Federalismo y democracia, las dos dinámicas de la transición mexicana

Universidad Nacional Autónoma de México

Federalismo y democracia: las dos dinámicas de la transición mexicana (Fedaralism andDemocracy: Two Dynamics of the Mexican Transition Process)Author(s): Diego ReynosoSource: Revista Mexicana de Sociología, Vol. 64, No. 1 (Jan. - Mar., 2002), pp. 3-30Published by: Universidad Nacional Autónoma de MéxicoStable URL: http://www.jstor.org/stable/3541479 .

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Federalismo y democracia: las dos dinamicas de la transici6n mexicana

DIEGO REYNIOSO*

Resuimen: Esle trabajo aborda las repercusiones poiticas que tiente la doble dinadmica del camnbio polilico en iVIgxico. Por un, lado, elproceso de demnocratizacio6n; por el otro, utna mayor, trascenderncia de las institucions politicas delfederalismo. 7itl doble proceso tiene consecutencias tanto en el nlivel ftderal comto en el de los estados, de tal suerte que nito esjddctible.pensar el proceso comno u-na l6gica lineal y de retroalirnentaci6n entre dfefiocratizacid n y federal-ismo.

Abstract: This article dceals wit/il the political repercutssions of the twin dynamics of political chantget i n !Mexi"co, i. e. the process qfdemo- cra-taization and the increased importance of the political instfittions of ffeder-alism. h'Iis dutal pr-ocess has consequences at both thiefederal and the State level, mteaning that it is not.feasible to regard the pr-ocess as a iknear logic er? as a process qf feedback between democratization and ffederalism.

Palabras clave:- M6xico, federalismo, democratizaci6n, coinpetencia politica, politica su biiacional. Kev words: Mexico, federalism, democratization, political competition, binational policy7.

I. DEL SEUDO FEDERALISMO AL FEDERALISMO DEMOCRATICO

L 4A CONSrTITUCI6N MEXICANA D)E 1917 SENALA:

Es voluntad del pueblo mexicaiio coistituirse en una reepsiblica rep resen-

tativa, demnocrdtica, ftderal, conpuesta de estados libres y sober-alnos eil todo lo concer-niente a su i-e?gimei initer-ior; perio unidos eni una federacioii establecida segiin los priincipios de esta ley fundamental (Constituci6n de los Estados Unidos Mexicauos, art. 40).1

Profesor invesuigador, Facultad Latinoamericauna de Cicencias Sociales, Mexico, ("ar-etera al Ajusco 377, M6xico. D. F: c6digo postal: 14200; Tel1fono: 56-31-78-91; correo electr6nilco: dieuorev@(flatcso. (edv. x. El autl or agradlece los comien tarios de Silvia G'6ez Tragle, fIirairl Lara y Aid1e Herndndez a una version n-idimentaria de este trabajo pr-esen- tada en el Congreso 2001 de la Canadian Associationi for- Latin Amierican aniid Caribbean Studies (Calacs), celebrado en Antigia, Guatemala, 23-26 (le febrero (le 2001. Panel: "Dimensions of Mexico's Political Transformationi" y en el X Congreso de Fielac, Moscii, 26 al 29 dejunio, 2001. Panel: "Federalismno, descentralizaci6n y reforma del Estado"

Cuirsivas mias.

[3)

? 20()2 ltsiioito (IL Invesligcioncs SocIialIcs. Revoislti Ahi(i1w tle Soci5(fg/, vol. 6i-, ilf. 1, c1acro-fllarzo, 20(12, Mxico, D. E. pi). 03-30. ISSN.: ()1882503/02/0)6401-01// UI)D 1.5'0 ($ 5.11(i)



4 REVJS7A MIIE ,XIC(.AN4,A DE 8OCJOLOG,A, VOL. 64, NCTM. 1, EN ELRO-MAIRZO, 2002

No es (le sot-prender. La politica mexicana hia estad.o ec-i cl rextrmo opuiesl.o a las instituiciones formnales const itu-cionales. S6I'o duranute los

ulltiinos 10 ailos estas instituciones haa cobr7ado importalncia. XC6Omo afecta dicho proceso al sistema politico? Es el interrogante central y nlas general que voy a tratar de rtesponder aquf (cl manera

pt)eliilriillar. La, competenci a parttidaria en el nivel federal se ha in.crementado

eleccio'n tras eleccio'n, y tal proceso ha. aicanzado su ma'ximo apogeoc enl la u6Iima elecci6i'i presidencial y legislativa que dio por resultado una alternancia en el Ejecutivo federal, asi como la cireaci6ni de un

gobienio no unificado (o "dividido", coino suele denoininirsele). En

el piano subnacional tambii'i se ha coinenzado a experimentar ese

proceso y, enr a1gunos casos, con anterioridad. Sin embargo, otros tan- tos perrnanecen al parecer inali,erabies. La autoniomfa de los poderes federales y de las institucionies politicas de cada estado se ha reforzado a partir de los procesos electorales. Dc este modo, el federalismo

lieg6 de la niano de la democr-acia electoral. Desde 1929 hasta 1989, todos los gobiernos estatales (el Senado,

hiasta el afio 2000 y la Caiinara dle diputados, hasta 1997), estuvieron en mnanos del Partido Revolucionario Institucional (PRI) o de sus ante- cesores: (i Partido Nacional Revolucionario (PNR) y el Partido de la Revolucio6n Mexicana (PRM).2 Estas instituciones, quie caracterizan. a todo r6ginien democraitico y federal, fueron nada nias que uina ex-

tensi6n del poder del presidente. le acuerdo con Weldon, en reali-

dad, ello no se debi6 a los poderes constitticionales del Ejecuitivo federal sino mAs bien "[...] a la extraordinaria centralizacio6n de la hechura de la decisi6n dentro del partido" (Weldon, 1997: 255). Sin

embargo, a pesar de la ausencia de autonomia estatal, se esrructur6' un pacto informal entre el centr-o y los liderazgros regionales. El PRI constitufa la arena de negociacion de tales pactos, y cil presidente ocupaba el papel del gran arbitro entrie las elites de los estados y la nacional dcl Revolucionario Institucional. Esta maquinaria poi'tica oper6 bajo el amparo de elecciones no comipetitivas, tanto en- cie piano federal corno enr el estat-al, lo qiue permiti6 el funcionamiento de un "seudo federalismo" (Ordeshook y Shvetsova, 1997).

2 A meniido se olvidla la internuinpida Iiistoria del federalisno qu.e, sin embar?go, esuivo vigente en los periodos 1824-1835, 1847-1853, 1867-1876, 1911-1913 (dilrante la ibreve presidencia de Madero) y entre J 917-1.929, -afto este iiltinio en rique se funda ci partido de la Rcvoluci6n (Lujarnbio, 1995: 61).



FEDERALISMO Y DEMOCRACIA

Con el proceso de liberalizacio6n politica, el esqueina suufioi6 una violenta sacudicla en su estructura aparentemente monoliftica.. En la actLa-lidad, el sistema, federal se enciuc ntra eiiin nliolinerito de transi- ci6'n. La democratizacio6n del sistemia politico en el piano nacional y la alternancia en el Ejecutivo federal han estado influyendo en la 16grri- ca poiftica del federalismo. Los antecedentes de la apertura poi'tica pueden encontrar?se en los afios ochenta; pero Ia. dinaimica se hizo mas evidente a partir de la serie de refornias institucioiiales que co- nienzaron duirante el sexeuio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), y las faonosas "concertacesiones" entre el PRJ! y ei Partido Accioii Nacio- nal (pAN).3 Las refornas siguicron su curso y se profundizaroti bajo el liderazgo dcl presid-ente Ertesto Zedillo (1994-2000). Elias dieron lugar a una serie de transformaciones en el sisteiia politico inexicano que modificaron radicalminite su fisonomnia; sobre. todo en las clecciones de 1997, cuando ci Partido de Ia Rcvolucio6n DernocAitica (PRD) tr-iunf-6 en las elecciones dcl Distrito Feder-al. Al nisimio tiempo, una, coalici6o parlarmentaria integrada por el PRI), el PAN, el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Verde Ecologista de Me6xiico (PVEMI), despojo al PRI de la mayorfa en el Congreso de la Unii6u.

El proceso brevemente reseiTiado dio por resultado el fin die las elecciones no competitivas (dcl siste[na de partido hegcm6nico) y permi- tio6 la democratizaci6n del regimnen politico en el arnbito federal. A su vez, esta serie de transformaciones produjo fuertes incentivos institucionales que abrieron un conjunto de oportunidades para ter- minar con el presidencialismo centralista y pon-er en funcionamiento al conijunto de inistitucioucs del sistenia federal. No obstanie, dichio vinculo entre d-emocr-acia y federalismo nO es lineal, y mnucho mienos constituye uni cfrrculo virtuoso de rnutuo refortzamiiento.

