte, la eliminación de
la mayoría de las existencias públicas en los países de la OCDE y la privatización de casi
todas las empresas comerciales del Estado han concentrado la información respecto las
cantidades disponibles de un determinado producto básico y su ubicación en las manos de un
puñado de empresas férreamente controladas que dependen del secreto para operar con éxito.
Como ya se ha dicho, algunas de las herramientas diseñadas para proporcionar información
acerca del mercado, como los mercados de futuros, también se encuentran en entredicho
debido a los niveles de financialización de esos mercados.
d) Ayuda alimentaria y redes de seguridad internacional
Ni el sistema internacional de ayuda alimentaria ni los diferentes fondos creados con el fin de
ayudar a los países en desarrollo a financiar las bruscas alzas en los costos de las
importaciones de alimentos funcionan especialmente bien. Entre los problemas que los países
en desarrollo deben enfrentar se encuentran el financiamiento inadecuado y la reglamentación
demasiado restrictiva que rige las autorizaciones de ayuda. No existe razón por la cual estos
66
problemas no puedan resolverse, siempre y cuando los países donantes estén dispuestos a ello.
(1) Programa Mundial de Alimentos
El Programa Mundial de Alimentos se basa en el dinero como forma de adquirir la ayuda
alimentaria necesaria para cumplir su labor en los mercados internacionales. Más aun, la
mayor parte de su financiamiento se entrega una vez declarada la necesidad, haciendo
ineludible la compra en el mercado al contado, donde a menudo los precios son los más
elevados. La volatilidad excesiva e inesperada limita la capacidad del organismo de responder
a las necesidades humanas. Para el PMA, los máximos ascendentes de precio tienen el mismo
efecto que los recortes presupuestarios. En marzo de 2008, el PMA hizo un llamado
extraordinario a hacer frente a las fuertes alzas de precio de los alimentos y los combustibles
puesto que el número de personas que requerían de su ayuda aumentaba rápidamente en tanto
que su presupuesto en USD rendía cada vez menos en el mercado
(http://www.wfp.org/node/7904).
Para abordar este problema, el PMA ha realizado varios proyectos piloto a fin de abastecerse
de los alimentos necesarios con proveedores locales de las regiones donde se encuentra
trabajando. En 2010, el 14 % de los alimentos en los 20 países en los que se ha puesto en
marcha el programa (Iniciativa Compras en aras del progreso) provino de productores de
pequeña escala de la región. (http://www.wfp.org/purchase‐progress). El programa apunta,
en parte, a estabilizar la producción local de alimentos y al mismo tiempo a disminuir la
dependencia del PMA de los mercados internacionales. El programa tiene como meta
explícita fortalecer la capacidad productiva y de mercadeo de los pequeños productores de los
países afectados por la inseguridad alimentaria.
En 2008, el PMA llevó a cabo un programa regional de abastecimiento llamado Servicio de
compra a plazo (Forward Purchase Facility) en África oriental y austral
(http://home.wfp.org/stellent/groups/public/documents/resources/wfp202623.pdf). Entre las
fortalezas del sistema se cuentan ahorros en los costos al tener cierto control sobre cuándo
comprar y comprar a granel; menores tiempos de entrega dado que los alimentos ya se
encuentran en la región; provisión más precisa debido al menor tiempo entre la solicitud y la
entrega y mayor flexibilidad. El PMA identifica una serie de limitaciones, muchas de las
cuales podrían ser subsanadas por los donantes. En este grupo se cuentan el financiamiento
67
para ampliar el programa piloto, la eliminación a las restricciones que los donantes imponen a
la ayuda alimentaria y, principalmente, el aumento en la disponibilidad de financiamiento
anticipado disponible.
Este año, los países del G20 se encuentran analizando una propuesta que podría ampliar el
piloto, volviéndolo permanente. El informe interinstitucional recomienda que:
“Los gobiernos del G20 apoyen al Programa Mundial de Alimentos en el desarrollo de
un sistema efectivo en términos de costos que consista en pequeñas reservas
humanitarias de alimentos emplazadas de forma estratégica antes del fin de 2011.”
(Informe interinstitucional, 14 de marzo de 2011. Volatilidad de precios en los
mercados agrícolas y de alimentos: Respuestas de política).
Otra de las propuestas del G20 actualmente en estudio corresponde a la creación de un código
de conducta que proteja las reservas humanitarias de alimentos. Una de las preocupaciones
surgidas a raíz de la crisis de 2007-2008 es la necesidad de resguardar la ayuda humanitaria
urgente de las limitaciones a las exportaciones. Otra es el deseo de garantizar total
transparencia y rendición de cuentas a fin de certificar que los países no harán mal uso de los
alimentos con fines humanitarios para obtener dividendos políticos.
(2) Convenio sobre la Ayuda Alimentaria
El Convenio sobre la Ayuda Alimentaria podría cumplir un papel muy útil si fuera reformado
desde su raíz. En la actualidad, el convenio abarca a Argentina, Australia, Canadá, Estados
Unidos, Japón, Noruega, Suiza y la Unión Europea y sus estados miembros. El convenio
pretende proporcionar un marco de negociación para lo que se considera ayuda alimentaria, la
cantidad de ayuda alimentaria que cada miembro del convenio se comprometerá a aportar a
las respuestas humanitarias de ese año y la forma en que se garantizará que ningún miembro
recurra al engaño, por ejemplo, promoviendo sus exportaciones como si se tratase de ayuda
humanitaria. Al igual que las negociaciones de la OMC sobre agricultura, el Convenio ha
estado muy expuesto, desde sus orígenes, a los problemas derivados de la sobreproducción de
los países exportadores y la búsqueda de una competencia justa entre ellos. De hecho, la
ayuda alimentaria ha sido mayoritariamente utilizada para eliminar excedentes, tal y como
indica la conocida relación inversa entre el nivel de existencias mundiales de cereales y el
volumen de ayuda alimentaria (OCDE, 2005; Barret y Maxwell, 2006).
68
Según algunos gobiernos, mientras espera el fin de la Ronda Doha, el Comité de Ayuda
Alimentaria ha luchado durante los últimos diez años por implantar nuevos parámetros que
indiquen la forma de distinguir la ayuda alimentaria de las operaciones comerciales. Mientras
aún subsiste Doha, los negociadores del Comité de Ayuda Alimentaria han redoblado sus
esfuerzos por llegar a acuerdos y se espera que finalmente renueven el convenio en 2011 (con
seis años de retraso).
Las propuestas de reforma abarcan una mayor transparencia, flexibilidad, compromiso con los
volúmenes a fin de resguardar la capacidad de entrega de la volatilidad de precios, una
definición más amplia de lo que debería entenderse por ayuda alimentaria y un papel para los
países receptores y las organizaciones que participan de la entrega de ayuda alimentaria en el
marco del tratado. Por otra parte, el Banco Canadiense de Cereales Alimentarios ha propuesto
que los aportes de los países signatarios a las existencias regionales de urgencia sean
considerados parte de sus compromisos para con el Comité de Ayuda Alimentaria. Bien
administradas, dichas existencias podrían otorgar algún grado de protección contra la
volatilidad de los mercados mundiales.
e) Comentario final acerca del comercio
La presente sección sobre el comercio se organiza en torno a una simple idea: que es posible
volver a confiar en el comercio internacional si se introducen algunos cambios relativamente
menores al régimen alimentario internacional actual. Se podría argumentar, sin embargo, que
los responsables de las decisiones deberían tomar en cuenta la posibilidad de que el problema
de la confianza sea bastante más complejo, al menos por dos razones:
‐ La situación absolutamente nueva surgida del desarrollo de los
biocombustibles (el cual aún cuenta con subsidios e incentivos públicos, aunque
quizás ahora mismo o en el corto plazo se vuelva económicamente viable sin
necesidad de dicho apoyo). El desarrollo de los biocombustibles ha creado un nuevo
tipo de demanda que puede dejar fuera a los países pobres y a las poblaciones
afectadas por la inseguridad alimentaria. Lo anterior representa una amenaza real para
cualquier país que dependa de los mercados internacionales para alcanzar la seguridad
alimentaria.
69
‐ El círculo vicioso que conlleva la incompleta liberalización del mercado en un
contexto de alta volatilidad de precios. Anderson et al. podrían tener razón al afirmar
que una mayor liberalización de los mercados agrícolas contribuiría a reducir la
volatilidad. No obstante, dado el contexto actual, ningún gobierno está en condiciones
de exponer a una población aún no expuesta a la inestabilidad ‘extranjera’. Por el
contrario, la situación confirma la postura de quienes se niegan a vincular los precios
internos con los internacionales. Visto así, devolver la confianza en el comercio
internacional y limitar la volatilidad de precios se torna una condición precedente para
una mayor liberalización y no un producto de ella.
En la actualidad, algunos gobiernos ya están considerando abiertamente alternativas al
término del Programa de Doha, lo que redobla la necesidad de que los gobiernos renueven su
decisión de elaborar una estrategia comercial más amplia. ¿Será este el momento apropiado
para avanzar en los compromisos de liberalización acordados durante la Ronda Uruguay o
estarán los países interesados en un enfoque diferente para abordar sus obligaciones
comerciales multilaterales?
3. Acumular existencias en el ámbito regional y mundial
“Todos los máximos de los últimos 40 años han sido asociados con una escasa
relación existencias-uso. Contar con más información sobre los niveles de existencias
y una mayor conciencia acerca de los peligros de una escasa relación puede ser de
utilidad”. (Food Price Crisis FAQs, Steve Wiggins, Julia Compton & Sharada Keats;
Actualización de octubre de 2010, ODI. Reino Unido).
Las reservas de cereales constituyen una herramienta tanto obvia como práctica que ha estado
en uso por miles de años. Los economistas no logran ponerse de acuerdo respecto de los
méritos relativos del comercio y las reservas, enfrascándose en un debate que a menudo
supone que, hasta cierto punto, las políticas se contraponen unas a otras. La idea de contar con
reservas de alimentos parece tener más adeptos entre quienes no creen que una liberalización
del comercio contribuya realmente a la seguridad alimentaria. Por el contrario, los que han
hecho suyos los argumentos a favor del libre comercio tienden a considerar las reservas como
una distorsión del mercado y un gasto público innecesario. De hecho, las políticas en materia
70
de comercio y de reservas pueden constituirse en estrategias complementarias. Una reserva
bien administrada proporciona una respuesta importante a las fallas propias de los mercados
de productos básicos agrícolas.
