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FACULDADES INTEGRADAS ANTONIO EUFRÁSIO DE TOLEDO
Faculdade de Direito de Presidente Prudente/SP
CAUSAS DA DICOTOMIA POLICIAL NA SEGURANÇA PUBLICA BRASILEIRA . PROPOSTA DE UNIFICAÇÃO.
José Antonio de Melim Junior
Monografia apresentada como requisito
parcial de conclusão de curso para ob-
tenção do grau de Bacharel em Direito,
sob orientação do Professor Ms. Marcelo
Agamenon Goes de Souza.
Presidente Prudente/SP Dezembro de 2002
2
CAUSAS DA DICOTOMIA POLICIAL NA SEGURANÇA PUBLICA BRASILEIRA . PROPOSTA DE UNIFICAÇÃO.
Monografia de conclusão de curso apro-
vada como requisito parcial para obtenção
do grau de Bacharel em Direito.
____________________________ Prof. Marcelo Agamenon Goes de Souza
Orientador
____________________ Prof. Antenor Ferreira Pavarina
Delegado de Polícia de 2ª Classe Examinador
____________________ Larry de Almeida Saraiva
1º Tenente de Polícia Militar Examinador
Presidente Prudente/SP
Dezembro de 2002
3
“Os governos passam, as sociedades
morrem, a polícia é eterna”
Honoré de Balzac
4
AGRADECIMENTOS Peço a Deus, antes de tudo que não me permita esquecer de ninguém.
Agradeço ao Capitão PM Geraldo Fernandes Néspoli Berardinelli, da
Polícia Militar do Estado de São Paulo, pelo apoio prestado no fornecimento de
material histórico para os trabalhos de pesquisa.
Agradeço ao Cabo PM Paulo César Ramos da Silva, da Polícia Militar
do Estado de São Paulo, pelo fornecimento de material legislativo para os traba-
lhos de pesquisa estrutural das Polícias Civil e Militar do Estado de São Paulo.
Agradeço ao Dr. Antenor Ferreira Pavarina, Delegado de Polícia, da
Polícia Civil do Estado de São Paulo, pelo apoio que prestou no fornecimento de
material jurídico e de história , que enriqueceu os trabalhos de pesquisa.
Agradeço ao meu orientador que deu-me total liberdade de criação e
desenvolvimento das minhas próprias idéias, sabendo exatamente o limite da ori-
entação e o da opinião. Agradeço-lhe também pelo apoio prestado nas correções,
revisão e redação jurídica, sem o qual não teríamos concluído da forma que con-
cluímos.
Agradeço aos meus amigos e parentes por terem entendido a necessi-
dade de minha distância.
Agradeço aos meus pais, simplesmente por serem meus pais.
Agradeço à minha esposa e meus filhos, Daniel e Nathália, que colabo-
raram de forma preciosa, entendendo as faltas de um pai ausente durante esses
anos de dedicação e estudos, para alcançar esta conclusão.
5
RESUMO Para tratar de Unificação das Polícias Civis e Militares do Brasil com o
máximo de propriedade, o autor se preocupou em basear seu trabalho em grande
quantidade de dados, resultante de vasta pesquisa no campo histórico, jurídico e
de atualidades do País.
Tratando inicialmente das causas históricas da dicotomia policial brasi-
leira, o autor mostra os principais motivos no desenvolvimento da estrutura de
Segurança Pública brasileira, que determinaram que a polícia se organizasse em
duas polícias nos Estados da Federação, quais sejam, as Polícias Civis e Milita-
res.
Em seguida se desenvolve um estudo criterioso e sistemático sobre a
estrutura da Segurança Pública na Constituição Federal, sob uma análise do texto
do artigo 144, que determina a organização das polícias no Brasil, responsáveis
pela manutenção da ordem pública, tratando de conceitos jurídicos constitucionais
e administrativos.
Abordando o Estado de São Paulo como modelo, o autor faz uma ex-
posição detalhada das estruturas internas das Polícias Civis e Militares, mostran-
do as leis que criaram seus principais órgãos e definiram suas atuais organiza-
ções, onde se percebe as principais diferenças e semelhanças entre as duas cor-
porações.
Finalmente, tratando sobre unificação das forças policiais nos Estados
brasileiros, tem-se o desenvolvimento de uma série de assuntos que mostram os
impedimentos e as viabilizações para uma unificação das Polícias Civis e Milita-
res, de forma jurídica, estrutural, administrativa e imparcial, considerando fatores
políticos e sociais relacionados ao tema.
6
ABSTRACT
To treat of the unification of the Civil and Military Police of Brazil with
the maximum property, in spite of being 1st Lieutenant of PM from São Paulo, the
author already worried in basing your work in great amount of data resultant of
vast research in the field historical, juridical and of present time of the Country.
Treating initialy of the historical causes of the dicotomy brazilian police,
the author shows the principal reasons in the development of brazilian Public Sa-
fety’s structure, that they determined that the police was organized in two corpora-
tions in States of the Federation, wich are, the Civil and Military Police.
Soon after grows a discerning and sistematyc study on the public sa-
fety’s structure in the Federal Constitution under an analysis of the article 144,
that it determines the organization of the police in Brazil, responsible for the
maintenance of the public order, treating of juridical and administrative concepts.
Approaching the State of São Paulo as model, the author makes a de-
tailed exhibition of the internal structures of the Civil and Military Police, showing
the laws that created your principal organs and they defined your current organiza-
tions, where it is noticed the principal differences and likeness among the two cor-
porations.
Finally, treating about the forces police unification in brazilian States,
the development of a series of subjects is had that show the impediments and the
possibilities of an unification of the Civil and Military Police, in way juridical, struc-
tural, administrative and imparcial, considering political and social factors related
to the theme.
7
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO.........................................................................................
2. HISTÓRICO. POLÍCIA.............................................................................
2.1 A Origem do Termo................................................................................
2.2 A Origem da Instituição..........................................................................
3. CAUSAS HISTÓRICAS DA DICOTOMIA POLICIAL DA SEGURANÇA
PÚBLICA BRASILEIRA................................................................................
3.1 Esclarecimentos Iniciais.........................................................................
3.2 Polícia na Colonização...........................................................................
3.2.1 Os quadrilheiros..................................................................................
3.2.2 Primeiras tropas..................................................................................
3.2.3 Tropas de 1ª, 2ª e 3ª Linhas. Séc. XVII...............................................
3.2.4 A Intendência Geral de Polícia...........................................................
3.3 Polícia na Independência.......................................................................
3.3.1 Criação das Guardas das Províncias..................................................
3.3.2 Algumas considerações......................................................................
3.4 Denominações.......................................................................................
3.5 A Polícia no Império...............................................................................
3.5.1 Surgimento da polícia judiciária e da polícia administrativa................
3.5.2 Distinção entre polícia e justiça...........................................................
3.6 A Polícia na República...........................................................................
3.6.1 A reorganização da carreira policial em São Paulo............................
3.6.2 A criação da Polícia Federal...............................................................
3.7 A Influência Estrangeira.........................................................................
3.7.1 No Brasil..............................................................................................
3.8 Causas da Dicotomia Policial.................................................................
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4. ESTRUTURA DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL.........................
4.1 Constituição Federal..............................................................................
4.1.1 Ordem pública.....................................................................................
4.1.2 Segurança pública...............................................................................
4.2 Segurança Pública. Estrutura Brasileira.................................................
4.2.1 Polícia Federal....................................................................................
4.2.2 Polícia Rodoviária Federal..................................................................
4.2.3 Polícia Ferroviária Federal..................................................................
4.2.4 Polícias Civis.......................................................................................
4.2.5 Polícias Militares.................................................................................
4.2.6 Corpos de Bombeiros Militares...........................................................
4.2.7 Guardas Municipais.............................................................................
4.3 Hierarquia e Taxatividade......................................................................
5. ESTRUTURA E LEGISLAÇÃO................................................................
5.1 Estrutura das Polícias Civis....................................................................
5.2 Legislação e Organização da Polícia Civil do Estado de São Paulo.....
5.2.1 Pessoal da Polícia Civil do Estado de São Paulo...............................
5.3 Organização Básica da Polícia Civil do Estado de São Paulo...............
5.3.1 Reorganização do Departamento Estadual de Trânsito.....................
5.3.2 Organização da Superintendência da Polícia Técnico Científica........
5.3.3 Criação das corregedorias policiais....................................................
5.3.4 Definição da estrutura.........................................................................
5.3.5 Criação da DIVECAR..........................................................................
5.3.6 Criação do DHPP................................................................................
5.3.7 Critérios de classificação de unidades policiais..................................
5.3.8 Criação do DENARC...........................................................................
5.3.9 Criação das DIGs................................................................................
5.3.10 Criação do DINFOR..........................................................................
5.3.11 Criação dos Órgãos de Execução.....................................................
5.3.12 Criação das DISE..............................................................................
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5.3.13 Criação do Departamento de Assuntos Carcerários.........................
5.3.14 Fixação da estrutura da Polícia Civil do Estado de São Paulo.........
5.3.15 Considerações..................................................................................
5.4 Estrutura das Polícias Militares..............................................................
5.4.1Pessoal das Polícias Militares..............................................................
5.5 Organização e Legislação da Polícia Militar do Estado de São Paulo...
5.5.1 Pessoal da Polícia Militar do Estado de São Paulo............................
5.5.2 Atividades de segurança.....................................................................
5.5.3 Subordinação......................................................................................
5.5.4 Organização básica.............................................................................
5.5.5 Órgãos de Direção..............................................................................
5.5.6 Órgãos de Apoio.................................................................................
5.5.7 Órgãos de Execução...........................................................................
5.5.8 Definição das áreas de responsabilidade...........................................
5.5.9 Corpos de Bombeiros..........................................................................
5.6 Considerações.......................................................................................
5.7 Equivalência Estrutural...........................................................................
5.8 Conflito de Atribuições: As Investigações do P2 da Polícia Militar e o
Policiamento Ostensivo da Polícia Civil.......................................................
6.UNIFICAÇÃO............................................................................................
6.1 O Ciclo de Polícia...................................................................................
6.2 Criminalidade.........................................................................................
6.2.1 Criminalidade e a imprensa.................................................................
6.2.2 Criminalidade e a estatística oficial.....................................................
6.2.3 Resultados..........................................................................................
6.3 Integração Policial da Secretaria de Segurança Pública do Estado de
São Paulo.....................................................................................................
6.3.1 O Plano Nacional de Segurança Pública............................................
6.3.2 O Fundo Nacional de Segurança Pública...........................................
6.3.3 Os Decretos 44.447/99 e 44.448/9....................................................
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6.3.4 A Resolução SSP nº 248/00................................................................
6.3.5 A Portaria Conjunta PM/PC – 01/2000................................................
6.3.6 Considerações....................................................................................
6.4 Proposta de Emenda Constitucional nº 151-A/95..................................
6.4.1 Doutrina sobre unificação....................................................................
6.4.2 Fim das prisões administrativas disciplinares.....................................
6.4.3 Convênio com as Guardas Municipais................................................
6.4.4 Corpos de Bombeiros Municipais........................................................
6.4.5 O Ministério Público no controle externo da Polícia............................
6.4.6 Definição da nova Polícia....................................................................
6.4.7 A estrutura geral da nova Polícia........................................................
6.4.8 A chefia da nova Polícia......................................................................
6.4.9 A organização da nova Polícia............................................................
6.4.10 Unicidade..........................................................................................
6.4.11 Proposta de Emenda Constitucional nº 151-B/95.............................
6.5 Análise Crítica........................................................................................
6.5.1 Proposta acadêmica............................................................................
6.5.2 Unificação............................................................................................
7. CONCLUSÃO...........................................................................................
BIBLIOGRAFIA............................................................................................
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1 INTRODUÇÃO
O artigo 144 da Constituição Federal é o dispositivo legal que estabele-
ce a estrutura da Segurança Pública em nosso País, definindo em seus cinco in-
cisos quais os órgãos policiais que compõem essa estrutura e em seus parágra-
fos, as atribuições desses órgãos, um a um. Assim, a Polícia Federal, a Polícia
Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal, as Polícias Civis e as Polícias
Militares, incluíndo as Guardas Municipais, são os órgãos policiais que compõem
a Segurança Pública Brasileira.
As três primeiras polícias têm atribuições de funções no nível federal,
com área de atuação em todo o território federal; as duas seguintes, na área do
Estado da Federação a que pertencerem, de modo que cada Estado possui uma
Polícia Civil e uma Polícia Militar; e a última tem área de atribuição de funções no
município à que pertença.
Essa é a forma da nossa Segurança Pública. Essa é a estrutura res-
ponsável pela segurança dos brasileiros atualmente.
Por quê nossa Segurança Pública é estruturada assim? Quem e há
quanto tempo a estruturou dessa forma?
Um dos objetivos desse trabalho é de identificar os motivos pelos quais
nossa estrutura de segurança pública tem o modelo que está definido na Constitu-
ição Federal, mais especificamente no nível estadual de governo, uma vez que os
contatos da população com o estado-polícia se fazem na grande maioria das ve-
zes através das polícias estaduais.
Nesse contexto, nosso objetivo visa diretamente abordar a dicotomia
policial nesse nível estadual de polícia, tentando identificar essa estrutura dico-
tomizada em polícia civil e polícia militar, na polícia estadual e quais as principais
12
causas dessa dicotomia, para tentar uma análise sobre a eficiência dessa estrutu-
ra e um estudo sobre outra forma de estrutura de segurança pública, tratando
sempre do nível estadual de segurança pública.