11. DEMOCRACIA Y FEDERALISMO

Las ref-orntias clectcorales4 y Las recientes transformiaciones pooi'ticas -alternancia en los estados y en los poderes federales, y el triunfo de

3 Este iluimno. encabezado poi Diego Fernindez de Ceballos (conocido corno fi "'jefe Diego"), quien actualmente ocu.pa el puesto dejefe del bloque de senadores del Partido Acci6n Nacional.

4 La tiita r-eforia reazlizada en 1996 fuie bisicamente una, refornia (tel sistema elector-al, (TCe tzivo repecrcusi6lI en la-s elecciones de 1997, pero quc- acarre6 la adcopcti6n deC Lur cam b)io tacto en el tiaazado de los distritos uninoininales coino eCn el reorden-atniento

-1



6 RJEVThTA MIEX(ANAJEX D )(EISOOL)GIA., VOL. 6J, NIiM. 1, ENERO-MARZO() 20092

Vicente Fox (,AN\T) en las eleccio,nes pr?esidenciales del 2 dco julio de, 2000- soni etapas de Un11 minsmo PrIoceso de tr-ansici6n hac'ia la demnocracia. A diiferenlcia de sus parieCntes federales latinoarniericanos -BraslI5 y Argentina-, el punto de p.artlida dondo se inicia la transicion esta' marcado por la realizaci6n de elec.ciones ,per i6dicas bajo un

sistem-a de partiido hegcm6ilico (Lujamlbio, 1995) y pot- la existencia de un podc-roso presid-ente (Wldoin, 1.997 y Gueerrero Gutie(-rez, 21001). No obstante, ~hasta qu6 pul.uto se puede asignar un vinculo positivo ertre demnocracia y federalismo?

'Ernipeceniios por recoiiocer que regimen deinocriltico y sisterna fe.- deral son c'uestiones rnuy distintas. Mientras el primero es un me'todo de selecci6n de los gobern an-tes, ei federalisrn o supon e la separacio6n v divisi6n de competencias entre las subuniidades quot componen un Estado. Los regimnenes democraticos admiiten dife"rentes f-ormas institia- cionales (cf; Lijphart, 1984)6 y Los sistemas federales no responden a

ian iinico mod-elo (cf. Elazar; 1987; Linz, 1997 y Stepaan, 1999).7 Por "r'ginien democratico" entendemos al con.ijunto de inecanis-

mnos que determinan el acceso a los puestos rnis altos (le autoridad y decisio6n del Estado (O'Donnell, 1999) mediante un corlunto de ins-

de las circun-iscripcionies plurinominaLes. TaL reforma tra'jo COnsig( la adj ndicaci6n de (distritos uninoininales a Los estados scgiin datos pobLacionales actualizados (contra los que se utilizaban de 1970), adeindis de un reurdenamiento de las circunscripciones plurinominales. Estas tiltimas fucron trazadas conform.e a La proximidadl geogrifica de los estados y mantuvieron una proporci6n poblacional equitatiiv. Con todo eLlo se ha disminuido La desigual distribuciln q-ue priva-ba en el sistema electoral. El Senado tambie'i sufri6 modificaciones: cada estado pas6 a elegir tres senadores m-is 32 de unia inTica fista nacional de mianera proporcional (Reynoso, 2001 b). Para un estuldio mas anmplio, v6ase Gonzdlez, Nohien y Zovatto (1996). Pana una evaLuaci6n. critica de Las diferentes reformas electorales en Mexico, consiltese Balinski y Ramfrez (1997).

5 Biasil tambi6n estuvo marcado -por elecciones peri6dicas, pero sn realizacio6ul s6lo se limitaba. al poder legislativo. EL rest-o estaba controkado por' la autorid(ad nilitar.

C Seg ii Liphart, Las democracias se organizan, a grandes rasgos, en direcci.6n a dos grandes modelos: enr un lado del continuo, los modelos de demnocracia de consenso; por? el otro, los miodelos de dermocracia inayoritaria. 7

Despues del trabajo semiiinal de Riker (1964), se hian est-udiado otros tipos de feceralismo. Stepan (1999) y Linz (1997) encuetitranii dos maneras distintas que dan Lugar al origen de los sisternas federales: los que intentanjuntar lo quce antes estaba separado, pero 10 adhieren a utna misina identidad (conming togethier), y los sisteinas que tratan (le nilantenerjunto Lo qu.e una misma identidad nacional no comiparte (holdinig togetheir). El1 prilnero responde al caso de Estado-nacio'n (E4 stados Unidos, ArgentinLia, Br-asil, Mxico): el seg'undo respondle a los paises cuyo Estado conetiie ims de una. identidad nacional, qne podemos deiionoina.r '-"Estado niultinacional" (Espafia, Canad;i, Yugoslavia, BL1gica).



IEDERALISMCM Y DEMOCRACIA

tituciones que Dahl (1971) denomin6 "poliarqufa".8 Las instituciones de Ia polilarquf'a son indispensables para la democracia en grai-i escala

y, en par-ticuilar, para las (limensionies dcl moderno Estadto nacional

(.Dahl, 1989: 267). El proceso decxnocratico consiste basicanmente enl cinlco requisitos: a) igualciad dcl voto; b) participacio6n efectiva; c) cori-

prensi611 esclarc;cida; d) control del prograina de acci6'n y e) inclusisn

(Dali, 1989: 134-160 y 268).9

Por- "feder?alismo" sc entiende

[... el siste-nia en el cual algunos asuntos cstiin exciusivamente dentro cle Ia competencia de ciertas uniidades -cantones, estados y provincias-- que no se encuentran constitucionalnmiente al alcance de la autoridad del go- biers'io nacional, y (londe otros asuntos estain constit ucionalment- e fuera del alcance de la autot-idaci de las unidades ia's pequecas (Dahl, 1986: 114-126).

ILa definici6on cidada rcii-ie los elemient-os distintivos del f-ederalisrm. o. No obstante, otros especialistas eii. el tema lo hman (efi-iido como uii

esquema en el qcue cada gobierno "i...j iiene la autoriciad de tornar

algunas decisiones finales indepeifdfientemente del otiro" (Riker, 1964) o, de mianera sinitetica, "auLtoobier-no y gobiern o conipartido" (Elazai; 1987) o "descentralizacio6n y cooperaci6on multilateral" (Colomer, 1999).

Se im-ponen inmediatanmente dos aclaraciones importantes respec- to de ambos conceptos. En primter lvtgar; nadaa irdica q-uc un Estado federal per se resulte Inejor y mais deinocriitico q-uc un Estado unitario yfuer-temnente centiralzado. En los sistenias unitarios democriiticos, ci

peso del voto de los ciudadanos garantiza Ia igualdad de todos sin

ningtin tipo de distinci6n, a la vcz qct (c1 curso de las politicas plIblicas,

" Segiin Dahl, la poliarcluia es un orden politico qu,c se singulariza pot- la presencia de siete instiuciones necesaria-s: 1) futncionarios electu-s; 2) elecciones libres C itipar-ciales; 3) sufiragio itclusivo; 4) derlCchb a ocupar cat gos publi.cos; 5) lihertld de expresidn; 6) variedad dC fueCuLCs de inforinacid5n y 7) autononia asociativa (Dalil, 1989: 266-268).

" El p-iiner requlisito dCl proceso dernocrttico significa queC los votos de los ciudadtanos deben contir igual: o sea, que se debe recibtir igualdad de r-ato en la ponderacio6n de la formulaci6on y manifcstaci6n de las pteferencias itiidiiduales (Dahl, 1971: 15). En otr-?as palabras, ello supone la realizaciO'n del ideal "uta.a persona., un voto". Por tanto, el acceso a Los puestos nai.s altos del Estaclo s6lo puede scr resultaio (Ce Las ptCfereCncias de La mayori'a. de los ciudadanos. curya suin.a. debe ajiustrse a ttn. ciitCr?io dc eCquidad o igua-ldad del voto) entre ellos. Ei rsnCunin, 'denmocracia" signilica 'igualda-d cle todos los ciudLadanos" (Linz, 1997: 1).

