Globalización y políticas nacionales: ¿Cerrando el círculo?

Roberto Bouzas; Ricardo Ffrench-Davis

Desarrollo Económico, Vol. 45, No. 179. (Oct. - Dec., 2005), pp. 323-348.

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Desarrolio Económico, vol 45, N- 179 (octubre-diciembre 2005)

GLOBALIZACION Y POLITICAS NACIONALES: ¿CERRANDO EL CIRCULO?*

ROBERTO BOUZAS** y RICARDO FFRENCH-DAVIS***

Después de casi dos décadas en las que la integración a la economía mundial fue presentada como la vía rápida al desarrollo económico, las políticas internas parecen haber vuelto a ocupar el lugar clave del que nunca deberían haber sido desplazadas. Como parte de este proceso, lo que dio en llamarse el "Consenso de Washington" ha perdido vigencia y, con excepción de quienes atribuyen sus pobres resultados al hecho de que "las reformas han sido insuficientes", hoy prevalece una actitud de revisionismo sobre la propiedad de dicho diagnóstico y, especialmente, sobre la aplicación práctica de sus recomendaciones.

Este revisionismo se ha expresado en la emergencia de visiones críticas del paradigma y la concepción de las políticas públicas implícitas en el Consenso de Washington dentro de la propia elite del mundo académico anglosajón. En el caso de los organismos financieros multilaterales, y especialmente del FMI, este revisionismo ha dado lugar a un verdadero desconcierto, abriendo la puerta a una etapa de revi- sión y crítica interna como consecuencia de los pobres resultados de sus interven- ciones durante la década del '90. Como en toda institución burocrática compleja, esta revisión es un proceso lento y de alcance limitado, pero ha procedido de manera inexorable. Aunque es improbable que conduzca a un nuevo paradigma en el corto plazo, ha colocado a algunas de ellas y a sus funcionarios en una situación poco confortable.

El escepticismo sobre la propiedad del diagnóstico y las recomendaciones de política predominantes durante la década del '90 no es nuevo, especialmente para algunos círculos profesionales de América Latina. En efecto, en la región un número importante de economistas estaba familiarizado con la evidencia empírica y la pro- ducción académica que advertía sobre las debilidades y los riesgos del enfoque entonces de moda. Esta convicción incluso alcanzaba a unos pocos economistas del

'Preparado como parte del proyecto de investigaci6n de CEPAL sobre Volatilidad, globalización financie- ra y crecimiento en las economías emergentes, apoyado por la Fundación Ford. Los autores agradecen los valiosos comentarios de un evaluador anónimo, aunque los errores remanentes de hecho o interpretación son de nuestra exclusiva responsabilidad.

"Profesor en la Universidad de San Andrés. Investigador principal del CONICET. "'Asesor Regional Especial de la CEPAL (Chile).

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mundo académico anglosajón, por lo general periféricos al "núcleo duro" de la comu- nidad de "especialistas". En los últimos años, sin embargo, el revisionismo sobre el enfoque predominante de políticas se ha extendido a buena parte del mainstream de la profesión, incluyendo a quienes investigan y operan en las instituciones multilaterales.

Este "cambio de opinión" es un hecho bienvenido y puede dar lugar a políticas más razonables y apoyadas en el conocimiento empírico. Pero también se corre el riesgo de que sea simplemente un nuevo ciclo en la secuencia pendular de "ideas dominantes" que caracteriza al pensamiento sobre el desarrollo económico (Krugman, 1996). Detrás de estos ciclos existen ideas, instituciones e intereses cuya inercia y perdurabilidad están fuera de duda. Enfatizar estos vínculos y poner de manifiesto tales dinámicas es particularmente importante cuando el debate toca áreas tan sen- sibles como el diseño de políticas públicas que afectan el destino de grandes po- blaciones.

Además de esta introducción, el artículo está compuesto por cuatro secciones. En la primera sección se analiza la globalización en sus dos facetas: como un fenó- meno de mercado y un fenómeno de política. La segunda introduce las políticas nacionales como un determinante clave del impacto de la globalización en el desem- peño económico. La tercera sección evalúa el papel de las ideas, las instituciones y los intereses en la construcción del pensamiento dominante que, como ocurrió en la década pasada, puede transformarse en un decálogo de políticas de desarrollo. Finalmente, la cuarta sección restaura el papel de las políticas y las capacidades nacionales para mejorar el desempeño económico, aprovechando las oportunidades potenciales que plantea la globalización.

1. Globalización: mercado y polít ica

El papel de la integración a la economía mundial como componente central de una estrategia de desarrollo para los países de América Latina en las décadas re- cientes fue alentado por dos fenómenos. Por una parte, por las crecientes dificulta- des enfrentadas por la estrategia de sustitución de importaciones para alcanzar simultáneamente tasas aceptables de crecimiento económico y estabilidad macro- económica. En efecto, hacia mediados de la década del '70 era aceptado que a pesar de que la sustitución de importaciones merecía crédito por tres décadas de rápido crecimiento económico, existían claros signos de pérdida de dinamismo y evidencia de desequilibrios macroeconómicos crecientes (Ffrench-Davis, Muñoz y Palma, 1997). Esta constatación abrió la puerta a un consenso en el sentido de que dicho enfoque de política requería reformas significativas.

En rigor, muchos de los riesgos potenciales de la industrialización sustitutiva habían sido anticipados a fines de la década de 1940 por uno de sus más destaca- dos impulsores (Prebisch, 1951). Para principios de los años '60, muchos de estos riesgos ya se habían transformado en problemas reales que atraían la atención de economistas y policy-makers (Hirschman, 1968; ECLAC, 1963). La consolidación de sectores industriales oligopólicos, poco inclinados a la innovación y de baja competitividad internacional, la persistencia de un patrón de integración a la econo- mía internacional caracterizado por una fuerte vulnerabilidad, el sobredimensio-

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namiento del estado y la insatisfactoria creación de puestos de trabajo como resulta- do de la elevada intensidad de capital de las nuevas inversiones, constituían debili- dades inocultablesl. La crisis de la deuda que agobió a la región durante la década del '80 agravó estos rasgos negativos, redujo el rango de políticas disponibles y creó un ambiente favorable para la introducción de reformas radicales.

A la par que la estrategia de sustitución de importaciones enfrentaba dificulta- des crecientes, un segundo fenómeno capturó la atención de analistas y policy-makers: se trata del fenómeno de la globalización. La globalización se puso de moda como consecuencia de dos factores que se retroalimentaron. Por una parte, debido a su evidente impacto sobre el funcionamiento de los mercados y la efectividad de las políticas públicas nacionales. Por la otra, debido a su utilidad instrumentalpara pos- tular un nuevo balance entre estado y mercado y para formular recomendaciones sobre la dirección "deseable" o "inevitable" de las políticas públicas.

Estos dos factores ilustran sobre el carácter dual del fenómeno de la globalización y sus efectos sobre el debate de políticas públicas. Por una parte, la globalización constituye un fenómeno de mercado impulsado por el cambio tkcnico y su impacto sobre el costo de mover bienes, servicios, factores e información. Frente a la glo- balización como fenómeno de mercado los policy-makers deben tomar decisiones sobre la respuesta más apropiada en función de sus objetivos. Pero, además de reflejar dinámicas de mercado y las respuestas de política provocadas por las pre- siones a favor de la creciente integración mundial, la globalización es un argumento en el debate sobre políticas públicas. En otras palabras, la globalización no es sólo un hecho, sino también un desideratum al que se atribuyen costos y beneficios (aun- que en la década del '90 el discurso dominante tendía a subrayar estos últimos). Súbitamente los analistas "objetivos" se pusieron normativos, haciendo difícil la tarea de distinguir entre uno y otro aspecto de la globalización, especialmente en períodos de crisis y cuando la presión sobre los policy-makers está en un punto máximo. En definitiva, la globalización no sólo es un hecho sino también una agenda de políticas basada en una visión del mundo que los promotores de la globalización consideran deseable y que impulsa determinados intereses particulares2.

a) Globalización y mercado

Convencionalmente, el proceso de globalización se define como la expansión de la actividad económica más allá de las fronteras nacionales a través de la crecien- te movilidad de bienes, servicios y factores de producción. Este proceso vincula de manera cada vez más íntima a las economías nacionales entre sí y las somete a influencias comunes. En cuanto fenómeno de mercado, la globalización está lejos de constituir un hecho nuevo: en verdad, la historia del capitalismo se confunde con la

' Es interesante destacar que, no obstante esas debilidades evidentes, la región crecía rápidamente aún en los años '70.

La "globalización financiera", por ejemplo. se extendió a una velocidad notablemente mayor que la comercial. En esto influyeron consideraciones tecnológicas (el mercado financiero es un mercado virtual, en el que los costos de transacción han caído enormemente). pero también acciones desregulatorias que intercomunicaron mucho más intensamente que en el pasado los mercados nacionales de activos financieros. Con ello, la velocidad e intensidad de los contagios es notablemente mayor que en las ondas de globalización de períodos anteriores.

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historia de la progresiva formación de un mercado mundial. La naturaleza, extensión e intensidad de este fenómeno, sin embargo, han cambiado con el tiempo.

El alcance de la globalización como fenómeno de mercado no es un hecho sobre el que exista convergencia plena de visiones. En efecto, no existe un consenso pleno en temas tales como la novedad, profundidad e implicaciones del proceso de globalización. Investigaciones recientes han aportado evidencia de que en otros períodos de la historia económica contemporánea el grado y profundidad de la inte- gración de los mercados nacionales de bienes y factores alcanzó niveles similares a los de fines de los '90 (Kohl y O'Rourke, 2000), relativizando la visión de que la fase actual de la globalización es un fenómeno sin precedentes. De acuerdo con esta evidencia, la globalización ha procedido en ondas, más que de manera lineal desde una situación original en la que coexistían economías nacionales fragmentadas hacia un punto de destino en el que prevalece un espacio económico global. Del mismo modo, el impacto de la globalización sobre las economías nacionales ha distado mucho de ser homogéneo. Mientras que algunos países han sido afectados mar- ginalmente por este proceso (de hecho, algunos se encuentran literalmente "exclui- dos del mundo global"), otros son impactados de manera más intensa. Además, el sentido e implicaciones de estos efectos para quienes son alcanzados por la globalización distan de ser similares.