O motivo de nos atermos especificamente ao nível estadual da segu-
rança pública brasileira, que se refere diretamente às polícias civis e militares, se
prende à realidade brasileira de segurança, uma vez que são essas polícias que
se atribuem da grande maioria de infrações penais cometidas e que, em razão
disso, são as polícias que mais têm contatos com a população, além dos contatos
por razões sociais, como encaminhamentos à postos de saúde, crianças perdi-
das, policiamento em escolas, etc.
Quando se fala em polícia, qualquer pessoa já forma a imagem de uma
viatura da Polícia Civil ou da Policia Militar; quando alguém precisa de um registro
de um acidente de trânsito, já procura de imediato uma viatura ou um posto da
Polícia Militar; quando alguém está em uma cidade estranha perdido e encontra
um policial militar o escolhe entre dezenas de pessoas na via pública para pedir
informações; quando alguém perde seus documentos já procura de imediato a
Polícia Civil. São inúmeros os casos que atestam que quando o cidadão brasileiro
pensa em polícia, é sempre em uma das duas instituições que fixa seu pensa-
mento.
Por esse motivo é que elegemos essas instituições como alvo de nos-
sos estudos referentes à estrutura de Segurança Pública no País.
No desenvolvimento deste trabalho, nos preocupamos inicialmente em
tentar descobrir as causas de as polícias estaduais serem dicotomizadas, for-
mando dois órgãos distintos, aparentemente para cumprir o mesmo objetivo, nas
mesmas áreas de atribuições. Procuramos identificar quais as causas de possu-
irmos duas polícias, uma civil e outra militar, para executar a manutenção da se-
13
gurança pública nos Estados da Federação. E isso não seria possível sem um
estudo histórico.
Dessa forma, nos lançamos a utilizar o método histórico para efetuar
uma pesquisa na história do país, de forma direcionada aos fatos e aspectos rela-
cionados com a Segurança Pública Brasileira, principalmente no que tange aos
fatos jurídicos e sociais, com o objetivo de identificar as causas principais da atual
dicotomia policial brasileira dos Estados da Federação, e do método dedutivo, ao
tentarmos expor o sistema atual de Segurança Pública do País, partindo da orga-
nização da segurança no ordenamento constitucional, para chegarmos à organi-
zação interna das corporações estaduais, estudo extremamente necessário para
nos habilitar à discussão final sobre unificação das polícias civis e militares.
No capítulo 3, trazemos o resultado dessa pesquisa histórica pontuan-
do cronologicamente esses fatos principais que conseguimos reunir da história da
Segurança Pública em nosso País, realizando uma análise desses fatos que nos
deram a resposta pretendida. Conseguimos situar o momento exato, o “elo perdi-
do”, em que praticamente se deu a dicotomização do nível estadual da Segurança
Pública Brasileira.
O capítulo 2 trata de um breve histórico da Segurança Pública, no que
se refere à polícia abstratamente, como forma de iniciar e preparar o leitor para o
assunto próprio desta monografia.
Na seqüência, tornava-se necessária uma análise profunda sobre a a-
tual estrutura da Segurança Pública do País, uma vez que encerrávamos um es-
tudo prolongado sobre os fatos históricos desse assunto, até os dias atuais. E
fazemos isso através de praticamente um destrinchamento doutrinário do artigo
144 da Constituição Federal, seus incisos e parágrafos, da forma mais completa
possível. O capítulo 4 mostrará o status constitucional de cada órgão policial da
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estrutura de Segurança Pública Brasileira, suas atribuições e um estudo superfi-
cial sobre as estruturas desses órgãos.
Nesse capítulo se encontra o estudo referido também aos outros ór-
gãos de segurança pública que não os do nível estadual, ou seja, tratamos tam-
bém da Polícia Federal, da Polícia Rodoviária Federal, da Polícia Ferroviária Fe-
deral e das Guardas Municipais.
Não podemos nos esquecer do Corpo de Bombeiros, que também são
abrangidos nesse capítulo 4, mesmo não sendo um órgão policial especificamen-
te, mas por constituírem um órgão da defesa civil, também enquadrado no capítu-
lo da Segurança Pública pela Constituição Federal.
Após um estudo sobre a estrutura constitucional da Segurança Pública
Brasileira, o capítulo 5 traz um estudo minucioso sobre a estrutura das Polícias
Civis e Militares no Estado de São Paulo, alvos dos estudos deste trabalho. Não
seria possível efetuar o estudo a que nos propusemos inicialmente, de forma
completa sem vasculharmos as estruturas internas desses dois órgãos, da forma
mais profunda possível. E esse alcance só foi possível ao elegermos o Estado da
Federação com a maior população e o maior índice de criminalidade do País, co-
mo estudo de caso, buscando uma representatividade coerente.
Nesse capítulo se encontra a análise das estruturas dessas duas for-
ças policiais da forma mais completa e que mais nos interessa, de acordo com
nosso objetivo de estudos. Será possível identificar as legislações que estabele-
cem essas estruturas e suas alterações por legislações supervenientes.
Será fácil perceber, no capítulo 5, que houve um direcionamento nas
alterações das estruturas das duas polícias de forma a deixá-las, ao final, com
estruturas espelhadas, possuindo ambas órgãos equivalentes uma à outra. Nota-
se uma equivalência estrutural marcante nas duas corporações do Estado de
15
São Paulo, que foi instituída em busca de uma integração entre as duas polícias,
conforme se verifica no desenvolvimento do capítulo.
No capítulo 6, o tema é a unificação. Após o estudo da história da Se-
gurança Pública, alcançando as causas da dicotomia policial do nível estadual de
polícia, da estrutura constitucional da Segurança Pública Brasileira, das estruturas
das duas forças policiais estaduais, o leitor estará habilitado para a análise que se
faz nesse capítulo sobre a viabilidade da unificação das polícias estaduais, da
Segurança Pública Brasileira.
No desenvolvimento desse capitulo se faz um estudo sobre algumas
considerações relativas ao ciclo de polícia, que é realizado atualmente pelas duas
policias estaduais e a forma que essas polícias cumprem as atribuições desse
ciclo de polícia , de forma dicotomizada. Encontra-se também uma análise sobre
a eficiência das polícias estaduais, levantada através de dados e matérias de re-
portagens que traduzem o nível do sentimento nacional de segurança pública, e
dados estatísticos fornecidos através da Secretaria de Segurança Pública.
O capítulo faz ainda uma análise da Proposta de Emenda Constitucio-
nal nº 151-A/95, que trata da reformulação do Sistema Nacional de Segurança
Pública, na parte que trata das Polícias Civis e Militares, como polícia ostensiva e
judiciária na nova ordem que propõe, e ao final, traz nossa humilde manifestação
a título de sugestão sobre a unificação das polícias estaduais, de forma a eliminar
gradualmente a dicotomia estadual estudada.
Temos a humildade de saber que não conseguimos esgotar todas as
fontes de conhecimento existentes sobre o assunto. Será muito comum o leitor,
ao final, indagar “por quê não se falou desse ou daquele aspecto”, ou mesmo “es-
tá incompleto pois não retratou essa parte da estrutura”. Sabemos que não fomos
completos, e nem essa era nossa proposição. Quando se administra o tempo,
deve-se fazer escolhas, e essas escolhas nunca são as mesmas quando realiza-
16
das por pessoas diferentes, por isso é natural que se vislumbre outras formas as
quais esse trabalho poderia ter sido realizado, e outras matérias que poderiam ter
sido abordadas nos lugares destas.
Infelizmente o tempo é cruel e quando não é nosso amigo é nosso pior
inimigo. Nosso orientador é testemunha de que pretendíamos desenvolver doze
capítulos para a conclusão desses estudos, mas nem mesmo tendo iniciado os
trabalhos dessa monografia em meados do ano passado, portanto seis meses
antes do previsto ordinariamente, nem assim conseguimos abranger tudo que
pretendíamos, obrigando-nos a nos limitarmos aos pontos mais importantes, no
meio da jornada.
Em decorrência disso apresentamos nossas escusas. Da mesma forma
porém apresentamos nossa garantia no sentido de que foi imprimido o máximo de
esforços para que obtivéssemos a melhor qualidade possível na conclusão destes
estudos.
17
2 HISTÓRICO. POLÍCIA
2.1 A Origem do Termo
A origem do termo “polícia” é útil e esclarecedora no estudo histórico
da instituição que vamos tratar neste trabalho. A palavra é uma derivação do ter-
mo grego “pólis” que significa cidade.
Devido à forma de governo das cidades gregas, de forma descentrali-
zada, cada uma com seu rei e sua administração própria, “pólis” significava jus-
tamente o governo, a administração da cidade, o governo legitimado pelo povo.
Daí o termo “politéia” (polícia).
Desde então, a única forma legítima e autêntica de uso da força, para
resolução de conflitos entre seus governados, que era exercida de forma sobera-
na pelo governo, era a “pólis”.
“Pólis”, assim, era também , quando necessário o exercício da força,
tanto para a solução de conflitos internos dos governos, como externos, dentro da
ótica de administração de governo.
A derivação latina do termo deu origem à palavra “politia”, que tinha o
mesmo significado que sua derivante grega, “politéia”, apesar da forma distinta de
governo entre romanos e gregos, ou seja, “politia” significa também administra-
ção, governo.
Com o passar dos séculos, o significado do termo foi ficando restrito
apenas ao uso da força física legitimada do Estado na resolução dos conflitos
internos entre os cidadãos, conflitos esses iminentes, com demanda patente de
18
uso de força, no intento de se manter a ordem necessária ao próprio exercício do
governo.
Assim, genericamente, temos hoje o entendimento de “polícia” como o
braço armado do Estado, seu único segmento legitimado ao uso da força física
necessária para a manutenção da ordem e garantia de segurança dos seus cida-
dãos ou súditos, através de um serviço ininterrupto e onipresente de vigilância e
fiscalização dos próprios súditos ou cidadãos1.
Murilo de Macedo Pereira, Vera Kuhn de Macedo Pereira, Vera de Ma-
cedo Pereira e Renato de Macedo Pereira, em obra conjunta2, trazem à tona, co-
mo resultado de fabulosa pesquisa científica, alguns conceitos sobre o termo “po-
lícia”, dos quais vamos nos valer para tentar enriquecer o nosso trabalho:
A definição de Cícero diz apenas “ordo repubicae”.
A literária de Platão, a considera uma magistratura sem a qual
nenhuma república poderia subsistir. Do Desembargador Ville-
gas Amorim, é uma instituição sem a qual os homens não po-
deriam viver em sociedade. Rafael Bielsa diz: o conjunto de
serviços organizados pela administração pública com o fim de
assegurar a Ordem imposta à atividade individual e coletiva. O
Conselheiro Vicente Pereira do Rego (1857), em seus “Elemen-
tos de Direito Administrativo Brasileiro”, reza que a Polícia é
uma instituição encarregada de manter a ordem pública, a li-
berdade, a propriedade e segurança dos cidadãos”. Waldemar
Gomes de Castro leciona tratar-se de uma instituição destinada
a assegurar a ordem pública interna através da proteção dos
bens jurídicos tutelados pelo Estado, prevenindo e reprimindo
crimes e atividades anti-sociais, são algumas das conceitua-
1 VIÁ, Marcelo Da. Site do Jornal da Tarde, file://C:\WINDOWS\Desktop\Monografia\HISTORIA DA POLÍCIA.htm, acessado em 21 de fevereiro de 2002. 2 PEREIRA, Murilo de Macedo. “Inquérito Policial, Juizado de Instrução e Realidade Brasileira”. Revista da Associação dos Delegados de Polícia do Estado de São Paulo, nº14, São Paulo, p. 79,1987.
19
ções alinhadas pela “História da Polícia Civil da Bahia” (Salva-
dor, 1979).”
Não integra o foco de nosso trabalho, mas existem empregos do termo
polícia atualmente em várias áreas da administração pública, nesses casos, u-
sando-se a sua acepção na forma pura de fiscalização, como por exemplo, “polí-
cia alfandegária”, “polícia econômica”, polícia sanitária”, etc... É a força legal de
fiscalização do Estado que o Direito Administrativo denomina de “Polícia Especi-
al”.
2.2 A Origem da Instituição
Desde o início da evolução humana, quando o homem passou a reco-
nhecer a necessidade de viver em companhia de seus semelhantes devido a faci-
lidades de segurança e defesa contra predadores, bem como às vantagens da
organização tribal em distribuição de tarefas, já se fez necessária a imposição e
reconhecimento da autoridade de um líder, o que facilitaria o estabelecimento da
ordem na vida desses homens.
“Numa sociedade tribal, o chefe do clã tem condições
para administrar as regras e fazê-las cumprir. Na medida que a
sociedade cresce, porém, passa a ser imperiosa a ação de agen-
tes de coerção mais eficazes, pois a partir de certo momento, as
ações dos indivíduos não podem ser controladas apenas por um
chefe. É nesse momento que surge a organização que se chama
Polícia.
Polícia é, assim um organismo criado pelo grupo para
garantir a coesão e o bem comum da própria sociedade.” 3
3 Site da Polícia Militar do Estado de São Paulo, http://www.polmil.sp.gov.br/ass_int/ inter-net/inst/histórico.htm, consultado em 22 de setembro de 2001.