7



8 f?EVS7IA MJ?XI(ANA DE SOCIOLOGIA, VOL. 64 NiN-L. 1, ENERO-MARZO, 2002

se decide de mnariera universal y ellas son apfiecables a todos los mriiei- bros dell l1sta(I.o. De tal nmodo, las decisiiones de La rnayorf'a de los ciudadanos n-io se topan con lirniteso 0 etos por parte de las subuniidades adrninistrativas -si es que existeni-, ni hay zonas o aireas territo- rialess que tienen el pr?ivilegio de reservarse decisioncs que nio son-i refrenda,das por la mayorfa de los ciudadanos del Estado.10

En segunldo lugar no todo Estado federal es necesariamente democratic,o. De hecho, niuchos sisteemas autoritarios deciaran o con-

tenitplatn una organizaci6n territorial correspondiente al Estado federal (la ex Uni6n de Rep1)blicas Sovie'ticas Socialistas, la otrora Yugoslavia y la actual, los Erniratos Arabes Unidos, entre otros). 1 En la actuali- (lad, 18 Estados soberatnios (de un total de 176), cuentan con constituciones federales o cuasifederales en los ciales vive aproxiniadamixente 55% de la poblaciofl mundial (3 283 40 de un total de 5 820 000). Empero, si consideranios a Europa como una federaci6o', la, c'ifra as-

ciencle a 60% de la poblaci6n mundial. La tendencia ha(ia la demno-

cratizaci6on rnundial tarnbien ha afectado a los paises feder?ales. La

mayoria de 'stos figuira coro pafses "libres" en ci indice del Freedom House, con excepcio6n de China y Malasia (quc califican como "no libres"), y Brasil, Me'xico y Rusia (quc califican comio "parCialmente libres").

Alhora bien, es inobjetable que un r6'ginien autoritario clausura o

impid- el funcionamiento del sistemna federal. La evidencia histo6rica indica quc el gobierno central en los Estados autoritarios tiende a

pasar por alto las restricciones o delimitaciones constitucionales a la

10 Al respecto, Colomer (1999) sefiala que los Estados federales permitien mayor utili,lad social que los Estados centralizados imnitarios, debido a que en estos tiltinios " [...1 induceni a los votantes a elegir- un solo paquete de propuestas pol'ticas". En canibio, Los sistemas federales [.1 crean oportuilidades para votar de niudo diferente por los diferentes cargos y para dividir el gobier.no entre varios partidos". De tal inodo, una minorfa nacional puedle ser mayorfa en el ambito regional. y asi' ocupar un espacio de poder. Por- Io contrario, en los sistemlas unitarios una minorfa nacional tiene menos oportrunidacd de comipartitr el po(ter. 11 ELazar- (1987) identifica 19 constituciones formalmente feclerales en cuyos pai'ses reside 40% de la pobLaci6n inundial. D-entro de esa cifra- todavia. esta ba.l incluidas La ex Repiblica Socialista de Checoslovaquia, la otrora URsS y la RepCrblica Socialista de Yugoslavia., la cual compr-endlia (ademniis de Serbia y Montrenegro) los actuales Estados de Eslovenlia., Croacia., Bosnia. y Macedonia. De hecho, Argentina y Brasil no dejaron de autodefinirse coino "federates" bajo Los regirnenes inilitares que gobernaron durante la de&cada de los seterita y parte de Los ochenta. Por supuesto, Mexico nunca ha dejado de reconocer s; carcaer fecderal durante tooda la etapa posrevolucionaria, a. pesar de la fuerte centralizaci6n a la que condijo el sistcrna dte partido hegem6nico.



FEDERALISMO Y DEMOCRAGCIA

intervenci6n en asuntos que s6lo son competencia, de la subunidad. Por definici6n, en los regimenes autoritarios nada se eticuentra nitias alla del alcance del gobierno central, v mucho menos las subuutiidades tienen la libertad de escoger a sus autorid-ades de nanera auto6noma e independiente del poder central. En otrias palabras, el fmnciona- miento real de un sistema federal s6lo es factible bajo un reginle n democraitico. Las elecciones libres y competitivas, asf comno la autono- nifa de los procesos electorales de cada subunidad, son condicio6n necesaria par-a ei desarrollo dei un sano federalisnio poiftico.

No obstante, hay multiples tenisiones entre la logica. de fuinciona- [niento dcl sistema federal y la. consolidaci6n de las instituciones de- mocraticas, mnucho na's si se cotisidera la extensio6n ter?ritor-ial de un. Estado o la heterogeneidad de un Estado multilingii'stico, multirreligioso o nlultietnico. El federalisnio puede afectar la realiza- cio6n de los valores democraiticos12 mediante una serie de tensiones y dilemas institucionales que ha recibido poca atencio6n. En el ca-so de Mexico al menos se dan dos, una en el nivel subnacional y otra en el nivel de los poderes federales: a) ei ftincionamienbo de las institucio- lies y la penetracio6n del proceso demlocr-Atico en cl l)lano subnacional'3

y b) el problema de la representacion poi'tica y la, gobernabilidad del Estado nacional.

III. LA LO'GICA DE LA RUTA ELECTORAL HACIA EL

FEDERALISMO DEMOCRATICO

Indudablernente, M6xico experimenta una mayor traansparencia y profuindizaci6i-i del r6giinen denmocra'tico en ci piano fed-eral, habida cuenta de que por primera vez en la H-listoria un presidente de un partido politico entreg6 el poder a otro de uno diferente de manera pacifica. En contraste, en ci piano subnacional todavia privan situaciones polifticas en donde la autonomina estatal -ireforzada por las

12 Cf Liuz (1997). Bajo esta perspectiva, conshltese el trabajo de Sanmuels y Abrucio (2000) para el caso brasilefio.

13 Al tenia de las realidades politicas subna-cinales, sobre todo en Amii6riica Latina, O.'Donnell (1993) le ha. dedicado urna reflcxi6n interesantc sobre La penlclraci6n del. Estado, La cual prodt!jo como resultado su coloiida tipologf'a de zonas azules, vercdes y .uAarrones (O'Donnell, 1993:168-174).

93



10 REVISTA MEXICANA 1DE SOCIOLOGIA, VOL. 64, NUM. 1, ENERO-MARZO, 2002

instituciones del federalismo-- ha constituido el obstaculo para la democratizacion del regimen politico en inuchos Estados.

El proceso de dernocratizacion politica permitiria potencialmente una mayor efectividad del sistema federal y una representacion aut6- nomna de los estados en el Senado, via el proceso de elecciones federales libres, linmpias y competitivas. Este proceso de democratizacion tiende a mejorar el funcionamiento del sistema federal mediante el otorgamiento de mas autonomfa electoral a las subunidades.14 A su vez, la autonomia electoral permite una mayor pluralidad de situaciones politicas y partidarias respecto del sistema de partidos federales;

LA DOBLE DINAMICA DEL FEDEIALISMO DEMOCRATICO

+

Democratizacion 1 | Federalismo

Disminucio6n de gobiernos unificados

i-? '

.+ Nivel federal 1

Nivel subnacional

Probabilidad de refuerzo; Heterogeneidad Autonomia

liderazgos +- de sistemas politicos P politica regionales

1- Ademlas, cabe agregar que tambien produce un aumento del control del Senado v de la Camara de diputados al Poder Ejecutivo federal a partir de la creaci6n de mayorias diferentes tanto en las Camaras como entre estas y el Ejecutivo.



FEDERALISMOY DEMOCRACIA

ello refuirza la autonomia de los liderazgos rIegionales o estatales

respecto del centro, inchliso lentro del miismo partido.'5 Sin embargo, tal proceso -lejos de generar una penetraci6n uni-

foirme del pr-oceso de dlemocratiza-cio6n- abre la ptuerta a un amnplio y heter-oge'neo inapa de sistemas politicos estatales, que pueden incluso obstaculizar la deniocratizacion y el pluraalisino politico en el nivel subnacional. Parad6jicanie,ntc, las autoridades federales encuLentran un limnite cri el proceso de pcnetraci6n de la demnocratizaci6n cn los Estados. En otras palabras, la resisteticia a la pencertiaci6n del pr-oceso democratizador desde el centtin puede ser obstaculizada- discursivamente si se invoca el federaalisimo y la autonomfi a estatal.

La fignura I intenta repr?esentar graificamente la (oble (Linamica. El

sistem-la politico mexicano ha comienzado a "refederalizarse" a partir del proceso de demnocratizacio6n por elecciones (Schiedlet; en prensa). A su vez, enl- el nivel fe(deral diclio proceso refuerza el funciona-

miiento (lel r6gimcn democratico. Eu tal sentido, la demlocratizacion ha propiciado el red-escuibrimiento dId sistema federal, y e'ste ha peir unitido unia pr?ofundizaci6oi del pr-oceso (I democrat izaci6n poliftica y divisi6n dcl poder en el aimbito federal. Sin emnbar-go, la relaci6n niuencionada de retroalimentaci6n institucional no sc obsera cuiando descendemnos a! nivel subnacional. Ei-n los estados donde la alternancia se dio previamerite a la, dcl Ejeu-Ativo fedler-al, el pr-oceso d-e autono-

mia-deinocratizacio'i-6n-federaiiiso se reforzd' (por ejemplo, Ciiihua- hua). En camibio, en aquelios estados que todavia mantienen una es-

troLctura de comnpetencia polftico-partidaria hegeinioica el proceso de atutonomia. puede resultar uin obs[2ii.culo al mas arnpiio proceso de

dernocratizaci6n politica (pot, ejeinplo, Tabasco y Yucata'n). Y ello porque en noinbre del federalismo y lI autonomia sc puede defeender el matiteniimiento d.el statu quo politico loca.l. Este doble proceso repercute de mianera diferenciada en (a,da nivel del sistemia politico: a) en ci nivel federal se produce un efecto eii el c quilibr-io entre el proceso de lonia de decisi6n (gobierno) y la fi.iancion de represen taci6n politica del Poder legislativo; y b) en el plano subnacional sc olbserva una

repercusion en la diversidad (IC sistemas de partido, el grado de com petitividad p rtidaria y la de.i.nocratizaci6on de las insstituciones estatales.

jozse Sosa haz ideo tificaclo t-s visiones del. federalismo quce coiniciden con las visiones de los parridos segfin sos bases de apoyo electoral. (Sosa, 2000: 243-245); a la vez, destaca quie el "i ... I soceso de denlocratizacifl' ha idado nou. peso cada vez mnayor- a los actores r-egionales' (2000: 249).

