INFORME FINAL UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA CENTRO DE ... · INFORME FINAL UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA ... Ministerio de Agricultura María del Pilar Ruiz Subdirección de

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INFORME FINAL

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO

EVALUACION DEL SISTEMA DE INFORMACION DEL SECTOR AGROPECUARIO Director: Hugo Lopez

Noviembre de 1992

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DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADISTICA -DANE-

FONDO ROTATORIO DEL DANE -FONDANE-

EVALUACION DEL SISTEMA DE INFORMACION DEL SECTOR AGROPECUARIO INFORME FINAL PRELIMINAR*/ Presentado por: CENTRO DE INVESTIGACIONES

PARA EL DESARROLLO -CID-, UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA.

Santafé de Bogotá, D.C., Noviembre de 1992

*/Corresponde al informe de resultados del trabajo de campo según el cronograma de actividades previsto en el Contrato 10092 del 25 de Junio de 1992, celebrado entre el DANE y la Universidad Nacional.

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INTERVENTORIA DANE - División de Análisis Margarita Jiménez Económico -DANAL- Daniel Martínez Ministerio de Agricultura María del Pilar Ruiz Subdirección de Comercio Interno. EQUIPO TECNICO DEL PROYECTO Director Hugo López Ramírez. Investigadores Juan Patricio Molina O. Raúl Castro Murillo Patricia Martínez B.

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INDICE

RESUMEN EJECUTIVO .................................................................................................... i

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... xii

CAPITULO I

PLANTEAMIENTO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO

1. INTRODUCCION .................................................................................................................. 1

2. CARACTERISTICAS DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION

ESTADISTICA ....................................................................................................................... 7

3. CALIDAD DE LA INFORMACION ESTADISTICA ...................................................... 12

4. ESTRUCTURACION Y DESARROLLO DE LOS SISTEMAS DE

INFORMACION ESTADISTICA....................................................................................... 15

5. ESQUEMA METODOLOGICO PARA LA EVALUACION Y ANALISIS DE

LOS SISTEMAS DE INFORMACION ESTADISTICA COLOMBIANOS.................... 19

CAPITULO II

SISTEMAS DE INFORMACION SOBRE AREA, PRODUCCION Y RENDIMIENTOS

1. INTRODUCCION.................................................................................................. 24

2. MARCO DE REFERENCIA Y ALCANCE CONCEPTUAL .................................. 25

2.1 Términos de Referencia ............................................................................ 25

2.2 Elementos Conceptuales. ......................................................................... 26

3. DESCRIPCION Y EVALUACION DE LOS SISTEMAS DE

INFORMACIÓN ESTADÍSTICA SOBRE AREA, VOLUMEN Y

RENDIMIENTO..................................................................................................... 30

3.1. Ministerio de Agricultura. ........................................................................... 31

3.1.1. Sistema de Estadísticas Agropecuarias por

Muestreo-SEAM. ................................................................. 32

3.1.2. Evaluaciones Agrícolas por CONSENSO........................... 40

3.1.3. Pronósticos y Estimaciones de Cosechas. ......................... 47

3.1.4. Comparación de los resultados del SEAM y el

CONSENSO........................................................................ 49

3.2. Los censos agropecuarios del Departamento Administrativo

Nacional de Estadística-DANE.................................................................. 51

3.3. Registros administrativos sobre área, producción y rendimiento.............. 54

3.4. Otras fuentes institucionales de información secundaria.......................... 57

3.4.1. Corporación de estudios ganaderos y agrícolas -

CEGA .................................................................................. 57

3.4.2. Sistema de Información y Toma de Decisiones-

SITOD y Sistema de Información y Análisis para las

Políticas del Sector Agropecuario-SIAPA. .......................... 58

3.5. Sistemas de información del sector privado. ............................................ 61

3.5.1. Federación de Arroceros-FEDEARROZ. ............................ 62

3.5.2. Federación de Algodoneros-FEDERALGODON. ............... 63

3.5.3. Federación Nacional de Cerealeros-FENALCE.................. 65

3.5.4. Federación Nacional de Cafeteros-FEDERACAFE............ 65

3.5.5. Otros Sistemas de Información del Sector Privado. ........... 67

CAPITULO III

SISTEMAS DE INFORMACION SOBRE PRECIOS Y MERCADOS

1. INTRODUCCION.................................................................................................. 69

2. MARCO CONCEPTUAL....................................................................................... 71

3. SISTEMAS DE INFORMACION DE PRECIOS Y MERCADOS DEL

SECTOR PUBLICO.............................................................................................. 77

3.1. Sistema Nacional de Información de Precios y Mercados-SIPM

CECORA- DRI. .......................................................................................... 78

3.2. Indice de precios del productor-Banco de la República............................ 84

3.3. Indice de precios al consumidor-Departamento Administrativo

Nacional de Estadística-DANE.................................................................. 88

3.4. Sistema de Información de Precios del -Instituto de

Mercadeo Agropecuario- IDEMA. .................................................. 91

3.5. Precios de Ferias Ganaderas......................................................... 93

3.6. Sistemas de Información sobre Precios de los Insumos

Agropecuarios. ............................................................................. 94

3.7. Sistemas de Información sobre Precios Internacionales. ....................... 98

4. FUENTES DE INFORMACION SOBRE PRECIOS Y MERCADOS DEL

SECTOR PRIVADO. .......................................................................................... 100

4.1. Sistemas de Información sobre Precios Detallistas o Minoristas. .......... 100

4.1.1 Caja de Compensación Familiar-CAFAM. ........................ 100

4.1.2. Corporación de Abastos de Bogotá-CORABASTOS. ...... 102

4.2. Precios de la Bolsa Nacional Agropecuaria. ........................................ 104

4.3. Federación Nacional de Cafeteros-FEDERACAFE. ............................... 107

4.4. Otras fuentes de Información sobre precios del sector privado.............. 108

CAPITULO IV

SISTEMAS DE INFORMACION SOBRE IMPORTACIONES, EXPORTACIONES Y

EXISTENCIAS.

1. INTRODUCCION................................................................................................ 110

2. MARCO CONCEPTUAL Y POLITICO ............................................................... 112

3. SISTEMAS DE INFORMACION SOBRE IMPORTACIONES Y

EXPORTACIONES............................................................................................. 116

3.1. Sistema de Información del Instituto de Comercio Exterior-

INCOMEX. ............................................................................................... 117

3.2. Información sobre Declaraciones de Despacho para Consumo de

la ADUANA. ............................................................................................. 121

4. SISTEMAS DE INFORMACION SOBRE EXISTENCIAS. ........................ 124

4.1. Almacenes Generales de Depósito-AGD................................................ 125

4.2. IDEMA. .................................................................................................... 128

4.3. SITOD-SIAPA.......................................................................................... 129

CAPITULO V

PERSPECTIVA INSTITUCIONAL DE LA INFORMACION

ESTADISTICA DEL SECTOR AGROPECUARIO COLOMBIANO

1. INTRODUCCION................................................................................................ 130

2. PROCESO DE DESCENTRALIZACION POLITICO-ADMINISTRATIVO ......... 131

3. NUEVO ENFOQUE DEL PROCESO DE PLANIFICACION.............................. 135

4. ESTRUCTURA LEGAL E INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE

ESTADISTICA NACIONAL Y DEL SECTOR AGROPECUARIO...................... 141

5. COMENTARIOS ................................................................................................ 147

INDICE ANEXOS

ANEXO 1 : Comparación entre Datos SEAM y CONSENSO

ANEXO 2 : Grupo de Alimentos y su Peso Relativo en el IPC.

ANEXO 3 : Canasta DANE.

ANEXO 4 : Cuadros Trabajo de Campo

INDICE DE CUADROS

CUADRO 1 : Lista de Productos Seleccionados

CUADRO 2 : Entidades en Area, Producción y Rendimiento

RESUMEN EJECUTIVO

Como resultado del contrato suscrito entre el DANE y la Universidad Nacional - CID

enmarcado en un convenio más amplio entre el Ministerio de Agricultura y el DANE, se adelantó la presente investigación con el objetivo principal de evaluar el estado actual de los

sistemas de información estadística del sector agropecuario con el propósito de plantear mecanismos conducentes a su fortalecimiento o redefinición si fuese necesario.

A manera de hipótesis de trabajo, se plantea como uno de los principales limitantes para el desarrollo del sector agropecuario, la carencia o deficiencia de los sistemas de información estadística, en la medida en que ello impediría una adecuada formulación de políticas y conllevaría a deficiencias en el proceso de decisión por parte del Estado y del sector privado.

Para evaluar los sistemas de información estadística se clasificaron las distintas variables en grupos o categorías principales así:

PRODUCCION: Área, volúmenes producidos, rendimientos. PRECIOS: A nivel productor, a nivel detallista, precios internacionales y precios de los

insumos (los precios a nivel mayorista son tratados directamente por el DANE). ABASTECIMIENTO: Existencias, importaciones y

exportaciones. COSTO DE PRODUCCION:De cultivos comerciales aunque no hacen parte de los

términos del contrato. De esta forma se logra un cubrimiento de las principales variables alrededor de las cuales

operan los sistemas de información estadística. Previa la definición del marco conceptual y metodológico, se adoptó un esquema básico

para la identificación, análisis y evaluación de los sistemas de información estadística del sector, que en lo fundamental busca medir si la información cumple con las características básicas de la misma, como son: estado, disponibilidad, calidad, accesibilidad, usuarios y difusión; como también conducente a identificar si los sistemas se ajustan o no a las etapas de un sistema de información estadística como son: diseño, recolección, crítica y codificación, procesamiento, análisis y presentación de resultados, obviamente teniendo en cuenta las especificidades y desarrollos de cada uno de estos conceptos.

Con respecto a área, producción y rendimiento, se analizaron catorce fuentes o sistemas de información, de las cuales corresponden cinco a entidades públicas y nueve al sector privado. El resultado de la evaluación de cada uno de estos sistemas se consigna resumidamente en cuadros. Complementariamente se desarrolla una sección de comentarios y apreciaciones más amplias. Este trabajo constituye el tema del capítulo 2.

Las principales conclusiones y recomendaciones que se derivan de este capítulo, son entre otras: en el país no se dispone de un sistema de información estadística agropecuaria sobre áreas, producción y rendimiento, que cumpla con todos y cada uno de los aspectos básicos de un sistema, ya sea desde el punto de vista de las características de la información como del sistema en sí mismo.

Lo anterior no quiere decir que no se hayan hecho esfuerzos y que algunos de ellos no sean valiosos. Lo que ha pasado es que no ha habido una política clara, consistente y permanente sobre la información estadística agropecuaria, que coordine e integre iniciativas y recursos en forma constante. Por ejemplo, en el país no ha sido posible estructurar un sistema estadístico cuya base sea la metodología de los censos, reconocida internacionalmente como la mejor. Por ello, después de 30 años (censo agropecuario de 1960) en el país no ha sido posible realizar otro censo agropecuario de la calidad del primero que permita disponer de bases de comparación para establecer la forma como evolucionan las variables estructurales del sector agropecuario. Esto debido a que los resultados del censo agropecuario de 1970, adolecen de calidad estadística, particularmente en cuanto a precisión, confiabilidad y cobertura.

La realización de los censos agropecuarios en el país ha presentado dificultades de todo

orden, siendo los principales; el deterioro del orden público en la mayoría de las áreas rurales y la coincidencia de las fechas con las de los censos de población y otras actividades del DANE, a los cuales se les otorga mayor prioridad. Es posible afirmar que para el DANE, principal responsable de las estadísticas del país ya sea como ejecutor directo o como orientador o coordinador de las mismas, los sistemas de información estadística agropecuaria han ocupado un nivel secundario o marginal, a pesar de que el sector agropecuario tradicionalmente ha sido el más importante en la formación de PIB nacional.

Con el fin de llenar este vacío, alternativamente, el Ministerio de Agricultura ha ensayado varias metodologías y sistemas de información, para obtener un adecuado conocimiento del comportamiento del sector agropecuario. Quizás el esfuerzo más representativo lo constituya el Sistema de Estadística Agropecuario por Muestreo SEAM, desarrollado durante la década del 80 y cuyo principal resultado fue la PENAGRO.

El SEAM ha sido la metodología adoptada internacionalmente como la más adecuada para reemplazar los censos. De hecho, es el sistema implantado en la mayoría de los países desarrollados y en forma creciente lo están adoptando los menos desarrollados.

Se afirma que si el SEAM se aplica dentro de los parámetros científicos, técnicos, metodológicos y secuenciales propios de su concepción puede en el transcurso de los años, reemplazar los censos, con ventajas en costos, oportunidad y calidad de la información.

A pesar del esfuerzo realizado en el país para desarrollar el SEAM (se estima que a precios actuales la inversión puede superar los 2 millones de pesos) y de disponer del acervo técnico y logístico que la metodología requiere, el sistema se encuentra paralizado como consecuencia de la controversia suscitada alrededor de los primeros resultados publicados de la PENAGRO, los cuales difieren de las estadísticas tradicionales del Ministerio, conformados a través del sistema de Consenso desde la década del 70.

Lo recomendable sería que el Estado tomara la firme decisión política (con todas las consecuencias que ello implica) de establecer el SEAM en el país como el principal sistema de información estadística agropecuaria, obviamente introduciendo los ajustes y adaptación al nuevo contexto político-administrativo, tal como se anota a través de este documento.

Una decisión como la propuesta requiere que previamente se haga toda la claridad posible de los problemas que necesariamente se presentarán con la sustitución del CONSENSO y otros sistemas, a través de los cuales se calculan las cuentas nacionales, se establecen índices y que en general han sido la base para la formulación de políticas y para la planificación del desarrollo sectorial.

Se estima que después de un período de tiempo (entre 5 a 10 años) de rigurosa aplicación del SEAM, el país superaría las limitaciones tradicionales de la información estadística agropecuaria.

Esta limitación se deriva principalmente del sistema de CONSENSO que ha sido el más utilizado por el Ministerio de Agricultura y la mayoría de los gremios del sector agropecuario.

Al ser el sistema de estadísticas por CONSENSO de carácter subjetivo y por carecer de una base científica y técnica estadística, en la medida en que se fundamente en la confrontación de registros administrativos y opiniones personales, no presenta ninguna garantía de que pueda medianamente operar dentro de los parámetros mínimos de confiabilidad de un sistema de información estadística técnicamente diseñado.

Sin embargo, se le reconoce al consenso una utilidad relativa principalmente como mecanismo de apoyo o de confrontación y crítica de la información obtenida a través de otros sistemas de mayor categoría como son los censos del SEAM, pero ello no amerita para que se

constituya en la única base de las estadísticas oficiales, ya que de acuerdo con la naturaleza del CONSENSO, las cifras son fácilmente manipuladas, ya sea por el Estado o por los gremios, de acuerdo con la situación de coyuntura o de crisis de un cultivo determinado o ante la necesidad de defender o impugnar determinadas medidas.

Otro de los problemas que presenta el CONSENSO es que para aquellas actividades del sector agropecuario donde se carece de registros administrativos, de gremios fuertes, o donde se registra un bajo desarrollo (economía campesina, pesca, bosques, ganadería, especies menores, etc.), no es posible construir las estadísticas, presentándose el correspondiente desbalance de información por subsectores o actividades productivas.

Una visión de conjunto de los esfuerzos realizados por el Ministerio de Agricultura y el DANE a través del tiempo, muestra que el sistema de información estadística sobre área, producción y rendimiento ha respondido más a iniciativas coyunturales que a un firme propósito de establecer un sistema de información con un norte claramente definido, para lo cual el país cuenta con profesionales altamente calificados, con medios técnicos y demás requerimientos logísticos y además, con un marco institucional y legal a partir de los cuales es posible estructurar el sistema, siempre y cuando se tenga la correspondiente voluntad política que oriente, coordine e integre esfuerzos e iniciativas actualmente dispersas actualmente.

Además de los esfuerzos del Estado, el sector privado representado por los gremios de los principales cultivos (Café, maíz, algodón, cereales, oleaginosas, papa, cacao, azúcar, etc) han desarrollado sistemas de información estadística con mayor o menor respaldo técnico y metodológico. Estos sistemas tienen como principal finalidad orientar y apoyar a los agricultores agremiados y disponer por parte del gremio de un instrumento de confrontación frente al Estado para la concertación de medidas y políticas que afecten sus intereses.

Frente a la perspectiva de una redefinición del sistema de información estadística sobre área, producción y rendimiento se llama la atención sobre el apoyo y función que debería cumplir los sistemas desarrollados por los gremios, en la medida en que ellos podrían insertarse en un sistema general a partir del cual obtendrían la información puntual que ellos necesitan, con el consiguiente beneficio para la sociedad en su conjunto al ahorrar recursos y mejorar niveles de eficiencia.

Respecto a los sistemas de información de precios y mercados igualmente se identificaron fuentes y sistemas tanto del Estado como del sector privado. En total se analizaron 30 sistemas.

En un sistema económico de libre competencia regido por un modelo de desarrollo como el de la apertura, los sistemas de información de precios y mercados cobran especial importancia ya sea como bien público o como instrumento para hacer negocios por parte del sector privado.

Desde el punto de vista del Estado el sistema de información de precios y mercados debe

coadyuvar a mejorar las condiciones de comportamiento de los mercados, propendiendo porque los precios se formen de acuerdo con adecuados niveles de transparencia y competencia. Un sistema como tal no ha sido desarrollado en Colombia. Los esfuerzos adelantados por el Estado, por el contrario han estado orientados a registros administrativos y la construcción de índices, con el fin de seguir el comportamiento de la economía y de disponer de algunos indicadores de carácter social como son el IPC del DANE, el IPP del Banco de la República.

Otros sistemas de información de precios y mercados operados por agencias del Estado como es el caso del IDEMA tienen como principal objetivo cubrir necesidades propias de cada institución de acuerdo con la función asignada dentro del marco institucional del sector agropecuario.

En este sentido los diseños de los sistemas y las metodologías de los mismos no han sido concebidas teniendo en cuenta rigurosos parámetros estadísticos como los especificados en el marco conceptual y metodológico de este documento, sino que responden a criterios particulares, de acuerdo con la finalidad inmediata del sistema. No obstante, la información que se obtiene en la mayoría de estos sistemas es utilizada por otras entidades y en muchas cosas constituyen la única fuente de información para el Estado.

Respecto a los sistemas de información de precios y mercados del sector privado, son igualmente válidos las anteriores observaciones.

Todo lo anterior permite concluir que el país tradicionalmente ha carecido de un sistema de información de precios y mercados diseñado y desarrollado bajo claros parámetros, conceptos y técnicas de acuerdo con los prerequisitos que en dicho sentido se han definido para los sistemas de información estadística.

No obstante, los esfuerzos aislados han permitido formar una adecuada base técnica y profesional que bien podría utilizarse en la concepción, diseño y desarrollo de un sistema general que oriente, coordine e integre las iniciativas individuales.

El diseño de este nuevo sistema debe partir de una concepción más amplia en el sentido de que haga parte del sistema general de información estadística agropecuaria y que responda a las necesidades de la sociedad como un servicio público, sin que ello impida que los gremios y comerciantes puedan a partir de dicho sistema obtener la información que requieren para sus negocios.

En este sentido, el nuevo sistema requiere de adecuados procesos de concertación e integración, para que en la parte operativa participen tanto entidades del estado como del sector privado, sin perjuicio de que cada quien derive del sistema la información de su propio interés.

Tanto la información sobre precios y mercados, como la relativa al comercio internacional y sobre existencias reguladoras del mercado, cobra especial importancia en las actuales circunstancias de cambio del modelo de desarrollo económico y social, en donde se asigna el mayor protagonismo a las fuerzas del mercado en la orientación y asignación de los recursos productivos.

En este orden de ideas a través de esta investigación se identificaron y analizaron cinco

fuentes de información estadística, relacionadas con la importación y exportación de productos agropecuarios y sobre almacenamiento de los mismos. Al igual que los sistemas de información de precios y mercados, estos sistemas no responden a un patrón de carácter general de estadísticas agropecuarias, sino a necesidades puntuales de las entidades.

La internacionalización de la economía de la nueva función del Estado hacen impostergable que la información sobre precios y comercios internacionales sea incorporada al sistema general de estadísticas agropecuarias.

Además de los anteriores aspectos, en las actuales circunstancias, es necesario tener en cuenta la nueva realidad político-administrativa del país, los cambios en los procesos de planificación y la adopción de metodologías modernas para la conducción del desarrollo, que requiren de eficientes sistemas de información.

En este sentido a través de la presente investigación se precisan los requerimientos de información que se derivan del proceso de descentralización político-administrativo y del nuevo enfoque de la planificación, a la vez que se confronta dicha necesidad con la actual estructura legal e institucional del sistema de información estadístico agropecuario. De este ejercicio se deduce que no solo las funciones asignadas al DANE y al Ministerio de Agricultura carecen de

un plan rector de las mismas, sino que han sido rebasadas por las actuales demandas de información de los municipios, de los departamentos y de los CORPES.

En estas circunstancias se requiere diseñar un nuevo sistema de información estadístico agropecuario que consulte la nueva realidad del país, esto es, que tenga en cuenta no solo las necesidades de información de los diferentes entes del Estado y del sector privado, sino que determine la posibilidad de involucrar en los aspectos operativos del nuevo sistema a otros actores tradicionalmente marginados de estos procesos, como son los municipios y los departamentos, además de las universidades y centros de investigación tanto nacionales como regionales.

El nuevo sistema debe derivarse de un plan nacional de estadística agropecuaria que posibilite adecuados procesos de concertación, delegación y contratación entre el Estado y el sector privado. Dicho plan debe a su vez concebir un amplio programa de capacitación y adiestramiento, bajo la orientación de la Universidad Nacional y el apoyo de las universidades y centros de investigación regionales.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA - CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO

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═════════════════════════════════════════════════════════════════ "EVALUACION DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION DEL SECTOR AGROPECUARIO"

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INTRODUCCION Este documento corresponde al informe final (sujeto a ajustes) de la investigación

contratada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, con la Universidad Nacional - Centro de Investigaciones para el Desarrollo - CID, con el fin de identificar y evaluar los diferentes sistemas de información estadística agropecuaria, en la medida en que se considera impostergable la definición de un sistema general que integre esfuerzos y metodologías.

La investigación se desarrolla a través de cinco capítulos de acuerdo con los términos de referencia del mencionado contrato.

En el primer capítulo se formula el procedimiento conceptual y metodológico de la investigación, particularmente de las características de la información y sobre las etapas propias de los sistemas de información estadística, como marco de referencia para la evaluación de las diferentes fuentes.

Los capítulos II, III y IV, corresponden al resultado del trabajo de campo, análisis y evaluación de los sistemas de información estadística sobre área, producción y rendimiento, precios y mercados, comercio internacional y existencias reguladoras.

En el V y último capítulo se hace un análisis de la actual perspectiva institucional de los sistemas de información estadística, de acuerdo con la nueva realidad político-administrativa del país, la reestructuración del estado y el protagonismo que le corresponde al sector privado en el modelo de desarrollo, el cual requiere principalmente información adecuada y oportuna.

El trabajo adelantado permite concluir acerca de la necesidad de diseñar un sistema general de información estadística agropecuaria que oriente, coordine e integre metodologías, recursos y conocimientos tanto del Estado como del sector privado.

Previamente al diseño del sistema se debe formular una política general de información estadística agropecuaria que responda al actual marco institucional del país, particularmente a las necesidades de los municipios y departamentos.


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CAPITULO I

PLANTEAMIENTO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO

1. INTRODUCCION Una de las premisas en que se fundamenta esta investigación es que la mejora en los

sistemas de información facilita la determinación de las prioridades del desarrollo, en la medida en que se logran adecuadas relaciones y flujos de información entre el Estado y el sector privado, particularmente en cuanto a los procesos de planificación, formulación de políticas y decisiones de inversión.

A manera de hipótesis de trabajo se plantea que las estadísticas agropecuarias tradicionales del país no suplen las necesidades en cantidad y calidad que demanda el desarrollo agropecuario nacional. De tiempo atrás, el país encara el diseño y puesta en operación de un sistema de información agropecuaria basado en conceptos modernos, que responda de manera progresiva a los requerimientos de los usuarios.

A partir de los objetivos y la lógica del sistema de información, se definen las funciones de cada elemento y el alcance y profundidad de la estructura estadística agropecuaria del país. Al análisis de la funcionalidad de los elementos que componen el sistema, debe añadirse el de la relación de éste con su entorno.

En este orden de ideas, es necesario resaltar que en las actuales circunstancias de transformación nacional, el desarrollo agropecuario ha venido atravesando por importantes cambios que deben ser contemplados en el diseño de sistemas de información. Entre ellos merece destacarse:

La eliminación de funciones de intervención del Estado en el mercado en favor de una mayor ingerencia del sector privado en el comportamiento de las fuerzas del mercado. La tendencia creciente hacia un comercio de productos agropecuarios cada vez más

libre entre países, a través de la introducción de tratados de libre comercio y de la disminución paulatina de barreras arancelarias y no arancelarias. La aparición acelerada de nuevos canales de comercialización a nivel interno, por

fuera de las centrales de abasto y de los intermediarios tradicionales, con el manejo de productos cada vez más diferenciados según tipo, calidad y precios. El proceso creciente de niveles de integración entre la producción primaria, la

industria alimentaria y las cadenas de distribución, en particular desde el punto de vista de su manejo como un negocio único. La descentralización política y administrativa que impone retos para una

planificación agropecuaria menos sectorializada y más regionalizada. El desarrollo de nuevos conceptos e instrumentos de planificación que requieren la

generación de información para su adecuado aprovechamiento.