20
Dessa forma podemos dizer, que a profissão, ou a atividade de polícia,
certamente é a mais antiga da humanidade, uma vez que se fez necessária ime-
diatamente com o próprio surgimento, desenvolvimento e complexidade da pró-
pria humanidade, sendo atualmente imprescindível em qualquer forma de socie-
dade que se conheça.
Os registros mais antigos sobre organização de polícia na história da
humanidade, estão nos livros que quase todos os cristãos de hoje têm em casa;
em “Números”, Moisés descreve “a hierarquia dos oficiais e a administração do
povo hebreu e, no ‘Deuteronômio’, a organização da justiça, dos processos e re-
cursos.” 4
“Na antigüidade, os hebreus foram os primeiros povos
a incluírem em suas legislações medidas policiais.
Os romanos evoluíram de uma polícia sem qualquer
organização para uma força repressiva sujeita a forma solene.
Teve-se, também, a primeira organização policial que se tem no-
tícia, no tempo do Imperador Augusto, ano 63 a.C. a 14 a. C.”5
“Na seqüência encontramos o Egito, no ano 1000 a.C.,
um tipo de guardas que desempenhavam a função policial e que
eram facilmente identificados, pois conduziam um bastão que em
uma das pontas possuía uma bola de metal com o nome do Faraó
da época. Contam que tal instrumento deu origem ao cassetete
usado, hoje em dia, pelas polícias de quase todo o mundo.”6
4 PEREIRA, Murilo de Macedo e outros. “Inquérito Policial, Juizado de Instrução e Realidade Brasi-leira”. Revista da Associação dos Delegados de Polícia do Estado de São Paulo, nº14, 1987, p. 79. 5 OLIVEIRA, Eleonora Paulo de. “O Processo de Integração entre as Polícias Civil e Militar do Estado de Santa Catarina em Face do Plano Nacional de Segurança Pública: Um Passo Para a Unificação.” Monografia apresentada como requisito parcial para a obtenção do grau de bacharel em Direito, sob a orientação de conteúdo do Professor Moacir José Serpa e orientação metodoló-gica do Professor MSc. Argemiro Cardoso Moreira Martins. Biguaçú, Santa Catarina, novembro de 2001.
21
Durante toda a história, a instituição policial esteve presente no desen-
volvimento da humanidade, sempre de forma a garantir esse desenvolvimento,
atuando na manutenção da paz e da ordem pública, como se pode verificar nas
transcrições acima.
No sistema português, desenvolvido durante a formação do País na
Idade Média, os serviços de polícia, de justiça e de defesa externa (militar) esta-
belecidos por meio dos “Forais”, se confundiam, o que influenciou consideravel-
mente a organização do sistema de segurança brasileiro, conforme iremos estu-
dar no capítulo seguinte.
Com a análise do tema segurança na forma em que é disposto no Di-
reito Constitucional, percebe-se que os povos mantém até hoje a consideração
sobre a importância da instituição policial em suas cartas constitucionais, uma
vez que países como Portugal, Espanha, Estados Unidos da América do Norte
(Constituição de 17 de setembro de 1787), Grã Bretanha (Magna Carta Liberta-
tum, outorgada por João Sem Terra em 15 de junho de 1215), China, França,
Itália, México, São Tomé e Príncipe, Suíça, Venezuela, Áustria, Dinamarca, Ja-
pão, Argentina, Uruguai, Perú, Guiné-Bissau, tratam do assunto nas leis máxi-
mas de seus ordenamentos jurídicos, como prioridades entre as garantias consti-
tucionais de seus indivíduos.7
6 MORAES, Alberto Motta. “POLÍCIA: Problemas e soluções. Revista Arquivos da Polícia Civil de São Paulo, V. XXXVI, 1º Semestre/81, p. 97. 7 PEREIRA, Murilo de Macedo e outros. Cf ob. cit., p. 68.
22
3 CAUSAS HISTÓRICAS DA DICOTOMIA POLICIAL DA SEGU-RANÇA PÚBLICA BRASILEIRA
3.1 Esclarecimentos iniciais
Um dos objetivos deste trabalho é o de descobrir os motivos de atual-
mente o Brasil possuir um modelo de segurança pública estruturado em duas po-
lícias estaduais, uma civil e uma militar. Não haveria outra forma de alcançar tal
intento se não por uma pesquisa histórica direcionada, motivo pelo qual, houve a
necessidade de uma dedicação mais específica no campo histórico.
Ao estudarmos a história da polícia no Brasil, devemos deixar bem cla-
ro que estamos tratando da história da Segurança Pública no País, uma vez que
a polícia é um dos instrumentos do Estado para a manutenção da Segurança Pú-
blica, uma garantia de seus cidadãos. Durante o desenvolvimento desse capítulo,
o que estaremos a fazer não será nada mais do que tentar explicar as origens da
organização brasileira de Segurança Pública, buscando sempre alcançar a ques-
tão da dicotomia policial atualmente existente, conforme disposição da própria
Constituição Federal, como se verá no capítulo seguinte.
Qual a causa de nosso país ter sua Segurança Pública dividida em
duas polícias enquanto em outros países, como Estados Unidos, França, Cana-
dá, México e Argentina por exemplo, as várias populações possuem apenas um
órgão policial que lhes atenda nos serviços de segurança, executando o ciclo de
polícia de forma completa?
E isso não seria possível de se estudar e tratar sem pesquisarmos o
assunto Segurança Pública, em seu contexto histórico de nosso país, uma vez
que essa é a função primordial da polícia, em qualquer sociedade, em qualquer
lugar, em qualquer época: dar segurança.
23
Outro esclarecimento que nos cumpre fornecer é quanto ao sistema de
estudo que adotamos para desenvolver essa abordagem histórica. Dentro de um
estudo lógico partimos da premissa de que atualmente todos os Estados da Fe-
deração têm sua Segurança Pública dividida em duas polícias, uma civil, repres-
siva e outra militar, preventiva, conforme determina a Constituição Federal, no
seu artigo 144.
Assim sendo, de uma forma ou de outra, houve um desenvolvimento
histórico brasileiro da Segurança Pública, que culminou com o atual sistema dico-
tômico, o que nos permite afirmar, por sua vez, que o desenvolvimento histórico
da Segurança Pública em cada Estado da Federação, se deu de forma generi-
camente semelhante.
Por esse motivo, não nos deteremos no estudo particularizado da his-
tória da Segurança Pública de cada Estado da Federação Brasileira. Faremos um
desenvolvimento do tema abrangendo a história da Segurança Pública do País,
traçando um paralelo dos fatos principais, tomando como caso de estudo os fatos
principais que se deram no Estado de São Paulo, pelos seguintes motivos:
1) em primeiro, por ser-nos mais fácil a obtenção dos dados necessá-
rios ao desenvolvimento da pesquisa, considerando-se o Estado de
São Paulo como estudo de caso, em razão do nosso domicílio pau-
lista; e
2) em segundo, por tornar-se demasiada cansativa a abordagem par-
ticularizada da história da Segurança Pública dos vinte e sete esta-
dos da Federação, sendo até mesmo inútil tal esmiuçamento,
mesmo porque todos os Estados tiveram o início das histórias de
suas seguranças públicas, com o Descobrimento do Brasil e a co-
lonização em São Vicente, e o fim, com a atual disposição consti-
tucional federal, de forma dicotomizada, sendo possível afirmar que
houve um desenvolvimento paralelo dessas histórias;
24
3.2 Polícia na colonização
Segundo o Museu Nacional do Rio de Janeiro, a polícia no Brasil sur-
giu em 1530, quando da chegada de Martin Afonso de Souza enviado ao Brasil-
Colônia por D. João III, devendo promover a justiça e organizar os serviços de
ordem pública.8
D. João transmitiu poderes a Martim Afonso através de três cartas ré-
gias, uma delas lhe delegando atribuições para organizar a administração, a jus-
tiça e o serviço de ordem pública, da forma que melhor entendesse.
3.2.1 Os quadrilheiros Os primeiros serviços de polícia ostensiva realizados no Brasil, então
Colonial, logo com a organização e desenvolvimento da administração, justiça e
polícia, se basearam no sistema português, como não podia deixar de ser.
Os serviços de polícia e de justiça eram um sistema único de adminis-
tração da segurança em que os juízes chefiavam e controlavam essas atribui-
ções, de acordo com o “Código Filipino ou Ordenações e Leis do Reino de Por-
tugal, recompiladas por mandado D’el Rei D. Felipe I”9 .
Os magistrados possuíam, na polícia judiciária, como auxiliares, os
Meirinhos (oficiais de Justiça), os “Homens Jurados” e os “Vintaneiros” (inspeto-
res de bairros). Na polícia administrativa, os juízes podiam contar com os “Qua-
drilheiros”, “que cumpriam as ordens, executavam o policiamento interno, o poli-
8 Site da Secretaria de Estado dos Negócios da Segurança Pública do Estado de São Paulo, http://www.policia.sp.gov.br/institucional/histórico/ , consultado em 22 de setembro de 2001. 9 PEREIRA, Murilo de Macedo e outros.Cf. ob. cit., p. 94.
25
ciamento civil da vila e em favor da ordem pública, segundo os termos das Orde-
nações e das instruções recebidas dos Oficiais do Senado e da Câmara”10.
Os quadrilheiros foram instituídos em 12 de setembro de 1383 pelo Rei
português D. Fernando I (1367 – 1383), em vista do aumento da criminalidade
nas terras do reino. Eram um corpo policial, composto por populares, que sob
juramento, se subordinavam à Câmara por três anos e tinham às portas de suas
habitações uma vara verde com o símbolo das armas reais, como sinal de sua
autoridade.
D. Fernando determinou-lhes que “prendessem os malfeitores que se
encontrassem nos solares dos fidalgos, dos prelados e dos poderosos”.
Os Quadrilheiros existiram em Portugal até 1700, sendo substituídos
aos poucos por pedestres, guardas municipais e policiais de formação profissio-
nal permanente.
No Brasil, em virtude das dificuldades de comunicação entre as capi-
tanias, devido às distâncias características da grande extensão territorial, e às
dificuldades de provimento e sustentação de forças para manutenção de um cor-
po de quadrilheiros com a mesma natureza que se estabeleciam em Portugal, os
quadrilheiros ainda demoraram para se firmar como uma força policial como na
Metrópole.
Os problemas maiores de segurança nas terras da Coroa que come-
çavam a desenvolver-se e colonizar-se, eram relacionados às crises de defesa
externa, contra invasores e expropriadores, em razão do que as organizações de
segurança se voltavam inicialmente a formação de tropas militares.
10 MORAES, Alberto Motta. Cf. ob. cit., p. 98.
26
3.2.2 Primeiras tropas
A notícia da primeira tropa organizada de que se tem notícia, foi arma-
da em São Vicente, em 1542, com a missão de expulsar uma Força Espanhola
que ameaçava a Capitania.11
De qualquer forma, já haviam organizações de colonos através de fei-
torias, destinadas a garantir a posse de Portugal sobre as novas terras descober-
tas, porém não ainda com a missão exclusiva de polícia para a proteção da mis-
são de colonização, uma vez que os quadrilheiros colaboravam para a formação
dessas tropas de defesa externa. Esses “colonos” eram ao mesmo tempo lavra-
dores, membros de uma força de defesa.
O que ocorreu foi que após o descobrimento, Portugal levou trinta a-
nos para se interessar em assumir efetivamente sua posse sobre a colônia,
mesmo assim, somente diante de notícias de que embarcações espanholas e
holandesas estariam desenvolvendo cabotagens pela costa brasileira.
Dessa forma, Martin Afonso chegou à colônia em 1530, chefiando uma
expedição, com a missão de assumir as atividades de exploração em nome da
metrópole, antes que, por direito internacional, outra potência começasse a fazê-
lo.
Em 1534 houve a necessidade de se organizar os primeiros movimen-
tos de uma tropa militar para enfrentar o espanhol Ruy Moschera, que, coman-
dando um forte contingente, desembarcou nas proximidades de Iguape, ocupan-
do aquela região em nome da Coroa Espanhola.
Os vicentinos, que compunham o corpo de quadrilheiros e que eram
na sua maioria lavradores, comerciantes e lutavam organizando-se de forma
11 Site da Polícia Militar do Estado de São Paulo, cf nota 3.
27
provisória, foram acuados em várias emboscadas efetuadas pelos espanhóis nas
linhas de defesa. Após anos de lutas e sucessivas derrotas e vitórias, finalmente,
a 09 de setembro de 1542, a Câmara de São Vicente promulgava um “Termo”
convocando todos os homens válidos para a formação então da primeira Milícia
oficial em terras brasileiras, com a missão de expulsar os espanhóis e manter-se
efetivamente como uma linha de tropa a ser acionada em defesa dos interesses
da metrópole, na colônia.
Essa foi a primeira medida oficial de defesa em nossas terras, mas, no
entanto era a formação de uma defesa militar, sendo que ainda não estamos a-
tingindo o assunto “polícia” especificamente, tendo em vista a sobreposição des-
tas funções que caracterizava o sistema de segurança português.