La visión de la globalización como un fenómeno heterogéneo y que afecta de manera diferente a distintos actores, plantea el interrogante sobre los determinantes de dicha diversidad. Dos factores parecen claves para explicarla, a saber: el tipo de transacciones y mercados en los que el proceso de globalización se manifiesta y las modalidades adoptadas por las distintas economías nacionales en su vínculo con el mercado global. En efecto, cuando se analiza la globalización en distintos tipos de transacciones y mercados, queda en evidencia que se trata de un proceso heterogé- neo: la globalización ha avanzado notablemente en los mercados financieros, pero en otros campos (como la agricultura o el movimiento de mano de obra no calificada) la intensidad de la integración internacional ha sido mucho menor. Aún en los rnerca- dos financieros, donde la globalización ha llegado más lejos, la evidencia original- mente presentada por Feldstein y Horioka (1980)sigue siendo válida (Frenkel, 2003). La correlación entre las tasas de ahorro e inversión sigue siendo alta y en muchos países (especialmente desarrollados) los residentes siguen prefiriendo conservar sus activos denominados en la moneda local, en vez de en algún otro patrón monetario. El alcance de la globalización ha sido aún más modesto en el plano del comercio internacional: en efecto, a pesar de que el comercio internacional ha crecido muy rápido en la posguerra, la mayor parte de la actividad económica sigue orientada al mercado interno (alrededor de cuatro quintas partes aún conserva un carácter no comerciado). Los flujos de inversión directa, que también crecieron muy fuertemente, sólo representan una porción menor de la inversión total en la mayoría de los países: en efecto, el grueso de inversión se sigue financiando y gestando, primordialmente, con fuentes nacionales (unos nueve décimos).

Del mismo modo, las implicaciones de la globalización para las economías nacionales distan de ser homogéneas. Mientras que algunos países se encuentran en buena medida al margen del proceso (como es el caso, por ejemplo, de parte de Africa), otros han sido intensamente afectados, aunque de maneras diferentes. Mien-

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tras que en algunos casos ha aumentado fuertemente la vulnerabilidad, en otros casos la mayor integración internacional se ha acompañado de un aumento en la flexibilidad y en los recursos para hacer frente a cambios en las condiciones exter- nas. Del mismo modo, mientras que algunas economías han conseguido aprovechar las "ventajas" de la globalización (como el mercado ampliado y la especialización), otras han sufrido principalmente sus efectos negativos. La forma en que las econo- mías nacionales han sido afectadas por el proceso de globalización no puede expli- carse por un único factor, pero no hay duda de que las políticas nacionales que han acompañado al proceso de creciente integración en la economía global han jugado un papel decisivo. Estas políticas no han sido similares y han tenido impactos dife- rentes sobre la forma de integrarse a la economía global. Intentar explicar las razo- nes detrás de estas diferentes trayectorias parece más interesante y útil que reiterar tendencias generales.

b) Globalización y política

La globalización no es sólo un fenómeno de mercado. Como ya señalamos, también es una agenda de políticas. En parte, el proceso de globalización como fenómeno de mercado ha avanzado porque se han implementado políticas de des- regulación y liberalización que removieron obstáculos al movimiento de bienes, ser- vicios y factores. En muchos casos dichas políticas fueron el resultado de un paquete de recomendaciones que asimilaban la integración a la economla internacional a una nueva política de desarrollo.

La progresiva reducción de las barreras a la interacción económica aplicadas en frontera ha abierto la puerta a la llamada agenda de la "integración profunda". Esta agenda cubre una gran variedad de temas, la mayoría de ellos tradicionalmente vinculados con las políticas nacionales, entre los que destacan el trato a la inversión (cubriendo una amplia variedad de sectores) y los regímenes regulatorios nacionales con impactos sobre las condiciones de competencia (como las diferencias en la protección de la propiedad intelectual, los estándares o las políticas sectoriales o generales, incluyendo las fuentes de "fricción sistémica" derivadas de diferencias en las estructuras corporativas, industriales y políticas de los países).

Esta agenda de "integración profunda" plantea problemas de dos tipos. Por una parte, requiere identificar qué políticas y regímenes deben ser armonizados y en cuáles conviene preservar la diversidad. En otras palabras, se hace necesario res- ponder al interrogante de cuál es el nivel apropiado de armonización y de convergen- cia de políticas y regímenes que conviene promover. El segundo problema se plan- tea una vez que se responde el primer interrogante: allí donde conviene armonizar, ¿cuál es la política óptima partiendo de las diferentes prácticas regulatorias naciona- les? Es evidente que aún cuando puedan formularse algunos criterios generales para identificar áreas en las que la armonización es deseable, resulta más difícil ponerse de acuerdo sobre el contenido de dicha armonización. En la práctica, con frecuencia ocurre que el movimiento hacia la armonización se sintetiza en la imposi- ción de unas preferencias nacionales por sobre otras como consecuencia de las asimetrías de poder3.

3 Esto ha sido claro en campos como la protecci6n de los derechos de propiedad intelectual o la protec-

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En las dos últimas décadas la agenda de las políticas públicas -especialmente en América Latina- ha estado muy influida por visiones construidas a partir de un diagnóstico normativo sobre la globalización y sus alcances. Esta agenda ha sido moldeada por una estructura de poder internacional que expresa intereses particula- res, aunque se los disfrace de interés general. La opinión dominante entre los econo- mistas profesionales y la acción de los organismos multilaterales de crédito han sido decisivos en este proceso, al multiplicar el impacto de ciertas visiones normativas. El así denominado "Consenso de Washington" ilustra de manera paradigmática cdmo un conjunto de principios aceptados por una comunidad de alcance restringido pue- de transformarse en una agenda de política pública que implementan gobiernos nacionales, en parte por convicción y en parte por oportunismo, debilidad o descon- cierto. En definitiva, los gobiernos deben no sólo hacer frente a las presiones de la globalización como un fenómeno de mercado, sino también a las que provienen de su segunda faceta, a saber: la de constituir una agenda de políticas públicas impul- sada por ideas, instituciones e intereses creados.

2. Globalización y políticas nacionales

El proceso de globalización es fuente de oportunidades y amenazas. El desafío de las políticas nacionales es explotar los beneficios que se derivan de las primeras y reducir el costo de las segundas. La experiencia empírica demuestra que, sujetos a un contexto similar, las respuestas nacionales a las tensiones emergentes de la globalización han sido diferentes. Mientras que en algunos casos las amenazas se han magnificado, en otros se ha limitado el alcance de los impactos adversos y se han aprovechado las ventajas de una mayor integración internacional. Estas diferen- tes respuestas pueden verse con claridad en dos ámbitos particulares de política, a saber: la integración comercial y la integración financiera.

a) Integración comercial

El objetivo de las políticas de reforma e integración comercial en América Latina durante los últimos dos decenios ha sido abandonar el modelo de sustitución de importaciones y promover un patrón de crecimiento orientado hacia el exterior. Los dos principales ingredientes de una política exitosa de orientación al exterior son el mantenimiento de un tipo de cambio real competitivo y la eliminación del sesgo anti- exportador característico del régimen de industrialización sustitutiva. Hacia fines de la década del '80, desde el punto de vista de la promoción del crecimiento había pocas dudas sobre la superioridad de un régimen de políticas basado en una orien- tación hacia el exterior en oposición a la industrialización sustitutiva. Había un con-

ción de la inversión, donde los regímenes internacionales que se han ido construyendo guardan poca relación con la evidencia empírica sobre su conveniencia o impacto. En el caso de la protección de los derechos de propiedad intelectual, la evidencia sobre su efecto positivo sobre la tasa de innovación está lejos de ser conclu- yente. Del mismo modo, en materia de trato de la inversión, las garantias ofrecidas en la forma de tratados bilaterales de inversión no han probado ser un determinando significativo de los flujos de capital. Por el contrario, cuando se intentó extender dichas garantias contractualmente a los paises de la OCDE, las negociaciones colapsaron ante la evidencia de la dificultad (si no imposibilidad) de regular con principios generales el trato a la inversión. Esta fue una de las causas principales del fracaso de las negociaciones para un Acuerdo Multilateral de Inversiones en la segunda mitad de la década de los '90 (AMI).

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senso extendido de que el sesgo antiexportador de los regímenes comerciales pre- valecientes en América Latina en la posguerra limitaba el crecimiento y la eficiencia y generaba otras distorsiones a través del estímulo a comportamientos rentísticos y a la corrupción. Sin embargo, a pesar del consenso sobre la superioridad en términos de crecimiento de economías más abiertas (ie: con índices de participación del co- mercio en el PBI más altos), no existía evidencia concluyente sobre los canales y políticas a través de los cuales operaba ese vínculo. De hecho, la experiencia de los países del Este de Asia sugería que instalar una economía en una trayectoria de crecimiento sostenido orientado al exterior requería más que simples políticas de liberalización comercial. Esta conclusión se reforzaba con nueva evidencia sobre el impacto diferencial de las políticas de reforma comercial, dependiendo de si éstas se apoyaban primordialmente en la liberalización de las importaciones o en la promo- ción de las exportaciones (Agosin y Ffrench-Davis, 1993).

No obstante estas prevenciones, las políticas de integración comercial imple- mentadas en la mayor parte de la región desde fines de la década del '80 pusieron demasiado énfasis en un Único componente de política, a saber: la liberalización. La principal justificación para estas políticas ha sido la necesidad de exponer a los productores nacionales a la presión de la competencia externa, estimulando el au- mento de la productividad a través de la reducción de la ineficiencia, una mayor especialización y la incorporación de tecnología. Los productores que no consiguie- ran adaptarse a las nuevas condiciones serían expulsados del mercado y los recur- sos serían utilizados en la producción de bienes exportables, aumentando de esta manera la vinculación de la economía nacional con el resto del mundo. Este enfoque dejaba de lado, no obstante, que la capacidad de adaptación de los productores locales depende de múltiples factores, incluyendo la magnitud y gradualismo del proceso de liberalización, la evolución de los precios relativos y las limitaciones plan- teadas por la existencia de fallas en mercados claves como los financieros, de tecno- logía e información. Por lo general, estos ingredientes complementarios imprescindi- bles no estuvieron disponibles a consecuencia de que la presencia de mercados incompletos o inexistentes no recibió suficiente consideración.

