1

Globalisierung, Souveränität und internationaleOrdnungspolitik

Wolfgang H. Reinicke, Jan Martin Witte1

Published in Andreas Busch and Thomas Plümper (eds.). 1999. Nationaler Staat undinternationale Wirtschaft. Nomos, Baden-Baden, pp. 339-366.

1 Wolfgang H. Reinicke, Senior Partner, Corporate Strategy Group, The World Bank and Director, The UNVision Project; Jan Martin Witte School of Advanced International Studies, The Johns Hopkins University andResearch Associate, The UN Vision Project (www.globalpublicpolicy.net).

2

1. Einleitung

Das größte Manko der bisherigen Globalisierungsdiskussion ist offensichtlich das

“Fehlen eines einheitlichen Verständnisses dessen, was Globalisierung eigentlich ist.”

(Beisheim/ Walter 1997: 155) Der Begriff Globalisierung ist, gelinde ausgedrückt,

mehrdeutig. Er ist zum “buzzword of the decade” geworden, mit dem sämtliche, vor allem

ökonomische Prozesse wie die Internationalisierung der Märkte, aber auch die

Veränderungen in den Rahmenbedingungen der internationalen Beziehungen insgesamt

etikettiert werden. Trotz der zahlreich erschienenen Essays, Artikel und Bücher zum

Phänomen der Globalisierung ist erstaunlich, wie wenig man bis heute über den Gegenstand

des Diskurses wirklich zu wissen scheint. Im Mittelpunkt der bisher vorliegenden Analysen

steht die ungemein populär gewordene Behauptung, Globalisierung führe zu einem

profunden Bedeutungs- und Funktionsverlust für den Nationalstaat als Akteur (sowohl in

seinen externen Beziehungen als auch in seiner staatlichen Politikgestaltung) und untergrabe

seine Souveränität. Wie aber ist in einem solchen Rahmen zu erklären, daß das Konzept des

Nationalstaats bisher kaum wahre Auflösungserscheinungen (in Form des Verlustes formaler

Souveränitätsrechte) zeigt, und zu alledem offensichtlich kaum an Attraktivität als soziale

Organisations- und Identifikationseinheit eingebüßt hat? (vgl. Reisman 1998: 416, Streeck

1996: 303). Dieser scheinbare Widerspruch verstärkt sich, nimmt man zur Kenntnis, daß es

“de facto” zu einer Verminderung der Handlungsoptionen in vielen Bereichen staatlicher

Politik gekommen zu sein scheint, bzw. das Ausmaß internationaler Abkommen und

anderweitiger Kooperationsformen stetig zunimmt (vgl. Zürn 1997, Jacobson et.al. 1986).

Ein wichtiger Leitfaden des folgenden Beitrages besteht daher in dem Versuch, die

Auswirkungen der unter dem Begriff Globalisierung gefaßten Transformationsprozesse

genauer zu strukturieren und einen analytischen Rahmen anzubieten. Anhand einer

systematischen Aufgliederung des Konzeptes “Souveränität” wird versucht, der oft ungenau

geführten Debatte neuen Anstoß zu geben.

Die Frage “Was ist Globalisierung?” kann und soll an dieser Stelle allerdings nicht

allgemeingültig beantwortet werden, bedarf daher für unseren Zweck einer Arbeitsdefinition.

(ausführlich Reinicke 1998). Zentrales Argument ist, daß Globalisierung nicht nur als ein

neues Etikett für Interdependenz interpretiert werden kann, sondern spezifische Züge trägt.

Interdependenz ist ein durch öffentliche Akteure (Staaten und die von ihnen geschaffen,

zumeist intergouvernementalen Organisationen und Regime) strukturierter Prozeß, der zu

3

einer politisch gesteuerten Liberalisierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen

geführt hat. Globalisierung ist im Kontrast dazu vor allem bestimmt durch die Aktivitäten

privater Akteure, die sich die anhaltende politische Liberalisierung und den technologischen

Fortschritt zunutze machen und sich dadurch zu transnational handlungsfähigen Einheiten

umorganisieren. Als Effekt werden neue Handlungszusammenhänge konstitutiert2, die

territoriale Grenzen überschreiten und dadurch durch rein nationalstaatliche Politik nicht

mehr erfaßt werden.

Die Auswirkungen dieser Abkopplung der ökonomischen von der politischen,

territorial begrenzten Geographie des Nationalstaats werden im zweiten Abschnitt diskutiert.

Entgegen der weit verbreiteten Ansicht, daß sich der klassische Nationalstaat in der

Auflösung befindet argumentieren wir, daß Nationalstaaten weiterhin als die wichtigsten

Akteure sowohl “nach innen” als auch “nach außen” auf lange Sicht verbleiben. Allerdings

haben sich die Herausforderungen verändert: War die Gestaltung der Interdependenz vor

allem eine Frage der Kooperation zwischen funktionalen Äquivalenten (Staaten), ist die

Frage der Globalisierung vor allem abhängig vom Verhältnis zwischen funktional

divergierenden Einheiten – den Nationalstaaten und privaten Akteuren. In diesem

Zusammenhang gilt es, neue Regulierungsformen zu finden, die sowohl effektiv, effizient

und nicht zuletzt legitim sind. Offensichtlich sind traditionelle Kooperationsformen in Gestalt

zwischenstaatlicher Abkommen nicht flexibel, schnell und umfassend genug, um die z.T.

komplexen Politikfelder ausreichend regulieren zu können. Das externe Umfeld, in dem

Staaten und die von ihnen geschaffenen internationalen Institutionen und Organisationen

operieren und interagieren, befindet sich in einem starken Umstrukturierungsprozeß, der zu

einer nachhaltigen Veränderung ihrer Aufgaben, Strukturen und Politikprozesse führt. Dieses

Essay versucht anhand eines analytischen Rahmens diese Veränderungen des externen

Umfeldes zu erklären, zu strukturieren und die daraus folgenden Implikationen abzuleiten.

Wir argumentieren im letzten Abschnitt, daß neue Interaktionsmodelle in Form öffentlich-

privater Kooperation, eventuell im organisatorischen Rahmen existierender multilateraler

Organisationen wie z.B. der Weltbank in vielen Bereichen notwendig sind, um

2 Auch wenn es keinen Grund zu der Annahme gibt, daß das Phänomen der Globalisierung auf denökonomischen Sektor zu beschränken ist, werden wir uns hier auf diesen Teil der Globalisierung konzentrieren:Aus Platzgründen wird sowohl die kulturelle als auch die soziologische Dimension weitestgehend außenvorgelassen, obgleich sie selbstverständlich von großer Wichtigkeit für die ökonomische Entwicklung sind unddaher zumindest immer im Hintergrund bedacht werden müssen. Vor allem kulturelle Aspekte derGlobalisierung sowie Konzepte einer globalen Zivilgesellschaft und transnationalen Staatsbürgerschaftenwerden mittlerweile breit diskutiert. Für eine Einführung in diese Bereiche, siehe u.a. Roland Robertson 1990;Anthony Giddens 1990, 1991; Anthony D. Smith 1990; Anthony D. King 1991. R. Bellamy 1993

4

zufriedenstellende Politikergebnisse realisieren zu können. Weitestgehend offen bleibt jedoch

die Frage nach der demokratischen Legitimität internationaler und transnationaler Politik.

Inwiefern öffentlich-private Kooperationen eine mögliche Variante sind, die zu erweiterter

Transparenz und Offenheit des Politikprozesses führen kann, und insofern den Ansprüchen

an einen demokratischen Politikprozeß genügen kann, ist abschließend allerdings nicht

zufriedenstellend zu beantworten.

2. Globalisierung und Souveränität

Es wird vielfach argumentiert, Globalisierung führe zum Ende nationalstaatlicher

Souveränität oder zumindest einer profunden Einschränkung ihrer Handlungsfähigkeit

(Beisheim/ Walter 1997: 166; David Held 1995: 99-136; McGrew 1997: 231-267; Goldblatt

et.al. 1997: 280-284; Cox 1997; Dani Rodrik 1997) Weiterhin, und dies sei sowohl als

Auslöser und in der Folge auch als Konsequenz zu sehen, habe Globalisierung die Stellung

des Nationalstaates im internationalen System relativiert. Neue Akteure und Strukturen in der

internationalen Politik seien erkennbar, die zwar nicht in der herausragenden Mehrheit

autonom und nicht vollständig abgekoppelt von demokratischer Kontrolle agierten, aber

dennoch einen nicht zu unterschätzenden Einfluß ausüben könnten, bzw. in das

Entscheidungskalkül staatlicher Akteure einbezogen werden müßten. Das bisherige

Verständnis von internationaler Politik werde damit obsolet. Karl Kaiser hat bereits 1971 die

Diskussion in diesem Sinne geprägt, indem er politische Willensbildungsprozesse beschrieb,

die seiner Ansicht nach zunehmend nicht mehr nur durch Nationalstaaten und deren

politische Institutionen geprägt würden (Kaiser 1971: 794). Er diagnostizierte die

zunehmende ökonomische Interdependenz der Staatenwelt als Auslöser dieses Prozesses, der

zwar prinzipiell zu einem Wohlfahrtsgewinn für alle beteiligten Staaten, aber auch zu

Abhängigkeitsstrukturen, die in Krisenzeiten wechselseitige Wirkungen erzeugten, geführt

habe. Das Konzept der Souveränität als ein wesentlicher Teil der Theorie der internationalen

Beziehungen wurde damit in Frage gestellt. Damit liegt die Schlußfolgerung nahe, daß die

Debatte um Globalisierung nur eine Neuauflage der damaligen Auseinandersetzungen um

Interdependenz und Souveränität ist. Doch kann man die unter den Sammelbegriffen

Globalisierung und Interdependenz gefaßten Prozesse wirklich als identisch klassifizieren?

5

2.1 Globalisierung und Interdependenz

Das steigende Interesse am Phänomen der Globalisierung hat bereits eine Unzahl

verschiedener Definitionen und Ansätzen hervorgebracht, mittels derer der Begriff

erschlossen werden soll. Aus der Perspektive dieser Untersuchung ist der wichtigste Aspekt

einer Definition von Globalisierung die Tatsache, daß die darunter gruppierten Prozesse vor

allem durch private Akteure strukturiert werden. Dies unterscheidet Globalisierung von

Interdependenz, die vor allem durch das Verhalten und die Kooperation öffentlicher Akteure

(Staaten) beeinflußt wird (Oman 1994). Der Ursprung der Globalisierung liegt daher vor

allem in der sich verändernden Natur von “transborder operations of firms undertaken to

organise their development, production, sourcing, marketing and financing activities.”

(OECD 1996: 15; Hatzichronoglou 1996) Intensivierter nationaler und internationaler

Wettbewerb hat nicht nur zu neuen Entwicklungen in Unternehmen und Industriezweigen

(wie z.B. flexiblen Produktionsmethoden) geführt, sondern begünstigt ebenso den

grenzüberschreitenden Verkehr anderer Güter wie Finanzkapital, Technologie, Wissen und

Information. Während die zunehmende ökonomische Interdependenz, die wir seit dem Ende

des 2. Weltkrieges in Form politisch verursachter ökonomischer Integrationsschübe

feststellen können, die Abstände zwischen souveränen Nationalstaaten verringert und damit

engere Kooperation im makroökonomischen Management erfordert (hat), führt

Globalisierung im Unterschied zur Integration einer transnationalen Dimension in die

organisatorische Struktur und das strategische Verhalten von privaten Unternehmen. Eine

solche organisatorische Umstrukturierung vollzieht sich nicht nur über mehrere territoriale

nationalstaatliche Grenzen hinweg, sondern verändert sich zudem ständig, da sich

Unternehmen relativ schnell an neue ökonomische und politische Rahmenbedingungen

anpassen können. Die Möglichkeit grenzüberschreitender Aktivität erlaubt es den

Unternehmen, sowohl neue Märkte zu erschließen, vor allem aber auch den gesamten

Produktzyklus ausnutzen zu können. Dies fördert eine effizientere Ausnutzung

technologischer und organisatorischer Vorteile und senkt sowohl Kosten als auch Risiken

(OECD 1994).