A importância de citar tais fatos está na certeza de que mostram que
tornou-se indiscutível a necessidade de serviços de defesa interna, tanto quanto
externas, nas terras da colônia, sendo que essas primeiras organizações milita-
res, mesmo que improvisadas, face a urgência que se apresentava, influenciaram
e inspiraram, em 17 de dezembro de 1548, em obediência ao Decreto do Rei de
Portugal, a criação das primeiras organizações de polícia na Colônia.
Dizia o Decreto:
“Cada Capitania fica obrigada a ter para a sua defesa o seguinte:
- dois falcões;12
- seis berços;13
- seis meios berços;
- vinte arcabuzes;14
- pólvora adequada;
- vinte bestas;15
12 O “falcão” era uma antiga peça de artilharia. 13 O “berço” era uma peça curta de artilharia
28
- vinte lanças.
Cada Senhor de Engenho e de Fazendas deverá ter:
- quatro berços e pólvora necessária;
- dez espingardas;
- dez bestas;
- dez lanças e
- vinte espadas.
Cada morador que tiver casa, terra, água ou navio, deverá ter também
em seu poder uma besta, uma espingarda, uma espada e uma lança.”16
Desta forma, estava completo e organizado o serviço de polícia na
colônia, que o Soberano Português encarregava aos donatários das capitanias e
proprietários de terras para que organizassem suas forças e defendessem suas
posses diretamente contra desordens. É compreensível tal atribuição, pois à épo-
ca, os proprietários de terras, ainda sob a forma do feudalismo, cujas estruturas
ainda predominavam em Portugal, exerciam mesmo que de forma não oficial,
uma ascendência sobre os demais habitantes da colônia, que, ou eram seus em-
pregados ou dependiam de sua influência.
Assim, ao mesmo tempo que se estabelecia responsabilidades pela
defesa externa, também se resguardava a defesa interna da colônia, na manu-
tenção da ordem, reforçando-se os serviços de polícia que eram da incumbência
específica dos quadrilheiros.
Durante o século XVI, essas tropas de segurança interna e externa,
mais externas do que internas, com a organização determinada pelo Decreto que
vimos, atuaram em vários conflitos armados na defesa do território português em
14 O “arcabuz” era uma antiga arma de fogo, de repetição, que necessitava de um procedimento demorado quanto ao preparo para cada disparo, tanto é que seu uso mais útil era aconselhado a ser efetuado por dois homens; um preparando para o disparo e o outro o manejando na luta. 15 A besta era uma peça de artilharia composta por um arco fixo sobre um apoio de madeira que facilitava o manejo e a mira e servia para o lançamento de flechas. 16 MELO, Edilberto de Oliveira. Raízes do Militarismo Paulista. IMESP. São Paulo, 1982, p.6.
29
sua colônia, lutando contra espanhóis, traficantes de escravos índios e invasões
francesas, como na Confederação dos Tamoios, organizada pelos franceses em
1554.
No final do século, em 1590, Afonso Sardinha descobriu ouro no Mor-
ro do Jaraguá, notícia que correu o mundo , contribuindo para o sensível aumen-
to das povoações existentes (Parnaíba, Mogi das Cruzes, Itanhaém, Iguape, Ca-
nanéia, São Sebastião, Ubatuba, além das vilas de São Paulo e São Vicente).
Contribuiu a nova descoberta também para a invasão de piratas ingleses, que
ocasionaram então outras sortes de lutas que caracterizaram aquele período,
sempre coadjuvadas pelas organizações de defesa referidas, que por sua vez
também se multiplicaram de acordo com o desenvolvimento da colonização.
3.2.3 Tropas de 1ª , 2ª e 3ª linhas. Século XVII
No século XVII, em 1640, com o final do domínio espanhol sobre Por-
tugal, o Rei D. João IV, decretou a formação do novo exército para a Metrópole e
as Colônias, dividido em três escalões de forças permanentes:17
1ª Tropa. Exército de Linha = Era uma tropa organizada e paga, de
soldados militares profissionais, destinada à defesa externa. Era dividida em Ter-
ços de Infantaria, Companhias de Cavalaria e Troços de Artilharia;
2ª Tropa. 2ª Linha. Auxiliares = Era uma tropa também paga e orga-
nizada, formada por militares, mas era destinada à segurança interna, aos servi-
ços de polícia. Porém era uma tropa reserva das tropas de 1ª Linha, sendo que
atuavam constantemente em conflitos de defesa militar, em apoio às tropas de 1ª
Linha;
17 MELO, Edilberto de Oliveira. Cf. ob. cit., p.32.
30
3ª Tropa. 3ª Linha .Ordenanças = Era uma tropa de voluntários, com
treinamentos eventuais, sem soldos freqüentes e que tinham a incumbência de
suprir as faltas de efetivo das tropas de 1ª e 2ª Linhas, sempre que necessário.
Eram admitidos homens dos 16 aos 60 anos.
As tropas de 2ª e de 3ª Linha atuavam executando as mesmas mis-
sões que os quadrilheiros, prestando os serviços de polícia, sob o controle dos
magistrados.
Essa foi a organização do exército da metrópole que vigorava inclusi-
ve para as colônias.
Na colônia brasileira, no entanto, como em outras de Portugal, as três
tropas eram compostas por cidadãos que eram convocados apenas quando ne-
cessário, uma vez que tinham suas atividades usuais, como lavradores, comerci-
antes, professores18. Isso em vista das dificuldades financeiras e de arregimenta-
ção existentes nas colônias, uma vez que suas populações eram minguantes, se
comparadas com a da metrópole.
É importante ressaltar que a origem dessa forma de organização de
defesa externa e interna remonta ao século XV, quando, na Europa, as táticas de
defesa dos incontáveis exércitos dos senhores feudais já não eram mais eficien-
tes em decorrência do declínio do feudalismo diante do desenvolvimento do mer-
cantilismo (táticas tais, que, como vimos ainda influenciaram, em 1542, a primei-
ra organização de defesa territorial no Brasil, então a cargo dos donatários - Se-
nhores de Engenho e Fazendeiros – 3.2.2, na p. 27).
18 Site da Polícia Militar do Estado de São Paulo, cf. nota 3, consultado em 22 de setembro de 2001.
31
Os exércitos feudais, sem hierarquia e baseados na cavalaria, não e-
ram homogêneos nem flexíveis e a Guerra dos Cem anos marcou profundas alte-
rações no conceito militar das nações européias.
“Em 1429, Carlos VII, da França, após o levantamento
do cerco de Orleans por Joana D’Arc, empenhou-se na manu-
tenção da supremacia francesa, determinando uma reforma no
exército, que teve então maior eficiência técnica, com uma cava-
laria e os francos arqueiros permanentes e remunerados.”19 (grifo
nosso).
Essa nova forma de organização do exército se difundiu pelas nações
européias diante das tentativas da França de aumentar seus domínios, influenci-
ando também o Reino de Portugal durante o domínio espanhol de 1580 a 1640.
Pode-se perceber também essa influência na organização de exérci-
tos, na colonização inglesa da América do Norte, em que as tropas de 1ª Linha,
composta pelos Exércitos, e as tropas de 2ª Linha, formada por Milícias, predo-
minaram naquelas terras até a Independência, em 1776, em cuja revolta inclusi-
ve, as Milícias atuaram de forma marcante, contribuindo sensivelmente para o
resultado final.
Vale ressaltar que a organização de tropas em três linhas, conforme
estamos estudando, refere-se ao exército. O Decreto de D. João IV visou à rees-
truturação do Exército Português de então, que entre suas atribuições efetuava
também os serviços de segurança interna, ou segurança pública (polícia), que
afirmamos serem mais uma função residual do que específica daquelas forças.
Há correntes de estudos que entendem que os quadrilheiros duraram
no Brasil até meados de 1832, com a promulgação do Código Criminal do Impé-
19 MELO, Edilberto de Oliveira, in ob. Cit. P. 32.
32
rio, quando então se reorganizou, na nova nação independente, a administração
dos serviços de polícia e de justiça. 20.
Nossa conclusão porém, é que no Brasil, tais serviços de polícia su-
bordinados à justiça eram efetivamente executados pelas tropas de 2ª e 3ª Li-
nhas, às quais os quadrilheiros integravam, em decorrência das dificuldades fi-
nanceiras de se manter um corpo de funcionários com atribuição exclusiva de
polícia, quando aquelas tropas desempenhavam esse serviço.
Não possuímos dados efetivos até o momento porém para afirmar com
certeza quando exatamente começaram e se extinguiram essas organizações de
quadrilheiros no Brasil.
3.2.4 A Intendência Geral de Polícia
Em 25 de junho de 1760, por alvará, é criado em Portugal o cargo de
Intendente Geral de Polícia, juntamente com o de Comissário e o de Delegado
Régio21, com a missão de chefia de polícia em vilas e cidades, na Metrópole e na
Colônia, e em 16 de janeiro de 1780, era organizada em Portugal a Intendência
Geral de Polícia (através de novo alvará, ratificando o primeiro), que tinha compe-
tência jurisdicional também nos territórios da Colônia.22
É conveniente ressaltar, conforme podemos perceber, que o sistema
de “pólis” (uso da força de modo legitimado, conforme explicado em 2.1) do go-
verno português, enfeixava de forma simbiótica as atribuições de defesa militar
externa e interna, as funções de polícia e ainda as de justiça, conforme exposto
em 3.2.1. Marcelo De Viá, em artigo especial para o Jornal da Tarde, ao tratar da
20 PEREIRA, Murilo de Macedo e outros.Cf. ob. cit., p. 94. 21 PEREIRA, Murilo de Macedo e outros. Cf. ob. cit., p. 96. 22 Site da Polícia Civil do Ceará, file://C\WINDOWS\Desktop\Monografia\HISTÓRIA DA POLÍCIA CIVIL. htm, consultado em 21 de fevereiro de 2002.
33
história da polícia no Brasil, explica que a superposição existente entre as fun-
ções de polícia e justiça, eram típicas do sistema de segurança português, que
vigorou também, no Brasil.23
Diante do estudo que desenvolvemos até então, fica fácil perceber a
superposição das três atribuições (polícia, justiça e defesa militar), que se fazia
no sistema de força estadual do governo português e que predominou na coloni-
zação brasileira. Ou seja, o Exército Português, como vimos, exercia as funções
de defesa externa e interna, o que incluía os serviços de polícia pelas tropas de
2ª linha, na defesa interna, e a Intendência Geral de Polícia exercia as funções de
polícia e de justiça.
Com a criação da Intendência Geral de Polícia, começa a aparecer
uma forma de polícia em que seus serviços eram exercidos, ao mesmo tempo por
tropas militares e por funcionários da intendência (que acumulava as funções de
polícia e justiça).
Apenas a título de curiosidade, trazemos à tona um dos resultados da
pesquisa deste trabalho, que informa que à essa época, vigoravam em Portugal
as Ordenações Filipinas, promulgadas por Felipe I, em 1603. Esse Código de
leis trazia regras de Processo Civil e as tenebrosas regras do Processo Criminal
de então, mescladas com regras de Direito Criminal. Eram admitidas nessas co-
dificações as práticas da tortura, marca com ferro, açoites, mutilações e outras
práticas cruéis, como forma de pena e métodos de prova.24
O que se pode concluir porém é que tais práticas já eram chocantes e
contrárias ao nível de desenvolvimento do pensamento humano ocidental, que
passava a ser influenciado pelas idéias do Iluminismo. Possivelmente tais recur-
sos eram usados apenas em casos extremos, de Lesa Majestade, como no e-
23 VIÁ, Marcelo De. Site do Jornal da Tarde, cf nota 1 24 GRINOVER, Ada Pelegrini, CINTRA, Antonio Carlos de Araújo, DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. Malheiros Editores, 14º edição, 1998, São Paulo, p. 105
34
xemplo do caso de Tiradentes, o Alferes Joaquim José da Silva Xavier, das tro-
pas de 2ª Linha do Exército Português, que foi condenado à forca e mutilação em
praça pública, por haver se insurgido contra a metrópole, no episódio da Inconfi-
dência Mineira.
As idéias de liberdade e igualdade, porém, começaram a fazer surgir
os princípios do contraditório e ampla defesa no desenvolvimento do processo:
“No período da Idade Moderna, o surgimento do ‘sis-
tema processual misto’ ou ‘acusatório formal’, composto de uma
investigação preliminar e um posterior juízo contraditório, foi um
fato histórico relevante, sendo possível analisar que, a partir deste
ponto, a polícia evoluiu, pois através da característica investigati-
va evidente, esclarecendo infrações penais e sua autoria, a polí-
cia afastou-se dos conceitos repressivos”.25
De qualquer forma, a criação da Intendência Geral de Polícia, em Por-
tugal, foi um avanço para o sistema de polícia, pois instituía no País o sistema
processual misto, em que se atribuía a missão de investigação à forma de polícia
portuguesa, com o objetivo de esclarecer de forma mais científica as infrações
penais, a despeito das Ordenações Filipinas.
Voltando à reestruturação do Exército Português, o Brasil, como colô-
nia portuguesa, viu essa forma de organização e estrutura militar (com o exército
estruturado em três linhas) fazer-se valer em suas terras, então a partir de 1640,
alterando a forma de defesa e polícia anterior, na qual os donatários, senhores de
engenho e fazendeiros eram responsáveis pela organização e manutenção das
tropas de segurança.
25 THOMÉ, Ricardo Lemos. Contribuição à prática de polícia judiciária, apud, OLIVEIRA, Eleonora Paulo de. In ob. Cit. p. 15, cf. nota 3.