En este contexto, por casi dos décadas los países latinoamericanos llevaron adelante ambiciosos programas de liberalización comercial a trav6s de la elimina- ción de la mayor parte de las restricciones no arancelarias, la reducción de los aran- celes, la implementación de los acuerdos multilaterales y la puesta en marcha de acuerdos comerciales preferenciales más amplios y sustantivos. La combinación de estos cuatro ingredientes resultó en una significativa liberalización de los regímenes nacionales de política comercial.

Las restricciones no arancelarias (RNAs) habían sido los instrumentos de políti- ca comercial más distorsionantes en uso en América Latina, ya que habían reducido la transparencia y creado grandes incentivos para la búsqueda de rentas y el fraude. En países como la Argentina, Brasil y México los aranceles nominales eran práctica- mente irrelevantes y guardaban poca relación con los efectivamente cobrados debi- do a la existencia de excepciones, regímenes especiales y regulaciones ad hoc. La eliminación de las restricciones no arancelarias en la región durante la década del '90 fue muy significativa, transformando a los países latinoamericanos en los usuarios más moderados de RNAs entre los países en desarrollo (Michalopoulos, 1999). Si

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bien es cierto que el uso de medidas antidumping se extendió considerablemente mientras se eliminaban las RNAs más tradicionales (como las prohibiciones, las cuo- tas o los permisos previos), su incidencia probablemente continuó siendo menor que en el caso de los países desarrollados.

En forma paralela a la eliminación de las RNAs, los aranceles aplicados cayeron significativamente en toda la región. A principios de esta decada America Latina ya era la región en desarrollo con los menores niveles promedio de aranceles aplicados y la mayor proporción de posiciones arancelarias consolidadas (Bouzas y Keifman, 2003). Hacia fines de los '90 la protección arancelaria en las mayores economías de la región ya era inferior a la de los mayores países del sudeste de Asia y a la de varias de las economías en transición. El promedio simple de los aranceles se había redu- cido desde el orden del 45% a mediados de los '80 al 13% en los '90.

La implernentación de los compromisos asumidos en las negociaciones multilaterales tambien condujo a regímenes comerciales más transparentes y a la implementación de nuevas disciplinas en otras áreas, aparte del comercio de bienes. Desde 1986 un total de quince países latinoamericanos se incorporaron al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) y a su sucesor, la Organización Mundial de Comercio (OMC), incluyendo algunas de las mayores economías de la región, como México y Venezuela. Esta oleada de nuevas incorporaciones ocurrió en un momento en que las demandas y condiciones para la membresía se volvieron más exigentes. En muchos casos, los gobiernos utilizaron los compromisos multilaterales como mecanismos para consolidar reformas aplicadas unilateralmente. Esto explica en parte el hecho de que los países latinoamericanos se cuenten entre las regiones en desarrollo que muestran una mayor proporción de aranceles consolidados en relación con el total del universo arancelario (con frecuencia 100%).

Finalmente, la conclusión de acuerdos preferenciales más ambiciosos tambien incrementó la exposición de las economías de la región a la competencia extranjera. El llamado "nuevo regionalismo" incluyó compromisos de liberalización más amplios y detallados, una mayor cobertura y un grado relativamente alto de reciprocidad (Devlin y Estevadeordal, 2001). Adicionalmente, muchos de estos acuerdos cubrie- ron otros temas, además del comercio de bienes, como los servicios, el trato a la inversión, la protección de la propiedad intelectual o los regímenes de compras de gobierno. El rasgo tal vez más novedoso del "nuevo regionalismo" fue la emergencia de acuerdos preferenciales Norte-Sur, el pionero de los cuales fue el TLC entre Esta- dos Unidos, Canadá y México. Para algunos países -como México o Chile- los acuer- dos Norte-Sur permitieron mejorar el acceso al mercado de países desarrollados (como Estados Unidos o la Unión Europea). Pero las preferencias recíprocas en el campo del comercio de bienes y servicios fueron acompañadas, en los países del Sur, por la adopción de nuevas disciplinas en áreas como la protección de la propie- dad intelectual, el trato a las inversiones o las compras de gobierno. Es más, en aquellos casos en los que la agenda bilateral de acceso a los mercados era particu- larmente conflictiva (como cuando ésta toca, por ejemplo, al comercio de productos agrícolas de clima templado), los progresos en la liberalización fueron modestos. Por consiguiente, algunos países de la región (como la Argentina o Brasil) parecen haber considerado que los acuerdos preferenciales Norte-Sur no ofrecen un marco de reci- procidad aceptable (Bouzas, 2005).

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La experiencia de América Latina en la década del '90 demuestra el papel clave de la política macroeconómica y el tipo de cambio para hacer de la liberalización comercial un proceso sostenible que promueva el desarrollo. En efecto, en la región las políticas de apertura comercial se apoyaron con frecuencia en la liberalización de la cuenta de capitales, estimulada por períodos de abundante liquidez internacional y por la presión de poderosos intereses. Adicionalmente, en muchos casos las polí- ticas de liberalización comercial se implementaron en el contexto de programas de estabilización que utilizaron el tipo de cambio como ancla nominal. Los costos de la apreciación real de la moneda en un contexto de liberalización comercial no deben subestimarse. En efecto, un programa de reforma comercial exitoso requiere aumen- tar dos precios relativos: el precio de los exportables en relación a los importables y el precio de los exportables en relación a los no transables. Las distintas políticas de liberalización comercial afectaron en la dirección deseada el primer precio relativo. Pero la relación entre el precio de los exportables y los no transables depende esen- cialmente de la evolución del tipo de cambio real. Por consiguiente, si el tipo de cambio real se aprecia de manera paralela a la liberalización comercial (por ejemplo, como consecuencia de la apertura de la cuenta de capitales en un contexto de estabilización que utiliza el tipo de cambio como ancla nominal), uno de los precios relativos claves (exportables en relación a no transables) se estará moviendo en una dirección no deseada. Esto estimulará una asignación ineficiente y no sostenible de recursos en la producción de bienes no comerciables.

No es fácil descomponer los efectos de la liberalización comercial, la aprecia- ción de la moneda nacional y la apertura de la cuenta de capitales -e incluso de los shocks externos- sobre el crecimiento de largo plazo. No obstante, el contraste entre las experiencias de la Argentina y Chile permite extraer algunas conclusiones. La Argentina comenzó su proceso de liberalización comercial a fines de la década del '70 en el contexto de un programa de estabilización basado en la fijación del tipo de cambio nominal y la apertura de la cuenta de capitales. Esta combinación de políti- cas condujo a una significativa apreciación real de la moneda local, déficit crecientes en cuenta corriente, una triplicación de la deuda externa y, eventualmente, a una crisis financiera y cambiaria. La segunda experiencia argentina de liberalización co- mercial, en el contexto de un régimen de caja de conversión en la década de los '90, mostró fragilidades similares: dada la vulnerabilidad estructural a cambios en los términos de intercambio, aumentos en las tasas de interés y shocks externos (como el contagio de otras crisis financieras), después de un período inicial de fuerte creci- miento la economía ingresó a una fase de estancamiento y, eventualmente, se des- plomó en una nueva crisis cambiaria y financiera.

La experiencia de Chile, en cambio, muestra un fuerte contraste entre las polí- ticas implementadas en el período 1973-1982 (en el que se adoptó un régimen de políticas muy similar al de la Argentina de los '90) y en la fase posterior a la crisis que produjo una contracción del 14% en el PBI real y el colapso del sistema financiero en 1982 (Agosin, 1999; Ffrench-Davis, 2004). En efecto, en el período posterior a 1982 algunas lecciones parecieron haberse aprendido en el caso de Chile, especialmente en materia de política cambiaria. Así, durante el período 1982-88 el tipo de cambio se depreció en términos reales a través de un régimen de crawlingpeg combinado con devaluaciones discretas, en un contexto de control de cambios. Durante la década

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del '90, cuando el peso chileno sufrió la presión del ingreso de capitales del exterior, las autoridades implementaron políticas activas para limitar la apreciación de la mo- neda local (como el establecimiento de requisitos de reserva para el ingreso de capitales de corto plazo o la adopción de una canasta de monedas para la cotización del peso). Por cierto, el manejo de las bonanzas financieras no es un tema sencillo y puede implicar, como lo demuestra la experiencia de Chile, costos importantes. Pero los costos en términos de crecimiento de largo plazo involucrados en las conductas pasivas frente a desalineamientos prolongados del tipo de cambio real suelen ser muy superiores.

Un régimen comercial abierto y equitativo es una condición necesaria para una economía más eficiente. No obstante, en un mundo caracterizado por fallas de mer- cado, se requieren políticas complementarias para poder capitalizar las ganancias de la especialización y la apertura. La evidencia empírica muestra que existen gran- des diferencias en las funciones de producción de distintos países (Clark y Feenstra, 2001; Easterly y Levine, 2001), lo que subraya el hecho de que la tecnología no es un bien público y que el proceso de adquisición de capacidades tecnológicas no es automático. Por consiguiente, para promover el crecimiento en un contexto más abierto, es necesario implementar políticas complementarias en al menos tres sectores: a) la infraestructura, b) la diversificación de la estructura productiva, y c) el desarrollo de sistemas nacionales de innovación.