Um in einem durch zunehmenden Wettbewerb gekennzeichneten Umfeld weiterhin

erfolgreich operieren zu können, müssen Unternehmen ihre Aktivitäten geographisch

verbreitern und vertiefen: Resultierend daraus wird das transnationale Engagement dieser

Unternehmen komplexer und geht über klassische Indikatoren wie Handel und traditionelle

6

ausländische Direktinvestitionen in neue Produktionsstandorte (“greenfield investment”)

hinaus bzw. gibt ihnen eine neue Qualität (Tanaka/ Vickey 1993: 7-12). Als Auslöser oder

begünstigende Faktoren dieses globalen Umstrukturierungsprozesses lassen sich neben der

sich selbst verstärkenden Dynamik der Globalisierung von Produkt- und Finanzmärkten vor

allem zwei wesentliche Faktoren ausmachen: Zum einen die weitgehend politisch verursachte

Liberalisierung und Deregulierung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen seit dem Ende

des 2. Weltkrieges (Bairoch 1993: 40; WTO 1995), und zum anderen der Einfluß des rapiden

technologischen Wandels (OECD 1992: 209-236; Chesnais 1988; Soete 1991).

Globalisierung kann nicht allein durch quantitative Größen wie verstärkten

internationalen Handel, vergrößerten Strömen ausländischer Direktinvestitionen (ADI) oder

ansteigenden grenzüberschreitenden Finanzströmen gemessen werden. Aus der oben

angestellten Definition wird deutlich, daß sich Globalisierung vor allem anhand der sich

verändernden organisatorischen Logik von global operierenden Unternehmen und deren

Verhalten zeigen lassen müßte. Im verarbeitenden Gewerbe reflektieren sich diese

qualitativen Veränderungen vor allem in der geographischen Konzentration und

Zusammensetzung von ADI (Unternehmensfusionen und Übernahmen vs. “greenfield

investment”) und des internationalen Handels (Fertigwaren vs. Vorprodukte). Im

Finanzsektor spiegeln sie sich in herausragender Weise im Phänomen der “securitization”,

das die Natur der internationalen Finanzmärkte grundlegend verändert hat (Reinicke 1998:

33-34).

Globalisierung ist also in diesem Sinne ein Phänomen, daß auf der in den

Wirtschaftswissenschaften als mikroökonomisch bezeichneten Ebene gemessen werden muß:

Der durch Deregulierung und Liberalisierung entstandene verschärfte internationale

Wettbewerb befördert die Entstehung eines integrierten Wirtschaftsraumes, der sich unter

dem Druck der Organisationslogik sich vernetzender Industrieunternehmen und ihrer

Finanzbeziehungen vollzieht. Dieser Raum überschneidet sich im Regelfall mit einer

Vielzahl politischer Räume (also der Nationalstaaten), was in erster Linie Auswirkungen auf

die Natur der zu lösenden Probleme für den Nationalstaat bedeutet, nicht aber gleichzusetzen

ist mit einer oft behaupteten Handlungsunfähigkeit angesichts der Globalisierung.

Die von privaten Akteuren strukturierten Prozesse der Globalisierung finden verstärkt

in eigenen institutionellen Strukturen statt und sind weitgehend von den traditionellen

zwischenstaatlichen Wirtschaftsbeziehungen abgekoppelt. Die privaten Sektoren der

nationalstaatlichen Ökonomien werden somit zunehmend unabhängig von Nationalstaaten:

7

“[...], the growing globalization of the economy is eroding one of the basic

foundations of the nation-state, i.e. the national market.[...], what is different today from

thirty years ago is that the national economy is no longer the name of the game.” (Petrella

1996: 67).

Ob die entstandenen multinationalen, transnationalen und/oder globalen Unternehmen zu

“global corporate leviathans” (Petrella 1996: 74)oder gar “footlose and stateless” (Wade

1996: 79) werden, auf deren Handeln Nationalstaaten bestenfalls reagieren können, bleibt

aber zu bezweifeln. Es gibt weiterhin sowohl sektorale als auch geographische Unterschiede

in der Auswirkung der Globalisierung, die einer Verallgemeinerung des Arguments entgegen

stehen.3

Eine weitere wichtige Schlußfolgerung, die aus diesen Betrachtungen deutlich wird

ist, daß die ökonomische Globalisierung nicht automatisch als Globalisierung der

Marktwirtschaft oder das Entstehen eines globalen Marktes interpretiert werden sollte. Ein

großer Teil der hier angedeuteten Prozesse diente vielmehr privaten Unternehmen dazu, ihre

Aktivitäten auf transnationaler Ebene umzustrukturieren. In vielen Fällen beinhaltete dies die

Internalisierung oder Quasi-Internalisierung früherer externer Bemühungen, also von

Prozessen, die eigentlich den Marktkräften ausgesetzt waren, nun aber innerhalb eines

Unternehmens stattfinden. Im Hinblick auf die Interpretation von ADI wurde bisher

angenommen, daß diese im wesentlichen einen Transfer produktiver Ressourcen über

territoriale Grenzen hinweg bedeuten würden: Globalisierung, und mit ihr vor allem die

steigende Bedeutung von Unternehmensfusionen und Übernahmen als Anteil an den ADI,

zeigt, daß diese Investitionen “may represent nothing more than a change of ownership, with

no effect on ressource allocation between the two countries.” (OECD 1996: 46). Hinsichtlich

der Entwicklung des internationalen Handels hat sich dieser Umstrukturierungsprozeß vor

allem an der steigenden Bedeutung des Intrafirmenhandels gezeigt. Diese Internalisierung

von Marktprozessen verbunden mit der Entstehung einer globalen Produktionsstruktur sind

die wesentlichen Prozesse, die im Rahmen der Globalisierungsdebatte untersucht werden

müssen. Die Interdependenz hat vor allem durch politische Liberalisierung und

Deregulierung einzelne Volkswirtschaften durch makroökonomische Faktoren verbunden.

3 So unterscheidet sich die Globalisierung der unternehmerischen Aktivität zwischen verschiedenen Sektoren;weiterhin kann man feststellen, daß bisher Globalisierung vor allem auf die OECD-Staatenwelt beschränktgeblieben ist, gleichwohl auch entsprechende Tendenzen mittlerweile in anderen Regionen der Welt absehbarsind (Petrella 1996: .77). Weiterhin zeigen einige Untersuchungen, daß trotz einer deutlichenInternationalisierung der Aktivität viele Unternehmen aus verschiedenen Gründen stark in ihrenHerkunftsländern oder Hauptgeschäftssitzen verhaftet sind (Dombrowski 1998).

8

Diese Interaktionen wurde im wesentlichen strukturiert durch die Bretton-Woods-

Instiutionen. Globalisierung hat hingegen zur Entstehung eines parallelen (in Teilen

konkurrierenden) Netzwerkes auf der mikroökonomischen Ebene geführt, daß bisher einer

politischen Gestaltung entzogen blieb.

2.2 Globalisierung und Souveränität

Im Mittelpunkt nahezu aller Analysen steht die Behauptung, Globalisierung habe die

Souveränität von Nationalstaaten eingeschränkt oder zumindest seine Funktion verändert.

Was zunächst als Neuauflage der Diskussion um die Auswirkungen steigender

Interdependenz erscheint, wird bei einer konzeptionellen Trennung der Begriffe

Globalisierung und Interdependenz operationalisierbar. Während Interdependenz fast immer

als ein externer Einfluß auf Staaten verstanden wurde, stellt Globalisierung nach unserem

Verständnis vor allem eine neue Herausforderung für die Handlungsfähigkeit von Staaten

“nach innen” dar.

Interne und externe Souveränität

Souveränität hat zwei Dimensionen: eine externe und eine interne. Unter externer

Souveränität, auf die sich die traditionellen Theorien internationaler Beziehungen im

wesentlichen beziehen, versteht man die äußere oder völkerrechtliche, somit die rechtliche

Unabhängigkeit eines Staates nach außen, wie sie durch Jean Bodin definiert wurde (Bodin

[1567] 1967: 25). Staaten sind als souveräne Einheiten unabhängig und nicht an Weisungen

von außen gebunden. Die internationalen Beziehungen können in diesem Sinne als “billiard-

ball interactions” verstanden werden, einzig geprägt durch die Prinzipien der gegenseitigen

Anerkennung und der Nicht-Einmischung in die Angelegenheiten eines anderen Staates. Die

Diskussion um die Wirkung von Interdependenz war vor allem geprägt von den möglichen

Auswirkungen der ökonomischen Verbindungen und wechselseitigen Abhängigkeiten auf

diese externe Souveränität eines Staates (vgl. Keohane/ Nye 1977) und setzt sich heute fort in

der Diskussion, inwiefern Nationalstaaten sich in der Auflösung befinden oder nicht mehr

rechtlich unabhängig sind.

Die interne Souveränität ist im Verständnis von Max Weber im Unterschied dazu in der

Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft verankert (Weber 1972: 29-30; Wittich/ Roth

9

1978: 38). Diese Dimension der Souveränität bezieht sich auf die Fähigkeit des Staates, die

rechtliche Unabhängigkeit nach außen mit dem alleinigen Recht, jegliche Aktivitäten in

einem abgegrenzten Territorium zu bestimmen, zu ergänzen.4 Staaten führen demnach ein

“double life” (Hoffmann 1997: 54). Nach außen als rechtlich unabhängige Akteure im

anarchischen internationalen System sowie nach innen ordnende und oberste

Organisationsform des sozialen, politischen und ökonomischen Lebens.Allerdings erkennen wir bis heute kaum eine systematische Erosion des rechtlichen Konstrukts

Nationalstaat. Die externe Souveränität eines Staates bleibt unangetastet, während die interne Souveränität, also

die Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft und die Stellung des Staates als höchste Autorität in seinem

Territorium, zunehmend durch neue Akteure wie transnationale Unternehmen, NROs und Internationale

Organisationen verändert worden ist. Das Phänomen der Globalisierung unterscheidet sich in dieser Hinsicht

entscheidend von dem der Interdependenz: Nicht die externe Souveränität, also die Stellung des Staates als

rechtlich unabhängige Einheit im internationalen System, ist eingeschränkt worden; nicht die Beziehungen

zwischen Staaten allein müssen heute den Untersuchungsgegenstand bilden; vielmehr sind die Auswirkungen

der Globalisierung auf das Verhältnis zwischen Staat und Markt sowie Staat und Gesellschaft mittlerweile von

größerer Bedeutung. Während das Phänomen der Interdependenz durch Beziehungen zwischen funktionalen

Äquivalenten (Beziehungen zwischen Staaten) geprägt ist, muß Globalisierung durch Vermittlung zwischen

funktional divergierenden Akteuren (Beziehungen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren) gestaltet

werden und wirft damit neue Probleme auf. Das Mißverhältnis zwischen nationalstaatlich begrenzter

Territorialität und der ökonomischen Geographie der privaten Akteure hat zu einer Einschränkung des

nationalstaatlichen Politikmonopols geführt. Die interne Souveränität eines Staates, also nach Max Weber die

Fähigkeit als Souverän nach innen alle politischen, sozialen und vor allem auch ökonomischen Probleme regeln

zu können, steht damit zur Disposition.

Formale und operationelle Souveränität

Neben der Unterscheidung der internen und externen Souveränität ist eine weitere

Untergliederung sinnvoll, die ebenfalls oft nicht vollzogen wird. Hedley Bull kategorisiert

neben der internen und externen Souveränität auch die “normative” (formal oder de jure) und

die “factual” (operationelle oder de facto) Souveränität eines Nationalstaates (Bull 1977: 8).

