Universidad de Buenos AiresFacultad de Ciencias

Economicas

Seminario de integraciony aplicacion

“Federalismo Fiscal y Descentralizacion

en la Republica Argentina: La Ley de Coparticipacion Federal”

Profesor Tutor: Dr. Carlos Manuel Gimenez.Alumno: Carlos Gaston DitlerRegistro Nº: 351549

INDICE

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Indice ........................................................................................................................... Pag. 1

Itroduccion ................................................................................................................. Pag. 2

Analisis de los origenes de las dificultades presentes en las relaciones financieras entre la nacion y las provincias-evolucion del regimen federal de impuestos .Pag. 7

Analisis de los origenes de las dificultades presentes en las relaciones financieras entre la nacion y las provincias-evolucion del regimen federal de impuestos 2ª parte ............................................................................................................................. Pag.22

Los ultimos acontecimientos .................................................................................... Pag. 30

Como diseñar un nuevo regimen de coparticipacion de impuestos .................. Pag. 38

Pautas a considerar para el diseño de un nuevo regimen de Coparticipacion FederalDe Impuestos ................................................................................................................ Pag. 40

Reflexiones finales ...................................................................................................... Pag. 50

Citas ................................................................................................................................. Pag. 55

Bibliografia ..................................................................................................................... Pag. 57

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INTRODUCCIÓNLuego de una década de importantes transformaciones económicas, afloran problemas que ni la misma transformación ni el desorden previo permitían ver en su real dimension. Uno de ellos es el de la estructura impositiva. Bajo la actual estructura, la evasión impositiva ha alcanzado niveles preocupantes. La evasión no solo distribuye mal las cargas tributarias, sino que ademas debilita el necesario contrapeso político al crecimiento del gasto público. Otro aspecto criticable de la actual estructura tributaria es la falta de un estímulo claro a la acumulación de capital en lugar del consumo.

Ambos defectos de la estructura tributaria tienen un claro impacto sobre la competitividad de la producción de nuestro país. Un gasto mayor que el recomendable a cargo de menos contribuyentes que los que debieran costearlo reduce la rentabilidad de la inversión. Asimismo, la reducida capitalización de nuestra economía indica la conveniencia de imponer el consumo antes que la acumulación. En este trabajo de investigación hare un análisis de la Coparticipación Federal de Impuestos en la Argentina, siendo complemento esencial de dicho tema la Descentralización Fiscal. Por lo tanto, en la primera parte, se hará una breve conceptualización de la Descentralización como una introducción a lo que será luego el desarrollo de las reflexiones junto a la Coparticipación Tributaria. Siguiendo con la Evolución del Régimen de Coparticipación antes de la Ley 23.548, sus antecedentes históricos, la posterior ausencia de régimen, y la discusión de una nueva norma. Se prosigue, luego, con una descripción de lo ocurrido con posterioridad a dicha ley mediante un análisis inicial del Régimen, sus ineficiencias, la inestabilidad de la relación Nación-Provincias, y las Prórrogas (que continúan vigentes por más que en la Constitución Nacional se haya establecido la sanción de una Nueva Ley para fines de 1996), con el desarrollo de un estudio de los efectos que provocaron y provocan en la actualidad, el incumplimiento de las disposiciones constitucionales.

Por último, se presentarán los parámetros que, en mi opinión, serán necesarios para diseñar un nuevo régimen de coparticipación de impuestos, culminando con las reflexiones pertinentes a todo este controvertido tema (La Coparticipación).

Como forma de adelantarme a la conclusión final quisiera acotar que desde el 1-1-97 la distribución de recursos nacionales entre la Nación y las Provincias está operando de hecho, ya que, salvo las prórrogas sancionadas, no existe norma que le sirva de sustento. A su vez, la Constitución Nacional reformada

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en 1994 establece detalladamente no sólo el procedimiento, sino también el contenido de la nueva Ley de Coparticipación, que debió haberse sancionado, como se dijo más arriba, antes de la finalización del año 1996. Además, el hecho que la forma de distribución de algunos impuestos nacionales, se fije en el propio articulado de las leyes de los tributos, no resuelve tal incumplimiento constitucional, ya que tampoco cubren las expresas exigencias del inciso 2 del artículo 75 de la Constitución Nacional.

Y, finalmente, las prórrogas de los Pactos Fiscales, en cuanto a la materia, al ser actos complementarios de las Leyes de Coparticipación, se ven alcanzadas por los mismos efectos que genera el vacío legal comentado precedentemente.

DESCENTRALIZACIÓN El tema de la descentralización política y administrativa es de importancia creciente. Alude en lo fundamental al concepto de poder. Además de su expresión doctrinaria y filosófica, la descentralización es un sistema de relaciones que dan vida y contenido al ejercicio del poder. Un aspecto clave de la descentralización es que constituye un modo para distribuir el poder. En efecto, lo que corresponde a los gobiernos locales es un punto neurálgico a considerar. A mayor espacio institucional para ejercer la autonomía política, los gobiernos locales tienen la opción de desempeñarse como centros de decisión sin condiciones. La descentralización, al transferir a los gobiernos locales atribuciones, recursos, información y decisiones, descongestiona el proceso de gobierno, diluye la centralización improductiva y da mayor consistencia al conjunto del Estado y a la sociedad misma. Permite a la vez, que la igualdad jurídica y política sea uno de los sustentos más consistentes del Estado moderno.

La distribución del poder implica el reconocimiento de que hay fuerzas activas a considerar para gobernar mejor. La exclusión de los factores reales de poder anularía a la descentralización e impide que la unidad del Estado sea armónica y eficaz. Por su tendencia, favorece a los gobiernos locales, ya que son el " medio a través del cual el pueblo procura los servicios por si mismo, tomando parte activa y constructiva en los asuntos públicos, decidiendo por si mismo, dentro de los límites permitidos por la política nacional y los recursos locales ". Determina asimismo, el modus operandi de la descentralización administrativa, ya que ésta alude a un sistema de capacidades de gestión que tienen por objeto dar congruencia y eficiencia a la acción de gobierno. " La descentralización administrativa es una forma de administración indirecta, donde se realizan por parte de la administración directa del Estado, la transferencia de funciones o competencias de los órganos de la persona jurídica estatal a las demás personas jurídicas públicas "

El Estado, por tanto, es una conjugación de fuerzas centrales y descentralizadas que le dan vida como la organización política de la sociedad y como el garante de la unidad civil de la Nación. El sistema de instituciones que integran la vida del Estado da cauce al comportamiento que sus diversos niveles de gobierno tienen. Lo federal, lo estatal y lo municipal, son esferas de

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poder que se manifiestan como fuerzas concurrentes o divergentes y que, sin embargo, forman parte del conjunto del Estado hasta configurar un sistema de relaciones causales e interdependientes. En el Estado se conjugan acciones y reacciones que dan movimiento a la vida política, definición a la vida pública y consistencia al ser mismo del Estado.

Los nuevos tiempos que el país vive dan cuenta de que la consolidación de la democracia moderna es aún trayecto por recorrer y mantener. La trilogía federalismo, descentralización y democracia son el arquetipo a vertir como realidad institucional para que la estructura del poder sea justa y eficaz. En este sentido, el primer escalón a fortalecer en el mosaico de la vida nacional son los gobiernos locales. Sin gobiernos locales verdaderos, no es posible que la democratización del poder sea real y efectiva. Son los gobiernos locales la base para que la forma de gobierno republicano adquiera presencia significativa y democrática. Por los gobierno locales, la ciudadanía puede tener más y mejor comunicación con las instancias de la gestión pública. De esta manera, la cercanía con el proceso de gobierno es más real y auténtica.

El binomio Descentralización-Federalismo sólo puede consolidarse como sistema de gobierno, siempre y cuando los gobiernos locales sean respetados como ámbitos de autonomía, gestión y realización pública. A su vez, la Descentralización requiere esencialmente que exista un uso intensivo del concepto de Correspondencia Fiscal. Ello se traduce en una vinculación entre la decisión de gastar y la obligación de tributar por la localidad que impulsa esa expansión del gasto; ya que, sin esa estructura de incentivos la tendencia a demandar crecientes niveles de gasto y a evadir la responsabilidad de sostenerlos, lleva inexorablemente a una crisis de financiamiento y eficiencia. Pero si bien, la descentralización es desde ya, importante y necesaria para determinados gastos, no puede pasarse por alto que mediante la coordinación, el Estado Central debe buscar satisfacer determinadas necesidades básicas generales como ser: Educación, Salud, Vivienda, y otros tipos de gastos denominados sociales, de manera uniforme entre las distintas regiones, puesto que cada gobierno local puedetener ideas dispares respecto a la provisión de un determinado gasto público de esta magnitud.

ANÁLISIS DE LOS ORÍGENES DE LAS DIFICULTADES PRESENTES EN LAS RELACIONES

FINANCIERAS ENTRE LA NACIÓN Y LAS PROVINCIAS-EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN DE

COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS.

INTRODUCCIÓN:

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La condición básica para el cumplimiento del equilibrio en las cuentas del sector público es que sus recursos (de diferente origen) alcancen a cubrir la totalidad de sus erogaciones. Sin embargo, esta condición general no es suficiente para despejar las tensiones en el terreno fiscal si, simultáneamente, no se asegura que la misma se cumpla para cada nivel de gobierno en particular.

Los sistemas de reparto que recauda la Nación son la respuesta obligada a la discrepancia entre el monto de ingresos recaudado por cada jurisdicción y el financiamiento necesario para atender las funciones que le competen a cada una de aquellas (1). En ausencia de esos esquemas, los montos podrían coincidir sólo por casualidad (factor analíticamente irrelevante). De acuerdo con la teoría, la distribución de funciones entre los distintos niveles de gobierno se debería establecer con anterioridad y según los argumentos a favor de una mejor asignación de recursos. Entonces, la definición de un sistema de reparto de tributos no debe hacerse de manera independiente (y previa) a la organización federal de la provisión de bienes y servicios a cargo del sector público (2).

En general, la concentración de la recaudación tributaria en el nivel central de gobierno es mayor que la correspondiente al gasto. Por lo tanto, los gobiernos subnacionales dependen financieramente de aquél, dando origen a diferentes sistemas de transferencias gubernamentales. Éstos pueden clasificarse, de acuerdo con su destino, en “no condicionados” y “condicionados”. En el primer caso, se trata de fondos de libre disponibilidad, asignados en última instancia de acuerdo con las prioridades y preferencias del gobierno local. En cambio, las transferencias “condicionadas” son aquellas que deben ser aplicadas a un fin determinado (fondos de asignación específica) (3). Por otro lado, atendiendo a la modalidad de distribución, aquellos sistemas pueden ser regímenes “automáticos” (que distribuyen lo producido por determinados productos nacionales de acuerdo con porcentajes previamente establecidos) o “discrecionales” (que distribuyen de acuerdo con criterios “ad-hoc”). La puesta en marcha de los esquemas de reparto requiere de la definición previa de tres cuestiones: los impuestos que integran el monto total a distribuir; el porcentaje de ese monto que será transferido a las provincias en su conjunto (distribución primaria); y el porcentaje que recibirá cada una de las provincias (distribución secundaria).

En la Argentina, los mecanismos financieros que definen los alcances del federalismo fiscal han surgido como resultado de un proceso que dista bastante de responder a aquella secuencia teórica en donde la distribución de recursos es la respuesta a una asimetría entre gastos y recursos, definida exclusivamente por criterios que aseguren una eficiente asignación especial de recursos. Como primer paso del análisis, en el punto siguiente se expondrán en forma sintetica, algunos datos relevantes de la historia previa a 1980; y estableciendo desde ya que el régimen de coparticipación federal de impuestos se caracteriza como un mecanismo de reparto no condicionado y automático.

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ANTECEDENTES HISTÓRICOS.

En nuestro país, el régimen de coparticipación de impuestos tuvo su origen en 1935 con la aprobación de las leyes 12139, 12143 y12147 que determinaron la expansión de la masa de recursos recaudados por la Nación. Se crearon nuevos impuestos (a las ventas y a los réditos), y se ordenaron y se unificaron los tributos internos, ya existentes. Simultáneamente se establecieron dos mecanismos diferentes de distribución: por un lado, considerando el carácter concurrente que la Constitución Nacional fijaba para los nuevos tributos (réditos y ventas), se dispuso para éstos una coparticipación de carácter compensatorio (4); por otra parte, la distribución de los impuestos internos se estableció en respuesta a la derogación de los tributos similares que recaudaban las provincias (5).

En la década de los cincuenta se configuró el régimen de coparticipación que rigió hasta 1973. Este se caracterizaba por la incorporación de nuevos impuestos en el total a distribuir y por la presencia de tres mecanismos diferentes de distribución. Estos eran fundamentalmente de características devolutivas (se transferían mayores recursos a aquellas jurisdicciones que más aportaban a la masa a coparticipar, es decir a aquellas provincias con mayor población y desarrollo relativo) y con coeficientes fijados de acuerdo con criterios explícitos (6).

A partir de 1973, el régimen de coparticipación pasó a estar regulado por la ley 20221, que presenta cuatro características salientes. En primer lugar, se incluyen para su distribución la totalidad de los impuestos nacionales, excluidos los impuestos sobre el comercio exterior y aquellos cuyo producido tenga algún tipo de asignación específica. En segundo lugar, con relación al mecanismo de distribución primaria, se estipuló un coeficiente igual para la Nación y las provincias (48,5 %, el más alto destino provincial desde la creación de la coparticipación hasta ese momento). En tercer lugar, se creó un Fondo de Desarrollo Regional financiado con el 3% restante. En cuarto lugar, los coeficientes de reparto secundario estipulados por esta ley eran resultantes de la combinación de tres criterios: el 65% de los recursos se repartían de acuerdo con la población de cada distrito; el 25% en relación con la brecha de desarrollo entre las regiones (7) y el 10% restante según la dispersión de la población. En consecuencia, el esquema establecido en 1973 es novedoso en dos sentidos: por estar construido por un sistema único de distribución de impuestos coparticipados, y por la determinación de coeficientes de reparto secundario en donde los criterios redistributivos cobran cierta importancia.

LA REFORMA DE 1980, LA AUSENCIA DE RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN Y LA DISCUCIÓN DE UNA NUEVA NORMA.

El inicio de la década de los ochenta marcó la inauguración de un nuevo ciclo en las relaciones financieras entre los gobiernos nacional y provinciales, cuya característica distintiva fue el mayor grado de conflictividad. Tres factores han condicionado la especial trayectoria de estas relaciones en los últimos veinte años: la situación macroeconómica, la presión de la crisis previsional y los elementos propios de la puja política del período.

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La reforma tributaria implementada en 1980 significó una importante modificación al régimen vigente. La idea era reducir los impuestos que afectaban los costos de producción (contribuciones patronales mayormente), reemplazándolos por una mayor carga tributaria sobre los consumos domésticos (de bienes producidos localmente e importados). En los hechos, esa modificación tuvo efectos similares a los de una devaluación.

El gobierno sostenía que la mayor recaudación que se podría lograr mediante la reforma del IVA sería equivalente a la pérdida de recursos por la reducción de las cargas sobre los salarios. Teniendo en cuenta que ese impuesto formaba parte de la masa coparticipable, para poder hacer efectiva la sustitución de financiamiento del sistema previsional, el gobierno nacional debió reformar el régimen de coparticipación. En ese sentido, se determinó que los fondos necesarios para atender las erogaciones del sistema de previsión social y del FONAVI serían deducidos de la recaudación total de impuestos coparticipables. El cálculo de los montos que serían deducidos se realizaba a partir de la aplicación de ciertos coeficientes a la recaudación efectiva de aportes personales jubilatorios (8). Una vez efectuada esta “precoparticipación”, se asignaba el saldo de acuerdo con los porcentajes de distribución primaria establecidos por la ley 20221. Para evaluar esa reforma es necesario considerar la magnitud de la crisis macroeconómica que se produjo en los años siguientes y su impacto sobre el sistema tributario (9). En ese contexto, al mantenerse constante el valor real de los fondos destinados al sistema jubilatorio y al FONAVI, el coeficiente “efectivo” de distribución primaria cayó de manera considerable.

El fracaso de esta reforma determinó una fuerte crisis de financiamiento en las provincias, a lo cual habría que sumar el impacto negativo proveniente de dos factores adicionales. En primer lugar, debieron enfrentar un incremento en sus gastos como consecuencia del proceso de descentralización de servicios (fundamentalmente educación primaria) sin su correspondiente transferencia de recursos para financiarlos, que se llevó a cabo en 1978. En segundo término, de manera similar a lo que ocurrió con los recursos tributarios recaudados por la Nación, a partir de 1982 se produjo una importante caída de la recaudación provincial.

En consecuencia, podría afirmarse que durante los primeros años de la década de los ochenta se produjo la desarticulación del régimen de coparticipación que, al ocasionar un grave perjuicio a los gobiernos provinciales, alteró el equilibrio en las relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno. Paulatinamente, las transferencias financieras automáticas y establecidas por la ley (coparticipación) fueron sustituidas por aportes discrecionales del Tesoro Nacional a los gobiernos de las provincias. El régimen de aportes del Tesoro está previsto en la Constitución Nacional (10), que establece como atribución del Congreso la de “acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos a cubrir sus gastos ordinarios”.