Las existencias de cereales normalmente se entienden como la cantidad de cereales
acumulados al final del año comercial, la cual pasa a ser parte de la oferta para el año
siguiente. Las existencias de cereales tienen dos importantes efectos en los precios. Por un
lado, las existencias de fin de año afectan directamente las expectativas de precios para el año
siguiente, de tal forma que una cantidad importante de existencias crea una presión a la baja
de los precios, en tanto que una cantidad reducida de existencias al final del año tenderá a
elevar los precios. Por otro, las existencias físicas son tangibles y por lo general conocidas. Si
en un determinado mercado reina la incertidumbre, las existencias añaden una cuota de
certeza que ayuda a estabilizar los precios. En cierto sentido, las existencias actúan como una
cura milagrosa para muchas de las causas de la volatilidad (Galtier, 2011; Murphy 2009).
“Por lo general, las mismas existencias pueden servir varios propósitos al mismo tiempo, es
decir, pueden actuar como existencias activas para los programas de distribución, existencias
reguladoras para fines de estabilización de precios o existencias de seguridad alimentaria para
socorro en emergencias”. (Dorosh, 2009). Asimismo, cabe hacer notar que esta ha sido
también una de las razones del fracaso de las existencias nacionales, puesto que han sido
usadas como forma de resolver demasiados problemas al mismo tiempo. Es poco probable
que una existencia pueda atender más de un propósito debido a que cada nuevo objetivo
requiere de una cantidad diferente de cereales y de reglas de operación distintas.
Las existencias pueden servir para contrarrestar las variaciones de precio en el corto plazo (ya
sea absorbiendo los excesos si los precios caen o distribuyendo las existencias si los precios se
disparan). Las existencias son particularmente útiles para neutralizar conductas especulativas
de accionistas privados, en especial la tentación de acaparar cuando los precios comienzan a
subir y los comerciantes ven la oportunidad de aumentar sus ganancias restringiendo la oferta.
Las existencias no son el instrumento apropiado para tratar de influir en las tendencias de
largo plazo de la oferta, la demanda o los precios. Para tener éxito, las existencias deben
responder a estas tendencias (Shaw, 2007). Es importante tener en cuenta que las existencias
tampoco son la solución al hambre crónica. Han sido diseñadas para amortiguar las crisis de
corto plazo e impedir que las crisis se agudicen o exacerben una situación de por sí frágil. Las
existencias responden a las preocupaciones por el abastecimiento de alimentos y no al acceso
71
a los mismos, aunque pueden ayudar a crear un ambiente de mayor estabilidad que, a su vez,
estimule la producción y la inversión en el sector agrícola y genere precios más estables para
los consumidores.
Uno de los argumentos esgrimidos en contra de la creación de reservas es que las reservas
públicas desincentivan al sector privado respecto a mantener reservas propias. Pero las
empresas privadas tampoco demuestran gran interés en conservar existencias debido al gasto
que ello significa. Como es lógico, los comerciantes deben mantener un cierto nivel de
existencias y las empresas privadas tenderán a guardar existencias sobre todo si se esperan
alzas de precios por encima del costo de almacenamiento (interés que rápidamente puede
derivar en prácticas de acaparamiento prohibidas por la mayoría de los países pero difíciles de
hacer cumplir). No obstante, el sector privado se ha resistido a mantener el tipo de existencias
que podrían hacer frente a la volatilidad. Uno de los puntos centrales es que las existencias de
los comerciantes no son transparentes. Más aun, la volatilidad reporta beneficios a los grandes
comerciantes puesto que tienden a conocer la oferta y la demanda mundiales mejor que nadie
y tienen mejor acceso a ellas. Por los tanto, las pocas compañías que dominan el comercio de
productos básicos agrícolas no cuentan con incentivo alguno para regular la volatilidad. Es, en
definitiva, una situación riesgosa pero muy rentable para quienes manejan la información y
cuentan con la mayor capacidad financiera y el acceso a la infraestructura mundial de
transporte y distribución.
Desde un punto de vista de política pública, existe una serie de razones por las cuales las
reservas internacionales podrían tener sentido a pesar de que en el pasado las dificultades
técnicas y la falta de voluntad política parecieran imposibles de superar. Las reservas
internacionales permiten paliar problemas tales como la opacidad de los actuales mercados de
productos básicos y la volatilidad generada por la incertidumbre. Aunque la tecnología
permita entender mejor cuáles cultivos pueden ser mejorados gracias técnicas como las
imágenes de satélite, etc., la privatización de la mayoría de las empresas comerciales del
estado de los países exportadores (la única que aún sobrevive es el Consejo Canadiense del
Trigo) y la continua consolidación de comercio privado de cereales han reducido el flujo de
información disponible. Los fuertes recortes al financiamiento de los servicios del gobierno de
EE.UU. asestarán un nuevo golpe a los esfuerzos por recopilar y divulgar la información.
Algunos economistas y gobiernos de países industrializados han criticado las existencias por
72
considerarlas demasiado costosas. A pesar de ello, los innegables costos de mantener una
reserva casi nunca se comparan con los costos de las intervenciones humanitarias, las cuales
representan una de las formas más ineficientes de canalizar la ayuda al desarrollo, y mucho
menos con los elevados costos en padecimiento humano que el no hacer nada conlleva. Como
siempre ocurre, cuando una situación alcanza el nivel de crisis ya se han perdido vidas y en
otras el daño causado es irreversible (niños menores de dos años), en tanto que las demandas
de corto plazo superan ampliamente las inversiones de largo plazo que podrían ayudar a
formar un sector agrícola estable y rentable. Para los países susceptibles a las emergencias y
aquellos que se ven obligados a pagar por la ayuda humanitaria que reciben en épocas de
emergencia, la adopción de medidas de política pública que podrían reducir la volatilidad de
los mercados internacionales, tales como las reservas, parecen ser una buena inversión.
(IFPRI, 2008, 2009)
Las existencias también pueden estar dirigidas a complementar y fortalecer mercados que
funcionan apropiadamente. No es necesario que entren en conflicto con ellos. En el contexto
internacional, son varios los tipos de existencias actualmente en discusión.
Reservas alimentarias internacionales de emergencia. El propósito principal
de mantener existencias de emergencia es facilitar una respuesta de ayuda alimentaria
más rápida. Los donantes también pueden llegar a reducir costos si cuentan con algún
grado de flexibilidad en los plazos de compra de la ayuda alimentaria. Los países
receptores se ven beneficiados por una mejor gestión del riesgo puesto que si se crean
de forma oportuna, las existencias de emergencia aumentan la cantidad de alimentos
disponibles en el país. Las reservas de emergencia ejercen un efecto local limitado en
los mercados porque los volúmenes involucrados son pequeños. Las existencias
protegen al menos a una parte de la demanda de alimentos de los grupos vulnerables
de los mercados internacionales.
Existencias regionales. Un número considerable de regiones ha unido sus
esfuerzos para coordinar las reservas de alimentos. Por ejemplo, en octubre de 2010 la
ASEAN decidió transformar su proyecto de reserva piloto en una reserva permanente
de arroz. Se trata de volúmenes reducidos y los estados miembros han manifestado su
firme intención de no interferir con los mercados comerciales, lo cual lleva a
preguntarse si efectivamente se recurrirá a dicha reserva algún día. No obstante, la
73
La creación de existencias internacionales ha sido propuesta en numerosas
ocasiones por varios gobiernos. En 1954, los gobiernos encargaron a la FAO la
realización de un estudio acerca de lo que llegó a llamarse una ‘reserva mundial de
alimentos’ (Shaw, 2007). No obstante, ni en su oportunidad ni en ocasiones más
recientes (p. ej. la primera Cumbre Mundial sobre la Alimentación a comienzos de la
década de los setenta) las conversaciones entre actores multilaterales sobre la creación
de una reserva internacional han tenido resultados concretos. En teoría, la creación de
una reserva internacional no precisa involucrar a todos los actores importantes
(importadores o exportadores) para lograr resultados significativos. En parte, dicha
reserva podría servir para dar garantías a los compradores y vendedores de que un alza
brusca e inesperada de los precios sería improbable dado que las existencias
amortiguarían los efectos de un cambio imprevisto en la oferta o la demanda. Una de
las propuestas, la cual se analizará con mayor detalle en los párrafos siguientes,
consiste en contar con un fondo multilateral que administre los contratos de cereales y
que establezca existencias mínimas para utilizar las relaciones en un sistema de
reservas transparente y físicamente difuso. Las existencias no serían distribuidas o
reabastecidas de acuerdo con señales de precio, sino de acuerdo con las cantidades
físicas disponibles de tal o cual producto básico.
Para crear una reserva, los gobiernos deben enfrentar (al menos) cuatro desafíos:
1. Cómo financiar la reserva.
2. Cómo gobernar la reserva.
3. Cómo hacer frente a las intervenciones de precio.
74
4. Cómo administrar los inventarios físicos.
a) Existencias mundiales
Las ideas más controvertidas giran en torno a la creación de un tipo de existencia estratégica
internacional de alimentos, posiblemente elaborada a partir de las existencias de los
exportadores pero sometida a algún grado de gobernanza multilateral. Galtier (2011) propone
un tipo de acuerdo internacional tendiente a mantener un nivel mínimo de existencias
alimentarias. McCreary (McCreary 2011) sugiere la creación de un fondo multilateral, con
aportes de los países importadores y exportadores, que permita garantizar un nivel mínimo de
existencias para utilizar proporciones de ciertos alimentos básicos. Una de las propuestas
consistiría en que los costos sean financiados por todos los países, en proporción a su
participación en el consumo de la producción mundial. Los países exportadores se
beneficiarían de la confianza creada en el mercado, en tanto que los países importadores
gozarían de una mayor protección contra la volatilidad de los mercados internacionales. Los
gobiernos que forman parte de tal esquema serían los dueños de las existencias. Para evitar las
habituales complicaciones surgidas de los acuerdos internacionales sobre productos básicos,
el esquema no se centraría en la defensa de una banda de precios, sino en la defensa de un
cierto nivel de existencias mundiales medido en términos de la relación existencias-uso.