1 1



12 REVISTA MEXI(ANA DE SOCIOLOGIA, VOL 64, NUJM. 1, ENERO-MARZO, 2002

IV. LA POLITICA EXPANSIVA DEL FEDERALISMO DEMOCRA'TICO

Sticesivas reformnas electorales (1977, 1986, 1990, 1993 y 1996) han dado lugar a tina transforinaci6n en los criterios y regias de asignaci6n de escafios a los partidos -en igeneral, pate facilitar la representaci6n de las ininorias partidarias- quc, de niancra colateral, han ido modificando la repre-sentacio6n de los estados, asi como su control partidario.16

Hasta 1989, ningfin estado estuvo en manos de un partido distinto del partido gobernante (PRI) y amibas Caimaras fueron sienipre con- tinolada-s por una amplia mayor-ia del Revolucionario institucional. Esta

presencia continula y prolongada del partidto hegeino6nico y (liscipli- nado fue la causa principal de la debilidad del federalismno mexicano. A partir de 1989 empezaron a configurarse las condiciones quc posi- bilitaron el fortalecimiento dcl federalismo (Lujambio, 1995: 62); en otras palabras, conienz6 el lento proceso de remocio6n del obstac-ulo

(es decir, el PRI). En ese misnio afio, el PAN obtuvo el triunfo cri Baja California'; posteriormente, el gobicrno de Guanajuato (1991.) y Chihuahiua (1992), y en 1995, los estados dejalisco y G-uanajuato. El control de nuevos estados por parte del PAN se increimenta con el triunfo en Nuevo Lc6n y Qyuerdtaro en 1997, y en Aguiascalientes en 1998. En ese mismo afio, el estado de Chihliuahu a (que era gober- nado por el PAN) pasa a ser controlado nuevamente por ci PRI; fue el primner estado en donde se produjeron d-os alternancias seguidlas. En las clecciones dcl afio 2000, el PAkN alcanz6 el triunfo en los estados de Morelos y Guanatjuato; este riltimo, por tercera vez consecutiva. En 2001 una coalicid'n formadla por ci PAN y ci PRD despoj6 al PRI del control del estado en Yucata'in, en iinedio de un escandalo en torno a la limipieza de los comicios y a la independencia de los tribunales.

Por ot01o lado, el PP.D gana las prineras elecciones, por sufiragio directo, del Distrito Federal (1997) y triunfa en 1998 en los estados de Tlaxcala, Zacatecas y Baja California Sur y, posteiioriinente -en coali- cio6n con el PAN-, obtiene ci triunfo en el estado de Nayarit (1999). Ei las elecciones de 2000 el PRD triuinfa por seg-unda vez consecutiva en las elecciones parajefc (iCe Gobierno del Distrito Federal. A finales

1 La refortna de 1 996 es el punto culminante, en (londe se ha dado un gran paso en el ttrazaclo de los clisiritos electorales para la Cimara bNja, mnediarnte la. asionaci6n (le uina cantid,ad de dlistritos uninowninales, la aplicaci6n de un "criterio demno-orientado" (Reynoso, 2001b) y el establecirniento de cuicio circunscripciones plhrinco,uninales de 40 escanfios, q ue con1tienen aproximaclaimente 20% de la poblacion cada una.




de este aiio, la coalicion integrada por el PRD y el PAN logra obtener el triunfo en el estado de Chiapas y lleva a la gubernatura a un panista.

CUADRO 1

CANTIDAD DE GOBIERNOS ESIATALES, SEGUN PARTIDO POLiTICO, 1989-2001

1989 1991 1993 1995 1997 1999 2000 2001

Piu 31 31 29 27 24 20 18b 18e

PAN 1 1 3 5 7 7(8-1)a 8C 8

PRD 0 0 0 0 1 4 4 4

PRD-PAN 0 0 0 0 0 1 2d 2

Total 32 32 32 32 32 32 32 32

a El PAN logra obtener triunfos acumulados en siete estados; pero en 1997 pierde la eleccion en el estado de Chihuahua, donde el PRI se recupera de la derrota sufrida en 1992.

" Del total de los 19 estados en manos del PRI en el afio 2000, al menos en dos de ellos (Tabasco y Yucatan) hay serias disputas acerca de la limpieza de las elecciones y de la autonomia de los tribunales estatales en materia de administraci6n y fiscalizaci6n electoral.

' A los triunfos ya obtenidos en otros estados en varias oportunidades (como en Guanajuato), se suma una nueva conquista electoral en Morelos.

(l El PRD logra dos de sus triunfos en coaliciones que incluyen al PAN, como en Nayarit (1999) y Chiapas (2000).

e En noviembre de 2001 se realizan elecciones en Michoacan para gobernador. FUENTE: Elaboraci6n propia.

De esta manera, en los tiltimos 10 aiios el federalismo ha empezado a ser posible (mnas alla de la formalidad del articulo 40 de la Constitu- ci6n) de la mano de la democratizacion del sistema politico y de una

competitividad partidaria cada vcz mayor, como se vislumbra en la distribucion del poder prevaleciente. El antes partido hegemlnoico gobierna en la actualidad en 18 estados. Mientras que hasta 1991 el PRI poseia la mnayoria absoluta en 32 legislaturas estatales, en nuestros dias ese control priva solo en 10 legislaturas. Cada vez resulta inas dificil tener todo cl poder; cada vez resulta mais habitual compartirlo.

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14 RE VISTA MEXICANA DE SOCIOLOGjA, VOL, 64, NUJM. 1, ENERO-MARZO, 2002

Sin duda alguna, ia autonomia de los estados s6lo puede ser fruto de dicho proceso de elecciones competitivas, con una profundizacion de la democratizacion en el nivel federal.'7

CuADRzO 2

GANTIDAD DE LEGISLA7TURAS ESTATALES, SEGUJN PARTIDO POLiTICO, 1989-2001

1989 1991 199-3 1,995 1997 1999 2OO1"

PRI 32 32 29 29 23 (2) 19 (3) 17 (2) PAN 0 0 2 (1) 2 2 (3) 1(4) 4 (6) P1() 0 0 0 0 0 (1) (2) PI1)-PAN 0 0 0 0 0 (1) (1) Empates PRI-PAN 1 1 1 PRI-PID 0 1 1 Total 32 32 32 32 32 32 32

NOTAS: Los valores indican la cantidad de legislaturas de cada partido por rnayorfa absoluta (50% + 1). Entre pare'ntesis figuira Ia cantidad de legislaturas en donde el partido posee la primera minorfa o inayoria relativa (menos de 50%).

a Un total de 10 elecciones se estin realizando o se realizaron en 2001; de algunas de ellas no se disponen los datos de la conforinaci6n total de la legislatura. Por tal raz6n, los datos que figuran para el aflo 2001 son las coniformaciones vigentes que fueron producto de algunas elecciones de 2000.

FuENTrE: Elaboraci6on propia.

Durante este 'iltimo per-iodo, lentaimente se ha incrernentado la au- tonoirnia de los estados para eleg'ir a sus gobernanites, que parece no estar sujeta a la decisi6ri y contr?ol dcl centro. Las transformnaciones politicas que se iniciaron en 1989 avanzaron al airbito federal el 6 de

julio de 1997, cuando el PRI perdio6 la inayoria en la Caimara de diputados, fecha en que algunos coinciden en senialar como el comienzo

de la tranmsicio6n mexicana (Lawson, 1997: 26). La legislatura LVII que- d6i conformada por.unos 261 diputados pertenecientes a la oposicion y 239 diputados, al Revolucionario Institucional. En el aflo 2000 el

proceso de dernocratizaci6l y alternancia se consolido6 con el triunfo

"1 Este iltiino proceso es mns erratico, discontinuo y heterog6neo en-i los 32 subsistemns

politicos nexicanos.




del PAN en las elecciones para la presidencia de la Repuiblica y la derrota del PRI en la mayoria legislativa en amnbas Camraras.