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Como resultado de estos cambios, el sistema de información agropecuaria debe adecuarse

a las necesidades del sector, en términos tales que se introduzcan nuevos métodos y procedimientos estadísticos en la generación de información agropecuaria.

Ello adquiere una mayor validez si se reconocen en su verdadera dimensión las debilidades de la información sectorial. Es así como en el reciente análisis elaborado por la Misión de Estudios del Sector Agropecuario, se plantea que: " Independientemente del tipo de información considerada, el sector agropecuario se caracteriza por la ausencia de una política de generación de información sectorial básica, por la deficiente calidad y oportunidad de la existente, por la no integración, tanto lógica como física, por la carencia de sistemas de previsión sectoriales y globales así como de modelos de evaluación de impacto, por la inestabilidad o falta de regularidad en los procesos de obtención de la información y por la escasa información relacionada con algunos subsectores del sector agropecuario."1/

Al respecto, un reciente documento elaborado por expertos de USDA y del Banco Mundial sintetiza algunos aspectos de la problemática: 2/ "En estos momentos, quizá la carencia más importante es la falta de información oportuna y confiable en lo que se refiere a las tendencias de largo plazo del sector en materia de producción, áreas de siembra y rendimientos, que sirva además como un instrumento para el pronóstico de las mismas. Con excepción de la información que poseen algunas federaciones, existe mucha confusión en lo que respecta a esta información. Las cifras que provee el Gobierno son poco usadas y hay una gran duplicación de esfuerzos (y por ende ineficiencia) entre las actividades que a este respecto desarrollan distintos agentes del sector privado y del Gobierno. Más aún, salvo algunas excepciones, todos los sectores que desarrollan estas actividades no están satisfechos con sus propios resultados. Estas carencias afectan significativamente al Gobierno y al sector privado, dificultando el proceso de planificación y toma de decisiones de ambos. Además, la ya referida duplicidad de esfuerzos hace que el actual sistema imponga costos elevados para la sociedad colombiana como un todo. Por consiguiente, es de gran importancia que el Gobierno disponga el establecimiento de un sistema adecuado de información en lo que se refiere a estas variables. Tal sistema debería basarse en el reemplazo de las actuales prácticas del método de consenso por una metodología moderna, confiable para todos, y que corresponda a las necesidades del país. Dicha información pasaría a ser un insumo para el Gobierno y el sector privado en la planificación de sus actividades".

Es imprescindible avanzar hacia una estructura institucional que se adapte a la funcionalidad requerida por el nuevo sistema, ya que la modernización agropecuaria conlleva la demanda por un sistema de estadísticas continuas que sean cada vez más oportunas y precisas.

1/DNP, Ministerio de Agricultura, Estrategias y Políticas para el Desarrollo Agropecuario en Colombia, Misión de Estudios del Sector Agropecuario. Pág. 203.

2/ Banco Mundial, USDA. Informe de Misión Exploratoria. Septiembre de 1.992


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Por otro lado, el nuevo marco institucional del país particularmente a nivel regional,

demanda sistemas de información de un diseño práctico y concordante con las necesidades regionales, teniendo en cuenta para ello las posibilidades de las entidades que suministran los datos y las que los requieren para el desempeño de funciones de planificación. Por lo tanto, debe promoverse un amplio debate para lograr consenso institucional sobre los alcances y objetivos del sistema. Para su consolidación es necesaria la aceptación de las instituciones que le sirvan de soporte.

Los cambios por los que atraviesa el desarrollo agropecuario del país, sugieren un aumento del número y tipo de usuarios del sistema de información agropecuaria, lo que significa una mayor complejidad estructural y funcional del mismo.

En el mismo sentido se destaca el aumento del número de variables a tener en cuenta para la toma de decisiones. En efecto, ya no bastan las variables a nivel interno como precios, producción y productividad sino que, además, deben ser consideradas las relativas al mercado internacional.

Se requieren igualmente mayores niveles de flexibilidad del sistema, para atender requerimientos de agregación y desagregación de las estadísticas en función de las necesidades de los usuarios tanto nacionales como regionales.

Otras implicaciones de los cambios en el desarrollo agropecuario sobre los sistemas de información tienen que ver con la recolección de los datos en un número mayor de lugares; la provisión de información sobre una mayor variedad de productos; la introducción de nuevas unidades de medida en los reportes o materiales divulgativos; una mayor frecuencia de los mismos; una transmisión de los datos por vías modernas de comunicación; la reducción del lapso de tiempo entre la recolección de datos y la divulgación de los mismos.

Todos estos aspectos constituyen puntos de reflexión no solamente para evaluar los actuales sistemas de información estadística agropecuaria, sino que conforman un conjunto de criterios a los cuales debe responder la concepción de un nuevo sistema.

2. CARACTERISTICAS DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION ESTADISTICA En términos simples la información se define como el conocimiento ordenado y

estructurado de datos. La información está asociada con los procesos de toma de decisión. Por ello la generación, circulación y utilización de la información presenta un impacto considerable sobre las condiciones sociales, económicas y políticas de una sociedad. En consecuencia, se trata de sistemas de información-decisión para la planificación del desarrollo.

En efecto, según los análisis llevados a cabo por la Misión de Estudios del Sector Agropecuario3/ "el sistema de información del sector agropecuario, entendido como el conjunto de métodos y procedimientos que permitan la recolección, crítica, tratamiento procesamiento, análisis y difusión de la información relacionada con el mismo, debe servir de soporte para la

3/ Op, Cit,.... Misión


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correcta toma de decisiones, el diseño de las políticas, sectoriales y globales, la elaboración, evaluación y seguimiento de los planes, programas y proyectos, y, en fin, para la jerarquización de prioridades, el entrenamiento técnico y para la investigación. Para el adecuado cumplimiento de estos propósitos es indispensable que, además de ser abundante, la información requerida sea de buena calidad, oportuna y confiable."

El sistema de información agropecuaria se concibe como un bien público y se define con respecto a actividades concretas, las cuales a su vez permiten especificar la cantidad y calidad de información requerida al interior del sistema.

El concepto clásico precisa que un sistema es un conjunto de elementos que mantienen determinadas relaciones ente sí y con un entorno determinado. En la concepción más moderna de sistema, el concepto dinámico de función queda privilegiado radicalmente sobre cualquier otro concepto de estructura. Los sistemas tienden a ser abiertos y flexibles a los cambios del entorno y de las nuevas funciones que deben cumplir.

Desde el punto de vista de la gestión diaria y para fines de la planificación los sistemas de información se clasifican en sistemas operacionales y sistemas funcionales. Los primeros se refieren al manejo de las actividades cotidianas y propias de las instituciones. Los segundos también llamados sistemas de planificación tienen como propósito la síntesis de la información (estudios estadísticos), la simulación de las decisiones, el seguimiento y evaluación de programas de desarrollo.

Un sistema general de información integra varios subsistemas:

Bancos de datos fuente o primarios Subsistemas de indicadores (económicos, sectoriales) o datos secundarios. Subsistemas estructurados o modelos de comportamiento y predicción. Bases de referencia, cuando el usuario tiene acceso a un servicio que le permite

identificar las fuentes de información que debe consultar. Bancos o bases de servicios y proyectos.

En cuanto a los sistemas de información estadística cabría mencionar que estos involucran

información que por su naturaleza es de tipo cuantitativo y de obtención más o menos sistemática.

"Las estadísticas como toda información, constituyen un bien de consumo colectivo en el sentido de que no hay nada en su propia naturaleza que haga que su uso por parte de un individuo o ente social afecte la posibilidad de su utilización por otro."4/ Sin embargo, es posible hablar de estadísticas de libre disponibilidad y de estadísticas reservadas. Esta diferenciación obedece a que es posible utilizar disposiciones que permitan restringir el acceso a la información.

En el país los usuarios de las estadísticas suelen ser organismos gubernamentales que

4/CID, Estadística Moderna para Colombia, evaluación del Dane, Tomo I, Noviembre de 1.998, pág. 12.


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desarrollan labores de planeación bien sea macroeconómica, sectorial o regional, y entidades que actúan en el campo específico de la administración pública. También lo son el sector privado, principalmente a nivel empresarial, los diversos centros de investigación y estamentos universitarios, entre otros.

Normalmente la información estadística requiere previamente ser transformada para facilitar la identificación de los elementos relevantes para la decisión o la finalidad que se desee. "Este hecho justifica plenamente la existencia de un organismo especializado dedicado al tratamiento de estadísticas de carácter público. Su labor es procurar una buena calidad de la información."5/

Las fuentes principales de la información estadística son: los censos, las encuestas, los registros contables o aquellos que las leyes establecen como obligatorios.

En los sistemas estadísticos es sorprendente como de manera frecuente los aspectos más simples no se tienen en cuenta. Ello como resultado de la inexperiencia o por la escogencia de técnicas sofisticadas pero que son inapropiadas al contexto. Se da la tendencia a seguir un diseño erróneamente calificado como "óptimo" porque satisface algunos criterios técnicos, pero que de hecho es subóptimo debido a que no se satisfacen requerimientos básicos de orden logístico y humano. El problema es que se abandona el criterio de que las cosas deben ser simples.6/

Para efectos del análisis que corresponde a este estudio, se podrían diferenciar varias categorías de información que son de utilidad para una mejor caracterización del sistema de información agropecuaria.

Se entiende por información necesaria, la requerida para el funcionamiento y planificación sectorial. Esta podría catalogarse como existente o no existente, siendo la primera aquella que se presenta bajo forma oral o escrita independientemente de su calidad.

La información es sistemática cuando obedece a un marco conceptual y metodológico y se presenta con periodicidad y formatos regulares. Esto es cuando cumple con criterios de homogeneidad y periodicidad, y se encuentra normalizada por parámetros establecidos de carácter conceptual, metodológico y descriptivo de las variables.

En caso de que la información tenga un carácter eventual y una cobertura muy errática en espacio y tiempo, se considerará como no sistemática.

La información sistemática se denomina consistente cuando verifica ciertos criterios de consistencia adecuadamente definidos y no consistente, en el caso de que algunos de esos criterios sean violados. En general, para información no sistemática, es imposible saber si es o no consistente.

En el caso del sector agropecuario colombiano, la información sistemática y consistente es relativamente escasa. Igualmente, gran cantidad de la información podría agruparse en la categoría de no existente. En este punto radica uno de los principales problemas de la

5/ CID, Op. Cit. Pág. 12. 6/Casley D.J. Lury D.A., Data Collection in Developing Countries, Oxford University

Press, New York, 1981.


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información sectorial. La gran proporción de información no sistemática se explica, entre otras cosas, por el gran

número de entidades públicas y privadas que elaboran información sin un patrón común. Esto provoca confusiones y ha conllevado a desechar toda base de datos distinta a la del usuario, o a dificultades que impiden llevar a cabo su verificación. En otras palabras, se estaría frente a un fenómeno característico del país, como es la existencia de muchos datos y poca información. En la siguiente sección se amplían y discuten más en detalle estos conceptos.

En síntesis, diseñar e implementar un sistema de información significa entre otras cosas que toda la información agropecuaria requerida sea existente, sistemática y consistente.

Sobre la base de la problemática mencionada, la satisfacción de las necesidades que en materia estadística agropecuaria tiene el país, se vislumbra mejor dentro de un sistema estadístico que articule los esfuerzos dispersos de las distintas entidades. Este sistema a su vez, estaría artículado al sistema estadístico nacional, dando lugar a que toda actividad de registro y de elaboración estadística que se desarrolle en el país se contemple en forma integrada. Segmentos de los distintos procesos estadísticos pueden asignarse a núcleos locales, regionales o nacionales que se comunican entre sí para asegurar la continuidad, eficiencia y pertinencia de la producción estadística. Un sistema así debe ser consistente con el marco institucional de la Nación.

3. CALIDAD DE LA INFORMACION ESTADISTICA

El verdadero valor de la información estadística radica en su calidad, lo cual obliga a tener

en cuenta una serie de elementos para efectos de análisis del sistema de información agropecuario.

La consistencia de las estadísticas es uno de los elementos fundamentales a destacar. Para ello se deben tener en cuenta dos referentes o criterios. En primer lugar, el temporal que implica considerar el comportamiento de la variable a través del tiempo. El análisis de las tendencias permite detectar presencia de inconsistencias. En segundo lugar, el contextual según el cual se examina la relación de la variable respecto al marco de referencia del sistema y a los otros elementos de este último. En resumen, se habla de consistencia cuando la información registra un comportamiento lógico respecto a los parámetros y relaciones estructurales esperadas, a través de las series de tiempo construidas y con referencia al marco conceptual y metodológico del sistema.

La confiabilidad de las estadísticas se fundamenta en la calidad de los procesos de diseño, muestreo, captura, métodos de procesamiento y divulgación. Ello garantiza que puedan ser verificables en cualquier momento, al igual que sean objetivas y que reflejen de manera veraz los cambios en los fenómenos bajo observación.

Otro atributo que deben tener las estadísticas es la oportunidad. Esto significa cumplir con los requerimientos de tiempo del usuario para la toma de decisiones. Igualmente, este concepto incluye disponer de información sobre los cambios significativos que requieren decisiones de manera ágil. En otras palabras, el flujo de información debe permitir un conocimiento de la


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realidad cuando el fenómeno investigado registra cambios significativos. De tal forma que permita una acción gerencial y una toma de decisiones objetiva y efectiva. Debe minimizarse la duración del ciclo que contempla la captura, procesamiento y entrega de la información al usuario, para evitar problemas de obsolescencia, particularmente para análisis de coyuntura.

La precisión en las estadísticas tiene que ver con la minimización de los errores de medición, de tal forma que el dato obtenido corresponda a los cambios en las variables observadas. El concepto de precisión contempla que el diseño de las muestras y los procesos de recolección, captura y procesamiento de la información se obtiene con un mínimo de error respecto a los distintos estimativos estadísticos de las variables investigadas. La información obtenida de esta forma describe de manera veraz y oportuna los cambios significativos del fenómeno estudiado.

La regularidad en el flujo de información significa ceñirse a períodos fijos de acuerdo con los cambios significativos de las variables observadas, y/o de los lapsos predefinidos.

Finalmente, podría resaltarse otro grupo de características de las estadísticas, como es el hecho de que sean organizadas, es decir, adecuadamente clasificadas y conceptualizadas; lo cual permite el fácil acceso del público a las mismas. Deben ser igualmente únicas para evitar contradicciones originadas en cifras alternativas sobre los mismos hechos.

En resumen, la calidad de la información estadística comprende cada uno de los atributos mencionados anteriormente. La desagregación inadecuada de la información, la incoherencia de los datos, los problemas de retraso y obsolescencia de la información, las cifras contradictorias e inconsistentes, la falta de continuidad de la información, el desconocimiento de las metodologías utilizadas y la deficiente confiabilidad de los datos, suelen ocasionar serias dificultades en los sistemas de información. Esta es una problemática debe ser contemplada el análisis de las diferentes y múltiples fuentes de información estadística agropecuaria existentes en el país, caracterizadas por presentar bajos niveles de articulación y resultados desalentadores debido a dispersión de la información y poca credibilidad sobre la misma.

4. ESTRUCTURACION Y DESARROLLO DE LOS SISTEMAS DE

INFORMACION ESTADISTICA1/. Para el análisis del desarrollo del sistema de estadísticas agropecuarias, debe contemplarse

el tipo de modelo organizativo del sistema estadístico; los mecanismos de coordinación y planificación; y los objetivos de la actividad estadística oficial.

a. El tipo de organización del sistema estadístico. En general la estructura institucional de los sistemas estadísticos involucra un ente central

y un grupo de instituciones públicas que elaboran sus propias estadísticas.

7/Esta sección se basa en los capítulos II y V del estudio "Estadística Moderna para Colombia", realizado por el CID en 1988. Dada su pertinencia actual se ha considerado relevante retomar para el presente estudio apartes de estos capítulos.


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Cuando el ente central asume tanto la dirección, como todo lo pertinente a la ejecución de las estadísticas, el sistema puede ser catalogado como centralista.

En la medida en que el ente central desarrolle únicamente la función de dirección, se estaría hablando de un esquema relativamente centralizado. Finalmente, el sistema es descentralizado cuando el ente central mantiene una función de orientación general sobre un grupo de entidades que a sus vez asumen responsabilidades en materia de dirección y operación estadística.

b. Los mecanismos de coordinación. Los mecanismos de coordinación derivan mayor importancia según lo sea la

descentralización del sistema. Esta conlleva una serie de riesgos que deben ser minimizados, tales como la duplicación de actividades y de estadísticas por parte de entes diferentes; la existencia de vacíos de información como resultado de la descoordinación en la generación de la misma; y la heterogeneidad metodológica.

Los mecanismos de coordinación tradicionales pueden ser de tipo orgánico como la creación de comités a nivel nacional, regional y local, o también de tipo normativo como el establecimiento o la firma de convenios, acuerdos y contratos que refuercen la cooperación interinstitucional.

Existen también instrumentos técnicos de coordinación. Entre ellos, el inventario de algunos elementos para el desarrollo de la actividad estadística como el registro de personas de empresas y establecimientos. Igualmente, la adopción de metodologías, nomenclaturas, conceptos y definiciones estadísticas.

c. Planificación de la producción estadística Los planes y programas estadísticos son herramientas que pueden ser utilizadas para

orientar, coordinar y ordenar el sistema. De ésta manera, se pretende optimizar el uso de los recursos disponibles mediante la fijación de prioridades y asignación de responsabilidades, de acuerdo a la oferta y la demanda de información.

Sin embargo, existe poca tradición en la práctica de la planeación en este campo. Inclusive son aún precarios los mecanismos de consulta entre los usuarios y los productores de estadística. Tal vez por ello las leyes y normas gubernamentales que se han establecido para el efecto no pasan de ser un inventario de propósitos.

d. Los objetivos de la actividad estadística oficial Finalmente, se debe tener en cuenta que una de las metas de la actividad estadística oficial

radica en su contribución y apoyo al proceso de planeación, puesta en marcha y evaluación de las políticas de desarrollo gubernamental. Así mismo, el suministro de información para el sector


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privado y las relaciones con la comunidad estadística internacional ocupan un frente de especial interés.

La estrategia estadística que se adopte en Colombia en materia agropecuaria debe responder dentro de sus objetivos a la tendencia descentralizadora en los campos fiscal, político y administrativo. Se requiere por tanto un sistema de estadística que contenga elementos descentralizadores, para atender las necesidades futuras de información del país. Sin embargo la estrategia estadística sectorial también está expuesta a la prioridad que ocupa el respectivo sector en la política nacional.

A manera de síntesis, vale la pena recalcar que los mayores retos institucionales que afronta el país en materia estadística siguen teniendo que ver con la "coherencia en la política de elaboración estadística; la unidad en los criterios de aplicación de conceptos, definiciones, nomenclaturas y términos de referencia; la regulación de unidades, métodos y procedimientos estadísticos; la coordinación y control del uso adecuado de los recursos acorde con las necesidades nacionales;... la producción de estadísticas propias al carácter de cada ministerio o entidad estatal; las relaciones consistentes entre las entidades productoras de estadísticas y las fuentes de información básica, por una parte, y entre esas mismas entidades y los usuarios de información estadística por otra; la desconcentración geográfica de ciertas actividades al tenor de las exigencias administrativas actuales de las diferentes regiones del país; el empleo adecuado de los recursos ligados a las diversas entidades o a las colectividades locales más importantes; la difusión de la información estadística de manera que satisfaga las necesidades de información individuales y contribuya a hacer más igualitario el derecho a la información".8/

5. ESQUEMA METODOLOGICO PARA LA EVALUACION Y ANALISIS DE LOS

SISTEMAS DE INFORMACION ESTADISTICA COLOMBIANOS. De acuerdo con los anteriores criterios y según los objetivos del contrato sucinto entre el

DANE y la Universidad Nacional - CID, se diseñó el siguiente esquema a partir del cual se identifican, analizan y evalúan los distintos sistemas de información estadística tanto del sector público como del privado.

A. Naturaleza de la información en cuanto a:

- Estado de la información, teniendo en cuenta las siguientes aspectos: Nivel de desagregación Tipo de procesamiento Niveles de clasificación

8/ CID, Op. Cit. Pág 157 -158.


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- Disponibilidad, desde el punto de vista de su cronología y tipo de registros. - Calidad, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

Precisión Oportunidad Confiabilidad Periodicidad

-Accesibilidad, esto es, medios de difusión e instrumentos y medios de acceso a la información.

- Usuarios y difusión

b.Desarrollo y funcionamiento de los sistemas de acuerdo con las etapas de un sistema de

información, esto es:

DISEÑO ----> RECOLECCION ---->CRITICA Y CODIFICACION ---->

PROCESAMIENTO ----> ANALISIS ----> PRESENTACION DE RESULTADOS.

Al interior de cada una de estas etapas se identifican, analizan y evalúan las características

y conceptos mínimos para cada sistema, de acuerdo con las siguientes especificaciones: La etapa de diseño implica determinar previamente el fundamento conceptual y operativo

del sistema en cuanto a: a) objetivos b) metodologías c) variables d) cuadros de entrada y salida e) control de calidad

f)aspectos administrativos, operativos, técnicos y financieros y logística que faciliten su propio desarrollo o la integración con otros sistemas.

Para el análisis y evaluación de la etapa de recolección, previamente se ha debido definir e identificar las fuentes de información; según la división clásica de las mismas:

-DIRECTAS (censos, encuestas, registros administrativos), que son generadas al interior del sistema.

-INDIRECTAS: información generada por fuera del sistema, generalmente considerada como fuente externa.

Además, es necesario tener en cuenta: Las técnicas de recolección (se refiere a entrevistas directas, observación directa,

envío de formularios - correo, fax -, delegación a otra entidad, etc.)


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Control de calidad del proceso de recolección para asegurar confiabilidad. Esquema de organización de la información recolectada. Períodos (disponible, de utilización, de recolección, de referencia) Cobertura

En cuanto a la etapa de crítica y codificación , el análisis y evaluación consiste en

determinar si los sistemas cuentan con criterios, manuales y procedimientos predeterminados. Respecto a la etapa de procesamiento se analizan los siguientes aspectos:

Medios (manual o computarizado) Cuadros o formatos de entrada y salida Procesamiento aritmético y estadístico (sistemas y programación) Niveles de agregación y desagregación

Finalmente, en cuanto a las etapas de análisis y presentación de resultados, se siguen los siguientes criterios de análisis y evaluación:

Informes de avance Cifras provisionales Cifras definitivas Tipo de edición Divulgación (medios previstos)

Con fines de sistematización igualmente de acuerdo con los términos de referencia del

contrato antes mencionado, se establecen las siguientes categorías y variables alrededor de las cuales se identifican, analizan y evalúan los distintos sistemas de información: CATEGORIAS VARIABLES - Producción : área - volúmenes, rendimiento - Precios : a nivel productor y detallista, precios internacionales y de los

insumos (los precios a nivel mayorista son tratados directamente por el DANE).

- Abastecimiento: Existencias, importaciones y exportaciones


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- Costos de producción: Preferidos a cultivos comerciales (aunque no hacen parte de los términos de referencia).

La aplicación del anterior esquema permitió finalmente estructurar cuadros y resumen de

las principales características de los sistemas de información estadística del sector agropecuario colombiano.

CAPITULO II

SISTEMAS DE INFORMACION SOBRE AREA, PRODUCCION Y RENDIMIENTOS

1. INTRODUCCION

A nivel mundial una de las principales preocupaciones de los países consiste en disponer

de información estadística sobre el área agrícola, el uso de la misma, la producción obtenida (total y por productos), y las relaciones de eficiencia o productividad calculadas a través de medidas de rendimiento. Se plantea que la importancia y grado de desarrollo de los sistemas de información guarden una adecuada relación con el peso relativo del sector agropecuario dentro del conjunto de la economía de un país, particularmente de acuerdo con la función estratégica del mismo en cuanto a la seguridad alimentaria nacional, a su capacidad para generar materias primas agroindustriales o de proveer divisas.

En el caso colombiano, donde es evidente la función que cumple el sector agropecuario dentro del conjunto de la economía, es relevante la importancia y necesidad de un adecuado sistema de información estadístico que le permita al Estado y al sector privado planificar y tomar decisiones acerca de qué, cuánto, cuándo, dónde y cómo producir con el fin de mantener condiciones normales que coadyuven al logro de las metas de desarrollo en cuanto a la disponibilidad de alimentos, materias primas y exportaciones en concordancia con el plan general de desarrollo económico y social (empleo, ingresos y bienestar social).

Es por ello que se considera como un problema o limitante para la formulación de políticas

y procesos productivos, la carencia o deficiencia de los sistemas de información estadística que en forma oportuna y eficiente provean la información requerida para tomar decisiones tanto por parte del Estado como del sector privado, que eviten traumatismos de abastecimiento de alimentos o estrangulamientos de procesos productivos por falta de mercados como frecuentemente se observa (el caso más reciente ha sido la sobre-oferta nacional de maracuyá).

Por lo tanto el objetivo de este capitulo es identificar, analizar y evaluar las distintas iniciativas que se han dado en el país por parte del Estado y del sector privado, de establecer


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sistemas de información estadística sobre área, producción y rendimientos, con el fin de proponer un mejoramiento de los mismos o una redefinición si fuese necesario.

2. MARCO DE REFERENCIA Y ALCANCE CONCEPTUAL

2.1 Términos de Referencia

Una parte de los términos del contrato DANE-Universidad Nacional-CID, plantean dentro

de los objetivos de la investigación "identificar, evaluar, y elaborar recomendaciones generales sobre las fuentes y metodologías utilizadas para la recolección, cobertura y procesamiento de la información del sector agropecuario, en cuanto a: área, producción y rendimiento" de aquellos productos que hacen parte de la canasta DANE a nivel detallista.