Nuevamente, la experiencia latinoamericana muestra numerosos ejemplos de cómo la insuficiencia de estas políticas puede limitar las ganancias derivadas, no sólo de la apertura unilateral, sino también del acceso preferencial a mercados gran- des. En efecto, en contraposición a los procesos de apertura unilateral que tuvieron lugar en la mayor parte de los países de la región, en México ésta se combinó con el acceso preferencial al mercado de Estados Unidos y Canadá otorgado por el Tratado de Libre Comercio concluido en 1993. Dada la elevada concentración del comercio de México con Estados Unidos, el TLC fue en muchos aspectos equivalente a una apertura recíproca en relación al mundo. Como resultado, México incrementó signifi- cativamente sus exportaciones y modificó la composición de éstas hacia las manu- facturas. No obstante, la evidencia sobre el impacto de la liberalización sobre el crecimiento y la cohesión interna dista de ser concluyente. Si bien un estudio reciente del Banco Mundial (Lederman, Maloney y Serven, 2004) concluye que "el PBI per cápita de México habría sido 4-5% más bajo hacia fines de 2002 si no se hubiera implementado el TLCAN", también señala que "no hay evidencia de que las institucio- nes de México mejoraron más que en otros países de América Latina en el período post- TLCAN" y que "la convergencia económica en América del Norte podría no materia- lizarse bajo libre comercio o cualquier otro régimen comercial mientras las diferen- cias fundamentales que existían en las condiciones iniciales persistan en el tiempov4.

La apertura comercial que ha tenido lugar en la mayor parte de América Latina durante los últimos quince años redujo significativamente la protección, produjo un aumento en los coeficientes de apertura y estimuló el aumento de las exportaciones. Estos cambios no han tenido como correlato una diversificación de las exportaciones

Curiosamente, si se extrae el "efecto TLCAN", el PBI per cápita de México aumentó muy poco a pesar de las múltiples reformas internas que se llevaron adelante. Estas, sin embargo, obviaron en muchos casos la necesidad de dar respuesta a fallas en mercados claves como los financieros, de tecnología o informaci6n.

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hacia productos de mayor valor agregado, una mayor integración de las cadenas productivas o una reducción de la vulnerabilidad externa. Con la excepción de Chile, y sólo durante los '90, aún en los casos en que hubo un rápido crecimiento de las exportaciones (como en México y en algunos países de América Central), esto no se tradujo en un aumento equivalente del empleo, la productividad y el producto. La liberalización comercial y la creciente integración a la economía global hicieron una contribución significativa a reducir las ineficiencias más gruesas del régimen de sus- titución de importaciones. Pero su combinación con políticas macroeconómicas ina- decuadas y la ausencia de políticas complementarias han resultado en formas pre- carias de integración y en el fracaso en el establecimiento de un patrón de crecimien- to sostenido orientado al exterior5.

b) Integración financiera

El proceso de globalización financiera ha sido muy intenso en América Latina. En efecto, Brasil comenzó a captar fondos en el mercado internacional de capitales desde fines de la década del '60 y el grueso de los países de ingresos medios de la región se sumó a esa tendencia en la década siguiente, después de que el aumento en los precios del petróleo amplió la liquidez en poder de los bancos internacionales a través del llamado "reciclaje de los petrodólares". Esta precoz oleada de integra- ción financiera culminó en la "primera" crisis de la deuda, formalmente desatada con la declaración de moratoria por parte de México en agosto de 1982. Desde entonces y por el resto de la década, todos los países de la región -aún los que no habían ex- perimentado atrasos en los servicios de la deuda- fueron racionados de los merca- dos internacionales de capital. Desaparecido el financiamiento voluntario, los países latinoamericanos atravesaron por un periodo de fuerte estrangulamiento externo y financiamiento involuntario en el contexto de reprogramaciones coordinadas por los organismos multilaterales de crédito y el gobierno de Estados Unidos.

En la década del '70 el enfoque monetario del balance de pagos y la liberaliza- ción financiera dieron gran impulso a los ingresos de capital del exterior. La ortodoxia del momento recomendaba la liberalización financiera interna y la desregulación de los movimientos internacionales de capital. Así, las reformas consistieron en la libera- lización de las tasas de interés, los plazos y la asignación del crédito (Arellano, 1985) y en el relajamiento de la regulación aplicada a las instituciones financieras. Como ya señaló Díaz Alejandro (1985), en aquellos años por lo general se prestó poca aten- ción al riesgo de burbujas especulativas, fenómenos de selección adversa y riesgo moral. Las políticas de liberalización financiera fueron presentadas, además, como la respuesta adecuada a la "represión financiera" que había caracterizado el proceso de sustitución de importaciones. Los países del Cono Sur de América Latina fueron pioneros en introducir estas reformas, que en todos los casos terminaron en graves crisis financieras a comienzos de los '80.

Después de una década de racionamiento, un nuevo período de abundante liquidez en los mercados internacionales de capital dio lugar a otra fase de rápido

Aún en los casos de México y algunos países de América Central, que se integraron muy intensamente a los flujos de comercio mundial (especialmente a través del intercambio con Estados Unidos), esto ocurrió sin un paralelo desarrollo de vinculaciones productivas hacia el interior de sus economías.

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endeudamiento y reformas liberalizadoras. En efecto, una nueva oleada de liquidez abundante en los mercados financieros internacionales y la "clausura" del episodio anterior a través de los acuerdos Brady de reducción y titulización ("securitización") de la deuda abrieron la puerta para una nueva fase de rápido crecimiento de los pasivos externos en los '90. Este nuevo período de auge en los ingresos de capital fue brevemente interrumpido por la crisis de México a fines de 1994, seguido a con- tinuación por una nueva onda expansiva que culminó en la crisis de Asia Oriental de 1997 y de Rusia en 1998. Desde la crisis de Rusia, el acceso ha sido moderado por una sucesión de crisis y una aparente reducción en el "apetito por riesgo" por parte de los inversores extranjeros.

En ambos casos, las fases cíclicas de rápido endeudamiento coincidieron con momentos de abundante liquidez en los mercados internacionales de capital. Las entradas masivas de capital dieron origen a ciclos expansivos basados en el creci- miento de la demanda doméstica y una apreciación en el valor de los activos locales. Con tipos de cambio nominales fijos o quasi-fijos, la expansión de la demanda do- méstica y el aumento en el precio de los bienes y servicios no transables generó caídas en los tipos de cambio reales. La apreciación cambiaria real en un contexto de rápida expansión de la demanda doméstica tuvo su correlato externo en una fuerte ampliación del déficit en cuenta corriente. Inicialmente, el desequilibrio en cuenta corriente fue financiado por ingresos de capital, los que fueron incluso sufi- cientes para permitir la acumulación de reservas internacionales. El cambio en las condiciones externas (por ejemplo, una reducción en el ritmo de crecimiento de la liquidez internacional, una "caída en el apetito por riesgo" o el contagio proveniente de otros mercados) o la propia dinámica endógena que produce un cuadro de cre- ciente fragilidad financiera, suele desatar un cambio de tendencia. Frente a las nue- vas circunstancias la afluencia de capitales se contrae, la economía se desacelera y la prima de riesgo soberano aumenta. Cuando los ingresos de capital asumen prin- cipalmente la forma de emisión de bonos, estas dinámicas se aceleran como conse- cuencia del impacto de los cambios en las circunstancias que prevalecen en los mercados secundarios (Frenkel, 2003).

En el marco de estas tendencias generales, así como la integración comercial ha mostrado diferencias entre países, lo propio ha ocurrido con la integración finan- ciera. En efecto, los países de la región han diferido en el tipo de apertura y la moda- lidad de liberalización del mercado de capitales que han implementado y en la com- posición de los flujos de recursos externos que se han dirigido hacia ellos, al menos durante ciertos períodos de tiempo. Así, si bien todos fueron partícipes del proceso de globalización financiera característico de la década del '90, las trayectorias y, por consiguiente, las consecuencias no han sido idénticas, como lo demuestran las po- líticas prudenciales -tales como los controles selectivos de capital establecidos en Chile en los años '90 (Ffrench-Davis, 2005).

Los ejemplos de mayor fragilidad han sido aquellos en los que el endeudamien- to externo creció más rápido, la desregulación de la cuenta de capitales avanzó más y la política monetaria tuvo un rol pasivo como consecuencia de la utilización del tipo de cambio nominal como un instrumento de estabilización de precios. Estos fueron los rasgos dominantes de las experiencias de México hasta 1994, Brasil a partir de la implementación del Plan Real y la Argentina durante el régimen de caja de conver-

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sión. En todos los casos el tipo de cambio real se apreció, las cuentas externas se deterioraron y las tasas de ahorro nacional cayeron como consecuencia de la expan- sión del gasto en consumo.

Otras trayectorias de integración han sido más robustas, como fue el caso de Chile y Colombia en la primera mitad de los '90 (Ffrench-Davis y Villar, 2005). En estos casos se puso más énfasis en moderar la apreciación real de la moneda doméstica (evitando la emisión de señales perversas para la asignación de recursos) y en regu- lar el ingreso de capitales de corto plazo a través de distintos instrumentos. Estas políticas tienen restricciones e imponen costos, pero el juicio relevante debe hacerse comparando dichos costos con la alternativa de permitir (o aún estimular) una inte- gración completa y procíclica a traves de capitales volátiles de corto plazo (CEPAL, 2002).

Los países que siguieron trayectorias de mayor integración han tendido a caer en lo que Frenkel (2003) denomina "trampas financieras". Estas situaciones se pro- ducen como consecuencia de la combinación de grandes necesidades de financiamiento externo derivadas de la acumulación de un stock importante de pasi- vos externos (que influye decisivamente sobre la magnitud del déficit en cuenta co- rriente) y el aumento en las primas de riesgo que acompaña esta situación. La eleva- ción de la prima de riesgo tiene efectos decisivos sobre la economía interna, al elevar las tasas de interés, desacelerar el ritmo de actividad y deteriorar la situación patri- monial de los deudores. La superposición de estos efectos conduce a una situación de estancamiento que agrava la fragilidad financiera y, eventualmente, conduce a una crisis. En estos contextos, la demanda por recursos externos generalmente su- pone adoptar políticas domésticas consistentes con el "sentido común" de los mer- cados financieros. Como demuestra la experiencia de la Argentina, esto general- mente agrava el estancamiento y la fragilidad financiera, aumentando los costos de salida de la "trampa financiera" en que el país ha caído.