Auch diese Differenzierung ist für die Diskussion von entscheidender Bedeutung, denn

würde die Globalisierung die formale Souveränität eines Staates in Frage stellen, so müßten

4 Deutsche Staatsrechtler benutzen in diesem Zusammenhang den Begriff der “Kompetenzkompetenz”: “Iminnerstaatlichen Rechtsbereich entspricht ihm [der Völkerrechtsunmittelbarkeit] der Begriff derKompetenzkompetenz, d.h. innerstaatlich liegt die Souveränität bei der Stelle, die dafür zuständig ist, dieZuständigkeitsverteilung im innerstaatlichen Bereich zu ändern, die also im innerstaatlichen Bereich diehöchste Gewalt darstellt.” (Seidl-Hohenverldern 1997: §9)

10

sich Auflösungserscheinungen in der rechtlichen Unabhängigkeit von Staaten zeigen. Davon

aber kann offensichtlich keine Rede sein.

Auch in der Diskussion innerhalb der Disziplin Internationale Beziehungen um die

Wirkung von Interdependenz wurde (allerdings meist implizit) zwischen einer operationellen

und formalen Einschränkung von Souveränität unterschieden, in der Regel aber nur mit Blick

auf die externe Souveränität, die Rolle des Nationalstaats im internationalen System. Diese

Hürde muß überwunden werden, da die Globalisierung vor allem Aspekte der internen

operationellen Souveränität betrifft, einem Gebiet, das die Theoretiker der Internationalen

Beziehungen bisher oft ausgeblendet haben (vgl. auch Milner/ Keohane 1996: 7). Die

Auswirkungen der ökonomischen Globalisierung auf die interne operationelle Souveränität

kann mithin bezogen werden auf die eingeschränkte Fähigkeit des Staates, “[...] to stabilize,

regulate, promote, and facilitate economic activity generally as well as excercise other forms

of politically desired and/or structurally feasible control over more-specific targeted

processes of production and exchange.” (Cerny 1995: 599)

Interne operationelle Souveränität und öffentliche Güter

Welchen spezifischen Einfluß eine Einschränkung der internen operationellen Souveränität bedeutet, ist im

Gegensatz zu möglichen formalen Einschränkungen nicht sehr einfach zu zeigen. Diese Form der Souveränität

bezieht sich, wie oben beschrieben, auf Regelungen innerhalb eines Staates zwischen Regierenden und

Regierten, auf die Fähigkeit, in einem Nationalstaat Kontrolle über das Wesen dieser Beziehung, sowie die

Inhalte und Mittel der Innenpolitik ohne einschränkende Einwirkung von außen ausüben zu können. Im

Hinblick auf die unterstellte ökonomische Globalisierung würde dies bedeuten, daß Staaten (Regierungen) nicht

mehr in der Lage sind, die ihnen durch ihre Bürger (in demokratischen Staaten) oder sich selbst vorgegebenen

Politikinhalte auf nationalstaatlicher Ebene umsetzen zu können. Diese bisher etwas unscharfe Beschreibung des

Problems kann mit Hilfe der Theorie der öffentlichen Güter zumindest in der Terminologie etwas eingegrenzt

werden.

In diesem Zusammenhang ist es sinnvoll, den Staat als Produzenten öffentlicher Güter zu

begreifen. Die durch den Staat produzierten öffentlichen Güter kann man im wesentlichen in

drei Arenen einordnen: So können öffentliche Güter einen regulativen, redistributiven, als

auch distributiven Charakter haben (Lowi 1964: 689), was sowohl die Zusammensetzung der

in den verschiedenen Arenen auftretenden und betroffenen Akteure, deren

Verhandlungsweise als auch die notwendige Form der Implementation dieser öffentlichen

Güter entscheidend beeinflußt. Die drei Arenen unterscheiden sich sowohl funktional als

auch historisch; hier konzentrieren wir uns vor allem auf die Möglichkeiten der Produktion

11

regulativer öffentlicher Güter durch Nationalstaaten im ökonomischen Bereich.

Auswirkungen auch auf die redistributive und die distributive Arena sind zwar a priori nicht

auszuschließen (und überschneiden sich natürlich auch mit den anderen Bereichen), stehen

hier aber nicht im Mittelpunkt.5

Öffentliche Güter werden (wie etwa von Paul Samuelson definiert) (Samuelson 1954;

Musgrave/ Musgrave/ Kullmer 1990) von privaten Gütern unterschieden. Diese beiden

Güterarten unterscheiden sich nicht durch unterschiedliche Konsumentenkreise, sondern

vielmehr durch ihre strukturellen Eigenschaften: Während öffentliche Güter nicht-exklusiv

sind und auch eine Nicht-Rivalität im Konsum vorliegt, sind private Güter vom Gegenteil

gekennzeichnet.6 Die Differenzierung öffentlicher und privater Güter ist deshalb von

entscheidender Bedeutung, da die strukturellen Unterschiede auch Rückschlüsse auf die

Produktion der Güter zulassen. Deshalb werden private Güter in der Regel nach gängiger

Auffassung am besten durch einen freien Markt gewährleistet. Angebot und Nachfrage regeln

im idealen Fall den Preis; ein regulatives Eingreifen ist in den meisten Fällen nicht

notwendig, zumindest nicht bei “reinen” privaten Gütern, die keine Externalitäten aufweisen.

Anders bei öffentlichen Gütern: Sie sind in den Präferenzstrukturen (fast) aller Individuen

angelegt, so daß theoretisch angenommen werden müßte, daß diese Übereinstimmung in den

Präferenzen zu einer ausreichenden Produktion des Gutes führt. Hier zeigt sich jedoch das

Kernproblem kollektiven Handelns, das Mancur Olson in seiner Studie treffend beschrieb

(Olson 1965) und das nur durch zwei Strategien ausgeschaltet werden kann: Entweder durch

das Angebot von selektiven privaten Anreizen oder aber durch Zwang. Große Gruppen

können Einzelne dazu bewegen, ihren Teil zu gemeinsamen öffentlichen Gütern beizutragen,

indem z.B. die Gruppenmitgliedschaft bestimmte private Anreize für den Einzelnen bietet -

“gains that are private or subject to some form of exclusion” (Smith 1985: 132), die die

Kosten des Aufwandes für den Einzelnen mehr als entschädigen.7

5 Der Begriff der ´regulativen Politik´ ist aus der Klassifizierung Lowis entnommen, der distributive (z.B. Zölle,Subventionen), redistributive (aktive umverteilende Politik, u.a. einige Bereiche der Sozialpolitik wieSozialhilfe, progressives Steuersystem u.ä.) und regulative Politiken (jegliche Formen staatlicher Standard- undRegelsetzungen, wie z.B. Arbeits- und Sozialstandards) unterscheidet. Die drei Bereiche staatlicher Politik sindnicht scharf voneinander abzugrenzen, sondern überschneiden sich. So hat staatliche regulative Politik (wie z.B.die Regulierung von Arbeitsstandards) sicherlich immer redistributive Auswirkungen (vgl. auch. Lowi 1964:713).6 Anzumerken sei hier, daß zwischen diesen beiden Kategorien eine Reihe von “Zwischengütern” stehen, die als“quasi-privat” (gemischte Güter) oder halb-öffentlich gekennzeichnet werden Die Einordnung in die Kategorien“privat” oder “öffentlich” ist in vielen Fällen nicht ganz so klar, wie die beiden oben beschriebenenEigenschaften es vermitteln (Petersen 1993: 157).7 Anmerken sollte man an dieser Stelle, daß bei einer weiteren Anwendung der Theorie des kollektivenHandelns das Argument des rational handelnden Individuums nicht überstrapaziert werden sollte. So merkt

12

Marktversagen und nicht Pareto-optimale Ergebnisse bei der Produktion bestimmter

Güter haben in Nationalstaaten in den meisten Fällen zu staatlichem Interventionismus

geführt, um Güter, die durch den freien Markt nicht ausreichend bereit gestellt werden,

anbieten zu können. Der moderne Nationalstaat hat die Produktion dieser öffentlichen Güter

seit dem 18. Jahrhundert übernommen und konnte in seinen territorialen Grenzen unabhängig

handeln: Die ökonomische Geographie deckte sich mit den politischen Grenzen des

Nationalstaats. Im nationalstaatlichen Rahmen wurde darüber entschieden, wo und in welcher

Form Regulierung notwendig war. Dabei wurden und werden (zumindest in demokratischen

Staaten) auch grundsätzliche Mitwirkungsmöglichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger

durch demokratische politische Institutionen gewährleistet. Die noch bei Samuelson sehr eng

geführte Definition von öffentlichen Gütern hat sich in diesem Sinne stetig verändert. Im

Kontrast zu der Argumentation, daß durch staatliche Intervention allenfalls fehlerhafte

Marktprozesse ausgeglichen werden sollen, wird heute die Produktion öffentlicher Güter

durch einen Staat vor allem als Versuch interpretiert, innenpolitische Stabilität und

ökonomische Sicherheit zu garantieren. Staaten (Regierungen) sind in diesem Sinne vor

allem daran interessiert, nach innen legitim zu wirken und damit Autorität ausspielen zu

können: “[...] the idea that state policy should or even can be based on a single criterion of

maximizing efficiency is demonstrably false [...] to maintain the loyality of the majority of its

citizens - a necessary condition for political security, legitimation, etc. - the state is called on

to provide economic security.” (Strange 1985: 236)

In diesen Fällen handelt es sich offensichtlich nicht um “reine” öffentliche Güter, gleichwohl

werden sie in vielen Staaten als legitime Felder staatlicher Intervention gesehen. Somit kann

argumentiert werden, daß sich staatliches Handeln nicht nur an ökonomischer Effizienz

orientiert, sondern ebenfalls an “weichen” Werten wie Stabilität, Umverteilung, Gerechtigkeit

und Freiheit.

Die ökonomische Globalisierung stellt diesen vor allem in den westlichen

Industrieländern vorherrschenden gesellschaftlichen Konsens vor zwei Herausforderungen:

Erstens haben sich durch die Globalisierung neue globale Problemfelder aufgetan, die nur

selten auf nationalstaatlicher Ebene gelöst werden können und in vielen Fällen voll inklusive

Howard Margolis richtig an, daß das “basic ´economic man´ model ... correctly identifies the ´free rider´problem as absolutely crucial, but it rather ovekilss the issue. The conventional economic model not onlypredicts (correctly) the existence of problems wih free riders but also predicts (incorrectly) such severeproblems that no society we know could function if its members actually behaved as the conventional modelimplies they will.” (Margolis 1982: 6).

13

Lösungsansätze erfordern. Dazu gehören z.B. Teile der Umweltproblematik. Die zweite und

nach unserer Auffassung wichtigere Dimension umfaßt die nationalen öffentlichen Güter, die

in Gesellschaften unterschiedlich definiert und meistens Ergebnis eines langen und

komplexen historischen Prozesses sind. Nationalstaaten sind auch weiterhin formal in der

Lage und vor allem verpflichtet (wollen sie Legitimität und Stabilität erhalten), diese

öffentliche Güter zu produzieren - dies als Ergebnis des Verständnisses, daß Globalisierung

weder eine Herausforderung für die formale externe oder die formale interne Souveränität

darstellt. Feststellen muß man jedoch, daß eine solche Bereitstellung von öffentlichen Gütern

nur unter zunehmendem Aufwand und damit steigenden Kosten im Nationalstaat geschehen

kann, da eine Schwächung der internen operationellen Souveränität zu erkennen ist.

Der Prozeß der mikroökonomischen Globalisierung hat zu einem “structural gap”

zwischen privaten und öffentlichen Akteuren beigetragen: Während private Akteure ohne

Probleme auch transnational handeln können (und diese Option wie weiter oben gezeigt auch

stärker wahrnehmen), sind öffentliche Akteure an die territoralen Grenzen des

Nationalstaates gebunden. Öffentliche Güter müßten heute in einem nicht-territorialen

Rahmen produziert werden, um dieses Mißverhältnis ausgleichen zu können.