McCreary propone mantener las existencias en los países exportadores, donde ya existe una
importante infraestructura y donde la señal del mercado sugeriría que las existencias se
encuentran disponibles para aquellos importadores que las necesitaren. Los países
importadores por lo general no toman en cuenta que las existencias de otros países
importadores se encuentran disponibles, a pesar de lo obvio que resulta que las existencias
alimentarias también pueden exportarse de un país importador a otro.
b) Existencias regionales
El apoyo a iniciativas como RESOGEST en África occidental ofrece a la comunidad de
donantes la oportunidad de permitir que un organismo regional (en este caso la CEDEAO)
asuma el papel conductor de la gestión de situaciones de emergencia en la región. A pesar de
su lento despegue, esta propuesta tiene importantes virtudes, entre las cuales se cuenta la
proposición de una fase inicial en que se intercambie personal y se compartan oportunidades
75
de capacitación y aprendizaje con el fin de familiarizar a los funcionarios públicos
involucrados con las grandes diferencias de contextos y limitaciones nacionales.
4. Invertir en agricultura agroecológica
Tal como se insistió en el Informe sobre el desarrollo mundial de 2008 (publicado en 2007), la
inversión agrícola resulta una necesidad imperiosa. En ese entonces, dicho informe defendía
el papel fundamental de la agricultura en la mitigación de la pobreza. Desde la publicación del
informe, las recurrentes alzas en los precios de los alimentos han demostrado que las
inversiones agrícolas son necesarias para garantizar la seguridad alimentaria mundial.
Últimamente, los precios notoriamente más altos de los mercados mundiales, la incertidumbre
acerca del abastecimiento futuro y los mandatos públicos de aumentar el consumo de
biocombustibles han incentivado a varios países ricos importadores netos de alimentos y a
inversionistas privados a adquirir o arrendar tierras en los países en desarrollo. Si bien la
posibilidad de que esta ola de inversiones dé lugar a una nueva fase de crecimiento de la
agricultura no puede descartarse, también es probable que, debido a que la producción
agrícola genera numerosos efectos externos, esta misma ola genere no pocos problemas
sociales, ambientales y de seguridad alimentaria. En parte, esto puede requerir de una mejor
gobernanza de la inversión extranjera en agricultura en aras a proteger los intereses de los
productores locales, salvaguardar los recursos naturales y garantizar el acceso a los alimentos.
Dado que en la agricultura la baja inversión viene seguida de manera cíclica por un exceso de
inversión, sería conveniente contar con algún grado de coordinación mundial. Aclarar las
reglas de inversión puede ser parte de la solución, pero ciertamente resulta insuficiente. De
ahí que la inversión pública deba ayudar a resolver el problema.
Es muy difícil intentar averiguar qué tipo de política será más eficiente en la promoción de
modelos de producción agrícola que respondan a las crecientes limitaciones ecológicas. En el
contexto de la Revolución Verde, las políticas agrícolas puestas en práctica para apoyar los
ingresos de los agricultores, tanto en los países desarrollados como en desarrollo, intentaron
promover la agricultura de capital intensivo. Hoy en día, se necesita una agricultura mucho
más intensiva en términos de mano de obra y conocimiento (de Schutter 2010; Swaminathan
2010; UNEP & UNCTAD 2008; http://www.rimisp.org/getdoc.php?docid=6440). Hacen falta
76
experimentos en gran escala que desemboquen en políticas públicas que puedan apoyar esta
transición.
Los gobiernos tienen razón al preguntar acerca de cómo aumentar la productividad en
aquellas zonas donde esta es baja, cómo evitar la acumulación de desperdicios y la
contaminación (ambos problemas ahogan hoy a la agricultura industrial), cómo hacer frente a
la proliferación de nuevas plagas y malas hierbas surgidas por el uso excesivo de algunos
pesticidas, antibióticos y herbicidas. Tal y como se ha planteado en otros trabajos, esta lucha
necesitará de la inversión de los donantes bilaterales y de los aportes a iniciativas
multilaterales tales como el Programa mundial de agricultura y seguridad alimentaria.
También debería servir como incentivo a los gobiernos para familiarizarse con el trabajo
agroecológico y algunas formas alternativas de comprender los costos y beneficios de invertir
en diferentes modelos de agricultura (UNEP & UNCTAD 2008;
http://www.rimisp.org/getdoc.php?docid=6440).
5. Disminuir la creciente demanda de alimentos de los países
desarrollados
Si se da crédito a las posibles consecuencias de la tercera interpretación de la actual alza de
precios de los alimentos, entonces la demanda mundial de alimentos también debe ser
sometida a intervenciones de política. Los mismos países que abogan por una significativa
liberalización de los mercados en las discusiones internacionales sobre el comercio mundial
(EE.UU., Canadá, Brasil) son también usuarios de biocombustibles (y en algunos casos los
subsidian). En ausencia de algún mecanismo que permita limitar la demanda del sector
energético cuando la oferta disminuye como hasta ahora, resulta difícil entender por qué un
país en desarrollo debería aumentar su dependencia en los mercados internacionales. Dichos
mercados no solo proveen una nueva oferta, sino que también incorporan nuevas formas de
competencia para los escasos recursos bajo una nueva demanda.
Enfrentada a un aumento de la oferta con una cantidad cada vez mayor de limitaciones, la
demanda parece no tener límites. De hecho, siempre ha sido vista como una variable exógena
que no puede siquiera cuestionarse. Es más, los informes indican que, en 2050, el consumo
habrá crecido en un 70 % o incluso se habrá duplicado, dependiendo de la fuente. La
77
conclusión inmediata es que la producción deberá aumentar al mismo ritmo antes de 2050.
Sin embargo, diversos autores insisten en que ello no será posible (Schade y Pimentel 2010).
La disminución de la demanda de alimentos debe integrarse como un objetivo de las políticas
públicas de los países desarrollados.
Brian Wright propone lo que en efecto puede constituir una compra de los contratos por
materia prima para producir biocombustibles cuando el abastecimiento se restringe, en cuyo
caso los gobiernos pagarían a la industria de biocombustibles para no aumentar la producción
con el fin de proteger la oferta de alimentos para fines alimentarios.
Limitar el uso de alimentos para producir biocombustibles constituye el primer objetivo para
lograr disminuir la demanda. Se debería abandonar la incorporación de los biocombustibles a
los combustibles líquidos mediante mandato, así como el apoyo financiero. No obstante,
también se hace necesario disminuir el consumo de productos pecuarios. Según Pelletier y
Tyedmers, quienes utilizaron las proyecciones de la FAO, en 2050 el sector ganadero “podría
llegar a ocupar o incluso sobrepasar ampliamente la mayor parte del espacio operativo seguro
de la humanidad, de acuerdo con las mejores estimaciones actuales (Pelletier y Tyedmers
2010). La “inevitabilidad” de la llamada “transición nutricional” debería, por tanto,
cuestionarse. ¿Acaso los países desarrollados necesitan realmente tal cantidad de carne con
efectos tan perjudiciales para la salud? ¿Es realmente necesario que los países en desarrollo
pasen por lo mismo?
Intentar cambiar los hábitos de consumo es una tarea ardua que requiere de una estrategia de
largo plazo. La tributación diferenciada es uno de los instrumentos actualmente disponibles
para tal fin. Puede usarse asimismo para promover aquellas carnes cuya producción requiere
de menos recursos. Aun así, probablemente una de las fórmulas más fáciles sería la creación
de oportunidades para escoger comidas sin carne en aquellas situaciones en que tal opción sea
posible, como por ejemplo en los comedores y restaurantes escolares y de empresas.
IV. Opciones nacionales
78
1. Evaluación de la respuesta nacional al alza de precios de 2007-2008
Mousseau (2009) y Demeke et al. (Demeke, Pangrazio et al. 2009 analizaron las diversas
medidas tomadas por los países en desarrollo para contener la volatilidad de precios de los
alimentos. Estas medidas pueden clasificarse según el objetivo que persigue el país que las
pone en práctica. El primer grupo de intervenciones estuvo dirigido a evitar las alzas de los
precios internos al limitar la transmisión de las variaciones de los precios internacionales a los
marcados internos. El segundo grupo buscó apoyar el acceso de los más pobres a los
alimentos, en tanto que el tercero apoyó la respuesta a la oferta de productos agrícolas de
corto plazo.
a) Intervenciones para evitar las alzas en los precios internos de los
alimentos
Estos conjuntos de respuestas abarcaron medidas comerciales y fiscales, gestión y
distribución de existencias públicas y medidas de control de precios y antiespeculación:
Medidas comerciales y fiscales: Estas medidas fueron rápidamente adoptadas por los
países en desarrollo. De los 81 países incluidos en el censo de medidas adoptadas por
los países en desarrollo elaborado por la FAO, 76 países aplicaron medidas de
reducción de los aranceles a las importaciones con el fin de disminuir la inflación de
precios internos de los alimentos a mediados de 2008. Otros 22 países redujeron el
impuesto al valor agregado para los productos alimentarios básicos importados.
Aproximadamente 25 países, es decir el 31 % de los países encuestados, prohibieron o
restringieron las exportaciones de cereales en la primera mitad de 2008. Las rebajas
tributarias a las importaciones se mostraron menos eficaces en contener la inflación de
los precios internos de los alimentos por cuanto dichos impuestos ya eran bajos debido
a los programas de ajuste estructural que habían echado por tierra los aranceles de los
países en desarrollo. Estas medidas no solo no lograron contener eficazmente las alzas
en los precios de los alimentos, sino que sus costos presupuestarios fueron muy
elevados, tornándose insostenibles para muchos países de bajos ingresos.