Para el logro de este objetivo, a través del Comite de Evaluación y Seguimiento de esta investigación9/ se acordó finalmente la lista de productos (ver cuadro 1) la cual excluye los productos procesados e incluye otros que constituyen materias primas de relativa importancia económica nacional. Igualmente se definió adelantar la investigación alrededor de los sistemas de información estadística que operan en la ciudad de Bogotá, ya que se plantea para una segunda fase identificar y evaluar los sistemas de información estadística sobre área, producción y rendimiento que operan en otras regiones del país, lo mismo que ampliar el análisis a los productos procesados.

2.2 Elementos Conceptuales. Existen diferentes connotaciones acerca del término área, tales como la extensión total de

la finca a partir de la cual se considera el uso del suelo así: área agrícola, generalmente distribuida en cultivos, pastos y en descanso; área en bosques y área improductiva. Igualmente en algunos registros se emplea el concepto de área sembrada, como aquella destinada exclusivamente a usos agrícolas; otros trabajan con área cosechada como aquella área sembrada que tiene un rendimiento productivo; o también, de acuerdo con el fin de la información se trabaja por ejemplo con área inscrita para efectos de control de la asistencia técnica por parte del ICA o área de pequeños productores atendidos por la Caja Agraria.

Ante la perspectiva de una redefinición del sistema de estadísticas agropecuarias, se llama la atención sobre la conveniencia de utilizar el concepto de área sembrada (previendo su desglose a nivel municipal) por lo menos durante la primera fase del nuevo sistema. Esto debido a que los nuevos desarrollos institucionales confieren las labores de asistencia técnica a otras instancias (UMATAS, ONGs, entidades privadas, entre otras) que serán las encargadas de controlar estas variables en sus propias zonas, y por que en consonancia con el modelo macroeconómico,

9/Comité de Coordinación, Evaluación y Seguimiento Conformado por el Ministerio de Agricultura, DANE y CID.


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interesa a nivel nacional no la especificidad de la variable, sino su agregación y representatividad en el conjunto de la actividad agropecuaria.

La unidad de medida adoptada nacionalmente para medir el área es la hectárea (unidad de medida de superficie equivalente a 10.000 m²). En Colombia, según las distintas localidades o tipo de productos se usan comúnmente otras unidades de medida del área como por ejemplo la fanegada, la plaza, la cuadra, la manzana, las cuales a través de una tabla de equivalencias se pueden convertir fácilmente en hectáreas.

La medición de la variable producción, corresponde al volumen total obtenido de un producto en una explotación agrícola o pecuaria.

Cuando se trata de productos agrícolas generalmente se refiere a la producción total obtenida por campaña o cosecha en una finca o predio y se mide en toneladas (unidad de medida de volumen equivalente a 1.000 kilogramos) anuales o semestrales dependiendo del ciclo de vida del cultivo. Algunos sistemas de información estadística manejan el concepto de producción bruta y neta dependiendo del tipo de agricultura, de la naturaleza del producto y del destino que se le de a la misma (por ejemplo en economías campesinas un porcentaje se destina a autoconsumo de la finca como alimento y semilla).

Respecto a la producción pecuaria los conceptos que se manejan dependen de las especies y del destino que se le de a la producción. Por ejemplo en ganado vacuno según la actividad productiva (ganado de leche, ganado de doble fin, ganado de ceba) se registran número de vacas, novillas, novillos, toros, terneros, novillos flacos, novillos gordos, litros de leche, etc.

Cuando la producción sale al mercado, generalmente se manejan otras unidades de medida como por ejemplo peso en arrobas o kilogramos de carne de primera, de segunda o de tercera de ganado macho o hembra, en pie, en canal, etc.

En síntesis, en la actividad pecuaria se presentan una amplia gama de unidades de medida de la producción ya sea referida al predio o desde el punto de vista del mercado, que es necesario tener presente al momento de diseñar un sistema de información estadístico.

Respecto a la variable rendimiento, este concepto corresponde a la relación aritmética entre

las variables área y producción. En las actividades agrícolas generalmente se refiere a toneladas o kilogramos por hectárea ya sea anual o semestralmente (dependiendo del ciclo de vida de cada cultivo).

Las medidas de rendimiento en las actividades pecuarias igualmente dependen del tipo de especie y del destino que se le da a la producción. Por ejemplo en ganadería interesa saber sobre la capacidad de carga (número de animales por hectárea), litros de leche por vaca, porcentajes de natalidad, tasa de extracción, peso en pie promedio de novillos gordos referidos al período de ceba, rendimiento en canal (kilogramos), etc.

Cabe anotar que en el análisis adelantado acerca de la forma como se registran estas variables, no se detectaron problemas de conceptualización, lo cual permite afirmar que se cuenta con unidades de medida en cierta forma convencionales para la mayoría de entidades públicas y


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privadas del sector y de la economía en general. Sin embargo, aún no existe uniformidad en la presentación de los datos por parte de las diferentes entidades que producen este tipo de información.

3. DESCRIPCION Y EVALUACION DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN

ESTADÍSTICA SOBRE AREA, VOLUMEN Y RENDIMIENTO. El presente trabajo pretende emitir un concepto evaluativo sobre el estado actual de los

sistemas de información que recopilan, procesan y difunden información sobre las anteriores variables. Con este propósito se identificaron 14 entidades públicas y privadas (véase cuadro 2) de las cuales se seleccionaron y examinaron aquellas que tienen sistemas de información estadística con cierto grado de desarrollo sobre las variables mencionadas.

Como resultado de esta selección se estableció que los sistemas de información estadística mas representativos (que generan información actualmente o que lo hicieron en el pasado), corresponden a: Ministerio de Agricultura (SEAM y CONSENSO), al DANE (los censos agropecuarios), los registros administrativos del ICA (área inscrita de asistencia técnica), CAJA AGRARIA (unidades productivas usuarias del programa de crédito para pequeños y medianos productores), y las relativas a degüello y movimiento comercial de las ferias ganaderas, así como los sistemas de información de algunos gremios del sector de cereales y oleaginosas (Fedearroz, Fenalce, Federalgodón principalmente).


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3.1. Ministerio de Agricultura.

En el caso del Ministerio de Agricultura, se ha contado con varios sistemas para registrar

información sobre las variables de producción, ellas son: el CONSENSO, el Sistema de Estadísticas Agropecuarias por Muestreo - SEAM., Encuestas Regionales y Pronósticos y Estimaciones de Cosechas.

Tradicionalmente el Ministerio de Agricultura ha logrado mantener mecanismos que le permiten capturar y procesar información para el diseño de políticas y la planificación del sector agropecuario. Este interés se ha visto reflejado en la ejecución de diversas encuestas, en la realización de los censos agropecuarios de 1960 y de 1970 y en el diseño y operación de sistemas como el CONSENSO y el SEAM, lo cual le ha permitido tener una mejor aproximación a la realidad de la estructura del sector agropecuario.

Es conveniente anotar que esta labor la ha adelantado el Ministerio de Agricultura en coordinación con otras entidades del Estado, como por ejemplo con el DANE quien asumió la responsabilidad de realizar los censos agropecuarios. Con este último instituto se levantaron durante la década del 70-80 se logró levantar las "Encuestas de Unidades de explotación y de consumo rural", que se constituyeron "...en las únicas encuestas llevadas a cabo en Colombia durante la década... lo cual hizo que se perdiera la continuidad, confiabilidad y oportunidad de las cifras relacionadas con el sector agropecuario..."10/.

A principios de la década del 80, nuevamente el Ministerio de Agricultura asume directamente la ejecución y manejo de las estadísticas para el sector y entonces se propone la realización del tercer censo nacional agropecuario, el cual no se llevó a cabo por diversos problemas asociados con el alto costo de su aplicación, la incapacidad técnica del Ministerio de Agricultura para ejecutarlo y la imposibilidad del DANE para enfrentar simultáneamente el Censo Nacional de Población. Esto conllevó a que el Tercer Censo Agropecuario se paralizara en forma definitiva.

3.1.1. Sistema de Estadísticas Agropecuarias por Muestreo-SEAM. Durante la década del 80 el Ministerio de Agricultura con la cooperación técnica de la

FAO, adelantó el desarrollo y aplicación del SEAM, el cual fue concebido como un sistema integral de generación de información del sector agropecuario.

Dentro de este sistema se consideró como información relevante y estratégica las estadísticas de superficie, producción y rendimiento. Se buscaba convertir el SEAM en un sistema permanente de información estadística de coyuntura.

10/OTAÑEZ Guillermo, consultor FAO. "Metodología del Muestreo Agrícola de Areas". MINISTERIO DE AGRICULTURA. Sistema de Estadísticas Agropecuarias por Muestreo (SEAM). Proyecto PNUD/FAO/COL83/012. Bogotá, 1984.


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a. Metodología del SEAM Específicamente la metodología11/ del muestreo agrícola de áreas está basada en la división

del área total a ser investigada en "N" pedazos pequeños, los cuales constituyen la población o universo, sin sobreposición ni omisión y luego se selecciona de los mismos una muestra aleatoria de "n" pedazos, para después estimar los agregados de las diferentes variables, multiplicando los totales correspondientes obtenidos en la muestra, por el factor de expansión F, el cual corresponde a la siguiente formula: N F = ---- n

Esta definición se aplica en las siguientes etapas:

ETAPA I: Se establece el universo o población (N) de pequeños pedazos (SM= 2Kms²

por ejemplo). Esta división del universo se realiza mediante límites físicos y/o culturales de fácil y precisa identificación en el terreno. A este proceso se le denomina la construcción del Marco de Muestreo de Areas-MMA, en cuya elaboración intervienen tres etapas básicas: la estratificación, la formación de las Unidades Primarias de Muestreo-UPM y la división en los Segmentos de Muestreo-SM.

Para la estratificación es determinante la variable uso del suelo. Al trasladar esta información (usos del suelo) a los mapas se obtiene el mapa de uso actual del suelo, el cual se divide en pedazos de 8-12 Kms² formando con ello las Unidades Primarias de Muestreo-UPM. Para la selección de la muestra se utiliza un diseño de muestreo probabilístico estratificado de áreas bietápico con replicaciones independientes, mediante el cual en la primera etapa se seleccionan las UPM y en la muestra de segunda etapa se forman los Segmentos de Muestreo-SM con un tamaño promedio de 2 Kms², y de ellos se escoge una muestra al azar.

ETAPA II : Se selecciona una muestra aleatoria (n) de los pequeños pedazos (SM= 2

Kms²). Dentro de las UPM escogidas se elige un SM. ETAPA III : Se recolectan los datos solicitados en el cuestionario diseñado para el efecto,

acerca de las variables o características a investigar, únicamente en los pequeños pedazos (n= SM= 2 Kms²) incluidos en la muestra. La información es recolectada por entrevistas directas aplicadas por encuestadores bien capacitados para la obtención de los mejores resultados posibles.

11/Tomado de OTAÑEZ Guillermo. "Metodología del Muestreo Agrícola de Areas en Colombia". PNUD/FAO-Ministerio de Agricultura. Bogotá, julio de 1988.


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ETAPA IV : En esta etapa se somete la información a revisión minuciosa con el fin de

efectuar un buen control de calidad desde los niveles regionales. Posteriormente los datos se procesan, expanden y analizan para la posterior publicación de los resultados.

b. Observaciones sobre la Aplicación del SEAM La mayor parte de las observaciones sobre el SEAM se refieren más a su aplicación que a

la metodología del mismo. En primer lugar, en concepto de diferentes expertos12/, con el SEAM se ha demostrado la

factibilidad de aplicación en Colombia del muestreo agrícola de áreas13/, lo cual se expresa en el avance de los procesos de construcción del marco, diseño y selección muestrales, recolección y procesamiento de datos. No obstante, se resalta la debilidad logística y administrativa del Ministerio para la realización de un programa de encuestas de esta naturaleza, que implica de manejar grandes volúmenes de información.

Uno de los principales reconocimientos que se hacen del SEAM es la confiabilidad en la recolección de los datos, debido a los controles de cobertura de áreas y de consistencia interna de la información. Se anota no obstante, que debido a que el sistema es nuevo requiere análisis permanente de la calidad de los datos sobre área, producción y rendimiento para detectar y corregir posibles fuentes de error.

Un aspecto problemático presentado con la aplicación del SEAM proviene de la decisión de sustituir el Tercer Censo Nacional Agropecuario con la aplicación de una sola encuesta, razón por la cual el formulario de encuesta fue bastante extenso y la cantidad de variables propiciaron un difícil manejo de la información.

En relación con lo anterior, se presentaron problemas con la definición de las combinaciones de contenidos (nivel de desagregación, frecuencia, etc), ya que en un sistema de información funciona el principio de macroorganización, según el cual las variables deben operarse en aquellos espacios donde se les asigna mayor valor. Por ello los expertos consultados concuerdan en opinar que el SEAM hubiese tenido mayor viabilidad si en su fase inicial el diseño se hubiera concentrado en la recolección y procesamiento de pocos datos de valor nacional, con lo cual se habría debido aplicar una muestra mucho menor que la utilizada en la

12/J. Mernies. "Evaluación del Sistema de Agroestadísticas en el Ministerio de Agricultura de Colombia: Informe de Misión". Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Bogotá, Diciembre 1988 pág.4-8.

WIGTON, William H. "La Construcción del Marco del Area y las Estadísticas Agropecuarias en Colombia, Sur América". Informe del Consultor. Proyecto FAO Planeación Regional. Bogotá, Febrero de 1984.

13/La Academia Nacional de Ciencias de Estados Unidos ha señalado que este Sistema es el más avanzado y el mejor desarrollado del mundo.


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PENAGRO, y como resultado mayor agilidad en el análisis y divulgación de la información.

c. Primera Encuesta Nacional Agropecuaria - PENAGRO Ante las dificultades que se presentaban para la realización del Tercer Censo Nacional

Agropecuario, se decidió aprovechar el conocimiento y desarrollo técnico y operativo logrados por el Ministerio de Agricultura a través del SEAM, para adelantar la PENAGRO en sustitución del censo.

Previamente a la realización de la PENAGRO se efectuaron cinco encuestas regionales piloto en los departamentos de Magdalena (1984), Tolima (1984), Caldas (1983), Valle (1986) y Cauca (1985). Esta experiencia que resultó bastante positiva en cuanto a la aplicación de la metodología y conocimiento técnico en su manejo y la producción ágil de resultados, no fue posible reproducirla en el caso de la encuesta nacional.

La realización de la PENAGRO mediante esta metodología implicó para el Ministerio de Agricultura esfuerzos de organización, de ejecución y financieros mucho mayores a los previstos inicialmente. Especialmente el gran esfuerzo técnico y financiero para la consecución, organización y utilización de la aerofotografía en el diseño del marco de muestreo para 23 departamentos (esto se destaca como uno de los avances logrados en el país, a la vez que se reconoce como un importante acervo para la aplicación del SEAM Regionalmente).

Además, este ejercicio de mapificación se podría perfeccionar y actualizar para los 23 departamentos ya elaborados y ampliar su cobertura para aquellas regiones en las que no se levantó14/, mediante la aplicación del Sistema de Información Geográfica-SIG utilizado como una herramienta para la consecución de información georeferenciada (imágenes que son tomadas por medio de satélite, referenciados en la tierra) y que permiten obtener imágenes (fotografías de satélite) actualizadas y oportunas de regiones de difícil acceso y al mismo tiempo confrontar la información recolectada por otros medios. Así mismo permite la construcción de manera muy precisa de las unidades de muestreo de áreas, con lo que se estaría mejorando técnicamente la metodología de la construcción del marco de muestreo de áreas y ampliando la cobertura para todo el país.

Ahora bien, si se tiene en cuenta que uno de los criterios para la aplicación de la PENAGRO fue sustituir el tercer censo nacional agropecuario, esto hizo que fuera necesaria la incorporación de variables de estructura con base en los temas investigados en los censos de 1960 y 1971. Sin embargo desde otra perspectiva, es posible adoptar un formulario de encuesta más ágil que permita obtener básicamente variables de coyuntura cuya función sea el seguimiento de la actividad agropecuaria y el apoyo de las dinámicas de planificación y toma de decisiones tanto del Gobierno como del sector privado.

14/Antiguos territorios nacionales (Orinoquía y Amazonía) y la zona de la costa pacífica correspondiente a los departamentos de Chocó, Valle, Cauca y Nariño.


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Dado que, uno de los problemas de la PENAGRO ha sido el retraso en la generación de información, se señaló como "... aventurado y riesgoso asignarle al sistema la función de proveer información de coyuntura..."15/. Por tanto se planteó como finalidad del mismo el suministro de aquella información estructural requerida por el sector agropecuario y que era factible levantarla cada diez años.

Sin embargo, los expertos de FAO que estructuraron el SEAM en Colombia no comparten totalmente esta opinión y señalan16/ que el sistema está técnicamente bien diseñado para recopilar y procesar información tanto de estructura como de coyuntura pero para ello aún se requiere afinar el tamaño de las muestras y simplificar el formulario de encuesta. Además anotan que sí la periodicidad de su aplicación es cada dos años, se logra estructurar un sistema como tal y cada vez se requerirán muestras más pequeñas lo cual agiliza los resultados.

La ejecución de la PENAGRO tuvo un enfoque totalmente centralizado no solo desde el punto de vista administrativo, sino del sistema de información estadística, que a la vez operaba variables de interés departamental y municipal, lo cual implicó, como se mencionó anteriormente, un peso muy alto en términos organizativos, financieros y administrativos para el Ministerio de Agricultura y por tanto limitaciones operativas en la consecución de los objetivos estratégicos del proyecto.

Esto plantea como alternativa la definición de un sistema de información estadística agropecuario descentralizado que provea la información requerida por los diferentes entes territoriales (nación, departamento, municipio).

En este sentido, sería importante esperar y evaluar los resultados de la experiencia regional adelantada actualmente por la Secretaria de Agricultura de Antioquía, la cual está implantando la metodología SEAM en el departamento, bajo los siguientes argumentos entre otros "...desde los inicios de las acciones con el Ministerio de Agricultura se tenía claro que para una adecuada planificación de lo agrario, había que articular lo subregional y lo municipal en el contexto departamental.."17/.

Otro de los problemas de la PENAGRO, se debió a que la encuesta aplicada entre los meses de marzo y mayo de 1988, tuvo en cuenta varios períodos de referencia para las diferentes variables investigadas, lo cual generó superposiciones en las series estadísticas y las respectivas dificultades para el análisis de los datos18/. Esta situación amerita la necesidad de establecer un

15/Ver "Propuesta para el Ordenamiento de la Información Estadística". Dirección General de Planificación, Ministerio de Agricultura. Bogotá, diciembre 1990. pág. 49.

16/Entrevista con Guillermo Otañez, Consultor Internacional de la FAO y Elsa Albarracín, Asesora de la Secretaría de Agricultura de Antioquía en el Montaje del SEAM en el Departamento. Santafé de Bogotá, agosto 10-11 de 1992.

17/Ver Documento propuesta sobre "Convenio Departamento de Antioquía-CORPES Occidente para la Implementación del Sistema de Información Agrario SEAM a nivel Subregional y Municipal".

18/J. Mernies. "Evaluación del Sistema de Agroestadísticas en el Ministerio de


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programa de análisis de la consistencia interna y externa de los datos obtenidos. Por otra parte, en lo que atañe al hardware y software del sistema, se puede señalar que no

fue diseñado adecuadamente de acuerdo con los requerimientos específicos, su magnitud y los objetivos propuestos, ya que siempre se presentaron problemas en su operación y en la producción efectiva de resultados.

3.1.2. Evaluaciones Agrícolas por CONSENSO. El Consenso por su parte, como sistema de recolección de información ha sido operado por

el Ministerio desde 1.972, y a partir de él, de una u otra forma se ha configurado el sistema de información estadístico agropecuario comúnmente usado por el Estado y el sector privado para el desarrollo de sus actividades y la toma de decisiones. En su primera época (1972-1975) se efectúo de manera departamentalizada especialmente para cultivos comerciales. Entre 1976-1979 se realizó por grandes regiones y para un mayor número de cultivos. Desde 1980 se viene aplicando en la mayoría de los departamentos con desagregación municipal o zonal 19/.

A través del CONSENSO se obtiene principalmente información relacionada con área, producción y rendimiento de la agricultura comercial. Frente a otras actividades productivas del sector (economía campesina, ganadería, pesca, forestal, etc) ha sido escaso o nulo su desarrollo.

Este instrumento se origina en las Evaluaciones Agrícolas que son propiamente la fuente que permite detectar información sobre las siembras de cada uno de los cultivos y los resultados de la producción.

a. Metodología de las Evaluaciones Agrícolas por Consenso. El sistema de información estadística agropecuaria que se deriva del Consenso no parte de

una metodología estadística como tal que garantice la trasparencia y confiabilidad de los datos, ya que lo que se hace es confrontar y conciliar la información que proveen algunos registros administrativos que manejan las entidades del sector y los gremios (créditos otorgados, área atendida por el servicio de asistencia técnica, existencia y movimiento de mercancías a través de los AGD, importaciones, exportaciones, sacrificio de ganado y movimiento comercial de las ferias ganaderas, área irrigada, área fumigada, etc.).

El proceso de confrontación y conciliación de la información que arrojan los diferentes registros administrativos es complementado con el concepto u opinión que tienen los funcionarios y profesionales del sector sobre el comportamiento y evolución de los cultivos. Dichos conceptos constituyen apreciaciones personales con mayor o menor fundamento dependiendo del conocimiento adquirido en actividades de investigación o de prestación de

Agricultura de Colombia". Op. Cit. pág. 7. 19/Ver "Fundamentos Metodológicos y Operativos de las Evaluaciones Agrícolas".

Dirección General de Planificación. Ministerio de Agricultura. Bogotá, abril de 1990.


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servicios (asistencia técnica, crédito, etc). La bondad de las estadísticas de las Evaluaciones20/ reside entonces en la capacidad de

coordinación interinstitucional del Ministerio de Agricultura que posibilite la convergencia de la información estadística generada por cada una de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Agricultura, por los gremios de la producción y por los profesionales del sector.

Administrativa y operativamente el Consenso sigue el siguiente proceso: La organización se establece en dos instancias: un Nivel Central, bajo la responsabilidad

de la Dirección General de Planificación, con el apoyo de las Subdirecciones de Información y Estadística, Regionalización y de Producción Agrícola, coordina las entidades públicas del sector, a través del Comité Nacional de Estadísticas Agropecuarias. Un Nivel Regional, coordinado por las URPAS (Unidades Regionales de Planificación Agropecuaria, dependientes del Ministerio de Agricultura) como las responsables de las Evaluaciones Agrícolas en el respectivo departamento.

El desarrollo de las Evaluaciones Agrícolas se concreta específicamente en tres fases: La FASE I referente a la división departamental por zonas o núcleos funcionales,

entendidos como grupos de municipios que tienen continuidad geográfica, homogeneidad física, productiva y de accesibilidad vial. A continuación la URPA construye una matriz de presencia institucional por municipio, en la cual se da cuenta del personal profesional y técnico que las componen. Posteriormente se define el lugar y fecha para realizar las reuniones de acuerdo con el cronograma de actividades fijado por el Ministerio de Agricultura.

La FASE II se refiere a la organización del material y explicaciones correspondientes a cada coordinador zonal, a quien se le entregan los formularios respectivos y las cifras estadísticas de la anterior evaluación.

En la FASE III que es propiamente el desarrollo de la evaluación se efectúa en siete etapas:

La organización departamental, que se realiza con la reunión del CONSEA (Consejos

Departamentales de Desarrollo Agropecuario), el nombramiento de un coordinador departamental por parte de los gerentes regionales de las entidades y la determinación de la responsabilidad de cada entidad y de los funcionarios que deban asumirla.

Evaluación Zonal previa, adelantada por el coordinador zonal, quien apoyado por la URPA, convoca a los técnicos de las entidades con el fin de instruirlos sobre el diligenciamiento de los formularios, determinación de los cultivos a evaluar por municipios de acuerdo con el listado del Ministerio (ver anexo 1) y fijación de la fecha para la reunión de la evaluación.

La evaluación municipal es organizada por el coordinador municipal quien convoca a una

20/Ver "Fundamentos Metodológicos y Operativos de las Evaluaciones Agrícolas". Dirección General de Planificación, Ministerio de Agricultura. Bogotá, abril 1990. págs. 1-9.


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reunión del Consejo Municipal de Desarrollo Agropecuario del CONSEA para el diligenciamiento de los formularios. Los datos son ajustados por el coordinador zonal quien revisa y ajusta la información con el apoyo de la URPA y convoca la reunión de evaluación zonal.

En la evaluación zonal, los profesionales proceden a estudiar los consolidados regionales, evaluar las diferentes etapas del proceso y sugerir los ajustes pertinentes.

En el ámbito departamental la URPA evalúa la información de los diferentes coordinadores zonales y convoca a la reunión de Evaluación Departamental a la cual asiste, además de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio, integrantes del subcomité de Planificación y Estadísticas del CONSEA, los diferentes gremios y Federaciones de productores y los coordinadores zonales, quienes sustentan las cifras de su región. En esta reunión, los asistentes aprueban las cifras consolidadas del departamento, para cada uno de los diferentes cultivos analizados, con el fin de remitirlos al Ministerio de Agricultura.

La evaluación del Ministerio de Agricultura consiste en el estudio y ajuste de los consolidados departamentales enviados por las URPAS (cualquier cambio en las cifras se consulta a la región a través de la respectiva URPA).