En síntesis – y como ya se lo enunció, el principio de la década de los ochenta marcó el comienzo de un período en donde la presión de la crítica situación

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macroeconómica y los problemas de funcionamiento del sistema previsional condicionaron de manera determinante la trayectoria de las relaciones financieras entre los gobiernos nacional y provinciales. La solución adoptada en cada momento dependió a su vez, de las cambiantes condiciones de la puja política.

La crisis no fue superada por la restitución de las contribuciones del FONAVI y la mitad de las previamente destinadas al sistema previsional. En cambio, a partir de fines del año 1984 el fin de la vigencia de la ley 20221 determinó que la situación cobrara mayor dramatismo. Al no llegarse a un acuerdo entre los gobiernos nacional y provinciales para el reemplazo de esa norma, se presentó un vacío normativo en las relaciones financieras entre las jurisdicciones (11). De esta manera, el gobierno nacional vio abierto un nuevo frente en la batalla para ordenar las cuentas fiscales y estabilizar la economía. A lo largo de tres años que van de 1984 a 1987, y pese a las negociaciones que se llevaron a cabo, no logró regularizarce la situación (12). Durante 1987 la situación se tornó más desfavorable aún para el gobierno nacional. Debido a la pérdida que sufrió éste en términos de sustento popular, la negociación se deslizó a favor de los gobiernos provinciales que en ese entonces estaban en la oposición. Como resultado del nuevo balance político, la discusión fue superada a principios de 1988 con la sanción de la ley 23548, que estableció un régimen transitorio (13) de distribución de recursos fiscales entre la Nación y las provincias. A partir de entonces, la masa de fondos a coparticipar pasó a estar integrada por todos los impuestos nacionales existentes a la fecha da sanción de la norma (7 de enero de 1988) o a crearse posteriormente, con la excepción de los derechos sobre el comercio exterior y de aquellos impuestos con asignación específica vigentes en 1988. El monto total recaudado por estos impuestos debía distribuirse de la siguiente manera: el 42,34% a la Nación, el 54,66% al conjunto de las provincias, el 2% para el recupero del nivel relativo de las provincias de Bs. As. , Chubut, Neuquén y Santa Cruz y el 1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.

La nueva norma implicó algunos cambios importantes en relación con la situación previa. Cuatro aspectos deben ser señalados con relación a la distribución primaria. En primer lugar, el porcentaje a distribuir a las provincias resulta el más alto desde 1935. En segundo lugar, se acordó la expansión de la lista de impuestos que integran la masa coparticipable. En este sentido, la novedad más importante fue la inclusión del gravamen sobre los combustibles líquidos, lo que sería una nueva fuente de discusiones y conflictos que terminaría con la nueva exclusión del impuesto a partir del decreto de desregularización petrolera (14). En tercer lugar, se puso un límite máximo al mecanismo discrecional de transferencias financieras a las provincias al fijar el monto total a repartir mediante Aportes del Tesoro Nacional: el 1% de la masa coparticipada (15).

En cuarto término, se dispuso un límite mínimo a los recursos que recibirían las provincias por coparticipación, equivalente al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de coparticipables.

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Con relación al reparto secundario, la principal diferencia con la ley 20221 es el abandono de todo criterio explícito para el establecimiento de los coeficientes de distribución. Como ya se comentó, en aquella norma el reparto resultaba de la combinación de tres criterios claramente definidos. En cambio, los coeficientes de la ley 23548 se basan en las distribuciones efectivas realizadas durante el período 1984-1987, cuando no existía norma que rigiera la coparticipación y –más importante- cuando el reparto se realizaba de acuerdo con las necesidades de cada jurisdicción y del poder de negociación de los gobiernos y legisladores de las diferentes jurisdicciones.

Como reflexión general, la evolución de largo plazo de los sistemas de coparticipación de impuestos recaudados por la Nación se caracterizó por la acción de dos tendencias simultáneas: la creciente incorporación de tributos nacionales en la masa de recursos a coparticipar y el aumento del coeficiente de distribución primaria.

ANÁLISIS DE LOS ORÍGENES DE LAS DIFICULTADES PRESENTES EN LAS RELACIONES

FINANCIERAS ENTRE LA NACIÓN Y LAS PROVINCIAS-EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN DE

COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS: 2DA. PARTE.

FUNCIONAMIENTO INICIAL DEL REGIMEN Y EL IMPACTO DE LA HIPERINFLACIÓN SOBRE LOS RECURSOS COPARTICIPABLES.

La ley 23548 estableció un régimen transitorio de distribución entre la Nación y las provincias según el cual el monto total recaudado por los impuestos nacionales –con la excepción de los derechos sobre el comercio exterior y de aquellos impuestos con asignación específica vigentes en 1988- debía distribuirse de la siguiente manera:

a) el 42,34% a la Nación;b) el 54,66% al conjunto de las provincias;c) el 2% para el recupero del nivel relativo de las provincias de Bs. As. ,

Chubut, Neuquén y Santa Cruz;d) el 1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.

La nueva norma implicó importantes modificaciones en las distribuciones primarias y secundarias de recursos. En el primero de los casos conviene señalar que: el porcentaje a distribuir a las provincias resulta el más alto desde 1935

(año del primer régimen de coparticipación)

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se acordó la expansión de la lista de impuestos que integran la masa coparticipable, alcanzando, adicionalmente, a los tributos que se pudieran crear con posteridad a la sanción de la norma.

Se puso un límite máximo al mecanismo discrecional de transferencias financieras a las provincias, al fijar el monto total a repartir mediante Aportes del Tesoro Nacional equivalente al 1% de la masa coparticipada y;

Se dispuso un límite mínimo a los recursos que recibirían las provincias por coparticipación, equivalente al 34% de la recaudación de los tributos nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de coparticipables.

Durante el primer año de vigencia de la ley, en 1988, los recursos coparticipados alcanzaban al 33% de los ingresos tributarios totales, el resto estaba constituido por impuestos no coparticipados (9%), de asignación específica (21%), impuestos sobre la nómina para la seguridad social (22%) y tributos cobrados para las provincias (15%). Por su parte, la mitad de la masa coparticipable estaba formada por el IVA e impuestos internos; la tercera parte por impuestos sobre la renta y la riqueza, y el resto eran impuestos menores (17).

En los años siguientes, la evolución de la recaudación tributaria ha estado fuertemente afectada por el desarrollo de la situación económica global. Más aún, la gravedad del escenario macroeconómico se ha constituido en el factor central en la determinación de los cambios operados en el sistema tributario argentino, involucrando aspecto referidos tanto al diseño del esquema recaudador, como a su reparto. A lo largo de los períodos de hiperinflación (dominados por un elevado grado de incertidumbre), la recaudación tributaria recibió el impacto negativo de la caída en el nivel de actividad económica, de la falta de un sistema de precios relativamente estable necesario para pactar operaciones y, por supuesto de la pérdida de ingresos por la existencia de rezagos en la recaudación. Además, las altas tasas de interés reales y, en general, la desaparición del crédito al sector privado estimularon el incumplimiento fiscal como medio de financiamiento con recursos públicos. Durante 1989 los recursos anuales percibidos por la Dirección General Impositiva y por la Administración Nacional de Aduanas (ANA) fueron, en promedio, un 10% inferiores a 1988. Ello afectó especialmente a los impuestos coparticipados.

Buena parte de los problemas que durante aquellos años debieron enfrentar las políticas de estabilización en Argentina y, en particular, su sistema tributario se originaron en la dureza del conflicto político del período. No está de más recordar que los episodios de hiperinflación aquí comentados comenzaron con la transición gubernamental. Precisamente, una vez resueltas la incógnita de las elecciones y producidos los primeros anuncios de política económica por parte del nuevo presidente electo, la abrupta desaceleración de la inflación y el resultado de algunas medidas de emergencia dispuestas por el equipo económico saliente poco antes del cambio de gobierno (18), determinaron el logro de un rápido crecimiento de la recaudación, a partir de julio de 1989. Esta alcanzó una importante recuperación hasta noviembre (un mes antes del segundo estallido hiperinflacionario). Sin embargo, se afectó seriamente las finanzas provinciales, al aumentar significativamente la

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participación de los impuesto no coparticipados en el total de recursos recaudados por la DGI y Aduanas. En el primer trimestre de 1990 los recursos tributarios del comercio exterior (que crecieron más de un 200% con respecto al mismo período del año anterior) pasaron a representar el 28% de los recursos tributarios de la Administración Central (19).

Entre fines de 1989 y principios de 1990 se produjo un nuevo estallido hiperinflacionario que volvió a afectar seriamente los ingresos fiscales. Sin embargo, el cambio en la estructura tributaria que resultaría de la reforma en que se estaba trabajando y sería instrumentada a partir de 1990, determinaría el crecimiento de los recursos coparticipados. Se pretendía centrar la recaudación sobre muy pocos impuestos (en especial el IVA) para facilitar la administración y reducir alícuotas con el objeto de lograr una mayor y más eficiente recaudación.

LA NUEVA ESTRUCTURA TRIBUTARIA, LA ESTABILIDAD DE PRECIOS Y LA INESTABILIDAD DE LA RELACIÓN NACIÓN-PROVINCIAS.

Paulatinamente, se fue conformando en el campo tributario un nuevo esquema de recaudación que no resultó de la acción de una serie de medidas discutidas e instrumentadas como un paquete único, sino como la suma de intentos aislados que, con el tiempo, conformaron el sistema impositivo que hoy se encuentra vigente. Las medidas más importantes fueron: la ampliación de la base del IVA – disponiendo una generalización más amplia que la ensayada en 1980-; la baja de las alícuotas de ganancias (hoy modificadas); la eliminación de gravámenes sobre las exportaciones; la modificación del impuesto a los combustibles (acompañando a los cambios producidos en el sector, lo que implicaría la menor presión sobre el mismo y la paulatina simplificación del sistema de fondos de asignación específica); la eliminación de impuestos menores, y, finalmente la reducción sobre la nómina salarial. Todo ello fue acompañado por el fortalecimiento de la DGI (20).

A medida que la reforma fue avanzando, el gobierno cobró mayor pragmatismo: manteniendo las orientaciones básicas, abandonó la propuesta de reducción de alícuotas y, en diferentes momentos, incrementó las correspondientes a los dos tributos coparticipados más importantes: IVA y ganancias (2). Si bien la mayoría de estas reformas son previas al plan de convertibilidad, con la instrumentación del mismo se dieron ciertas condiciones que posibilitaron un rápido crecimiento de la recaudación. En un contexto macroeconómico caracterizado por bajas tasas de inflación y crecimiento de la actividad y el consumo fue posible un efectivo aumento de los recursos tributarios (22). Entre 1990 y 1993 los recursos tributarios nacionales crecieron desde el 12,4% del PBI al 16,2% del PBI, y los recursos totales pasaron del 14,7 al 19,6% del PBI.

Existía una clara concentración en dos impuestos: IVA y ganancias. Estos pasan de representar un 26,75 del total de recursos percibidos por DGI y ANA en 1989 a un 70,7% en 1993. Para explicar este hecho, se debe considerar que en ese período la recaudación del IVA, en moneda constante, creció un 459%;

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la correspondiente a ganancias un 187%, y pierden importancia los impuestos sobre el comercio exterior.

A partir del segundo semestre de 1994, la evolución de la recaudación sufrió una desaceleración que se debió al estancamiento de la recaudación del IVA; a la pérdida de dinamismo de los impuestos a las ganancias y sobre el comercio exterior, y a la reducción de cargas sobre la nómina para la seguridad social. Varios son los factores que han contribuido a esta desaceleración; sin duda la reforma previsional, la posterior reducción de contribuciones patronales para la seguridad social y el agotamiento de ciertas medidas de mejoras en la administración tributaria han sido importantes. No obstante, se quiere destacar que desde fines de 1994 se debe computar el impacto de los cambios en el contexto macroeconómico. La estructura tributaria resultante ha demostrado ser extremadamente sensible a la caída en el consumo (como lo han demostrado los guarismos del ultimo mes), el nivel de desempleo y el salario real.

En el período analizado, entonces, se puede notar una clara tendencia hacia la simplificación del sistema tributario nacional. En 1995 el 83% de los fondos recaudados por la Administración Nacional provinieron del IVA, Ganancias e impuestos sobre la nómina salarial. Como consecuencia de este proceso, se ha podido observar una importante simplificación de la estructura de recursos coparticipados, los que hoy se concentran en muy pocos impuestos.

En contraste con esa tendencia, el sistema de distribución de esos recursos ha cobrado una complejidad y fragilidad difícil de encontrar en otro periodo de la historia argentina. Como se verá la concentración de la recaudación en impuestos que según la ley “vigente” son coparticipables con las provincias ha desatado una puja por el destino de esos fondos y motivó la búsqueda de mecanismos para eludir la legislación. Pese a que la recaudación del IVA y Ganancias registró un incremento del 152% entre 1991 y 1995, las transferencias por coparticipación se mantuvieron constantes; en consecuencia, la participación de los recursos efectivamente coparticipados en el total nacional (sin Seguridad Social) cayó del 65% al 54%entre esos mismos años. En cambio los recursos de asignación específica crecieron un 122% en moneda constante.

La puja entre las diferentes áreas de los sectores públicos nacional y provinciales por conseguir recursos fue de tal magnitud que hoy ya casi no queda tributo que no tenga, al menos parcialmente, algún tipo de asignación específica. La respuesta de las autoridades nacionales frente a estas presiones tomó la forma de negociar asignaciones específicas para gastos que de otra manera hubiera asumido el Tesoro Nacional (fundamentalmente al sistema previsional) o transferir gastos a otros niveles de gobierno (escuelas y hospitales). El resultado fue un cambio en el “reparto efectivo” para arribar a un esquema de distribución de impuestos que surgió de múltiples “remiendos”. Estos han ido creciendo en variedad y magnitud a lo largo de los años transcurridos desde la sanción de la ley de corpaticipación virtualmente en vigencia.

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REFORMAS GLOBALES A LA ASIGNACIÓN DE TRIBUTOS QUE RESPONDEN DIRECTAMENTE AL CONFLICTO ENTRE LA NACION Y LAS PROVINCIAS En 1992 se produjo un cambio sustancial en la estrategia del gobierno nacional destinada a modificar en su favor la relación financiera con las provincias. En ese entonces, el crecimiento que se operaba en la recaudación de impuestos y las expectativas de mayores incrementos futuros sirvió de argumento para justificar la propuesta del gobierno nacional de que los posteriores aumentos en la recaudación deberían ser destinados a la Nación en lugar de ser coparticipados. El resultado de esta disputa afectó a la masa de recursos coparticipados en general y se formalizó mediante la firma de una serie de tres acuerdos entre los gobiernos nacional y provinciales. Los dos más recientes son conocidos como los “pactos fiscales”, el primero fue la descentralización de servicios, que es considerado como antecedente de esos pactos.

DESCENTRALIZACION DE SERVICIOS

Esta reforma, por un lado, señala el inicio de una modalidad especial de cambiar globalmente el coeficiente de coparticipación primaria establecido en la ley 23548, y, por otra parte, presenta una fuerte semejanza con reformas instrumentadas en el pasado. En efecto, la modificación en la relación financiera entre la Nación y las provincias mediante la transferencia de funciones desde el nivel central a los gobiernos subnacionales reconoce como antecedente la descentralización de la educación primaria, que había sido dispuesta en 1978, bajo circunstancias macrofiscales similares a las de 1991. A fines de este año se dispuso la tranferencia de la administración y financiamiento de los servicios educativos que aún quedaban en manos del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación (fundamentalmente secundarios) y el Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET); algunos hospitales y programas sociales a los gobiernos provinciales y Municipalidad de la Ciudad de Bs. As. (23).

Más allá de los argumentos que justificaron ese proceso, la modalidad y oportunidad en que se hizo efectiva la transferencia muestran la intencionalidad predominantemente financiera de la política. Téngase en cuenta que en primera instancia se intentó instrumentar mediante la ley de Presupuesto de la Administración Nacional correspondiente a 1992, pero, ante la insistencia de algunos gobiernos provinciales y legisladores, el gobierno nacional fue facultado mediante una ley especial (24049) a realizar esas transferencias.

Un primer elemento que permite comprender la motivación de la transferencia proviene de la aplicación del programa de estabilización que había dado inicio en ese mismo año y que había determinado el incremento en los ingresos fiscales de las provincias. En el mensaje del Poder Ejecutivo Nacional que acompañó el proyecto de la ley 24049 se justificaba el proceso de descentralización afirmando que el mismo “ha tenido principio de ejecución a

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partir de la mayor dotación de recursos financieros que se originan como efecto de la ley 23548, por la que se dio un nuevo régimen de coparticipación federal que significó un sacrificio en la participación del gobierno Nacional”. En segundo lugar, la preeminencia de los objetivos antes señalados se detecta claramente en el diseño financiero de la transferencia de la enseñanza media: esta adoptó un mecanismo transitorio y contingente a la modificación de la ley de coparticipación federal (24).

El esquema de financiamiento de los servicios transferidos consiste en que la secretaría de Hacienda, a partir del 1 de enero de 1992, retiene de la participación de cada jurisdicción en la distribución secundaria de recursos coparticipados un monto equivalente al costo de esos servicios. Pero, al mismo tiempo, le asegura a cada gobierno provincial, que el monto neto que reciban por coparticipación no sea nunca menor al promedio mensual recibido entre abril y diciembre de 1991. Para hacer efectiva esta medida, la norma ofrece una estimación de los costos de esos servicios por provincia. A medida que cada jurisdicción, como resultado de convenios firmados con el gobierno nacional, se hizo cargo de los servicios transferidos, fue recibiendo los montos allí establecidos (25). Teniendo en cuenta que la distribución entre jurisdicciones de los costos de los servicios transferidos es diferente a la distribución secundaria de los recursos que los financian, la medida también ha afectado esa distribución de recursos coparticipados.