Las prohibiciones y restricciones a las exportaciones resultaron eficaces para contener
la inflación de los precios de los alimentos a los consumidores, aunque tal práctica dio
79
lugar a una fiebre por comprar en los países importadores y tuvo un efecto
amplificador en la volatilidad de precios, especialmente la del arroz. A partir de su
revisión de las publicaciones relativas a este tema, Mousseau (2009) concluyó que el
principal determinante de la diferencia en la transmisión de precios desde el mercado
mundial a los mercados nacionales de los países de Asia fue la serie de medidas
gubernamentales destinadas a limitar las exportaciones con el fin de mantener una
oferta suficiente en los mercados internos. Los precios también descendieron en
Tanzania en 2008 debido a una buena cosecha y a las prohibiciones a las
importaciones y exportaciones, lo cual contrasta con el país vecino de Kenya, donde
los precios se dispararon.
Gestión y distribución de existencias públicas
Los países que gozan de niveles de existencias adecuados y reglas de distribución bien
definidas pudieron estabilizar sus precios internos de alimentos de mejor forma. En
general, se trata de países cuyas estrategias en materia de seguridad alimentaria están
bien desarrolladas. Varios países de Asia, entre ellos India, Indonesia y Pakistán, han
contenido la inflación de los precios internos de los alimentos de manera satisfactoria
mediante la gestión y la distribución de sus existencias públicas. Según la encuesta de
la FAO, la gestión y distribución de las existencias públicas fue puesta en marcha en
35 países, cifra que representa el 43 % del total de países encuestados. La
distribución de existencias públicas se dio de tres formas: ventas subvencionadas,
programas de ayuda alimentaria y reposición de las existencias comunitarias para
seguridad alimentaria, como fue el caso de Malí. Dependiendo del tamaño de las
existencias y de la rapidez de distribución de las mismas en el mercado interno con el
fin de impedir el acaparamiento por parte de los agricultores, los comerciantes y los
consumidores, las existencias públicas constituyen una herramienta poderosa para
contener la volatilidad de precios de los alimentos, especialmente en el caso de países
sin litoral, a pesar de que el costo fiscal puede llegar a ser muy elevado. Las
existencias públicas y las existencias comunitarias para seguridad alimentaria han sido
el principal mecanismo de contención de la volatilidad de precios de los alimentos en
Malí desde la crisis alimentaria de 2004-2005, en especial la alta fluctuación
estacional de los precios de los alimentos. Este mecanismo ha servido para que Malí
80
haga frente a las crisis de los precios de los alimentos de 2007-2008 sin sufrir protestas
urbanas como las que afectaron a sus vecinos Senegal, Côte d’Ivoire y Burkina Faso.
Dorosh (2009) estableció que las existencias públicas han ayudado a los países del
Asia meridional a evitar “alzas de precios muy importantes". De hecho, India,
Pakistán y Bangladesh recurrieron a sus existencias públicas para hacer frente a la
crisis de alimentos y limitar sus efectos negativos en la seguridad alimentaria de sus
habitantes.
Medidas antiacaparamiento y de control de precios
Algunos países han intentado controlar los precios de los alimentos mediante la
promulgación de leyes antiacaparamiento. Otros países han tratado de negociar la
evolución de los precios de los alimentos con el sector privado. Tales negociaciones
por lo general se llevaron a cabo con los principales exportadores e importadores
privados ya sea para poner coto a las exportaciones o para garantizar suministros a
precios asequibles para la mayoría de los consumidores. Tal fue el caso de Malí,
Senegal, Burkina Faso y Níger durante la crisis de 2007-2008. De la experiencia de los
países de África occidental se desprende que este tipo de intervención fracasó en su
intento de contener la inflación de los precios de los alimentos. Es más, en un entorno
caracterizado por el rápido aumento en los precios de los alimentos, se hacía difícil
que los importadores respetaran los precios anteriormente acordados con el gobierno.
b) Intervenciones para apoyar el acceso de los pobres a los alimentos.
Estas medidas comprenden respuestas tanto de los gobiernos como de las organizaciones
internacionales.
Las intervenciones se han centrado fundamentalmente en los programas relacionados con las
redes de seguridad social. Los programas existentes fueron ampliados en muchos países y a la
vez se crearon nuevos programas. Por ejemplo, el financiamiento destinado a programas de la
red de protección social en Bangladesh aumentó de USD 668 millones a USD 854 millones,
de los cuales USD 300 millones se utilizaron para establecer un fondo para los programas de
trabajo (Monceau, 2010). En su mayoría, tales programas involucraban mecanismos de
81
transferencia de efectivo o de alimentos e incluían intervenciones alimentarias en las escuelas.
Otros programas, en tanto, se centraban en el aspecto nutricional, especialmente de niños y
mujeres embarazadas y lactantes.
Las intervenciones más exitosas en cuanto a las transferencias de efectivo y alimento se
encuentran en Brasil, México y algunos países de Asia. Muchos donantes prefieren las
transferencias en efectivo a aquellas en alimentos puesto que con las primeras se ahorran los
costos de distribuir los alimentos y no se crean distorsiones en los mercados internos de
alimentos. No obstante, a menos que el programa sea indizado en relación con la inflación de
los precios de los alimentos, la cantidad de efectivo entregada a cada hogar alcanzará para
comprar cada vez menos alimentos si los precios mantienen su tendencia al alza. Por lo tanto,
los programas de transferencia de efectivo se vuelven menos eficaces cuando los precios
suben rápidamente, como fue posible apreciar en muchos países en desarrollo en 2008, y
pueden dar lugar a una mala gestión.
Las transferencias en efectivo no deberían considerarse como una alternativa a otras formas
de intervención gubernamental. Si la oferta de alimentos se restringe, el mayor poder
adquisitivo derivado de las transferencias de efectivo deberá acompañarse de una distribución
adecuada de las existencias públicas o de las importaciones comerciales con el fin de
suplementar la disponibilidad interna, todo ello con el propósito de contener la presión sobre
los precios derivada de la mayor demanda. Si la oferta no crece, la inyección de un mayor
poder adquisitivo al sistema no hará otra cosa que aumentar la inflación de precios de los
alimentos. En consecuencia, para ser considerada óptima, una intervención debe combinar
medidas de estabilización como por ejemplo la distribución de existencias públicas o la
facilitación de mayores importaciones con el fin de aumentar la disponibilidad de alimentos
con transferencias de efectivo y la incorporación de raciones para aumentar el acceso de los
pobres a los alimentos (Dorosh, 2009).
c) Intervenciones destinadas a aumentar la oferta interna de alimentos en
el corto plazo
Con anterioridad a la crisis de alimentos, la mayoría de los países en desarrollo se apartó de
las políticas basadas en la autosuficiencia alimentaria nacional en favor de políticas de
82
seguridad alimentaria que promovieran una combinación de producción nacional y comercio,
en especial un tipo de comercio regional que tomara en cuenta la complementariedad de los
recursos al interior de las subregiones. Las recientes crisis de los precios mundiales de los
alimentos se han caracterizado por prohibiciones y restricciones al comercio y han aumentado
el riesgo de aplicar un enfoque comercial a la seguridad alimentaria. Varios países en
desarrollo han reorientado sus estrategias de seguridad alimentaria hacia un mayor
autoabastecimiento nacional de alimentos básicos (Staatz et al., 2008).
Un ejemplo notable de las iniciativas de política puestas en marcha durante la crisis de 2007-
2008 es la “Gran Ofensiva Agrícola para la Alimentación y la Abundancia” (GOANA, por sus
siglas en francés), destinada a llevar al país desde un 20 % de autoabastecimiento de arroz en
2007-2008 a un 100 % de autoabastecimiento en 2015. Filipinas siguió los pasos de Senegal
al declarar el autoabastecimiento de arroz como un objetivo de política de mediano plazo.
Staatz et al. (2009) argumentan que estas estrategias de autoabastecimiento tienen el mérito de
concentrarse en el sector agrícola y poder llevar a mayores niveles de inversión productiva en
agricultura. No obstante, destacan el elevado riesgo de una mala asignación de recursos de
dichas políticas puesto que no consideran las ganancias obtenidas del comercio regional e
internacional que generan las ventajas comparativas.
Los países han recurrido a un gran número de intervenciones para aumentar la producción de
alimentos en el corto y mediano plazo, con el fin de reducir su dependencia de las
importaciones de los mercados mundiales tornadas costosas e inciertas por las recientes crisis
mundiales de los precios de los alimentos. Según Mousseau (2009), los principales
instrumentos utilizados para aumentar la oferta agrícola durante la crisis fueron los siguientes:
Subvenciones y distribución de insumos agrícolas (fertilizantes, semillas, etc.);
Reducciones tributarias, bonos y subvenciones al combustible para bombas de
riego;
Precios mínimos garantizados en las explotaciones, además de adquisiciones
gubernamentales;
Ampliación de los servicios de extensión;
Apoyo al crédito, seguros y cancelación de deudas de agricultores;
Apoyo a la infraestructura de riego y de almacenamiento;
83
Apoyo a la gestión de la cadena de valor e información del mercado.
El instrumento más comúnmente utilizado en los países en desarrollo es la entrega de insumos
subvencionados, principalmente semillas y fertilizantes. Por ejemplo, Mousseau (2009) señala
que la FAO entregó insumos agrícolas a 370 000 pequeños agricultores en aproximadamente
80 países, en tanto que el Banco Mundial recurrió a su Programa de respuesta a la crisis
mundial de alimentos (GFRP, por sus siglas en inglés) para ayudar a 20 países a proveer de
insumos agrícolas a sus agricultores.
Las otras medidas aplicadas consisten en el apoyo entregado a la inversión en riego y los
servicios de extensión, así como la condonación por parte del gobierno indio de las deudas de
los pequeños agricultores, las cuales ascendían a USD 15 000 millones en 2008. Los apoyos
a los precios de los agricultores fueron más frecuentes en Asia que en otras partes del mundo,
así como las subvenciones al riego para los pequeños productores pobres y marginales. En
África occidental, el conjunto de medidas de política se enfocó mayoritariamente en
subvenciones a los fertilizantes y las semillas de arroz y maíz, servicios de extensión, mejor
acceso al crédito y subvenciones a los equipos agrícolas y de procesamiento en algunos
países.