Finalmente se oficializan las cifras por parte del Ministerio y se presentan al CONSEA.

b. Problemas del Consenso. Diferentes evaluaciones coinciden en señalar que el CONSENSO presenta como principal

limitante, la subjetividad de la información. Se destaca igualmente el poco compromiso que adquieren las entidades de orden regional para apoyar con funcionarios permanentes y calificados la recolección y procesamiento de la información. Su función se limita a unificar los registros de estas entidades, las cuales tienen marcos de referencia, cobertura y funciones diferentes que implican desiguales y disímiles manejos de la información. Además, los datos de algunos gremios que participan en las instancias regionales varían sustancialmente de los datos que maneja normalmente el gremio en el orden nacional.

De otra parte la instancia regional del Ministerio de Agricultura que participaba en las evaluaciones agrícolas (la URPA), presentaba debilidades de todo orden en la mayoría de los departamentos, lo cual le ha restado confiabilidad, credibilidad e importancia al sistema. Además esta deficiencia regional no la logra superar el Ministerio con los funcionarios del nivel central, quienes no logran tener un adecuado conocimiento de la realidad y dinámica específica de cada región.

No obstante, los datos generados por CONSENSO, han sido relativamente oportunos para

el diseño de políticas por parte del Ministerio, e igualmente se han constituido en fuente de información de obligada consulta para el sector, esto ante la ausencia de cualquier otro mecanismo que provea la información requerida.


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Es evidente que el limitado cubrimiento del CONSENSO (Agricultura comercial) se deriva de la metodología empleada, la cual introduce un sesgo hacia aquellos cultivos comerciales alrededor de los cuales es posible levantar información sistemática a través de registros administrativos como el crédito, asistencia técnica, existencias en los AGD, importaciones, exportaciones, riego, fumigación, venta de insumos, etc., dejando de lado la mayor parte de la actividad agrícola, particularmente la economía campesina y los productos con un nivel de desarrollo menor como la ganadería y otras actividades básicas del sector, que no cuentan con gremios fuertes y organizados regionalmente y en donde la presencia institucional y los servicios del Estado son muy débiles.

En concepto de la Secretaría de Agricultura de Antioquia21/ se resalta como aspectos problemáticos del Consenso los siguientes:

La metodología parte de elementos muy subjetivos, lo cual hace que exista mucha

variabilidad entre un dato y otro, pues los observadores tienen criterios diferentes, bien sea por el poco o mucho conocimiento que tengan del municipio.

Debido a que los técnicos que participan en los consensos manejan cifras

muy especificas de acuerdo a la entidad con la que trabajan, o con un nivel de agregación diferente al municipal, es poco el aporte que hacen en cuanto a las cifras representativas del municipio.

Las cifras que se definen a nivel de estimativos tienen poca o ninguna

variación con relación a las cifras de evaluaciones definitivas, por lo que en términos prácticos poco se pueden considerar las cifras estimadas para efectos de proyecciones.

3.1.3. Pronósticos y Estimaciones de Cosechas. Conviene anotar que en forma simultanea al SEAM y al Consenso, el Ministerio de

Agricultura realizó el Pronóstico y Estimación de Cosechas como un sistema de información cualitativa, con el fin de conocer las expectativas y decisiones que pudieran tomar los agricultores según el comportamiento de factores tales como clima, disponibilidad de insumos, mano de obra, crédito. El sistema reportaba información sobre el desarrollo y evaluación de los cultivos, superficie y producción22/.

21/Comunicación de la Secretaría de Agricultura de Antioquía sobre "Algunas observaciones a la Metodología de Evaluaciones Agrícolas por Consenso". Medellín, septiembre de 1992.


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El mecanismo de Pronósticos y Estimaciones de cosechas se realizó entre 1984-1986, a través de un convenio suscrito con el ICA, el cual en forma específica planteaba desarrollar un sistema de información cualitativa a nivel municipal, departamental y nacional sobre las decisiones productivas de los agricultores y que a la vez fuera herramienta de apoyo a las evaluaciones departamentales. La responsabilidad del Ministerio de Agricultura enfatizaba en el diseño, organización, procesamiento, validación, análisis y publicación trimestral de los resultados, mientras que el ICA tenía como función la organización regional, la aplicación de la encuesta a través de sus técnicos y la entrega del material diligenciado al Ministerio.

La metodología de investigación aplicada correspondía a encuestas de opinión23/. En cada encuesta se obtenía información relativa a la cosecha de cultivos semestrales y se preveía la situación de la próxima. La información obtenida para una cosecha se hacia a través de los siguientes pasos: Pronóstico, realizado en noviembre, con tres meses de anticipación al inicio de la cosecha; Estimación, sobre el estado de los cultivos, se llevaba a cabo en febrero; Evaluación Preliminar, en la que se analizaba el estado del desarrollo vegetativo del cultivo y se realizaba en el mes de mayo; y Evaluación cuando estaba en proceso de recolección la cosecha en el mes de agosto.

La aplicación de las encuestas de opinión se suspendió como consecuencia de la terminación del convenio con el ICA, a pesar de que se reconocía la conveniencia de mantenerlas ya que constituían una fuente adicional de información para las cifras del Consenso. Además dado el relativo bajo costo de su aplicación por parte de instituciones como el ICA hacen aconsejable aprovechar la experiencia lograda (la encuesta como tal fue ajustada periódicamente buscando su mejoramiento y utilidad estadística).

3.1.4. Comparación de los resultados del SEAM y el CONSENSO. Una vez se produjeron los primeros resultados parciales de la PENAGRO aparecieron

inconsistencias de información con las estadísticas del Consenso que hicieron polarizar las opiniones de los técnicos del Ministerio de Agricultura, pues mientras que unos reconocían los logros de la PENAGRO al proveer información de la cual generalmente se carecía, como por ejemplo en el caso de la ganadería, otros impugnaban los resultados por su incoherencia con las estadísticas del consenso como en efecto sucedió en el caso del arroz (véase anexo 1).

Como las variaciones de los datos se presentaban muy altos para algunos cultivos y regiones, se llegó a proponer la aplicación de otra encuesta adicional con el objeto de validar la información de la PENAGRO. De otra parte, como el CONSENSO no fue objeto de igual crítica,

22/"Propuesta para el Ordenamiento de la Información Estadística". Ministerio de Agricultura. Op. Cit. págs. 44-46.

23/Este método de encuestas tuvo su origen en las encuestas de opinión empresarial establecidas por FEDESARROLLO en 1979, las cuales aún se aplican a la industria y al comercio.


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salió fortalecido de aquella disparidad. Pero en el fondo la posición asumida tuvo una racionalidad eminentemente política, puesto que no se podía cambiar de un momento a otro los datos con los cuales se soportaba toda la información estadística del sector y que tradicionalmente se ha utilizado para estructurar las cuentas nacionales y para formular la política sectorial.

Algunos funcionarios del Ministerio de Agricultura intentaron explicar técnicamente aquellas diferencias pero no consiguieron el suficiente respaldo de los altos niveles de dirección del Ministerio.

Todo esto, en su momento genero gran incertidumbre sobre los resultados de la PENAGRO, que llevó a restarle respaldo y apoyo político, administrativo y logístico, a tal punto que el procesamiento de la encuesta ha sido lento, parcial e inoportuno, pudiéndose afirmar que prácticamente el sistema ha estado paralizado en la fase más importante del mismo como es el procesamiento y difusión de resultados.

El enfrentamiento de opiniones a favor o en contra del SEAM- PENAGRO-CONSENSO-Encuestas de Opinión, ha llevado a una crisis de confianza sobre la bondad de los diferentes sistemas de información estadística experimentados por el Ministerio de Agricultura, en forma tal que dicha actividad se encuentra prácticamente paralizada en el Ministerio. En efecto, durante el presente año el Consenso ha sufrido todo tipo de dificultades administrativas y operativas, que sumadas a la falta de liderazgo de las URPAS, ha traído como consecuencia que en la mayoría de los departamentos no se haya realizado, generando el consecuente retraso de la información estadística sectorial.

3.2.Los censos agropecuarios del Departamento Administrativo Nacional de

Estadística-DANE1

y OTAÑEZ, Guillermo. "Metodología del Muestreo Agrícola de Areas". Proyecto PNUD/FAO/COL83/012. SEAM, Ministerio de Agricultura. Bogotá, 1984./.

Generalmente los censos se han considerado como la metodología de investigación estadística por excelencia, a través de la cual se puede obtener información acerca de la estructura de un grupo de una población o del universo total en un período de tiempo y espacio definido preliminarmente. El censo se ha utilizado como el instrumento más adecuado para proveer información acerca de subpoblaciones pequeñas y especialmente de áreas administrativas menores. No obstante, ante la complejidad de su aplicación que involucra problemas de índole técnico, administrativo y financiero, se ha concebido su aplicación cada diez años, lo cual limita la obtención de información continua y detallada en el tiempo, especialmente de aquellas variables denominadas de coyuntura caracterizadas por su frecuente cambio.

24/La referencia sobre los antecedentes de los censos agropecuarios base de este acápite lo constituyen los documentos "Tercer Censo Agropecuario Nacional" del Ministerio de Agricultura. junio de 1982.


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En Colombia, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE aplicó en 1960 la metodología de censos agropecuarios (Primer Censo Nacional Agropecuario) en cumplimiento de recomendaciones internacionales y ante la necesidad de conocer la nueva estructura social de la propiedad de la tierra (según el reacomodamiento ocasionado por la violencia).

Se aplicó entonces la metodología de recolección puerta a puerta o de "Entrevista Directa", la cual constituyó un trabajo estadístico considerado de buena calidad, a partir del cual se logró diseñar un marco de muestreo para la realización de un plan de encuestas intercensales en el período 1960-1969. Como mecanismo de control y seguimiento se elaboraron en forma paralela al censo unas muestras correspondientes al 5% y 10%, con el propósito de recopilar información complementaria y permitir al mismo tiempo la supervisión y chequeo del censo agropecuario.

Este primer censo arrojó información sobre área y producción de los cultivos principales, y sobre ganado y de aves de corral.

Como producto de las recomendaciones de la FAO para que los diferentes países realicen los censos cada diez años terminados en cero, el DANE diseñó el plan censal para la década 1970-1980, el cual previó tres fases fundamentales, a saber:

Un censo básico Una muestra de ampliación, posterior a la operación censal. Un programa de encuestas intercensales por muestreo.

La metodología de recolección de información censal se basó en la concurrencia de los productores agropecuarios a las escuelas rurales para proporcionar la información requerida por los empadronadores quienes eran los respectivos profesores. Las evaluaciones realizadas sobre este censo indican que la información no tuvo la confiabilidad y calidad del censo de 1960, especialmente por problemas de cobertura.

Como ya se dijo en otra parte de este documento, el tercer censo agropecuario no se realizó por varias causas, entre otras porque coincidió con el período de preparación y realización del censo de población, situación que se repite en los años siguientes, trayendo como consecuencia la carencia de un sistema de estadística agropecuaria cuya base sea la metodología de los censos, reconocida internacionalmente como la más confiable.

En resumen, después de treinta años, a pesar del relativo éxito del censo del sesenta, en Colombia no ha sido posible mantener la periodicidad recomendada, lo cual está reflejando la carencia de voluntad política de las autoridades pertinentes, traducida en bajos presupuestos y deficiente asignación de responsabilidades (la iniciativa se diluye entre las instancias de dirección y administración del DANE y del Ministerio de Agricultura).

3.3. Registros administrativos sobre área, producción y rendimiento

Para la conformación de sistemas de información estadística agropecuaria, además, de las

metodologías referenciadas, frecuentemente se recurre a los denominados registros administrativos que consisten en el registro periódico de una información determinada.


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Este ha sido el caso de los registros de asistencia técnica para pequeños productores atendidos por el ICA y el INCORA (hasta el presente año de acuerdo con el nuevo ordenamiento institucional del país), el área de asistencia técnica para cultivos comerciales inscrita en el ICA, el registro de pequeños y medianos productores usuarios de crédito de la Caja Agraria y en general todos los registros periódicos de la información que se originan en las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Agricultura.

A través del ICA era posible obtener información sobre área, producción y rendimiento de la agricultura comercial, vía la inscripción de áreas objeto de asistencia técnica derivada del mecanismo del crédito (Ley 5/73 y ley 16/90); y en concordancia con la función asignada al ICA sobre el control y supervisión de la asistencia técnica que deben contratar los usuarios del crédito.

Como se sabe la nueva concepción del crédito agropecuario conlleva al financiamiento de proyectos integrales rentables que demuestren la capacidad de pago del crédito adquirido, abandonándose de esta forma la práctica de fijar cupos por producto y montos financiables por hectárea. Al igualar la tasa de interés con la de otros sectores de la economía queda sin razón de ser los mecanismos de control, supervisión y seguimiento que antes se hacían y a partir de los cuales se estructuraban los registros administrativos (se mantiene la obligación de contratar el servicio de asistencia técnica por parte de los usuarios del crédito de FINAGRO). Como el reordenamiento del crédito agropecuario (Ley 16/90) aún no ha terminado, sería oportuno prever cuáles registros administrativos se podrían estructurar alrededor de FINAGRO, en forma tal que coadyuven a la formación del sistema de estadísticas sectoriales.

Igual acotación cabría en el caso del ICA, el INCORA, Caja Agraria y demás entidades del sector que están siendo objeto de reestructuración y reasignación de funciones, con el fin de no perder de vista la utilidad de los registros de información que tradicionalmente estas entidades han mantenido.

Lo anterior es especialmente relevante en cuanto a la concepción y asignación de funciones de los CRECED y las UMATAS, a partir de los cuales se está estructurando el nuevo sistema de asistencia técnica para pequeños y medianos productores. El actual período de montaje de las UMATAS en la mayoría de los municipios del país, debería aprovecharse para iniciar los registros administrativas de áreas, producción y rendimiento, que debidamente integrados a las otras metodologías, faciliten un mejor desarrollo del sistema de información estadística del sector.

De otra parte, con respecto a los registros administrativos de la actividad pecuaria se cuenta

con los registros de degüello a nivel municipal y el movimiento de las ferias ganaderas del país. En este sentido, merece resaltarse el sistema desarrollado por la Federación Antioqueña de

Ganaderos-FADEGAN, la cual a través de su Departamento de investigaciones Económicas, reporta y analiza el movimiento de la feria de ganados de Medellín. Este sistema cumple algunos criterios requeridos de información al punto que la división de productos cárnicos del Ministerio lo cataloga como eficiente y recomienda a los gremios ganaderos que "...amplíen el MODELO


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DE MEDELLIN a todos los demás puntos de comercialización de ganados..."25/. Además, se señala que la información que generan los mataderos frigoríficos se debe vincular a un sistema por su importancia implícita y para los propósitos de modernizar la comercialización.

En consecuencia, se propone por parte de la División de Productos Cárnicos del Ministerio, la coordinación de FEDEGAN, FEDEFONDOS y FADEGAN para la estructuración de un "...Sistema Nacional de Información de Precios y Mercados de Ganados, Carnes y Subproductos de origen animal, incorporando las denominaciones de Clasificación que sean autorizadas oficialmente..."26/. Al respecto se plantea que los requerimientos para la información de mercados serían: zonas productoras, zonas consumidoras, especificación entre ganado bovino y porcino (oferta ganado cebado, machos y hembras entrados a las ferias), y faenamiento de reses para abasto. Igualmente, para los mercados de carnes y subproductos se requiere identificar los participantes (clase de mataderos) y los volúmenes (tipos de ganados, número de cabezas clasificadas, procedencia y el peso por canales clasificadas).

Tal como queda implícito en este planteamiento, es fundamental la preparación de un sistema de clasificación y denominaciones para la comercialización de la carne y subproductos, lo cual complementará el sistema global de información.

3.4. Otras fuentes institucionales de información secundaria. Por otra parte, se identificaron varios sistemas que son usuarios de información primaria

entre ellos se destaca:

3.4.1. Corporación de estudios ganaderos y agrícolas - CEGA El sistema de información estadística desarrollado por CEGA está asociado a la recopilación y procesamiento para proyectos de investigación cuyo

propósito es el análisis de coyuntura agropecuaria. En este sentido, la Corporación como usuaria de información de otras entidades y gremios

orienta su acción hacia la clasificación, agregación y análisis de la información disponible. A través del sistema se ha logrado estructurar la canasta agrícola y la canasta pecuaria.

Estas dos canastas nacieron a partir de proyectos con la participación de entidades como DANE, ICA y Ministerio de Agricultura.

Para realizar los análisis de coyuntura se procesan variables tales como área, producción, crédito, precios mayoristas, del productor, del consumidor, internacionales, y de insumos y volúmenes de existencias. Igualmente, en proyectos específicos se recoge información adicional para costos de producción y análisis de transporte.

25/Memorando de la División de Productos Cárnicos sobre el "Sistema Nacional de Información de Precios y Mercados de Ganados y Carnes". Agosto 18 de 1992.

26/ Ibidem.


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En rigor, puede señalarse que el estado de la información es aceptable en cuanto a desagregación y procesamiento. Su disponibilidad permite la reconstrucción de series históricas más o menos largas y su calidad es aceptable.

3.4.2. Sistema de Información y Toma de Decisiones-SITOD y Sistema de Información y

Análisis para las Políticas del Sector Agropecuario-SIAPA. La Junta del acuerdo de Cartagena ha creado para los países miembros del Pacto Sub-

regional Andino el "Sistema de Información y Toma de Decisiones-SITOD", el cual está diseñado para proveer un conjunto de instrumentos de Información Estadística, de programación y Simulación para que fortalezcan y apoyen la Planificación y Gestión de Políticas de Seguridad Alimentaria.

El SITOD recopila, procesa y analiza información por productos, y variables de interés para el sector agropecuario, (área, producción, rendimiento), con una cobertura mundial, regional, nacional e institucional.

El sistema ha tenido problemas para el procesamiento, consulta y análisis de información debido a que ha sido generado a través de hojas electrónicas y bases de datos que ocupan gran cantidad de espacio en la memoria RAM y no permiten el acceso de toda la información necesaria así como la eficiencia del sistema.

El SIAPA se está realizando en convenio con el Instituto Interaméricano de Cooperación para la Agricultura-IICA. Se refiere al montaje del paquete Kedith, en formato binario, que permite utilizar gran cantidad de información y agregarla de acuerdo a los requerimientos del usuario, con el fin de garantizar la obtención de un sistema actualizado y ágil que contribuya al proceso de toma de decisiones y formulación de políticas del gobierno nacional.

Los principales productos de este sistema se identifican como "informes de asesoría" que deben preparar los analistas y asesores. Los informes de asesoría pueden ser de dos tipos:

- Informe sobre la evolución de la actividad agro-socio-económica.

- Informes sobre el impacto de políticas económicas en la agricultura. La estructura del SIAPA consta de cuatro componentes básicos: -Análisis de datos

Base de datos Presentación de resultados Operación y mantenimiento del sistema.

Esta estructura conforma un sistema abierto con dos características destacables: Flexibilidad, para ajustarse a diferentes tipos de problemas y a la aparición de nuevos desarrollo tecnológicos; y transparencia operativa para articular la relación entre analistas y actores sociales


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involucrados.

3.5. Sistemas de información del sector privado. Sobre el sistema de información sobre área, producción y rendimiento que opera el sector

privado se pueden hacer varias observaciones: en primer lugar existe un buen nivel de información para algunos productos tales como cereales (granos) y oleaginosas, pero se carece de sistemas de información confiables para perecederos, lácteos y cárnicos; en segundo lugar, existen algunos gremios que cuentan con recursos humanos y físicos destinados a la generación de información primaria y otros cuya función consiste en recopilar información generada por otras entidades, la cual es procesada y analizada con el propósito de difundirla. Uno de los propósitos que persiguen los gremios y entidades al disponer de sistemas de información, además de orientar sus propias decisiones es poder influenciar la definición de políticas y la toma de decisiones del Estado en cuanto tiene que ver con medidas que afecten sus intereses o los del sector agropecuario.

Para el caso de cereales, oleaginosas, algunas frutas y hortalizas merece mencionarse los sistemas de información que poseen FENALCE, FEDEARROZ, FEDERALGODON, FEDERACAFE cuyas metodologías de recolección de información están referidas a muestreos estadísticos, CONSENSOS, registros administrativos y censos por producto.

3.5.1. Federación de Arroceros-FEDEARROZ.

A partir de la realización del Censo Arrocero (1987-1988) y el procesamiento y

divulgación de los datos obtenidos (1990) la Federación de Arroceros ha estructurado una infraestructura de recursos físicos, tecnológicos y humanos en la constitución de un sistema de información confiable para el sector.

FEDEARROZ tiene previsto realizar el censo con una periodicidad de cada cinco años, y en la etapa intercensal utilizar el método de muestreo estadístico.

Para la recolección de información se cuenta con un formato de encuesta, aplicado por el

personal técnico de Fedearroz que realiza el trabajo de campo (5 técnicos en cada regional). A la información recolectada no se le efectúa la crítica de inconsistencias, porque se

considera que la gente que trabaja directamente con el agricultor maneja muy bien el formato de encuesta y el margen de error por lo tanto es mínimo. La información se sistematiza y se carga en una base de datos y en hojas electrónicas, a partir de las cuales se obtiene como resultado los cuadros de salida.

La División de Investigaciones Económicas se encuentra conformada por dos analistas de sistemas y cuenta con diez microprocesadores, para la sistematización de la información. Para el análisis de resultados y de coyuntura cuenta con dos economistas.


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3.5.2. Federación de Algodoneros-FEDERALGODON. El mecanismo que emplea la Federación para capturar información se basa en los registros

administrativos que proporcionan los agricultores a través de los comités seccionales. Para pertenecer a la agremiación es condición básica la inscripción en el registro de productores en el cual se determinan las características del cultivo, mercadeo y condiciones de crédito, así como número de hectáreas sembradas y localización.

Además de estos registros, para cada cosecha FEDERALGODON, adelanta el siguiente ejercicio:

En cada comité, se registran los datos de venta de semilla, venta de abono y venta de herbicida, cuyo procesamiento permite obtener indicadores de área inscrita y cálculo del área sembrada. La toma de información para esta variable se realiza telefónicamente con cada regional.

La división comercial obtiene datos diariamente por vía telefónica o radioteléfono de cada desmotadora existente en el país, desde donde se transmiten los datos de algodón semilla recibidos, los resultados del desmote y lo pendiente de desmote (Porcentajes de fibra, semilla, merma).

Se considera que la información que se obtiene por este medio es 100% confiable, dado que en las desmotadoras se procesa todo el algodón que se produce en el país, independientemente de quién agremie a los productores.

Con la combinación de las anteriores variables se logra estimar: área sembrada, venta de semilla en kilo, utilización de semilla en kilos/ha, rendimiento de algodón con semilla y la producción total por cosecha.

Respecto a los aspectos administrativos, operativos y logísticos con que cuenta el sistema de información de FEDERALGODON, conviene mencionar que cada comité regional cuenta con un agrónomo y un administrador y para la sistematización y procesamiento de información se apoya en la división de sistemas, conformada por catorce personas cuyos perfiles son de programador, analista, jefe de división, secretaría y digitadoras.

La división de estadística, conformada por el jefe de división y una secretaria, se encarga

del procesamiento de cuadros de entrada y salida, y de hacer el análisis e interpretaciones necesarias para la toma de decisiones de política o de coyuntura.

3.5.3. Federación Nacional de Cerealeros-FENALCE. La información de área, producción y rendimiento se obtiene a través de un consenso

mensual por intermedio de los técnicos que recorren permanentemente las zonas y reúnen a los productores de los diferentes cereales.

El consenso se rectifica mensualmente, hasta el final del semestre cuando sale la cifra ajustada.

La información es enviada a Bogotá una vez por mes (el 25) en un formato que específica


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variables tales como: siembra por hectárea, hectáreas problema (hectáreas afectadas, hectáreas pérdidas), rendimiento esperado, pronóstico por cosecha, precio por tonelada sin empaque (finca), precio sin empaque (centro de acopio), área acumulada de cosecha a la fecha. En Bogotá la información es sistematizada en hoja electrónica y base de datos, pero sin realizar ningún proceso de limpieza, critica o codificación especial.

3.5.4. Federación Nacional de Cafeteros-FEDERACAFE. El objetivo del sistema de información de FEDERACAFE es apoyar los procesos de

mejoramiento de los niveles de eficiencia en la producción y la comercialización de los agricultores. Con este propósito el sistema permite diseñar políticas y planes de mercadeo especialmente para los productos de diversificación.

Los productos de diversificación que impulsa la Federación son: Frutas, hortalizas, plátano, papa, yuca, arracacha, maíz, frijol y cacao. Para estos productos existe información sobre áreas sembradas, rentabilidad, rendimientos y estacionalidad de la producción, costos de producción, precios mayoristas y tendencia del mercado.

La información es recolectada por técnicos que prestan asistencia técnica en cada región cafetera. Esta recolección de información es realizada durante el año cafetero.

La información es obtenida a través de una planilla de seguimiento y control de labores de crédito, donde se especifican las variables tales como cultivo, área de la finca, área sembrada, área tecnificada, estacionalidad de la producción, producción estimada, costos de producción, etc.

La información así recolectada, se envía al centro de computo en Bogotá, de dos formas: Si el comité de cafeteros regional cuenta con equipos de computación, realiza el envío de los datos en forma preprocesada en diskketes para que se realice el análisis y conformación de cuadros comparativos. En caso de que la regional no cuente con medios de computación, envía las planillas al nivel central en donde se realiza el proceso de sistematización.

Se ha contemplado una estructura básica de cuadros de salida en donde el cruce entre diferentes variables, grupos de productos, regiones, permite obtener gran diversidad de información.