3. Globalización: ideas, instituciones e intereses

Los modelos de política adoptados por las autoridades nacionales son el resul- tado de un complejo juego de influencias en el que interactúan la experiencia pasada y el punto de partida (path dependence) con las ideas, las instituciones y los intere- ses predominantes en el plano global. En la década de los '90 esta combinación de influencias se puso de manifiesto de manera particularmente nítida en el caso de aquellos países de América Latina que adoptaron la visión más radical del paradig- ma de la globalización. Ello tuvo en el caso argentino una manifestación extrema.

La experiencia pasada y el punto de partida son aspectos muy importantes para explicar las distintas trayectorias. En efecto, en contextos en los que la regla había sido la alta inflación (o aún la hiperinflación) resulta más fácil entender la tenta- ción de estabilizar los precios a través de la utilización del tipo de cambio como ancla nominal. Del mismo modo, aquellos países que habían acumulado una deuda exter- na (pública o privada) significativa enfrentaban condiciones de vulnerabilidad mayo- res que aquellos con una menor demanda de financiamiento externo o público. Si la integración financiera ha ocurrido paralelamente con un proceso de integración co- mercial y productiva en la economía global, los recursos y la flexibilidad para hacer

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frente a cambios en las condiciones externas son también mayores que en condicio- nes de precaria integración comercial y productiva y fuerte integración financiera. Del mismo modo, la reputación de las autoridades nacionales (que sólo se acumula a través del tiempo) dota a las políticas públicas de recursos adicionales a los que tendría acceso en un contexto de crisis recurrentes. La influencia de los actores nacionales también define una configuración de intereses que se refleja en la política pública. Estas diferencias nacionales han interactuado con un conjunto de influen- cias globales comunes que han operado a traves del papel de las ideas, las institu- ciones y los intereses. Estos tres factores no están desvinculados entre sí y constitu- yen, en cierta medida, una manifestación del fenómeno de globalización en su ver- tiente de política.

a) Ideas, modas e ideologías

Las ideas sobre lo que constituyen las políticas económicas correctas y los mecanismos más eficaces para la integración a la economía mundial también se han globalizado rápidamente. Que el conocimiento tiene un carácter universal resulta lógico y no constituye en sí mismo ninguna novedad. Sin embargo, lo que resulta interesante es cómo un conjunto de ideas y proposiciones normativas sobre las que no existe evidencia científica suficiente alcanza a convertirse en un nuevo "sentido común" que informa las políticas públicas nacionales de países que comparten con- diciones muy dispares. Este nuevo "sentido común" y sus recomendaciones norma- tivas se reproducen por medio de la acción de instituciones con capacidad para diseminarlo e influir fuertemente en el diseño de las políticas (los organismos multilaterales de crédito han sido actores centrales en este proceso). Sin embargo, detrás de este nuevo "sentido común" existen intereses que no necesariamente coinciden con los de las comunidades cuyas autoridades implementan políticas pú- blicas "a la moda".

El papel de las ideas ha sido reforzado por la influencia que adquirieron los economistas profesionales en la formulación de las políticas nacionales. Esta influen- cia ha tendido a ser mayor en aquellos casos en que el desempeño económico ha sido insatisfactorio o donde ha habido crisis recurrentes. Así como se atribuye a un conjunto de economistas profesionales y a la CEPAL el haber desempeñado un pa- pel clave en la difusión del paradigma de la industrialización sustitutiva en la segun- da posguerra, lo propio puede afirmarse con relación a una vasta cohorte de econo- mistas profesionales entrenados en universidades norteamericanas durante los últi- mos veinte años. El caso tal vez más paradigmático de esta influencia haya sido la llamada "escuela de Chicago", donde se formaron durante años economistas que proponían el enfoque monetario del balance de pagos como la herramienta analítica más importante para orientar la política monetaria y externa de un país. Estos econo- mistas adquirieron fama internacional durante las decadas del '70 y '80 a través de su patrocinio de las reformas económicas que se llevaron adelante en Chile. Pero el caso de los llamados Chicago boys no fue Único ni el más importante. Durante la década del '90 una nueva tecnocracia, mayoritariamente entrenada en Cambridge (Massachussets), alcanzó posiciones de influencia pública en un gran número de países latinoamericanos. De regreso a sus países de origen estos technopols ocupa-ron puestos académicos en universidades respetables, crearon think tanks que se

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convirtieron en influyentes usinas de política aplicada y tomaron posiciones de gran responsabilidad en los gobiernos nacionales (Santiso, 2003).

Estos economistas profesionales desarrollaron, abrazaron y contribuyeron a diseminar ideas sobre cuáles eran las políticas económicas "correctas". Este conjun- to de iniciativas alcanzó su expresión más difundida en lo que John Williamson bau- tizó como el "Consenso de Washington", según sus propias palabras "una lista de diez reformas que yo pensaba que Washington podía concordar que eran claramen- te necesarias en América Latina en 1989" (Williamson, 2003). Estas recomendacio- nes resumían el "sentido común" predominante en círculos académicos y profesiona- les vinculados con la política pública.

Las ideas de estos grupos profesionales se reproducen no sólo a través de la formación académica de jóvenes estudiantes, sino también por medio de seminarios organizados por asociaciones profesionales, investigaciones promovidas y financia- das con recursos de organismos multilaterales, think tankscon prestigio e influencia, la prensa especializada, etcétera. Estos grupos constituyen redes formales e infor- males que se alimentan de relaciones personales, profesionales e incluso clientelares. Muchos de los miembros de estos grupos rotan entre las universidades, los gobier- nos, los think tanks, la asesoría independiente, los departamentos de investigación de los bancos y otras empresas de servicios financieros y los organismos multilaterales. Algunos también desarrollan una intensa actividad en medios periodísticos influyen- tes, precisamente porque son leídos por la misma elite de la que forman parte. Se trata, en definitiva, de una comunidad muy interconectada, altamente entrenada y en buena medida autorreferente. Resulta ilustrativo constatar, por ejemplo, que la pro- ducción académica de estas redes toma como referencia la propia producción inter- na de las mismas, sin mayor interacción con lo que podría denominarse la "periferia" de la comunidad del conocimiento. En una comunidad tan entrenada, y en buena medida originaria de la propia región, la barrera idiomática difícilmente puede consi- derarse un obstáculo insalvable6.

Las opiniones de estos grupos profesionales son muy influyentes para crear un estado de ánimo, pero también son más terminantes -y a la vez más volátiles- que lo que aconsejaría una postura científica frente a un contexto de incertidumbre y cono-cimiento imperfecto. Así, es posible encontrar numerosos ejemplos de visiones dia- metralmente opuestas sobre un mismo problema de política con diferencia de meses -ambas sostenidas con la misma vehemencia y certidumbre-, o asistir al "descubri- miento" de hechos estilizados que otras comunidades epistémicas daban por des- contados hace tiempo y sobre los que ya existía abundante evidencia empírica y comprensión intelectual. El cambio de opinión con respecto a las perspectivas de la caja de conversión en la Argentina durante el año 2001 es un ejemplo muy ilustrativo de la primera de estas dinámicas7, así como el reconocimiento de la emergencia de

No es infrecuente que en estas comunidades se realicen "re-descubrimientos" sobre los que existía evidencia en la elite periférica y que simplemente eran omitidos como el resultado de prácticas esencialmente autorreferentes. El exhaustivo informe de evaluación sobre la actividad del FMI en la Argentina desarrollado por la Oficina de Evaluación Independiente de ese organismo hace caso omiso, por ejemplo, de parte importante de la producción académica local que anticipó reiteradamente los dilemas y debilidades del régimen de caja de conversión (IMF, 2004). Sin duda, esta omisión no es el resultado de una decisión explícita, sino de la falta de familiaridad con todo aquello que no forma parte de la elite autorreferencial.

'LOS ejemplos de opiniones volátiles-pero emitidas con dosis de vehemencia- son abundantes. Uno de

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fenómenos rebautizados de "sudden stop" lo es de la segunda (Calvo, Izquierdo y Talvi, 2002).

Santiso (2003) atribuye gran importancia al imperativo que enfrentan muchos gobiernos para responder a la demanda de confianza que exigen los mercados. Con ese objetivo, sostiene, "han contratado a la gente más brillante, esto es, a quienes tienen las mayores credenciales desde el punto de vista de las comunidades finan- cieras internacionales, aquellos más capaces de jugar el juego de la confianza. ( . ..) Por supuesto, la homogeneidad de la formación y el entrenamiento no aseguran la homogeneidad de los sistemas cognitivos y las maneras de pensar. No obstante, tienden a consolidar un lenguaje común, una especie de Esperanto económico más o menos técnico compartido por funcionarios de los mercados emergentes, brokers de Wall Street y economistas del FMI". Bhagwati (2004) hace referencia a un fenóme- no similar cuando formula su idea del "complejo Wall Street-Tesoro", una elite de poder que "usa los mismos trajes, y no sólo las mismas corbatas; interactúan en directorios y clubes; y se estimula compartiendo los mismos sentimientos que se refuerzan con su sabiduría recíproca". En materia de estímulo a la libre movilidad de capitales, esta elite ha cumplido un papel decisivo, acompañada por un grupo nume- roso de economistas, principalmente especialistas en finanzas, que hacen parte de esta influyente comunidad epistémica.

b) Instituciones

Las instituciones internacionales, y especialmente las instituciones financieras multilaterales, fueron importantes propagadores de estas ideas y constituyeron un nexo crucial para estas comunidades cognitivas. La influencia de las instituciones financieras multilaterales proviene esencialmente del hecho de que proveen recur- sos para países en dificultades cuando éstos son más escasos y forman opinión para los principales actores en los mercados financieros internacionales. En comparación con otras instituciones y organismos multilaterales -como la CEPAL, la UNCTAD o la OMC-, el FMI y el Banco Mundial cuentan con recursos cuyo valor crece expo- nencialmente en situaciones de vulnerabilidad y crisis. Lo mismo ocurre con sus opiniones con respecto a las perspectivas de una economía y a las políticas que consideran más recomendables.