35
As tropas de exército, estruturadas em três linhas atuaram durante o
restante período colonial, em inúmeras batalhas externas contra as colônias es-
panholas nas guerras do Prata, ao sul, e mesmo em distúrbios internos de sufo-
cação de revoltas, como a Guerra dos Emboabas, em 170826, predominando-se
como a forma do Estado no que tangia à defesa militar e serviços de polícia.
3.3 Polícia na Independência
A forma de organização do Exército Português em tropas de 1ª, 2ª, e
3ª Linhas determinou essa estrutura para as forças de segurança no Brasil, no
período colonial até a proclamação da Independência.
Pouco antes disso, porém, as tropas francesas estendiam seus domí-
nios pela Europa, sob o Comando do Imperador Napoleão Bonaparte, dissemi-
nando as conquistas militares, intelectuais e sociais francesas pelo continente.
Isso fez com que o rei D. João VI criasse por decreto, em 1801 a “Guarda Real
de Polícia” , inspirado na “Gendarmerie” da própria França.27
Quando as intenções de domínio do Imperador Francês se voltaram
para as terras da metrópole portuguesa, a vinda da Família Real para o Brasil,
em 1808, trouxe junto a Guarda Real de Polícia, que se reestruturou no Rio de
Janeiro, atuando na cidade que abrigou a Corte, claramente, com a função pre-
cípua de proteger a Família Real, garantindo por via oblíqua a manutenção da
ordem na cidade.
Com o Alvará de 10 de agosto de 1808, D. João VI cria a “Intendência
Geral de Polícia da Corte e do Estado do Brasil” 28, que seria a gênese, o embri-
ão das Polícias Civis dos Estados da Futura Federação, alterando a atuação nas
26 Site da PMESP, cf nota 3. 27 Site da PMESP, cf nota 3. 28 Site da Polícia Civil do Ceará, cf. nota 22.
36
terras brasileiras da Intendência Geral de Polícia, criada em 1780, designando o
Desembargador Paulo Fernandes Viana para o cargo de Intendente Geral de Po-
lícia29, que enfeixava as duas funções, de mandar prender e efetuar o julgamen-
to.
Assim , como se pode perceber, em continuidade às nossas afirma-
ções da p. 24, em 3.2.1, se mantinha no Brasil quase independente, o mesmo
sistema misto de segurança pública, em que as funções de polícia eram exerci-
das pelas tropas de 2ª linha do Exército e por membros da Intendência Geral. E
as funções de justiça eram desempenhadas por membros da Intendência Geral e
juízes e desembargadores.
Após a firmação política internacional da Independência, em 1824, o
Imperador Brasileiro então começou a praticar os atos necessários à estruturação
da nova nação. Não é de se duvidar que uma das primeiras preocupações de D.
Pedro I fosse a reorganização e reestruturação das forças militares das terras
brasileiras, que inclusive lhe haviam obedecido fielmente nos embates contra as
várias insurreições de tropas e focos ainda leais à Coroa Portuguesa, após a pro-
clamação da Independência.
Um dos primeiros decretos de D. Pedro I definiu que as tropas de 1ª
Linha no Brasil passariam a compor o Exército Nacional, estruturado diretamente
por ele, Imperador. O Decreto de 13 de outubro, regulado pelo Decreto de 1º de
dezembro de 1824, determinou que as Milícias comporiam a 2ª Linha do Exérci-
to. As tropas de 3ª Linha, as Ordenanças, foram extintas após a derrota na guerra
da Cisplatina, quando o Brasil perdeu aquela Província, que se tornou indepen-
dente, tornando-se a nova Nação Uruguaia.30
29 Site da Secretaria de Estado dos Negócios de Segurança Pública do Estado de São Paulo, cf. nota 8. 30 MELO, Edilberto de Oliveira. Cf ob cit., p. 33.
37
A Guarda Real de Polícia foi desorganizada, pois era composta essen-
cialmente por portugueses e havia sido instituída pelo governo português, fican-
do a segurança do Rio de Janeiro e demais cidades, a cargo das Milícias, as tro-
pas de 2ª Linha do novo Exército Brasileiro.
3.3.1 Criação das Guardas das Províncias
O início do governo da nova Nação foi tumultuado por motins e revol-
tas, como mostra a história do País. O sentimento de união dos brasileiros que
apoiou o movimento de Independência, desintegrou-se diante dos inúmeros inte-
resses que surgiram buscando prevalecerem-se nas decisões que organizavam a
nova pátria. O clima de insegurança entre os cidadãos, decorrente de crimes e
desordens por todo o território, era mais um motivo para reclamações contra o
Imperador.
Diante da ineficácia comprovada das Milícias em garantir a segurança
pública, o governo, agora exercido pela Regência ( que assumiu o governo após
a abdicação de D. Pedro I, em favor de seu filho D. Pedro II), pelo decreto de 18
de julho de 1831, extinguiu as Milícias, criando em substituição a “Guarda Nacio-
nal” e a “Milícia Cidadã” (a Guarda Nacional subsistiu até as duas primeiras dé-
cadas do século passado).31
As Milícias, transformadas agora em Guarda Nacional, em urgente
processo de adaptação, e o Exército, com efetivo reduzido por motivos de con-
tenções orçamentárias, por sua vez, também não conseguiam desempenhar a
contento a nova missão de segurança interna, uma vez que, por motivos de de-
sordem política nacional, que causaram a abdicação de D. Pedro I e se agrava-
31 MELO, Edilberto de Oliveira. In ob. cit. p. 33.
38
ram após, “uma onda de indisciplina e anarquia estava latente em quase todas
as Províncias”32 .
Foi então que a Regência, por decreto de 09 de outubro de 1831, vi-
sando debelar a desordem que assolava a Nação e a ameaçava com ondas se-
paratistas, determinou a criação do “Corpo de Municipais Permanentes” na Cor-
te, autorizando que fosse feito o mesmo nas Províncias.33
Essa Lei foi regulamentada com o Decreto de 22 de outubro de 1831,
que teve vinte e dois artigos, trazendo regras específicas quanto a composição e
comando das tropas, critérios de nomeação dos comandantes, definição de pos-
tos, vencimentos, punições, etc.
Estavam então os Presidentes das Províncias autorizados a criarem e
manterem suas tropas de defesa e segurança, para a “manter a tranqüilidade
pública e auxiliar à justiça”, conforme se verifica no artigo 1º do decreto, na nota
nº 33.
32 MELO, Edilberto de Oliveira. In Ob. Cit. p. 183. 33 “A Regência, em nome do Imperador, o Senhor Dom Pedro II, faz saber a todos os súditos do Império que a Assembléia Geral decretou e sancionou a Lei seguinte: Art. 1º - O Governo fica autorizado a criar nesta cidade o Corpo de Guardas Municipais Voluntá-rios a Pé e a Cavalo, para manter a tranquilidade pública e auxiliar a justiça, com vencimentos estipulados, não excedendo o número de seiscentos e quarenta pessoas, e a despesa anual de 180:000$000 de rs. Art. 2º - Ficam igualmente autorizados os Presidentes em Conselho para criarem iguais Corpos, quando assim julguem necessários, marcando o número de praças proporcionado. Art. 3º - A organização do Corpo, pagamento de cada indivíduo, a nomeação e a despedida dos Comandantes, as instruções necessárias para a boa disciplina serão feitas provisoriamente pelo Governo, que dará conta em futura sessão para aprovação da Assembléia Geral. Art. 4º - Ficam revogadas todas as leis em contrário. Dada no Palácio do Rio de Janeiro aos 10 de outubro de 1831, décimo da Independência e do Império. Francisco de Lima e Silva José da Costa Carvalho João Braulio Muniz Diogo Antonio Feijó.”
39
Na cidade do Rio de Janeiro o efeito foi o de recriar a antiga Guarda
Real de Polícia, desta vez com componentes brasileiros. No País, significou o
nascimento pelas Províncias das tropas que seriam nos futuros Estados da Fede-
ração, as suas polícias militares, Era a gênese, o embrião das futuras polícias
militares estaduais.
Dessa forma a segurança da Nação se reorganizou, uma vez que cor-
reu por todo o País a notícia das criações das Guardas das Províncias, ou Corpos
Municipais Permanentes, o que gerou certamente, conforme podemos deduzir,
dois efeitos na população brasileira:
1- sentimento de cautela nos desordeiros e criminosos que vinham se
aproveitando da desorganização interna quanto à segurança públi-
ca da nova nação;
2- esperança aos brasileiros sem ocupação de ingressarem em uma
carreira militar, com soldos definidos, estabilidade e status social.
O decreto continha, além desses ingredientes, o elemento principal que
era a autonomia aos Presidentes das Províncias de criarem suas próprias tropas,
o que lhes daria certamente maior poder político e militar.
Essa foi a forma que a Regência encontrou de solucionar a questão no
país: descentralizar a competência e a responsabilidade pela segurança interna
da Nação, conferindo esse poder aos Presidentes das Províncias.
Aos poucos e sucessivamente, cada Província foi criando seus Corpos
Municipais Permanentes, tropas militares, subordinadas aos Presidentes das Pro-
víncias, com a missão de manter a tranqüilidade pública e auxiliar a justiça por
todo o território da Província.
40
A Intendência Geral de Polícia, criada e em atuação desde 1808, conti-
nuava a exercer em cumulação, as funções de polícia e justiça, uma vez que seu
Intendente Geral tinha competência para prender e julgar.
Esses Corpos Municipais Permanentes não eram porém, instituições
que surgiam com o objetivo exclusivo de atuarem como polícias, pois apesar de
terem essa atribuição, quando necessário, esses Corpos Municipais compunham
as tropas do Exército em missões internas e externas em defesa da Pátria.
Tomemos como exemplo, o Corpo de Municipais Permanentes de São
Paulo, órgão com funções policiais, que participou na Guerra dos Farrapos, em
1838, no Rio Grande do Sul, em Campos das Palmas, em 1839, no Paraná, na
Guerra do Paraguai, de 1865 a 1870, na Campanha de Canudos, no Norte do
País, em 1897, bem como em outros conflitos armados tipicamente militares.34
3.3.2 Algumas considerações
Podemos perceber que até então, em nenhum momento houve a preo-
cupação de se criar e organizar uma instituição que efetuasse especificamente
atuações de polícia, na história brasileira, havendo sempre o aproveitamento e
destinação de frações dessas atribuições para os órgãos e instituições já existen-
tes, ou então se criavam órgãos para desempenhar as funções de polícia cumu-
lando com funções militares.
Por exemplo, estava claro o caráter principal de reserva das tropas do
Exército de que se compunham as Guardas das Províncias, seus Corpos Munici-
pais Permanentes, em detrimento de suas funções de polícia, apesar de terem
sido criadas para garantir a segurança policial, como se verifica no seu Decreto
de criação.
34 Site da PMESP, cf nota 4.
41
Mas, em decorrência da influência do sistema português de “pólis”, em
que o serviço de segurança interna era responsabilidade do exército, como se
mostrou, os Corpos Municipais Permanentes, criados para serem organismos po-
liciais no Brasil, se estruturaram aos moldes da estrutura militar do Exército, o
que fez que ficassem muito mais ligados e vistos como tropas militares, do que
como órgãos de polícia, tanto é que atuavam quase sempre em reserva e comple-
tamento das tropas do Exército Nacional, como vimos.
Dessa forma, com essa natureza de tropas que deveriam auxiliar o E-
xército, que possuíam os Corpos Municipais Permanentes, voltamos à época das
Tropas de 2ª Linha, as Milícias da época do Brasil Colonial, desta vez, porém,
com comandos descentralizados, exercidos pelos Presidentes das Províncias,
com a diferença de que não compunham diretamente os efetivos do Exército,
mas por este poderiam ser convocadas quando necessário. Ou seja, generica-
mente, o modelo de segurança pública da época colonial continuava.
Nesse contexto, sempre que necessário, as tropas dos Corpos Munici-
pais Permanentes, durante o 2º Império, serviram à Nação em várias situações,
conjugando forças com o Exército Nacional, mantendo para isso a estrutura for-
temente militar, que facilitava essa conjugação sempre que ocorria.
Concluímos ainda que a Intendência de Polícia era um órgão que mais
julgava do que efetuava investigações e prisões, uma vez que o órgão que atua-
va em maior contato com a população e efetuava prisões e cuidava desses pre-
sos, e outros serviços da justiça, eram os Corpos Municipais Permanentes, em
virtude das destinações de serviços que deveriam executar.
Tomemos como exemplo o Corpo de Municipais Permanentes da Pro-
víncia de São Paulo, cujos dados nos são mais fáceis de apurar, segundo seu
primeiro Regulamento, publicado em 17 de junho de 1840, quando se chamava
42
“Corpo Policial Permanente”, que lhe determinava as missões, com maior detalhe
ao seu artigo 5º:
“SERVIÇOS QUE CUMPRE AO CORPO POLICIAL PERMANENTE
EXECUTAR.