LOS PACTOS FISCALES

La consideración de los pactos fiscales acordados desde 1992 como intentos por modificar sobre la marcha la distribución de recursos es especialmente obvia para el primer “acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales”, suscrito el 12 de agosto de 1992. Allí básicamente, se acordó que las provincias cedieran el 15% de la masa coparticipada al Tesoro Nacional y a cambio de ello, éste se comprometió a transferir a aquellas una cantidad mínima de recursos (725 millones de pesos anuales (26)). Además, se decidió separar la suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipada y redistribuirla entre la casi totalidad de las provincias (27), en proporciones diferentes a las establecidas en la ley 23548, modificándose, de esta manera el reparto secundario. Ese acuerdo tuvo algunos aspectos poco claros que serían motivo de futuras disputas. Se destacan los relacionados con su vigencia; la existencia o no de compensación en las transferencias entre aquellos meses en que la recaudación superara la garantía y aquellos en que no, y el mecanismo de actualización del monto de la garantía. Por otra parte, si bien en un principio el acuerdo giró sobre la idea de que ese 15% financiaría al sistema previsional, la redacción de la ley es sumamente ambigua al establecer que los fondos serán destinados al sistema previsional y otros “gastos operativos” (28). En consecuencia, tomando puntillosamente el texto de la ley, cabría simplificar el acuerdo como una modificación en el coeficiente de la coparticipación primaria con una garantía de transferencia mínima. Ese tipo de ambigüedades estuvieron presentes en la mesa de negociaciones que precedió a la firma del segundo pacto fiscal: el “pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento” (29).

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Este pacto firmado el 12 de agosto de 1993, tuvo como primer objetivo la prórroga de los aspectos centrales acordados un año antes. No obstante, de manera adicional, trata de consensuar los lineamientos básicos sobre los que, en el futuro, se deberán desarrollar las reformas tributarias en la Nación y, fundamentalmente, en los estados provinciales. Con relación al primero de los objetivos, se logró una prórroga del acuerdo transitorio sobre el reparto de recursos incrementando la garantía de coparticipación a cargo del Tesoro Nacional a 740 millones de pesos mensuales. Asimismo se aceptó modificar la suma fija a repartir entre un grupo de provincias, que según el pacto anterior era de 43,8 millones de pesos mensuales, incrementándola en dos millones de pesos por mes e incorporando nuevas jurisdicciones entre sus beneficiarios (30). Por su parte, los gobernadores se comprometieron a que, cuando la recaudación coparticipada con destino a las provincias supere los 800 millones de pesos por mes, los fondos excedentes sean destinados a cancelar deudas previas o al financiamiento de inversiones y programas de reformas de los estados provinciales aprobados por el gobierno nacional (31).

Las reformas tributarias acordadas están orientadas hacia la conformación de un sistema tributario más eficiente (en términos de neutralidad sobre la asignación de recursos (32)) y tratan de lograr mejoras en la competitividad de los sectores productivos. El gobierno nacional se comprometió a eliminar el impuesto sobre los activos, reducir las retenciones del IVA y las contribuciones patronales. Los gobiernos provinciales por su parte asumieron el compromiso de derogar el impuesto a los sellos para operaciones financieras y de seguros, los impuestos provinciales específicos sobre transferencia de combustible, gas, energía eléctrica y servicios sanitarios, los impuestos provinciales sobre intereses, débitos bancarios y sobre nómina salarial; la eliminación del impuesto a los ingresos brutos para transacciones intermedias (excepto venta de hidrocarburos), compensándola con el aumento de la alícuota para consumos finales o el diseño de un nuevo impuesto provincial sobre bienes y servicios que no afecte la competitividad de los sectores productivos, y la unificación de las alícuotas del impuesto inmobiliario entre diferentes jurisdicciones.

En apariencia, el último pacto no habría afectado sustancialmente la distribución de recursos; sin embargo una visión más cuidadosa da fundamentos a una interpretación diferente. En efecto, las reformas tributarias que el gobierno nacional ha tratado de impulsar en las finanzas provinciales tienen como objetivo la mejora en la competitividad de los sectores de actividades comerciales en el exterior. Bajo el funcionamiento del programa de convertibilidad, la necesidad de corregir los precios relativos de la economía corresponde a un objetivo de política macroecómica del gobierno nacional que se trata de hacer efectivo, en este caso, presionando a las provincias a relegar una parte de sus recursos propios. En este sentido, dichas reformas pueden interpretarse como similares a la descentralización de servicios educativos: la afectación de la relación financiera entre Nación y provincias mediante la transferencia a éstas de funciones propias de la primera, en este caso la estabilización de precios (33).

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EL EFECTO DE LAS REFORMAS.

En el Cuadro I (ver página siguiente) se puede comprobar que, pese a la erosión absoluta de recursos que han sufrido todas las provincias, se podrían identificar cuatro situaciones relativas diferentes. En un extremo, la provincia menos perjudicada (o beneficiada en términos de reparto secundario) ha sido la de Bs. As. ; la región Patagónica (a excepción de Río Negro) ha presentado crecimientos menores; La Pampa, Misiones, San Luis y Río Negro han mantenido constante su participación relativa, y el resto ha visto deteriorada su participación en la distribución de recursos, destacándose la situación de la provincia de Córdoba, la más perjudicada durante estos años.

La evaluación del impacto de las diferentes modificaciones al régimen de coparticipación federal no se agota con la cuantificación de sus efectos agregados sobre las finanzas de cada jurisdicción. La complejidad que ha cobrado el sistema de transferencias intergubernamentales y la asignación de los diferentes tributos es tan grande y difícil de comprender que limita los alcances de los presupuestos públicos de los niveles de gobierno como instrumento de política económica.

Cuadro IDistribución de recursos de origen nacional a provincias 1991-95

(porcentaje sobre el total anual)

PROVINCIAS 1991 1992 1993 1994 1995 Diferencia1995-91

Buenos Aires 21,7 23,8 24,2 24,8 25,1 3,4 Catamarca 2,8 2,6 2,6 2,5 2,5 -0,3 Córdoba 8,7 8,3 8 8 7,6 -1,1 Corriente 3,7 3,6 3,5 3,6 3,6 -0,2 Chaco 4,9 4,6 4,3 4,3 4,3 -0,6 Chubut 1,6 1,8 2 1,9 1,9 0,3 Entre Ríos 4,8 4,6 4,6 4,6 4,6 -0,2 Formosa 3,6 3,4 3,3 3,3 3,3 -0,3

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Jujuy 2,9 2,8 2,8 2,8 2,8 -0,1 La Pampa 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 0 La Rioja 2,3 2 2,1 2 2,1 -0,2 Mendoza 4,2 4,1 4,1 4,1 4,1 -0,1 Misiones 3,2 3,3 3,3 3,3 3,3 0 Neuquén 1,7 1,9 2 2 1,9 0,2 Río Negro 2,5 2,6 2,6 2,5 2,5 0 Salta 4 3,7 3,7 3,7 3,7 -0,3 San Juan 3,4 3,2 3,2 3,2 3,2 -0,2 San Luis 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 0 Santa Cruz 1,6 1,7 1,8 1,8 1,7 0,2 Santa Fe 8,8 8,5 8,2 8,1 8,4 -0,4 S. del Estero 4,1 3,9 3,9 3,8 3,8 -0,3 Tucumán 4,9 4,6 4,6 4,5 4,5 -0,4 T. del Fuego 0,6 0,8 1,1 1,1 1,1 0,5 TOTAL 100 100 100 100 100 0

Nota: No incluye los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) Fuente: Basado en datos de la Secretaría de Hacienda.

OTROS ACUERDOS-CONVENIO

Ademas de los pactos fiscales 1992 y 1993, entre la Nacion y las Provincias, fueron gestionados aspectos distintos que los contemplados por el Federalismo Fiscal. Brevemente me referire a los denominados Acuerdo Federal Minero, Pacto Ambiental y Pacto Agropecuario.

Acuerdo Federal Minero Por ley 24228 (julio de 1993) se ratifico el acuerdo suscripto en mayo de 1993, entre el Poder Ejecutivo Nacional y todos los gobernadores de las Provincias. Promovia desarrollar acciones concurrentes destinadas a la consecucion de los siguientes objetivos:

- Propiciar el aprovechamiento racional e integral de los recursos mineros en el territorio nacional.

- Promover el desarrollo sectorial mediante medidas para atraer inversiones nacionales y extranjeras.

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- Afianzar el papel de los gobiernos provinciales en su carácter de administradores del patrimonio minero.

- Profundizar el proceso de descentralizacion como modelo para la prestacion de las funciones basicas del Estado.

- Actualizar las leyes y normas de procedimiento, según las caracteristicas de cada region.

- Optimizar el aprovechamiento de los recursos humanos, economicos y de infraestructura de las instituciones mineras nacionales y provinciales.

- Propiciar la eliminacion de gravamenes y tasas que afecten a la actividad, en especial el impuesto a los sellos.

- Con el dictado de la ley 24402 y el Dto. 779/95, se instrumento un sistema de financiamiento de compra de bienes de capital y un regimen de reintegro dentro de los 60 dias del I.V.A abonado por la empresa minera. El credito para la adquisicion de bienes de capital para nuevos proyectos, se otorgo a 4 años de plazo y si fuera una obra comenzada, el plazo sera de 2 años. En relacion al I.V.A, sera reintegrado dentro de los 60 dias de realizada la inversion, compra o importacion de los bienes, y este beneficio se otorgara ya sea que las ventas se desarrollen en el mercado interno o externo.

Pacto Federal Minero En julio de 1993 se celebro entre la Nacion y las Provincias un acuerdo para promover politicas de desarrollo ambiental adecuadas, según los postulados del “Programa 21”, probado por la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo (1992). Se recalco la importancia de que la preservacion, conservacion, mejoramiento y recuperacion del medio ambiente, constituyan objetivos basicos para la preservacion de la salud de la poblacion. Se dispone desarrollar una conciencia ambiental que impulsen y adopten politicas de educacion, investigacion cientifico-tecnologica, capacitacion, formacion y participacion comunitaria. Las partes –Nacion y Provincias- compatibilizaran los instrumentos idoneos para aplicar las politicas ambientales, en sus respectivas jurisdicciones.

Pacto Agropecuario En noviembre de 1994, se iniciaron en la Secretaria de Agricultura, Ganaderia y Pesca de la Nacion, conjuntamente con representantes de las provincias, los estudios previos destinados a desarrollar una ley-convenio destinada a favorecer la actividad agropecuaria en el pais. Se consideraron acciones destinadas a resolver:

- El analisis y la refinanciacion selectiva de los pasivos agropecuarios.- Orientacion de los creditos privilegiando la viabilidad economica de los

proyectos y no solo la garantia patrimonial de los solicitantes.- Gestionar la reforma de la instrumentacion del I.V.A agropecuario,

procurando la reduccion de la alicuota para los productos carnicos, frutihorticolas y azucareros. Se lograron de la D.G.I varias resoluciones generales. La Nº 3125, excluye a la caña de azucar del regimen de retenciones. Para la ganaderia, se redujeron las alicuotas, mediante la

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R.G 3857 para bovinos, 3858 para porcinos y 3867 para ovinos, caprinos y equinos. Ademas la 3852 disponia la devolucion automatica de impuestos hasta 20 mil pesos.Con relacion a los anticipos de Impuestos a las Ganancias, se generalizaron mecanismos de eliminacion para todo el sector agropecuario.

- Se gestiono ante el Congreso Nacional, la regularizacion de los pasivos previsionales del sector.

- Se diseño el Arancel Externo Comun del Mercosur, en relacion a la actividad agropecuaria, con intervencion de las Provincias.

- Con respecto a al estructura de importacion de fertilizantes, agroquimicos, materiales geneticos, se obtuvo la Res. 806/94, que exime del pago de la tasa de estadistica y se reduce a cero , el arancel de importacion para plantines.

- Las Provincias participarian en la distribucion de cuotas y cupos de productos de exportacion; en especial para el azucar y ante el sustancial incremento de la cuota Hilton, logrado en la Ronda Uruguay del GATT.

ANALISIS SOBRE LA PRORROGA DEL IMPUESTO A LAS GANANCIAS Y DEL PACTO FEDERAL PARA EL

EMPLEO, LA PRODUCCION Y EL CRECIMIENTO.

Desde el inicio del Plan de Convertibilidad, en 1991, el Ministerio de Economía se planteó, como objetivo central del Programa Fiscal, la modificación, en su favor, de la relación financiera con las provincias, erosionando la ley 23.548, de Coparticipación Federal de Impuestos, vigentes desde el 1 de enero de 1988. Los incrementos de recaudación que se estaban produciendo en los recursos nacionales coparticipables, conjuntamente con los que se esperaban para el futuro, despertaron el interés de la Nación en la no coparticipación de los mismos con las Provincias.

El Poder Ejecutivo, argumentando que “las provincias gastarían mal los nuevos recursos, mientras que la Nación haría de ellos un uso positivo”, desarrolló, condiferentes argumentos una estrategia de fuerza que llevó adelante, particularmente en los primeros años, con singular éxito, y así, procedió a la transferencia de los servicios de Salud y Educación a las provincias y a celebrar los Pactos Fiscales I y II, con garantías de coparticipación.

El resultado fue que, entre los años 1992 y 1995, el estado Nacional se quedó con $ 13.800.000.000 (pesos trece mil ochocientos millones), cantidad que,

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de haber estado plenamente operativa la ley Nº23.548 de Coparticipación Federal, les hubiera correspondido a las Provincias. Muchos gobernadores y representantes en el Congreso se alinearon, rápidamente, para hacer posibles las determinaciones del Gobierno Nacional, hasta que comenzaron a advertir que el remedio era peor que la enfermedad. Los primeros síntomas de resistencia se percibieron en la Convención Reformadora de la Constitución Nacional, en 1994. A partir de ahí, ya inmersos en la crisis económica nacional que comenzó en el segundo semestre de ese año, la lucha se hizo más reñida, a pesar de que en marzo de 1995, se vió facilitada la sanción de la ley de Emergencia Económica que, entre otras cosas, posibilitó el hecho de que tres puntos del incremento en la alícuota del IVA fueran, por un año, totalmente destinadas al Tesoro Nacional.

A fines de 1995 venció la ley de Impuesto a las Ganancias y el 1º de abril de 1996 hizo lo propio el Pacto Fiscal II, por lo que resultó necesario volver sobre la discusión distributiva de los recursos entre la Nación y las Provincias. A continuación se desarrolla un breve análisis sobre el contenido de las leyes Nº 24.621(34) y Nº 24.671(35), de prórroga del Impuesto a las Ganancias y del Pacto Fiscal II, respectivamente.

LEY 24.621: SUS ALCANCES.

Grandes fueron las expectativas que surgieron antes del vencimiento, el 31 de diciembre de 1995, de la Ley de Impuesto a las Ganancias (T.O. 1986 y modif.). El solo hecho de tratarse de un impuesto directo, exclusivo de las provincias, pero fuente de recursos utilizables por la Nación, durante un plazo limitado y siempre que la defensa, la seguridad común y el bien general del Estado lo exijan, hizo crecer la polémica, nuevamente, en torno de esta delegación tributaria de las jurisdicciones. Las Provincias podían intentar retomar la potestad de aplicar dicho impuesto, potestad aceptada por la mayoría de la doctrina y también por el Congreso Nacional. Este, asimismo, estableció, por tiempo determinado, los impuestos a los réditos, a las ganancias eventuales, a los beneficios extraordinarios –sustitutivo del gravamen a la transmisión gratuita de bienes- y, los impuestos a las ganancias sobre los capitales, patrimonios, activos, bienes personales y premios de determinados juegos y concursos.

Las discusiones en la Convención Constituyente de 1994 reflejaron episodios interesantes en lo referente a las potestades tributarias provinciales. Los debates que allí se plantearon transitaron, frecuentemente, este tema, tal como surge de los trabajos y conclusiones de la Comisión de Régimen Federal, sus Economías y la Autonomía Municipal. Finalmente, primó la tradicional redacción de la Constitución Nacional, expresada ahora en el artículo 75 inciso 2, que impone contribuciones directas por tiempo determinado. Atenuada la posibilidad de retomar potestades, quedó abierta la polémica en cuanto a la conveniencia de revisar la actual Ley de Impuesto a las Ganancias o, por lo menos, de generar un debate extendido sobre el tema.

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El diseño de la estructura del sistema tributario debe pensarse, en cada momento, para garantizar su solvencia y establecer un adecuado equilibrio entre la equidad, la eficiencia y la simplicidad, al tiempo de ser concebido desde la sana óptica de la estabilización y el crecimiento. Puesto que los impuestos, como tantas veces se lo ha señalado, son el precio de la civilización, definir quién efectivamente los soporta resulta fundamental. De allí que, los problemas de incidencia económica real deben ser objeto, cada vez más, de particular análisis, dada su importancia para el logro del objetivo de un sistema justo y equitativo.