CUADRO 3

CANTIDAD DE LEGISLADORES EN AMBAS CAMARAS, SEGUN PARTIDO POLiTICO

1994 1997 2000

LVI legislatura LWI legoslatura LVIII legislature*

Diputados Senadores Diputados Semadlos Diiputados Senadores

Partidos N % N % N % N % N % N % PRI 298 59.6 97 75.8 239 47.8 76 59.4 207 41.4 60 46.9

PAN 118 23.6 23 17.9 121 24.2 33 25.8 212 42.4 46 35.9

PRD 64 12.8 8 6.3 125 25.0 17 13.3 50 10.0 16 12.5

PVEM - - - 6 1.2 1 0.8 16 3.2 5 3.9

PT 10 2.0 - - 7 1.4 1 0.8 7 1.4 - -

PSN - - - - 2 0.4 - -

PCD - - - - - 4 0.8 -

PAS - -- - - - 2 0.4 --

S;P 6 1.2 -- 2 0.4 - -- 1 .08

Total 496 99.2 128100 500 100 128 100 500100 128 100

NEPL 2.33 1.49 2.86 2.22 2.75 2.73

" Los senadores de la LVIII legislatura han sido electos por uni periodo de seis afnos, lo cual quiere clecir que la actual composici6n del Senado abarca tambien el periodo de la LIX legislatura 2003-2006.

PVEM = Partido Verde Ecologista de Mexico; PT = Partido del Trabajo; PSN = Partido de la Sociedad Nacionalista; PCi = Partido Convergencia Democratica; PAS -

Partido Alianza Social; s(cP = sin grupo parlamenltario. NEPL: Indice (le Nilmero Efectivo de Partidos Iegislativos (Laakso y Taagepera, 1979). FUENTE: Elaboraci6n propia con base en datos obteiidos de la Dircci6n General de

Apoyo Parlanmentario del HICt y de la pigina web del Congreso de la Uni6n [ http:// winw. cddhcl u,gob. mx/A.

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16 iEVIS7A MELXCANA DL SOCIOLOGIA. VOL 64, NUM. 1, ENEROMARZO, 2002

En la LVII legislatura, el PRI controlaba 76 escafios del total de los 128 senadores; en la LVIII, 60 senadores pertenecen al PRI, 46 al PAN, 16 al PRD, 5 al PEVM y un senador no tiene grupo parlamentario. Para este uiltimo periodo, ninglin partido posee el control de la mayoria de la Caimara; el PRI es ahora el partido de oposici6n con la mayor cantidad de senadores. Otro tanto ha ocurrido en la Camara de diputados, donde ningun partido posee la mayoria de los escafios; el PRI es el principal partido de oposiciin, con un total de 210 escanos. Le sigue el PAN, ahora partido gobernante, con un total de 207 escafios.

El actual escenario politico, como ha de notarse, es bastante distin- to del de hace 10 aflos. Tanto en el nivel estatal como en la legislatura federal, se han abierto procesos de pluralismo politico y partidario que han transformado el viejo sistema politico y erosionado el sistema de partido hegem6nico. En la actualidad el PRD controla los gobiernos de seis estados (incluido el Distrito Federal), mientras que los estados en manos del PAN suinan siete, mas el control de la presidencia de la Repuiblica. Los 19 estados restantes siguen en manos del PRI, ahora convertido en partido de oposici6n. Asimismo, el actual partido de gobierno no tiene mayoria en ninguna de las Camaras. El principal partido de oposici6n (PRI) controla 46.9% de los escafios en el Sena- do y 41.4% de los diputados; mientras que el PAN, convertido ahora en el partido de gobierno, tiene 35.93% del Senado y 42.4% de diputados. La evolucion de las tres ultimas legislatura sefiala un trinsito de

mayoria partidaria en ambas Caimaras en 1994; pasa por mayoria partidaria en una sola Camara en 1997 y culnina en una situaci6n de ausencia de mayoria en el afio 2000.

En la nmedida en que se consoliden las elecciones competitivas, se observara una mayor penetraci6n del proceso de democratizaci6n, una mayor autonomia electoral de los estados y, con ella, un desarrollo sostenido del federalismo, lo cual dara por resultado una mayor difusi6n y distribuci6n del poder. Cuanto mias se distribuya el poder en un sistema bicameral, federal y presidencial como el mexicano, mayor probabilidad habra de tener gobiernos divididos o gobiernos no unificados. Mientras la competencia partidaria se mantenga entre tres partidos (se incremente a otra opcion mias), las probabilidades de

que nadie tenga mayoria en las Ciamaras son cada vez mayores. El futuro del federalismo mexicano esta ligado al curso del proceso

de democratizaci6n y a la atenuaci6n del presidencialisino. Weldon




(1997) sefiala que las cuatro condiciones que producen el presidencia- lismo18 en Mexico son: 1) el sistema presidencial basado en la Consti- tuci6n; 2) el "gobierno unificado", donde el partido gobernante controla ambas Caimaras legislativas; 3) la disciplina denitro del partido de gobierno; y 4) un presidente que es reconocido como el lider del partido gobernante. Si alguna de estas condiciones deja de privar, continu'a Weldon, el equilibrio del presidencialismo se rompe (Weldon, 1997: 227). Por las mismnas razones, el federalismo inexicano (en el sentido de la definici6n de Dahi) esti en relacion inversa a la suerte del presidencialismo y eni relacion directa con la democratizacio6n del sistemna politico, lo cual de ningunai manera entrafia el cambio de la forma de gobierno presidencial a una parlainentaria, sino unia ate- nuacio6n de las condiciones 2, 3 y 4 de Weldoon. Al parecer, la atenua- cion de tales condiciones se estai produciendo desdc la legada de \Ticente Fox a Los Pinos.'9 En primer lugar, el partido gobernante no controla ninguna de las dos C'iiiaras; en segundo lugar, no parece ser un partido rigido coil alta disciplina legislativa; y en tercer lugar, el presidente Vicente Fox no es el lider indiscutido y verticalista del partido en el gobierno.

Los procesos abiertos indicani que Ia consolidacion del federalisino se encuentra eni relacio6n directa con el proceso de deinocratizaci6n del pais; pero, parad6jicainente, este reforzainiento del federalismro no crea incentivos para la democratizacio6nl mis profunda en el nivel de las subunidades. Alli donde no ha habido niodernizaci6n politica y creaci6n de autoridades imparciales de resolucion de conflictos electorales, Ia resistencia a la deinocratizaci6n del sisteina politico subnacional se defiende coni la reto6rica del federalisino en contra del centralismo de las autor-idades federales. Hay difereiicias notables entre los procesos de deinocratizacio6ni de cada uno de los difereintes estados, que en algunios casos se encuentran mnuy rezagados del aiiplio proceso dc dcemocratizacio6ni eni el Amnbito nacional; por ejemplo, los casos de Tabasco v Yuicatdin, que presentani un alto grado de conflicto

' Cabe uiia aclaraci6n acercai de la catcgorfa. "presidlencialisino" utilizada. Por "sistemia presidencial" se ciitiencde solaieniite la prirniera conidici6n, sefialada por Weldon. Mienitras quc (Al concepto de "presidcencialismo" remnite a. algo inAis amplio (las conidiciones 2, 3 y 4), qiie designa la excepcionial concenIraci6ini del poder en nmanos del presidentte (Weldon, 1997:226).

I!) Nombre de Ia residlenlcia of icial del presidelitc, sitiuada en el Bosque de Chapultepec, Distrito Federal.

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18 REkV7lST MLXIC4NA DE SOCIOLOGIA, VOL. 64, NUM. 1, ENERO-MARZO, 2002

en cuanto a la transparencia y organizacion de las elecciones y la aceptaci6n de los resultados.

V. LA REPRESENTACION FEDERAL

Prevalece una doble representaci6n en los regfinenes democraticos que, ademnis, poseen un sistelna federal de organizacion territorial del Estado. Tal cuestion relnite a que es lo que se representa; es decir, cual es la unidad de representaci6n. El principio de representaci6n democratica privilegia el criterio de igualdad de todos los ciudadanos, el cual prevalece en la organizacion de la representaci6n al otor-

gar igual peso del voto a cada uno. Las legislaturas -en especial las Camaras bajas- se constituyen en "one person, one vote chambers" (Stepan, 1999), mientras que las Camaras altas tienden a representar igualitariamente a los estados, independientemente de su extension, riqueza o poblacion. Los regimenes democraticos cuyos principales arreglos institucionales son la organizacion federal, bicameral y un sistema presidencial -como es el caso de Mexico- presentan al menos tres cuestiones que hay que destacar: a) la doble representacion federal democratica, b) la formaci6n de mayorias diferentes en cada Camara y c) el aumento de la probabilidad de gobiernos "no unificados" y "divididos", o ambos; es nmejor decir: la improbabilidad de "gobiernos unificados".