Entre los cuadros de salida básicos se pueden mencionar, el cuadro de diversificación por comite y región, siembra de nuevas áreas, proyectos de producción agropecuaria por región de producto de diversificación, análisis de series históricas de precios, análisis de márgenes de comercialización, pronósticos de mercado, etc.

3.5.5. Otros Sistemas de Información del Sector Privado. Existen otros sistemas de información del sector privado que usan o procesan en forma

elemental algunos datos a fin de mantener debidamente enterados a sus asociados. Estos servicios no cumplen estrictamente las características de un sistema de información, razón por la que en este trabajo no se desarrollan ni profundiza en sus mecanismos y operación.

Entre estos servicios se pueden mencionar los que desarrolla la Federación de Productores


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de Papa-FEDEPAPA, el cual recopila información sobre área, producción y rendimiento que son obtenidos del Ministerio de Agricultura y sobre costos de producción, que se difunden mediante los boletines informativos.

En consecuencia, las características del servicio se pueden catalogar como adecuadas para las necesidades de los agricultores y de definición de políticas del gremio. Así mismo, se puede catalogar a la Federación como un buen canal de reproducción de información producida por otras fuentes.

En cuanto a la Federación Nacional de Cacaoteros-FEDECACAO, su sistema de información genera los datos de pronóstico de cosecha, los cuales son obtenidos por consenso entre gremios y productores.

En consecuencia, este sistema desarrolla fundamentalmente actividades de recopilación de datos y el procesamiento de algunas variables, lo cual es realizado por el interés de la unidad estadística pero no por procedimientos institucionalizados.


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CAPITULO III

SISTEMAS DE INFORMACION SOBRE PRECIOS Y MERCADOS

1. INTRODUCCION. El propósito del presente capítulo es la revisión y evaluación de las metodologías

existentes para la recolección y procesamiento de información sobre precios y mercados de los principales productos del sector agropecuario, en particular los que conforman la canasta DANE a nivel detallista.

De acuerdo con los términos de referencia del contrato suscrito entre el DANE y la Universidad Nacional-CID, interesa en particular el estudio de los sistemas de información sobre los precios a nivel productor y minorista, como también de los insumos y sobre precios internacionales. El análisis sobre los sistemas de información de los precios mayoristas es adelantado directamente por el DANE.

La metodología de identificación, revisión y análisis de las fuentes de información es similar a la utilizada en el capítulo anterior, la cual se ha expuesto con antelación en la metodología general del proceso investigativo.

La principal justificación de los sistemas de información sobre precios y mercados en una economía de libre competencia, es que estos constituyen la base para que los distintos agentes económicos tengan información oportuna sobre qué producir y dónde vender.

Los sistemas de información de precios y mercados son necesarios tanto para el sector privado como para el gobierno, pues si bien es cierto que el sector privado requiere información de precios y mercados para hacer negocios, el Estado también la requiere para formarse un adecuado conocimiento de la estructura y comportamiento de los mercados, para diseñar políticas y tomar medidas que controlen los desequilibrios del mercado (p.e. leyes antimonopólicas).

El principal supuesto que subyace sobre los sistemas de información de precios y mercados, es que los mismos deben generar y transmitir información necesaria sobre las condiciones del mercado, en forma tal que se logre una adecuada transparencia en la formación del precio.

Por ello se propende porque el Estado propicie sistemas de información que le permitan a todas las fuerzas del mercado competir en condiciones democráticas. Esto conduce a la concepción de la información como un bien público, de tal forma que esté a disposición de quienes intervienen en el proceso productivo.

En consecuencia, con el trabajo planteado se busca precisar si los sistemas de información de precios y mercados que han operado en el país, constituyen un buen instrumento de apoyo a las decisiones de los sectores público y privado particularmente para orientar la inversión hacia


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aquellas actividades que dinamicen la economía. Con este propósito, se identificaron 9 fuentes que generan o divulgan algún tipo de

información sobre precios y mercados, las cuales se analizan con el propósito de detectar sus fortalezas y debilidades.

En este sentido se hace especial mención a los objetivos, metodología, instrumentos y problemas inherentes del Sistema de Información de Precios y Mercados-SIPM implantado por CECORA-DRI; del sistema de precios del productor del Banco de la República y FEDERACAFE; sobre los sistemas de precios detallistas de CORABASTOS, IDEMA y Cajas de Compensación; del índice de precios al consumidor del DANE; sobre precios internacionales del IDEMA, Ministerio de Agricultura y de la agencia de noticia Reuter; sobre precios de los insumos del ICA, Caja Agraria y Vecol entre otros.

2. MARCO CONCEPTUAL. Quizás sea alrededor de los precios agrícolas donde con mayor claridad se puede observar

la forma como se desenvuelven los principios de la teoría de los precios. En efecto, en la formación de los precios de los bienes agrícolas, más que en ningún otro caso, interviene la relación de fuerzas del mercado y las demás condiciones de comportamiento del mismo. Es así como se puede plantear que los precios agrícolas responden indefectiblemente a la escasez o abundancia que exista en el mercado de un determinado bien y a la necesidad del mismo, esto es al valor de uso que represente para la sociedad en su conjunto. En el caso de los bienes agrícola, el valor de uso adquiere una singular connotación, puesto que se obtiene un beneficio de consumo alimentario.

De acuerdo con lo anterior es necesario identificar los diferentes mercados agrícolas y sus protagonistas. En el caso colombiano tradicionalmente se han identificado dos grandes clases de productores agropecuarios, según correspondan a la agricultura comercial o a la agricultura tradicional o economía campesina. Tanto las unos como los otros, enfrentan las condiciones de los mercados de origen (a nivel de zonas de producción) y de destino (en los centros de consumo), pero las posibilidades que ellos tienen de intervenir en las condiciones de comportamiento de dichos mercados y por ende en la formación de los precios son diferentes.

Obviamente que las características regionales presentan a su vez diferenciaciones y clasificaciones que harían más complejo el análisis, no obstante se señalan algunas características generales que permiten abordar el tema concentrando el análisis en los dos grandes grupos. Por ejemplo se menciona la baja capacidad de negociación y concertación de las economías campesinas asociada a la dispersión que presentan las unidades de producción y sus escasos niveles de organización económica y política. En contraste, la agricultura comercial está representada por sólidos gremios, que configuran estructuras de poder con incidencia en la política e instrumentos dirigidos hacia el sector.

Estas características de los productores agropecuarios determinan su rol en la participación de los mercados en los diferentes eslabones de la cadena de comercialización (productor,


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intermediario, consumidor) y por consiguiente en la formación de los precios que se establecen en cada nivel.

Por estas razones es pertinente construir criterios que unifiquen la elaboración conceptual sobre algunos términos tales como, precio del productor, precio mayorista y precio detallista, de tal forma que los diferentes actores involucrados en el proceso se comuniquen a través de un lenguaje común.

Los precios recibidos por el productor se conciben como aquellos a los cuales los agricultores venden su producción ya sea en la finca, en el mercado local o en la transacción establecida con cualesquiera de los intermediarios de la cadena de comercialización del producto. Un supuesto general es que el precio que se establece debería estar asociado con los recursos invertidos en el proceso productivo, es decir, con los costos de capital y de los insumos de producción más un porcentaje de ganancia.

Pero el problema que se presenta es que la mayoría de los productos de economía campesina especialmente de aquellas zonas desvinculadas de los mercados, generalmente no involucran en el precio todos los costos aplicados en la producción, debido principalmente a que los productos son transados a través de los canales tradicionales de comercialización, precisamente allí donde se presentan las mayores distorsiones.

En contraste, los productos de agricultura comercial se transan a través de sistemas de comercialización más transparentes (de circuito corto). Generalmente se venden directamente a la industria alimentaria o a las grandes cadenas de almacenes y cajas de compensación, es decir, muy cerca del consumidor final, logrando de esta forma una mayor participación en la determinación de los precios y por ende de la ganancia esperada.

Dependiendo del circuito comercial a través del cual se transan los productos (en la agricultura comercial predominan circuitos cortos, mientras que en los mercados que enfrenta la economía campesina, los circuitos son largos), es posible observar varios niveles de precios antes del precio final pagado por el consumidor.

Para los fines de la presente investigación interesan los precios a nivel mayorista ya sean regionales o terminales y los precios a nivel detallista o sea los que finalmente paga el consumidor. Como ya se mencionó todo lo relativo a precios mayoristas es tratado por el DANE.

El mercado detallista corresponde a aquella instancia en que los productos son objeto de presentación y fraccionamiento en función de las necesidades de los consumidores finales. Los precios que allí se forman dependen de las características estructurales de los mercados detallistas, de la naturaleza de los productos transados (perecederos y no perecederos) y de las condiciones de abastecimiento de acuerdo con las épocas de cosecha o escasez.

Es importante tener presente que el precio a nivel detallista generalmente es precedido de otras instancias donde se define un nivel de precio a partir del cual actúa el mercado detallista, como es el caso de los precios a nivel mayorista. Esto con el fin de anotar que en el mercado detallista no existe total autonomía para la fijación de un determinado nivel de precio.

El comportamiento de los precios a nivel detallista igualmente depende de la estructura del


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mercado y del desarrollo y desempeño del mismo. La estructura del mercado minorista se caracteriza por ser bastante menos concentrada que

la mayorista puesto que se halla diseminada en los centros de consumo. De acuerdo con el grado de desarrollo se identifican dos subsectores del mercado detallista.

Uno está conformado por las grandes cadenas y cajas de compensación; y el otro denominado tradicional está representado por las plazas de mercado y las tiendas, principalmente.

Con respecto a la formación de los precios, los canales de distribución detallista modernos presentan diferencias con respecto al nivel tradicional, debido fundamentalmente al grado de acercamiento con los productores agrícolas, a la calidad de los productos manejados (calidad extra y primera mientras que segundas y terceras van a las centrales mayoristas y de allí a las plazas y tiendas) y a las economías de escala derivadas de los volúmenes transados (por ejemplo, menores costos, unitarios de transporte).

Estas diferencias traen como resultado que los precios reales (cantidad y calidad de un producto en función de la necesidad que se tenga del mismo) que se logran en el subsector moderno, sean considerados más bajos que los que se registran por ejemplo en las tiendas.

Finalmente, es de resaltar que de acuerdo con los productos, los mercados presentan diferentes grados de desarrollo ya sea a nivel local, regional, terminal. En este sentido existen zonas que son muy importantes para la definición de los precios en los contextos regionales (por ejemplo en el precio de la papa en la Unión Antioquia, Túquerres-Nariño y Villapinzón, Cundinamarca), mientras que en otros productos predominan condiciones a nivel nacional como por ejemplo en el mercado de arroz.

Todas estas diferenciaciones son necesarias por productos o grupos de productos (hortalizas, frutales) con el fin de diseñar sistemas de información de precios y mercados que coadyuven a mejorar las condiciones del comportamiento de los mismos.

De otra parte, es importante tener en cuenta los actuales elementos de política nacional con el fin de lograr la necesaria convergencia de propósitos de los sistemas de información de precios y mercados.

En efecto, el nuevo modelo de desarrollo plantea como objetivos fundamentales la internacionalización de la economía, la privatización de los procesos productivos y la racionalización de la acción de Estado, objetivos a los cuales deben contribuir los sistemas de información de precios y mercados.

La idea fundamental es potenciar el desarrollo del país y orientarlo hacia una economía de libre mercado en la cual el Estado debe reducir su intervención y posibilitar la eficiencia en el proceso de intercambio.

Por ello es pertinente examinar las características reales como operan los mercados y los diferentes canales de comercialización de la producción agropecuaria. Los elementos de juicio resultantes de este ejercicio deberían permitir el diseño apropiado del sistema de información, la normatización en cuanto a calidades de los diferentes productos y la definición de un sistema de pesas y medidas, entre los aspectos más importantes.


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3. SISTEMAS DE INFORMACION DE PRECIOS Y MERCADOS DEL SECTOR

PUBLICO. Como se anotó anteriormente, a nivel del Estado no ha sido posible configurar un sistema

de información de precios y mercados continuo, oportuno, eficiente y eficaz, probablemente por la naturaleza misma del Estado Colombiano centrada más al diseño de políticas, orientación y control global de la economía, que a la intervención directa en el mercado.

Por ello, las cifras sobre precios y mercados del Ministerio de Agricultura, publicadas en el Anuario de Estadísticas del Sector Agropecuario se refieren fundamentalmente a registros administrativos que otras entidades recopilan. Este es el caso de los datos sobre precios al consumidor, precios mayoristas, precios internacionales, precios de insumos agrícolas y ganaderos y precios de ganado en ferias.

No obstante, no han faltado los esfuerzos de algunas entidades del Estado orientados al montaje de sistemas de información sobre precios o índices relativos al comportamiento de los mismos. Entre estos servicios se pueden enumerar: el Sistema Nacional de Información de Precios y Mercados-SIPM (CECORA-DRI), el Indice de Precios del Productor (Banco de la República), el Indice de Precios del Consumidor (DANE) y los Precios Detallistas del IDEMA y CORABASTOS.

3.1. Sistema Nacional de Información de Precios y Mercados-SIPM CECORA- DRI. El diseño y montaje de este sistema tiene su origen en un convenio entre la Central de

Cooperativas de la Reforma Agraria-CECORA y el Programa de Desarrollo Rural Integrado-DRI celebrado en el año 1977. El funcionamiento del sistema tuvo diversos altibajos que implicaron propuestas de mejoramiento27/ y ajustes sobre su estructura y operatividad, que llevó a plantear la reorientación del mismo (años 1988 - 1989), a través de un nuevo convenio entre el FONDO DRI y CECORA con la participación adicional del Ministerio de Agricultura, IDEMA y ACOABASTOS 28/, pero que finalmente se consolidó, implicando la parálisis definitiva de la SIPM.

Es necesario tener en cuenta que el Sistema operado por CECORA, se estableció como

27/GUTIERREZ, José E. "Modelo General para el Sistema de Información de Precios y

Mercados". IICA-CECORA. Bogotá, 1980. 28/Ver Convenio del Ministerio de Agricultura, Fondo de Desarrollo Rural Integrado-

DRI, Central de Cooperativas del Sector Agropecuario ltda-CECORA, Instituto de Mercadeo Agropecuario-IDEMA, Centrales Mayoristas representadas en la Asociación Colombiana de Centrales de Abastos-ACOABASTOS para la implantación del Sistema Nacional de Información de Precios de Productos Agropecuarios. Bogotá, diciembre de 1988.


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instrumento de apoyo a la estrategia del componente de comercialización del FONDO DRI, que implicaba disponer de información sobre los precios y comportamiento de los diferentes mercados frecuentados por los campesinos (mercados locales, regionales y terminales), con el fin de mejorar la capacidad de negociación y posicionamiento de los productores.

Para el logro de los objetivos propuestos el sistema se estructuró operativamente a través de oficinas en Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga y Cúcuta, las cuales capturaban información de los correspondientes mercados terminales, especialmente de precios a nivel mayorista.

Dado que el SIPM no respondía a las expectativas que dieron origen a su creación, se contrató una evaluación del Sistema (1982) 29/, que dio como resultado la reestructuración operativa del mismo. Entre las conclusiones de dicha evaluación se señala que el sistema de información no había cumplido, ni siquiera parcialmente, con los objetivos para los cuales había sido creado; y que se encontraba totalmente desmantelado.

La posibilidad de participación del Ministerio de Agricultura, el IDEMA y CORABASTOS en el SIPM, surgió como propuesta del Primer Seminario Nacional sobre Sistemas de Información de Precios y Mercados reunido en Bogotá en julio de 1987.

En ese momento la propuesta metodológica del Ministerio de Agricultura se refirió, en una primera etapa, a que se recolectora información de precios de venta mayorista y se definiera una canasta básica de productos agropecuarios para la ciudad de Bogotá. En consecuencia el SIPM operó en esta perspectiva durante 1988 y hasta febrero de 1989, año en que fue suspendido por los problemas operativos, administrativos y financieros de CECORA, que obligaron al FONDO DRI a cancelar el respectivo convenio.

a) Objetivos 30/. El sistema de Información de Precios y Mercados-SIPM tenía como objetivo fundamental

proveer a sus usuarios directos, (formas asociativas, asociaciones de productores y agricultores en general), de información sobre precios y mercados, con el fin de mejorar el proceso de toma de decisiones con respecto a qué, cómo, cuándo y dónde vender.

Específicamente se planteaba: El suministro de información relativa a precios y mercados a los productores de

economía campesina y en especial a los beneficiarios del Componente de Comercialización del FONDO DRI, de acuerdo con las calidades, variedades y tipos de productos que manejaban.

Generación y difusión de la información de precios y mercados a nivel productor,

29/ GUTIERREZ, José E. Op. Cit. 30/Ver "El Sistema de Información de Precios y Mercados". División de

Comercialización DRI-PAN. Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, junio de 1983.


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mayorista y detallista requerida por los productores y por la asistencia técnica del componente de comercialización del FONDO DRI.

b) Metodología31/. La metodología del SIPM hace referencia a la captura, procesamiento y difusión de la

información. Con respecto a la captura de los Precios de compra y venta mayorista en las Centrales de

Abasto o plazas mayoristas de Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga y Cúcuta, se procedió así:

Se tomaban los días lunes, miércoles y viernes entre las 5 y 7 de la mañana mediante una muestra de tres a cinco datos de precios por producto, para los renglones seleccionados como prioritarios.

En general se tomaba el rango de precios que se obtuviera en el día como valores máximo y mínimo para cada producto-variedad, en la unidad de comercialización mayorista. Para efectos del registro estadístico diario de las regionales se establecía el precio promedio.

Referente a los Precios de venta a nivel detallista la información hacia referencia a los precios de los productos que CECORA manejaba en la proveduría de tenderos y los mercados campesinos.

En cuanto a los Precios a nivel de Productor, la metodología consistía en recoger la información mediante un formulario de encuesta directa (o por observación) que se aplicaba durante el día de mercado y a través del cual se detectaban los precios predominantes pagados al productor en cada zona.

La información se consignaba originalmente en la unidad de medida mayorista predominante en cada mercado y para efectos estadísticos y de análisis, se unificaba a su valor unitario por kilo. Para efectos de sistematización y divulgación, la totalidad de la información se centralizaba en Bogotá, donde se estructuraban, series históricas de precios y se elaboraban folletos informativos que incluían análisis de tendencia, estacionalidad y pronóstico de mercados.

El registro de los precios en los tres niveles básicos, permitió determinar las márgenes de comercialización para algunos productos.

c. Problemas del Sistema de Información de Precios y Mercados-SIPM.

La evaluación anteriormente citada afirma que desde el punto de vista de la entidad

ejecutora, con respecto al sistema sólo existía un conjunto de actividades marginales dispersas y desarticuladas, las cuales se desarrollaban básicamente por inercia, y en cuanto a las relaciones

31/ Ibidem. pág. 9.


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CECORA-DRI se encontró que las reglamentaciones acordadas en el convenio, ni siquiera se parecían remotamente a las que se habían puesto en práctica.

Otra evaluación anota que desde el punto de vista administrativo, se suprimieron las líneas de mando y coordinación directa, lo cual desvirtuó los objetivos de trabajo concreto, desaparecieron las funciones específicas y no quedó una cabeza directa visible que unificara la labor de los funcionarios32/. Además, desaparecieron las regionales del sistema y se sustituyeron por un recolector de precios y un agente de mercadeo adscrito a cada equipo regional.

Por otra parte, el sistema se entendió como una simple labor mecánica de recoger unos datos, para apoyar la venta de la producción de las formas asociativas del DRI en los mercados terminales.

Finalmente, es de resaltar que en la operación del SIPM se dejó de lado la labor de información a nivel del productor. Este objetivo fundamental no se cumplió y en consecuencia no se mejoró para los usuarios del Programa DRI el proceso de toma de decisiones, con respecto a qué, cómo, cuándo y dónde vender en mejores condiciones.33/

En resumen, el principal problema del SIPM fue de carácter administrativo y operativo derivado de la profunda crisis de todo orden padecida por CECORA, ejecutora del sistema, durante la mayor parte de vigencia del convenio con el FONDO DRI. Dicha situación afectó directamente los objetivos propuestos, no permitió que la metodología prevista se desarrollara y finalmente se perdió confiabilidad y oportunidad en la información. Durante la mayor parte del tiempo en que operó el SIPM su actividad fue rutinaria y burocratizada, razón por la cual el FONDO DRI le suspendió el apoyo financiero, situación que marcó el final del mismo. El desgreño administrativo de CECORA fue de tal magnitud que no fue posible en esta oportunidad conseguir antecedentes ni ningún tipo de información sobre el SIPM. El Banco de datos los archivos y equipos del sistema desaparecieron.

3.2. Indice de precios del productor-Banco de la República. El Indice de Precios del Productor producido por el Banco de la República, a través de la

División de Investigaciones Económicas, tiene como antecedente la elaboración del Indice de Precios al por Mayor del Comercio en General.

En materia de información de precios se considera pionero al Banco de la República, como

quiera que inició el primer trabajo de índices titulado "Indices del promedio de los precios, en Bogotá en algunas mercancías de uso común", cuyos resultados se publicaban en las revistas de

32/BARTO Ltda. "La Información de Precios de Productos Agrícolas en Colombia".

Vol. I. Fondo de Desarrollo Rural Integrado-DRI. Bogotá, D.E, Octubre de 1985. 33/LOPEZ R., Hugo y NIETO M. Beatriz. "Servicio de Información de Precios y

Mercados Unificado y de Carácter Nacional". Documento de Discusión. División de Análisis de Políticas, Ministerio de Agricultura. Bogotá, julio de 1984.


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la entidad. En lo referente a los alimentos, el Banco durante mucho tiempo recolectó precios al

productor, precios al por mayor y precios al por menor. La recolección de precios al productor, tal como se capturaba en la primera etapa, fue suspendida en el año 1981, cuando se trasladaron las Cuentas Nacionales al DANE. Los precios al por menor tampoco se continuaron recolectando debido a que dicha labor la asumió el DANE.

En consecuencia, la actividad del Banco en dicho sentido se redujo al Indice de Precios al Por Mayor del Comercio en General, el cual fue revisado y ajustado en 1989 para convertirse en el Indice de Precios del Productor.

a) Metodología. El sistema está orientado a la elaboración de un conjunto de índices con el objeto de medir

los cambios en los precios en la primera etapa de comercialización, de una canasta de bienes representativa de la oferta total de la economía. Los bienes se clasificaron de acuerdo con su procedencia en producidos y consumidos en el país, importados y exportados, según actividad económica (clasificación CIIU) y según uso o destino económico (clasificación CUODE).

Los precios a que hace referencia el índice corresponden a la primera venta significativa de una gran cantidad de artículos. En el caso de los agrícolas, el precio que se observa se define como aquel valor que recibe el productor por la venta de una misma cantidad de un bien, pagado de contado contra entrega, excluidos los impuestos al consumo y al IVA. Para los productos importados, si el artículo no sufre transformaciones, se observa su precio de venta bien sea al público o al distribuidor, excluido el IVA; si es un insumo, el precio que se observa es el que corresponda al valor del mismo colocado en fábrica, es decir, el que se contabiliza dentro de los costos de producción; para los productos exportados se toma su precio FOB.

En el sistema se considera la definición de dos períodos de ponderaciones: uno base (1987) y otro de comparación (mes de diciembre de 1990) y de la estructura de las ponderaciones se desprenden dos niveles: agregado y artículo.

Para el diseño de la muestra se siguen dos etapas: selección de artículos y selección de unidades de información. Para el sector agropecuario, la selección de la canasta se realiza con datos del IDEMA, Federaciones, Ministerio de Agricultura y Caja Agraria. Para la canasta ganadera se utilizó como fuente la información de CEGA, con base en las ferias de ganado de Medellín y Montería. Para la selección de las unidades de información se utiliza como criterio de inclusión la participación en la producción, exportación o importación de determinado producto.

La información es recolectada por dos canales principales, mediante encuesta que se envía

por correo o a través de entrevista directa, que es la técnica mayormente utilizada. Se procura la estabilidad de los informantes del índice; cuando por alguna necesidad es preciso reemplazarlos se busca otro con características similares. Igualmente, se busca mantener la mayor uniformidad


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en los artículos que componen la muestra y solamente se varía cuando alguno de ellos deja de ser producido o importado.

El cálculo del Indice de Precios del Productor-IPP resulta de la aplicación de la fórmula de Laspeyres que permite obtener cambios relativos de precios con ponderaciones de base fija. La versión en cadena de esta fórmula permite la realización de revisiones periódicas para sustituir aquellos informantes o artículos que debido a las dinámicas del mercado pierden representatividad.

El índice se calcula mediante el desarrollo de tres fases: cálculo de índices de artículos (elementales), índices de grupos (básicos) e índices agregados.

b) Comentarios La metodología empleada para capturar y producir información del índice de precios del

productor presenta confiabilidad técnica en cuanto al cálculo estadístico, pues se fundamenta en la aplicación de la formula de Laspeyres. Sin embargo, es conveniente aclarar que el índice no permite diferenciar a partir de qué canal es que se observa el precio, puesto que el índice estaría reflejando las variaciones de la combinación de precios pagados al productor e intermediarios mayoristas.

En este sentido, el precio del productor se distorsiona por que el precio que se está observando es el del intermediario mayorista, por tanto para el cálculo del precio del productor se requiere conocer con el fin de deducirlos, los costos de transporte, financiamiento e intermediación entre otros.

De otra parte, cabe señalar que aún cuando la información es recolectada en las ciudades donde el Banco tiene sucursales, el índice no tiene representatividad de carácter regional ya que su cálculo es de carácter nacional.

3.3. Indice de precios al consumidor-Departamento Administrativo Nacional de

Estadística-DANE.