Un adecuado impuesto a la renta era uno de los temas pendientes y, en especial, sobre la renta personal, que es la que mejor refleja la capacidad contributiva. En definitiva, la prórroga consagrada por la Ley Nº 24.621 giró exclusivamente alrededor de cuestiones que hacen al reparto del tributo, perdiéndose, así, la oportunidad de una discusión relevante para lograr un diseño del Impuesto a las Ganancias mejor que el de su momento. En consecuencia, sólo cobró importancia la perspectiva de las Provincias de retomar niveles de participación anteriores, erosionados por leyes y decretos impositivos de necesidad y de urgencia, sancionados en esos últimos años o los referidos al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense.

Esta puja distributiva entre la Nación, las Provincias y la Ciudad de Bs. As., que gravitó significativamente en la redacción del art. 75 inc. 2 y de la Cláusula Transitoria sexta de la Constitución Nacional reformada, volvió a darse, parcialmente, en los debates de la Prórroga, objeto del presente análisis. La prevista Ley de Coparticipación Federal de Impuestos volverá sobre igual temática, quedando, entonces, pendiente una Ley de Impuesto a las Ganancias que ayude a satisfacer las actuales expectativas.

Por lo tanto, sería conveniente, como paso previo a la nueva Ley de Coparticipación, que este ultimo aspecto estuviera suficientemente dilucidado, ya que las estructuras de imposición y distribución constituyen elementos imprescindibles e inseparables para el mejor cumplimiento de los objetivos fiscales.

PRÓRROGA DEL IMPUESTO A LAS GANANCIAS.

Las reformas introducidas en la Ley de Impuesto a las Ganancias (T.O. 1986 y modif.) por la Ley Nº 24.621, implicaron, en definitiva, su prórroga hasta el 31/12/97. Estas modificaciones sobre el destino de lo producido por el Impuesto se reflejan en el actual artículo 104 (de la ley 25.239)(36) y en el artículo agregado a continuación del artículo 102 (de la ley 24.621), y en las precisiones sobre lo dispuesto por la Cláusula sexta de las disposiciones Transitorias de la Constitución Nacional, en cuanto a una nueva Ley de coparticipación Federal de Impuestos.

Por su parte, el Poder Ejecutivo Nacional, en su mensaje Nº 400, propició la prórroga de la Ley de Impuesto a las Ganancias hasta el 31 de diciembre del año 2005.

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La Honorable Cámara de Diputados, luego de intensas deliberaciones con legisladores de distintas bancadas, aprobó un nuevo dictamen, que aseguraba la mayoría absoluta de sus miembros, requerida por la Constitución Nacional en su art. 75 inc.3, en cuanto se tratare de “establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables”, prorrogando la vigencia de la Ley de Impuesto a las Ganancias, hasta el 31 de diciembre de 1997, con una distribución de un 34% en asignaciones específicas, un 64% coparticipable y un 2% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias (ATN), siempre que, con anterioridad, no entrara en vigencia el régimen de coparticipación previsto en la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución Nacional.

La Honorable Cámara de Senadores consideró, más tarde, la Orden del Día Nº 55 de la Comisión de presupuesto y Hacienda de esa Cámara, que introduce importantes modificaciones en la media sanción obtenida en Diputados, y que eran el resultado de los acuerdos a que arribaron la mayoría de los Gobernadores en la reunión previa sostenida en el Consejo Federal de Inversiones. Con tenues variaciones, esa Orden del Día fue aprobada por los dos tercios de los Senadores presentes, para obligar ante una eventual insistencia de Diputados, a resolver con iguales mayorías, según lo establecido en el art. 81 de la Constitución Nacional. Devuelta a la Cámara de origen, fue sancionada en idénticos términos, en la Sesión del 27/12/95, por lo que el Impuesto a las Ganancias quedó prorrogado hasta el 31/12/97.

ALTERACIONES EN LA DISTRIBUCIÓN.

Resulta interesante, efectuar un análisis de algunas modificaciones a la Ley de Impuestos a las Ganancias, introducidas por la ley 24.621. estas se relacionan con alteraciones en la distribución primaria entre la Nación y las Provincias, como surge del párrafo inmediato siguiente al inc e), del actual Art. 104 (que fuere introducido por aquella ley) de la ley Nº 25.239, el cual redacta: “ De la parte que le corresponden a la Nación por el inciso a) del artículo 3 de la Ley Nº 23.548, deberá transferir a las jurisdicciones provinciales, excluida la de Bs. As., $6.000.000 mensuales, durante todo el año 1996, es decir, $72.000.000 anuales, que se distribuirán en función de los porcentajes establecidos en los art. 3º y 4º de la Ley Nº 23.548, incluyendo a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, conforme con las disposiciones vigentes”.

Dicho importe se elevará a $18.000.000 mensuales, equivalentes a $216.000.000 durante 1997, de los cuales, $12.000.000 mensuales se detraerán de la parte que le corresponde a la Nación y los $6.000.000 restantes, del inc. c) “Fondo de Aporte del Tesoro Nacional de las Provincias”. Estas modificaciones, llevan a realizar algunas interesantes reflexiones. La Ley de Coparticipación Federal tiene ahora rango constitucional y la cámara iniciadora de todas las cuestiones vinculadas con ella es el Senado de la Nación (art.75 inc.2. C.N.). La iniciativa en materia tributaria sigue siendo conservada por la Cámara de Diputados (art. 52 C.N.).

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De este modo, frente a las reacciones de la Ley de Impuesto a las Ganancias que establecen, durante 1996 y 97, para las Provincias, una suma fija que se detrae de la parte de la Nación, cabría la interpretación de que la Ley Convenio fija, únicamente, la forma de distribuir la masa coparticipable, pero, a posteriori, la distribución podría ser alterada, a través de leyes tributarias iniciadas en Diputados. Entonces, por este simple mecanismo, se podría estar vaciando de contenido a la Ley Convenio, mediante leyes que solo exigen la simple mayoría de los presentes, con iniciación en la Cámara de Diputados y sin acudir a las mayorías calificadas, salvo para los casos en que exista afectación específica.

Dicha perspectiva interpretativa no se alinea con el espíritu de la Constitución reformada, en donde, todo lo vinculado con las leyes de Coparticipación, tienen como cámara iniciadora al Senado de la Nación y debe ser consagrado por mayorías calificadas. Cuando se detrae de la Nación y se agrega a las jurisdicciones provinciales, y viceversa, o entre estas últimas, se esta modificando el porcentaje que corresponde, sobre el total, a cada una de las partes. Esa variación de porcentajes debería ser tratada como una modificación de la Ley de Coparticipación, prevista en el art. 75 inc.2).

Por lo tanto, todas las leyes tributarias deben iniciarse, como marca la Constitución en la Cámara de Diputados, pero, si al llegar a la distribución de lo recaudado, se apartan de lo consagrado por la Ley Convenio, no podrá hacerse de esa forma sino que será la Cámara de Senadores la que impulse la modificación, en los términos previstos por el art.75 inc.2). En síntesis, con el párrafo bajo comentario, se modifica nuevamente la relación Nación- Provincias, mientras que, sigue operativa la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución Nacional, en cuanto a que no podrá modificarse, en desmedro de las Provincias, la distribución de recursos vigentes a la sanción de la reforma y hasta tanto se sancione una nueva Ley de Coparticipación.

Esto denota que la modificación de los porcentajes en la distribución del Impuesto a las Ganancias y del IVA, en ningún caso, para las Provincias, podrán traducirse en porcentajes inferiores a los consagrados en el momento de la sanción de la reforma, en agosto de 1994. Tampoco podrá alterarse, en perjuicio de las Provincias, la distribución del Impuesto sobre Combustibles Líquidos y Gas Natural, establecida por el art.7º Título III de la Ley Nº 23.966(37). todo ello, hasta la sanción del marco normativo previsto en el art.75 inc.2º de la Constitución Nacional y en la Disposición Transitoria Sexta, objeto de éste análisis, es decir, un nuevo régimen de participación.

LEY 24.671: Discusión y Contenido.

El Pacto Federal que generó la prórroga del Senado, en la práctica, pasó a ser considerado como Pacto Fiscal II, porque en realidad su contenido es

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eminentemente tributario. Y esto es así porque, en esencia, su principal objetivo ha sido el reordenamiento de los sistemas tributarios nacionales y provinciales, a los efectos de eliminar los impuestos considerados por el Poder Ejecutivo como distorsivos, porque recargan indebidamente los costos de producción.

El Pacto implicó la asunción de determinados compromisos tanto para la Nación como para las Provincias, con plazos determinados para su cumplimiento. Algunos de esos compromisos eran, para las Provincias, de cumplimiento inmediato; otros, como la sustitución del Impuesto a los Ingresos Brutos por un Impuesto general al consumo, que tiende a garantizar la neutralidad tributaria y la competitividad de la economía, de cumplimiento diferido, en un plazo no mayor de tres años, desde el 12/8/93. En efecto, entre los compromisos inmediatos, figura la derogación de los impuestos específicos que gravan la transferencia de los combustibles, el gas, la energía eléctrica y los servicios sanitarios, salvo los destinados al consumo doméstico y los que graven los intereses de los depósitos bancarios.

En cambio, se estableció un plazo para antes del 30 de junio de 1995, luego modificado mediante el Decreto Nº 1141/ 94(38), que fijó el 1º de julio de 1995, para que las Provincias procedieran a derogar el Impuesto de Sellos, excepto respecto a las tasas retributivas de servicios administrativos, de las actividades hidrocarburíferas y sobre los instrumentos que no inciden en el costo de los procesos productivos.

Las Provincias también debieron modificar los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, siguiendo determinadas pautas en materia de valuaciones y tasas aplicables, con vigencia a partir del 1º de enero de 1994, así como propender a la uniformidad en materia de valuaciones y alícuotas en los impuestos sobre las patentes de los automotores, a partir del primer trimestre de 1994. Con idéntico orden, la Nación se comprometió a reformular los tributos de la Municipalidad de la Ciudad de Bs. As., en los mismos sentido y plazos en que se comprometen las Provincias, y a derogar el Impuesto sobre los Activos de las empresas, para aquellos sectores respecto de los cuales las Provincias hubieran derogado el Impuesto a los Sellos. En definitiva, la Nación procedió a la derogación total del Impuesto sobre los Activos, a partir de los ejercicios cerrados con posterioridad al 31 de mayo de 1995.

La Nación, también se comprometió a disminuir la incidencia impositiva y previsional sobre el costo laboral para las Provincias y los sectores que fueran eximidos del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, el cual más tarde, se generalizó independientemente de éste último requisito. Al margen de los aspectos predominantemente tributarios, el Pacto contiene otros compromisos: para las Provincias: propender a la privatización total o parcial o a la concesión total o parcial de servicios públicos o a la liquidación de empresas de su propiedad parcial o total y otras medidas, en general vinculadas con la desregulación de las actividades económicas; para la Nación: organizar y poner en marcha el sistema de cédulas hipotecarias rurales y de bonos negociables, respaldados por hipotecas urbanas, para el financiamiento del sector agropecuario y de la construcción. Asimismo, se comprometía el

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Estado Nacional a aceptar la transferencia de las cajas de jubilaciones provinciales, excepto las de profesionales, al sistema nacional de previsión social, en el caso de las Provincias que adhieran al nuevo régimen previsional nacional.

Un punto importante de los compromisos asumidos por la Nación, ante la posible pérdida de recaudación provincial, originada en las exenciones y en la derogación de impuestos, era el de continuar garantizando un monto mínimo de coparticipación de 725 millones de pesos, que se había establecido en el “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales”, suscripto el 12 de agosto de 1992 y ratificado por la Ley Nº 24.130(39), conocido como Pacto Fiscal I. Este monto se elevó a 740 millones de pesos a partir del 1º de enero de 1994, por el Pacto Fiscal II. Asimismo, por 60 días, prorrogados por otros 60 días con el Decreto Nº 2.078/ 93(40) y, luego, en forma definitiva, se suspendía la retención de los excedentes de coparticipación federal, percibidos en exceso de la garantía, para las Provincias que no hubieren cumplimentando sus compromisos.

Por último, por el Pacto Fiscal II se prorrogó la vigencia del Pacto Fiscal I hasta el 30 de junio de 1995. Entre otras cuestiones, esto implicaba prorrogar la retención del 15% de la masa coparticipada destinada a atender las obligaciones previsionales nacionales, más la suma de 43 millones 800 mil pesos, a ser distribuidos entre las Provincias a excepción de Bs. As., Corrientes y Chaco, para cubrir desequilibrios fiscales. Juntamente con esta prórroga, se incorporó en la distribución a las provincias de Corrientes y Chaco, con $2.000.000, por lo que el importe a redistribuir se elevó a 45 millones 800 mil pesos. El Pacto Fiscal II fue inicialmente suscripto, el 12 de agosto de 1993, por 16 provincias, cuyos convenios fueron ratificados por el Decreto Nº 14/ 94(41). Posteriormente, por los decretos Nº 206/94 y Nº 378/94(42) se ratificaron los convenios firmados por otras 6 provincias y en última instancia por Córdoba.

Cabe recordar que, mediante el art. 5º de la Ley Nº 24.468, sancionada el 6 de marzo de 1995, se prorrogó hasta el 1º de abril de 1996 el plazo para el cumplimiento de las cláusulas del Pacto relacionadas exclusivamente con materia tributaria y cuyo vencimiento hubiera operado u operase con anterioridad de esa fecha, que estuvieran pendientes de cumplimiento.

NUEVO PROYECTO DE PRORROGA DEL PACTO FEDERAL.

El 20/8/96, el Poder Ejecutivo Nacional envía al Honorable Senado de la Nación el mensaje Nº 981 que señala:

“ARTICULO 1º: - Prorrogase hasta el 31 de diciembre de 1998 el plazo para el cumplimiento de las cláusulas del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993 relacionadas exclusivamente a materia tributaria que estuvieren pendientes de implementación.

ARTICULO 2º: - Comuníquese al PODER EJECUTIVO NACIONAL”.

En sus fundamentos se expresa que “La medida propuesta tiene presente tanto el objetivo y la voluntad de continuar avanzando en políticas uniformes

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que armonicen y posibiliten el logro de la finalidad común de crecimiento de la economía y la reactivación de las economías regionales, como así también el mejoramiento del estado de las finanzas públicas provinciales.” Asimismo, se señala que “Dicho plazo había sido prorrogado sucesivamente hasta el 31 de diciembre de 1996 mediante la sanción de las Leyes Nº 24.468(43) y Nº 24.671.” En realidad, la Ley Nº 24.468 había prorrogado el Pacto Federal hasta el 1º de abril de 1996 y la Ley Nº 24.671, hizo lo propio, con efecto retroactivo al 1º de julio de 1995 y sin fecha cierta para el futuro.

El Proyecto indicaba, que la prórroga seria hasta el 31 de diciembre de 1998, por lo que resultan sobreabundantes los fundamentos vinculados con la “finalidad común del crecimiento de la economía y la reactivación de las economías regionales, como así también el mejoramiento del estado de las finanzas públicas provinciales.”, ya que se los supone implícitos en la prórroga consagrada por la Ley Nº 24.671, vigente desde el 1/8/96, es decir 20 días después.

Como corolario de este manejo de las leyes que hacen a la relación Nación- Provincias y en la búsqueda de una sana armonía normativa, debe tenerse presente, que por la Ley Nº 24.621, se prorrogó el Impuesto a las Ganancias hasta el 31/12/97, a pesar de que la Constitución Nacional tiene previsto, en su Disposición Transitoria Sexta, que un régimen de coparticipación será establecido antes de la finalización del año 1996. No hace falta remarcar que la distribución del Impuesto a las Ganancias tiene una fuerte gravitación en la masa coparticipable de recursos. La prórroga del Pacto Federal, consagrada por la Ley Nº 24.671, dejó sin fijar su vencimiento, quizás, para no provocar una colisión con la disposición constitucional antes citada, ya que, de ser aprobado un nuevo régimen, desaparecerían los aspectos centrales de los Pactos.

La prórroga propiciada por el Poder ejecutivo Nacional el 20/8/96 fija, como vencimiento del Pacto Federal, el 31 de diciembre de 1998, en las cuestiones relacionadas exclusivamente con la materia tributaria.

Esta prórroga, en consecuencia, parece ignorar la disposición constitucional ya enunciada, puesto que, nada dice sobre ella, y, además, extiende hasta fines de 1998, la vigencia de los llamados “Pactos Fiscales” que, en el actual estado de la cuestión, son un mero remiendo de la auténtica Ley Convenio que los Constituyentes de 1994 consagraron en el art. 75 inc 2, con rango constitucional, para ser sancionada antes de la finalización del año 1996.

LOS ULTIMOS ACONTECIMIENTOS.

Los pactos Nación-Provincias solo han significado una suerte de variante transitiva habilitada ante la ausencia de una Ley de Coparticipación Federal, la cual, ajustada a las prescripciones constitucionales, ya debería haber sido sancionada.

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LEY Nº 24.699. NUEVA PRORROGA DEL PLAZO DEL PACTO FEDERAL HASTA EL 31/12/98.

Se había señalado en el punto anterior, que el Poder Ejecutivo Nacional, a través del mensaje Nº 981 del 20/8/96, propiciaba una prórroga del Pacto Federal hasta el 31/ 12/98, en las cuestiones “relacionadas exclusivamente a materia tributaria que estuvieran pendientes de implementación”.

Como lo indicara la Ley Nº 24.671, vigente desde el 1/8/96, ya se había consagrado una prórroga del Pacto Federal aunque sin fecha de vencimiento. Veinte días después de la vigencia, el Poder Ejecutivo envió al Congreso un Proyecto de Ley, el comentado mensaje Nº 981/96, fijando un límite cierto para la prórroga: el 31/12/98. Dicho mensaje tuvo como Cámara iniciadora, para su tratamiento, al Honorable Senado de la Nación, por haberse entendido que la cuestión, complementaria de la Ley de Coparticipación Federal Nº 23.548, vigente en ese momento, constitucionalmente requería ese origen.