1º- O da guarda do quartel do mesmo, e tudo o que diz respeito à eco-
nomia interna do Corpo, conservação do material do serviço do mesmo Corpo, da
mesma sorte que se pratica nos quartéis dos corpos de linha (Corpos de linha do
Exército Brasileiro*);
2º- Cumulativamente com a tropa de linha (do Exército*) , ou com a
Guarda Nacional destacada, o serviço de guarda da Cadeia, da Casa da Prisão
com trabalhos, da mesma Capital, do Palácio do Governo e das repartições ai
colocadas;
3º- O serviço de guarda das prisões ou trabalhos públicos em qualquer
ponto da Província, a que o Governo remeter presos condenados a galés, ou
quaisquer outros, em número maior de seis, para cumprirem sentença;
4º- O da condução de presos por crimes, de uns termos para outros;
5º- O da captura de quaisquer indivíduos, em virtude de mandados ju-
diciais, e o de auxílio para buscas, seqüestros, penhoras e outras quaisquer dili-
gências da Justiça, ou para a manutenção da ordem pública, ou para desempe-
nho de quaisquer outras atribuições policiais, marcadas no Decreto de 29 de Mar-
ço de 1833, tanto no município da cidade, como em outras, onde se julgue neces-
sário um destacamento do Corpo, às ordens do Chefe de polícia, ou do juiz polici-
al mais graduado, tanto na Capital, como nos lugares em que estiverem destaca-
das;
6º- O de destacamento nas barreiras e registros onde se arrecadem di-
nheiros provinciais e o de escolta para condução dos mesmos dinheiros” 35
* Observações nossas.
35ANDRADE, Euclides, CAMARA, 1º Tenente Hely Fernandes da. “A Força Pública de São Paulo Esboço Histórico – 1831-1931. Sociedade Impressora Paulista, São Paulo, 1931, p. 12.
43
3.4 Denominações
Pelas Províncias, os Corpos Municipais Permanentes foram tendo alte-
radas suas denominações, conforme a vontade política que se fazia presente. Em
São Paulo, essa tropa teve inicialmente o nome de Corpo de Municipais Perma-
nentes, alterando-se sucessivamente à Corpo de Municipais Provisórios, Corpo
Policial Permanente, Guarda de Polícia, Brigada Policial, Força Policial, Força
Pública e finalmente Polícia Militar.
Atualmente, todos os Estados da Federação possuem suas tropas
com a denominação de Polícia Militar Estadual, com exceção do Rio Grande do
Sul, cuja corporação se chama Brigada Militar.
3.5 A Polícia no Império
Em 1832 se completa o quadro de definição dos serviços de atuações
de polícia no Brasil, com a criação do Código de Processo Criminal do Império.
Tínhamos até então a ainda “Intendência Geral de Polícia da Corte e
do Estado do Brasil”, criada por Alvará de D. João VI, em 1808, que executava as
missões de prisão e julgamento, e o Decreto que criara o Corpo de Municipais
Permanentes na Corte, em 1831, que autorizava a criação das mesmas tropas
nas províncias, com a função de manter a tranqüilidade pública e auxiliar a justiça.
Agora então, a justiça se aperfeiçoava definindo legalmente as primeiras atribui-
ções de polícia com a criação de seu Código de Processo Criminal.
44
Essa nova definição de atribuições de policia que o Código de Proces-
so Criminal trouxe, foi importante na história da Segurança Pública Brasileira pois
aboliu o sistema que estava vigorando desde 1808, com a criação da Intendência
Geral de Polícia, pois aquele modelo ainda era o português, criado por D. João VI,
e que obedecia às Ordenações Filipinas.
Agora havia o sistema brasileiro, nitidamente mais avançado, que abo-
lia os castigos físicos, e a tortura, como forma de obtenção de provas, criado atra-
vés do novo Código de Processo Criminal, em obediência às determinações da
Constituição Federal de 182436.
Porém a superposição de funções de polícia e justiça ainda continua-
va. Segundo Bismael B. de Moraes, o problema tinha origens ainda no modelo
português, como vimos, que acumulava essas funções de polícia e justiça. “Mes-
mo depois de criado o Código, a influência do modelo português ainda era muito
forte” explica.37
Dez anos depois, em 03 de dezembro de 1841, o Código de Processo
Criminal foi reformado, através da Lei 261, regulamentada pelo Decreto nº 120 de
31 de janeiro de 1842, com a finalidade precípua de sistematizar a atuação de
polícia, criando-se a função do Chefe de polícia na Corte, e de Delegados e
Subdelegados nas províncias. Por essa reforma, a “polícia civil” (neste momento
do estudo, usamos este termo para diferenciar dos Corpos Municipais Permanen-
tes, que eram militares) continuava com atuação no território nacional, dirigida
pelo Chefe de polícia da Corte e pelos delegados e subdelegados de polícia nas
Províncias.
Mas a superposição de funções continuava pois tais cargos de chefia e
direção da Intendência de Polícia, eram ocupados por juízes e desembargadores,
36 GRINOVER, Ada Pelegrini, in ob. Cit. p. 106. 37 MORAES, Bismael B. “apud” Marcelo De Viá in Jornal da Tarde, no Site referido na nota 2.
45
com a observação de que eram nomeados pelo Imperador, como chefe de polícia,
na Corte, e pelos presidentes, como delegados e subdelegados, nas províncias.
3.5.1 Surgimento da polícia judiciária e da polícia administrativa
Em 1841 ocorre outro fato marcante para a história da polícia brasileira.
Pela primeira vez, através do Decreto nº120, de 31 de janeiro de 1842, que veio
regulamentar a Lei nº261/41, se faz distinção entre função de polícia judiciária e
função de polícia administrativa, esta encarregada do policiamento de prevenção,
que pela sua natureza ostensiva passou a ser exercida pelos corpos municipais
permanentes das províncias, e aquela do policiamento de investigação e coleta
de provas, que pela sua natureza mais próxima do fornecimento de subsídios à
justiça, passou a ser exercida pela Intendência de Polícia.
Era a influência do modelo francês de administração de segurança da
época, que acabou estabelecendo no Brasil uma distinção não apenas de fun-
ções, mas de instituições, como visto até o momento.
Desta forma passamos a ter dois órgãos distintos, duas corporações
com origens extremamente diferentes, nascidas de necessidades dissociadas,
para efetuarem de forma “sincronizada” os serviços de polícia no País; os Corpos
Municipais Permanentes e a Intendência Geral de Polícia. Ainda permanecia um
pequeno resquício de superposição entre as funções de polícia e justiça, pois em
casos de pequenos delitos a Polícia Judiciária também poderia efetuar julgamen-
tos38, uma vez que seus chefes ainda eram juízes e desembargadores.
38 VIÁ, Marcelo De. Site do Jornal da Tarde, cf. nota 1.
46
3.5.2 Distinção entre polícia e justiça
Apenas em 20 de setembro de 1871, pela Lei 2033, regulamentada
pelo Decreto 4824, de 22 de novembro do mesmo ano39 é que houve uma efetiva
separação entre as funções de polícia e justiça, quando foi criado o Inquérito Poli-
cial como peça de investigação formal a ser elaborado pelos delegados de polícia.
As principais mudanças foram:
1) a polícia passa a constituir um órgão oficial de auxílio à justiça e
distinto desta;
2) a polícia passa a ter competência para autuar e prender em flagran-
te;
3) o inquérito policial faz nascer a figura do Exame de Corpo de Deli-
to, como componente do corpo de provas;
4) surgem as diligências de buscas e apreensões, visando robustecer
as produções de provas.40
Essas alterações vigoram até hoje, mesmo com a mudança de 1º de
janeiro de 1942, com a promulgação do Decreto Lei 3689/41, que instituiu o atual
Código de Processo Penal, visivelmente influenciado por seu antecessor.
39 Site da Secretaria de Estado dos Negócios da Segurança Pública do Estado de São Paulo, cf nota 8. 40 VIÁ, Marcelo De. Site do Jornal da Tarde, cf. nota 2.
47
3.6 A polícia na República
A Proclamação da República em 1889, por si só não trouxe grandes al-
terações na estrutura dos serviços de polícia do País, na forma como já o conse-
guimos definir até o momento, mesmo por que foi muito mais um movimento de
reestruturação política do que administrativa do Brasil.
A polícia continuava a ser executada em dois tipos básicos de serviço:
1) o policiamento ostensivo e preventivo, que era a polícia administrati-
va, exercida de forma militar, pelos Corpos de Municipais Permanentes, já altera-
dos em suas denominações (criados pelo Decreto de 1831), agora dos Estados
da nova Federação, que também efetuava prisões, guardas de presos e participa-
va de Campanhas Militares em conjugação e completamento dos efetivos do E-
xército; e
2) a Intendência de Polícia, que era a polícia judiciária, chefiada por de-
legados e subdelegados de polícia, nas Províncias, com as atribuições de Investi-
gação do Inquérito Policial (conforme a Lei de 1871).
Durante o final do século XIX, e transcorrer do século XX, essa estrutu-
ra básica da polícia estadual brasileira, no tocante a atribuições de polícia admi-
nistrativa e polícia judiciária, sofreu poucas alterações em comparação com as
mudanças estudadas até o momento.
Vamos abordar os principais fatos de alterações na Segurança Pública
Brasileira, no século XX, a seguir.
3.6.1 A reorganização da carreira policial em São Paulo
Após a Proclamação da República, dentre as mudanças que o País so-
freu, como dito, mais de ordem política do que administrativa, o poder que era
48
centralizado no Governo Imperial, se descentralizou e as antigas Províncias, ago-
ra Estados, tinham a missão de se reestruturar diante da nova realidade política.
As oligarquias que predominavam no Brasil durante o Império e que
lhe sustentavam naquela forma de governo, começavam a se fragilizar diante dos
novos Estados que concentravam maior autonomia na resolução local de seus
problemas. O que sucedeu em São Paulo é um exemplo do que ocorreu no País.
O Governador do Estado, Jorge Tibiriçá, em 1905, começou a desenvolver um
projeto para reorganizar e profissionalizar sua polícia, uma vez que precisava de
uma materialização patente do poder que a nova autonomia federativa lhe pro-
porcionava.
Isto porém, mais para fazer frente às decadentes, mas ainda influentes
forças políticas locais, herdadas do Império, do que para aumentar a garantia de
segurança da população paulista. Segundo Martha K. Huggins, essa reestrutura-
ção das forças policiais também tinha a intenção de fortalecer os governadores de
Estado em face do Governo Federal.
“Sob a nova república, muitos governadores de Esta-
do aumentaram seu poder perante os ‘poderosos’ locais e o go-
verno central, mediante o aperfeiçoamento da polícia estadual.
Na verdade, segundo Love (1980), durante a Primeira República
brasileira (1889 – 1930), foram os governadores de Estado – mais
do que o governo central do país- que ‘restringiram cada vez mais
o poder dos senhores rurais...’ (p.126). ” 41.
A primeira providência de Jorge Tibiriçá foi desvincular os serviços de
polícia judiciária de seu Estado da subordinação ao Governo Federal, uma vez
que a nova autonomia que possuíam os Governadores de Estado lhe proporcio-
nava medidas nesse sentido, e os serviços de polícia judiciária no novo Estado de
41 HUGGINS, Martha K. Polícia e política: Relações Estados Unidos/ América Latina. Cortez Edito-ra, São Paulo, 1998, p. 40.
49
São Paulo, ainda eram de atribuição da Intendência Geral de Polícia, da época do
Império, subordinadas ao Chefe de Polícia da “Corte”, agora governo central.
São Paulo precisava de sua própria polícia judiciária. Assim, em 23 de
dezembro de 1905, através da Lei 979, Washington Luís Pereira de Souza, na
época, Secretário da Justiça do Estado, ficou incumbido de organizar a então cri-
ada “policia de carreira”, que passaria a ser dirigida no Estado por um Chefe de
Polícia, sob a superintendência geral do Secretário da Justiça.42 Nascia assim a
Polícia Civil do Estado de São Paulo. Os outros estados da Federação, de forma
semelhante, também criaram suas polícias civis, livrando-se da subordinação da
polícia judiciária do Governo Federal.
Nessa ocasião se aproveitou a denominação de “Delegados de Polícia”
(que eram os cargos dos chefes de polícia das Províncias, que atuavam por “de-
legação” do Chefe de Polícia da Corte, conforme estipulava a Lei 261 de 03 de
dezembro de 1841), mantendo-se tal termo para a nomenclatura dos chefes de
polícia das novas polícias civis do País.
Paralelamente, no Rio de Janeiro, então Distrito Federal da nova repú-
blica, a Lei nº 947, de 29 de dezembro de 1902 divide a polícia no Distrito Federal
em polícia civil e militar, passando esta a ser exercida pela Brigada Policial (anti-
go Corpo Municipal Permanente da Corte).
A medida tomada no Distrito Federal fazia parte da reforma na Segu-
rança Pública que era promovida pelo então Chefe de Polícia do País, (da Inten-
dência de Polícia) Antônio Augusto Cardoso de Castro, regulamentada pelo De-
creto nº 4.763 determinando as atribuições das polícias administrativa (polícia mi-
42 Site da Polícia Civil de São Paulo, http://www.policia-civ.sp.gov.br//historia_policia.asp, acessa-do em 22 de dezembro de 2001.
