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ILPESInstituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica y Social
XI Curso Internacional REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN
PÚBLICA ESTRATÉGICA Santiago de Chile, 3 al 28 de noviembre del
2003
Sistemas y reformas tributarias en América Latina
Juan Carlos Gómez Sabaini
Contexto económico de América Latina en la última década
• Déficit del sector público y alto endeudamiento• Escaso financiamiento inflacionario• Liberalización comercial• Apertura financiera• Simplificación sistemas tributarios• Integración económica• Descentralización regional
Evolución de los sistemas tributarios latinoamericanos en la última década
• Caída en la recaudación arancelaria• Incremento en los impuestos generales a las ventas• Estancamiento en la imposición directa• Aplicación de nuevos tributos heterodoxos
• Eliminación de fronteras económicas con efectos tributarios asociados a ello:
• Pérdida de grados de libertad tanto en la elección del nivel de tributación, como en la estructura del sistema tributario preferido por cada país (degradación fiscal)
• Esto afecta la tasa media de tributación debido a la necesidad de bajar las alícuotas nominales de las bases más elásticas pues hay un límite para compensar esta pérdida con una mayor imposición sobre los factores inelásticos
Efectos de la globalización
• La limitación a los niveles de imposición puede afectar el volumen de gastos sociales de los países
• La efectividad de las medidas tributarias para mejorar la progresividad del sistema tributario se verá afectada en la medida en que el capital financiero y la mano de obra calificada pueden moverse a países de bajo nivel de imposición
• Esto último afectará más a los países en desarrollo que a los desarrollados ya que éstos tienen más opciones para la reubicación de dichos factores
Más efectos..........
Más efectos..........
• En cierta medida se producirá un incentivo para que los países pequeños se conviertan en áreas de baja o nula imposición (paraísos fiscales) con los efectos negativos que ello significa
• El concepto de renta global (salarios, dividendos, rentas de capital, rentas financieras) se verá afectado por las dificultades de poder captar las rentas más elásticas y las originadas en otras jurisdicciones, privilegiándose la imposición de tipo cedular
• En materia de principios jurisdiccionales aplicados en la imposición a la renta se tenderá a pasar del concepto de residencia (destino) al de fuente (origen) privilegiándose la neutralidad nacional
• Esto llevará a la necesidad de fortalecer los principios en materia de tributación internacional (competencia tributaria nociva, precios de transferencia, capitalización débil, etc.)
Más efectos..........
La carga tributaria es menor de lo necesario...
Presion Impositiva % del PBI, 1985 y 2000
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Canada
1985 2000
Fuente: calculos propios en base a WBI (2001)
Presión tributaria en países de la OCDE – 1999
Noviembre 2003 10
Presión tributaria comparada años 1999/1997En % del PBI
País Presión Tributaria Consolidada
E.E.U.U./Canadá 32,6 Europa 39,4 OECD 37,9 América Latina 18,0 Argentina (1) 21,0 Brasil (1) 32,7
Fuente: Elaboración propia en base a IMF WP/00/35. (1) Incluye los impuestos provinciales y/o estaduales.
Noviembre 2003 11
Estructura de la imposición - Período 1995/1997En % del PBI
Impuesto sobre los ingresos Impuestos sobre los consumos País Sociedades Personas
Físicas Total
Seguridad Social General Selectivo Comercio
Exterior Total
E.E.U.U./Canadá 3,0 12,3 15,4 6,1 3,7 2,0 0,3 7,0 Europa 2,9 10,6 13,7 10,8 7,3 4,0 0,3 12,4 OECD 3,1 10,8 14,2 9,5 6,6 3,6 0,3 11,4 América Latina 2,3 1,0 3,7 2,5 4,8 2,3 2,6 10,6 Argentina 3,2 1,0 4,2 3,7 8,8 2,4 0,9 12,1
Relaciones País Ingreso/ Consumo Sociedades/ Pers. Físicas Generales/ Consumo
E.E.U.U./Canadá 2,20 0,24 0,53 Europa 1,10 0,27 0,59 OECD 1,25 0,29 0,58 América Latina 0,35 2,30 0,45 Argentina 0,35 3,20 0,73 Fuente: Elaboración propia en base a IMF WP/00/35
Estructura tributaria: OECD y EU
Estructura tributaria: USA y Japón
Carga tributaria sobre el trabajo
Tendencias en los ingresos tributarios del gobierno general y el gasto como % del PIB
Tendencias en los ingresos tributarios del gobierno general y el gasto como % del PIB
¿Qué pasó en Argentina y en Brasil?
Argentina Brasil
Sostenibilidad GC: 83%
GP: 17%
GF: 68%
GE: 32%
Eficiencia
Equidad
¿Qué pasó en Argentina y en Brasil?
Argentina Brasil
Sostenibilidad (% del PIB)
1992: 21%
2001: 21%
1988: 22%
2001: 34%
Eficiencia DX, DB, RMP, IS.