Las instituciones financieras multilaterales experimentaron cambios muy signi- ficativos en su operatoria en el último cuarto de siglo. El FMI pasó de ser un provee- dor de financiamiento de corto plazo para hacer frente a desequilibrios transitorios de balanza de pagos, a convertirse en un agente coordinador de las reestructu- raciones de deuda que tuvieron lugar en la década de los '80 y en un catalizador de los programas de rescate frente a la sucesión de crisis financieras que tuvieron lugar en la década de los '90. En forma paralela a esta extensión en la actividad del FMI, se

ellos fue el súbito cambio de posición de recomendaciones (desde la dolarización hacia la desdolarización) en ocasión de la crisis de la caja de conversión argentina. Del mismo modo, aquellos analistas que proponían un sistema de banca "off-shore" como la única alternativa frente al colapso del sistema financiero argentino en el año 2002, pocos meses después comentaban sorprendidos las oportunidades que abría la rápida recuperación de los depósitos bancarios.

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amplió persistentemente el rango de condicionalidades a las que se ató su apoyo. Así, mientras que en los programas clásicos del FMI de la década del '60 y del '70 las condicionalidades se aplicaban esencialmente sobre metas de política fiscal, mone- taria y externa (entonces inspiradas en el enfoque monetario del balance de pagos), el rango de materias y políticas incluidas se fue extendiendo gradualmente desde la fijación de metas de desempeño macroeconómico hacia otros temas ligados a refor- mas estructurales. Así, durante la última década no ha sido infrecuente constatar que las cartas de intención acordadas entre países en dificultades y el FMI pasaron a incluir condicionalidades que trascendían la política macroeconómica y tocaban el ámbito de la política comercial, laboral, financiera, social, etcétera.

Esta extensión de la condicionalidad alcanzó su punto más visible y debatido durante la crisis de las economías del sudeste de Asia, cuando el organismo condi- cionó sus desembolsos a la implementación de reformas estructurales en ámbitos muy diversos de política, por lo general muy alejados de lo que puede considerarse necesario para restablecer el equilibrio externo. Esta extensión en el alcance de la condicionalidad del Fondo ha sido criticada por varios analistas, que han visto con escepticismo la posibilidad de que el FMI aplique una misma receta en distintos países (como lo hace en el campo de la política monetaria y fiscal) cuando se trata de ámbitos tan disímiles e idiosincrásicos como la estructura del sistema corporativo, las políticas de competencia o los programas industriales (Feldstein, 1998). Los pro- blemas planteados por la extensión de la condicionalidad del FMI no se derivan sólo de la sensibilidad política de algunos de los temas cubiertos, sino de la inexistencia de una evidencia sólida respecto de las políticas más deseables en estas áreas. Esta cuestión fue particularmente irritante durante la crisis del sudeste de Asia porque muchas de las políticas identificadas por el FMI como causantes de la crisis (y suje- tas a la exigencia de reformas) fueron precisamente las que contribuyeron al rápido crecimiento de las economías asiáticas desde fines de la década del '60.

En realidad, el cambio en el modo de intervención de los organismos financie- ros multilaterales ya había sido anticipado por el Banco Mundial (seguido, en el caso de América Latina, por el Banco Interamericano de Desarrollo) en la década de los '80, cuando estos organismos complementaron su actividad tradicional en el ámbito de los préstamos para financiar el desarrollo de infraestructura con créditos orienta- dos a promover la reforma estructural (los llamados "préstamos de ajuste estructu- ral"). A pesar de que estas nuevas líneas de crédito (y su condicionalidad) fueron justificadas con base en argumentos analíticos sobre las reformas necesarias para promover el crecimiento en los países en desarrollo (especialmente en América Lati- na), su disparador fueron exigencias mucho más coyunturales asociadas a la "prime- ra crisis de la deuda" y a una lectura particular sobre las debilidades del régimen de sustitución de importaciones.

En efecto, los "préstamos de ajuste estructural" -con los que el Banco Mundial había comenzado a ensayar a principios de los '80- se generalizaron a partir del llamado "Plan Baker" (bautizado así por el nombre del entonces secretario del Tesoro de Estados Unidos). Sintéticamente, el Plan Baker admitía que la "primera crisis de la deuda" no era apenas un problema transitorio de liquidez y que no habría solución si no se retomaba el crecimiento en los países en desarrollo. Para alcanzar ese objetivo, sin embargo, se requerían políticas de reforma estructural que removieran lo que

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eran considerados obstáculos al crecimiento sostenido. Además de esta raciona- lización de tipo más conceptual, la generalización de "programas de ajuste estructu- ral" respondió a un determinante mucho más mundano, a saber: la escasez de recur- sos presupuestarios de contrapartida para que los países endeudados pudieran postular a los tradicionales préstamos de proyecto. Sin recursos debido a la crisis fiscal, el ámbito de acción de los bancos rnultilaterales se vio muy limitado. Los "préstamos de ajuste estructural" sirvieron, en este contexto, a un doble propósito: promover ciertos paradigmas de política asociados con una concepción particular de las políticas de desarrollo y hacer posible la materialización de préstamos oficia- les multilaterales que proveyera de cierta liquidez a economías en dificultades.

Así, los "préstamos de política" se transformaron en un mecanismo para pro- veer financiamiento en el marco de programas de reestructuración de los pasivos externos. En muchos casos, este propósito práctico era evidente por la falta de con- tinuidad de los programas y los desembolsos. En el caso de la Argentina, en la segunda mitad de los '80 puede advertirse claramente que los programas de crédito suscriptos tenían esencialmente el objetivo de asegurar un primer desembolso. Los gobiernos sedientos de financiamiento externo comprometían reformas de política que, a poco de andar, no podían avanzar debido a obstáculos internos o falta de voluntad política. Con el paso del tiempo, sin embargo, y la consolidación de un nuevo pensamiento sobre las políticas de desarrollo (el llamado "Consenso de Was- hington"), estas políticas adquirieron más permanencia y se volvieron más influyen- tes. Pasado lo peor de la "primera crisis de la deuda" y restablecido el acceso a los mercados internacionales de capital, muchos gobiernos encontraron que la imple- mentación de estas políticas era el mejor instrumento para mantener ese acceso y mejorar su credibilidad en los mercados internacionales.

Como en la conocida metáfora sobre el "concurso de belleza" propuesta por John Maynard Keynes, los gobiernos se mostraron más interesados en hacer lo que la "opinión del mercado y los especialistas" consideraban que eran las "políticas correctas", que aquellas que podrían haber resultado en mecanismos más aptos de reforma y promoción del crecimiento. Como vimos en la sección anterior, esta opinión tiene bastante de "moda" y, a pesar de la aparente solidez que le brinda su conexión con profesionales de prestigio y universidades de renombre, tiene una base concep- tual tan precaria como el conocimiento disponible en un tema tan complejo y contro- vertido como el de los determinantes del crecimiento o la promoción del desarrollo.

Las críticas formuladas al modo de intervención del FMI durante la crisis del sudeste de Asía volvieron a repetirse, amplificadamente, durante el colapso de la caja de conversión argentina en diciembre de 2001. Durante la década del '90 el FMI había sido un firme defensor del programa de reformas económicas de la Argentina y el país había sido presentado -aún en 1998- como el ejemplo exitoso de políticas de reformas orientadas al mercado. En palabras de quien fuera director del Departa- mento de Investigación del FMI entre 1991 y 2001, "muchas de las políticas económi- cas de la Argentina fueron ampliamente aplaudidas y señaladas como un modelo que otros mercados emergentes debían imitar, aprobación internacional que fue magnificada por el presidente Menem en su triunfal discurso en el Encuentro Anual del FMI-Banco Mundial el 4 de octubre de 1998" (Mussa, 2002). Sin embargo, en ese mismo año la Argentina ingresaba en una depresión que duraría hasta fines de 2002.

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En el ínterin, y agregando los efectos de la crisis que acompañó al colapso de la caja de conversión, el PBI per cápita se redujo en casi un cuarto, el desempleo aumentó del 12 al 21 % y más de la mitad de la población pasó a vivir por debajo de la línea de la pobreza. A pesar de los evidentes signos de agotamiento del modelo de política adoptado por la Argentina, a lo largo de todo ese período los organismos multilaterales continuaron apoyándola con financiamiento fresco, en tanto sus gobiernos se deba- tían en el cepo de un tipo de cambio fijo cementado por un sistema financiero alta- mente dolarizado. Incluso en el mes de setiembre de 2001, después de trece trimes- tres consecutivos de recesión y una caída en los precios mayoristas del lo%, el Directorio del FMI aprobó una ampliación del crédito vigente por 8.000 millones de dólares, elevando el monto total del programa a 22.000 millones de dólares y conso- lidando a la Argentina como uno de los tres principales deudores del FMI8.

El colapso de la caja de conversión en diciembre de 2001 encontró al FMI muy mal parado, a pesar de que el organismo había suspendido la consideración de la última revisión del programa a principios de diciembre. Durante la crisis, y después de abogar abiertamente por la libre flotación del tipo de cambio (lo que seguramente habría conducido a un nuevo episodio hiperinflacionario), el FMI quedó relegado a un segundo plano. A partir de 2002, en una situación de default y sobre la base de un fuerte ajuste externo yfiscal producido por la crisis, las autoridades argentinas opta- ron por prescindir del apoyo del Fondo hasta fines del año 2003, cuando firmaron con dificultad un nuevo acuerdo por tres años pero con metas macroeconómicas defini- das sólo para el primero. Este acuerdo se suspendió en setiembre de 2004 a inicia- tiva de las autoridades argentinas mientras terminaban el proceso de presentación de la oferta de canje para la deuda pública en default.