El índice de precios al consumidor es un indicador estadístico que tiene por objetivo

establecer periódicamente las variaciones en el gasto de consumo final promedio de los hogares, debidas exclusivamente a los cambios en los precios de un conjunto de bienes y servicios adquiridos por la población.

El grupo de alimentos y su peso relativo en el índice se puede apreciar en el anexo 2.


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La historia del Indice de Precios al Consumidor, puede resumirse en cuatro etapas34/:

o Antes de 1954 cuando se producían índices por ciudad con bases diferentes, sin obedecer a una metodología de conjunto que permitiera obtener un índice total nacional. Estos índices los asumió la Contraloría General de la República en las ciudades de Bogotá (1937), Medellín (1938), Bucaramanga (1945), Barranquilla (1946) y Manizales (1947).

o A partir de 1954, se produjeron índices de precios para obreros y empleados en siete ciudades: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Manizales y Pasto, con base en la encuesta de Ingresos y Gastos realizada en 1953. Este índice tiene como base julio 1954-junio 1955.

o Indice de Precios con base diciembre de 1978, utilizando la encuesta de Ingresos y Gastos de 1970, incluyendo las mismas siete ciudades y empleando niveles de ingreso: total, medios y bajos.

o A partir de Enero de 1989 entró en vigencia un nuevo índice con base Diciembre de 1988=100, a través de la encuesta de Ingresos y Gastos realizada entre Marzo de 1984 y Febrero de 1985. Incluye trece ciudades, las siete anteriores más Pereira, Cúcuta, Montería, Neiva, Cartagena y Villavicencio, por niveles de ingresos: total, medios y bajos.

a) Metodología. A partir de la encuesta de Ingresos y Gastos, en la que se obtuvieron 700 artículos, fueron

seleccionados 195 sobre los cuales se efectúa el seguimiento de precios. Estos artículos son conocidos como la canasta familiar, entre los cuales se encuentran 77 productos de origen agropecuario. Anexo 3.

Para la selección de los productos se tuvieron en cuenta los siguientes criterios:

o Peso relativo del artículo en el gasto 5% o más dentro del grupo.

o La frecuencia del consumo, es decir, que fuera adquirido por más del 30%

de los hogares.

Para la recolección de las cifras se utiliza el método de información de encuesta muestral

mensual realizada para 13 ciudades del país y tomada en supermercados, almacenes de cadena, tiendas, centrales de abastos.

34/Ver "Indice de Precios al Consumidor: Aspectos Metodológicos Básicos". DANE. mimeo 1992.


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El método utilizado para su procesamiento es la fórmula de Laspeyres, que es la razón del costo de la canasta básica a precios de un período dado, sobre el costo de la misma a precios del período base. Como período base se toma la encuesta básica de ingresos y gastos 1984-1985.

A pesar de que las metodologías presentan sesgos muestrales es importante resaltar la oportunidad y la confiabilidad relativa del IPC que permite en un momento determinado al gobierno nacional tomar decisiones sobre ajustes salariales, tendencias y comportamiento del mercado en algunos productos.

3.4. Sistema de Información de Precios del -Instituto de Mercadeo Agropecuario-

IDEMA.

Los objetivos del sistema de información que opera el IDEMA es la generación de cifras

sobre precios y mercados de los productos agrícolas a nivel mayorista y minorista, tanto del orden nacional como internacional. El sistema, está orientado a ser un insumo para la toma de decisiones de la Junta directiva de la entidad, tendiente a la fijación de los precios de garantía.

Los precios de garantía que fija el IDEMA están correlacionados con la situación especifica de los mercados de los productos que son de su competencia. Para ello se requiere mantener un buen sistema de información sobre precios internacionales que permita realizar comparaciones con la situación de oferta y demanda de la producción nacional y en consecuencia con el instrumento de franja de precios, previsto para amortiguar el impacto de las fuertes fluctuaciones de los precios internacionales, a través del mecanismo de aranceles variables o fluctuantes de acuerdo con las necesidades de limitar o facilitar la importación de un producto.

En este sentido el sistema se articula a las nuevas funciones asignadas al IDEMA en cuanto a su orientación para que intervenga en la comercialización de los productos agropecuarios provenientes de zonas marginadas y su actuación como comprador de última instancia. Esto último, únicamente con el fin de mejorar las condiciones de los productores y mantener existencias reguladoras, cuando sea necesario.

Valga la oportunidad para anotar que con antelación a los precios de garantía, el IDEMA manejaba el mecanismo de precios de sustentación, alrededor de los cuales se desarrolló una metodología que permitía fijar los precios de sustentación a nivel nacional partiendo de las realidades regionales. Este se constituyó en una fuente para la conformación de los sistemas de costos de producción en la medida en que la metodología se sustentaba en los patrones de costos de cada cultivo a nivel comercial.

A través de este proceso se logró por mucho tiempo una adecuada base de datos, utilizada por el DANE, Banco de la República y Ministerio de Agricultura, que en este momento se perdería sino se apoya al IDEMA o se ajusta el sistema actual de acuerdo con las nuevas estrategias y expectativas.


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a) Metodología.

La metodología de recolección de información se basa en el seguimiento y observación del

mercado. Se pretende estructurar un sistema de inteligencia de mercados que posibilite el tratamiento de los datos con crecientes niveles de análisis.

El IDEMA recopila información de precios a nivel mayorista, minorista y lo relacionado con los precios internacionales a través de la agencia de noticia Reuter y la Embajada Americana. También se llevan registros sobre existencias de productos estratégicos.

En cuanto a la información de precios a nivel minorista, objeto de este acápite, se recolecta con una periodicidad de dos veces por semana en plazas de mercado, Cajas de Compensación, algunas tiendas y cadenas de almacenes (Olímpica, Ley, Carulla) mediante una muestra aplicada a través de entrevista directa a propietarios o administradores, para veinte productos agropecuarios en diferentes variedades, calidades y unidades de presentación de mercado.

El procesamiento consiste básicamente en el cálculo de promedios aritméticos, a partir de los cuales se producen series de precios para tratamiento interno y eventualmente para divulgación se produce semanal y mensualmente para las ciudades más importantes del país. Además, se elaboran cuadros mensuales por producto de precios minoristas.

3.5. Precios de Ferias Ganaderas. Las fuentes primarias de información son FADEGAN (Federación Antioqueña de

Ganaderos) y el Banco Ganadero35/, para las ferias realizadas en las ciudades de Barranquilla, Bucaramanga, Manizales, Montería, Medellín y Villavicencio.

Actualmente, la mejor información sobre el mercado y precios de ganados y carnes, en el país, es la producida por el Departamento de Investigaciones Económicas de FADEGAN, la cual reporta y analiza el movimiento de la Feria de Ganados de Medellín. Los demás Centros de Comercialización producen informes de relativa utilidad, por la diversidad de presentaciones. Por esta situación es recomendable la unificación de criterios y datos36/.

Es de mencionar que la mayor parte de información suministrada por estas fuentes se

refieren a ganado bovino y en menor detalle sobre ganado porcino. Para estos productos se obtienen datos sobre precios mayoristas de venta en feria, precio mayorista y precio detallista de carne en canal.

Específicamente la información que se reporta sobre precios es el precio por kilogramo o por arroba según el canal de comercialización y la presentación de datos que efectúa la feria correspondiente. Existen dos presentaciones para reportar los datos: precios para ganado gordo

35/Datos procesados y suministrados semanalmente por la División de Mercadeo y Relaciones Públicas.

36/ Memorando interno Ministerio de Agricultura.


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en pie donde se obtiene precios máximo, mínimo y promedio de venta y para carne en canal donde se registra el peso total (kilos), promedio (kilos) y valor (kilo) para machos y hembras según calidades (extra, primera, segunda y tercera).

3.6. Sistemas de Información sobre Precios de los Insumos Agropecuarios. Los insumos agropecuarios constituyen parte integrante de los costos de producción. Con

el análisis de esta variable se estaría cubriendo aproximadamente el 50% de los mismos, lo cual llama la atención sobre la importancia de la variable costos de producción en su dimensión concreta como parámetro de control en el proceso de producción-comercialización-consumo, puesto que es a partir de allí como se impactan considerablemente los precios que finalmente paga el consumidor.

En general, se puede mencionar que los insumos agropecuarios básicos para el desarrollo de la actividad productiva son: semillas, fertilizantes y plaguicidas; y drogas, alimentos para animales, sales mineralizadas y semillas de pasto para la actividad pecuaria.

En este sentido, los insumos se pueden agrupar en37/: Insumos para mantener o permitir la viabilidad del suelo, con el fin de preservar,

mantener o mejorar sus características agronómicas (ejemplo: fertilizantes, cal, correctores del suelo). Insumos básicos para el establecimiento del cultivo, se refieren a la semilla o

material de siembra necesario para establecer un cultivo, también se pueden considerar aquellos productos y/o materiales que permiten que la semilla se convierta en una planta cultivable (ejemplo: químicos utilizados en la desinfección de la semilla). Insumos aplicados directamente a la planta. En este grupo se incluyen todos

aquellos productos de carácter nutritivo (hormonas, fertilizantes, foliares, etc) y sanitarios (fungicidas e insecticidas y/o plaguicidas).

a) Metodologías. Los datos que se recopilan sobre insumos se refieren a los volúmenes producidos, el valor

correspondiente y los precios de venta tanto al distribuidor como al productor. Las fuentes de información que los proveen son entidades públicas y/o privadas o las casas

productoras de los mismos, obtenidos mediante registros administrativos. Los precios de venta de las semillas se obtienen a través de la Caja Agraria,

FEDERALGODON, FEDEARROZ, FENALCE, ACOSEMILLAS e ICA (que reporta sólo los

37/Ver artículo sobre "Costos de Producción y Productividad de Algunos Cultivos en

Colombia. En revista Coyuntura Agropecuaria. CEGA, diciembre de 1987.


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volúmenes consolidados de Caja Agraria y productores particulares).38/ Los fertilizantes se clasifican en compuestos y simples. Los registros de precios de venta al

distribuidor y al productor para los fertilizantes compuestos son suministrados por ABOCOL y MONOMEROS con una cobertura nacional, mientras que los precios de fertilizantes simples son registrados de manera diferenciada por la CAJA AGRARIA de acuerdo con las zonas productoras.

Los precios de los plaguicidas son regulados por la competencia entre las diferentes casas productoras y son suministrados directamente por ellas al Ministerio de Agricultura y otros usuarios cuando se producen una variación en el precio, evento que ocurre aproximadamente cada seis meses.

Ahora bien, en cuanto a los insumos para la actividad pecuaria se encuentran registros administrativos sobre precios máximos de drogas al consumidor (ganadero) y al distribuidor por parte de VECOL, APROVET y CAJA AGRARIA. Para sales mineralizadas se obtiene información sobre precios al distribuidor y al consumidor (ganadero) con cobertura nacional y regional por parte de los Gremios Ganaderos. Finalmente, los precios al productor y al consumidor de semillas de pasto se obtienen de ACOSEMILLAS y las casas productoras.

b) Comentarios. La información y control de precios de los insumos, era muy importante para el Ministerio

antes de la apertura, pero dadas las características de este nuevo modelo ya no le corresponde al Estado el control y fijación de precios, sino que ello le corresponde a las fuerzas del mercado. En estas circunstancia el Ministerio se limita a ser un recopilador y procesador de información suministrada por las anteriores fuentes. Su labor consiste en realizar cálculos de devaluación e inflación y establecer promedios para toda la industria.

Es de anotar que los precios de los insumos están regulados por las nuevas condiciones de apertura económica del país, debería tener una tendencia a la baja, pero esto no ha ocurrido por distorsiones en los mercados en el proceso de importaciones y lo concerniente a costos adicionales de transporte y comercialización de los productos.

3.7. Sistemas de Información sobre Precios Internacionales. En el nuevo contexto de apertura e internacionalización de la economía adquiere especial

importancia la variable precios internacionales puesto que en condiciones de competencia, interesa tener muy buena información de dicho comercio.

En general, se puede afirmar que los precios internacionales son transmitidos vía fax por la agencia de noticia REUTER o mediante información suministrada por la Embajada de los Estados Unidos.

38/Como consecuencia de la reestructuración a que esta siendo sometida la Caja Agraria ya no produce semilla, ni vende insumos, por lo tanto esta fuente de información tradicionalmente utilizada por el Ministerio desaparece.


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A nivel nacional, las entidades que tienen contratos de captación de información con estas fuentes son: IDEMA, Ministerio de Agricultura, Bolsa Nacional Agropecuaria principalmente.

Al IDEMA le proveen información semanal sobre los precios en el escenario internacional fundamentalmente de los siguientes productos: arroz, maíz, trigo, sorgo, soya, torta de soya, azúcar, cacao, aceites, leche en polvo. Esta información se refiere al precio en punto de venta (ciudad del país referencia) y adicionalmente se reporta el costo del transporte hasta el puerto de embarque.

El IDEMA cumple entonces una función de difusor de los datos que le reporta Reuter y éstos se suministran a otras entidades del sector público y privado.

Por otra parte, el Ministerio de Agricultura obtiene información de precios internacionales de Reuter y el periódico Word Street como fuentes primarias. Además, confrontan esta información con el cierre de precios de la Bolsa Nacional Agropecuaria.

Estos datos son sistematizados en microprocesadores y se obtienen promedios aritméticos. A partir de estos resultados se obtienen los precios indicativos para los siguientes ocho productos considerados en el mecanismo de franja de precios: trigo, arroz, maíz, soya, sorgo, leche en polvo, cebada y azúcar. Esta información se transmite mediante tabulados a la Aduana con el fin de realizar la correspondiente aplicación de aranceles variables para importación de productos agropecuarios.

4. FUENTES DE INFORMACION SOBRE PRECIOS Y MERCADOS DEL

SECTOR PRIVADO.

4.1. Sistemas de Información sobre Precios Detallistas o Minoristas.

4.1.1 Caja de Compensación Familiar-CAFAM. El sistema de información de la Caja de Compensación Familiar-CAFAM comprende

productos básicos de la canasta de consumo familiar, como las frutas y hortalizas. La operación con los perecederos es administrada por dos concesionarias: Comercafe y Sarjo. Cafam influye en la calidad de productos y en el control de precios.

a) Metodología. Cafam cuenta con un equipo de investigación de mercados que realiza levantamientos de

información en el transcurso de la semana en: Corabastos (tendencia de precios venta mayorista), investigación en las cadenas de la competencia (Franja competitiva de precios).

Una vez obtenidos los datos de precios de tendencia y franja, Cafam utiliza dicha información para negociar con las concesionarias la fijación de precios de 60 productos en la semana, no obstante en algunas ocasiones por tendencia de mercado se producen ajustes de precios antes de terminar los períodos de vigencia de los precios para el consumidor.


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Cafam tiene como política institucional fijar su precios teniendo en cuenta principalmente precios de Carulla, Olímpica y Exito, tratando de mantener sus precios dentro de una franja que no sea la más baja pero tampoco la más alta del mercado.

En cafam se procesa información de circulación interna y restringida como: Un boletín de CAFAM vs Competencia, donde se analiza la tendencia de precios

de la semana de otras cajas de compensación y grandes cadenas de supermercados. El departamento de planeación saca un resumen mensual en donde se analiza una

comparación histórica de precios con referencia al mes que está transcurriendo. Un listado semanal de productos con su precio máximo de venta, el cual es

utilizado en las negociaciones con las concesionarias. Hace aproximadamente un año y medio se está elaborando este tipo de

información.

b) Comentarios. Anteriormente los precios eran concertados y definidos en reuniones donde participaban

otras Cajas de Compensación y Supermercados. Para la determinación del precio detallista era de mucha importancia los precios del SIPM puesto que servían como punto de referencia de la situación del mercado.

Desde la desaparición del SIPM, CAFAM es la que establece el precio individualmente mediante la metodología descrita sin la concertación con otras fuentes.

4.1.2. Corporación de Abastos de Bogotá-CORABASTOS. Por su carácter de fuente primaria para la información de precios a nivel mayorista y

minorista, CORABASTOS ha mantenido un sistema cuyo objeto es brindar datos sobre los precios de los productos transados en la central y sobre la situación del mercado de los mismos.

a) Metodología. Como se ha mencionado, la información relativa a los precios mayoristas y volúmenes

transados está siendo analizada directamente por el DANE. En cuanto a la información sobre precios detallistas, conviene anotar que estos se capturan

diariamente en las bodegas comunales de Corabastos para los productos perecederos y sólo los días martes en la plaza detallista "Las Flores" para el caso de granos.

La información de precios detallistas es recolectada por 4 reporteros de lunes a viernes entre las siete y ocho y media de la mañana, para un grupo amplio de frutas y hortalizas. Se toman cuatro informantes en forma aleatoria y se registran dos precios, uno para primeras, el cual se denomina precio máximo y otro para segundas que se denomina precio mínimo. El precio que se incluye en las planillas no responde a criterios preestablecidos, sino fundamentalmente al criterio del recolector.

Para su procesamiento, cabe anotar que no existe un manual de crítica de la información ni


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de corrección de inconsistencias, tampoco se verifica la información recolectada ni se hace siquiera ocasionalmente seguimiento a los recolectores de precios, para constatar la confiabilidad de la información.

Se produce información diaria, semanal y mensual con base en un procesamiento simple de los datos. Para la información diaria se procede a convertir los precios de las respectivas unidades comerciales en que se recolecta la información a precios por kilo, tanto para las primeras como para las segundas; luego se halla un promedio aritmético entre una y otra. Finalmente, se calcula la variación porcentual del precio del día respectivo con relación al del día lunes y se procede a indicar la tendencia del precio que puede ser estable, alza y baja.

La información semanal que se reporta los días viernes, resulta de un promedio aritmético de los precios recogidos diariamente; se incluye además el precio promedio correspondiente a la semana inmediatamente anterior y se presenta la variación porcentual entre las dos semanas. En los boletines semanales se incluyen algunas pautas sobre la evolución de los mercados y se recomiendan productos para su consumo.

En cuanto al consolidado mensual, el procedimiento es similar siempre sobre la base de cálculo de promedios aritméticos.


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b) Comentarios. En relación con la captura y procesamiento de la información, se puede afirmar que no es

confiable en ninguno de los niveles donde se observa. El método de recolección no considera una muestra de informantes extraída con base en las técnicas de muestreo estadístico y por tanto no es representativa, igualmente no se siguen manuales que aseguren la calidad estadística de la información.

El procesamiento de los datos se reduce a promedios aritméticos, de primeras y segundas en forma indiscriminada. Esta situación puede afectar los estimativos de tendencias que se calculan con base en la variación de estos precios e impide expansiones de la información.

Las características del sistema tienen como bondad la desagregación de los productos y la standarización para la unidad de medida de comercialización. Igualmente su periodicidad diaria, semanal y mensual permite obtener en forma rápida las series de precios minoristas.

4.2. Precios de la Bolsa Nacional Agropecuaria. La Bolsa Nacional Agropecuaria es una entidad privada que genera información sobre

precios de bolsa como resultado de los negocios entre compradores y vendedores. Se hace referencia a precios de bolsa porque no se puede catalogar estrictamente como

precios mayoristas, ya que en algunas de las operaciones están más ligadas a negocios de los productores. Esta es la razón por la que se ha considerado su inclusión en el presente análisis.

Los objetivos del sistema de información utilizado actualmente busca facilitar las transacciones de productos de origen agropecuario, mediante la realización de ruedas simultáneas en las 10 ciudades más importantes del país39/ que se constituyen en los principales centros de producción y de consumo.

a) Metodología. La operación de la Bolsa está referida a tres actividades fundamentales:

Inscripción de los bienes objeto de negociación: fundamentalmente cereales y oleaginosas. Actualmente recopila información de algunos alimentos procesados lácteos y cárnicos. Organiza sistemas de caracterización de los productos con base en parámetros de

calidad, lo cual garantiza un lenguaje común en los negocios. Organiza y difunde la información de los negocios realizados.

En este sentido su sistema de información responde a los requerimientos de las transacciones y emite señales que reflejan los precios del mercado por producto específico. De tal forma que el sistema propicia la transparencia de la situación general de los mercados puesto

39/Barranquilla, Bucaramanga, Villavicencio, Bogotá, Ibagué, Neiva, Cali, Pereira, Medellín y Montería.


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que la determinación del precio se establece con base en negociaciones abiertas y simultáneas de los diferentes productos agropecuarios y con referencia a sus características de calida.

En relación con los precios de bolsa se obtiene información a nivel regional porque interesa conocer cómo es el comportamiento de los precios entre productores, agroindustria y comerciantes.

Además, tienen acceso vía fax sobre los precios mayoristas de las Centrales de Abasto de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla. Existe un comité técnico al interior de la Bolsa, donde se analizan los precios de las diferentes fuentes y se contrastan con los que se están formando en las ruedas de negocios.

Por otra parte, como mecanismo de control de la información se confrontan las evaluaciones agrícolas con los análisis de precios con el propósito de que exista consistencia y coherencia para el suministro de información en la realización de las ruedas de negocios.

4.3. Federación Nacional de Cafeteros-FEDERACAFE. Tal como se referenció en el capítulo precedente, el objetivo del Sistema de Información de

Precios y Mercados de FEDERACAFE está orientado a proveer a los productores del Programa de Diversificación de las zonas cafeteras de información adecuada y oportuna para la planificación de sus cosechas con base en tendencias de la serie de precios, pronósticos para el año siguiente con niveles de confianza del 95% de probabilidad; igualmente, el sistema provee información a las comercializadoras, a diversos canales de distribución y a los empresas agroindustriales sobre de los calendarios de cosecha y escasez y a los consumidores urbanos sobre las variaciones estacionales de precios.

Este servicio de información, que es de los más desarrollados que ha habido en el país, existe desde hace veinte años a través de los cuales se ha realizado un trabajo continuo en la recolección, mantenimiento, análisis y difusión de información de precios para productos perecederos de interés para el país en general.

a) Metodología.

El servicio de información habitualmente ha generado datos sobre precios del productor y

sobre precios mayoristas40/. Las investigaciones sobre el precio de venta del productor, analizan el precio del producto

40/Sobre la Metodología de precios mayoristas véase "Series de precios 1990-1991,

Productos Agrícolas Perecederos, Proyecciones 1992". Boletín No 20. Departamento de Investigación y Mercados, Gerencia de Producción y Desarrollo, Federación Nacional de Cafeteros de Colombia.


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en la finca, debidamente cosechado, seleccionado y empacado. Esta información se recolecta semanalmente en las fincas durante la visita que, como parte de sus labores diarias de asistencia técnica, efectúan los técnicos y prácticos a los distintos agricultores. Por tanto, estos datos son básicamente el resultado de los registros administrativos de la entidad.

El procesamiento de la información se basa en la elaboración de series históricas de precios y variaciones. Estas cifras no se difunden, sólo se dejan para el uso interno para propósitos de confrontación con los datos de costos de producción, mencionados en el capítulo pertinente.

4.4. Otras fuentes de Información sobre precios del sector privado 1/.

En el sector privado se han desarrollado sistemas para el registro de los precios, los cuales

cumplen la función de orientar la realización de negocios. En general, a los gremios les interesa mantener información sobre precios de los insumos,

precios del productor, precios mayoristas y precios internacionales. La recolección de los datos se basa en registros administrativos obtenidos en centros de

acopio o por telecomunicaciones (teléfono, fax, telex) de sus sucursales regionales. En el caso de precios de insumos se mantienen datos actualizados por cosecha y región dentro del item de costos de producción. Para los precios del productor, los registros se recopilan en las épocas de cosecha. Los precios mayoristas son reportados de acuerdo con el comportamiento del mercado y de las negociaciones de la Bolsa Nacional Agropecuaria. La información pertinente sobre precios internacionales se recopila a través de la agencia de noticia Reuter, y en algunos casos como la Federación Nacional de Algodoneros-FEDERALGODON, la información se obtiene vía telex desde Liverpool.

El procesamiento de los datos consiste fundamentalmente en la organización, clasificación y sistematización en hojas de cálculo y bases de datos.

CAPITULO IV

SISTEMAS DE INFORMACION SOBRE IMPORTACIONES, EXPORTACIONES Y

41/Ver cuadros específicos por gremio sobre Sistemas de Información Estadística Agropecuaria del sector privado incluidos en esta investigación.


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EXISTENCIAS.

1. INTRODUCCION. Se puede afirmar que los datos sobre volumen y valor de las importaciones, exportaciones

y existencias agropecuarias, siempre han constituido para el Estado, una información valiosa para el diseño de la política macroeconómica, especialmente en relación con dos aspectos estratégicos e interrelacionados: el primero, asociado con el manejo de la tasa de inflación y la balanza comercial; y el segundo, relacionado con un adecuado abastecimiento interno de los productos agropecuarios, producto de la política de seguridad alimentaria y bienestar social.

En este sentido, en algunos análisis sobre el sector agropecuario y la política macroeconómica se menciona que "...tradicionalmente la política de importaciones y exportaciones de bienes agropecuarios de alto peso en el consumo familiar ha estado subordinada a las metas inflacionarias y de abastecimiento internos. La prohibición o limitación de exportaciones, la autorización de importaciones, las rebajas arancelarias transitorias, etc. han sido las principales herramientas en el logro de dichos objetivos..."42/.

Actualmente, con el modelo de apertura e internacionalización de la economía se vuelve aún más importante la necesidad de llevar registros oportunos y confiables sobre el desarrollo del comercio exterior con el propósito de examinar permanentemente no sólo las ventajas comparativas de la producción nacional sino también la competitividad del sector productivo en el contexto internacional.

Es de conocimiento general que a fin de viabilizar la actual política macroeconómica, se están manejando los instrumentos de la franja de precios y la reducción de aranceles a una base cero, eliminando con ello las barreras a la entrada y propiciando a la vez una libre competencia de las fuerzas del mercado, sin ninguna clase de subsidios o protección para la producción nacional.