CSLL, PIS/PASEP,
COFINS, CPPM, ISS.
Equidad 1990: 0,50
1999: 0,54
1990: 0,62
1999: 0,64
Algunos serios problemas
• Sistemas que, en general, han mostrado progresos pero que están muy por detrás de las mejores prácticas internacionales
• Sistemas con mucha discrecionalidad y falta de transparencia
• Sistemas que exacerban la inequidad
Otras características...
• Incremento en el nivel de la presión tributaria, aunque reducido y con reformas continuas
• Reducción en el papel de los impuestos al comercio exterior debido a la apertura comercial
• Fuerte énfasis en el fortalecimiento de la imposición indirecta, especialmente en el IVA
Más características…
• Erosión de las bases imponibles por amplio número de exenciones y desgravaciones
• Reducción de las tasas de los impuestos directos y aumento de las tasas del IVA
• Fuerte peso en la imposición a las sociedades y escasa importancia de los impuestos que gravan a las personas físicas
Y siguen…
• Sistemas de promoción a actividades domésticas sustentadas en incentivos tributarios
• Sistemas de promoción y de incentivos a las exportaciones (ZF)
• Modernización de las administraciones tributarias y aduaneras, aunque subsiste un alto nivel de evasión e incumplimiento
Necesidad de modernizar la estructura tributaria
• Procurar un mejor balance entre la tributación directa e indirecta
• Continuar los avances en el terreno de la armonización tributaria
• Fortalecer la coordinación entre las administraciones tributarias a nivel nacional y regional
Objetivos de las reformas producidas
• Fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal
• Mayor eficiencia económica
• Indiferencia en la equidad distributiva
• Preocupación por un mejor grado de cumplimiento impositivo
Plantear una agenda de prioridades de aspectos críticos
• Papel de los incentivos y estímulos tributarios a la inversión y exportación
• Coordinar imposición selectiva sobre bienes y servicios
• Armonizar la estructura de las bases imponibles
• Orientar las acciones hacia el fortalecimiento de la imposición a la renta
Contexto actual
• Fuerte necesidad de captación de recursos (pago deuda, demandas sociales)
• Impacto modificaciones cambiarias• Creciente concentración de la riqueza• Niveles de desempleo elevado• Inestabilidad tributaria y bajo grado de aceptación
del sistema (altos niveles de evasión y elusión)• Consenso político hacia la integración
Desafíos futuros
• Incrementar la carga impositiva, aún después de eliminar los impuestos de emergencia (derechos exportación, débitos bancarios, impuesto minimo renta, ingresos brutos, sellos, otros)
• Mejorar la equidad distributiva y eliminar impuestos regresivos
Principales dilemas...
• Ampliar las bases de los tributos más modernos como IVA y Renta, o aumentar las tasas de los mismos
• Atenuar la regresividad del sistema tributario, o profundizar las inequidades
• Coordinar la política tributaria a nivel regional, o competir entre los países por la búsqueda de recursos fiscales
• Estos efectos repercuten más sobre los impuestos progresivos (a la renta o al patrimonio) que sobre los impuestos regresivos (al consumo)
• Pueden atentar contra el principio de equidad horizontal (que considera deseable una presión tributaria proporcional al ingreso de los contribuyentes) y el de equidad vertical (que considera deseable una presión tributaria creciente según el nivel de ingresos de los contribuyentes)
Impactos sobre la equidad
Análisis de Incidencia
• La equidad de un sistema tributario se puede estimar mediante un análisis de incidencia que consiste en determinar quién soporta en última instancia la carga tributaria y qué proporción toma ésta de sus ingresos
1. Distribución del ingreso de hogares o personas
2. Universo de impuestos a considerar
3. Criterios de traslación de la carga generada por los tributos (funciones de producción de las empresas, equilibrio parcial)
4. Comportamiento del consumo de las familias en relación con el ingreso que perciben
Insumos básicos para un análisis de incidencia distributiva de los impuestos
Indicadores de bienestar ydefiniciones de incidencia
• INDICADORES DE BIENESTARa) Ingreso corriente (ingreso total familiar,ingreso
per cápita, ingreso por adulto equivalente) b) Ingreso permanentec) Consumo corriente o gasto corriente en bienes de
consumo
• DEFINICIONES DE INCIDENCIAa) Incidencia legal (percusión)b) Incidencia económica (efectiva)
Países considerados
1. Argentina (Minist. de Economía): Año 1997; ingreso ajustado por adulto equivalente y subdeclaración por fuente
2. Nicaragua (BID): Año 2000; ingreso total familiar
3. Honduras (BID): Año 2000; ingreso total familiar