El traumatismo producido en el FMI por el caso argentino dio origen a un deta- llado informe de la Oficina de Evaluación Independiente (IMF, 2004). A pesar de su extensión y minuciosidad, dicho informe continúa haciendo caso omiso de eviden- cias sobre el desempeño de la economía argentina durante la década del '90, como es el caso de su insistencia en el papel jugado por el déficit público. Por otra parte, omite por completo cualquier consideración a aspectos sistémicos vinculados con el funcionamiento de los mercados internacionales de capitales.

Es importante subrayar que la modificación en el papel de los organismos multilaterales no fue sólo el resultado de un cambio en las ideas de moda. En efecto, dicha transformación estuvo muyvinculada a un nuevo "momento político" en el que se impuso una visión basada en un cierto "fundamentalismo de mercado", especial- mente en Estados Unidos durante la administración de Ronald Reagan y en Gran Bretaña durante el gobierno de Margaret Thatcher (Stiglitz, 2002). Los cambios que se introdujeron en estos organismos durante la década del '80 se profundizaron en el decenio siguiente, cuando el proceso de globalización financiera pareció tomar un "segundo aire" después de dejar atrás la "primera crisis de la deuda". Junto con estos determinantes de orden político, los cambios y la acción de los organismos multilaterales tampoco pueden considerarse aisladamente de la constelación de in- tereses, de lo que se ocupa la próxima sección de este artículo.

Para entonces, la base monetaria se había contraído en mas de un quinto, los depósitos en moneda local y las reservas internacionales en casi un tercio y los ingresos fiscales en un 5%. Los pagos de intereses por la deuda pública, en cambio, habían aumentado casi un 40%.

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c) Intereses creados

En efecto, el papel de las ideas y de las instituciones se combina con un juego de intereses creados que está en relación directa a la importancia que han adquirido los mercados financieros como un centro neurálgico de negocios y actividad econó- mica. Para Jagdish Bhagwati la corrida hacia la liberalización de los movimientos de capital fue en buena medida inducida por factores externos a los gobiernos naciona- les, especialmente por el FMI y la Secretaría del Tesoro norteamericana. En ambos casos, el vínculo personal y funcional con Wall Street es evidente, ya que las princi- pales firmas de esa plaza realizaban un "enérgico lobby ( . . .) para abrir los mercados financieros a nivel global" (Bhagwati, 2004).

El peso de los intereses juega al menos de dos maneras. Una es a través de la búsqueda permanente de nuevas oportunidades de negocios, lo que supone entre otras cosas una continua ampliación del mercado (la desregulación a nivel global a la que se refiere Bhagwati). Sin embargo, los intereses también pesan a través de los incentivos que enfrentan estos agentes y el impacto que su acción tiene sobre el diseño de las políticas nacionales. Ambos aspectos están vinculados pero no son exactamente lo mismo.

El negocio del boom de los mercados emergentes, por ejemplo, ha sido una fuente considerable de ingresos por concepto de comisiones para la comunidad fi- nanciera. Especialmente como resultado de la "titulización", la capacidad de transferir el riesgo del deudor desde el intermediario financiero hacia el inversionista se incre- mentó notablemente, haciendo más atractiva y segura la actividad de intermediación. La colocación de deuda deja importantes comisiones y la administración de fondos de inversión permite ganar jugosas remuneraciones y recompensas especiales. Es- tos agentes, además, tienen una tendencia a focalizarse en el corto plazo, más que en las perspectivas de mediano y largo plazo de las que depende el crecimiento sostenido. Santiso (2003) sostiene que esta concentración en el corto plazo no es una "distorsión" propia de los agentes financieros, sino que constituye una respuesta a los estímulos del mercado y, especialmente, a la manera en que los clientes y accionistas evalúan el desempeño. "Para los administradores de los fondos de inver- sión -señala Santiso-, tener un desempeño consistente con el punto de referencia es clave para mantener a los clientes y, por consiguiente, el empleo".

Las reformas promovidas como parte del consenso dominante en la década del '90 también fueron una importante fuente de negocios para empresas e inversionistas del exterior. No se trata de postular una relación puramente instrumental entre ambos fenómenos, sino de señalar los vínculos que existen entre la orientación de las refor- mas y los intereses particulares que están en condiciones de aprovechar los benefi- cios que brinda la nueva situación. Como señala Stiglitz (2002), la intervención del FMI en la crisis del Este de Asia y la condicionalidad aplicada "no integraba una conspiración sino que reflejaba los intereses y la ideología de la comunidad financie- ra internacional".

El papel de los intereses tambien es clave para entender la permanencia de ciertas políticas que con el tiempo se tornaron insostenibles. Tal es el caso, por ejem- plo, de la caja de conversión en la Argentina. Las autoridades perdieron la oportuni- dad de corregir el precio del dólar durante los dos períodos de auge de los merca-

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dos de capitales internacionales (1992-94 y 1996-97), pero mantuvieron su decisión cuando los enormes costos macroeconómicos de mantener el tipo de cambio fijo se tornaron explícitos a partir de 1998. En efecto, las empresas de servicios públicos que remitían utilidades y estaban endeudadas en el exterior, tanto como las familias con deudas hipotecarias o el propio sector público, encontraban funcional un "dólar barato", aunque el tipo de cambio real fuera temporalmente inconsistente. En el caso de la Argentina la progresiva destrucción del aparato productivo producida por los episodios de desindustrialización que tuvieron lugar a fines de la década del '70 y durante los '90 también tuvo un impacto sobre el peso y la representatividad de los agentes económicos. Así, los intereses y visiones predominantes en la elite financiera se volvieron más determinantes, a los efectos de su impacto sobre la elección de políticas, que los de los sectores vinculados a la actividad productiva (Bouzas, 2004).

El segundo canal de influencia de los intereses creados opera a través de su impacto sobre el diseño de las políticas nacionales. En efecto, los agentes económi- cos especializados en la colocación de fondos financieros (la microfinanza, en opo- sición a la macrofinanza) pueden ser altamente eficientes en la obtención de altos retornos de corto plazo. Pero la lógica bajo la que operan difiere de los horizontes más extendidos con los que generalmente madura la inversión de riesgo productiva. La visión de estos agentes, a su vez, ha influido decisivamente en el diseño de las polí- ticas públicas en las economías emergentes (Ffrench-Davis, 2005). Esto implica que ha tendido a predominar una actitud "financierista" sobre una más orientada a la pro- ducción, lo que entra en conflictocon el doble objetivo de crecer con equidad, que re- quiere mejorar los incentivos para aumentar la productividad, más que privilegiar la bús- queda de rentas financieras (financia1 rent-seeking) y ganancias rápidas de capital.

Resulta irracional desde la perspectiva de una asignación eficiente de recursos y de la productividad total de factores que las decisiones de las autoridades públicas -que debieran ser adoptadas teniendo en cuenta el horizonte de largo plazo y la promoción de una trayectoria de crecimiento con equidad- acaben influidas por las recomendaciones y la opinión de expertos en microfinanzas, que oscilan entre un estado de "exuberancia irracional" (para usar la expresión de Alan Greenspan) o pesimismo colectivo que sepultan a los países en crisis financieras. Otra vez, durante la última fase de la caja de conversión, la Argentina fue un ejemplo claro de las di- námicas y presiones que sufren los formuladores de política y de las distorsiones por las que atraviesan sus prioridades de política. "Como el régimen de convertibilidad daba poco espacio para cambios de política, la (<política económica del gobierno)> se limitaba a enviar señales. (. . . ) Los compromisos de ajuste y equilibrio fiscal, por ejemplo, constituían señales de credibilidad, a pesar de su impacto negativo sobre la demanda agregada" (Frenkel, 2002). A estas mismas distorsiones hace referencia Rodrik (1999) cuando describe cómo transcurre un día típico en la vida de un ministro de finanzas en un país en desarrollo.

4. Cerrando el círculo: volviendo a las políticas y capacidades nacionales

La globalización ha producido cambios importantes en el funcionamiento de los mercados, en los vínculos de las economías nacionales con la economía mundial y en la efectividad de las políticas públicas. Estos cambios, sin embargo, han sido

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menos profundos y homogéneos que lo que propone la visión más simplista y norma- tiva de la globalización. Sus efectos también han sido más heterogéneos. La globa- lización ha transitado con mayor rapidez en algunas áreas que en otras, lo que a su vez ha tenido un impacto sobre el proceso de toma de decisiones por parte de los actores internos, especialmente aquellos encargados de formular políticas públicas.

El carácter heterogéneo de la globalización deja un espacio considerable para la variedad en las políticas que moldean el vínculo de las economías nacionales con el mundo global. La evidencia muestra que si bien el fenómeno de la globalización se extendió considerablemente en las dos últimas décadas, las políticas públicas con- servan una base nacional y las capacidades para administrar las tensiones resultan- tes son diferentes. La visión alternativa ha sido el resultado de la interacción, mutua- mente reforzada, de ideas, instituciones e intereses.

A pesar de las tendencias a la uniformidad en la organización de la producción y la economía, las naciones continúan mostrando características idiosincrásicas en la estructura de los mercados, la relación entre mercado y estado y los vínculos entre el estado y la sociedad civil. En efecto, a pesar de la globalización de los mercados, las capacidades nacionales para aprovechar las oportunidades y reducir los costos de este proceso exhiben diferencias. En ello influye el punto de partida (la historia), la reputación de las instituciones públicas y la efectividad de las instituciones naciona- les. La mayoría de estos atributos se construyen a lo largo del tiempo y se logra mejorarlos sólo de manera gradual.

a) Atacando las fallas de mercado

La visión que sugiere que una integración exitosa a la economía mundial es equivalente a la liberalización y la desregulacidn (en boga durante la década de los '90) ha sido puesta en cuestión por los desarrollos de la última década. El colapso económico de la Argentina, que fue durante buena parte del decenio el paradigma de reformas exitosas, ha sido un golpe mayor sobre esta visión a pesar de los esfuer- zos más recientes por poner de manifiesto el carácter "incompleto" de las reformas argentinas. En el otro extremo del continente, las dificultades de México para resta- blecer un crecimiento rápido y mejorar la equidad a pesar de su acceso preferencial al mercado de Estados Unidos y el rápido crecimiento de las exportaciones de ma- nufacturas, también han subrayado que la integración a la economía mundial es sólo parte de la respuesta. El cómo importa tanto como el qué, una premisa elemental que se perdió de vista en la euforia de los '90.