Resulta difícil evaluar la eficacia de las intervenciones individuales por cuanto los países han
aplicado paquetes de medidas en lugar de medidas individuales. Con todo, las respuestas de
suministros han sido positivas en muchos países (Diallo et al., 2009), y la mayoría mantiene
algunas de estas medidas en aplicación. Si bien la eficacia de estas medidas está más allá de
cualquier duda, el problema radica en su sostenibilidad fiscal dado el fuerte énfasis en las
subvenciones. Otra duda es si acaso las subvenciones llevan a los agricultores a adoptar
nuevas tecnologías que reduzcan los costos económicos (no solo financieros) unitarios de
producción o si simplemente aumentan la producción con mayores costos marginales
siguiendo la tendencia de las actuales curvas de la oferta sin necesidad de cambiar de
tecnologías. Aun si las subvenciones llevaran a los agricultores a adoptar tecnologías que
redujeran los costos al disminuir el riesgo de probar estas tecnologías, ¿podrían los gobiernos
eliminar las subvenciones con el tiempo? Encontrar respuestas a estas interrogantes resulta
crucial para diseñar estrategias de subvención a los insumos que resulten fiscalmente
sostenibles.
84
2. Opciones nacionales de política para hacer frente a la volatilidad
La volatilidad de precios genera problemas de seguridad alimentaria ya que afecta el ingreso y
el poder de compra de los hogares. Desde esta perspectiva, se pueden visualizar dos grandes
soluciones que podrían poner fin al problema de la volatilidad. La primera apunta a la
estabilización de los precios, en tanto que la segunda intenta reducir los efectos de la
volatilidad en los ingresos y el poder de compra (Galtier 2010). Ambos instrumentos pueden
a su vez dividirse en dos grupos: instrumentos inspirados en el mercado e intervenciones
estatales en los mercados. Al combinar las categorías y los tipos de instrumentos se obtienen
seis clases de instrumentos (como se indica a continuación). La tipología propuesta es una
forma conveniente de organizar el sinnúmero de instrumentos de política que se utilizan en
los países en desarrollo y que varios analistas han considerado apropiado defender en vista de
las recientes fluctuaciones internacionales del precio de los alimentos.
85
Instrumentos de política y tipos de intervenciones utilizados para alcanzar la seguridad alimentaria en un contexto de volatilidad de precios Policy instruments
Reducing the eventuality and size of price volatility
Coping with price volatility
Market-support instruments
1. Make markets work better in time and space
Information systems Transport and communication infrastructure Increase competition in both domestic and import trade Private sector storage development through improved access to financing Grade and standards
2. Financial products Crop/livestock insurance (index based)
Credit and savings associations.
Emergency loan programs
‐ Access of importers to trade credit ‐ Credit for producers and consumers
State interventions
3. Balance supply and demand Trade interventions
‐ Public stocks procurement and release
‐ Price bands
Enhance productivity in smallholder farming
‐ Input subsidies
‐ Water control
‐ Soil and water management to stabilize yields
‐ Production for home consumption
‐ Research/extension
‐ Access to improved seeds
4. Social safety nets for vulnerable
Cash and food
transfers School feeding programs Productive safety nets (Prevent asset sales by smallholders)
86
‐ Local purchase for social program
‐ Producer price stabilization
Fuente: Basado en Galtier 2010
La primera categoría de instrumentos apunta a hacer que los mercados funcionen mejor en
el tiempo y el espacio. La idea principal es que si los productores, comerciantes, fabricantes y
consumidores que compran o venden alimentos reaccionan de manera oportuna y apropiada,
bastará una pequeña fluctuación para poner fin al desequilibrio. Los instrumentos de esta
categoría deben facilitar las opciones (de tiempo, lugar, producto y tecnología) que las
personas escogen. El instrumento propone fundamentalmente infraestructuras de mercado de
carácter material e institucional (sistema de información, capacidad de almacenamiento,
clasificación, etc.).
La segunda categoría de instrumentos tiene como propósito entregar a los productores,
comerciantes y fabricantes la posibilidad de adaptarse al riesgo de precios. Los instrumentos
son productos financieros tales como el intercambio de contratos en el mercado futuro y
seguros para los cultivos y el ganado con crédito entregado ex post, a fin de reforzar la
posibilidad de reaccionar luego de una crisis.
La tercera categoría dice relación con las intervenciones directas destinadas a equilibrar la
oferta y la demanda en el mercado interno. Las intervenciones pueden darse en el corto
plazo mediante el comercio exterior (actuando directamente sobre los precios de las
importaciones y/o exportaciones) o las reservas públicas de alimentos. La intervención
87
también puede intentar equilibrar la oferta y la demanda en el largo plazo al elevar la
productividad agrícola (subvenciones a los insumos, control del agua y gestión del suelo y del
agua para estabilizar los rendimientos, etc.).
Las existencias públicas pueden administrarse como reservas reguladoras o como reservas
alimentarias de urgencia. Por lo general, las reservas reguladoras se utilizan para estabilizar
los precios dentro de una cierta banda de precios y beneficiar a los consumidores y
agricultores pobres y no pobres mediante adquisiciones y precios de venta mínimos. La
principal limitación para su utilización es el alto costo fiscal, el cual excede la capacidad
presupuestaria de muchos países. Tal fue la experiencia de los países del África subsahariana
en los años setenta, cuando los directorios de marketing que administraban estas existencias
se declararon en quiebra. Las reservas reguladoras fueron, por tanto, reducidas y
transformadas en reservas alimentarias de urgencia o en existencias de seguridad alimentaria
dirigidas principalmente a mitigar crisis alimentarias localizadas en algunos países. Otra
limitación relacionada consiste en la dificultad que surge cuando las fronteras no son
herméticas y los países vecinos no se ciñen a políticas de precio similares. Un país que
intenta aplicar una política de reservas reguladoras se ve obligado a estabilizar no solo sus
precios internos, sino también los precios de todos sus socios comerciales vecinos, situación
que torna este tipo de operaciones aún menos sostenibles desde el punto de vista financiero.
Las existencias de seguridad alimentaria están normalmente dirigidas a crisis de alimentos
localizadas en un país, por lo que su gestión dependerá de la presencia de algún sistema de
alerta. La crisis de alimentos vivida en el Sahel en 2004-2005 demuestra que estas existencias
no responden bien a las crisis de alimentos de gran escala que afectan a varios países. Más
bien, se ajustan a las variaciones estacionales locales y a los déficits de producción
localizados, especialmente cuando estos se relacionan con las existencias a escala
comunitaria. Dada la incapacidad de las existencias de seguridad alimentaria de enfrentar la
volatilidad de precios en el contexto nacional, los países en desarrollo deberían considerar la
posibilidad de transformar las actuales existencias de seguridad alimentaria en existencias
reguladoras vinculadas a las reservas comunitarias con el fin de reducir las fluctuaciones
estacionales de precios y otros tipos de volatilidad que afectan a los mercados internos. Para
ello se requiere de reglas extremadamente claras y transparentes sobre los precios de compra
y distribución; si la forma de administrar estas existencias es deficiente, pueden llegar a
sobrepasar la capacidad privada de almacenamiento, la cual necesita ser promocionada para
88
reducir el costo fiscal de limitar la volatilidad de precios.
El comercio regional tiene el potencial de enfrentar de manera eficaz la volatilidad nacional
de precios de los alimentos, puesto que amplía la escala comercial al hacer la oferta más
elástica, de manera que un cambio en la producción nacional causado por el clima no conlleve
fluctuaciones extremas de precio en el mercado nacional. Sin embargo, la fiabilidad de los
mercados regionales como instrumento de seguridad alimentaria se vio fuertemente afectada
durante la crisis alimentaria cuando los países prohibieron y restringieron las exportaciones a
los mercados regionales de Asia y África. Será necesario restaurar la confianza en los
mercados regionales, lo cual hará necesario que las organizaciones nacionales aborden este
punto. Por ejemplo, el método del Programa general para el desarrollo de la agricultura en
África (CAADP por sus siglas en inglés) pretende lograr políticas nacionales de seguridad
alimentaria más armonizadas y desarrollar programas regionales que se encarguen de las
barreras al comercio regional y los efectos derivados importantes (p. ej. instalaciones de
almacenamiento certificadas regionalmente como forma de mantener la fluidez del mercado
en épocas de precios altos).
Entre los instrumentos utilizados para impulsar la escasa oferta y aumentar la productividad
de los pequeños agricultores se cuentan la provisión de insumos subvencionados,
especialmente fertilizantes y semillas, servicios de extensión y apoyo a los precios mediante
adquisiciones como forma de reconstituir las existencias públicas. Estos instrumentos se
aplicaron con fuerza a través del uso intensivo de subsidios, lo cual plantea el problema de la
sostenibilidad de estas medidas. De hecho, una estrategia de seguridad alimentaria óptima
debe combinar la producción nacional con las existencias reguladoras y el comercio. Por
ejemplo, Mauritania, Senegal y Sierra Leona en África occidental cuentan con estrategias de
seguridad alimentaria inspiradas en una combinación de grandes importaciones de arroz
provenientes de Asia e importaciones de granos secundarios (mijo, maíz y sorgo) de países
vecinos (Staatz et al., 2008).
Por último, la cuarta categoría abarca una amplia variedad de redes de seguridad constituidas
durante los últimos decenios: transferencias de efectivo y alimentos, programas alimentarios
en la escuelas, redes de seguridad productivas tales como alimentos por trabajo o alimentos
para la capacitación. Las recientes crisis mundiales de precios de los alimentos en la
seguridad alimentaria han golpeado fuertemente a los países incapaces de proporcionar ayuda
89
alimentaria a las personas carentes de poder adquisitivo. La estrategia bidimensional aplicada
en la mayoría de los países consistió en intentar limitar las alzas de los precios internos de los
alimentos y garantizar que las personas marginadas del mercado por los altos precios tuvieran
acceso a alimentos gracias a modelos mejorados de redes de seguridad. Si bien existe una
gran diversidad de tipos de redes de seguridad, todos tienen por objetivo ayudar a aquellos
que no pueden comprar durante las crisis alimentarias a acceder a los alimentos ya sea
mejorando su poder adquisitivo (transferencias de efectivo) o distribuyendo los alimentos en
forma directa.