Desigualdad en la distribución del ingreso - Indices de Gini
ARGENTINA AÑO 1997Ingreso por adulto equivalente ajustado por subdeclaración 0.54812Ingreso total familiar sin ajustar 0.48014
NICARAGUA AÑO 2000Ingreso total familiar sin ajustar 0.51030
HONDURAS AÑO 2000Ingreso total familiar sin ajustar 0.54255
Universo de impuestos a considerar
• Argentina: tributos nacionales, provinciales y municipales, además de las obras sociales nacionales, provinciales y las cajas provinciales no transferidas
• Nicaragua: tributos nacionales, contribuciones a la seguridad social e impuesto inmobiliario de Managua
• Honduras: tributos nacionales y recursos municipales
Estructuras tributarias comparadas
Ingresos y Ganancias 11.81% 12.82% 18.91%
Seguridad Social 26.74% 15.12% 0.00%
Patrimonios 6.70% 3.64% 1.73%
Generales sobre los consumos 39.24% 31.97% 33.47%
Selectivos y específicos sobre los consumos 9.08% 25.54% 27.39%
Comercio Exterior y Transacciones Internacionales 4.02% 6.96% 13.58%
Otros 2.41% 3.95% 4.92%
TOTAL RECAUDACION TRIBUTARIA 100.00% 100.00% 100.00%
NICARAGUA AÑO 2000
HONDURAS AÑO 2000
ARGENTINA AÑO 1997
CONCEPTO
• Impuestos directosa) Impuestos sobre la renta personal y patrimoniales:
se consideró que son soportados por el responsable legal
b) Impuesto renta societaria: se consideró una traslación al consumo del 50% del impuesto y a los propietarios del capital del restante 50%
Criterios de traslación de los tributos
Criterios de traslación
• Impuestos indirectosa) Específicos y selectivos sobre los consumos: se
discriminó según cada uno de los rubros de consumo, asimilables a los tributos, de las respectivas encuestas de gastos y consumos
b) Generales sobre los consumos: se calculó el impacto según discriminación en la cadena productiva de los bienes gravados y exentos
c) Contribuciones seg. social empleadores: se consideró una traslación parcial a los asalariados (75%) y el resto a los costos (25%)
Presión diferencialtotal del sistema tributario
DENOMINACION Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 TOTAL
TOTAL SISTEMA TRIBUTARIO
ARGENTINA 1997 123.35% 107.31% 103.76% 103.57% 96.33% 100.00%NICARAGUA 2000 195.91% 154.70% 133.40% 112.39% 79.58% 100.00%HONDURAS 2000 161.97% 142.03% 121.45% 110.62% 85.15% 100.00%
Presión tributaria total
0.00%
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100.00%
150.00%
200.00%
250.00%
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Quintiles de ingreso
Pre
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ARGENTINA 1997 NICARAGUA 2000 HONDURAS 2000
Presión tributaria diferencial
Presión diferencialimpuesto sobre la renta
DENOMINACION Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 TOTAL
IMPUESTO A LA RENTA
ARGENTINA 1997 51.27% 43.18% 44.25% 60.08% 130.18% 100.00%NICARAGUA 2000 62.50% 69.80% 76.15% 85.75% 113.27% 100.00%HONDURAS 2000 101.86% 100.16% 93.04% 97.11% 102.19% 100.00%
Presión tributaria impuesto sobre la renta
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20.00%
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60.00%
80.00%
100.00%
120.00%
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Quintiles de ingreso
Pre
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ARGENTINA 1997 NICARAGUA 2000 HONDURAS 2000
Presión diferencial impuesto sobre la renta
Presión tributaria impuestos generales sobre los consumos
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250.00%
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Quintiles de ingreso
Pre
sión
dife
renc
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ARGENTINA 1997 NICARAGUA 2000 HONDURAS 2000
Presión dif. impuestos grales. sobre consumo
Presión tributaria impuesto selectivos sobre los consumos
0.00%
50.00%
100.00%
150.00%
200.00%
250.00%
300.00%
1 2 3 4 5
Quintiles de ingreso
Pre
sión
dife
renc
ial
ARGENTINA 1997 NICARAGUA 2000 HONDURAS 2000
Presión dif. imptos. selectivos sobre consumo
Efecto de los impuestos sobre la distribución del ingreso
ARGENTINA AÑO 1997Ingreso por adulto equivalente ajustado por subdeclaración 0.54812 0.56760Ingreso total familiar sin ajustar 0.48014 0.48781
NICARAGUA AÑO 2000Ingreso total familiar sin ajustar 0.51030 0.69223
HONDURAS AÑO 2000Ingreso total familiar sin ajustar 0.54255 0.57129
INDICE DE GINI
ANTES DE IMPUESTOS
DESPUES DE IMPUESTOS
Progresividad impositivaTasas promedio de IRP y carga tributaria total según
múltiplos del ingreso gravable promedio de un obrero, 2000
Progresividad impositiva
Progresividad impositiva
Progresividad impositivaTasas promedio de IRP y carga tributaria total según
múltiplos del ingreso gravable promedio de un obrero, 2000
Progresividad impositiva
Progresividad impositiva