Sin embargo, esta situación ha generado la inestabilidad de algunos productos de economía campesina y de agricultura comercial (especialmente, trigo, cebada, fique, tabaco negro, soya y sorgo) por la falta de competitividad internacional asociada con los altos costos de producción de estos cultivos. Por estas razones se está diseñando una política de modernización y/o sustitución de cultivos, por parte del Ministerio de Agricultura, para los productos afectados.

De otra parte, los volúmenes de importaciones y/o exportaciones de productos agropecuarios que transe el país estarán estrechamente ligados con el manejo de las existencias. No obstante, la función que el Estado desarrollaba anteriormente a través del IDEMA en cuanto a la regulación general del mercado, se transforma reduciendo su intervención hacia las áreas

42/ARANGO, R. Mariano. et. al. "Una Nueva Visión de la Economía Campesina Colombiana". Centro de Investigaciones Económicas-CIE. Universidad de Antioquia. Medellín, abril de 1991.


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marginadas y en situaciones de coyuntura, convirtiéndose en un comprador de última instancia, únicamente con el fin de mejorar las condiciones de negociación de los productores, y mantener existencias reguladoras, cuando sea necesario43/.

A partir de los elementos expuestos anteriormente, es que se analizan y evalúan los diferentes sistemas de información que sobre importaciones, exportaciones y existencias poseen actualmente las diferentes entidades de los sectores público y privado.

2. MARCO CONCEPTUAL Y POLITICO En el análisis del presente tema, subyacen algunos elementos de debate sobre la teoría del

intercambio desigual que se da entre países dependientes y países desarrollados, lo cual es manifiesto en la actual política de liberalización de la economía de los países en vía de desarrollo, en contraste con la política proteccionista que aún conservan los países desarrollados.

El punto de fondo radica en el cambio de las reglas del juego para el sector de la producción, al sustituirse el modelo proteccionista o cepalino que orientó por más de tres décadas la economía latinoamericana por el denominado de apertura e internacionalización de la economía, que implica eliminación de subsidios, de barreras arancelarias y demás medidas del Estado que introduzcan distorsiones en la formación de los precios y en el libre intercambio Para el sector agrícola a este cambio de modelo tiene aspectos contradictorios que solo en el largo plazo se podrán decantar y resolver. En efecto, de una parte se argumenta que el modelo proteccionista fui discriminatorio para la agricultura al tener que asumir cartas de producción más altas (vía costo de los insumos) que los reales sino se hubiera privilegiado el desarrollo industrial y comercial del país bajo un criterio proteccionista a ultranza.

Igualmente se cuestiona los resultados en términos de la relación costo - beneficio social de políticas selectivas como la de los precios de sustitución para la agricultura comercial, acompañada de una política de protección prohibiendo o limitando las importaciones (mecanismos de licencia previa y aranceles), que implicó para el sector consumidor del país pagar precios relativos más altos que los internacionales.

En el mismo sentido se anota que la política proteccionista limitó el proceso productivo y

el desarrollo tecnológico, que trajo como consecuencia no solo atraso tecnológico, sino un freno a la capacidad de producción del país, ya que del área cultivada, el 60% se destina a la producción de alimentos de consumo doméstico.

De otra parte, se argumenta con suficientes razones de peso, el riesgo económico y social que corre el país, al dejar el sector agrícola expuesto a la competencia internacional, particularmente la producción de granos y legumbres secas donde se dan toda clase de

43/Ver "Instrumento de Franjas de Precios para la Importación de Productos Agrícolas y Subproductos Seleccionados". Documento DNP-2511-UMACRO-UDA-MINAGRICULTURA. Bogotá, febrero de 1991.


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imperfecciones que van desde los subsidios a la producción hasta las prácticas monopolísticas en el comercio, traducido todo ello en precios irreales que distan considerablemente de la que se formarían si realmente operaran libremente las fuerzas del mercado.

Además, detrás del comercio internacional de los denominados productos transables, predominan políticas de dominación por parte de los países avanzados que no se deben desconocer al aplicar las premisas del modelo aperturista.

Como se sabe, estas han sido, entre otras, las causas para que la Ronda del Uruguay del GATT no haya arrojado resultados positivos de después de varios años de discusión, que ha llevado a que alternativamente los países hayan optado por la conformación de bloques económicos o acuerdos bilaterales que les permita dinamizar el comercio internacional.

En el caso colombiano merece destacarse las posibilidades que se derivan para el sector agropecuario del tratamiento preferencial otorgado para la comunidad europea, al eliminar por cuatro años (a partir de 1991), los aranceles para los renglones contenidos en el anexo IV del Sistema Generalizado de Preferencia, relativo a la agricultura y agroindustria y de la denominada iniciativa para las américas de Busch que desgrava durante 10 años algunas importaciones provenientes de los países productores de sicotrópicos (entre ellos Colombia), además, habría que agregar las posibilidades aunque en menor grado de los convenios comerciales con Venezuela, Ecuador y del Grupo de los Tres entre Otros.

Esto vendría a apoyar la idea de que el crecimiento de la agricultura colombiana estará más fundamentado en aquellos renglones que se vinculen a los mercados externos de mayor poder adquisitivo, ya que las tradicionales exportaciones de café, banano, azúcar, algodón, tabaco, entre otras han perdido dinámismo debido a la baja elasticidad ingreso de la demanda de las mismas.

Se destacan como mercados estratégicos las frutas, hortalizas y flores en Europa, Estados Unidos y la cuenca del Pacífico, pero para ello el país debe superar todo tipo de limitantes (infraestructura portuaria, transporte, tecnología, información, etc), entre las cuales se destaca, de acuerdo con los objetivos de esta investigación, los sistemas de información de precios y mercados, especialmente la inteligencia y promoción de mercados considerada estratégica para la penetración y consolidación de nuevos mercados.

3. SISTEMAS DE INFORMACION SOBRE IMPORTACIONES Y

EXPORTACIONES.

Como instrumento de soporte para la política, se están mejorando cada vez más los

procesos de recopilación, sistematización y análisis de la información. Igualmente se han definido las funciones normativas en cuanto a generación y divulgación de información por parte del INCOMEX y la ADUANA mediante el decreto 1144 de 1990, el cual elimina a partir de septiembre de ese año el registro de exportación y asigna a la ADUANA la responsabilidad sobre


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el control de los datos de exportaciones y al INCOMEX lo relacionado con las importaciones. Es de mencionar que en el proceso de reestructuración institucional del Estado colombiano

desapareció PROEXPO que era la entidad encargada de la promoción de exportaciones, y en su lugar se creó BANCOLDEX cuya función se orienta a facilitar los negocios de comercio exterior proporcionando contactos y financiación para el desarrollo de las exportaciones.

De otra parte, existen otras fuentes de información que poseen datos históricos y series, tales como el DANE que los publica en el anuario de comercio exterior, y el Sistema de Información para la Toma de Decisiones-SITOD, que como se mencionó anteriormente, se reestructuró conformándose en el Sistema de Información para el Análisis y Asesoría de Políticas Agropecuarias-SIAPA.

3.1. Sistema de Información del Instituto de Comercio Exterior-INCOMEX. El sistema de información sobre importaciones y exportaciones que operaba antes del

decreto 1144 de 1990 presentaba problemas de consistencia de los datos puesto que los registros de importaciones y exportaciones que aprobaba el INCOMEX generalmente estaban desfasados con respecto a lo que realmente se importaba y exportaba, puesto que en muchas ocasiones las transacciones efectivamente no se efectuaban. Esta situación exigía por parte de la entidad, mayor control y coordinación con la ADUANA, ya que los manifiestos de importaciones y exportaciones que produce esta entidad son las operaciones que realmente se están efectuando.

No obstante, en los últimos meses el INCOMEX estructuró un sistema computarizado que opera en red, vía modem, y a través del cual se estarían obviando las inconsistencias mencionadas anteriormente.

a) Metodología. Este sistema se apoya en la red de datos COLDAPAQ y terminales de computador. A

través de él se ofrece el servicio de consulta de varios tipos de información sobre importaciones y exportaciones, con el objeto de facilitar y apoyar al usuario en las transacciones de comercio exterior.

La consulta se puede efectuar desde microcomputadores ubicados en las oficinas de los usuarios, permitiendo comunicaciones directas (on-line) con el Banco de Datos de Comercio Exterior (BDCE).

Los datos que se pueden consultar son: o Sistema de Arancel Armonizado, en el cual se presenta cada posición

arancelaria con el número de partida, descripción, gravamen, CUODE, CIIU, producción nacional, negociado y sistema generalizado de preferencias.

o Acumulados a nivel de posición, donde se pueden obtener los acumulados por posición (valor en US$ de importaciones y exportaciones anuales); por posición-país, que muestra el movimiento mensual de las importaciones y exportaciones en US$, teniendo en cuenta la posición arancelaria, el país y


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el año; por posición-año, movimiento de importaciones y exportaciones por posición arancelaria; y por zona económica, movimiento de comercio exterior por posición y por región económica del mundo.

o Acumulados a nivel de Empresa, los cuales pueden ser: por compañía, por compañía-mes, por compañía-país y por compañía-posición.

o Acumulados a nivel de país, se establecen los movimientos de importaciones y exportaciones mensual por país, por país-año, país-compañía y por país-posición.

o Estadísticas de Registros de Importaciones y Declaraciones de Despacho para Consumo, los cuales se pueden obtener por acumulados, es decir, para el total de importaciones, relación sobre cifras de registros (información del INCOMEX) y declaraciones de despacho para consumo (información de ADUANA). Recopila los datos mensuales correspondientes a importaciones durante dos años dados.

Además, especifican los registros de importación en detalle, correspondiente al año vigente y al inmediatamente anterior. Se presenta la siguiente información: fecha de radicación, oficina regional, número de radicación, clase de solicitud, estado, número de aprobación, país de compra, número de microfilmación y oficina Aduana.

Permite obtener las estadísticas de las declaraciones de despacho para consumo, información que es generada y enviada por la ADUANA.

o Estadísticas de Exportaciones, las cuales se pueden obtener por Acumulados como el total de exportaciones o la relación de estadísticas entre cifras de registros; en detalle referenciando diferentes conceptos.

o Directorio de Importadores y Exportadores con la información específica pertinente.

o Oportunidades Comerciales con el propósito de dar a conocer ofertas y

demandas de productos y servicios. Actualmente este módulo aún se encuentra en desarrollo.

La oportunidad de la información que reporta el INCOMEX (registros de importación) con el nuevo sistema es de diez días hábiles con respecto a la fecha de consulta.

La base de datos operada para comercio exterior fue implantada en un computador Unisys modelo A6, con una capacidad de memoria de 36 MB de memoria RAM y 4 GB en disco duro.

El servicio de información esta dirigido al sector privado, al sector público e instituciones nacionales e internacionales.

b) Comentarios. En razón a que el sistema es relativamente nuevo, es difícil emitir un juicio sobre su

operatividad. No obstante, en el diseño técnico se puede mencionar que la información de


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exportaciones, por depender de los registros de la ADUANA, aún se presentan retrasos y descoordinación de la información, lo cual no garantiza confiabilidad sobre esta variable específica.

De otra parte, no es muy claro que si la información se está operando on-line mediante red, se presenten retrasos de más de una semana para obtener los registros actualizados. Esto estaría indicando la necesidad de introducir ajustes al proceso de sistematización y operación técnica de los equipos.

3.2. Información sobre Declaraciones de Despacho para Consumo de la ADUANA. Como se mencionó anteriormente, el decreto 1144 de 1990 eliminó el registro de

exportación y asignó a la ADUANA la responsabilidad de generar información actualizada al respecto.

Sin embargo, debe existir correlación entre esta entidad y el INCOMEX, ya que las copias de los manifiestos de Aduana deben ser enviadas al INCOMEX y al Banco de la República para ser incorporadas a las bases de datos.

Actualmente existen dos tipos de aduana: las Aduanas Sistematizadas como en el caso de Cartagena, Bogotá, Medellín y Buenaventura, que presentan los equipos y los instrumentos técnicos para el manejo de la información; y las Aduanas que no poseen procesos de esta naturaleza como en Cali, Turbo, Tumaco, San Andrés, Barranquilla, Rioacha, Santa Marta, Pereira, Manizales, Arauca, Bucaramanga, Cúcuta, Cartago e Ipiales.

En las aduanas sistematizadas cuentan con una terminal en el sitio de carga (puerto, aeropuerto) que está conectada las 24 horas del día a la central de la aduana en Bogotá.

En las aduanas no sistematizadas se recoge la información, que es enviada a la Aduana Central en formularios, por paquetes sin ningún tipo de clasificación. Esto ocasiona la presencia de márgenes de error en transcripción de datos, bastante altos.

a) Metodología. El proceso de registro y sistematización de los datos se efectúa de la siguiente forma:

El usuario que importa o exporta un producto, diligencia el manifiesto de aduana donde se informa la codificación (posición arancelaria, gravamen IVA, requisitos, pago de impuestos, medio de transporte, datos de recepción, comprobación, aforo, liquidación, pago, entre otros).

Ahora bien, en la aduana se manejan 3 paquetes para la sistematización de la información: ORION, que es un programa diseñado por la aduana, el cual funciona en las

aduanas de Medellín y Bogotá. SIDUNEA, programa diseñado por Naciones Unidas, es operado por la aduana de

Cartagena. FISA, este programa es operado por 6 grandes importadores (Intercor, Colmotores,

BASF Química, Coltejer, Carvajal y Propal), y las Aduanas de Bogotá, Medellín y Buenaventura.


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En la actualidad se vive una nueva dinámica en la aduana, probablemente asociada al proceso de sistematización que se ha desarrollado en el INCOMEX. En esta dirección, se van a sistematizar todas las aduanas, las cuales cuentan en su mayoría con los equipos pero no han sido puestos en funcionamiento. Se van a unificar los programas de todas las Aduanas mediante el programa SIDUNEA, con el propósito de adecuar a la entidad a la nueva legislación.

La información sistematizada presenta una oportunidad inmediata, la no sistematizada tiene problemas de atrasos de información hasta de 8 meses.

Existe en la actualidad un convenio con el Ministerio de Agricultura para informar los datos de importaciones y exportaciones para su uso, para estos propósitos se envía una cinta magnética con bastante regularidad.

Igualmente, en el mismo sentido existe un convenio con el DANE para el suministro de información. Las regionales de la Aduana en el país recogen información y la envían al Dane (copias de manifiestos de aduana). En el DANE está información es sistematizada y publicada.

b) Comentarios. Es preciso verificar cuál de los tres programas propuestos y operados actualmente por las

Aduanas es el más idóneo para la sistematización y procesamiento de la información. Pero, al parecer, existe la decisión de trabajar con el programa SIDUNEA, como resultado de variables diferentes a las estrictamente técnicas.

Llama la atención las críticas que formulan algunos funcionarios del INCOMEX frente a la información de la ADUANA, en el sentido que no está disponible a tiempo, que presenta inconsistencias y en síntesis que no es confiable, no obstante de acuerdo con la metodología expuesta sólo se estarían presentando problemas con la información que suministran las Aduanas no sistematizadas, puesto que las Aduanas sistematizadas reportan con oportunidad y consistencia los datos.

Es de anotar que se presenta bastante diferencia con los datos que emite el DANE y la Aduana, por error o interpretación de cifras y al no presentarse una confrontación de datos antes de su publicación.

4. SISTEMAS DE INFORMACION SOBRE EXISTENCIAS. El aseguramiento del abastecimiento de productos básicos de consumo interno, materias

primas y bienes de capital de origen externo, necesarios para la producción de bienes exportables, han constituido la política en torno a la seguridad alimentaria en el contexto del comercio exterior.

Ahora bien, aunque con el nuevo modelo macroeconómico han cambiado las estrategias de comercio internacional y abastecimiento interno, no se desconoce la importancia que para el país tiene el manejo de las existencias en función del bienestar de la sociedad en su conjunto y no tanto como un indicativo para el control de precios.

Con el propósito de examinar la variable existencias y determinar los niveles y calidades de


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información que al respecto existen en el país, se detectaron los Almacenes Generales de Depósito-AGD y el IDEMA como las principales fuentes de información.

4.1. Almacenes Generales de Depósito-AGD. El objeto de los AGD consiste básicamente en el almacenamiento de productos de origen

diverso, entre ellos los productos de origen agropecuario con el fin de prestar el servicio de bodegaje, clasificación de la mercancía y exportación o movimiento interno de productos como resultado de negociaciones entre diversos clientes. En algunas ocasiones los productos se almacenan solamente o sirven como prenda para respaldar una deuda. Esta función varía según la naturaleza del almacén y el tipo de productos que opere. También cumplen funciones de vigilantes de mercancía a un cliente y corroborar que exista un stock de determinado producto, lo cual es conocido como control de prendas sin tenencia.

Por el almacenamiento se cobra al cliente una tarifa, de libre fijación de acuerdo a la competencia con otras AGD. Para el caso de importaciones, el cobro se hace efectivo hasta el momento de la nacionalización de la mercancía.

los AGD que poseen oficinas en Bogotá son: ALMACAFE, ALMAGRARIO, ALMAVIVA, ALMACENAR, ALMAGRAN, AGD de Occidente S.A y Productos ALGRANEL S.A.

Para estos AGD se presenta una síntesis conjunta de la metodología del servicio de información que poseen.

a) Metodología. La metodología de los servicios de información que poseen los AGD, está basada en los

registros administrativos y contables a través de medios computarizados, los cuales se cargan en bases de datos como resultado de la remisión de stocks que envían las diferentes bodegas.

Entre otras mercancías, se almacenan productos agropecuarios como el Café pergamino y excelso, ajonjolí, algodón, arroz, arveja, azúcar, cacao, cebada, fique, frijol, maíz, sorgo, soya, trigo y algunos procesados como leche en polvo, y aceites.

Algunas entidades o gremios poseen almacenes propios como en el caso de la Federación Nacional de Cafeteros con Almacafé; Banco de Bogotá con Almaviva; ó son accionistas como en el caso de Caja Agraria, IDEMA y Banco Ganadero con ALMAGRARIO. A su vez estos almacenes prestan el servicio de bodegaje a otras entidades y gremios como a Fedearroz, Fenalce, Federalgodon, Fenagro entre otros.

En general, los AGD cuentan con agencias principales y sucursales en los que obtienen información de almacenaje propio, pero en algunas ocasiones arriendan bodegas partículares, razón por la que es evidente un control adecuado de las cifras.

Los registros de información que se efectúan tienen que ver con los siguientes aspectos: la


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matrícula de depósito, en la que aparece la identificación del cliente (últimos dos balances de sus estados financieros) y la especificación de la mercancía (cantidad, unidades en que se trabaja y el valor unitario por referencia); la obligación prendaria, cuyo examen implica la existencia de títulos valor; y otras clases de depósitos ya sea simples o con retención. En el manejo contable de las existencias se hace énfasis en el valor y en las cantidades por especie.

El procesamiento de la información es computarizado en las sucursales y manual en las agencias44/. En las primeras, existe comunicación directa con la oficina central vía modem por línea conmutada, fax o telex; y en las segundas, la información fluye por medio de tabulados y reportes de kardex. Comúnmente, los programas de computador que operan los AGD son diseñados de acuerdo a sus propias particularidades y requerimientos y tan sólo se manejan programas similares para el trabajo contable.

Características similares en cuanto a manejo de información presentan las oficinas de sistemas y métodos o las divisiones de estadística, en las que se elaboran análisis comparativos entre las sucursales y los respectivos análisis por concepto de registro.

Los datos se clasifican por sucursales y agencias. Las mercancías aparecen clasificadas por sucursal, las cuales presentan los respectivos depósitos y clientes. En cuanto a las bodegas, se encuentran consecutivos por cliente. En consecuencia, se dispone de bancos de datos sobre bodegas propias y arrendadas y sobre los clientes de los AGD.

La difusión de la información tiene como propósitos el suministro de datos a nivel interno

(reportes gerenciales sobre estudios de créditos y estados de la empresa), y a nivel externo, preferencialmente dirigidos a la Asociación y a la Superintendencia bancaria. A esta última, se envía información sobre emisión de bonos de prenda o certificados de depósito, promedios diarios de productos en bodega consolidado mensualmente y reportes diarios sobre la cantidad de mercancía existente en bodega y se emite un saldo a fin de semana los días viernes.

Actualmente se está ensayando, por parte de algunos AGD, la red pública de datos COLDAPAQ de Telecom para realizar la retransmisión de la base de datos a las diferentes sucursales.

En relación con la periodicidad de la información es de señalar que lo referente a existencias está disponible semanalmente y se mensualiza, al igual que la información contable, para ser enviada a la Superintendencia Bancaria.

4.2. IDEMA. La categoría de abastecimiento tiene un tratamiento de agregación para las transacciones

controladas por IDEMA, así como los que realizan los particulares. El resultado de ese proceso

44/ALMACAFE presenta seis sucursales sistematizadas, de trece que posee, en

Medellín, Manizales, Ibagué, Armenia, Pereira y Bogotá. ALMAGRARIO tiene sucursales en Barranquilla, Medellín, Cali y Bogotá; éstas a su vez tienen sus respectivas agencias.


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tiene como producto cuadros de Balance de productos, en particular granos y oleaginosas. Dicho Balance permite obtener inventarios finales y días de consumo totales en forma

mensual y anual. Con el análisis de estos cuadros es fácil determinar las existencias y tomar decisiones de compra de productos para el país.

El IDEMA reporta los datos sobre existencias físicas, los volúmenes pignorados y el volumen de existencias en los AGD y el total físico nacional. Esta información se encuentra sistematizada con series de más de diez años.

4.3. SITOD-SIAPA. Por ser un sistema de información de base y de funcionamiento permanente, los datos se

van cargando al programa a medida que las entidades hacen llegar sus resultados. En particular las variables de comercio exterior y existencias se poseen con cobertura nacional, regional. Su función es la de ser acumulador y fuente alterna de información con propósitos de verificación y contrastación.


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CAPITULO V

PERSPECTIVA INSTITUCIONAL DE LA INFORMACION

ESTADISTICA DEL SECTOR AGROPECUARIO COLOMBIANO

1. INTRODUCCION Durante los últimos diez años el país ha experimentado profundos cambios políticos,

administrativos, fiscales e institucionales que es necesario precisar y analizar en la perspectiva de una eventual redefinición del sistema de información estadística nacional y del sector agropecuario en particular.

De estos cambios, interesan en particular para los fines de la presente investigación el proceso de descentralización político-administrativo y el nuevo enfoque de planificación e inversión del Estado, acordes con la nueva constitución política de 1991, la redefinición del modelo de desarrollo económico y social y con la ley 38 de 1989 o estatuto orgánico del presupuesto.

El objetivo de este item es destacar los principales elementos de estos procesos, como también el marco legal e institucional del sistema de información estadística del sector agropecuario, con el

fin de tener claro cual es el actual marco legal e institucional a partir del cual se debe redefinir el sistema de información estadística del sector.

2. PROCESO DE DESCENTRALIZACION POLITICO-ADMINISTRATIVO En primer lugar, es conveniente destacar que el proceso de descentralización político-

administrativo iniciado en el año 1983 con la ley 14, se profundiza con la expedición de la nueva Constitución Nacional de 1991, la cual a través de los artículos 357 y 358 plantea importantes reajustes en el manejo de las finanzas públicas y en la organización del Estado que consolidan definitivamente la célula municipal como la unidad administrativa básica en la organización y administración del estado colombiano.

Sin entrar a detallar el copioso número de leyes, decretos y demás disposiciones que desde el año 1983 se han promulgado en el país con la clara intención de fortalecer las finanzas regionales, impulsar el proceso de planificación descentralizada y de adecuar el marco institucional del Estado en función de las nuevas responsabilidades asignadas a los gobiernos locales y regionales, es conveniente registrar aquellas que de una u otra forma se deben considerar al momento de proponer un sistema de información

estadística que le permita a las entidades territoriales45/ (departamentos, provincias,

45/Actualmente está funcionando la Comisión de Ordenamiento Territorial-COT, por un lapso de 3 años, cumpliendo así la responsabilidad asignada por la Constitución Nacional de 1991. En eventos recientes se han discutido diversas propuestas de ordenamiento territorial que


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municipios, macrorregiones, distritos capital y áreas metropolitanas), adelantar adecuadamente la planificación de su desarrollo y orientar los recursos a proyectos de inversión estratégicos (la carencia de información estadística se destaca como uno de los principales limitantes para cumplir con el proceso de planificación e inversión a que están obligadas actualmente las regiones y los municipios).

Por esta razón, en el decir de los miembros de la Comisión de Ordenamiento Territorial "...Los sistemas de información para la planeación, como el Banco de Proyectos, que hace parte del sistema de planeación, debe fortalecerse y adecuarse a las posibilidades de cada ente territorial. Es urgente modificar los sistemas centrales de información para que se conviertan en un verdadero instrumento de apoyo a la planeación..."46/.

En la década del ochenta además de la ley 14 de 1983, sobresalen la ley 78/85 y los

Decretos 3083, 3084, 3085 y 3086 del mismo año, a través de los cuales se crean los Consejos Regionales de Planificación CORPES, mecanismo que cada día toma mayor fuerza y representatividad en la asignación y distribución de los recursos de inversión del Estado. CORPES como los de la Costa Atlántica y del Occidente, que han logrado un mayor desarrollo, recientemente han solicitado apoyo del Ministerio de Agricultura para el montaje de un sistema de información estadística sectorial, que les permita superar las dificultades que actualmente tienen para formular y sustentar adecuadamente los proyectos de inversión pública, tal como lo exige el Banco de Proyectos de Inversión Nacional creado por medio de la ley 38 de 1989.