Zwischenstaatliche Kooperation in Form internationaler Organisationen oder Abkommen

stellen Versuche dar, diesen Problemen einen entsprechenden Lösungsansatz gegenüber zu

stellen, werden aber konterkariert durch die Gefahr der Instabilität und der Problematik der

“free-rider”. Neu ist zudem, daß die Anreize zum “free-riding” nicht mehr auf der Ebene

einzelner Staaten entstehen (“das nationale Interesse”), sondern auf der Ebene des globalen

Marktes: Das Ausscheren einzelner Staaten aus verschiedenen zwischenstaatlichen

Abkommen spiegelt nur Symptome des zugrunde liegenden internationalen ökonomischen

Integrationsprozesses. In Anbetracht der Tatsache, daß private Akteure zunehmend global

planen und handeln können, werden auch Externalitäten auf dieser Ebene produziert. Der

eigentliche Grund für nicht-kooperatives Verhalten einzelner Staaten liegt daher im

Integrationsprozeß der internationalen Ökonomie begründet, der Marktversagen auf globaler

Ebene zur Folge hat und private Akteure in die Lage versetzt, als “free-rider” aufzutreten. In

diesem Sinne sind es nicht einzelne Staaten, die vom internationalen ökonomischen

Integrationsprozeß profitieren könnten, indem sie als “Defekteure” auftreten, sondern private

Akteure. Die durch die Produktion öffentlicher Güter entstehenden Kosten können daher in

einigen Fällen nicht mehr auf alle Akteure gleichmäßig verteilt werden, da in zunehmender

Weise transnational agierende Wirtschaftssubjekte “exit-options” wahrnehmen oder aber

14

durch politischen Druck nicht mehr an den Kosten beteiligt werden können. Diese

qualitativen ökonomischen Veränderungen unterminieren zunehmend die Möglichkeiten

staatlicher Kontrolle: Staaten sind in vielen Fällen nicht mehr in der Lage, die durch globale

Märkte auftretenden Externalitäten adäquat zu internalisieren.

Im regulativen Bereich ist dies heute bereits in vielen Bereichen sehr deutlich.8 Der

mikroökonomische Prozeß der Globalisierung hat für Teile des privaten Sektors

Möglichkeiten aufgetan, der politischen Geographie und damit der politischen Kontrolle zu

entkommen. Dieser Erweiterung der ökonomischen Geographie durch die neue

Organisationslogik sich vernetzender Unternehmen ist aber bisher keine ausreichende

Veränderung der politischen Rahmenbedingungen gefolgt. Entscheidungen über Investitionen

und Produktion werden zunehmend durch transnational agierende Akteure gefällt, deren

Interessen sich in vielen Fällen nicht mehr in territorialen Grenzen fassen lassen. Dieser

Umstrukturierung der ökonomischen Akteure und ihrer Aktivitäten kann nicht unbedingt

Absicht (als beispielsweise absichtlicher Versuch, staatlicher Kontrolle zu entkommen)

unterstellt werden, vielmehr folgen sie durch neue technologische Möglichkeiten und

verschärften Wettbewerb nur einem neuen Organisationsprinzip, daß sich nicht mehr an

nationalstaatlichen Grenzen orientiert.

Interne operationelle Souveränität und “Public Power”

Die Schlußfolgerungen, die man aus den oben angestellten Überlegungen ziehen muß,

sind zweifelsohne auch für das Verhältnis zwischen Regierenden und Regierten von großer

Bedeutung. Die derzeitig heftig geführte Debatte um die “Globalisierung der Ökonomie” ist

allerdings, wie Norman Birnbaum richtig bemerkt, bisher oft von der Diskussion um

eventuelle Auswirkungen auf das westliche Demokratiemodell getrennt (Birnbaum 1993: 3).

Wie Wolfgang Streeck feststellt (Streeck 1996: 300; vgl. auch Held 1995: 40-42;

Ruggie 1983), sind vor allem in den westlichen Demokratien im 19. und 20. Jahrhundert

Strukturen und Prozesse entwickelt worden, mit deren Hilfe die Ökonomie “zivilisiert”

wurde und der Staat im öffentlichen Interesse handeln konnte. Diese “Zivilisierung des

modernen Kapitalismus” wurde besonders durch die voranschreitenden demokratischen

Mitbestimmungsrechte der Bürger befördert, die durch sich entwickelnde demokratische

8 So zum Beispiel im Fall der Bankenregulierung, der Kontrolle der des international organisierten Verbrechens(Geldwäsche), dem “dual-use trade” (Reinicke 1998), oder auch die Regulierung internationalerArbeitsstandards (Jan Martin Witte 1998).

15

Prozesse und Institutionen Einfluß auf staatliche Politik gewinnen konnten. In diesem Prozeß

wurden den Teilnehmern am Marktgeschehen “Rechte und Pflichten” verliehen, die auch als

“Bürgerrechte” oder in gebündelter Form als “öffentliche Macht” bezeichnet werden können.

Die Entwicklung und Ausgestaltung des modernen westlichen Kapitalismus muß demnach

auch in der Verwirklichung dieser öffentlichen Macht gesehen werden: In der Wirkung

ziviler, politischer und sozialer Bürgerrechte auf die ökonomischen Rahmenbedingungen in

einem Nationalstaat.9 Nach Marshall war es die Garantie dieser Bürgerrechte in einer

nationalstaatlichen Ökonomie, die die Marktwirtschaft (und somit auch ihre negativen Seiten)

legitimierten und somit eine nachhaltige Entwicklung garantieren. Globalisierung bedeutet

nach dem hier vertretenen Verständnis nicht, daß diese Bürgerrechte in Staaten, in denen sie

vorhanden sind, abgeschafft würden. Die zentrale Frage ist, ob bei der Einschränkung der

internen operationellen Souveränität die bisherigen ökonomischen Bürgerrechte noch

ausreichen, um Bürgerinnen und Bürgern Mitwirkungsmöglichkeiten an der Gestaltung der

ökonomischen Rahmenbedingungen zu geben (vgl. Held 1995; McGrew 1997). Die

zunehmende Abkopplung der ökonomischen von der politischen Geographie schränkt diese

Bürgerrechte in dem Sinne ein, als daß ökonomische Prozesse nicht mehr nur auf

nationalstaatlicher Ebene gesteuert werden können, während bisher auf trans- bzw.

internationaler Ebene öffentliche Macht nicht organisiert werden konnte. In neu entstandene

Strukturen und Prozesse ökonomischer Organisation jenseits des Nationalstaats haben sie in

vielen Fällen keinen direkten Zugang. Die bisherigen nationalstaatlichen Antworten auf diese

Herausforderungen sind ebenfalls nicht besonders vielversprechend und könnten viele

Nationalstaaten unter Druck setzen: “The state´s political and social legitimacy, based on its

capacity to secure the country´s continuous socioeconomic development, is at risk.”: (Petrella

1996: 75).

Die Sozialgeschichte des 19. Jahrhunderts (also die Entstehungszeit des modernen

Nationalstaats und der Beginn seiner Demokratisierung) war, wie Karl Polanyi schreibt, das

Resultat eines “double movement”: “[...] the extension of the market organization in respect

to genuine commodities was accompanied by its restriction in respect to fictitious ones.”

Während auf der einen Seite die Organisationslogik der Märkte sich internationalisierte,

9.Marshall gliedert den Begriff “public power” in drei Kategorien: zivil, politische und soziale Rechte. ZivileRechte werden verstanden als Möglichkeit für den Einzelnen, in der Marktwirtschaft teilnehmen zu können(also z.B. das Recht, Verträge zu schließen), politische Rechte umfassen die Möglichkeit der kollektivenOrganisation und Repräsentation, soziale Rechte beinhalten die Garantie eines Existenzminimus (vgl. Streeck1996: 300).

16

wurden auf der anderen Seite ein Netz von Standards und Regeln in mächtigen politischen

Institutionen verankert, die dem “unregulierten Kapitalismus” hinsichtlich der “falschen

Waren” Arbeit, Land und Geld kontrollieren und steuern sollten. “Society protected itself

against the perils inherent in a self-regulating market system – this was the one

comprehensive feature in the history of the age.” (Polanyi [1944] 1957: 76). Sollten wir nicht

in der Lage sein, die schwindende nationalstaatliche Gestaltungskraft durch transnationale

Lösungsansätze unter ausreichender Beteiligung der betroffenen Gesellschaften adäquat zu

kompensieren, so kann dies zu politischen und sozialen Konsequenzen führen. Die im

nächsten Abschnitt aufgezeigten Handlungsoptionen, defensive und offensive Intervention

als nationalstaatliche Handlungsoptionen und Formen von “global governance” als mögliche

transnationale Alternative, verdeutlichen dies.

Handlungsoptionen für Nationalstaaten

Dem Verlust an interner operationeller Souveränität und den damit de facto

eingeschränkten Möglichkeiten des Staates, die kollektiven Präferenzen der Gesellschaft

ausreichend zu bedienen, stehen bisher im wesentlichen zwei nationalstaatliche Strategien

gegenüber. Diese beiden Strategien können als defensive (z.B. Protektionismus, re-regulative

Politik) und offensive Intervention (z.B. Deregulierung, Subventionspolitik) charakterisiert

werden. Beide Formen der Intervention sind heute in der politischen Praxis weit verbreitet,

wobei in westlichen Industriestaaten bisher Formen offensiver Intervention eher zu finden

sind als eine Rückkehr zu Protektionismus und re-regulativer Politik. Mit der Anwendung

eines neuen Protektionismus versuchen Staaten, sich von der zunehmenden

Internationalisierung der Weltwirtschaft abzukapseln und sämtliche Akteure wieder in den

Rahmen der nationalen Volkswirtschaft einzubinden. Eine erfolgreiche nationale re-

regulative Politik wäre ebenfalls nur bei einer Umkehrung des Globalisierungsprozesses zu

gestalten, ist doch die Fähigkeit zur staatlichen Regulation mit Hinblick auf die oben

skizzierte Globalisierung und den daraus resultierenden Folgen nur noch eingeschränkt

vorhanden. Jenseits der Frage, ob eine solche unilaterale Strategie überhaupt erfolgreich

durchzusetzen wäre, würden extreme ökonomische und politische Kosten zu tragen sein. Auf

den ersten Blick scheint daher die Politik der offensiven Intervention vielversprechender: In

der Tat ist die Politik der Deregulierung vieler ökonomischer Bereiche bei oft gleichzeitiger

Subventionierung oder anderweitiger Unterstützung des heimischen Exportsektors besonders

17

in den letzten zwanzig Jahren sehr populär geworden. Das in diesem Zusammenhang

geprägte Schlagwort der “nationalen Wettbewerbsfähigkeit” bestimmt in vielen westlichen

Industriestaaten die innenpolitische Debatte um den richtigen Kurs in der Wirtschafts- und

Sozialpolitik. Staaten sind nach oft vertretenem Verständnis zu Wettbewerbern geworden, die

mittels attraktiver Rahmenbedingungen um Investitionen durch Unternehmen konkurrieren,

bzw. in anderen Staaten für die Auslandsaktivitäten ihrer heimischen Unternehmen werben.