Las redes de seguridad productivas requieren que sus beneficiarios trabajen en construir la
infraestructura que aumente la resiliencia de los sistemas locales de producción de alimentos
(p. ej. infraestructura de riego, conservación de agua y suelos, agroforestería, etc.) o bien
asistan a sesiones de capacitación que les permitan aumentar su capital humano y con ello
mejorar su productividad. Los programas de alimentación escolar y apoyo a la nutrición
también constituyen poderosas herramientas de desarrollo de capital humano. Además, si se
obtienen localmente, ofrecen oportunidades a los pequeños productores.
En el marco de las políticas de liberalización, los instrumentos que ayudan a adaptarse a la
volatilidad de precios (productos financieros y crédito) y las redes de seguridad han sido
promovidos como la estrategia óptima a seguir. Permitir que los precios fluctúen y tratar las
consecuencias era percibido como la forma más eficaz y eficiente de solucionar el problema
de la volatilidad de precios. Ambos tipos de instrumentos parecían absolutamente
complementarios, estando el primero orientado de preferencia hacia los productores y los
comerciantes, y el segundo hacia los consumidores. No obstante, los productos financieros
que permiten a los países en desarrollo adaptarse a la volatilidad de precios de los alimentos
no rindieron los grandes frutos esperados. De hecho, las redes de seguridad resultaron
incapaces de prevenir la descapitalización y el debilitamiento de los hogares más pobres. La
crisis de 2005 en Níger ha sido particularmente ilustrativa de esta debilidad.
Por lo tanto, los instrumentos de política propuestos en el menú del cuadro 2 deberían
combinarse para tener el mayor efecto posible y adaptarse plenamente a la estrategia de
seguridad alimentaria de cada país. Lograr por fin la seguridad alimentaria requerirá que los
países en desarrollo elaboren estrategias de seguridad alimentaria similares a las estrategias de
reducción de la pobreza. La finalidad de tales estrategias es garantizar un abastecimiento
90
interno suficiente y al mismo tiempo proteger los precios internos de variaciones extremas
para así reducir los riesgos tanto para los comerciantes como para los pequeños productores e
incentivar sus inversiones en la producción de alimentos. Estas estrategias deben estar
respaldadas por políticas coordinadas y por acciones del gobierno en los niveles subregional,
regional e internacional. Tal es el caso de los métodos utilizados por el Programa general para
el desarrollo de la agricultura en África (CAADP por sus siglas en inglés), los cuales
pretenden lograr políticas nacionales de seguridad alimentaria más armonizadas y desarrollar
programas regionales que se encarguen de los efectos derivados importantes (p. ej.
instalaciones de almacenamiento certificadas regionalmente como forma de mantener la
fluidez del mercado en épocas de precios altos).
3. Considerar las variables específicas de cada país al administrar la
volatilidad de precios de los alimentos
Los registros de las políticas relacionadas con la volatilidad de precios son mixtos. Una de las
razones de esta mezcla de resultados puede estar en el hecho que estas políticas han fracasado
en su intento por considerar la dinámica y la heterogeneidad de los contextos nacionales. Los
fundamentos de las políticas son dinámicos, por lo que los instrumentos de política deben
adaptarse a los cambios registrados en ellos. Por ejemplo, las políticas de precios de productos
agrícolas adoptadas por los países asiáticos con el fin de promover la revolución verde fueron
formuladas en una época en que no existía una infraestructura adecuada, información de
precios o instituciones de gestión de riesgo en estos países. Gran parte de estos contextos ha
cambiado y en aquellos países que no se adaptaron al cambio las políticas se volvieron
costosas e incluso, en ocasiones, contraproducentes (Rashid et al. 2008; Cummings et al
2009). Asimismo, los contextos nacionales son diversos, con grandes variaciones entre los
países en desarrollo.
La problemática de contar con una política óptima dirigida a hacer frente a la volatilidad de
precios de los alimentos radica en dar con la combinación exacta de los instrumentos
anteriormente presentados. Para ser eficaz y eficiente, dicha combinación debe adaptarse a los
contextos específicos de cada país. Tres características nacionales parecen ser las más
importantes:
91
a) El carácter de la volatilidad de los precios internos
La volatilidad de los precios internos puede originarse al interior del país, como es el caso de
la variabilidad de la producción interna debido al clima y del mal funcionamiento de los
mercados internos, o provenir del exterior mediante el comercio y la integración a los
mercados internacionales, o ambos. Galtier (2009), siguiendo a Byerlee (2005), sostiene que
los instrumentos óptimos de política utilizados para contener la volatilidad de precios
probablemente variarán dependiendo de la fuente de la variabilidad.
La verdad es que la importancia relativa de la volatilidad importada o endógena depende en su
mayor parte del grado de integración del país con los mercados internacionales (apertura y
posibilidad de comercialización de los principales productos básicos) y de sus condiciones
macroeconómicas.
b) La vulnerabilidad del país y de los hogares
La vulnerabilidad surgida de las crisis internacionales de precios se ve aumentada si el país
gasta grandes sumas en alimentos importados. En este caso, los altos costos de importación
pueden ocasionar problemas en la balanza de pagos, los cuales pueden a su vez derivar en
otros problemas macroeconómicos e inestabilidad.
Por otro lado, los hogares que exhiben una cesta de la compra concentrada —es decir,
dependen de uno o quizá dos productos básicos— son más vulnerables a las crisis de
alimentos internas que los hogares cuya cesta de la compra es más diversificada. La idea de
fondo es simple. Cuando el consumo se concentra en un solo producto básico —como es el
caso del arroz en Bangladesh y el maíz en los países de África meridional— este ocupa un
porcentaje importante del gasto de los hogares. De ahí que un alza de precios pueda amenazar
la seguridad alimentaria de los más pobres. Por el contrario, si la cesta de la compra es más
diversificada, las fluctuaciones en la oferta y en los precios en un mercado de productos
básicos pueden ser parcialmente absorbidas por otros mercados. Lo anterior es
particularmente cierto cuando los hogares están acostumbrados a consumir productos básicos
no comercializables tales como la yuca, el tef o el plátano. No obstante, Campon et al. (2010)
92
señalan que, en muchos países, el nivel nacional no es relevante para estimar el grado de
diversificación de la cesta de la compra. Lo que se considera diversificación de la cesta de la
compra puede en realidad corresponder a modelos regionales de consumo.
c) La capacidad institucional
La capacidad de aplicar instrumentos que hagan frente a la volatilidad de precios presenta grandes variaciones en los distintos países. Considérese por ejemplo la creación de programas de redes de seguridad bien dirigidos. Se trata de intervenciones de política justificadas, independientemente del nivel de desarrollo, que son defendidas por todos como un instrumento que permite resistir las crisis de precios de los alimentos. Entre los inevitables desafíos que rodean la puesta en práctica de estas políticas se cuentan la capacidad nacional de evaluar la vulnerabilidad, la identificación de beneficiarios y la entrega eficaz de transferencias (alimentos o efectivo). Lo anterior se puede ilustrar con dos ejemplos nacionales. Primero, en India, como en otros países de Asia, los programas de redes de seguridad surgieron de las políticas de precios agrícolas que involucraban adquisiciones, almacenamiento y distribución. Los programas de redes de seguridad tales como el sistema de distribución pública y el modelo de garantía de empleo sirvieron como puntos de salida de las existencias adquiridas por el gobierno mediante su programa de apoyo a los precios. La aplicación de estos programas hizo necesaria la creación de una enorme capacidad institucional y humana que incluyó un organismo de logística de los alimentos con una infraestructura que cubriera todo el país, un ministerio especialmente dedicado y casi medio millón de tiendas del estado. Aun así, la eficiencia de los programas de redes de seguridad del país ha sido cuestionada por las fugas y los altos costos de transferir beneficios a los consumidores pobres. El costo de transferir USD 1 de beneficios a los beneficiarios del sistema de distribución pública de la India se sitúa en aproximadamente USD 7. Supuestamente, las fugas al mercado de los alimentos dirigidos a los beneficiarios de las redes de seguridad fluctúan entre el 20 y el 30 % del total.
El otro ejemplo es Etiopía, cuyo gobierno puso en marcha uno de los programas más
ambiciosos de su tipo en África, llamado Programa productivo de redes de seguridad (PSNP
por sus siglas en inglés), en 2005. Fue una apuesta arriesgada de parte del gobierno, por
cuando involucró transferencias tanto de efectivo como de alimentos a los beneficiarios. Los
beneficiarios de áreas remotas recibieron transferencias de alimentos (3 kg de trigo), en tanto
que los beneficiarios en las áreas más avanzadas recibieron el equivalente en dinero (ETB 6).
Al iniciarse el programa, los beneficios para los receptores de efectivo y alimentos eran
equivalentes. Sin embargo, el país se vio afectado por una altísima inflación en los años
siguientes, con una inflación de alimentos del 100 % en 2008. En consecuencia, los receptores
de efectivos (que recibían ETB 6) sólo podían adquirir la mitad del trigo que en 2005, lo que
socavó fuertemente los beneficios de aquellos hogares que recibían transferencias de efectivo.
Lo anterior aparece ilustrado en la figura 20, donde la línea horizontal representa el valor de
los alimentos (3 kg de trigo) y el área en rojo indica el valor del efectivo en términos de
93
cuánto podía comprar un hogar con ETB 6. Si el precio del trigo es de ETB 2,0 por
kilogramo, los beneficios deberían haber sido equivalentes (ETB 6 para adquirir 3 kg de trigo)
para ambos tipos de beneficiarios, lo que hizo necesario introducir un ajuste inmediato a los
beneficios de ambos tipos de beneficiarios. No obstante, el gobierno dejó pasar dos años antes
de ajustar las transferencias de efectivo debido al temor de que dicho ajuste pudiera alimentar
la inflación y que sería muy difícil revertirlo en el futuro.