Dentro de esta relación de disposiciones, es conveniente destacar el Acto Legislativo número 1 de 1986 y las leyes 11 y 12 del mismo año, como también el Decreto Ley 77 de 1987, a través de las cuales se promulga la elección popular de alcaldes y se establecen las normas básicas de la administración y descentralización municipales respectivamente.

Estas disposiciones, la Constitución Nacional de 1991 y los desarrollos legislativos de la misma (por ejemplo la nueva reforma

tributaria, Ley 6a. de 1992) conllevan a una creciente redistribución de recursos y funciones en favor de los gobiernos locales.

Es así como las leyes 9ª./89, 2ª./91 y el Decreto 1333/86 (Código de régimen municipal) determinan que todos los municipios del país deben contar con un plan de desarrollo como herramienta básica para la orientación de la inversión a través de proyectos adecuadamente formulados, y en este caso como en el de los CORPES, se ha tenido como un aspecto limitante para adelantar adecuadamente el proceso de planificación, la carencia de información estadística que muestre la realidad y tendencia de la actividad económica y social local/regional, particularmente del sector agropecuario, el más representativo de la economía de la mayoría de municipios colombianos.

siguen siendo materia de análisis. 46/Boletín de la Comisión de Ordenamiento Territorial. Memoria del Seminario

Nacional sobre Ordenamiento y Autonomía Territorial. Santafé de Bogotá, julio 30-31 de 1992.


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Estos cambios y los nuevos desarrollos legales y administrativos que se derivan de la Constitución Nacional de 1991, obligan a replantear la función y responsabilidades de los entes del Estado del orden nacional, en la medida en que la autonomía y capacidad de gestión de los gobiernos locales y departamentales será cada vez mayor, y es a partir de esta nueva realidad que se debe identificar la necesidad y posibilidad de desarrollar proyectos y acciones como el servicio de información estadística, que le faciliten al sector público y privado adelantar los procesos de planificación y la toma de decisiones de inversión.

Por ello la coyuntura actual de redefinición, ajustes y cambios de funciones de los entes del Estado (particularmente de las instituciones adscritas al Ministerio de Agricultura, el PNR, SENA, y FINDETER, entre otras), debe ser aprovechada para que conjuntamente con la reestructuración técnica y administrativa a que están enfrentados los municipios y departamentos, se diseñe e implemente un sistema de información estadística agropecuaria, ya que el tradicional marco institucional, legal y funcional predominante a nivel nacional y regional, generalmente no ha facilitado el montaje de un sistema de información estadística permanente sobre la actividad económica agropecuaria local y regional.

De lo anterior se podrían exceptuar algunos casos como el departamento de Antioquia, el cual a través de la Secretaría de Agricultura Departamental, dispone de información estadística agropecuaria a nivel departamental y municipal. En el mismo sentido se podrían mencionar algunos censos agropecuarios departamentales (Valle del Cauca), las cinco encuestas

agropecuarias departamentales aplicadas como pruebas piloto del SEAM y los censos por productos (café y arroz), pero que no constituyen sistemas de información estadística como tal.

3. NUEVO ENFOQUE DEL PROCESO DE PLANIFICACION Varios aspectos del proceso de planificación en el país se deben tener en cuenta para los

fines de la presente investigación. De una parte el nuevo modelo de desarrollo económico y social, considerado irreversible, el cual se fundamenta en una concepción macroeconómica, que niega la posibilidad y necesidad de la planificación sectorial, pilar del modelo Cepalino que por más de tres décadas orientó el desarrollo económico y social del país.

El nuevo modelo macroeconómico basado en la apertura e internacionalización de la economía propende por la inserción del país en el contexto del mercado de libre competencia operando instrumentos como el manejo de aranceles y franja de precios y una política internacional que busca cada vez más la conformación de bloques económicos de países con potencialidades reales de competencia.

Internamente, se postula la reducción de la intervención del Estado en la economía, delegando a las fuerzas del mercado la búsqueda de zonas donde los diversos intereses se armonicen. Esta tendencia de no intervención del Estado obliga a que los sectores privados adquieran preponderancia en el escenario del desarrollo actual y futuro del país.

Algunos sectores como el agropecuario pierden connotación estratégica por lo que han


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representado en su desarrollo histórico tanto económica como socialmente y gana importancia táctica su eventual participación en el aporte al conjunto de la economía. En este sentido, el Estado busca desarrollar algunas actividades que garanticen impactos multiplicadores y externalidades para la economía como un todo (p.e. infraestructura, desarrollo tecnológico, pequeña irrigación).

Otro aspecto de obligada referencia, es el cambio en el sistema de programación de recursos de inversión del presupuesto nacional introducido a partir de la ley 38 de 1989, particularmente en cuanto tiene que ver con el Banco de Proyectos de Inversión Nacional y con el mecanismo de la cofinanciación que conlleva a la identificación y formulación de proyectos por parte de los municipios, departamentos y demás entidades del Estado, viables desde el punto de vista político, social, económico, institucional

y financiero, los cuales constituyen la base para la programación del presupuesto nacional en términos de programas y planes de desarrollo económico y social.

De otra parte, es necesario anotar que estos cambios coadyuvan a profundizar la crisis del tradicional sistema de planificación, el cual está siendo sustituido por metodologías y procedimientos más acordes con la nueva realidad del país como son la Planificación

Estratégica Situacional - PES47/, la Planificación por Proyectos Orientada a Objetivos - ZOPP48/ y el Método Altadir de Planificación Popular - MAPP49/

En la medida en que los nuevos enfoques de planificación parten de premisas y definiciones más objetivas, como son: planificar para actuar frente a problemas específicos y prioritarios de la comunidad; planificar a través de procesos de concertación donde

intervienen y participan de las decisiones todos los actores de la realidad económica y social que se desea cambiar y donde cada uno de ellos asume compromisos que garanticen la viabilidad política, social, económica, institucional y financiera de los proyectos de inversión, que después son objeto de control, seguimiento y evaluación. En este contexto, es necesario disponer de mecanismos de apoyo a dicho proceso de planificación como lo es un sistema de información estadística que actúe en tiempo eficaz, del cual, en el anterior enfoque de planificación, se podía prescindir.

En este orden de ideas, surge el interrogante acerca de si el Sistema Nacional de Planificación definido en el Decreto 2410 de 1989 y el sistema de planificación sectorial concebido en el Decreto 501 de 1989, han sido rebasados por el nuevo ordenamiento

47/El método PES ha sido desarrollado por Carlos Matus. Es aplicable en los más altos niveles de dirección. En la concepción integral de planificación situacional se considera como un sistema de Primer Nivel.

48/El método ZOPP (Zielorientierte Projektplanung) ha sido propagado y utilizado por la GTZ del Gobierno de la República Federal Alemana.

49/El método MAPP es una derivación simplificada de los dos métodos anteriores, pero utiliza categorías equivalentes. Diseñado para planificar en la base popular y hacer efectivas las propuestas de democratización y participación comunitaria.


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institucional y funcional del estado colombiano, o si son lo suficientemente flexibles como para adaptarlos a la nueva realidad del país.

Por ejemplo, desde el punto de vista de la estructura orgánica del Sistema Nacional de Planificación prevista en el Decreto 2410 de 1989 y su consecuente relación con la estructura de planificación definida en el Decreto 501/89, es posible afirmar que no obstante que las instancias regionales y locales están contempladas en

dichas disposiciones, la realidad indica que se requiere de un importante fortalecimiento institucional, desde el punto de vista técnico, administrativo y financiero, para que puedan cumplir la función asignada a los CORPES y a las oficinas de planeación departamental y municipal, dentro del sistema nacional de planificación (Decreto 2410/89), ya que estas instancias tradicionalmente han sido muy débiles desde todo punto de vista.

Por otra parte, en lo que atañe al sistema sectorial de planificación que tradicionalmente se lleva a cabo, es notoria la débil capacidad de convocatoria de las diferentes instancias departamentales y municipales que hacían presencia por delegación del Ministerio de Agricultura (CONSEAS, URPAS, Comites de la entidades adscritas y/o vinculadas entre otros). Igualmente, la duplicidad de funciones y la ineficiencia e ineficacia generalizada de estos instrumentos conduce a una dispersión de las acciones en detrimento del plan específico de la inversión pública y al despilfarro del mismo.

Ante esta situación, se prevé en el nuevo documento CONPES sobre desarrollo rural, la integración del sistema sectorial y nacional de planeación mediante la conformación de los Consejos de

Desarrollo Rural50/, los cuales incorporan las diferentes instancias y comites en la perspectiva de estructurar planes de desarrollo acordes a la realidad de las regiones. En el mismo sentido, es conveniente referenciar lo dispuesto por el Decreto 501/89, respecto al Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria - SINTAP y los posteriores decretos reglamentarios (Decreto 1946/89 y Decreto 2379/92), en los cuales se le asignan funciones específicas a los municipios, relativas a la prestación del servicio de asistencia técnica directa a los productores rurales, a través de las UMATAS, con el fin de transmitir y propiciar la adopción de tecnología agropecuaria adecuada a las condiciones locales (condiciones naturales, de producción, comercialización y socioculturales) previendo para tal efecto la coordinación con los procesos de planificación espacial, de regionalización y ordenamiento territorial.

Respecto al sistema y estructura orgánica del actual Sistema Nacional de Planificación (D.

50/La concresión de esta propuesta tuvo como origen la estructuración del Sistema de

Soporte para la planificación y el desarrollo rural, elaborado por el INCORA, PNR, DRI en mayo-junio de 1991. Su propósito consistía en la articulación de las diferentes entidades del sector para lograr, en concertación con la administración territorial y las comunidades locales, la planificación integral. Es de resaltar que se propendía por impulsar la elaboración de los planes locales a partir de los planes indicativos dentro del sistema nacional de planeación.


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2410/89), se espera que a mediano plazo sea modificado en cumplimiento y desarrollo de normas de la Constitución Nacional de 1991.

En efecto, la nueva Constitución introduce elementos centrales sobre la planeación en Colombia mediante el titulo XII en sus capítulos 2 y 3 (artículos 339-355) en los cuales se enuncia la Ley Orgánica de Planeación, el esquema institucional, la estructura de los planes de desarrollo nacional y de las entidades territoriales y la Ley Orgánica de presupuesto.

En la ley orgánica de planeación se prevé la reglamentación de todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispone los mecanismos apropiados para su armonización y sujeción a los presupuestos oficiales. Igualmente, se determina la organización y funciones del Consejo Nacional y de los Consejos Territoriales de Planeación, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana para la ejecución, discusión y ajustes a los planes.

Esta normatividad está soportada por un esquema institucional en los diferentes niveles de dirección del Estado que a su vez están asociados por el proceso de descentralización del país. En primera instancia se establece la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo por parte del Gobierno Nacional con la participación de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura. Como funciones complementarias se le asigna el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados así como la evaluación selectiva de cualquiera de las entidades territoriales.

La conformación del Consejo Nacional de Planeación51/ como órgano consultivo, cuya función consistirá en aportar recomendaciones y discutir el plan nacional de desarrollo, así como de los Consejos de Planeación de las entidades territoriales constituyen el sistema nacional de planeación.

Tanto el plan nacional de desarrollo como el de las entidades territoriales estará conformado por una parte general, en el cual se establecen los objetivos estratégicos de largo plazo; y un plan de inversiones regulado por la ley orgánica de presupuesto en sus fases de programación, aprobación, modificación y ejecución en las diferentes instancias territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo.

4. ESTRUCTURA LEGAL E INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE

ESTADISTICA NACIONAL Y DEL SECTOR AGROPECUARIO La estructura estadística nacional, cuenta con un marco jurídico definido a través del

51/Este Consejo será nombrado por el Presidente de la República por un período de 8

años y cada 4 se podrá renovar parcialmente. Estará conformado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales del país.


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Decreto 3167 de 1968. De acuerdo con este Decreto, el organismo rector del Sistema de Estadística Nacional es el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE.

El marco jurídico prevé así mismo, un órgano consultivo como es el Consejo Superior de Información y Estadística - CSIE, conformado por delegados de los Ministerios de Justicia, Hacienda, Agricultura, Salud Pública, Desarrollo Económico, Educación y Obras Públicas y del DNP, como también por el director del IGAC y el rector de la Universidad Nacional.

Dicho marco legal le da plenas facultades al DANE en cuanto a normatividad, dirección y orientación de la información estadística del país.

Del conjunto de funciones que el Decreto 3167/68 le asigna al DANE, conviene destacar: o Elaborar las investigaciones estadísticas necesarias para la formulación de

planes de desarrollo, para lo cual tendrá en cuenta las necesidades del DNP. o Dictar normas técnicas de los sistemas de información estadística y ejercer

la dirección de las mismas a nivel nacional, departamental y municipal. o Establecer las series y modelos econométricos necesarios para elaborar los

indicadores económicos que midan el desarrollo y cambios estructurales del país.

Por otra parte, mediante el decreto 1962 de septiembre de 1988 se reordena la estructura orgánica del DANE, buscando particularmente una readecuación de la planta de personal. De esta disposición se resalta el cambio sustancial de las regionales en lo que hace

referencia a su relación con la jefatura (Dirección de información técnica) para pasar a depender directamente del Jefe del DANE, logrando con ello darle mayor jerarquía e importancia a las actividades que desarrollan las regionales52/. Igualmente, según el decreto 260 de febrero de 1988 se establecen algunos lineamientos sobre descentralización del sistema estadístico nacional en cuanto a concepción y estructura orgánica interna, no obstante, estas directrices no se llevan a cabo totalmente53/. Posterior a estos decretos, se promulga en 1990 el decreto 1820, cuyos propósitos se orientan a la creación del Sistema Estadístico Nacional, reglamentación de sus funciones y creación del Consejo Nacional de Información y Estadística en reemplazo del SSIE.

Convendría que a través de una investigación más profunda y detallada que la presente, se analizaran las causas del bajo nivel de desarrollo y cumplimiento de estas funciones por parte del DANE, en cuanto tiene que ver con las estadísticas del sector agropecuario, ya que a través del diagnóstico adelantado se pudo

establecer que el protagonismo le ha correspondido a otras instancias del Estado como es el caso del Ministerio de Agricultura y aún del sector privado.

Aún más, la mayoría de iniciativas relativas al montaje y operación de sistemas de

52/CID, Universidad Nacional de Colombia. "Estadística Moderna para Colombia - Evaluación del Departamento Nacional de Estadística -DANE- y lineamientos de un Sistema Nacional de Estadística". Tomo II, pág. 103. Bogotá, noviembre de 1988.

53/ Ibidem.


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información estadística agropecuaria analizada, carecen de un plan rector de la actividad estadística definido con base en claros planteamientos de política y a través de criterios reguladores en la aplicación de conceptos, definiciones, nomencladores, términos de referencia, unidades, métodos y procedimientos que le den consistencia y confiabilidad a la información.

La nueva realidad institucional del país amerita reflexionar sobre la necesidad de redefinir y reorientar algunas funciones asignadas al DANE, particularmente en cuanto a la dirección, coordinación y control de los sistemas de información estadística, combinadas con mecanismos de coordinación y delegación de los aspectos operativos de los mismos a través de los CORPES, departamentos y municipios en concordancia con el proceso de planificación de la actividad económica sectorial, con el plan general de desarrollo del país y con algunas especificidades de la misma por subsectores y aún por productos.

En el contexto de esta redefinición, le compete al Ministerio de Agricultura la responsabilidad de precisar estrategias de desarrollo regional sectorial y metodologías para la planificación agropecuaria regional, como también garantizar la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Planificación Agropecuarias - URPAS, agencias seccionales del sector público agropecuario, cuya principal función es asesorar a los gobiernos departamentales en los aspectos relacionados con la planificación y desarrollo del sector agropecuario.

Se entiende de esta manera la importancia que se le asigna en el Decreto 501/89, a la información estadística del sector agropecuario. En efecto, a través de la Subdirección de Información y Estadística del Ministerio de Agricultura, se define las siguientes funciones:

o Dirigir, coordinar y ejecutar la política de información y estadística del sector agropecuario y del Ministerio de Agricultura.

o Orientar, dirigir y coordinar el diseño del sistema de información necesario para la elaboración del plan, la adopción de la política y la toma de decisiones en el sector.

o Orientar y dirigir el diseño de procedimientos y metodologías para la obtención y recolección de la información.

o Orientar y dirigir la identificación de las fuentes originadoras y poseedoras de la información.

o Orientar y dirigir los análisis estadísticos requeridos para el manejo y actualización de la información.

o Orientar y dirigir el sistema estadístico agropecuario por muestreo y los demás sistemas de recolección de estadística proporcionadas directamente por los productores.

o Presentar al Comité de Estadísticas Agropecuarias recomendaciones relativas a las normas para el manejo de la información del sector agropecuario y demás propuestas que considere necesarias para el buen funcionamiento del sistema de información sectorial.

De los organismos colegiados previstos en el Decreto 501/89 son varios los que tienen que


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ver de una u otra forma con el sistema de información estadística del sector (Comité de gabinete del Ministro, Comité de Coordinación Ejecutiva, Comité de Seguridad

Alimentaria, Consejo Nacional de Transferencia de Tecnología, Consejo Nacional de Secretarías de Agricultura, Comité de Planificación Agropecuaria). En especial se debe tener en cuenta el Comité Nacional de Estadísticas Agropecuarias, no sólo por su composición (además de las instancias básicas del Ministerio y de las instituciones adscritas y vinculadas al mismo, el DANE y el DNP) sino por las funciones asignadas, como son:

o Estudiar y adoptar la política de información y estadística del sector agropecuario, diseñada por el Ministerio de Agricultura y efectuar las recomendaciones que considere necesarias.

o Aprobar el plan de desarrollo a corto y mediano plazos de la información y la estadística del sector agropecuario, que debe presentar la Subdirección de Información y Estadística del Ministerio.

o Estudiar y adoptar el plan de investigaciones estadísticas y la programación de actividades para la producción de cifras oficiales del sector agropecuario a nivel nacional y regional, que presentará la Subdirección de Información y Estadística del Ministerio y efectuar las recomendaciones pertinentes.

o Estudiar y establecer las normas para el manejo de información al interior del sector agropecuario a nivel nacional y regional.

o Estudiar y recomendar el presupuesto necesario para la ejecución de los planes y programas de los Sistemas de Información y Estadística Sectoriales.

o Asesorar al Comité de Planificación Sectorial y al Comité de Coordinación Ejecutiva en lo concerniente a la información estadística del sector.

o Estudiar los informes de evaluación de los sistemas de información y estadística y proponer los ajustes necesarios.

o Promover la debida coordinación con los demás sistemas de información que adelante el sector público a nivel nacional y regional.

5. COMENTARIOS Varios comentarios surgen de la anterior referencia institucional del Sistema de

Información Estadístico del sector agropecuario. En primer lugar, la inexistencia de un plan estadístico nacional que oriente las actividades y

responsabilidades de los diferentes sectores de la economía del país, en el caso que nos ocupa, el Sector Agropecuario y el Ministerio de Agricultura en particular.

Es posible afirmar que se presenta en las actuales circunstancias, cierta incoherencia o desfase entre el marco legal, institucional y funcional (DANE, Ministerio de Agricultura, CORPES, departamentos y municipios) y las necesidades de información estadística agropecuaria, requerida para apoyar los procesos de planificación e inversión pública. En efecto,


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mientras el DANE, el Ministerio de Agricultura y sistema Nacional de Planificación, conservan un ordenamiento y esquema funcional proveniente de una legislación no actualizada con respecto a los más recientes cambios institucionales y políticos, el municipio, el departamento y las regiones han sido objeto de una copiosa legislación (durante la década del ochenta para el municipio y la región y a partir de la Constitución Nacional de 1991, para el departamento y otros entes administrativos regionales) que las habilita y fortalece como las principales células administrativas responsables de orientar la inversión pública a través de planes de desarrollo municipal y regional.

A ello habría que agregar que las instancias del nivel superior (DANE, Ministerio de Agricultura, Sistema Nacional de Planificación) no han podido materializar un plan nacional de estadísticas agropecuarias que a través de orientaciones claras, oriente e indique actividades y responsabilidades para cada uno de los actores públicos y privados (a nivel nacional, regional, departamental y municipal).

Al correlacionar las funciones asignadas al DANE y al Ministerio de Agricultura, se deduce que no están claramente definidos los niveles de coordinación y apoyo entre las dos instituciones, en particular la forma como el sistema de información estadística del Ministerio de Agricultura debe supeditarse a la normatividad superior del DANE y a las posibilidades técnicas y operativas del mismo, tanto a nivel nacional como regional.

Esto se comprueba al observar que los diversos esfuerzos de información estadística adelantados por el Ministerio de Agricultura (p.e. CONSENSO, SEAM, SIPM) no parten de un reconocimiento explícito de premisas u ordenamientos de nivel superior como por ejemplo del Sistema de Estadística Nacional - SEN, sujeto a regulación y supervisión del DANE.

Ante esta evidente descoordinación e incoherencia de esfuerzos institucionales, frente a la necesidad de redefinir el Sistema de Información Estadística del sector agropecuario, se sugiere una evaluación lo más exhaustiva posible, de las causas que no han dejado operar los mecanismos previstos, ya que se estaría presentando una situación de ingobernabilidad generalizada que estaría invalidando el liderazgo y dirección del sistema, particularmente por parte del Ministerio de Agricultura.

Hasta donde fue posible, se detectaron en esta oportunidad (sin que se hayan evaluado) como principales causas de lo anterior, cierta falta de voluntad política por parte de la alta dirección del Ministerio de Agricultura, la carencia de un adecuado presupuesto descentralizado que viabilice la gestión de las instancias regionales (URPAS), la lentitud y trabas administrativas y operativas del Ministerio de Agricultura en su conjunto y finalmente, la descoordinación entre direcciones generales y subdirecciones del mismo.

La redefinición del Sistema de Información Estadística del sector agropecuario debe

plantear esquemas y mecanismos claros de coordinación y grados de responsabilidades tanto a nivel nacional como regional, particularmente a nivel departamental donde existen

mayores problemas de descoordinación y liderazgo entre las oficinas de planeación departamental, las secretarías de agricultura y las URPAS.


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En este sentido, se deben examinar las demandas de las diferentes entidades territoriales (municipios, departamentos, regiones, nación) y determinar las necesidades de información que les permita cumplir con las responsabilidades asignadas. Lo que se está planteando es que el sistema de información se estructure desde abajo (municipio) hacia arriba (nación), partiendo de los requerimientos específicos de cada ente. De esta manera la discusión y redefinición de territorios que actualmente se lleva a cabo en la Comisión de Ordenamiento Territorial no afectaría el diseño preliminar del sistema de información estadístico, puesto que se estaría partiendo de los niveles básicos.

Estas consideraciones refuerzan la necesidad de contemplar el actual proceso de descentralización político-administrativo y apuntan hacia el fortalecimiento del nuevo país, el que se está construyendo a partir de la Constitución Política Nacional de 1991 y de los procesos de reordenamiento territorial, modernización, apertura e internacionalización de la economía.

Igualmente en la redefinición del sistema de información estadística agropecuaria, es pertinente involucrar en el Programa

de Desarrollo Institucional-PDI54/ el estudio de las demandas de información de las entidades territoriales como parte de la infraestructura básica para la planificación espacial. Las demandas de los municipios y la determinación de su capacidad técnica, administrativa y financiera debe permitir una evaluación con respecto a la eventual oferta (logística, técnica, energética, administrativa, operativa, etc.).

Por otra parte, en el nuevo contexto de desarrollo en el cual adquieren importancia el sector privado y los centros de investigación, es de destacar la necesidad de indagar sobre la realidad actual y potencial de los gremios, Universidades y los centros de investigación en los diferentes niveles territoriales con el propósito de plantear estrategias de concertación, delegación y contratación para la redefinición del sistema de información estadística.

54/El Programa de Desarrollo Institucional-PDI fue diseñado por el DNP con el propósito de fortalecer la gestión y administración de los municipios y departamentos. La metodología consiste en el estudio de las demandas de fortalecimiento institucional, en contraste con la oferta disponible por parte del Estado.

Ver el documento " Política para el Desarrollo Institucional-PDI". Documento DNP-2534-UDR-DPRE, Santafé de Bogotá, Junio/91.


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En este sentido, se destaca la necesidad de adelantar paralelamente, un plan de capacitación y adiestramiento que cubra

las necesidades del nuevo sistema de información estadística a nivel municipal, departamental, regional y nacional. Dicho plan debe asumirlo la Universidad Nacional en asocio con las universidades y centros de capacitación técnica regionales.

El CID es la Unidad Académico Administrativa de Investigación y Extensión de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, sede Bogotá.

La función principal del CID es realizar actividades de investigación y extensión (asesorías, consultorías, educación continuada, etc.) siguiendo las pautas del Acuerdo 004 de 2001 expedido por el Consejo Superior Universitario.

Visión

Consolidar su liderazgo a escala regional y nacional y lograr su posicionamiento en la investigación, asesoría y consultoría de los grandes problemas económicos, sociales, ambientales, financieros y de gestión de las organizaciones públicas y privadas, mediante la formulación de lineamientos generales de política, y el diseño y formulación de programas y proyectos.

Misión

El CID tiene como misión analizar, producir y socializar conocimientos de las ciencias sociales, económicas y empresariales, que respondan a los retos de la sociedad colombiana, así como a sus problemas regionales, nacionales e internacionales.

Grupos de investigación

• Grupo de economía internacional, GREI

• Grupo de política pública y calidad de vida

• Grupo de seguridad social

• Observatorio de Coyuntura Socioeconómica

• Observatorio de Energía

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