Así quedó establecida una primera y profunda contradicción ya que la Constitución Nacional, en la Disposición Transitoria Sexta, tiene expresamente normado que: “Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996”. De modo que haber otorgado a un acto complementario de la legislación de fondo en materia tributaria, como es el Pacto Federal respecto de la Ley de Coparticipación Federal Nº 23.548, un vencimiento posterior a la fecha constitucionalmente indicada, para un nuevo Régimen de Coparticipación, resulta improcedente, toda vez que debería haberse resuelto dicha cuestión en forma previa antes de la finalización del año 1996, cosa que no ocurrió.

A sólo efecto de título informativo, este pacto provocó modificaciones en la distribución de tributos nacionales, diferentes de los establecidos por las leyes de Coparticipación.

LAS COMPENSACIONES DE TRIBUTOS NACIONALES ENTRE LAS JURISDICCIONES: OTRA VARIANTE A LA LEY DE COPARTICIPACION.

Las compensaciones constituyeron un novedoso procedimiento por el cual la Nación y las Provincias se apartaron de la distribución establecida en la Ley de Coparticipación. La Nación propició y obtuvo los aumentos de recaudación que generaron determinadas modificaciones de los Tributos Nacionales, especialmente por el aumento de las alícuotas a las Provincias, durante el tratamiento legislativo de estas modificaciones lograron introducir variaciones a su favor en la distribución de otros impuestos nacionales para compensar, en parte, la pérdida que les produjo la apropiación realizada por la Nación.

El Impuesto a las Ganancias ha sido una de las víctimas destacadas de este procedimiento. En efecto, cuando se trató la ultima prórroga consagrada por la Ley Nº 24.621, las Provincias lograron incorporar en el actual artículo 104, que

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establece la forma de distribución, un inciso d), determinando que el cuatro por ciento se distribuirá entre todas las jurisdicciones provinciales, excluida la de Bs. As., conforme con el índice de las Necesidades Básicas Insatisfechas (N.I.B.).

A su vez agregaron, en dicho art., una cláusula que estableció que, de la parte que le correspondía a la Nación, por el inc. a) del artículo 3º de la Ley Nº 23.548, las jurisdicciones provinciales, salvo la de Bs. As., recibirán durante 1996 una transferencia del Gobierno de la Nación, de $ 6.000.000 mensuales. Durante 1997, esa transferencia del Gobierno Nacional ,se elevó a $ 18.000.000 mensuales, de los cuales $12.000.000 se detrajeron del monto que le correspondía a la Nación y $ 6.000.000 de la cuenta Especial Nº 550 “fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias” (A.T.N). Este procedimiento se repitió con mayor entidad en la Ley Nº 24.699 de prórroga del plazo para el cumplimiento de las cláusulas del Pacto Federal y modificaciones en la distribución de tributos. En efecto, la Nación propuso y obtuvo, el 100% de los importes adicionales, conseguidos por los incrementos de las alícuotas fijadas sobre los combustibles ya gravados, como así también el total de lo recaudado por los nuevos productos incorporados al impuesto, como el gasoil, el diesel oil, el querosene, y el gas natural comprimido.

Esta alteración de los porcentajes de la distribución, por ser Ley Convenio, debió haber sido ratificada por las respectivas Legislaturas Provinciales, sin perjuicio de lo señalado por la Constitución Nacional, en la Cláusula sexta de las Disposiciones Transitorias, que impide erosionar los recursos de las provincias. La Nación recibió también el total de lo recaudado por la aplicación de la tasa del 10% sobre la venta de vehículos automotores que utilizaran gasoil, tal como lo refleja ahora la Ley de Impuestos Internos.

Frente a esta situación, las Provincias como manera de compensación y durante el tratamiento en el Congreso de la Ley de prórroga del Pacto Federal, obtuvieron que el 90% de la recaudación sobre el Impuesto a los Bienes personales, que se asignaba al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, pasará ahora a ser distribuido por un plazo determinado por el Régimen de la Ley Nº 23.548 de Coparticipación Federal. Asimismo, detrajeron en su favor $440.000.000, del producido anual del Impuesto a las Ganancias, antes de proceder a su distribución en la forma establecida en el art.104, de acuerdo con el texto fijado por la Ley Nº 24.621de prórroga al Impuesto a las Ganancias. A su vez, y destinados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, la Nación recibió $120.000.00 y $20.000.000 para la cuenta Especial Nº 550 “fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias”, siempre en forma previa a la distribución contenida en el art. 104.

Del remanente este art. Prevé que el 20% sea dirigido al Sistema de Seguridad Social, el 10% y hasta el tope de $650.000.000, sea proporcionado mensualmente para obras de carácter social en la provincia de Bs. As., el 4% repartido entre las Provincias, excluidas Bs. As., por el índice de las Necesidades Básicas Insatisfechas, y el 2% asignado a la cuenta Especial Nº 550 “fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias”. El 64% restante

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se distribuirá según los art. 3º y 4º de la Ley Nº 23.548, pero debiendo realizarce antes de su transferencia a las jurisdicciones una nueva detracción que, para el año 1997, es de $18.000.000 mensuales, otorgada a las jurisdicciones provinciales, excluida Bs. As., distribuida también por los art. 3º y 4º de la Ley Nº 23.548 y para la cual, $12.000.000 se detrajeron del monto que le correspondía a la Nación y $ 6.000.000 de la cuenta Especial Nº 550 “fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias”.

Todo ello sin perjuicio de observar si se cumple con el piso de garantía mensual de $740.000.000 por los importes transferidos a las Provincias, por Impuestos Nacionales coparticipables, de acuerdo con el Pacto Federal vigente, hasta el 31/12/ 98 teniendo presente que, en dicho cálculo no cuentan los $440.000.000 anuales que las Provincias reciben de la recaudación del Impuesto a las Ganancias, ni la parte que les corresponde del 90% del Impuesto a los Bienes Personales, distribuidos en función de los art. 3º y 4º de la Ley Nº 23.548, por un plazo que va desde el 28/9/96 hasta el 31/12/98, y prorrogada posteriormente hasta el 31/12/99. Desde el origen del Impuesto a las Ganancias y hasta el año 1992, este aspecto distributivo no existía, ya que el 100% del tributo integraba la masa del los Impuestos Nacionales Coparticipables y era asignado según los coeficientes de las respectivas leyes de Coparticipación Federal.

Tal enredo de adjudicaciones, realizado de manera precipitada, en donde se combinaron sumas fijas a ser recibidas con porcentajes de distribución derecaudaciones futuras inciertas, obligó a rápidas estimaciones para determinar beneficiados y perjudicados. El procedimiento, en absoluto, se alineó con lo taxativamente señalado por la Constitución Reformada, tanto en lo expresado en el párrafo tercero del inciso 2 del artículo 75, como en la Disposición Transitoria Sexta.

En efecto, el revuelo distributivo provocado por averiguar quién se quedaba con los incrementos de recaudación generó que en su reparto, no se tuvieran en cuenta ni los parámetros señalados por el párrafo tercero del inciso 2 del art. 75 ya comentado, ni la Disposición Transitoria Sexta: “tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de los recursos vigentes a la sanción de ésta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación”.

Durante la discusión parlamentaria, no apareció ningún comentario que permitiera suponer que se hubieran tenido en cuenta ni una pauta objetiva ni otras cuestiones características de la distribución constitucional de los recursos, como así tampoco, la intención de haberse fijado con claridad que no se habría actuado en perjuicio de las Provincias, vistas las imprecisiones numéricas antes señaladas. Por otro lado, cuando se expresa que no podrá modificarse la distribución de recursos en desmedro de las Provincias, para nada significa que a ese resultado se llegue como consecuencia de un sinnúmero de compensaciones entre la Nación y las Provincias, sino que se debe respetar la situación existente en el momento en que se consagró, constitucionalmente, dicha Cláusula Transitoria. En otras palabras, si la Ley de Combustibles Nº 23.966 y

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sus modificaciones tenían establecida una estructura de distribución, esa estructura debió haber sido mantenida hasta tanto se sancionara una nueva Ley de Coparticipación.

La situación equívoca no se resuelve entregando a las Provincias sumas fijas de otros impuestos nacionales que, se entiende, nunca compensarán los importes que queden a favor del Tesoro Nacional, ya que de lo contrario, no hubiera habido necesidad que el Poder Ejecutivo propiciara adueñarse de la recaudación obtenida a partir del incremento de los impuestos. Así que, en el mejor de los casos, estos importen que las Provincias obtuvieron durante el tratamiento legislativo, solo atenuaron parcialmente la detracción de recursos efectuados por la Nación ,a través del procedimiento objeto de comentario.

EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES REFERIDAS A LA LEY – CONVENIO DE

COPARTICIPACION DE LOS IMPUESTOS

De acuerdo con la exigencia emanada de la Disposición Transitoria Constitucional Sexta que relata: “un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc.2 del art.75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidas antes de la finalización del año 1996”. A esos efectos, el Senado, constituyó la Comisión Especial de Coparticipación federal de Impuestos que inició una serie de consultas con especialistas, pero sin que se concretara, durante 1996, un proyecto de Ley-Convenio.

Con fecha 11/12/96, ante la evidencia de que no se podía cumplir en tiempo y en forma dicha obligación constitucional, el Senado impulsó un proyecto ratificatorio que, aparentemente, tenía como objetivo prorrogar el estado en que se encontraba la legislación en ese momento. Ratificar una ley en vigor no tiene sentido salvo que existieran dudas en cuanto a su plena vigencia, cosa que, no ocurría en la citada fecha, respecto de la Ley de Coparticipación Nº 23.548. Por eso puede suponerse que la intención fue prorrogarla más allá de su vencimiento (31/12/96). Todo ello sin perjuicio de lo que se indica en el último párrafo del presente capítulo, en cuanto a la no procedencia del criterio adoptado. Dicho proyecto, que obtuvo media sanción, señalaba lo siguiente:

“Artículo 1º: ratifícase la vigencia de las disposiciones de la ley Nº 23.548, y sus modificaciones y complementarias con relación a los Regímenes de Coparticipación de Recursos de Origen Nacional. Artículo 2º: el Poder Ejecutivo Nacional en un plazo de 180 días de aprobada la presente deberá coordinar con las provincias y la ciudad de Bs As. En su caso, las condiciones y mecanismos necesarios para concretar la consolidación de los acuerdos celebrados con ellas no comprendidos en el art. 1ª de la presente.

Esta media sanción no ha sido objeto de tratamiento hasta el presente, por parte de la H. Cámara de Diputados, por lo que corresponde tener en cuenta las secuelas que el incumplimiento constitucional ha generado en la relación Nación–Provincias, sin perjuicio de señalar que el texto consagrado por el Senado no resolvió la cuestión de fondo, ya que dicha ratificación, que intentó,

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en realidad, prorrogar la legislación dispersa sobre la materia, para nada consideró lo expresamente señalado por el inciso 2 del art. 75 de la Constitución Nacional al cual se remite. En tal sentido, me adhiero a la opinión de que, al no haber sido establecido antes de la finalización del año 1996 un régimen de coparticipación de acuerdo con lo normado por el inciso 2 del art. 75 de la Constitución Nacional, las partes han quedado desobligadas de toda la legislación que regula la materia y, en consecuencia, cualquiera de las jurisdicciones podría establecer el régimen tributario que entienda más conveniente.

La prórroga del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento hasta el 31/12/98 no invalida el anterior razonamiento, ya que dicho Pacto es, en materia tributaria, solamente un acto complementario de la legislación de fondo que ha finalizado y, por lo tanto podría verse alcanzado, también, por la desobligación ya señalada. Un caso particular lo constituye el Impuesto a las Ganancias, prorrogado hasta el 31/12/97 y luego hasta el 31/01/00, que establece, para las jurisdicciones, una distribución del monto recaudado a través de lo dispuesto en su propio articulado, encuanto a los importes que se destinan a determinadas asignaciones específicas, mientras que para la distribución del remanente se remite a lo previsto en los artículos 3º y 4º de la Ley de Coparticipación Nº 23.548, exclusivamente en lo referido a la forma de reparto.

Lo mismo acontece con la distribución de lo determinado por el art. 30 de la Ley de Impuesto a los Bienes Personales, durante la suspensión de la forma de reparto prevista en el art. 4º de la Ley Nº 24.699, por la que en el período 28/9/96–31/12/98, luego prorrogado hasta el 31/12/99, distribuirá el 90% del impuesto “según las proporciones establecidas en los art. 3º y 4º de la Ley Nº 23.548.” Es decir, remite también a los art. 3º y 4º de la Ley Nº 23.548.

La remisión a los artículos 3º y 4º de la Ley Nº 23.548 por cualquier legislación es independiente de la norma que contiene tal articulado y de la razón para la cual fueron oportunamente creados, por lo que el efecto de dicha remisión es válido esté vigente o no la norma de la que forman parte. Pero a través de este procedimiento, se está desvirtuando de manera indirecta, lo expresamente señalado por la Constitución Nacional Reformada para la distribución de tributos.

Esta distribución por remisión no es igual a la que se utiliza para el 89% del IVA que “se distribuirá de conformidad al régimen establecido por la Ley Nº 23.548”, según lo expresa el artículo 52 inc b) de la ley del gravamen, por cuanto la expresión “régimen establecido” comprende las normas de la ley en su conjunto y todas las demás disposiciones complementarias, que, como se vió, perdieron vigencia a fines de 1996. En cuanto al monto recaudado por los Impuestos Internos ( Ley Nº 24.674), a la Transferencia de Inmuebles de Personas Físicas y Sucesiones Indivisas (Ley Nº 23.905- Título VII) y a los Premios de Sorteos y Concursos Deportivos (Ley Nº 20.630), integra la masa de Impuestos Nacionales Coparticipables, por estar esas normas contenidas en el art. 2 de la Ley Nº 23.548 y, asimismo, por no

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haberse hecho mención, en sus propios articulados , de la forma de reparto. En consecuencia, la transferencia a las jurisdicciones del producido de la recaudación de estos tributos e, incluso, el 89% del IVA, se estaría realizando de hecho, desde el 1/ 1/ 97. Es decir, de manera sencillamente fáctica puesto que no existe un soporte jurídico que lo respalde.

Un problema interesante es el referido a los impuestos nacionales con asignación específica. El inc. 3 del art. 75 de la Constitución Nacional de 1994, señala como facultad del Congreso: “Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara”. En ese sentido, el 11% del IVA destinado “al régimen Nacional de Previsión Social” por el punto 2 del art. 5º de la Ley Nº 23.966 de distribución del impuesto sobre los combustibles líquidos y el GNC y del impuesto sobre los bienes personales, que tiene aplicación desde el 20/8/91 y para el cuál no se previó un plazo de vencimiento, no cumpliría con el transcripto precepto constitucional desde la entrada en vigencia de la reforma de 1994, al no contemplarse un tiempo cierto de duración para esta asignación.

Las Disposiciones Transitorias de la Constitución Nacional no establecen en forma expresa la resolución de esta situación. Por lo tanto cabe interpretar que, para evitar una posible violación del texto expreso del inciso 3 del art.75 antes citado, debería limitarse en el tiempo la vigencia de todas las asignaciones específicas que se encuentren en igual situación que la comentada, a través de la sanción de una nueva ley o de la modificación de las que se encuentren en vigencia.

Con respecto a las denominadas “Precorparticipaciones”, que derivan del Pacto Federal y por las cuales se detraen de la masa de Impuestos Nacionales Coparticipables el 15% destinado a atender el pago de las Obligaciones Previsionales Nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios según el art. 2 de la Ley 23.548, y $45.800.00 para ser distribuidos entre los Estados Provinciales, la fecha cierta de su vencimiento coincidiría con la estipulada en la última Prórroga del Pacto Federal, el 31/ 12/98, pero, teniendo en cuenta que dicho Pacto es complementario de la Ley de Coparticipación 23.548, podrán verse alcanzadas también por la caída de obligatoriedad ya señalada.(43)

Por otra parte, en diciembre de 1999 el Gobierno de la Alianza impulso un Compromiso Federal para tratar una nueva ley de coparticipacion federal en el año 2000. Entre tanto se acordo que en dicho año la Nacion le transferiria a las provincias $1350000000 mensuales y $13640000000 en el año 2001, quedandose la Nacion con el incremento de la recaudacion de los impuestos existentes o a crearse en el futuro.

Luego de esto se aprobo el llamado “impuestazo” y una moratoria impositiva. Como el Gobierno esperaba que la economia creciera en promedio un 4%, la Nacion esperaba quedarse con unos $5000000000 anuales de recaudacion adicional en detrimento de las provincias. Sin embargo, la realidad fue distinta: en el año 2000, la economia cayo el 0.5% y la recaudacion tributaria crecio en

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$2000000000 fruto de la moratoria, pero se fue en el pago de mayores intereses de la deuda.

Durante el actual año la puja por la distribucion de los fondos es aun mas aguda. Se aprobo un impuesto a las cuentas corrientes que no es coparticipable, pero que todo o una parte puede ser tomado por el contribuyente a cuenta del pago de I.V.A o Ganancias, que si lo son. Lo mismo se hizo con el impuesto al Gas-oil. Y en los planes de competitividad, se permite a las empresas tomar los aportes patronales que no son coparticipables a cuenta del I.V.A y Ganancias. Ademas, el incremento de los aportes patronales al 16% tambien puede ser tomado a cuenta de I.V.A y Ganancias, lo que resta fondos coparticipables.