Ungeachtet der Frage, inwiefern man ökonomisch überhaupt einen Kampf um

Wettbewerbsfähigkeit zwischen Staaten rechtfertigen kann (vgl. Krugman 1994), muß man

feststellen, daß die damit verbundenen Strategien politische Realität zu werden drohen. Die

Folgen dieser Politik der Deregulierung und Subventionierung zur Verbesserung der

nationalen Wettbewerbsfähigkeit resultieren in einer oft bemerkenswerten Vergeudung

knapper öffentlicher Finanzressourcen10, dem Beginn einer “beggar-thy-neighbor” –

Dynamik sowie schlechter wirtschaftspolitischer Steuerung. Zudem sind offensiv

interventionistische Maßnahmen in keiner Weise dazu geeignet, politische Kontrolle über die

ökonomische Entwicklung zurückzugewinnen.11

Beide bisher angewandten nationalstaatlichen Strategien sind nur partiell nutzbar, da sie in der Regel große

Kosten und Konflikte nach sich ziehen und auch das Ziel, die politische und ökonomische Geographie wieder zu

verkoppeln, nicht erreichen. Defensive und offensive Intervention versuchen ein ehemals ordnendes Prinzip des

Nationalstaats, die Territorialität, wieder einzuführen. Mit diesem Versuch stellen sie nur eine indirekte Antwort

auf die Herausforderung an die interne Souveränität eines Staates dar, die auf Dauer nicht nachhaltig ist. Aus

diesen Überlegungen heraus kann argumentiert werden, daß es für einen großen Teil ehemals klassischer

innenpolitischer Problemfelder keine rein nationalstaatlichen Lösungen mehr geben kann, auch wenn Strategien

wie defensive und offensive Intervention in der politischen Diskussion überaus populär sind und daher nicht

unterschätzt werden dürfen.

3. Antworten auf Globalisierung jenseits des Nationalstaats

10 So z.B. in Form staatliche Subventionen an Unternehmen, die dadurch ihre internationaleWettbewerbsposition verbessern sollen. Auf der anderen Seite werden ebenfalls erhebliche Steuermittelaufgewendet um Investitionen anzuziehen, so z.B. im Fall des amerikanischen Bundesstaates Alabama, der imKonkurrenzkampf um die Ansiedlung einer Produktionsstätte einen Großteil der Erschließungskosten zu tragenhat und zudem den Konzern für einige Jahre aus der Steuerpflicht entlassen hat (vgl. auch Krugman 1994: 41-44).11 Dies soll kein Argument gegen Strukturreformen sein, die in vielen Ländern (Deutschland eingeschlossen),längst überfällig sind. Dieser Einwand soll jedoch deutlich machen, daß die heute oft über alle vernünftigenMaße praktizierte Idee des Wettbewerbs zwischen Staaten eine “Alles-Oder-Nichts-Situation” herbeiführen unddiejenigen politischen Kräfte stärken wird, die als Reaktion eine massive Kurskorrektur mittelsprotektionistischer Politik einleiten werden.

18

Keine der oben beschriebenen Handlungsoptionen verheißt etwas Gutes - weder für die

Zukunft zwischenstaatlicher Beziehungen, noch für die einzelnen Volkswirtschaften. Die

Frage nach der “Globalisierungsfalle” (Martin/ Schuman 1997) sollte aber angesichts der

obigen Ausführungen neu gestellt werden. Nicht die Prozesse, die wir mit dem Begriff der

Globalisierung verbinden, führen uns in eine Falle; vielmehr ist es unsere territoriale

Beschränkung in den bisher gewählten Antworten auf Globalisierung. Wollen wir

Globalisierung nutzen und gestalten, müssen wir daher die Fähigkeit zur Ausübung innerer

Souveränität und zur Umsetzung kollektiver gesellschaftlicher Präferenzen in einem nicht-

territorialen Rahmen umsetzen.

Anforderungen an globale Lösungen

Wie aus den obigen Erläuterungen deutlich wird, sieht sich ein neuer Politikansatz vor

allem zwei Herausforderungen gegenüber. Erstens stellt sich die rein organisatorische Frage,

wie überhaupt das sich globalisierende Wirtschaftssystem reguliert und kontrolliert werden

kann. Zweitens muß ein solcher Ansatz Möglichkeiten der Partizipation und Mitbestimmung

für die betroffenen Gesellschaften umfassen, um diese Lösungen zu legitimieren und damit

nachhaltig zu gestalten.12 Dabei sieht sich ein solcher Ansatz einigen großen Hürden

gegenüber:

- Die aus formaler Sicht vollständig souverän gebliebenen Nationalstaaten sind in aller

Regel sehr zurückhaltend, was die Regulierung innenpolitischer Probleme jenseits ihrer

nationalen Kontrolle angeht. Zudem ist wichtig zu erkennen, daß die Auffassung von dem,

was im öffentlichen oder kollektiven Interesse zu definieren ist, zwischen Gesellschaften oft

sehr unterschiedlich ausgeprägt sein kann. Eine gemeinsame “Innenpolitik jenseits des

Nationalstaats” müßte diesen unterschiedlichen Vorstellungen gerecht werden. Die

Ansichten, was im öffentlichen oder kollektiven Interesse steht, sind Ergebnisse langer

12 Hirst und Thompson betonen in ihrer Analyse, daß die Frage einer demokratischen Gestaltung dieser globalerRegulierung zunächst zurückstehen müsse, um prüfen zu können, welche Wege in diesem Zusammenhangüberhaupt realisierbar sind (Hirst/ Thompson 1996: 189). Im Kontrast dazu ist es aus unserer Sichtunverzichtbar, die beiden oben genannten Fragen zu verknüpfen. Internationale Lösungsansätze ohneLegitimation sind in vielen Fällen nicht nachhaltig und können daher zu kontraproduktiven Ergebnissen führen.

19

historischer Prozesse. Angesichts dessen erscheint diese Herausforderung als eine der

Schwierigsten.

- Das internationale System ist nicht mehr nur geprägt durch Staaten als einzige

dominante Akteure. Neue private Akteure sind hinzugekommen, die in manchen

Politikbereichen enormen Einfluß ausüben und auf nationalstaatlicher Ebene nicht mehr

vollständig kontrolliert werden können.13 Ein globaler Ansatz kann sich also nicht nur auf

zwischenstaatliche Kooperation beschränken, sondern muß private Akteure einbeziehen. Dies

führt zu einer Reihe organisatorischer und demokratietheoretischer Probleme.

- Ein globaler Ansatz läuft Gefahr, jenseits demokratischer Strukturen und Prozesse

organisiert zu werden. Dies ist auch ein Ergebnis der bisher mit Ausnahme weniger Beispiele

auf den Nationalstaat beschränkten Demokratiemodelle. Im Mittelpunkt der liberalen

klassischen Demokratietheorie steht der Staat als souveräne und territorial begrenzte Einheit.

Die “Theorie der Demokratie” ist an das Zusammenspiel von Akteuren und Strukturen im

Nationalstaat gebunden. In globalen ordnungspolitischen Strukturen und Prozessen müssen

neue Formen der Beteiligung und Mitbestimmung geschaffen werden, um durch Legitimation

politische und soziale Nachhaltigkeit zu erlangen.

- Bisherige politische Ansätze jenseits des Nationalstaats haben in der Regel sehr viel Zeit

in Anspruch genommen und sind in ihrem Wesen relativ starr und unflexibel. Die Diskussion

um eine Reform des UN-Systems, die seit vielen Jahren intensiv geführt wird, ist hier

beispielhaft. Offensichtlich gelingt es diesen Institutionen nur sehr schwer und langsam, sich

einer neuen Umwelt anzupassen und sich entsprechend umzustrukturieren. Ein großer Teil

der Kritik, die seit einigen Jahren z.B. an der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) geübt

wird (vgl. Williams 1993: 16; Collingsworth et.al. 1994), spiegelt dies. Die neuen

Herausforderungen erfordern aber im Gegensatz dazu schnelle und flexible Lösungen für

teilweise komplexe Probleme, da Globalisierung nicht zu einem unwesentlichen Teil ein

durch rapide technologische Veränderungen und Entwicklungen geprägter Prozeß ist.

Die Bildung einer Weltregierung wäre auf den ersten Blick die beste Möglichkeit, diesen

Anforderungen gerecht zu werden. Dies wäre aber zum Scheitern verurteilt, impliziert sie

doch nicht nur, daß Staaten auf ihre operationelle, sondern auch auf die formale Souveränität 13 Zu diesen Akteuren zählen sowohl transnationale Unternehmen, als auch zahlreicheNichtregierungsorganisationen (NGO), die allerdings in der Reichweite und ihrem Einfluß aufgrund mangelndermaterieller Grundlage beschränkt sind. Dies spiegelt sich u.a. auch in der Diskussion, inwiefern solchenAkteuren nicht bereits als Subjekte des Völkerrechts akzeptiert werden sollen, da sie zumindest im Bereich des“international soft law” (zum Beispiel Verhaltenskodizes, Deklarationen, etc.) als aktive Akteure, im Bereich

20

verzichten müßten. Die Konsequenz wäre eine Unzahl von Effektivitäts-, Effizienz- und

Legitimitätsproblemen (Young 1978: 241-263). Auch eine globale repräsentative Demokratie

(z.B. in Form eines Weltparlaments) erscheint aus diesen Gründen als unwahrscheinlich.

Eine aussichtsreichere Strategie als die einer Weltregierung fußt auf der bereits erwähnten

Unterscheidung zwischen operationeller und formaler Souveränität. Ordnungspolitik

(“governance” 14) muß als eine für das Funktionieren jeder Marktwirtschaft (egal ob auf

nationaler, regionaler oder globaler Ebene organisiert) entscheidende gesellschaftliche

Funktion nicht zwingend gleichgesetzt werden mit nationalstaatlicher Politik. Eine globale

gemeinwohlorientierte Ordnungspolitik kann über nationalstaatliche Grenzen hinweg gedacht

und organisiert werden, indem die operationellen Elemente der inneren Souveränität (die

Ordnungspolitik) von ihrem formalen territorialen Fundament (dem Nationalstaat) und

dessen institutionellen Kontext (der Regierung) gelöst werden.

Die Abtrennung der (internen operationellen) Souveränität von ihrem bisherigen

territorial begrenzten institutionellen Umfeld setzt allerdings voraus, daß Souveränität in ihrer

operationellen Form, und in der letzten Konsequenz auch in ihrer formalen Dimension, vom

Konzept des Nationalstaats abgelöst werden kann. Die traditionell statische Verknüpfung von

Souveränität mit dem Konzept des Nationalstaats läßt eine solche Abkopplung als sehr

unwahrscheinlich erscheinen, doch geht es hier nicht um eine Abgabe formaler Souveränität

an übergeordnete Einheiten. Die Abkopplung der Souveränität vom Nationalstaat bezieht sich

zunächst vor allem auf ihre operationelle Dimension.

Das Konzept der Subsidiarität

Die Organisation und die Strukturen der drei Phasen des politischen

Willensbildungsprozesses (agenda-setting, Verhandlung, Implementation) auf der

der Verhandlung von “international hard law” (internationale Verträge) als Beobachter und Berater teilnehmenund damit Einfluß ausüben (vgl. Edith Brown-Weiss 1997).14 Für ein früheres Argument in diesem Zusammenhang siehe Rosenau/ Czempiel 1992. In diesemZusammenhang ist die Debatte um den Begriff “global governance” entstanden. Bisher gibt es auch hier keineallgemein gültige Definition. Die Commission on Global Governance definiert den Begriff als “[...] the sum ofthe many ways individuals and institutions, public and private, manage their common affairs. It is a continuingprocess through which conflict or diverse interests may be accommodated and co-operative action may betaken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance, as well as informalarrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interests.”(Commission on Global Governance 1995: 5). Rosenau faßte den Begriff noch weiter: “[...] global governanceis conceived to include system of rules at all levels of human activity – from the family to the internationalorganization – in which the pursuit of goals through the exercise of control has transnational repercussions.”(Rosenau 1995: 13)

21

nationalstaatlichen Ebene müssen in diesem Zusammenhang neu überdacht werden, will man

weiterhin in der Lage sein, den kollektiven Präferenzen der Gesellschaften durch die

Bereitstellung öffentlicher Güter zu entsprechen und damit die Legitimität des ökonomischen

und politischen Systems zu wahren. Kern einer solchen Strategie ist das Subsidiaritätsprinzip:

Politische Entscheidungsträger im Nationalstaat müßten operationelle Elemente der inneren

Souveränität, im Einzelfall also auch weitreichende Kompetenzen, auf andere, zur

Verwirklichung globaler öffentlicher Interessen besser geeignete Akteure und Einrichtungen

übertragen. Der Begriff der Subsidiarität wird hier in einem weiteren als bisher verbreiteten

(vor allem europäischen) Sinne verstanden: Das Präfix “Sub” hat hier nicht nur die enge

räumliche Bedeutung einer nachgeordneten Politik- oder Verwaltungsebene, wie man es im

Hinblick auf die Europäische Union oder dem zehnten Zusatz zur amerikanischen Verfassung

versteht, sondern wird auch im funktionalen Sinne verstanden. Es bezieht sich auf alle

Akteure oder Einrichtungen jeglicher Natur, die die Durchsetzung interner Souveränität im

globalen Rahmen am besten verwirklichen können.