VI. LA DOBLE REPRESENTACION FEDERAL DEMOCRATICA

Si se toma como referencia la distribucion de los escafios mediante los distritos, el ideal normativo se inclina hacia lo que denomino un "criterio demo-orientado"; esto quiere decir que los escaiios se asignan proporcionalmenete a la poblaci6n o a la cantidad de votantes de cada distrito electoral o subunidad. De tal modo se garantiza que ninguna preferencia este subvaluada o sobredimensionada en la legislatura. Cuando tal criterio de asignaci6n de escafos no se cumple, se dice

que hay malapportionment.20

20 En termninos de Monroe, "[...] malapporlionnentse da cuando las unidades geogrificas tienen proporciones de escafios que no corresponden a sus proporciones de poblaciones"



FEDERALISMO Y DEMOCIURCLA

Por lo conlrario, en Los sistemas fed-erales la representacio6n tiende a inclinar?se -liacia un criterio "terra-orientado", que en general sc ma- nifiesta coinio igua,ldad representativa entre las subu-nidades: estados, provincias, ldnders, cantones, etc&tera. La comnbinacio6n de los dos ci-i- tcrios de representaci6n se produce en la adopci6n de un sistema bicameral. Liniz (1997) identific6' la anterior. comno uina caracterlstica

de los sistemas federales: esto es, una segunda Cimar a en el aimbito del Estado que r-epresenta a. las subunidad-es federales de tranera

igualitaria y que no representa a. sus poblaciones o electorados. Los Estados cuya organizacio6n es democratica y federal tienen que

initentar combinar dos criterios de representaci6on niuy diferentes, para que tanto deniocracia coUi() federalismo no esteu representativamen- te debilitados. Mientras quc c(I criterio "dermo-orientado" suponie un voto per capita, el criterio "terra-orienta.do" supone igual representa- ci6n por sub-unidad o, para hacer-lo imis contrastante, un voto por? subunidad. Por tal motivo, los sistemnas federales democra'ticos poscen en su amiplia tiayoria una estructura legislativa bica er al.21 No obstante, a pesar de que ci criteriio territorial es un criterio leg'itimo de representaci6n dcel sistema federal, tiende a haber un ethos valor-ativo proigualitario dcl voto que hace niia's hincapi6 en el requisito denmcraitico.'2

(Monroe, 1994: 138). Para uil ani.lisis sobre el malakppotioanmentd eni Amieriica Latina., cf Samuels y Snyder (2001). Sobre los efectos del mnlaqpportionmewtdCDn el sisteina de partidos, cf Reynoso (en preiisa.). Para un anilisis de caso sobre las conseceencias distributivas en Argentina, Brasil y Me'xico, cf Reynloso (1999; 2001a y 2001b), respectivanrente.. El t6nnino iwnq1appodmio nvent tiene nima connota-ci6on negativah necesaria;, por eso 1--n-efiero dcnominar a estce fen6ineno "sobre-represntaci6un distrital'.

21 A mo(lo de corroIoraci6n, de Los 15 Esua(l0s federales deinocraticos qjue hay en la actualidad, todos ellos tienen una estructUra. legislativa bicamieral. La uinica. excepci6n es la Uni6n Europjwa si -cotno cre(o que sucede- se La consideran tin sistemna federal: per-o incluso en este caso se dlispone (iCe ut corr?ectivo territorial plaa evitar el preloinittio de Los paises tn-6s poblados.

22 La siguiente cita ejetuplifica el precdiwninio valorativo de Ia igualdad1 dcl voto a ploposito del caso mnexicahlo::[...' elSiSa.cdo es un orgr-ttuo represernta-tivo particularienrt te desigual en atenci6n alI principio die representuci6n equitativa que supone 'Ia igualda.d en el valor delvoto de cada ciudadano' porque Los votos de las entidlades mnenos poblatdas 'valen)' nmlcho mnis que el de las citcidades con mayor ntimero dce habitantes, ya qite, Sill imporrar el tarnano, todas las enti(Lacles eligen el Iinsiso u:iImero de Senadores" (G6onez Tagle, [1997: 56-57). Pot- ejenplo, en 19641, un voto Cle uln ciudlaldano) de Catnpeche valia. 29.36 veces niis qe. eli (Ie tiio en el Distriro Fedeiral. Eii 1994, la, sitltacion\ era similar: inieniras que con 1.24 853 votos en Campeche se obtenmian los tres setadores, en el Dist-r?ito Fedteral se obtuvicron con-i 1 857 000 (G6tn6ez Tagle, 1997: 57). EL proletnea de la desigualdad del voto eni los Senados no es exclusivo de MCXiCO. Los caS0S ftederales dcl continette aunericano: Argettina., Briasil y Estados IItniidos, preseti ian una contorin ai :i6It

19



20 RLwT[I1A MEu,X,I(IvANAx D- SOCUOLOCil, VOL. Li4, NcjM. 1, ENERO-MIARZO, 12002

VII. MAVORiAS DIFERENTES

Cuaiidlo privan (os c:riteilios de representacion se produce lo que Lijphart denoinini "bicameralismo incongruente" (Lij'phart, 1984). 'La incongnwncia aumnenta la, probabilidad. de qtue se produzcan dos mayorias partidarias difrrentes: una en cada Cimara. Los miembros de la. Cainiara territorial representan las preferiencias partidarias de la

mayoria que hay en cada uina de las subunidades. Sin embargo, segLin la distribuci6'n demnogra-fica y la distribuci6u- territorial del voto, la con- forniac-i6n total de la Caiiar-a territorial puede producir dos resultados representativos problemni-iicos en t6rminos democraticos

igualitarios: a) excluir las preferencias de las miiinorfas de cada subunidad; y b) /11 ser La expresi6'n de la niayorfa de los ciudadanos de todo el Estado fec-deral.

El primer tipo (cl resuitado puede ser reducido al mfnimo con tina

pequefia cuota de riepresentacion mninoritar?ia, si se dja, la represen- tacii6n mnayoritaria a La mayorfa o a la priniera minorfa. Este punto es fundamental, debido a que, a medida que La competencia se incrementa en i-iu sistema politico (ya sea ci Estado federal o una subuniidad), resulta amuy diffciL encontrar mayorfas (estrictamnente hablando, 50% + 1 de los votos). Antes bieri, La representaci6 n mayoritaria suele quedar en mnanos de La priinera miinoria o, como suele denomiinarse, La "miayorfa relativa". En cambio, el resultado d-e tipo b) s6lo puede evitarse cuando sc abandona el criterio "terr?a-orientado" y se instaura un sistem-na proporcional a escala nacionaL o se asignan Los escanos conformne a un criterio "demo-orientado". Es evidente que esta soluci6n va en-1 contr?a del criterio federal de iguaLdad entire Las subunidades. Asf, podria sostenerse que io es un resultado que r?es- pete el sentido denmocraitico de una elecci6n en tanto que 110 expresa las preferencias de la. mayorifa de todos los ciudadanos del Estado, sino que representa la, sumna de las preferencias de Las mayorf'as de las subunidades.

Sini embargo, de esto trata el control federal, el pacto entre estados soberanos e iguales. De ahi La idea de "rnayorfa comnpuest-a", como

expresi6n no de Ia simiple sumna de individuos sino de grLupos compie-

del Senaado similai; con la peqtuenia variante de La cantidad de representantes por subunidad. En la actnalidad, en Estados Uinidos se eligen dos senadores por- estado; miientra-s que en Brasil y Argentina se cligeii tres. Para un anilisis de las disparidades distritales en ainbas Cdmaras, consfilt-ese Reynoso (2001b).