Las provincias no objetaron estos cambios porque tenian la suma fija asegurada ($13640000000). Sin embargo, con el agravamiento de la recesion, el Gobierno no puede garantizar el envio de ese minimo y plantea una reduccion de hasta $9000000000 hasta finales del corriente año.(44)

Por todo lo expuesto, la rápida sanción de un nuevo Régimen de Coparticipación no parece superflua, toda vez que el incumplimiento constitucional en que se está incurriendo, en cualquier momento podría desatar, en algunas provincias, propuestas legislativas tributarias capaces de generar conflictos jurisdiccionales que anarquizarían aún más la relación Nación–Provincias.

El camino de la ratificación de la Ley 23.548 y sus modificatorias y complementarias, elegido por el H. Senado de la Nación no es el adecuado, atento que la Constitución Nacional exige un nuevo Régimen de Coparticipación, ajustado a lo que señala el inc. 2 del art. 75. Lo correcto es ceñirse estrictamente a la letra constitucional y no permanecer ligado a una normativa que expiró a fines de 1996 como lo es, la Ley 23.548 que no contempla lo expresamente señalado por la Constitución reformada. Todos estos temas marcaran el ritmo de la gobernabilidad.

COMO DISEÑAR UN NUEVO REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS.

A partir del análisis realizado surgen una serie de reflexiones que creo deben ser tenidas en cuenta llegado el momento de encarar la discusión del nuevo sistema de distribución de recursos.

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No se quiere defender una propuesta definitiva de reforma, más bien se busca sugerir las bases para una discusión apropiada.

La idea que orienta este esfuerzo es la afirmación de la organización federal de gobierno y el logro de cuotas crecientes de equidad en nuestra sociedad. Resulta cada vez más claro que el cuerpo central de las reformas requeridas para mejorar el acceso a bienes y servicios que, como la salud, educación y vivienda, están destinados a atenuar las desigualdades sociales está en manos de los gobiernos provinciales y municipales. En definitiva, creo que el debate sobre la organización federal de funciones gubernamentales y la distribución de recursos debe estar orientado por el objetivo de mejorar el bienestar de la población, evitando la tentación “facilista” de considerarlo un mero ejercicio financiero en beneficio de una u otra oficina presupuestaria.

En consecuencia, aquí se argumentará que se hace necesario modificar las líneas originales de la controversia. No se trata de defender un determinado coeficiente de distribución para una jurisdicción, ni de definir “a priori” que la –nación debe ceder o ganar espacios en el reparto. Por el contrario, se intenta discutir las bases conceptuales y los argumentos históricos e institucionales a favor de cada una de las formas alternativas de reparto.

Para establecer pautas acerca de las alternativas convenientes a llevar a cabo, y recomendar alguna mejora respecto a la coparticipacion, es menester tener en cuenta cual es la situacion actual de las provincias. Actualmente esta situacion esta bastante comprometida, al respecto, podemos observar los siguientes datos:

- Total de gasto provincial (diciembre del 2000): 35358 mil millones de pesos.

- Endeudamiento de las provincias (a marzo del 2001): 21796 mil millones de pesos. Se preve que cerraran el año con un deficit calculado en 1436 millones de pesos.(45)

Como se puede observar, ante tal situacion es primordial reestructurar las cuentas provinciales. Despues de la crisis del año 1995, las provincias hicieron reformas estructurales, como ser las privatizaciones; y sancionaron leyes de emergencia, que permitieron acomodar susu finanzas. A partir del año 1998 esos logros se fueron revertiendo debido a varios factores, entre ellos por la caida de los recursos, provocada entre otras cosas por la baja de precios de los commodities y el aumento del gasto corriente, motivado por la Ley Federal de Educacion, entre otros. Podemos afirmar, que debido a mecanismos a mecanismos institucionales comom la Coparticipacion, les ingresa a las provincias demasiado dinero, y al no contar con un fondo anticiclico, no les permite ahorrar cuando poseen fondos suficientes y gastar cuando necesitan aumentar sus erogaciones.

Este es uno de los temas mas complejos en relacion al sistema tributario actual, y por lo tanto el mas dificil de resolver. Las provincias tienen un gasto excesivo y recursos no productivos. La dificil tarea consistira en disminuir el gasto desafectando recursos no productivos asignandolos a actividades dinamicas y de inversion. Seria importante instrumentar una politica de

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reconversion en donde se incentive la actividad privada y se mejore las condiciones economicas para que ese sector pueda desarrollarse y absorver mano de obra no productiva del sector publico.

Luego de lo descripto precedentemente, se exponen a continuacion algunas recomendaciones que si bien son obvias deberian llevarse a la practica. Con respecto a la tematica de coparticipacion federal, es menester reconvertir gradualmente la estructura del sector publico, a partir de la redefinicion de las potestades y funciones de todas las jurisdicciones, de acuerdo a criterios de eficiencia y responsabilidad fiscal, en un marco de solidaridad regional.

Asimismo, en base a los aspectos historicos comentados precedentemente, como a las necesidades actuales y futuras es fundamental:

- Fortalecer el federalismo resultante del gobierno nacionaly las provincias. Las reglas a adoptar deben ser estables por largo tiempo. Cabe mencionar que las provincias deben conservar su autonomia en el diseño y manejo del gasto, asi como en el vinculo con los municipios.

- El proceso de descentralizacion debe continuar a traves de la aceptacion por parte de las provincias de asumir responsabilidad por los gastos que hoy realiza el Gobierno nacional, con las consiguientes ventajas: mayor eficiencia derivada del conocimiento directo de las necesidades y facilidad del control ciudadano. Paralelamente, debido als mismas razones deberian ampliarse las facultades municipales, es decir la descentralizacion debe realizarse al nivel mas bajo posible, transfiriendo las responsabilidades al grado mas proximo al beneficiario del gasto(46) y al contribuyente de los impuestos.

- Todas las jurisdicciones deben asumir compromisos respecto al equilibrio fiscal, control del gasto, reduccion de la evasion, criterios racionales y limites para el endeudamiento.

- Se requiere una transformacion del Estado, en todos los niveles, para mejorar los servicios prestados. La transformacion es mas dificil en la provincia pero es indispensable. El desafio consiste en mejorar la gestion de cada area, siendo crucial invertir enmejorar la organización y capacitar los recursos humanos.

PAUTAS A CONSIDERAR PARA EL DISEÑO DE UN NUEVO REGIMEN DE COPARTICIPACION

FEDERAL DE IMPUESTOS. A partir del análisis realizado surgen una serie de reflexiones que creo deben ser tenidas en cuenta llegado el momento de encarar la discusión del nuevo sistema de distribución de recursos.

No se quiere defender una propuesta definitiva de reforma, más bien se busca sugerir las bases para una discusión apropiada.

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La idea que orienta este esfuerzo es la afirmación de la organización federal de gobierno y el logro de cuotas crecientes de equidad en nuestra sociedad. Resulta cada vez más claro que el cuerpo central de las reformas requeridas para mejorar el acceso a bienes y servicios que, como la salud, educación y vivienda, están destinados a atenuar las desigualdades sociales está en manos de los gobiernos provinciales y municipales. En definitiva, creo que el debate sobre la organización federal de funciones gubernamentales y la distribución de recursos debe estar orientado por el objetivo de mejorar el bienestar de la población, evitando la tentación “facilista” de considerarlo un mero ejercicio financiero en beneficio de una u otra oficina presupuestaria. No se trata de defender un determinado coeficiente de distribución para una jurisdicción, ni de definir “a priori” que la –nación debe ceder o ganar espacios en el reparto. Por el contrario, se intenta discutir las bases conceptuales y los argumentos históricos e institucionales a favor de cada una de las formas alternativas de reparto.

MARCO CONCEPTUAL PARA LA DISCUSIÓN DEL TEMA.

El principal objetivo de un sistema tributario es el de asegurar el financiamiento de las actividades que realiza un gobierno. Sea cual fuere la estructura de la tributación elegida en cada país, se debe asegurar que, en el mediano plazo, la suma de las erogaciones tienda a ser igual a la suma de los recursos. Más allá de la existencia de recursos no tributarios, de capital o de otro orden, los fondos recaudados por los tributos constituyen la parte central de los ingresos del sector público y deben ser adecuados para financiar las erogaciones públicas. De esta manera, la atención de las finalidades que en cada momento del tiempo una sociedad decida que deben estar a cargo de los gobiernos requiere de un flujo de fondos equivalente a sus costos. El primer requisito, entonces, para asegurar la provisión de salud, educación, defensa, justicia, previsión social, y demás funciones a cargo del sector público es que el nivel de recaudación total sea el adecuado.

Una vez resuelto el problema derivado de la consecución de fondos mediante el nivel global de presión tributaria, se debe decidir a que nivel de gobierno es conveniente que se provea cada uno de los bienes y servicios a cargo del estado. En este sentido se debe respetar la idea básica sobre la cual los especialistas en federalismo fiscal tienen amplia coincidencia: la distribución de las responsabilidades de gasto debe preceder al reparto de potestades tributarias. La asignación de los recursos entre los diferentes niveles de gobierno debe ser la respuesta a las necesidades financieras de cada jurisdicción, que, a su vez, surgen de una definición previa en materia de gasto. Entonces, el punto de partida en la definición del federalismo fiscal en cada país es el análisis de las razones que justifican que un servicio público deba ser provisto por uno u otro nivel de gobierno.

Existen fuertes argumentos a favor de que cada servicio público debe ser provisto por la jurisdicción que tenga control sobre la mínima región geográfica capaz de internalizar los costos y beneficios de esa provisión. Este enunciado, conocido como el “teorema de la descentralización”, indica que el nivel de

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bienestar general será mayor si los servicios son provistos en cada jurisdicción, favoreciendo el máximo grado de descentralización posible. Sin embargo, para que ello ocurra debe verificarse: a) que los costos unitarios de provisión no desciendan conforme aumenta la escala (rendimientos crecientes a escala); b) que el servicio provisto y financiado por una jurisdicción no genere beneficios a otra (externalidades), y c) que por alguna razón el gobierno central se vea imposibilitado de realizar compensaciones para corregir las distorsiones anteriores. En algunos casos, por aplicación del teorema citado en el párrafo anterior, se entiende que el ámbito de provisión de los bienes públicos coincide con el de las fronteras nacionales ( defensa, justicia, etc.).

El concepto central de ese teorema es que la provisión local de los servicios públicos permite a los gobiernos o administraciones subnacionales captar mejor las preferencias y necesidades de los residentes de cada área, mientras, que por su parte, la provisión centralizada implica un servicio más uniforme. Por otro lado, la toma de decisiones, al estar más cerca de las personas a quienes está dirigido el servicio, trata de resolver el problema de incentivos presente en la provisión pública, fomentando, en algunos casos, la competencia interjurisdiccional. En otro orden de cosas, la descentralización también favorece una mayor participación de la comunidad en las decisiones y la administración del servicio. El argumento anterior cobra mayor fuerza en el caso de los denominados “bienes públicos locales” (45). No obstante, la literatura especializada reconoce también la necesidad de cierto grado de centralización en la provisión, habida cuenta de las externalidades, beneficios de escala y la imperfecta movilidad de las personas. Estos factores impiden, muchas veces, la coincidencia entre la oferta del servicio con las preferencias locales. Es por ello que, generalmente, se acepta que hay ciertas funciones que son mejor administradas por el poder central. La política de estabilización macroeconómica y la búsqueda de mayor equidad en la distribución del ingreso son políticas que deben ser encaradas por el gobierno central. En el primero de los casos, la interrelación económica entre las diferentes regiones de un país hace que sea absurdo pensar en su descentralización. En cuanto a la equidad, dejar en manos de gobiernos locales la atención de ese objetivo tiende a agravar el problema y hace inviable esta política (46).

La importancia de los diferentes factores a considerar para la determinación del nivel adecuado de provisión de un determinado servicio público puede variar significativamente entre distintas sociedades, de tal manera que un bien que se provee mejor centralmente en un país puede dar motivo a una provisión descentralizada en otros (47). Esta idea cobra especial significación teniendo en cuenta que las ventajas de la provisión descentralizada suelen apoyarse en factores institucionales y políticos, tales como la conveniencia, en cada sociedad, de la descentralización del poder y una mayor autonomía y participación a nivel regional y local. Con total independencia de los argumentos que justifican un determinado nivel de descentralización del gasto, existen otras razones, fundamentalmente vinculadas con la administración tributaria, a favor de una creciente concentración de la recaudación tributaria en mano de los gobiernos centrales.

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Ello se explica por la importancia que han cobrado dentro de las estructuras tributarias dos tributos que presentan claras ventajas en su administración centralizada: Ganancias e impuesto al valor agregado (IVA).

Habiendo llegado a este punto, se está en condiciones de analizar la lógica de los diferentes esquemas de distribución de recursos. Ella se relaciona con la asimetría interjurisdiccional existente entre responsabilidad de gastos y disponibilidad de recursos. La descentralización de gastos puede no coincidir con la de recursos. Como se vió, suele prevalecer un mayor grado de concentración de la recaudación tributaria en manos del nivel central y, por lo tanto, los gobiernos provinciales y municipales dependen financieramente del gobierno central, dando origen a diferentes sistemas de transferencias intergubernamentales.

Diversas justificaciones teóricas se utilizan para la definición de la modalidad de las transferencias intergubernamentales a adoptarse, cada una de las cuales lleva asociado un criterio para elaborar los coeficientes que determinarán la distribución entre las diferentes jurisdicciones. Cuando la existencia de transferencias interjurisdiccionales se deba a economías de escala en la recaudación de impuestos por parte del gobierno central, ellas deberían ser diseñadas para devolverle a cada jurisdicción los fondos correspondientes a la base tributaria radicada en la misma (“criterio devolutivo”). Si la transferencia está vinculada con diferencias en la capacidad de igualar el consumo de bienes públicos por parte de las diferentes jurisdicciones, debiera establecerse sobre la base de “criterios redistributivos”. Finalmente, un tipo especial de transferencias con criterio redistributivo se origina cuando las jurisdicciones tienen diferentes necesidades en función de determinantes específicos de las distintas funciones a su cargo. Por ejemplo, cuando existen diferencias en los costos de provisión de un determinado bien o servicio entre comunidades, en los últimos dos casos los esquemas de transferencias deben permitir a las diferentes jurisdicciones consumir la misma cantidad de bienes públicos sin que eso signifique necesariamente diferencias en sus respectivas presiones tributarias.

Atendiendo a la modalidad de su otorgamiento, las transferencias interjurisdiccionales, como fueron enunciadas al principio de este trabajo, pueden ser de dos tipos: condicionadas o no condicionadas. Las primeras son fondos que deben ser gastados con un propósito determinado. En este caso, el gobierno central define, de alguna manera, el destino de los fondos transferidos. Cuando se trata de transferencias no condicionadas, los fondos son de libre disponibilidad y serán utilizados de acuerdo con las prioridades del gobierno local. A su vez, las transferencias condicionadas presentan dos modalidades: serán con contraparte cuando el nivel de gobierno receptor esté obligado a gastar un determinado monto conjuntamente con los fondos recibidos; en el caso contrario, se trata de transferencias condicionadas sin contraparte.

Los gobiernos receptores de transferencias, obviamente, prefieren las no condicionadas, ya que les permite una total flexibilidad en el uso de los fondos de acuerdo con sus propias prioridades (48). Estas transferencias pueden

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implicar menores incentivos para que los gobiernos locales logren recursos en su propia jurisdicción. Por lo tanto, se justifican cuando el objetivo es, simplemente, mejorar el bienestar de los residentes locales debido a la existencia de brechas fiscales en algunas jurisdicciones o cuando como consecuencia de la existencia de economías de escala en la recaudación de uno o varios tributos, se decide centralizar su administración, debiéndose distribuir los fondos entre las diferentes jurisdicciones. Este es el caso del esquema de Coparticipación Federal de Impuestos en Argentina.

Por otro lado, las transferencias condicionadas sin contraparte son recomendadas para subsidiar actividades de alta prioridad para el gobierno central y baja prioridad para el gobierno local, en especial, cuando el objetivo es el de asegurar un nivel básico y uniforme de provisión para un determinado servicio. La determinación del nivel de transferencia para cada jurisdicción remite a la discusión sobre si la equidad que se busca sostener es entre regiones o entre personas. Por ejemplo, la presencia estatal en la provisión de educación se sustenta en argumentos distributivos y de cohesión social, incluyendo los beneficios en términos de integración nacional que surgen como consecuencia de tener una población más educada. La intervención estatal lleva a un servicio de características más uniformes: esto puede ser visto como un costo en términos de eficiencia –los más capaces no reciben tanta educación como pueden recibir- que debe ser contrapuesto con los beneficios de una mayor igualdad de oportunidades que logran quienes no disponen de recursos para educarse. De este modo, la política se ubica en un lugar central para la constitución y consolidación del sistema democrático. Es por ello que el acceso a un cierto nivel básico de educación es hoy considerado como un derecho y una obligación de la ciudadanía; principio éste que ha alcanzado jerarquía constitucional en muchos países.