Vertikale Subsidiarität

In der klassischen Form der vertikalen Subsidiarität werden ordnungspolitische

Aufgaben innerhalb des öffentlichen Sektors an die Stelle delegiert, die dem zu lösenden

Problem am nächsten steht. Im Rahmen der Globalisierung bezieht sich dies vor allem auf

internationale Organisationen. Der Wandel im Rollenverständnis und in den Aufgaben des

IWF, der Weltbank und der Welthandelsorganisation, die sich mit Korruption,

Finanzaufsicht, Umweltstandards und anderen Themen staatlicher Politik befassen, zeigt

deutlich, daß dieser Form der Subsidiarität, auch wenn dies bisher kaum öffentlich anerkannt

wird, zunehmende Bedeutung zukommt. Das heißt nicht, daß lokale Akteure bei der

Durchsetzung und Überwachung von Regeln und Standards, die auf globaler Ebene

vereinbart wurden, nicht eine wichtige Rolle spielen können. Der oft zitierte Satz “Global

denken -Lokal handeln” veranschaulicht in praktischer Weise, daß vertikale Subsidiarität in

beide Richtungen funktioniert.

Horizontale Subsidiarität und öffentlich-private Partnerschaften

22

Das Prinzip der horizontalen Subsidiarität kann bei der Gestaltung einer globalen

Ordnungspolitik jenseits des Nationalstaats eine weitaus wichtigere Rolle spielen, als sie es

bisher getan hat: Teile des politischen Willensbildungsprozesses (vor allem der Prozeß der

Implementation) werden an nicht-staatliche Akteure (wie z.B. NROs, Gewerkschaften,

Unternehmen und ihre Verbände etc.) übertragen, die vom jeweiligen politischen Gegenstand

betroffen und mit ihm vertraut sind. Diese Akteure haben ein direktes Interesse an den

Ergebnissen öffentlicher Politik und den Vorteil, daß sie der Territorialitätsfalle

nationalstaatlicher Politik weitestgehend entgehen, da ihre Aktivitäten nicht an ein

bestimmtes Gebiet gebunden sind. Die sich durch den technologischen Fortschritt rasch

wandelnden Anforderungen an ordnungspolitische Kompetenz werden zudem durch private

Akteure besser erfüllt, da sie die betreffenden Politikfelder besser kennen und verstehen.

Nicht nur Akzeptanz und Legitimität globaler Ordnungspolitik werden so erhöht, auch die

dadurch ins Leben gerufenen öffentlich-privaten Partnerschaften und Formen der

Zusammenarbeit führen zu einem effizienteren und effektiverem politischen Prozeß.

Horizontale Subsidiarität in Form von transnationaler öffentlich-privater Regulierung würde

somit zu einem Grundpfeiler einer globalen gemeinwohlorientierten Ordnungspolitik und

könnte sich neben Problembereichen wie der globalen Finanzaufsicht, der Durchsetzung von

Kernarbeitsstandards, der international organisierten Kriminalität oder dem Transfer von

dual-use Technologie weiterer politischer Probleme widmen, die auf nationalstaatlicher

Ebene nicht mehr befriedigend gelöst werden können.Horizontale Subsidiarität würde, bezieht man das Konzept an dieser Stelle auf regulative Politik, in

seiner extremen Ausgestaltung Selbst-Regulierung bedeuten. Obwohl diese Strategie theoretisch sicherlich

möglich wäre, ist sie aus ökonomischer sowie politischer Sicht nicht immer wünschenswert. Gemischte Ansätze

in Form von öffentlich-privaten Partnerschaften sind eher in der Lage, die gewünschten Ergebnisse zu erhalten.

In diesem Modell werden nur Teile der Implementation an gemischte regulative Organisationen abgegeben, in

der sowohl private als auch öffentliche Akteure vertreten sind. Diese Form der horizontalen Subsidiarität ist

bereits mit mehr oder weniger großen Erfolg in einigen Bereichen umgesetzt worden.15

15 Ein Beispiel wäre u.a. die seit langem praktizierte öffentlich-private Partnerschaft bei der Regulierung deramerikanischen securities industry. Die National Association of Securities Dealers (NASD), ein privaterUnternehmensverband, reguliert den “over-the-counter securities” Markt, wird aber von der übergeordnetenöffentlichen Behörde, der “Securities and Exchange Commission” (SEC) überwacht (vgl. Wolfgang H.Reinicke 1998: 93-97). Ein weiteres Beispiel, das in einem solchen Rahmen interpretiert werden kann, stellt daserst vor kurzem verabschiedete “Apparel Industry Agreement” in den Vereinigten Staaten dar. Ein durch dieUS-Regierung vermitteltes und unterstütztes Abkommen zwischen Unternehmen und NROs umfaßt einenVerhaltenskodize für US-Unternehmen, die im Ausland produzieren. Dieser Kodize, der dieKernarbeitsstandards der ILO spiegelt, wird durch unangemeldetes Monitoring der NROs überwacht (vgl.Johnson 1998; Jan Martin Witte 1998).

23

Kritiker eines solchen Ansatzes werden berechtigterweise fragen, ob die

Zusammenfassung öffentlicher und privater Interessen unter einem institutionellen Dach

weise sein kann - wahrscheinlich (so wird unterstellt) werde das öffentliche Interesse dabei

vernachlässigt. Eine grundlegende Erkenntnis der Theorie kollektiven Handelns ist, daß

öffentliche Güter kaum ausreichend durch den freien Markt produziert werden können, da

(subjektiv rational handelnde) private Akteure keine entsprechenden Gegenleistungen

erbringen wollen. Wie soll man bei dieser Annahme davon ausgehen können, daß private

Akteure im öffentlichen Interesse handeln würden? Müßte man nicht erwarten, daß private

Akteure bei Zugriff auf den politischen Prozeß nur in ihrem eigenen, Nutzen maximierenden

Kalkül handeln werden? Die bisher nur begrenzten Erfahrungen mit dieser Form gemischter

Regulierungs- und Aufsichtsbehörden in den Vereinigten Staaten und wenigen anderen

Ländern geben Skeptikern in mancherlei Hinsicht Recht. Allerdings hat diese neue Strategie

einige offensichtliche Vorteile gegenüber den traditionellen, im nationalstaatlichen oder

zwischenstaatlichen Bereich verhafteten Ansätzen.

Erstens bieten gemischte regulative Organisationen den Unternehmen selektive

private Anreize bei der Beteiligung an solchen gemischten regulativen Modellen, haben sie

doch ein originäres Interesse an den Ergebnissen regulativer Politik, die sie dadurch

beeinflussen können. Dies muß sich nicht zwingend in weiterer Deregulierung äußern,

vielmehr handelt es sich bei den so zu gewinnenden Vorteilen um eine Re-Regulierung der

bestehenden Vorgaben, die durch eine Einschränkung der Transaktionskosten und einer

Vereinfachung des Regulationsprozesses zu erreichen sind. Den Preis, den private

Unternehmen für die Beteiligung an einem solchen gemischten regulativen Ansatz zur

Produktion eines öffentlichen Gutes zahlen müßten, wird im Zweifelsfall nicht die zu

erwartenden Gewinne aufwiegen. Zweitens würde es bei einer Verlagerung von

Kompetenzen an eine gemischte Regulierungsorganisation zu einer vereinfachten

Durchsetzung der Maßnahmen kommen, da eventuelle Differenzen zwischen

nationalstaatlichen Bürokratien weniger wichtig werden. Der Prozeß der Implementation

wird dadurch wesentlich beschleunigt. Informationsasymmetrien zwischen Regulierenden

und Regulierten sind bereits heute auf nationalstaatlicher Ebene ein großes Problem und

Anlaß für Mißverständnisse sowie fehlerhafte regulierende Eingriffe. Akzeptiert man die

Behauptung, daß bestimmte Bereiche global reguliert werden müssen, muß auch eine

Quantifizierung dieses Problems erfolgen. Gemischte Regulierung kann durch die

Zusammenfassung der privaten und öffentlichen Akteure unter einem Dach zu einer

24

massiven Verringerung dieser Asymmetrien beitragen. Drittens trägt die Einbeziehung

privater Akteure in ein gemischtes regulatives Modell auch der rapide voranschreitenden

technologischen Entwicklung und den damit komplexer werdenden Gegenständen regulativer

Maßnahmen durch größere Flexibilität Rechnung. Schließlich entsprechen gemischte

regulative Organisationen zumindest in Teilen demokratischen Prinzipien, werden doch

Beteiligungsmöglichkeiten bei globaler Ordnungspolitik geboten. Dies setzt natürlich voraus,

daß zu solchen gemischten regulativen Organisationen nicht nur Vertreter der betroffenen

Unternehmen, sondern auch von NROs u.a. zivilgesellschaftliche Organisationen Zugang

haben.

Der Grad, in dem die hier skizzierten öffentlich-privaten Partnerschaften in der Praxis

verwirklicht werden können, hängt entscheidend vom Willen nicht-staatlicher Akteure ab,

Verantwortlichkeiten im regulativen Bereich zu übernehmen und diese in einer

professionellen und ethisch verantwortbaren Weise auszufüllen. Dazu wäre es in einem ersten

Schritt unabdingbar, die Strukturen und Institutionen bisheriger ordnungspolitischer

Aktivitäten zu öffnen und transparenter zu gestalten. Zu diesem Zweck muß allen betroffenen

Gruppen der Zugang zu der gemischten Regulierungs- oder Aufsichtsbehörde ermöglicht und

strenge Offenlegungsprinzipien erlassen werden. Diese Feststellung nimmt selbstverständlich

Notiz von der Tatsache, daß die Organisationsfähigkeit bestimmter Interessengruppen nur

sehr marginal ausgeprägt ist. Dies bedeutet, daß ein solcher Weg auch einen

Ressourcentransfer erfordert, um diesen Gruppen den organisierten Zugang zu ermöglichen.

Unternehmen müssen in einem weiteren Schritt die Arbeit dieser öffentlich-privaten

Partnerschaften erleichtern, indem sie ihre eigenen Kontroll- und Managementstrukturen

verbessern. Je besser solche internen Kontrollen funktionieren, um so weniger wahrscheinlich

sind Marktversagen und die Notwendigkeit eines externen regulativen Eingriffs. Bestehende

multilaterale Organisationen wie z.B. die Weltbank sollten in diesem

Umstrukturierungsprozeß ebenfalls eine wichtige Rolle spielen und ihre Aufgaben erweitern

bzw. neu definieren und diesen gemischten Regulierungskooperationen als unabhängige

Plattform dienen.

Auffällig erscheint im Zusammenhang mit diesem Konzept öffentlich-privater

Partnerschaften zunächst die offensichtliche Nähe zur bekannten Korporatismusdebatte, die

ihre Wurzeln vor allem in den 70er und 80er Jahren hat (vgl. Schmitter 1974; Wiarda 1997).

Auf den ersten Blick scheint der Vergleich gerechtfertigt zu sein, basieren doch beide

Konzepte auf der Integration (z.T. auch gegensätzlich veranlagter) privater Akteure in einen

25

Politikprozeß, um erfolgreich und mit möglichst wenig Reibungsverlusten Politik umsetzen

zu können.