Los programas de redes de seguridad en estos dos países evolucionaron a los largo de los
decenios, por lo que puede llegar a pensarse que estos países cuentan con la mejor capacidad
institucional para la creación de programas de redes de seguridad de sus respectivos
continentes. De hecho, en algunos países la capacidad institucional para poner en marcha
programas de redes de seguridad es débil o simplemente nula. Un reciente estudio elaborado
por el Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias acerca del
desempeño operativo de las reservas estratégicas de cereales en África indica que un
determinante crítico de su eficiencia operativa es el hecho que dichas reservas se encuentren
bien integradas a las redes de seguridad y a los programas de urgencia. Si este vínculo no
existe, el costo de mantener las existencias (tanto los costos financieros directos como los
efectos indirectos negativos en los mercados) se tornan exorbitantes. El informe también
concluye que los vínculos entre las reservas estratégicas de cereales y un programa esencial
de red de seguridad —alimentación escolar o alimentos por educación— son prácticamente
inexistentes en algunos países. Considérense, por ejemplo, las siguientes conclusiones
94
específicas de cuatro países: Etiopía, Kenya, Malawi y Malí. En Malawi, la ampliación del
programa de alimentación escolar ha sido objeto de encendidos debates, en tanto que en Malí
y Etiopía los programas de alimentación escolar equivalen a 4 000 y 6 500 toneladas
respectivamente. Dado el tamaño de la matrícula escolar total, estas cifras resultan
insignificantes. De acuerdo con las estimaciones de dicho estudio, para alimentar a los niños
que asisten hambrientos a la escuela se necesita una cantidad adicional de 450 000 toneladas en
Etiopía, 108 000 toneladas en Kenya, 152 000 toneladas en Malawi y aproximadamente 90 000
en Malí. Estas cifras reflejan una importante demanda latente para los programas de
alimentación escolar que solo pueden mejorar el capital humano futuro de estos países.
El debate subraya el hecho que a menos que se preste atención a la heterogeneidad de la
capacidad institucional de los países, los instrumentos de política normalmente
recomendados pueden no rendir los frutos deseados. Si bien el ejemplo se refiere
únicamente a los programas de redes de seguridad, el mismo argumento resulta válido para
los seguros por eventualidades climáticas, las existencias regionales e incluso las reservas
estratégicas de cereales o las medidas de control del comercio.
Las tres características nacionales —carácter de la volatilidad de precios nacionales,
vulnerabilidad y capacidad institucional— presentadas anteriormente pueden aplicarse para
desarrollar una tipología general. Compton, Wiggins y Keats (2010) destacan la importancia
para las organizaciones internacionales y los gobiernos nacionales de contar con predicciones
precisas respecto de los países y los grupos poblacionales más afectados por una crisis de
precios de los alimentos. Una tipología de este tipo puede servir para aumentar la rapidez y la
precisión de la acción. El Banco Mundial (2005) lo intentó, mas no logró identificar y
clasificar los países en términos de su exposición a las crisis mundiales de precios y la
vulnerabilidad asociada. Hay otras razones que aconsejan un mayor desarrollo del ejercicio
tipológico realizado por el Banco Mundial. En la actualidad, el PMA realiza trabajos de
evaluación de la vulnerabilidad en muchos países. Las conclusiones de estos estudios servirán
para nutrir los ejercicios tipológicos. Las conclusiones más importantes para incorporar a la
tipología serán las lecciones aprendidas de las crisis mundiales de alimentos de 2007-2008.
Los estudios de casos nacionales acerca de cómo los gobiernos han respondido a la crisis de
alimentos de 2007-2008 están cada vez más difundidos. Ello proporcionará valiosa
información acerca de cómo han respondido los países y de si las capacidades institucionales
fueron lo suficientemente apropiadas como para aplicar estas políticas.
95
Adicionalmente y de forma muy complementaria, las políticas dirigidas a enfrentar la
volatilidad de precios deberían incluirse en las estrategias generales de seguridad alimentaria.
Después de todo, la volatilidad de precios constituye un desafío por cuanto afecta la seguridad
alimentaria y, por lo mismo, debería considerarse parte de la estrategia de seguridad
alimentaria. Curiosamente, ni las estrategias de crecimiento ni las estrategias de mitigación de
la pobreza de los países en desarrollo parecen incluir una estrategia de este tipo. Los
documentos del programa de apoyo a la estrategia de lucha contra la pobreza (PRSP por sus
siglas en inglés) de la mayoría de los países prestan poca atención al tema. Tanto es así que en
los abultados documentos de algunos países el término “seguridad alimentaria” no aparece
mencionado más que unas cuantas veces. El cuadro 10 presenta los resultados de tan simple
ejercicio. En él se cuentan los términos relacionados con la seguridad alimentaria incluidos en
los documentos de la PRSP en 14 países. No se trata aquí de un ejercicio científico, pero al
menos da una idea de la escasa atención que se presta a las estrategias de seguridad
alimentaria. Cabe destacar que términos clave tales como ‘redes de seguridad social’ y
‘nutrición infantil’ ni siquiera aparecen en la mitad de los países de la muestra. Nuevamente,
se trata de medidas brutas pero sirven para ilustrar el hecho que los documentos de la PRSP
pasan por alto aspectos esenciales de la seguridad alimentaria, es decir, el acceso y la
utilización de los alimentos.
Una forma de abordar esta problemática es mediante el desarrollo de un programa de
estrategias de seguridad alimentaria (FSSP por sus siglas en inglés) a escala nacional que no
solo permita cubrir la brecha sino también ofrecer información detallada hasta hoy no
disponible acerca de la heterogeneidad en que la presente nota ha hecho hincapié.
96
Table 10: Common policy interventions adopted by countries to address the 2007608 food crisis
Africa Asia LAC Overall
____________________________________________
Countries surveyed 33 26 22 81
1. Interventions to prevent price increases
Trade policies: Reduction of tariffs/custom fees On imports 18 13 12 43 Restricted or banned exports 8 13 4 25 Domestic market measures: Suspension/reduction of VAT/Taxes 14 5 4 23 Release public stocks at subsidized prices 13 15 7 35 Administered prices 10 6 5 21 2. Interventions to support the poor’ access to food Safety net programs
Cash transfer 6 8 9 23 Food assistance 5 9 5 19 Increase disposable income 4 8 4 16 3. Interventions to boost domestic food supply in the short run Production support(input subsidies) 12 11 12 35 Production safety nets 6 4 5 15 Fertilizer/seed programs 4 2 3 9 Market interventions 4 9 2 15 ___________________________________________________________________________ Source: Demeke, Pangrazio and Maetz, (FAO) 2009
97
Referencias
Abbott, P. (2011). Stabilisation policies in developping countries after the 2007‐08 Crisis. Paris, OECD: 54.
Abbott, P., C. Hurt, et al. (2008). What's driving food prices? Oak Brook, Il., Farm Foundation: 80. ACF (2009). Feeding Hunger and Insecurity: The Global Food Price Crisis. New York, ACF: 16. Anderson, K. (2009). Asia'role in stabilizaing food and agricultural prices. Adelaide, The University of
Adelaide: 39. Anderson, K., J. Croser, et al. (2009). Agricultural distorsion patterns since the 1950's: what neetds
explaining. Washington, World Bank: 55. Beintema, N. and H. Elliott (2009). Setting meaningful investment targets in agricultural research and
development: Challenges, opportunities and fiscal realities. Roma, FAO: 29. Blein, R. and R. Longo (2009). Food price volatility ‐ how to help smallholder farmers manage risj and
uncertainy. Discussion paper prepared for the Round Table organized during the Thirty‐second session of IFAD's Governing Council.
Brown, L. R. (2011). World on the edge. New York, W.W.Norton&Company. Brown, M. E., B. Hintermann, et al. (2009). "Markets, Climate Change and Food Security in West
Africa." Environmental Science and Technology 43(21). Byerlee, D., T. S. Jayne, et al. (2005). Managing Food Price Risks and Instability in an Environment of
Market Liberalization. A. a. R. D. Department. Washington, World Bank: 80. Calvo, G. (2008). Exploding commodity prices, lax monetary policy, and sovereign weath funds, Vox :
reserearch‐based policy analysis and commentary from leading economist. Cassman, K. G., A. Dobermann, et al. (2003). "Meeting Cereal Demand While Protecting Natural
Resources and Improving Environmental Quality." Annual Review of Environment and Resources 28: 315‐58.
Compton, J., S. Wiggins, et al. (2010). Impact of the global food crisis on the poor: what is the evidence? London, ODI: 99.
Cordell, D., J.‐O. Drangert, et al. (2009). "The story of phosphorus: Global food security and food for thought." Global Environmental Change 19: 292‐305.
Cummings, R., S. Rashid, et al. (2006). "Grain price stabilization experiences in Asia; What have we learned?" Food Policy 31: 303‐312.
Daviron, B., M. Auber, et al. (2008). Les mécanismes de transmission de la hausse des prix internationaux. Paris, Fondation Farm.
Dawe, D. (2008). Have recent increases in international cereal prices been transmitted to domestic economies? The experience in seven large Asia Countries. ESA Working Paper. Rome: 12.
Dawe, D. and T. Slayton (2010). The world rice market crisis of 2007‐2008. The rice crisis: markets, policies and food security. D. Dawe. London, Earthsan and FAO: 15‐29.
De La Torre Ugarte, D. and S. Murphy (2008). The Global Food Crisis: Creating an Opportunity for Fairer and More Sustainable Food and Agriculture System Worlwide. Bonn, Miseror, the Heinrich Böll Foundation with the Wuppertal Institute.
de Schutter, O. (2010). Agroecology and the right to food. Genève, United Nations Human Rights Council: 21.
de Schutter, O. (2010). Food commodities Speculation and Food Price Crises. Geneva, United Nation
98
Special Rapporteur on the Right to Food: 14. Demeke, M., G. Pangrazio, et al. (2009). Country responses to the food security crisis: Nature and
preliminary implications of the policies pursued. Roma, FAO: 29. Dery, P. and B. Anderson (2007). "Peak phosphorus." Energy Bulletin 13. Devereux, S. (2009). Seasonality and Social Protection in Africa, Future Agricultures & Centre for
Social Protection: 28. Dialo, B., N. N. Dembele, et al. (2010). Transmission des hausses des prix internationaux des produits
alimentaires en Afrique de l'Ouest: Leçons de la crise de 2007‐08 pour l'expansion de la production.