Atendiendo a los argumentos expuestos, la educación básica debe responder a los dictados de una política nacional. La provisión totalmente descentralizada, sin ingredientes mínimos de coordinación, conduciría a una atomización excesiva de los patrones de provisión. A su vez, los gobiernos locales pueden tener una idea dispar sobre la provisión de la educación financiada con fondos públicos propios. En definitiva, la necesidad de lograr una sociedad más equitativa es un objetivo que excede las competencias de los gobiernos locales y debe ser preocupación de carácter nacional. Se debe señalar que en los casos de salud primaria, vivienda y otros tipos de gasto denominado “social” los argumentos son similares.

Por último, las transferencias condicionadas con contraparte exigen, además de dirigir los fondos a un destino específico, que el gobierno local participe con fondos propios en el financiamiento del servicio al que se dirige la transferencia. Este mecanismo trata de resolver el problema de incentivos que puede estar presente en las anteriores modalidades alternativas. Son recomendadas cuando se quiere hacer que el gobierno local mejore la provisión de un determinado servicio.

ANTECEDENTES DEL CONFLICTO EN ARGENTINA.

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La historia de la distribución de recursos en Argentina, puede ser dividida en tres etapas:

a) Entre 1853 y la crisis de 1890 las relaciones financieras entre la Nación y las provincias correspondían a la etapa de separación de fuentes tributarias. Cada nivel del gobierno utilizaba sus propios recursos, provenientes de bases tributarias diferenciadas, para financiar sus erogaciones (la Nación lo hacía con los recursos del comercio exterior mientras que las provincias se financiaban con tributos sobre la producción y el consumo de bienes específicos). Debe recordarse que la Constitución Nacional había delegado en forma exclusiva en la Nación los tributos sobre el comercio exterior, en tanto que ciertos poderes tributarios (en especial los referidos a los impuestos internos) quedaron como facultad concurrente entre los gobiernos nacional y provinciales. Por su parte también otorgaba facultades a la Nación para instrumentar impuestos directos, pero restringidos por la condición de que fuesen “por tiempo determinado”.

b) La segunda etapa fue la concurrencia de hecho; y transcurrió desde 1890 hasta 1935. Este período se originó en la creación de impuestos al consumo por parte del Gobierno Nacional (que se superponían a los que ya cobraban las provincias) para hacer frente a la inestabilidad del sector externo. Este proveía, en ese entonces, las tres cuartas partes de los recursos del gobierno nacional.

c) El debate sobre las potestades de ese nivel de gobierno para introducir estos nuevos tributos derivó en los primeros sistemas de reparto o de coparticipación de impuestos, en 1935, que inician la tercera y última de las etapas. Simultáneamente, el gobierno nacional había comenzado a utilizar la excepción constitucional que le permite cobrar impuestos directos por tiempo determinado.(Este punto ya ha sido desarrollado con mayor detalle en “Antecedentes Históricos”; por lo que solo cabe hacer una acotación).

Sin duda, llegado el momento de discutir un nuevo sistema de coparticipación federal de impuestos deberá evaluarse cuidadosamente la dinámica futura de cada uno de -los factores que, como ya fueran nombrados en el punto “Antecedentes Históricos”, pueden explicar el desorden existente (los tres factores referidos son: 1) las circuntancias macroeconómicas, 2) la crisis previsional, y 3) el grado de conflictividad política predominante en cada momento). De lo contrario, el régimen resultante continuará siendo frágil ante cambios de alguno de aquellos. El análisis de lo sucedido en el pasado es fuente inagotable de experiencias y enseñanzas acerca de los aspectos que deberán considerarse en el diseño del próximo régimen.

LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA DISCUSIÓN DEL NUEVO REGIMEN.

El punto de partida para la discusión del nuevo régimen de coparticipación debe ser el reconocimiento de dos aspectos citados en la Constitución Nacional. Por un lado, se debe aceptar que las recaudaciones provenientes de

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“ contribuciones directas e indirectas” (utilizando la terminología de su art. 75), es una “facultad concurrente” de la Nación y las provincias. En consecuencia, los fondos son de propiedad compartida y son contrarias a la Constitución las propuestas que se sustentan sobre la idea bastante difundida en ámbitos no especializados, de que la Nación le transfiere “sus” recursos a las provincias. También es falso que los recursos sean exclusivamente de las provincias, y que sean éstas las que ceden una porción de los mismos a la Nación. Por otra parte, la Constitución Nacional, enmarca la discusión del nuevo régimen de coparticipación en el tercer párrafo del inc 2 art. 75: “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Bs.As., y entre éstas se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto, será equitativa, solidaria, y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.

Este párrafo presenta el mérito de acotar la discusión en diversos aspectos. A continuación se analizan sus implicancias para la determinación de las distribuciones primarias y secundarias.

DISTRIBUCION PRIMARIA.

En lo referente a la distribución entre la Nación por un lado, y las provincias y ciudad de Bs.As. por el otro, el párrafo citado respeta el acuerdo existente en el plano teórico, al establecer la distribución de funciones en forma previa a su financiamiento, lo cual se traduce en determinar las responsabilidades de gasto entre la Nación y las provincias. Un punto de partida posible para la discusión del coeficiente primario podría ser el cálculo de la distribución del gasto público entre la Nación y las provincias en un momento determinado del tiempo. A partir de allí , efectuados algunos ajustes (49), se llegaría a un valor aproximado, de ese coeficiente. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la distribución del gasto entre jurisdicciones que sirve de base para ese cálculo es, a su vez, dependiente del sistema de coparticipación vigente a ese momento. En definitiva, ese método, aún cuando puede ser una referencia a tener en cuenta para el debate, implícitamente, convalida la distribución previa.

Este problema, no es fácil de resolver, en la práctica, la historia argentina en la materia da cuenta de esa dificultad. En la primer ley global de coparticipación, sancionada en 1973 (Ley 20.221), el coeficiente reconocía partes iguales para la Nación y el conjunto de provincias. Quince años más tarde, la ley 23.548, partiendo de ese coeficiente, lo corrige por las mayores funciones transferidas a las provincias, hacia fines de los años setenta (50). Como se ve, de una manera u otra la historia previa y los aspectos institucionales han sido más importantes que las consideraciones teóricas en la determinación de esos coeficientes. Más aun, se debe tener en cuenta que durante los últimos años el sistema de coparticipación ha sufrido la presión del gobierno nacional, que ha conseguido mediante diversos “parches” en la

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legislación apropiarse de fondos que según la ley 23.548, le hubieren correspondido a las provincias.

Por otra parte, teniendo en cuenta lo señalado anteriormente acerca de las tendencias hacia la descentralización de funciones y la concentración de recaudación, es evidente que el reparto de funciones y potestades tributarias existentes al momento de la discusión sobre el sistema de reparto de recursos no es un dato que pueda mantenerse fijo. Por el contrario, es razonable suponer que en el futuro pueden ocurrir cambios que obliguen a algún tipo de replanteo. Como eso es muy difícil de prever, creo que lo conveniente sería considerar que la distribución actual de funciones y potestades tributarias es la que se mantendrá en el futuro, y que cualquier modificación en ese sentido deberá ser acompañado por una cambio en los coeficientes de reparto. En consecuencia, esa modificación deberá ser objeto de un nuevo consenso que debiera alcanzar exclusivamente al área en proceso de traslado, sin afectar la totalidad del sistema.

Una vez determinado el esquema de distribución, el mismo no debiera ser modificado ante cambios en el contexto macroeconómico, ya que no existen razones que justifiquen que una jurisdicción deba beneficiarse o perjudicarse más ante un cambio en la recaudación o del gasto originado en las alternativas de la evolución macroeconómica. Ello implicaría pensar que el gasto en justicia o defensa es más importante que el gasto en educación o salud, o viceversa. Sin embargo, debe reconocerse que las diferentes finalidades tienen distinta sensibilidad ante cambios en cada uno de los parámetros macroeconómicos. Sin embargo, sería difícil diseñar un régimen de coparticipación que contemple esos problemas.

Teniendo en cuenta estas bases resultaria recomendable incorporar algún mecanismo institucional que fortalezca el sistema, asegurando su perdurabilidad en el mediano plazo y eliminando la posibilidad de modificaciones sucesivas (“parche”), en su diseño.

DISTRIBUCIÓN SECUNDARIA.

Volviendo al 3º párrafo del inc 2 del art. 75, en lo que se refiere a la determinación de los coeficientes de distribución secundaria, el mismo incorpora diversos conceptos que no habían sido tenidos en cuenta en el diseño de la última ley de coparticipación. La evolución de largo plazo de la distribución secundaria se caracteriza por dos aspectos. En primer lugar, se observa un aumento en los porcentajes de distribución correspondiente a las provincias con menor capacidad recaudatoria a instancia de las restantes. En segundo lugar, desde 1935 hasta 1973 han ido creciendo en importancia los prorrateadores que tienen en cuenta aspectos redistributivos en detrimento de aquellos coeficientes que tengan en cuenta criterios devolutivos (51).

Resulta ilustrativo listar los distintos criterios que se tuvieron en cuenta para elaborar los prorrateadores utilizados desde la implementación del régimen de coparticipación en 1935.

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No se incluyen en este listado, los coeficientes de distribución secundaria de la ley 23.548 por no tomar en cuenta ningún tipo de criterio explícito para su fijación. No obstante, las distintas modificaciones que ha sufrido esta ley en lo últimos años han determinado entre otras cosas, una diferente distribución secundaria, a partir de las cuales se ha incorporado como prorrateador el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, que no había sido utilizado con anterioridad.

Cuadro IICriterios utilizados para la definición de

Coeficientes Secundarios

LEY CRITERIO(Año)12139 *Recaudación en cada jurisdicción del impuesto a coparticiparAño 1934

*Población

*Población12143 *Monto gastos provinciales Año 1935

*Recaudación en cada jurisdicción del impuesto a coparticipar

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* Recursos totales provinciales *Población

12147 *Monto gastos provinciales Año 1935

*Recaudación en cada jurisdicción del impuesto a coparticipar

*Recursos totales provinciales*Población

12956 *Recursos totales provincialesAño 1947

*Recaudación en cada jurisdicción del impuesto a coparticipar

*Gastos provinciales presupuestados*Inversa de la población

14060 *Recaudación en cada jurisdicción del impuesto a coparticiparAño 1951

14390 *PoblaciónAño 1954

*Inversa a la coparticipación por habitante

*Producción en cada jurisdicción de artículos gravados*Población

14788 *Recursos percibidos

Año 1959

*Gastos realizados

*Por partes iguales*Población*Brecha de desarrollo per cápita:

20221 *Calidad de la vivienda

Año 1973

*Nivel de educación

*Automóviles por habitante*Densidad de población

Reflexiones Finales

A lo largo de este trabajo he intentado describir las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias tanto desde, como hasta la sanción de la Ley 23.548. Resulta evidente que Argentina carece de un mecanismo razonable que ordene la distribución de fondos recaudados por la Nación, y que no existe un amplio consenso en favor del reparto existente de funciones entre los diferentes niveles de gobierno.

En un intento por ordenar los factores que pueden explicar este desorden, ya se ha sostenido, que existen tres elementos que han afectado de manera decisiva las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias, al menos a lo largo de los últimos tres quinquenios. Me refiero a las circunstancias

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macroeconómicas, la crisis previsional y el grado de conflictividad política predominante en cada momento.

Con relación al primero de los factores mencionados, se pueden señalar, a su vez, tres tipos de fenómenos macroeconómicos que han afectado especialmente la vinculación fiscal entre la Nación y las Provincias. En primer lugar, se han ofrecido diversas referencias al modo en que los cambios en las circunstancias macroeconómicas han afectado tanto el nivel como la estructura de los recursos tributarios, determinando importantes fluctuaciones en las transferencias de recursos desde la Nación a las provincias y en la recaudación propia de cada una de éstas.

En segundo término, la crisis misma generó la necesidad de aplicar sucesivas políticas de estabilización a lo largo de esos años que, directa o indirectamente, repercutieron sobre la evolución real del tipo de cambio, y, por ende, sobre la rentabilidad de las actividades económicas radicadas en las diferentes regiones. Esto afectó la generación de recursos fiscales en las provincias de dos maneras: al reducir las bases imponibles, y al alentar demandas por la reducción de alícuotas y eliminación de impuestos con el objeto de lograr mejoras en la rentabilidad empresaria mediante instrumentos fiscales (“devaluación fiscal”). Finalmente, y aún cuando no haya sido de especial atención en este trabajo, se ha producido una importante modificación en la estructura jurisdiccional del gasto público debido a razones macroeconómicas. En lo esencial, se debe notar que los mecanismos de negociación y renegociación de la deuda pública llevaron a ubicar la totalidad de ésta y la atención de sus servicios en el Presupuesto Nacional, generando una asimetría en donde la Nación sobrellevó, en los hechos, el mayor peso del ajuste externo.

Junto con el accionar de la restricción macroeconómica, se debe señalar la creciente necesidad de fondos para ser destinados a atender las erogaciones del sistema previsional. Por diversas razones, el sistema previsional argentino presentó fuertes desequilibrios que obligaron a los gobiernos de turno a tomar decisiones de emergencia. Cuando las mismas incluyeron el logro de recursos adicionales para atender ese gasto, ello derivó en situaciones que, de una manera u otra, gravitaron sobre la distribución de impuestos entre la Nación y las provincias. Cómo ya se analizó, hacia principios de los ochenta, la rigidez del gasto previsional repercutió sobre la coparticipación federal de impuestos. Luego, cuando se decidió establecer impuestos con asignación específica para atender el gasto previsional en la esfera nacional, la incorporación entre ellos, de un impuesto sobre los combustibles, derivó en presiones sobre recursos que, con la misma base imponible, compartían Nación y Provincias. Análogamente, se ha mostrado también que esas presiones fueron crecientes a lo largo de los últimos años hasta que, merced a una reforma previsional con serias fallas en su diseño financiero, los gobiernos provinciales han debido resignar una importante porción de los recursos coparticipables para atender los gastos del sistema previsional.

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Adicionalmente, no puede comprenderse la especial relación financiera entre los niveles de gobierno sin incorporar las especificidades propias de la disputa política del período. En particular, la relación de fuerzas entre los diferentes actores de la puja política explican los resultados de la negociación y diseño de la ley 23.548, la asignación de parte de los recursos coparticipables a una jurisdicción específica, la resignación de recursos por parte de las provincias para ser afectados a funciones del gobierno nacional y, en definitiva, la firma de acuerdos y pactos entre la Nación y las Provincias. Con respecto a éstos últimos, cabe agregar que son la “continuación” de la ley que debió haber sido sancionada, antes de fines de 1996, por el Congreso Nacional y ratificada por todas las legislaturas provinciales, incluyendo la de la Ciudad de Buenos Aires. Por eso sostengo que, al no haber sido establecido antes de la finalización del año 1996 un régimen de coparticipación de acuerdo con lo normado por el inciso 2 del art. 75 de la Constitución Nacional, las partes han quedado desobligadas de toda la legislación que regula la materia y, en consecuencia, cualquiera de las jurisdicciones podría establecer el régimen tributario que entienda más conveniente.

El camino de la ratificación de la Ley Nº 23.548 y sus modificatorias y complementarias, elegido por el H. Senado de la Nación no es el adecuado, atento que la Constitución Nacional exige un nuevo Régimen de Coparticipación, ajustado a lo que señala el inciso 2 del Artículo 75. Lo correcto es ceñirse estrictamente a la letra constitucional y no permanecer ligado a una normativa que expiró a fines de 1996 como lo es, la Ley Nº 23.548 que no contempla lo expresamente señalado por la Constitución reformada.

Por todo lo expuesto, la rápida sanción de un nuevo Régimen de Coparticipación no parece superflua, toda vez que el incumplimiento constitucional en que se está incurriendo, en cualquier momento podría desatar, en algunas provincias, propuestas legislativas tributarias capaces de generar conflictos jurisdiccionales que anarquizarían aún más la relación Nación–Provincias.

Con respecto al tema Descentralización, existen fuertes argumentos a favor de que cada servicio público debe ser provisto por la jurisdicción que tenga control sobre la mínima región geográfica capaz de internalizar los costos y beneficios de esa provisión. Este enunciado, conocido como el “teorema de la descentralización”, indica que el nivel de bienestar general será mayor si los servicios son provistos en cada jurisdicción, favoreciendo el máximo grado de descentralización posible.

El concepto central de ese teorema es que la provisión local de los servicios públicos permite a los gobiernos o administraciones subnacionales captar mejor las preferencias y necesidades de los residentes de cada área, mientras, que por su parte, la provisión centralizada implica un servicio más uniforme. Por otro lado, la toma de decisiones, al estar más cerca de las personas a quienes está dirigido el servicio, trata de resolver el problema de incentivos presente en la provisión pública, fomentando, en algunos casos, la competencia interjurisdiccional. En otro orden de cosas, la descentralización

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también favorece una mayor participación de la comunidad en las decisiones y la administración del servicio.

El argumento anterior cobra mayor fuerza en el caso de los denominados “bienes públicos locales”. No obstante, la literatura especializada reconoce también la necesidad de cierto grado de centralización en la provisión, habida cuenta de las externalidades, beneficios de escala y la imperfecta movilidad de las personas. Estos factores impiden, muchas veces, la coincidencia entre la oferta del servicio con las preferencias locales. Es por ello que, generalmente, se acepta que hay ciertas funciones que son mejor administradas por el poder central. La política de estabilización macroeconómica y la búsqueda de mayor equidad en la distribución del ingreso son políticas que deben ser encaradas por el gobierno central. En el primero de los casos, la interrelación económica entre las diferentes regiones de un país hace que sea absurdo pensar en su descentralización. En cuanto a la equidad, dejar en manos de gobiernos locales la atención de ese objetivo tiende a agravar el problema y hace inviable esta política.