Bei genauerer Analyse muß man allerdings feststellen, daß solcherlei Parallelen in

vielerlei Hinsicht nicht haltbar sind und wesentliche Unterschiede übersehen. So ist u.a.

festzuhalten, daß der Nationalstaat im korporatistischen Modell aus einer Position der Stärke

agierte. In dem hier beschriebenen Interaktionsmdell ist es vor allem die Schwäche bzw.

Unzulänglichkeit nationalstaatlich territorial begrenzter Politik, die den Anreiz für öffentlich-

private Partnerschaften liefert. Zudem spiegeln korporatistische Politikergebnisse in der

Regel die Kooptation führender Interessengruppen (typischerweise Arbeitgeber- und

Arbeitnehmervertreter) und sind daher in ihren Ergebnissen stark determiniert. Horizontale

Subsidiarität ist in den zu erwartenden Entscheidungen weniger stark determiniert, noch

umgeht es bereits bestehende Strukturen der Interessenmediation. Im Gegenteil, es

ermöglicht und befördert Formen des Interessenausgleichs. Weiterhin umfaßt diese Form

öffentlich-privater Netzwerke ein viel breiteres Feld von Akteuren (Nationalstaaten, private

transnationale Akteure und öffentlich-private Koalitionen) die zu Politikergebnissen führen

können, die im korporatistischen Rahmen nicht denkbar gewesen wären. Schließlich kann

man Dynamik und Richtung politischer Macht im Korporatismus in der Regel als zentripetale

Kräfte charakterisieren, während dieses Modell globaler Ordnungspolitik durch die

Einbindung privater Akteure zentrifugal wirken würde. Ohne Zweifel kann bei allen

Unterschieden nicht ausgeschlossen werden, daß öffentlich-private Partnerschaften Gefahr

laufen, die zweifelsohne vorhandenen negativen Charakteristika korporatistischer

Arrangements zu erben. Allerdings ist dies, wie im folgenden deutlich wird, nicht zwingend

notwendig– vielmehr wird dies durch die Praxis und die Ausgestaltung globaler

Ordnungspolitik und horizontaler Subsidiarität bestimmt.

Partizipation statt Repräsentation?

Die Idee der öffentlich-privaten Partnerschaft wird zweifellos auf Widerstand stoßen. Die

Privatwirtschaft wird sich gegen die Offenlegungspflichten als eine unerwünschte

Einmischung wehren und vor den erforderlichen internen Anpassungsmaßnahmen aus

Kostengründen zurückschrecken. Doch wird man bedenken müssen, welche Folgen dies

mittel- oder langfristig in Form defensiv interventionistischer staatlicher Politik haben wird.

Nicht-Regierungsorganisationen werden auch weiterhin Bedenken über das Ausmaß an

26

Vertrauen, das dem unternehmerischen Sektor geschenkt wird, stellen. Doch auch sie sollten

sich bewußt sein, daß der Verlust an interner operationeller Souveränität bereits heute zu

einem Defizit an Mitbestimmung geführt hat und welche Chancen die hier vorgeschlagene

Form horizontaler Subsidiarität und der öffentlich-privaten Partnerschaften in dieser Hinsicht

eröffnen können. Vermutlich, und wir formulieren dies mit aller gebotenen Vorsicht, ist eine

Orientierung am Idealbild nationalstaatlich verankerter Demokratietheorien als Meßlatte für

mögliche Antworten auf den Prozeß der Globalisierung wenig hilfreich und bietet keine

wirkliche Option für die Zukunft der Demokratie. Wie oben bereits angedeutet ist das Prinzip

der Repräsentation auf globaler Ebene kaum zu organisieren und würde den Anforderungen

an eine globale Ordnungspolitik nicht gerecht. 16 Ganz abgesehen davon ist es auf lange Sicht

unwahrscheinlich, daß es zu einem so einschneidenden Prozeß kommen könnte, erfordert

doch auch eine globale repräsentative Demokratie die Abgabe formaler Souveränitätsrechte

der Nationalstaaten an eine übergeordnete Institution. Die Formel “Partizipation statt

Repräsentation”17 scheint in diesem Zusammenhang realistischer und praktikabler zu sein. In

diesem Zusammenhang muß man natürlich die berechtigte Frage stellen, welche Gruppen

Zugang zu einem solchen Prozeß bekommen sollen. In diesem Sinne müssen Kriterien

gefunden werden, nach denen zivilgesellschaftliche Gruppen und Unternehmen für die

Partizipation zugelassen werden. Abschließend muß man aber in diesem Zusammenhang

festhalten, daß dieser Frage zwar in der Vergangenheit viel Aufmerksamkeit zuteil geworden

ist, bisher aber kaum zufriedenstellende Ansätze, geschweige denn eine umfassende

Reformulierung einer Demokratietheorie jenseits des Nationalstaats, aufzuzeigen sind.

4. Schlußfolgerungen

16 Vergleicht man die idealisierten Demokratietheorien mit den Ist-Zuständen in denen meisten als besondersgefestigt und vorbildlich geltenden demokratischen Staaten, so erscheint das Anlegen dieser Meßlatte mehr alszweifelhaft. In keinem der Fälle kann man behaupten, daß die Realität dem Vergleich mit der Theorie standhält.Für eine zukünftige Entwicklung möglicher Antworten sollte man sich daher beispielsweise an Robert DahlsKonzept der Polyarchie orientieren, die in dieser Hinsicht der Realität näher kommt und daher instruktiver fürzukünftige Ansätze ist (vgl. Dahl 1994: 23-34; Dahl 1971).17 Der Begriff der Partizipation soll hier nicht im traditionellen demokratietheoretischen Sinne als beschränktauf den Willensbildungsprozeß verstanden werden: Vielmehr kann Partizipation auch im agenda-setting und vorallem der Implementation angewandt werden, die bei der Erläuterung zum Subsidiaritätsprinzip deutlich wurde.Man sollte sich in der weiteren Forschung also eher an der Idee der “reflexiven Demokratie” orientieren. WieSchmalz-Bruns und Klein schreiben, stehen “Formen der assoziativen Demokratie und die instiutionelleGestaltung eines intermediären Raumes des Politischen [...] in dieser reflexiven Wendung derDemokratietheorie im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit und tragen zu einer Neujustierung despartizipationstheoretischen Focus bei.” (Klein/ Schmalz-Bruns 1997: 35; vgl. auch Schmalz-Bruns 1995).

27

Aus den hier angestellten Beobachtungen läßt sich zusammenfassend schließen, daß wir

bisher keine ausreichenden Ansätze für die Gestaltung der internen Souveränität in einem

nicht-territorialen Rahmen feststellen können. Trotz des sichtbaren Einflusses der

Globalisierung konzentrieren sich nahezu alle Bemühungen auf das Management der

externen Souveränität. Will man aber den Herausforderungen der Globalisierung adäquat

begegnen, müssen Formen der internationalen Kooperation auch Elemente der internen

Souveränität einschließen. Dies ist keine leichte Aufgabe, ist doch Ausmaß und Form der

öffentlichen Güter geprägt durch einen rein nationalstaatlichen historischen Prozeß. Die

Erfordernis, interne Souveränität in einem nicht-territorialen Rahmen umzusetzen führt uns

zu der oft gestellten Frage “Governing without Government?”. Es besteht weitgehende

Einigkeit darüber, daß es Formen der Weltregierung und ein Weltparlament nicht geben

sollte und wohl auch nicht geben wird. Neuere Studien zur Globalisierungsdebatte schlagen

allerdings zwei alternative Wege vor, Globalisierung zu gestalten: Eine Richtung sieht vor

allem einen extremen Bedeutungsgewinn für nicht-staatliche Akteure (sowohl Unternehmen

als auch Nichtregierungsorganisationen) und internationale Organisationen, die im Ergebnis

das traditionelle nationalstaatliche Politikmonopol aufbrechen würden (Mathews 1997). In

eine andere Richtung wird argumentiert, daß es nicht zu “a shift away from the state – up,

down, and sideway – to supra-state, sub-state, and, above all, non-state actors” kommen

werde, sondern daß die politische Organisation der Nationalstaaten in ihre funktionalen Teile

disaggregiert würden und mit korrespondierenden staatlichen Institutionen in anderen Staaten

kooperieren, “creating a dense web of relations that constitutes a new transgovernmental

order” (Slaughter 1997: 193). Dieser Artikel zeigt eine dritte Perspektive auf, der die beiden

hier skizzierten Entwürfe kombiniert: Staaten werden in der vorhersehbaren Zukunft die

zentralen Akteure bei der Organisation von globaler Ordnungspolitik bleiben, allerdings

werden sie für eine erfolgreiche Ausgestaltung interner Souveränität in einem nicht-

territorialen Rahmen zunehmend nicht-staatliche Akteure einbinden müssen. Der spezifische

Mix zwischen staatlichen, nicht-staatlichen und multilateralen Akteuren wird von Fall zu Fall

anders sein, was eine Generalisierung unmöglich und eine Analyse jedes einzelnen

Politikfeldes nötig macht.Die bisherigen Reaktionen auf die neuen transnationalen Probleme spiegelt allerdings noch nicht die sich

im Wandel befindlichen Rahmenbedingungen. Die zuvor beschriebenen interventionistischen Strategien sollten

nicht als politisch unpassend abgetan und somit unterschätzt werden. Derartige Strategien werden, um dies noch

einmal zu betonen, immer populärer. In diesem Zusammenhang sei nur an das Scheitern der Verhandlungen

zum Multilateral Agreement on Investment (MAI), die Nichterteilung der “fast-track”- Ermächtigung für den

28

Präsidenten durch den amerikanischen Kongreß, dem Gesetz über Sanktionen gegen Iran und Libyen, dem

Helms-Burton-Gesetz , dem Sezessionsversuchs Quebecs oder dem zunehmenden internationalen

Steuerwettbewerb erinnert. Als Folge solcher Politik wird die äußere Souveränität erneut die Beziehungen

zwischen den Staaten dominieren und damit letztlich das Risiko territorialer Konflikte erhöhen.

Das hier vorgeschlagene Alternativszenario stellt die innere Souveränität nicht als Prinzip in Frage, wohl

aber die Notwendigkeit, sie territorial auf Nationalstaaten begrenzt zu organisieren. Eine globale

gemeinwohlorientierte Ordnungspolitik erfordert politische Führung und institutionellen Wandel - zu beiden ist

die Bereitschaft in den meisten Nationalstaaten bisher knapp. Weiterhin erfordert die Strategie die Bereitschaft

nicht-staatlicher Akteure (vor allem aus dem Bereich der transnational operierenden Unternehmen) zu enger

Kooperation mit dem öffentlichen Sektor. Sie müssen Verantwortung bei der Umsetzung globaler

Ordnungspolitik übernehmen und dazu bereit sein, diesen Prozeß demokratischen Prinzipien folgen zu lassen.

Wie in der Einleitung angedeutet wurde, kann eine der zukünftigen Aufgaben bestehender multilateraler

Organisationen sein, als Forum für diese Formen öffentlich-privater Partnerschaften zu dienen. Strategisches

und aktives Umdenken z.B. in bezug auf die Aufgaben der multilateralen Entwicklungsbanken ist notwendig,

bestehen doch die größte Herausforderung bei der Gestaltung der Globalisierung darin, Staaten und

Gesellschaften in die Lage zu versetzen, (1) an solchen öffentlich-privaten Partnerschaften überhaupt

teilzuhaben und (2) die dort vereinbarten Regeln umzusetzen. Dies würde einen stärkeren Akzent auf “capacity

building” und den Zugang zu erforderlicher Information und Wissen erfordern, der es allen betroffenen

Akteuren erlaubt, an der Debatte eines spezifischen Politikfeldes teilzuhaben. Weiterhin können multilaterale

Entwicklungsbanken als Plattform dienen, um solche öffentlich-privaten Politiknetzwerke zu etablieren.