50
litar) e judiciária (polícia civil), no Distrito Federal, e da polícia política (futuro
DOPS), que continuaria a ser a Chefia de Polícia no País.43
Dessa forma, no Distrito Federal, Rio de Janeiro, a Brigada Policial
continuaria a exercer as funções de polícia administrativa; a Intendência de Polí-
cia, que tinha atribuições no Território Nacional, passaria a exercer as funções de
polícia judiciária do Distrito Federal, como sua nova polícia civil. Em nível Federal,
a agora Chefia de Polícia (polícia política) continuaria responsável pelos assuntos
de polícia junto ao Governo Federal.44
Por outro lado, no início do sec. XX, a grande greve dos trabalhadores
da Companhia Paulista de Estradas de Ferro demonstrou o despreparo da “Força
Pública” (então denominação do antigo Corpo Municipal Permanente da Provín-
cia), frente às ações de um comando de greve bem planejado e estruturado. Es-
se fato, além de outras questões políticas, sobre subsídios federais para safras de
café paulista, que fizeram se confrontarem o Governo do Estado e o Governo Fe-
deral45, certamente gerou a preocupação no Governo de São Paulo, que o levou à
complementação do seu plano de reestruturação profissional da polícia.
O Governador Tibiriçá então, buscando aprimorar profissionalmente o
único conjunto de forças militares de que dispunha, contratou com o Exército
Francês a vinda de uma comissão de oficiais à São Paulo para efetuar o treina-
mento da tropa paulista. Em 21 de março de 190646, chegou à capital do Estado
a primeira missão francesa para o treinamento da polícia paulista. Essa primeira
missão era composta pelo Comandante do batalhão nº 103 Paul Balagny, Te-
43 ALONSO, Annibal Martins. Organização Policial. História. Legislação. Administração. Freitas Bastos S/A Editora. Rio de Janeiro,1959, p. 19. 44 Essa argumentação é uma conclusão nossa, baseados no fato de que os dados históricos pes-quisados não informam a destinação da Intendência Geral de Polícia, que foi criada em 1808, com atuação em todo o país e adaptada ao sistema policial brasileiro do Código Criminal do Império de 1832. Porém, recuperamos o fio da meada na obra de Annibal Martins Alonso, citada na nota an-terior, que informa a manutenção do cargo de Chefe de Polícia no País, inclusive declinando suas administrações desde 1901, o que nos levou a essa conclusão. 45 HUGGINS, Martha K. In ob. cit., p. 42. 46 HUGGINS, Martha K. In ob. cit. p. 42.
51
nente Raoul Negrel e do Sargento André Honeix de La Brousse, todos do Exército
Francês, que foram comissionados respectivamente, aos postos de Coronel Co-
mandante Geral, Tenente Coronel Comandante de Batalhão, e Alferes, usando
os fardamentos do Exército Francês e as insígnias da Força Pública do Estado de
São Paulo47.
Houve grande resistência política noticiada pela imprensa da época, e,
mesmo dentro da própria Força Pública, alguns incidentes de indisciplina contra
os oficiais franceses aconteceram48. A segunda missão militar francesa chegou à
São Paulo em 1910 e durou até 192449.
O resultado final, após as duas missões que se realizaram, foi o da efe-
tiva transformação disciplinar militar observada no comportamento dos compo-
nentes da Força Pública de São Paulo, que, de “uma tropa de instrução retarda-
da, de métodos defeituosos, sem a consciência e a uniformidade de uma doutrina
e sem a perfectibilidade de uma disciplina congregadora”, surgiu uma “força pri-
morosa de disciplina e eficiência técnica”50 .
O Governo do Estado investira sensivelmente no preparo e na equipa-
mentação de sua tropa, tanto no treinamento como no aumento de efetivo51, con-
seguindo assim uma tropa estadual militarizada, disciplinada e altamente prepa-
rada, contando até com uma unidade aérea, que foi criada e instalada na locali-
47 ANDRADE, Euclides, CAMARA, 1º Tenente Hely Fernandes da. Cf. ob. cit. , p. 53. 48 ANDRADE, Euclides, CAMARA, 1º Tenente Hely Fernandes da. In ob. cit. p. 57, descreve o homicídio praticado pelo Sargento da Força Pública José de Mello, a tiro de fuzil, que vitimou o Tenente Coronel Raoul Negrel, da missão francesa, e o Alferes da Força Pública Manoel Moraes de Magalhães. 49 ANDRADE, Euclides, CAMARA, 1º Tenente Hely Fernandes da. In ob. cit. p. 55. 50 ANDRADE, Euclides, CAMARA, 1º Tenente Hely Fernandes da. In ob. cit. p. 56. 51Em 30 de novembro de 1906, a Lei nº 1027-A fixou o efetivo da Força Pública para o ano de 1907, em 4.934 homens; a Lei nº 2053, de 31 de dezembro de 1924 fixou o efetivo da Força para o ano de 1925, em 14.079 homens. Fonte: ANDRADE, Euclides, CAMARA, 1º Tenente Hely Fer-nandes da. In ob. cit. p. 33.
52
dade do Campo de Marte, na cidade de São Paulo, em 17 de dezembro de 1913,
e definitivamente extinta com a sufocação da Revolução de 193252 .
Certamente podemos afirmar e concluir que as conseqüências políticas
da Proclamação da República no Brasil, conforme se viu, contribuíram diretamen-
te para a criação das polícias civis nos Estados e de forma marcante para o a-
primoramento e reestruturação das polícias militares dos Estados, uma vez que
eram as forças militares de que dispunham seus governadores, para então solidi-
ficarem a autonomia de poderes concedidos com a descentralização do regime de
governo do País.
No caso de São Paulo, a história do País nos mostra que este aprimo-
ramento profissional, conseguido graças à missão militar francesa de treinamento,
e aos fortes investimentos do governo estadual neste sentido, fez evoluir a eficá-
cia da Força Pública, a ponto de possibilitar a organização e o levante da Revo-
lução de 1932, pelas tropas do Estado, contra o Governo Federal de Getúlio Var-
gas.
Certamente, essa ordem de acontecimentos políticos e a destinação
das Forças Públicas pelos Estados, como reforço contra a oponência do Governo
Federal acabou por militarizar ainda mais aqueles corpos de polícia, inegavelmen-
te afastando-os das características essencialmente policiais de suas funções ini-
ciais.
3.6.2 A criação da Polícia Federal
Em meados da década de 1930, a propaganda comunista fez surgir no
Brasil a Aliança Nacional Libertadora, órgão no qual se alistavam brasileiros co-
munistas, socialistas e anarquistas.53
52 FILHO, José Canavó, MELO, Edilberto de Oliveira. Asas e Glórias de São Paulo, IMESP, São Paulo, 2ª ed., 1978, p. XIII. 53 ALONSO, Annibal Martins. Cf. ob. cit., p. 44.
53
Nessa época, havia o Chefe de Polícia, da Polícia Política, com atribu-
ições junto ao Governo Federal sobre os assuntos de polícia da nação. O Capitão
do Exército Brasileiro Filinto Müller, que ocupara essa função em 1934, frente à
iminente ameaça à estabilidade do Estado, promove, em conjunto com o Ministro
da Justiça, o Primeiro Congresso dos Chefes de Polícia e Secretários de Segu-
rança, desenvolvido no Rio de Janeiro, Capital da República, de 20 de outubro a
05 de novembro de 1936.
Nesse Congresso, surgiu entre outros assuntos, o tema da federaliza-
ção da organização policial no País, como forma de combate à ameaça comunista
premente, que tornaria possível o controle das medidas dos outros assuntos do
mesmo congresso, que eram: a entrada , permanência e expulsão de estrangei-
ros; a propaganda extremista e sua repercussão no território nacional; e o comér-
cio de explosivos e munições54.
Em 28 de março de 1944, foi promulgado o Decreto Lei nº 6378, que
transformou a Polícia Civil do Distrito Federal em Departamento Federal de Segu-
rança Publica:
“Art. 1º - Fica transformada a Polícia Civil do Distrito
Federal em Departamento Federal de Segurança Pública
(D.F.S.P.), diretamente subordinado ao Ministro da Justiça e Ne-
gócios Interiores.
Art. 2º- O D.F.S.P. terá a seu cargo, no Distrito Fede-
ral, os serviços de polícia e segurança pública e, no território na-
cional, os de polícia marítima, aérea e segurança de frontei-
ras....”55
54 ALONSO, Annibal Martins. In. ob. cit., p. 45. 55 ALONSO, Annibal Martins. In. ob. cit., p. 76.
54
Como se vê, o decreto, ao transformar a Polícia Civil do Distrito Federal
em Departamento Federal de Segurança Pública, lhe manteve as funções anterio-
res de polícia judiciária no Distrito Federal, não ficando o Rio de Janeiro sem os
serviços de policia civil, e lhe cumulou as atribuições de polícia marítima, aérea e
segurança de fronteiras.
Segundo Anibal Martins Alonso, o Decreto não concretizou as inten-
ções do Congresso de chefes de polícia de 1936, que visava o controle de entra-
da e saída de estrangeiros, da propaganda extremista e de explosivos.56
De qualquer forma estava criado um órgão de polícia federal, que ope-
racionalizaria de forma padronizada as ações de polícia no País.
A Constituição Federal de 1967 passou a denominar este órgão de
“Departamento de Polícia Federal”, que se mantém até os dias atuais.
3.7 A influência estrangeira
Na fase de pesquisa histórica deste trabalho, tivemos a oportunidade
de encontrar a obra extremamente curiosa de Martha K. Huggins, sobre influên-
cias estrangeiras no desenvolvimento de polícias, que não poderíamos deixar de
tratar nesta parte do desenvolvimento. Trata-se do livro “Polícia e Política: Rela-
ções Estados Unidos / América Latina”.
Sua tese é o resultado de dez anos de pesquisa, em que efetivou vá-
rias viagens internacionais, entrevistas e pesquisas a documentações inclusive de
caráter sigiloso, conferido pelos órgãos de inteligência norte americanos.
56 In. Ob. cit. p. 47.
55
Na obra, a autora diz que há duas formas de desenvolvimento das for-
ças policiais em um país, sendo uma delas a resposta a crises políticas e sociais
internas e a outra, a influência por controle político estrangeiro.
Segundo Huggins, quando uma força policial de um país é treinada por
outro, isso sempre ocorre em função de uma relação de subordinação política
internacional entre as duas nações, sendo a anfitriã, ou beneficiária, sempre a
subordinada ou dependente. Essa dependência ocasiona a utilização do treina-
mento pelo país fornecedor, como forma de influenciar e passar a controlar o país
beneficiado através da sua própria força policial.
Isso se torna possível pois o treinamento passa a ser direcionado nes-
se sentido, formando-se um vínculo entre a força policial do país beneficiado e o
país fornecedor do treinamento. É óbvio que tal treinamento sempre se faz medi-
ante o interesse do país fornecedor em estabelecer e manter essa forma de con-
trole sobre o país beneficiário, segundo seus interesses políticos e sua ideologia
de governo.
A autora afirma que essa forma de treinamento ocorreu diversas vezes
e entre diversas nações, citando os treinamentos efetuados pelas missões milita-
res francesas, no início do século passado, nas polícias do Uruguai, do Perú e do
Estado de São Paulo, no Brasil57, o treinamento do Governo Alemão que reorga-
nizou as polícias da Argentina, do Chile e da Bolívia, e as missões italianas para
treinar as polícias do Equador, em 1927, e da Bolívia, em 1936.
O Período anterior a Segunda Guerra Mundial foi marcado por uma
disputa, segundo Huggins, pelas potências internacionais em tentar estabelecer
uma hegemonia internacional sobre o fornecimento desse tipo de treinamento.
57 Ítem 2.3.8.1. desta monografia.
56
Após a Segunda Guerra, em decorrência do desenvolvimento da Guer-
ra Fria entre os Estados Unidos e a União Soviética, representantes das duas for-
ças ideológicas que disputavam o domínio político mundial naquela época (capita-
lismo e socialismo), os EUA acabaram por assumir a hegemonia do controle des-
se tipo de acordos internacionais, em que um Estado recebe treinamento policial
de outro. Seu foco de atenções e operacionalização internacional deixava de ser
o nazismo e passava a ser o comunismo, intensamente acompanhado e combati-
do no período pós-guerra.
Em 1962, o Governo Americano, sob a Presidência de John Kennedy,
criou a OPS (Organization of Public Safety), a Seção de Segurança Pública, sob
a administração de Byron Engle, “que deveria responder diretamente a um asses-
sor especial do Presidente para defesa interna. Isso garantia à OPS um vasto
campo de ‘ação e julgamento independentes’ da fiscalização do Congresso, sta-
tus que também lhe era assegurado por suas relações secretas com a Cia (in
Lobe, 1975:54)58”
A OPS era o órgão do Governo Americano responsável pela difusão do
treinamento policial às polícias de outros países, como forma de instituir um con-
trole sobre os acontecimentos nesses países, administrar a manutenção desse
controle, e promover o levantamento de informações, garantindo assim a segu-
rança pública interna dos Estados Unidos, sem o risco de levantes e insurreições
em outros países que pudessem atingir direta ou indiretamente o modo de vida
norte americano.
No primeiro capítulo, Huggins delineia a estrutura de controle interna-
cional montada pela OPS para a consecução desses objetivos.
As infiltrações começaram a ocorrer porém, antes da criação da OPS,
no final da década de 1940 e início da de 1950, através de agentes do FBI (Fede-
58 Transcrição de texto da p. 126, da obra em estudo.
57
ral Bureau of Investigations), que deveriam atuar como adidos estrangeiros nes-
ses países fornecendo ajuda e auxílio para a manutenção da estabilidade, isso
nos países em que já não haviam tais agentes infiltrados, desde antes da Segun-
da Guerra, como o próprio Brasil.