FEDERALISMO) Y DEMOCRACIA

jos (Elazar, 1987). De todos modos, en las Cainaras ter-ritoriales pueden estar representadas inayorfas, que parad6jicarnemte no coinciden con la mayorfa de los ciudadanos de todo el Estado. Por ello, si la Caniara baja se conistituye inediante el criterio de represeiitacion "demo-orientado", puede darse una situaci6o en que haya, dos

mayorias legislativas dliferentes. Tal situacion se produ.ce en casi todos los sistemnas politicos con hi-

cameralismo iu-congnleunte (Lijphart, 1984), ya, sean federatles o unitarios. No obstante, en Los sistemnas federates es d-onde el criterio de

representaci6n terr-itor-ial en una Cairnara t-ierue m-nayor peso y funda- mento; por tal motiv'o, resulta mnis frecuente. Eii estos casos, la pr?oba- bilidad de tener un gobierno "dividido" o "no unificado"23 se incremeuita. Al incluir un criterio de representaci6'n territorial de las

subunidades, se constriujen Las preferencias del amplio y mayoritario electorado del Estado.24

En la actualidad sucede algo similar en Mexico: na-die cLetenta una

mayoria electoral cii sentido estricto. El partido en el gobierno no

controla siquiicra La primera minoria enr las dos Ca'maras legislativas. El

partido que obtuvo el segundo lugar, ha logrado la prilnera minoria en el Senado. EL PRI detenta 41.4% de los escafios en la Caimara de

diputados y casi 46.9% en ci Senad.o. Por su parte, el PAN ha logr-ado 42.4% en diputados y 36% en el Senado. Esta difer-encia en,i favor del PRI en la CGnaara terr?itor?ial se debe a que dicho partido controla los

gobiernos de 19 estados, a que -sin iniportar su aporte al total de

'3 Entendemos por 'gobierno dividido" La situaci6n en qtie el Ejecutivo se halla. en mnanos de un particdo y el Legislativo, en-l manos de otro. Es decir, cuando hay' uiia. Inayoria difierentc en cada uno de los poderes. Por "gobierilo unificado" se entiende Ia situacio6n en que un solo partido controla el Ejecutivo y La inayoria dcl Legislarivo. Estas dos categorias no son (tel todo exhaustivas. Hay uni-a sitiuaci6in, que denomninaremi.os "gobiemo no unificado". en la cual no hay niayorfa de ningiun partido o coalici6n en la legisiatura. Es ia actual situaci6n de MV,6xico.

24 RecienteMente se hia producido en Argentina uia. situaci6n conio La descrita, pues el Senado est;i coustituido por una amplia mayoria del partido opositor (Partido Justicialista), mientras que La. coalici6n de partidos del gobierno -La Alia nza, integrada por La Uni6'n Civica Radical (UcR) y el Frente por el Pais Solidar?io (Frepaso)- se halla en posici6n ininoritaria. Las consecuencias politicas de tal conforma ci6n han ido inuclio mins lejos de lo esperado. El 6 de octubre de 2000, el vicepresidente de La Repciblica, nijembro d-el Frepaso, rCnunci6 a causa de diferencias con el presidenite de la Reptibli- ca, Fernando de La Rtia (UCR) , por un conflicto que se desatt6 precisarniente en el Sena-do, que comproinetia a muchos senadores opositor?es y del bloquc de la. UCR en un esc;indalo de corrupci6n por la compra. de votos par?a obteneri la aprobaci6n de La Ley de Reforma Laboral.

21



22 REV,IST7A MEXICANA I)E SOCIOLOGjA, VOL. 64, NUM. 1, ENERO-MIARZO, 2002

votos nacionales- cuentan exactamente igual pequefios que graln- des. Un ejemplo opuesto es el caso del PRD, que gobierna la Ciudad de Mexico, la cual solo representa la obtencion de dos senadores. En este sentido, los votos no cuentan en favor del PRD en la Camara alta debido a que, por ejemplo, la cantidad de votos que representa cada senador en el Distrito Federal es inmensamente mias grande que en

Baja California (cf Reynoso, 2001b). La adopcion de la representacion territorial que supone el sistema

federal se expresa en el resultado de la representaci6n y, por tanto, repercute en el proceso de deliberacion de la politica publica. Cuan- do la representaci6n de las subunidades constrifle la expresion de las

preferencias de los ciudadanos, el sistema federal impone un linmite a la expresi6n del demos que, por tal motivo, Stepan ha denomirnado "federalismo demos-constraining" (Stepan, 1999: 21).25

VIII. EL FIN DE LOS GOBIERNOS UNIFICADOS

Los sisteinas bicamerales o cuerpos deliberativos separados no son una innovacion exclusiva de los sistemas federales. Estas instituciones pre- ceden a la creacion del federalismo moderno (Tsebelis y Money, 1999: 15-29). Historicamente, el bicarmeralismo se desarrollo primero en los Estados unitarios conio uirn mtodo de representaci6n de las clases sociales (Tsebelis y Money, 1999: 6). Sin embargo, fue en Estados lUnidos donde la representacion de las subunidades, de manera

igualitaria, delinec el criterio que sirvio como modelo a los modernos sistemas federales (Riker, 1964). Posteriormente, el criterio de re-

presentaci6n territorial se expandi6 en muchos sistemas politicos, no solo federales; ello dio lugar a la representacion de las subunidades territoriales de manera igualitaria.26

25 En cierto modo, todos los sistemas federales son mas demos-constraining que los sistemas unitarios. Stepan (1999: 23) sostiene tres razones por las cuales los sistemas federales siempre son mas demos-con,straniing: una de ellas es que en el centro siempre hay una Camara que representa el principio "una persona, un voto", y otra Camara que representa el principio territorial. Sin embargo, no todos lo son en el mismo grado. En los casos en que las preferencias de la mayoria de los ciudadanos del Estado prevalezcan debido al predominio de un criterio "demo-orientado" de representaci6n (o por el peso de las atribuciones que posea la Camara baja), el sistema federal puede ser mlis demos- enabling.

26 En su clasico estudio, Riker (1964) sostiene, en primer lugar, que el mantenimiento de la organizaci6n federal es resultado de un acuerdo entre unidades previamente



FEDEIALISMO Y DEMOCIACIA

Si hay dos Camaras, puede hiaber dos mayorias diferentes en el Po- der legislativo. Asi, la posibilidad de un gobierno "no unificado", o en el extriemo "dividido", se incrementa eni la mnedida en que cada una de las Cdinaras se constituya sobre la base de un criterio de represen- taci6n diferente (bicaineralismo incongruente). Seg6n las facultades y poderes constitucionales de cada Camara, los sisteinas bicamnera- les produLcen una l6gica de negociaci6n' y acuerdo en donde una Ca- mara puede oficiar dc jugador de veto (Tsebelis y Money, 1999), sobre todo si el sistema bicamieral, ademnais de ser incongruente, resulta simetrico. Ahora bien, si a eso se suma un presidente elegido por voto directo, por mayorfa relativa de sufragios o por doble vuelta electoral, la probabilidad de que se produzcaii "gobiernos divididos" (o por lo menos "gobiernos no unificados") se incrementa notableimente.

Esta posibilidad es un principio operativo de los sisteinas federales ya que -coimo sefiala Elazar- los modelos unitarios hacen hincapie en una organizacion inas eficiente del poder, miientras que los modelos federales lo hacen eni su distribuci6n y difuisi6ii (Elazar, 1997: 243). Lo anterior introduce una poheinica sustantiva acerca de los peligros del presidencialisimo, la cual se hialla fuertemnenite sesgada en favor del sistema parlaiimentario.

La bibliografia sobre los peligros del presidencialismo (Linz, 1994; Linz y Valenzuela, 1997) lia hecho hincapie en que los gobiernos divididos en sistemnas presidenciales son perniciosos para la estabilidad deniocratica, pues genieran bloqueos entre amiibos poderes, asf coino la posibilidad de par,ilisis en el funcionamiento de la adminiistraci6on piliblica. Por tal motivo, si se parte dcl marco interpretativo desarrolla- do por los criticos del presidencialismo, la orgaiiizaci6oi federal del

soberan-as con el prop6sito de reunir sus recursos para incremeictar sn seguridad y alcalzar otras metas (econ6rnicas, culturales, etc6tera). En segundo lugar, tienen una cantidad de instituciones, como las legislaturas bicanierales, que al estar conlstituidas bajo dos criterios de representaci6n diferentes impiden ei predominio de la niayorfa y protegen los derechos individuales contra el posible piedoininlio del centro. En tercer

lugar, cada subuniidad tieie la garanitia conistitucional de tener las niismas competencias. Sin embargo, conmo ha destacado Stepan (1999), estas tres caracterfsticas definen s6lo el

tipo de modelo federal estadounidcnse que putede ser clasificado como comi(n gr togethei; demnos-constrainingv symmietrical. Eii la actualidad, enconitrainos otros n-iiodelos federales pItie a) su origeii nio cstd dado poe la uni6n de lo qiue estaba separado, silio por la necesidad de i-naniteiier- unido lo qiue es diferente (holdihng togetlher); b) tienen instituciones legislativas que limitani la representaci6ii territor-ial] ( de!mos-en,iabling,-), y c) toclas sus su?btunidades no gozan de las inismas comnpetenicias y atribuicionies (asymnmeiricao.