Con total independencia de los argumentos que justifican un determinado nivel de descentralización del gasto, existen otras razones, fundamentalmente vinculadas con la administración tributaria, a favor de una creciente concentración de la recaudación tributaria en mano de los gobiernos centrales. Ello se explica por la importancia que han cobrado dentro de las estructuras tributarias dos tributos que presentan claras ventajas en su administración centralizada: Ganancias e impuesto al valor agregado (IVA). Por lo tanto, se concluye que, para que la Descentralización sea eficiente se deberian cumplir estos cuatro requisitos:1) La descentralización debe realizarse al nivel más bajo posible: la

descentralización deseable no consiste meramente en transferir responsabilidades de la Nación a las Provincias, sino de transferir responsabilidades al nivel más cercano posible al beneficiario del gasto y al contribuyente de los Impuestos.

2) Debe conciliarse descentralización con integración: la descentralización debe operarse respetando los objetivos de una Nación que requiere comportamientos interdependientes y no anárquicos en sus distintos niveles de gobierno. Es por esta razón que la descentralización debe abarcar básicamente aspectos administrativos; pero no normativos.

3) La descentralización debe ser simétrica: el punto central de este principio es que debe existir una correspondencia entre las potestades de gasto y las responsabilidades de recaudación. Para ello debe transferirse potestades tributarias suficientes para financiar por sí mismos los gastos por los cuales cada nivel jurisdiccional es responsable. Esta es una manera de asegurar que decisiones de incremento de gasto cuenten con el consenso de la población de la jurisdicción beneficiaria.

4) Debe conciliarse correspondencia fiscal con política distributiva: el criterio de correspondencia fiscal aplicado en forma absoluta es irreconciliable con una política distributiva, teniendo ésta que ser focalizada en la extrema pobreza y en mejorar la igualdad de oportunidades a través de la educación. Para garantizar una distribución progresiva, debe asegurarse

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que quienes reciben los beneficios del gasto sean realmente los estratos más bajos de la población.Además, el criterio regional de redistribución debe reemplazarse por el criterio personal. Los criterios distributivos incorporados en los regímenes de coparticipación impositiva han tenido tradicionalmente un fuerte contenido regional.

Como consecuencia de éstas políticas, hoy, el gasto público per cápita de las provincias menos avanzadas no sólo ha alcanzado sino sobrepasado con creces el gasto per cápita de las provincias más avanzadas.Las transferencias distributivas no deben asociarse a la recaudación. Es propio de una política económica estabilizadora que el gobierno federal cumpla un rol anticíclico.Este rol debe sustanciarse a través de un ahorro de los aumentos de recaudación y de una acumulación de superávits en épocas de bonanza, revirtiéndose su rol en circunstancias de receso económico. Cuando las transferencias se asocian a la recaudación, como ocurre en el "actual” régimen de coparticipación, el gobierno federal se ve imposibilitado de cumplir su rol anticíclico. Preservar este rol importante en el gobierno nacional exige entonces disociar el gasto de los recursos. Las transferencias deben ser entonces partidas presupuestarias de monto fijo, distribuidas periódicamente en función de indicadores apropiados que reflejen la distribución de la población que se decide beneficiar.

Y, a todo ello, le agrego un quinto requisito, Coordinación y Uniformidad para cumplir con lo que establece el tercer y el quinto párrafo del inciso 2 del Artículo 75 de la Constitución Nacional. Por ejemplo, la presencia estatal en la provisión de educación se sustenta en argumentos distributivos y de cohesión social, incluyendo los beneficios en términos de integración nacional que surgen como consecuencia de tener una población más educada. La intervención estatal lleva a un servicio de características más uniformes: esto puede ser visto como un costo en términos de eficiencia –los más capaces no reciben tanta educación como pueden recibir- que debe ser contrapuesto con los beneficios de una mayor igualdad de oportunidades que logran quienes no disponen de recursos para educarse.

De este modo, la política se ubica en un lugar central para la constitución y consolidación del sistema democrático. Es por ello que el acceso a un cierto nivel básico de educación es hoy considerado como un derecho y una obligación de la ciudadanía; principio éste que ha alcanzado jerarquía constitucional en muchos países.

Atendiendo a los argumentos expuestos, la educación básica debe responder a los dictados de una política nacional. La provisión totalmente descentralizada, sin ingredientes mínimos de coordinación, conduciría a una atomización excesiva de los patrones de provisión. A su vez, los gobiernos locales pueden tener una idea dispar sobre la provisión de la educación financiada con fondos públicos propios. En definitiva, la necesidad de lograr una sociedad más equitativa es un objetivo que excede las competencias de los gobiernos locales y debe ser preocupación de carácter nacional. Se debe

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señalar que en los casos de salud primaria, vivienda y otros tipos de gasto denominado “social” los argumentos son similares. (Espero que éste ejemplo haya servido para ilustrar el serio dilema de la descentralización fiscal en nuestro país.)

Entonces, para finalizar la cuestión, se sostiene que, el proceso de Descentralización, en la Argentina, ha sido parcial, ya que se ha limitado sólo al nivel provincial y no ha tenido la fuerza suficiente como para llegar a los municipios. El nivel provincial está todavía muy alejado del beneficiario final y por lo tanto las ventajas de la cercanía al beneficiario y al contribuyente no se realizan. Por otro lado, la Coparticipación Federal de Impuestos sigue en el centro como institución predominante de las relaciones financieras entre Nación y Provincias. Más aún la reforma de la Constitución de 1994 le ha dado rango constitucional. Por lo tanto, están dadas las condiciones para que una puja distributiva continúe dominando el tema de la Descentralización y el Federalismo. Éste estado de cosas tiene sin duda alguna enormes repercusiones para el funcionamiento económico y político del país.

Citas

1. Entre las razones que explican esa asimetría se cuentan los argumentos a favor de la descentralización del gasto proveniente de la teoría del federalismo fiscal.

2. Ello remite a la existencia de los denominados “bienes públicos nacionales” y “bienes públicos locales.

3. En algunos casos, estas transferencias requieren de la “contraparte” de fondos por parte del nivel de gobierno receptor. Este está obligado a gastar un determinado monto que, conjuntamente con los fondos recibidos, se destinan a la finalidad acordada. Este tipo de transferencia no es habitualmente instrumentado en Argentina, una excepción en ese sentido lo constituye el Programan de Empleo Coparticipado establecido por la Resolución 1173/ 94 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Boletín Oficial del 2/11/94).

4. Se fijó una coparticipación primaria del 82,5% para la Nación y el 17,5% para las 14 provincias existentes y la MCBA.

5. De acuerdo con la ley 12139, la unificación de estos tributos involucró un complejo mecanismo de distribución que tuvo en cuenta la participación de cada provincia tanto en la producción como en el consumo de los productos gravados. El reparto respondió a montos variables durante un período de transición que se extendió hasta 1954.

6. El 1º: sobre el impuesto a la transmisión gratuita de bienes (ley 14060) se efectuaba de acuerdo con la radicación económica de los bienes a gravar (a la Nación se le asignaba la porción correspondiente a los bienes radicados en Cap. Fed. , y territorios nacionales. El 2º: sobre los impuestos internos (ley 14390 de 1954), establecía una distribución primaria de cerca del 46% para las provincias y la secundaria era fijada de acuerdo a dos mecanismos: el 98% según dos criterios (80% por población y 20% por producción provincial de art. Gravados por impuestos internos); el 2% restante en razón inversa al monto por habitante que correspondía a cada provincia según la distribución anterior. Finalmente la ley 14788 establecía la distribución de la recaudación de los impuestos a los réditos, a las ventas y otros de menor importancia, según coeficientes variables. En el período 1968-72 le correspondió el 61,88% a la Nación, el 35,46% a las provincias y el 2,66% a la MCBA. Su distribución secundaria se fijaba de acuerdo con tres criterios: población, recursos corrientes provinciales propios y por partes iguales.

7. Se utilizaron como indicadores la calidad de vivienda, el número de automóviles por habitante y el grado de educación.

8. Estos resultaban de la relación entre las alícuotas eliminadas y las existentes por los aportes personales.

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9. El efecto negativo fue mayor sobre los recursos coparticipados, que cayeron de 6,4% a 3,6% del PBI entre 1981 y1984.

10. Inciso 9 art. 75 del nuevo texto e inc 8 art. 67 del anterior. Estos aportes representaron la única vía de transferencias entre el gobierno nacional y las provincias antes de la implementación de régimen de coparticipación, con escasa significación cuantitativa. Estando en vigencia el régimen de coparticipación, los aportes de Tesoro Nacional funcionaron como compensadores de las fluctuaciones en las transferencias vía coparticipación, lo cual, de acuerdo con su asignación discrecional provocó fuertes alteraciones en la distribución interjurisdiccional.

11. La desaparición de transferencias por coparticipación federal fue sustituida por aportes de Tesoro Nacional, que llegaron a superar el 40% de los recursos provinciales entre 1984 y 1987.

12. El proyecto de una nueva ley coparticipación que en 1985 envió el Poder Ejecutivo al Congreso nunca llegó a ser tratado.

13. De acuerdo con su art. 15, esta ley debía regir hasta el 31/ 12/ 89. Su vigencia se postergaría de manera automática “ante la inexistencia de un régimen sustitutivo”.

14. Decreto 2733/ 90, Boletín Oficial del 7/ 1/ 91.15. De acuerdo con la ley, el fondo de ATN se debía destinar a “atender

situaciones de emergencia y desequilibrios financieros entre los gobiernos provinciales y será previsto presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio del Interior, quién será el encargado de su asignación”. Además, se establecía la obligación de informar “trimestralmente a las provincias sobre la situación de fondos, indicando los criterios seguidos para su asignación”. El PEN, no podrá transferir suma alguna que supere este fondo salvo las previstas por otros regímenes especiales por creditos específicos del presupuesto de la Nación.

16. Una excepción a esa tendencia es la reforma de 1967, cuando se redujo el coeficiente de distribución primaria.

17. Las más importantes fueron el nuevo impuesto sobre ventas de productos agropecuarios creado mediante la ley 23.667; la suspensión del pago de reintegros, reembolsos y devolución de títulos dispuesta por la ley 23.668, y los derechos de exportación adicionales.

18. Ese fue el resultado de los derechos de exportación y de estadísticas adicionales, la fuerte devaluación del peso y el incremento en el volumen de exportaciones.

19. Este fortalecimiento administrativo fue potenciado por distintas medidas: el régimen penal tributario, la difusión del sistema de facturación de ventas, el aumento de clausuras de los comercios, la ampliación de los regímenes de retención y percepción. Estos regímenes permitieron un importante aumento en la recaudación de IVA y ganancias.

20. El caso del IVA es el más ilustrativo: en 1990 su alícuota era del 13% y a fines del 95 es 21%. En el caso de Ganancias sobre las sociedades constituidas en el país, entre esos mismos años la alícuota se incrementó del 20% al 30%.

21. A ello también contribuyo la balanza comercial deficitaria. Debe recordarse que en Argentina las importaciones están alcanzadas por el IVA y se devuelve el impuesto sobre las exportaciones.

22. Para dar una idea de la importancia de esta reforma, y con relación a la descentralización educativa (la componente central de esta reforma)antes de hacerse efectiva la misma el gobierno nacional tenía a su cargo el 49% de los establecimientos, el 73% de los cargos docentes y el 63% de los alumnos del nivel medio de enseñanza. Datos del año 1986.

23. El capitulo IV de la ley de transferencia establece un esquema de financiamiento de los servicios educativos transferidos “hasta tanto se modifique la ley 23.548”.

24. En la práctica, a partir del pacto fiscal la garantía de coparticipación establecida en la descentralización de servicios sociales actuó como un adicional a la garantía de ese pacto.

25. En la práctica, al encontrarse vigente la garantía de transferencia mínima establecida en oportunidad de la descentralización educativa, la nueva garantía surge de la suma de esos $725.000.000 y los costos de los servicios transferidos, alcanzando un total de casi $829.000.000 en los meses en que no se paga aguinaldo y

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$845.000.000 en junio y diciembre de cada año. Esta garantía de transferencia mínima por coparticipación convive con otras dos: la establecida por la ley 23.548 (34% de la recaudación total de la Administración Central), y la dispuesta en la ley 24.621. en esta se estableció que a partir de enero de 1996 las provincias no podrán recibir un importe mayor al percibido durante 1995 (en concepto de Coparticipación Federal de Impuestos y pactos fiscales).

26. Las únicas excluidas fueron Bs. As. , Corrientes y Chaco. Las dos últimas fueron incorporadas en el 2º pacto fiscal que, incrementó el monto de esta suma fija.

27. De acuerdo con la cláusula 1º, inc a), del acuerdo el destino de ese 15% será “para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios”. Esa redacción había sido aceptada por las provincias bajo el supuesto de que esos fondos servirían para colaborar con el financiamiento de la DGI.

28. Los problemas imperativos de diversos aspectos de esos pactos derivaron en reclamos en el ámbito de la Justicia por parte de las provincias, habiendo intervenido asimismo, la Comisión Federal de Impuestos.

29. Como se señaló anteriormente, las provincias incorporadas en esta oportunidad fueron Chaco y Corrientes.

30. No obstante ese nivel sólo fue alcanzado en los meses de mayo y junio de 1994.

31. En este sentido, se entiende que un sistema es “neutral” cuando la existencia o no del impuesto no afecta la asignación de los recursos.

32. No obstante ese nivel sólo fue alcanzado en los meses de mayo y junio de 1994.

33. En este sentido, se entiende que un sistema es “neutral” cuando la existencia o no del impuesto no afecta la asignación de los recursos.

34. Ley 24621: Prorroga de la vigencia de la Ley de Impuestos a las Ganancias. 35. Ley 24671: Aportes del Tesoro Nacional 36. Ley 25239: Ley de Reforma Tributaria.

37. Ley 23966: Ley de Impuesto a los Combustibles Liquidos, Impuesto a los Combustibles 38. Gaseosos, Impuestos Sobre los Bienes Personales y Financiamiento del Regimen Nacional de Prevision Social. 39. Decreto 1141/94: Pacto Federal para el Empleo, la Produccion y el Crecimiento. 40. Ley 24130: Convenios con las Provincias Sobre Coparticipacion Federal. 41. Decreto 2078/93: Prorroga del Pacto Fiscal II 42. Decreto 14/94: Ratificacion del Pacto Federal Para el Empleo, la Produccion y el Crecimiento. 43. Decreto 378/94: Ratificacion de Convenios de Adhesion al Pacto Federal Para el Empleo la Produccion y el Crecimiento. 44. Ley 24468: Aumento de la Alicuota del I.V.A. 45. “Federalismo Fiscal en Argentina”. Fundacion C.E.C.E 1998.

46. Fuente diario “Clarin”. 47. De acuerdo con Oates hay buenas razones para creer que el grado óptimo de descentralización fiscal variará sustancialmente entre las diferentes sociedades.48. Sin embargo, bajo circunstancias muy especiales, la existencia de grupos de interés que se benefician en forma más directa con las transferencias (por ej. Construcción de viviendas, obras de infraestructura, etc.) entregadas por el gobierno central puede forzar a los gobiernos locales a centrar la condicionalidad en el destino de los fondos. 49. Estos se refieren, básicamente, a la existencia de funciones financiadas con recursos de asignación específica que quedan fuera de la masa coparticipable.50. Las funciones transferidas correspondían a educación primaria y de adultos,

salud pública, Agua y Energía Eléctricas y Obras Sanitaria.

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51. Los prorrateadores utilizados para distribuir entre provincias suelen clasificarse en y tres tipos:

a) De tipo redistributivo: aquellos que distribuyen la coparticipación beneficiando a aquellas provincias con bajos niveles de actividad. Estos son usualmente: partes iguales; inversa de la población: dispersión de población; brecha de desarrollo. Dentro de este grupo se puede incluir el indicador de necesidades insatisfechas (NBI), sin embargo, éste se relaciona más con el estado de la distribución personal y no regional de los ingresos, las que pueden no coincidir.

b) De tipo proporcional: aquellos coeficientes vinculados directamente con la población, resultando la asignación igual en términos “per capita”.

c) De tipo regresivo: aquellos coeficientes relacionados en forma directa con la capacidad económica de la provincia, con lo cual resultan asignaciones “per capita” más elevadas para jurisdicciones de mayor nivel económico. Son ejs. De esto: recaudación en el territorio de cada jurisdicción del impuesto a distribuir, recursos provinciales propios.

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Bibliografía Consultada

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Nación y las Provincias. Primera parte: antecedentes de la Ley 23.548”, Serie estudios (1995), Bs. As..

Fundacion C.E.C.E., “El conflicto en torno a las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias. Segunda parte: desde la Ley 23.548 hasta la actualidad”, Serie estudios (1996), Bs. As..

Consultas en Internet sobre Descentralización. “Federalismo Fiscal e Imposicion al Consumo”, Segundo Congreso

Tributario (1994), C.P.C.E.C.F. Levy Hara, Jose. “Consideraciones sobre la nueva ley de

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Fiscal y Regímenes de Coparticipación Impositiva”, (1996), La Plata. Musgrave R. Y Musgrave P.(1992), “Hacienda Pública. Teórica y Aplicada.”,

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