Domanski, D. and A. Heath (2007). "Financial investors and commodity markets." Bank of International Settlements Quaterly Review: 53‐67.
Easterling, W. E., P. K. Aggarwal, et al. (2007). Food, fibre and forest products. Climate Change 2007: Impact, Adpatation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assesment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. M. L. Parry, O. F. Canziani, J. P. Palutikof, P. J. van der Linden and C. E. Hanson. Cambridge, Cambridge University Press: 273‐313.
Evans, A. (2009). The Feeding of the Nine Billion: Global Food Security for the 21st Century. London, Chatham House: 59.
Evans, A. (2010). Gloabilization and Scarcity: Multilateralism for a world with limits. New York, Center on International Cooperation, New York University: 62.
Fan, S. and N. Rao (2003). Public spending in developping countries: trends, determination and impact. Washington, IFPRI: 42.
Fan, S. and A. Saurkar (2006). Public spending in developing countries: trends, determination and impact. mimeo.
FAO (2008). The State of Food and Agriculture 2008. Biofuels: prospects, risks and opportunities. Roma, FAO.
FAO (2009). The State of Agricultural Commodity Markets: High food prices and the food crises ‐ experiences and lessons learned. Roma, FAO.
FAO (2010). The State of Food and Agriculture 2009: Livestock in the balance. Roma, FAO. FAO (2010). State of Food Insecurity in 2010. Rome, FAO. FAO (2011). Global Food Monitor. Roma, FAO, The Global Information and Early Warming System on
Food and Agriculture (GIEWS). Frenk, D. (2011). Excessive Speculation. Excessive Speculation in Agricultural Commodites: Selected
Writings from 2008‐2011. B. Lilliston and A. Ranallo. Minneapolis, IATP. Galtier, F. (2009). How to manago food price instability in developing countries? Montpellier,
Cirad/MOISA. Gardner, B. L. (1979). Optimal stockpiling of grain. Lexington, Mass, Lexington Books. Ghosh, J. (2010). "The Unnatural Coupling: Food and Global Finance." Journal of Agrarian Change
10(1): 72‐86. Gilbert, C. (2010). An assesment of international commodity agreements for commodity price
stabilization. Paris, OECD: 36. Gilbert, C. (2010). Speculative Influences on Commodity Futures Prices 2006‐2008. Geneva, UNCTAD:
33. Gilbert, C. and C. W. Morgan (2010). "Food price volatilty." Philosophical Transactions of the Royal
Society(365): 3023‐3034. Global Perspective Unit (FAO) and Natural Resources Department (FAO) (2011). Rising vulnerability in
the global food system: environmental pressures and climate change. Safeguarding food security in volatile global markets. A. Prakash. Roma, FAO: 66‐86.
Gouel, C. (2010). "Agricultural price instability: a survey of competing explanations and remedies." Journal of Economic Survey: 1‐34.
Hazel, P., G. Shields, et al. (2005). The nature and extent of domestic sources of food price instability and risk. Washington, World Bank: 25.
99
Headey, D. (2011). "Rethinking the global food crisis: The role of trade shocks." Food Policy 36: 136‐146.
Headey, D. and S. Fan (2010). Global food crisis: How did it happen? How has it hurt? And how can we prevent the next one ? Washington, IFPRI: 122.
Heinberg, R. and M. Bomford (2099). The food and farming transition: toward a post carbon food system. Sebastopol, CA, Post Carbon Institute: 41.
Hertel, t. and J. Beckman (2010). Commodity Price Volatility in the Biofuel Era: An examination of the Linkage between Energy and Agricultural Markets. Agricultural&Applied Economics Association's 2010 Joint Annual Meeting, Denver.
Huchet‐Bourdon, M. (2010). Developments in commodity price volatility. Paris, OECD: 51. IMF (2011). World Economic Outlook. Washington, IMF. International Energy Agency (2010). World Energy Oultook 2010. Paris, IEA: 731. Jones, T. (2010). The great hunger lotery. How banking speculation causes food crises. London, World
Development Movement. Kearney, J. (2010). "Food consumption trends and drivers." Phil. Trans. R. Soc. B 365: 2793‐2807. Koning, N., M. Van Ittersum, et al. (2008). "Long‐term global availability of food: continued
abundance or new scarcity?" NJAS Wageningen Journal of Life Sciences 55(3): 229‐292. Langeveld, J. W. A., J. Dixon, et al. (2010). "Development Perspective of the Biobased Economy: A
Review." Crop Science 50: 142‐151. Lucas, C., A. Jones, et al. (2006). Fuelling a food crisis: The impact of peak oil on food security.
Brussels, The Greens European Free Alliance: 38. McCreary, I. (2011). Protection the Food Insecure in Volatile International Markets. Food reserves
and other policy options. Winnipeg, Canadian Foodgrains: 43. McIntyre, B., H. Herren, et al. (2009). Agriculture at the Crossroads: International Assesment of
Agricultural Knowledge, Science and Technology for Development. Washington, Island Press. Minot, N. (2010). Transmission of World Food Changes to African Markets and its Effects on
Houshold Welfare. Washington, IFRPI. Mitchell, D. (2008). A note on rising food prices. Washington, World Bank: 20. Mitra, S. and J.‐M. Boussard (2008). Storage and the Volatility of Agricultural Prices: A model of
Endogenous Fluctuations. Bronx, NY, Department of Economics, Fordham University: 21. Mousseau, F. (2009). The High Food Challenge: A Review of Response to Combat Hunger. Oakland,
The Oakland Institute & The UK Hunger Alliance. OECD (2008). Biofuel Support Policies: An economic assesement. Paris, OECD: 138. OECD (2009). Agricultural Policies in Emerging Economies: Monitoring and Evaluation. Paris, OECD. OECD (2010). Measuring Aid to Agriculture. Paris, OECD: 7. Ortiz, I., J. Chai, et al. (2011). Escalating Food Prices: The threat to poor households and policies to
safeguard a Recovery for All. New York, UNICEF: 38. Passenier, A. and M. Lak (2009). Scarcity and transition: Research questions for future policy. The
Hague, Ministy of Housing, Spatial Planning and the Environment and Ministry of Foreign Affairs: 74.
Pelletier, N. and P. Tyedmers (2010). "Forecasting potential global environmental cost of livestock production 2000‐2050." Proc Natl Acad Sci USA 107: 18371‐18374.
Poulton, C., J. Kydd, et al. (2006). "State intervention for food price stabilisation in Africa: Can it work?" Food Policy 31: 342‐356.
Prakash, A. (2011). Safeguarding food security in volatile food markets. Roma, FAO: 554. Rabobank (2010). Sustainability and security of the global food supply chain. Utrecht, Rabobank
Group: 45. Regmi, A., M. S. Deepak, et al. (2001). Cross‐Country Analysis of Food Consumption Patterns.
Changing Structure of Global Food Consumption and Trade. A. Regmi. Washington, USDA: 14‐23.
Ritchie, M., S. Murphy, et al. (2003). US Dumping on World Agricultural Markets: Can Trade Rules Help Farmers? Minneapolis, IATP.
100
101
Rosckström, J., W. Steffen, et al. (2009). "Planetary Boundaries: Exploring the safe operating space for humanity." Ecology and Society 14(2).
Sanders, D., S. Irwin, et al. (2008). The adequacy of speculation in Agricultural Futures Markets: Too Much of a Good Thing? Urbana‐Champaign, Department of Agricultural and Consumer Econoimcs ,University of Illinois: 34.
Schade, C. and D. Pimentel (2010). "Polpulation crash: prospects for famine in the twenty‐first century." Environ Dev Sustain 12: 245‐262.
Schaffnit‐Chatterjee, C. (2009). The Global Food Equation: Food security in an environment of increasing scarcity. Frankfurt am Main, Deutsche Bank Research: 38.
Seale, J. L., A. Regmi, et al. (2003). International Evidence on Food Consumption Patterns. Washington, USDA: 67.
Slayton, T. (2009). Rice crisis: How Asian governments carelessly set the world rice market on fire. Washington, Center for Global Development: 41.
Standing Committee on Agricultural Research (2011). The 3rd SCAR Foresight Exercise: Sustainable food consumption and production in a resource‐constrained world. Brussels, European Commission: 149.
Steenblick, R. (2010). Estimating support to biofuels: lessons learned. OECD Expert Workshop on Estimating Support to Fossil Fuels, 18‐19 November 2010, Paris.
Sutton, M., C. Howard, et al., Eds. (2011). The European Nitrogen Assessment: Sources, Effects and Policy Perspectives. Cambridge, Cambrige University Press.
Swaminathan, M. S. (2010). From Green to Evergreen Revolution: Indian Agriculture, Performances and Challenges. New Delhi, Academic Foundation.
Timmer, C. P. (2010). "Reflections on food crises past." Food Policy 35: 1‐11. Tyner, W. (2010). "The integration of energy and agricultural markets." Agricultural Economics
41(s1): 193‐201. UNCTAD (2009). Trade and development report 2009. Geneva, UNCTAD: 218. von Cramon‐Taubadel, S., G. Anriquez, et al. (2009). Investment in developing countries' food and
agriculture: Assessing agricultural capital stocks and their impact on productivity. Roma, FAO: 29.
Wolf, M. (2007). "The danger of living in a zero sum world economy." Financial Times 18 December 2007.
Woods, J., A. Williams, et al. (2010). "Energy and the food system." Phil. Trans. R. Soc. B 365: 2991‐3006.
World Bank (2007). World Development Report 2008: Agriculture for Development. Washington, World Bank.
World Bank (2009). Global Economic Prospects 2009: Commodities at the Crossroads. Washington, World Bank: 140.
WRAP, W. R. A. P. (2009). Household Food and Drink Wast in the UK, [http://www.wrap.org.uk/retail/case_studies_research/report_household.html].
Yang, J., H. Qiu, et al. (2008). "Fighting global food price rises in the developing world: the response of China and its effect on domestic and world markets." Agricultural Economics 39: 453‐464.