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24 D 'IA AIEXJCAi\A IE SO(IOLOGIA, VOL. {i4, NIIM. 1, ENERO-MARZO, 2002

Estado en un sistenia presidencial puede resultar incluso iiiicho nuis

traurnitica pama el rnIginien qtie el mismo sisteina ptcsidencial.27 Las virtudes o d(efectos dcl sistenia presidencial debehl tomnarse con

cautela, comno sugieren aIgnunos estudios coniiparados (4f Nolilen y Fernandez, 1998; Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997). Puesto que " [...] las instituciones son expresio6n de valores, preferencias y patrones (ie comportamiento anpliamente compartidos en uina

socicdad" (Nohien, 1998: 93), no es posible concebir que la democracia entrafie s6Io una forma de gobierno: el parlainentario. Si se asumne el diagn6'stico pesimiista sobre el funcionaniento del presidencialismo, entonces los sisternas federales s6lo incrementarfan riesgos a la gobernabilidad en los sistemas presidenciales, lo cual significaria que si se mantiene la forma de gobierno habria que evitar a cualquier pr?ecio (lease "supresi6n de( la representaci6n territorial de las subunidades") la creaci6'n de instituciones que pucdan dar lugar a "gobiernos divididos".28 Entonces, La visio6n pesirnista sobre el presidencialisino ileva a sostener que el "miejor" funcionantiento de la dernocracia se garantiza cuando el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo estan bajo el con-

27 Cabe seiialar que una de las lemnocracias mdis estables del planeta, Estados Unidos de Anieriica, posee tales caracteristicas supuestameinte perniciosas. Para una revisi6n de Las criticas al presidencialismo, v6ase Shugart y Carey (1992), asi conio Mainwariilg y Shugart (1997). No obstante, tales revisiones criticas de la obra de ,inz comparten todavia un sesgo pr-omayoritario que yo rechazo.

28 Entre otras variables que pueden afectar al rendimiento dcl sistema presidencial se encuentran el sistema electoral y el tipo de sisteia de p)artido.Jones (1995) ha presentado un exha-ustivo an~ilisis comparativo del efecto de las reglas electorales y el sistema de

partido sobre La frecuencia de. gobier-nos clivididos. Tanmbien Mainwaring y Shugart (1997) han puesto el acento en las reglas clector-ales, el sistema de par tidos y los poderes constitucionales del presidente conio factores determinantes del fLunicionamiento del

presidencialismo latinoatnericano. De todos imodos, cabe sefialar que priva u-na obsesi6n carda vez mis extendida, sobre todo en Mexico, acerca de los posibles resultados negativos que pueden producirse bajo un gobierno dividido (P6rez y Martinez, 2000). Apar?en- temente, se ha aceptado de manera. acritica la visi6n negativa del presidencialismo; incluso quienes invocan tradiciones hist6ricas, comojustificaci6n del mantenimiento del sistema presidencial, aceptan que los gobiernos divididos son disfuncionales para su correcto funcionaiiniento. Llama la atenci6n que no se ha reparado en que el manteniMniento del federalismo ba;jo un sistema presidencial, en una deinocracia competitiva, eleva la.

probabilidad de los gobiernos divididos. Por ini parte, no comparto en absoluto el cdma de opini6n negativa acerca de los gobiernos divididos. Gracias a ello fue posible que las

legislatturas de Brasil, Ecuador y Venezuela- hayan derribado los gobiernos de Collor de Mello, Buca-amn y Carlos Andr6s Pe&ez, respectivaineite, mediate .mi&odos constitucionales y democri,ticos.




trol del mismo actor,29 es decir cuando se producen "gobiernos unificados".

En la perspectiva mexicana, esta apreciaci6n no es del todo realista. Durante 70 anos Mexico experiment6 gobiernos unificados bajo un sistema de partido hegemonico que debilito e imposibilito el funcionamiento de las instituciones formalmente federales. En la actualidad, la democratizaci6n del sistema politico ha traido consigo un aumento de la competitividad electoral partidaria y una mayor distribucion del poder politico.30 Esto ha llevado al paulatino reforzamiento del federalismo tanto en el plano de la divisi6n de poderes federales como en el arnbito de la autonomia estatal. Y ello ha incrementado la probabilidad de gobiernos "no unificados" o "divididos". Parad6jicamente, lo que es saludable en terminos democraticos y federales para Mexico, no es lo que los criticos del presidencialismo valoran positivamente.

IX. COMENTARIO FINAL

La fortaleza del poder presidencial que consistia en el control ferreo de la mayoria legislativa qued6 en el pasado. Ese poder fue posible durante 68 anos de control de un partido hegemonico (Weldon, 1997). Este ha sido el mayor obsticulo politico para la democratizaci6n y el federalismo mexicanos. La remocion del obstaculo comenz6 paulati- namnente con la llegada de un gobierno estatal no priista en 1989 y llego a su punto critico el 6 de julio de 1997, cuando el PRI perdio la

mayoria en la Camara de diputados (cf. Lawson, 1997). Al parecer, el proceso se consolid6 en las illtimas elecciones

presidenciales y legislativas del 2 de julio de 2000 (cf. Schedler, 2000). Despues de muchas refornas en cadena, se lograron avances en el

funcionanilento de un regimen democratico competitivo, los cuales

profundizaron -al mismo tiempo que permitieron- la autonomia

politica y representativa de los estados: esto es el federalismo politico.

-' En contraposici6n a este argumento, Colomer (1999) seiiala que los gobiernos divididos producen mas utilidad social.

3" Alvarado (2000) identifica el nuevo federalismo como "federalismo partidista" en contraste con el viejo, al que denomina "presidencialismno unipartidista".

25



26 IEVISTA MEXICANA )L SOCIOLOGIA, VOL. 64, NUM. 1, ENERO-MARZO, 2002

Tal autonomfa se halla en la base de los dos problemas que Mexico debe afrontar hoy, al menos por dos razones. En primer luga,t el proceso democratizador ha reforzado el pluralismo polltico, que se expresa en el multipartidismo legislativo. Este pluralismo, a su vez, con- duce a poner en funcionamiento un federalismo que deriva en una mayor autonomia politica y electoral de cada estado. En este punto las paradojas resultan interesantes, ya que la profundizacion de la au- toinomia de los estados no necesariamentte redunda en beneficio de la deinocratizacion de las subunidades. En algunos estados, donde no ha hlabido una primera penetracion del proceso de modernizaci6n politica -que si se desarrolla en el plano nacional-, la autonomia cada vez mayor de los estados es el escudo retorico contra las preten- siones del poder central de impulsar la dernocratizacion de esas zonas rezagadas politicamente (como por ejemplo, Yucatan, Tabasco y Chiapas).

En segundo lugar, un sistema bicameral incongruente y simetrico en el marco de un sistema presidencial incrementa las probabilidades de que haya gobiernos "no unificados" y "gobiernos divididos" -con la incertidurnbre que ello entrafia-, los cuales pueden generar una peligrosa nostalgia respecto de la certidunbre autoritaria de los "gobiernos unificados" priistas, tanto en el piano horizontal (Ejecutivo- Legislativo) como en el vertical (gobierno federal-gobiernos estatales). Un escenario optimista vislumbra un sistema polltico que puede generar incentivos en una direcci6n mas consensual, en donde es faclible una distribucio6 del poder entre varios partidos. En suma, la nueva realidad demnocratica en el marco de la reforma del Estado y de los redisefios institucionales puede traer de la mano escenarios mas prom-etedores que los prevalecientes hasta hace poco, en donde la hegemonia politica del PRI en amnbas Camaras -sumada al control de la presidencia- obstaculizaba la realizaci6n de una competencia po- ltica equitativa y convertia al federalismo en una mesa de intercam- bio de favores entre las elites estatal y federal del Revolucionario Institucional.

La nueva situaci6n politica abre un espacio ma's amplio en terminos comparativos, lo cual deberia significar el abandono definitivo de la tendencia a estudiar el caso mnexicano como una excepci6n incompara- ble. Por ejemlplo, sistemas politicos tan diferentes en su desempefio,



FEDE1ATLISMO Y DEMOCRACIA

colno el de Argentina, Brasil, Estados Unidos, Rusia31 y Venezuela, pueden ser casos clave para comparar el desarrollo politico mexicano. A su vez, un enfoque comparativo de las diferentes situaciones subnacionales y de los diferentes subsistemas politicos mexicanos pueden aportar mucha mais luz sobre las nuevas bases del federalismo democratico tanto en Mexico como en paises que atraviesan esta doble transicion democraitica y federal.

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:1 Ordeshook y Shvetsova (1997) sefialan que se abren dos escenarios para la supervivencia del federalismo ruso bajo una forma democritica: o se acerca mis al caso de Caniada o se puede enfocar hacia un sistema mas unitario, "como la configuracion 'pseudo-federal' de Mexico" (Ordeshook y Shvetsova, 1997: 41). Parad6jicamente, el

argumento aqif esbozado pone como referencia negativa de uno de los posibles escenarios para Mexico el caso del federalismo ruso.

27



28 1REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGIA, VOL. 64, NUM. 1, ENERO-MARZO, 2002

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Federalismo y democracia, las dos dinámicas de la transición mexicana