En buena medida, las reformas emprendidas durante el decenio pasado partie- ron del supuesto simplificador de que el restablecimiento de la primacía del mercado resolvería los problemas de mal desempeño heredados del período de industrializa- ción sustitutiva. En el afán reformista no se tomó en cuenta el carácter miope y las fallas que prevalecen en muchos mercados, como el financiero, de tecnología y tra- bajo. De esta forma, en muchos casos se destruyeron capacidades instaladas (físi- cas y humanas) cuya reconstrucción requiere el transcurso del tiempo con resulta- dos modestos.

Aquellos países que han tenido mayor éxito en el desarrollo de mercados finan- cieros internos, en vincular al sector productivo con el proceso de creación de cono-

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cimiento y en la capacitación laboral han sido los que han tenido un mejor desempe- ño o, lo que es ciertamente más importante, un buen desempeño sostenible. Por cierto, el reconocimiento de que existen fallas de mercado no justifica per se que la intervención pública mejorará el desempeño. No obstante, en una sociedad demo- crática el sistema político nacional es el único instrumento capaz y con la legitimidad suficiente para "filtrar" las intervenciones.

A pesar de que algunos principios generales pueden ayudar, el ataque a las fallas de mercado debería conservar un carácter y un contenido profundamente idiosincrásico. Las instituciones y las capacidades de intervención efectiva se cons- truyen sólo lentamente, en el mejor de los casos a través de un proceso gradual de aprendizaje y error. Descartar el capital intangible acumulado en estas materias, aunque requiera fuertes reformas, impone un costo que sólo se hace evidente cuan- do la necesidad de intervención (incluso para mantener el orden social) vuelve a ponerse de manifiesto.

b) Asegurando los equilibrios macroeconómicos básicos

Los desequilibrios macroeconómicos a los que condujo el modelo de industria- lización sustitutiva le asignaron una prima a la obtención de ciertos equilibrios macro- económicos básicos. Sin embargo, el enfoque neoliberal que lo reemplazó no siem- pre definió de manera correcta lo que constituía un "equilibrio" básico ni prestó la atención necesaria al modo de arribar a él. Así, con frecuencia se identificó "equili- brio macroeconómico" con el mantenimiento de la estabilidad del nivel de precios, aún a costas del desajuste de otras variables claves como el tipo de cambio real o el sector externo. Del mismo modo, se puso un énfasis inadecuado (por insuficiente) en la generación de superávit primarios del sector público, lo que deprimió la inversión pública y otros gastos de capital humano que elevan la productividad en el largo plazo. Más en general, se descuidó la evolución de la demanda agregada.

Estos dos pilares del "equilibrio macroeconómico" -control de la inflación y balance fiscal- son correctos pero insuficientes y pueden incluso resultar negativos si se los persigue haciendo caso omiso de otras variables importantes. En efecto, el mantenimiento de la demanda agregada en un nivel consistente con la capacidad productiva y la existencia de precios macroeconómicos claves (como la tasa de interés y el tipo de cambio) que esten desalineados constituyen un tercer pilar esen- cial del "equilibrio macroeconómico". La desconsideración de este tercer pilar en la década del '90 se ha reflejado en una sucesión de ciclos en los que las economías operan, alternadamente, por debajo de su producto potencial (con un gran desper- dicio en el uso de sus recursos) o utilizando toda la capacidad pero con elevados déficit externos. Las áreas intermedias en las que se encuentran configuraciones de equilibrio sostenibles normalmente se atraviesan rápidamente en el tránsito de un extremo al otro (Ffrench-Davis, 2005).

Para promover una integración sostenible en la economía mundial, los incenti- vos para la asignación de recursos deben estar orientados a la inversión en produc- tos transables, para lo cual un tipo de cambio real apropiado resulta clave.g Del

La inversión en bienes y servicios no transabies que incrementan la competitividad también debe esti- mularse.

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mismo modo, para asegurar el crecimiento, la solvencia del sector público es un requisito fundamental. La acumulación de deuda representa una fuente de extrema fragilidad para la autonomía de las políticas públicas y hace girar buena parte de la política fiscal en el refinanciamiento y la obtención de recursos frescos. Debe tenerse presente, no obstante, que el resultado final no es indiferente de la manera en que se intenta obtener o restablecer la solvencia fiscal.

c) Consolidando la capacidad y eficacia de las institucionales públicas

Un aspecto central de las políticas nacionales de desarrollo es la consolidación de las capacidades y la efectividad de las instituciones públicas. En este campo el progreso es siempre incremental y gradual, lo que hace que el tiempo perdido no pueda recuperarse de inmediato. La consolidación de las capacidades y la efectivi- dad generalmente requiere estabilidad en las políticas, de forma tal de generar apren- dizaje institucional y desarrollar recursos humanos experimentados para la gestión.

La participación de la sociedad civil puede contribuir a mejorar la efectividad de las instituciones públicas (por ejemplo la educación), pero para que ello ocurra se requieren ciertas condiciones concurrentes. Entre ellas, una de las de mayor impor- tancia es identificar con precisión los ámbitos en los que la participación y la descen- tralización tienen contribuciones para hacer. Normalmente, no habrá una regla gene- ral para ello, sino que dependerá de las condiciones específicas del tema y del contexto particular que enfrentan los actores.

La necesidad de reformas institucionales se ha transformado en un nuevo "sen- tido común" para complementar las reformas pro mercado. Se suelen identificar como reformas de segunda generación. Sin embargo, este enfoque adolece de problemas similares al que estaba en boga durante la década del '90 respecto de las llamadas de primera generación. A saber: la prescripción de principios y recomendaciones generales y recetas uniformes o "únicas" en campos que son esencialmente depen- dientes del contexto. También en esta área la experimentación nacional y la flexibili- dad constituyen un componente decisivo.

La idea de las "reformas de segunda generación" tiene otro problema, a saber: que las "reformas de primera generación" ya han sido concluidas o son en sí mismas deseables. Hemos argumentado, sin embargo, que el propio concepto de estas re- formas ha estado guiado por una combinación inadecuada de ideas, instituciones e intereses que no son necesariamente consistentes con la preservación del creci- miento sustentable en el largo plazo. En nuestra opinión, las intensas reformas que han tenido lugar requieren correcciones. Y las correcciones no debieran resultar de un nuevo pensamiento "a la moda". El debate que se ha abierto con la crisis del paradigma de la década del '90es saludable. No siempre resulta fácil convivir con la incertidumbre que éste genera en quienes deben formular recomendaciones o deci- dir políticas. Aunque puede comprenderse la búsqueda de un nuevo recetario, sería éste un camino equivocado para reparar los errores del pasado.

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ROBERTO BOUZAS Y RICARDO FFRENCH-DAVIS

RESUMEN

Después de dos décadas en las que la inte- gración más estrecha a la economia mundial era presentada como un atajo para el desarrollo eco- nómico, las políticas domésticas han vuelto a ser consideradas otra vez como ingredientes claves de dicho proceso. Esta perspectiva no es nueva en los círculos académicos y profesionales de América Latina, pero ahora tambien se ha trans- formado en el "sentido común" que prevalece en los medios académicos anglosajones. Este cambio de paradigma es un hecho bienvenido, a pesar de que puede constituir apenas un mo- mento en el ciclo de ideas pendulares que ha caracterizado la literatura y el pensamiento so- bre el desarrollo económico. Detrás de estos ci- clos existen ideas, instituciones e intereses per- durables. Este articulo está organizado en cua- tro secciones. La primera de ellas introduce la globalizacidn como un fenómeno con dos facetas, una de mercado y otra de política. La

segunda sección argumenta que, contrariamen- te a la visión predominante en los años '90, las políticas nacionales son un determinante clave del impacto de la globalización en el desempe- ño económico. La tercera sección revisa el pa- pel de las ideas, las instituciones y los intereses en la construcción y diseminación de un con- junto de recomendaciones de política que se convirtió en una "receta fácil" para el desarrollo económico. Finalmente, la cuarta sección des- taca el papel de las políticas y las capacidades nacionales para promover el desarrollo econó- mico y aprovechar las oportunidades potencia- les que plantea la globalización. En particular, destacamos la necesidad de enfrentar las fallas de mercado con políticas públicas específicas, de evitar la acumulación de desequilibrios ma- croeconómicos perniciosos y de aumentar las capacidades y efectividad de las instituciones públicas.

SUMMARY

After two decades in which closer integration into the world economy was presented as a shortcut to economic development. domestic policies have returned to be regarded as a key ingredient once again. This view is not new in Latin American academic and professional circles, but it has now become "commonsense" in the "anglo-saxon"academic worldas well. This "change of mind" is welcome, although it may be just a moment in the cycle of "pendular ideas" that characterize economic development literature and thinking. Behind these cycles lay perdurable ideas, institutions and interests. This article is organized in four sections. The first section presents globalization as a double-edged phenomenon that combines market and political considerations. The second section argues, in

contrast to the view predominant in the 1990s, that national policies are a key determinant of the impact of globalization on economic perfor- mance. The third section reviews the role of ideas, institutions and interests N, the construction of a set of policy recommendations that became a ready-made recipe for economic development. Finally, the fourth section emphasizes the role of domestic policies and local capacities to foster economic development and take stock of the potential opportunities opened by globalization. In particular; we point out at the need to attack market failures through targeted public policies, prevent the development of pernicious ma-croeconomic imbalances and increase the capacities and effectiveness of public sector institutions.

REGISTRO BlBLlOGRAFlCO BOUZAS, Roberto, y FFRENCH-DAVIS, Ricardo 'Globalización y politicas nacionales: 'cerrando el círculo?'. DESARROLLO ECONOMICO- REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 45, NP179, octubre-diciembre 2005 (PP. 323-348). Descriptores: <Política económica> <Desarrollo económico> <Globalización> <Políticas nacionales>