Wagt man abschließend einen Blick in die Zukunft des Nationalstaats, muß man

einräumen, daß es mit seinem einst im territorial abgegrenzten Staatsgebiet garantierten

Monopol auf die innere Souveränität vorbei sein wird, falls die Globalisierung weitere Kreise

zieht. Doch ist dies wirklich ein Anlaß zu großer Sorge? Falls es möglich sein sollte, die

innere Souveränität durch eine globale gemeinwohlorientierte Ordnungspolitik auszufüllen,

könnte man die Globalisierung als Chance zur Erneuerung veralteter Strukturen und

Institutionen nutzen. Dies erfordert selbstverständlich die Lösung der politischen Eliten vom

Nationalstaat und die Schaffung öffentlich-privater Partnerschaften, mit deren Hilfe man sich

der notwendigen politischen Führung und Gestaltung der Globalisierung dynamisch und

sensibel zugleich annehmen könnte. Ob und wie lange das sich dabei entwickelnde Gebilde

noch Nationalstaat genannt wird, ist von nachgeordneten Interesse. Der Nationalstaat ist eine

verhältnismäßig junge Organisationsform und hat keinen Anspruch auf Verewigung. Sollte

der Nationalstaat als organisatorische Einheit wirklich einmal überflüssig werden, so darf

dies nicht ebenfalls für die demokratischen Grundsätze und Werte gelten, nach denen sich

unsere Gesellschaft richtet. Daher ist es jetzt an der Zeit, das Konzept einer globalen

29

gemeinwohlorientierten Ordnungspolitik zu unterstützen und auszubauen, damit wir den

Herausforderungen der Globalisierung besser gewachsen sind.

30

Literatur

Bairoch, Paul (1993): Economics and World History: Myths and Paradoxes, University ofChicago Press.

Beisheim, Marianne/ Walter, Gregor (1997): “Globalisierung” – Kinderkrankheiten einesKonzeptes, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, Vol. 4, No. 1, S.153-180.

Bellamy, R. (1993): Citizenship and Rights, in: (ders.) (Hrsg.): Theories and Concepts ofPolitical Analysis: An Introduction, Manchester, Manchster University Press.

Birnbaum, Norman (1997): Mehr Demokratie wagen, in: Die Zeit, Nr. 44, 31. Oktober 1997.Bodin, Jean [1567] (1967): Six Books of the Commonwealth. Oxford, Basil Blackwell.

Brown-Weiss, Edith (Hrsg.) (1997): International Compliance with Nonbinding Accords,Studies in Transnational Legal Policy No. 29, Washington, D.C., The American Society ofInternational Law.

Bull, Hedley (1977): The Anarchical Society, New York.

Chesnais, Francois (1988): Technological Cooperation Agreements between Firms, in: STIReview, Vol. 4, S. 52-119.Collingsworth, Terry/ Goold, William J./Harvey, Pharis J. (1994): Time for a Global NewDeal, in: Foreign Affairs, Vol. 73, No. 1, S. 8-14.

Commission on Global Governance (1995): Our Global Neighborhood, Oxford, OxfordUniversity Press.

Cox, Robert (1997): An Alternative Approach to the Multilateralism for the Twenty-FirstCentury, in: Global Governance, No. 3, S. 103-116.

Dahl, Robert A. (1971): Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven, YaleUniversity Press.

Dahl, Robert A. (1994): A Democratic Dilemma: System Effectiveness Versus CitizenParticipation, in: Political Science Quarterly, Vol. 109, No. 1, S.23-34.

Dombrowski, Peter (1998): Haute Finance and High Theory: Recent Scholarship on GlobalFinancial Relations, in: Mershon International Studies Review, Vol.42, Supplement 1, S.1-28.

Giddens, Anthony (1990): The Consequences of Modernity, Stanford University Press.

Giddens, Anthony (1991): Modernity and Self-Identity, Stanford University Press.

Goldblatt, David/ Held, David/ Mc Grew, Anthony/ Perraton, Jonathan (1997): EconomicGlobalization and the Nation-State: Shifting Balances of Power, in: Alternatives, Vol. 20, No.3, S.269-285.

Hatzichronoglou, Thomas (1996): Globalisation and Competitiveness: Relevant Indicators.STI Working Paper 5, OECD/GD(96)43, Paris.

Held, David (1995): Democracy and the Global Order. From the Modern State toCosmopolitan Governance. Cambridge/Oxford, Polity Press.

Hirst, Paul/ Thompson, Grahame (1996): Globalization in Question: The InternationalEconomy and the Possibilities of Governance, Cambridge/Oxford, Polity Press.

31

Jacobson, Harold K./ Reisinger, William M. / Mathers, Todd (1986): National Entanglementsin International Governmental Organizations, in: American Political Science Review, Vol. 80No. 1.

Johnson, Jennifer L. (1998): Public-Private-Public Convergence: How the Private Actor CanShape Public International Labor Standards, in: Brooklyn Journal of International Law, Vol.24, No. 291.

Kaiser, Karl (1971): Transnational Politics: Toward a Theory of Multinational Politics, in:International Organization, Vol. 25, No. 4, S. 790-817.

Keohane, Robert O./ Nye, Joseph (1977): Interdependence in World Politics, in: (dies.),Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston/ Toronto, Little, Brown &Co..

King, Anthony D. (Hrsg.) (1991): Culture, Globalization and the World System.Contemporary Conditions for the Representation of Identity, Department of Art and ArtHistory, State University of New York at Binghamton.

Klein, Ansgar/ Schmalz-Bruns, Rainer (1997): Herausforderungen der Demokratie.Möglichkeiten und Grenzen der Demokratietheorie, in: (dies.) (Hrsg.): Politische Beteiligungund Bürgerengagement in Deutschland. Möglichkeiten und Grenzen, Baden-Baden, Nomos,S.7-38.

Krugman, Paul (1994): Competitiveness: A Dangerous Obsession, in: Foreign Affairs, Vol.73, No. 2, S.28-44.

Lowi, Theodore J. (1964): American Business, Public Policy, Case-Studies, and PoliticalTheory, in: World Politics 16, S.667-715.

Margolis, Howard (1982): Selfishness, Altruism and Rationality: A Theory of Social Choice,Cambridge, Cambridge University Press.

Martin, Hans-Peter/ Schuman, Harald (1997): Die Globalisierungsfalle. Der Angriff aufDemokratie und Wohlstand, Hamburg, Rowohlt.

Mathews, Jessica T. (1997): Power Shift, in: Foreign Affairs, Vol. 76, No. 1 , S.50-66.

McGrew, Anthony (1997): Democracy beyond borders?: Globalization and the reconstructionof democratic theory and politics, in: McGrew, Anthony (Hrsg.): The Transformation ofDemocracy? Globalization and Territorial Democracy, Cambridge, Polity Press, S.231-267.

Milner, Helen V./ Keohane, Robert O. (1996): Internationalization and Domestic Politics, in:(dies.) (Hrsg.): Internationalization and Domestic Politics, Cambridge, Cambridge UniversityPress.

Musgrave, R.A./ Musgrave, P.B./ Kullmer, L. (1990) Die öffentlichen Finanzen in Theorieund Praxis, 1. Band, 5. Aufl., Tübingen.

OECD (1992): Technology and Globalisation, in: Technology and the Economy: The KeyRelationship. Paris.

OECD (1994): Globalisation of Industrial Activities. Report to Ministers. OECD/GD(94)60,Paris.

OECD (1996): Financial Market Trends 64, Paris.

OECD (1996): Globalization of Industry: Overview and Sector Reports. Paris.

32

Olson, Mancur (1965): The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory ofGroups, Cambridge, Harvard University Press.

Oman, Charles (1994): Globalisation and Regionalisation: The Challenge for DevelopingCountries. Paris, Organisation for Economic Cooperation and Development.

Petersen, Hans-Georg (1993): Finanzwissenschaft I. Grundlegung-Haushalt-Aufgaben undAusgaben-Allgemeine Steuerlehre, 3. Aufl., Stuttgart, Kohlhammer.

Polanyi Karl [1944] (1944): The Great Transformation. The Political and Economic Originsof Our Times, Boston, Beacon Press.

Reinicke, Wolfgang H. (1998): Global Public Policy. Governing without Government?Washington, D.C., Brookings Institution Press.

Reisman, Michael (1998): Designing and Managing the Future of the State, in: EuropeanJournal of International Law, Vol. 8, No. 3, S.409-420.

Robertson, Roland (1990): Mapping the Global Condition: Globalization as the CentralConcept, in: Theory, Culture & Society, Vol. 7, S. 15-30.

Rodrik, Dani (1997): Sense and Nonsense in the Globalization Debate, in: Foreign Policy,No. 107, S.19-37.

Rosenau, James N. (1995): Governance in the Twenty-First Century, in: Global Governance,No.1, S.13-43.

Rosenau, James N./ Czempiel, Ernst-Otto (Hrsg.) (1992): Governance without Government:Order and Change in World Politics, Cambridge University Press.

Ruggie, John Gerard (1983): International Regimes, Transactions, and Change: EmbeddedLiberalism in the Postwar Economic Order, in: Krasner, Stephen D. Krasner (Hrsg.):International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, S.195-232.

Samuelson, Paul (1954): The Pure Theory of Public Expenditure, in: Review of Economicsand Statistics, Vol.36, No.1, S.387-389.

Schmalz-Bruns, Rainer (1995): Reflexive Demokratie. Die demokratische Transformationmoderner Politik, Baden-Baden, Nomos.

Schmitter, Philipe C. (1974): Still the Century of Corporatism? The Review of Politics, Vol.36, S. 85-131.

Seidl-Hohenverldern, Ignaz (1997): Völkerrecht, 9. Aufl., Köln/Berlin/Bonn/München,Heymanns.

Slaughter, Anne-Marie (1997): The Real New World Order, in: Foreign Affairs, Vol. 76, No.5, S.183-197.

Smith, Anthony D. (1990): Toward a Global Culture, in: Theory, Culture & Society, Vol. 7,S. 171-191.

Smith, V. Kerry (1985): A Theoretical Analysis of the Green Lobby, in: American PoliticalScience Review, Vol. 79.

Soete, Luc (1991): Technology in a Changing World: Policy Synthesis of the OECDTechnology and Economy Programme, Maastricht, MERIT/TEP.

Strange, Susan (1985): Protectionism and World Politics, in: International Organization, Vol.39, No. 2, S.233-259.

33

Streeck, Wolfgang (1996): Public Power Beyond the Nation-State. The Case of the EuropeanCommunity, in: Boyer, Robert/ Drache, Daniel (Hrsg.): States against Markets. The Limits ofGlobalization, London/New York, Routledge, S.299-315.

Tanaka, Nobuo/ Vickery, Grahame (1993): Introduction: Perspectives on Globalisation. STIReview, No.13, S.7-12.

Weber, Max (1972): Wirtschaft und Gesellschaft, 5. Rev. Aufl., Tübingen.

Wiarda, Howard J. (1997): Corporatism and Comparative Politics, New York: M.E. Sharp.

Williams, Frances (1993): “Soft Bark and Not Much of a Bite”, in: The Financial Times, 2.Juni 1993, S.16.

Witte, Jan Martin (1998): Globalisierung, nationalstaaliche Handlungsfähigkeit undDemokratiedefizit: Globale demokratische Ordnungspolitik zur Regulierung internationalerArbeitsstandards, Diplomarbeit an der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät derUniversität Potsdam.

Wittich, C./ Roth, G. (1978): Max Weber, Economy and Society. An Outline of InterpretiveSociology, University of California Press.

WTO (1995): Ecomomic Research and Analysis Division and Statistics and InformationSystems Division, International Trade Trends and Statistics, Geneva.

Young, Oran R. (1978): Anarchy and Social Choice. Reflections on the International Polity,in: World Politics 30, S.241-263.

Zürn, Michael (1997), Does International Governance Meet Demand? InIIS-ArbeitspapierNr. 4-5, Universität Bremen.