No nosso caso, como em todos os citados no livro, a infiltração ocorreu
sob o pedido do próprio governo, que via na estrutura do FBI um modelo de con-
trole de informações invejável, pedindo a adição do agente norte-americano para
que ajudasse a criar um órgão semelhante no País59.
O esquema da OPS consistia em identificar as necessidades de trei-
namento desses países, através dos agentes infiltrados e fornecer um treinamen-
to de modelo militar, de forma freqüente às polícias desses países, levando para
suas academias em território norte americano, sempre chefes de polícia e oficiais
militares de alta patente, que agiriam depois em seus próprios países como multi-
plicadores.
Estabelecia-se assim vínculos permanentes através desses chefes po-
liciais treinados, que ocupavam ou viriam a ocupar, em virtude do próprio treina-
mento, cargos de direção e chefia importantes e influentes, nos seus países.
Esses vínculos serviam para controlar as principais decisões que influi-
riam diretamente nos rumos internos dessas nações, uma vez que seus líderes
eram, de uma ou outra forma, defensores dos interesses americanos, em cons-
tante contato.
Com esse domínio, o próximo passo da OPS era promover uma centra-
lização do sistema policial interno desses países, fazendo com que se procedes-
sem reformas internas fundindo as instituições policiais em um só órgão, subordi-
59 O Ministro das Relações Exteriores Oswaldo Aranha, que desejava um serviço secreto brasilei-ro, sem vinculação com o DOPS, conseguiu que o agente especial Edgar K. Thompson fosse enviado ao Brasil em 1939. A missão de Thompson porém era a de se infiltrar no Governo Brasi-leiro e levantar o maior número possível de informações. Fonte: a obra em estudo, p. 60.
58
nados às forças armadas, que eram subordinadas ao Governo Central do país,
que, por sua vez, era dependente do auxílio internacional técnico e econômico
dos EUA.
Assim, através desse controle internacional ficava mais fácil para os
EUA conseguirem manter, através do que acontecia nesses países, a sua própria
segurança pública interna. Isso incluía a eliminação impiedosa a qualquer ameaça
ou insurreição contra a segurança pública americana, que pudesse começar a
ocorrer em qualquer local desses países “amigos dos EUA”.
Os órgãos policiais desses países tornavam-se um instrumento de con-
trole social, atendendo aos interesses americanos. Eram transformados em apa-
ratos fortemente militarizados, totalmente políticos e distantes do cidadão, que ao
contrário, deveria ser seu verdadeiro cliente.
No final da década de 1960 e início da de 1970, a OPS já alcançava
esse objetivo em vários países, entre eles o Brasil.
3.7.1 No Brasil
Coincidentemente ou não, no Brasil passamos por uma revolução in-
terna em 1964, com o início da Ditadura Militar, que surgiu em oposição à ameaça
de um governo comunista, que poderia se estabelecer no País através de seu
Presidente João Goulart.
E como se não bastasse, em 1970, no Estado de São Paulo, foco bra-
sileiro dos principais movimentos populares contrários ao regime e dos principais
acontecimentos envolvendo características de atos terroristas atribuídos a comu-
nistas, aconteceu a fusão da Força Pública com a Guarda Civil, Polícia Feminina,
59
Polícia Marítima e Policia Rodoviária, através de um decreto estadual que cria a
“Polícia Militar do Estado de São Paulo”, reunindo as tropas dessas instituições
em uma só organização policial militarizada, comandada por um General e institu-
ída como tropa reserva do Exército, que estava no poder, que dependia do apoio
técnico e econômico dos EUA... 60
Em todos os Estados da Federação porém essa centralização e subor-
dinação ao Exército já havia acontecido através da Lei 317/67, conhecida como
“Lei Orgânica da Polícia”, “que submetia as forças policiais regionais e municipais
de cada estado ao secretário estadual de Segurança Pública, que passou então a
ser indicado pelos militares, ainda que não necessariamente ele próprio fosse
militar.”
Em sua obra, Huggins dá transcrições de documentos que comprovam
a participação da OPS nessas reformas internas desses países, como no caso da
Lei 317/67, em que cita um relatório em que a “OPS Setor do Brasil” diz ter contri-
buído para sua elaboração, em apoio aos membros da polícia brasileira.61
A conclusão da obra de Martha Huggins, é no sentido de que todas as
formas de influência estrangeira no treinamento policial de outros países causa ao
final uma degenerescência entre as forças policiais do país beneficiário e prejuí-
zos dolorosos a suas populações, isto em decorrência do objetivo principal des-
sas influências policiais, que é o de tentar controlar o modo de vida da população
desses países, em benefício sim, dos interesses dos próprios países fornecedo-
res do treinamento.
3.8 Causas da dicotomia policial
60 A fonte dessas informações sobre o paralelo que aconteceu no Brasil e no Estado de São Paulo é a própria história do País. 61 HUGGINS, Martha K. In ob. cit., p. 151.
60
Com o acompanhamento do estudo realizado sobre a história das for-
ças policiais no Brasil, podemos agora realizar uma análise mais profunda da
questão da dicotomia policial.
Durante o período colonial e o período do Império, foi importante estu-
darmos tanto as organizações policiais, como as militares que atuaram no Brasil,
em decorrência de que se integravam no desempenho das funções, juntamente
com a organização da justiça, por influência do sistema português, que não efetu-
ava diferenciação entre tais instituições. Verificamos assim, que possuíamos o
sistema militar estruturado em tropas de 1ª, 2ª e 3ª Linhas, até a Proclamação da
Independência, e o serviço policial estruturado inicialmente através dos quadrilhei-
ros, mas efetivamente desempenhado pelas tropas de 2ª e 3ª Linhas, que presta-
vam serviços de policiamento à Justiça, que controlava e chefiava a Polícia, pos-
teriormente estruturada em Intendência Geral de Polícia, em 1780, ainda manten-
do em seus cargos de chefia os magistrados.
Vimos também que, paralelamente à Intendência Geral de Polícia, ti-
nham atribuições de realizar o policiamento ostensivo, justamente por andarem
fardados e armados, as Tropas de 2ª Linha do Exército, em razão da justaposição
de funções que o sistema português de segurança organizava.
Acreditamos que o ponto do “elo perdido”, em que se deu a dicotomi-
zação policial na Segurança Pública Brasileira, foi o momento da criação dos
Corpos Municipais Permanentes, com o Decreto da Regência de Diogo Antonio
Feijó.
Aquele era o momento de reestruturação da administração pública bra-
sileira, em que a nova Nação recém independente estava ainda se levantando.
Aquela foi a oportunidade de efetivamente se separar as funções militares das
funções de segurança policial no País que começava a se estruturar, de forma a
61
se organizar um serviço especificamente policial, com funções exclusivas de ma-
nutenção da paz interna.
Mas a influência do modelo português era muito forte, aliada a onda de
perturbações sociais que a abdicação de D. Pedro I causou no País, exigindo
providências rápidas e efetivas por parte da Regência, fazendo com que se auto-
rizasse os Presidentes das Províncias a criarem tropas militares para debelarem
em seus territórios a onda de violência que assolava a Nação. Os dirigentes da
nova Nação não tinham outro parâmetro de sistema de segurança pública e tam-
bém não tinham muito tempo para idealizar outro sistema.
Estavam criados os Corpos de Municipais Permanentes, tropas milita-
res das Províncias, reservas do Exército, que tinham a atribuição de executar o
policiamento ostensivo, denominado e classificado posteriormente de polícia ad-
ministrativa, através do Decreto nº 120 de 31 de janeiro de 1842. Tropas estas
autônomas e dissociadas do sistema policial vigente que era a Intendência de
Polícia, estruturada em Chefes, Delegados e Subdelegados de Polícia.
Em harmonia com o sistema de justaposição de Portugal, estas novas
tropas das províncias do Brasil eram ao mesmo tempo reservas do Exército e
responsáveis pela manutenção da paz interna, através do policiamento ostensi-
vo, nos mesmos moldes das tropas de 2º Linha do tempo da colônia, do jugo por-
tuguês.
A criação dos Corpos Municipais Permanentes não foi o início mas a
continuação da Dicotomização Policial no sistema de Segurança Pública de nível
estadual brasileiro, que se iniciou com a criação da Intendência Geral de Polícia,
em 1808, por D. João VI, ao chegar ao Brasil e se complementou no início do sé-
culo seguinte, quando os Governadores dos Estados passaram a gozar de uma
nova autonomia administrativa, política e econômica proporcionada pelo novo sis-
62
tema federativo da república, promovendo a organização de suas polícias judiciá-
rias, estruturando suas polícias civis para esse fim.
Assim se completa o quadro atual da Segurança Pública no Brasil, em
seus Estados Federativos, com suas tropas de policiamento ostensivo, realizando
os serviços de polícia administrativa, e suas polícias civis, realizando os serviços
de polícia judiciária, estabelecendo um modelo ímpar de segurança que as nor-
mas constitucionais posteriores se deram ao trabalho de apenas ratificar.
A solidificação desse sistema se deu com a instauração da ditadura mi-
litar do Brasil, com o golpe de 1964, em que se fortificou o caráter de tropa militar
às Polícias Militares dos Estados com o Decreto Lei nº 317/67, reorganizando as
Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares do Brasil, determinando que
as PMs passassem a ser forças auxiliares e reservas do Exército, tendo seus co-
mandos exercidos por Oficiais Superiores do Exército e controladas, no tocante a
armamentos e efetivos, pela Inspetoria Geral das Polícias Militares, órgão subor-
dinado ao comando militar do Exército.
Eis, segundo nossa conclusão, as causas principais da Dicotomia Po-
licial no atual Sistema de Segurança Pública de nível estadual brasileiro. O sis-
tema até hoje em vigor no Brasil não foi planejado para atender especificamente
as demandas de Segurança Pública Brasileira.
Isto podemos confirmar, quando da promulgação do Decreto 120 de 31
de janeiro de 1842, que veio regulamentar o Código de Processo Criminal do Im-
pério, trazendo a divisão da polícia em polícia administrativa e polícia judiciária,
cabendo então aquela aos então Corpos Municipais Permanentes (atuais Policias
militares) das Províncias, e esta à Intendência Geral de Polícia (atuais Polícias
Civis).
63
4 ESTRUTURA DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL 4.1 Constituição Federal
O tema Segurança Pública, em nosso país é disciplinado pela Constitu-
ição Federal, que prevê a competência dos órgãos responsáveis pela sua garan-
tia, o modo pelo qual se efetiva essa garantia e a estrutura do Estado, com as
atribuições genéricas desses órgãos, em nível estadual e federal, de modo a se
viabilizar essa garantia.
É o Título V ( Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas ),
em seu Capítulo III ( Da Segurança Pública ), no artigo 144, da Carta Magna, que
define e estrutura a questão:
“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preser-
vação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I – polícia federal;
II – polícia rodoviária federal;
III – polícia ferroviária federal:
IV – polícias civis;
V – polícias militares e corpos de bombeiros milita-
res.”62
62 A Constituição do Estado de São Paulo prevê o assunto no Título III, Capítulo III, Seção I, no artigo 139: “ A Segurança Pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exerci-da para a preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio. § 1º - O Estado manterá a Segurança Pública por meio de sua polícia, subordinada ao Governador do Estado. § 2º - A Polícia do Estado será integrada pela Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros. § 3º - A Polícia Militar, integrada pelo Corpo de Bombeiros, é força auxiliar, reserva do Exército.”
64
O artigo ainda possui mais nove parágrafos definindo as atribuições
específicas dos órgãos citados nos incisos.
Neste capítulo, faremos um estudo da segurança pública em nosso pa-
ís, sob o enfoque da disposição constitucional sobre o tema, de acordo com o ar-
tigo 144.
Inicialmente é necessário um entendimento a respeito do termo segu-
rança pública empregado no texto da Carta Magna.
Quem nos fornece um conceito sobre a questão é o constitucionalista
José Afonso da Silva, ao definir que:
“Na teoria jurídica a palavra ‘segurança’ assume o
sentido geral de garantia, proteção, estabilidade de situação
ou pessoa em vários campos, dependente do adjetivo que
qualifica. ...
‘Segurança pública’ é a manutenção da ordem pú-
blica interna.” 63
Assim, segundo o autor, podemos tratar de segurança jurídica, segu-
rança social, segurança econômica, como também de segurança pública, além de
vários tipos de segurança, referindo-se o substantivo a uma estabilidade, garantia
de manutenção e existência de uma determinada situação, e o adjetivo, à situa-
ção que se pretenda especificar. José Afonso da Silva, nesse prisma então, defi-
ne segurança pública como a manutenção da ordem pública.
63 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 751.
65
4.1.1 Ordem Pública Não é possível no entanto, definir um posicionamento a respeito do que
seja segurança pública, sem abordarmos o que seja ordem pública, uma vez que,
como se verifica, tais conceitos estão interligados. E definir ordem pública é uma
das mais difíceis tarefas jurídicas, mesmo por que o termo ordem pública não é
puramente jurídico, sendo mais propriamente considerado de ordem política, co-
mo veremos a seguir.
Nelson Freire Terra, ao abordar o conceito de segurança pública, assim
especificou:
“A Segurança Pública representa um estatuto, uma
situação, onde o Estado moderno estabelece condições para a
manutenção da ordem pública, visando proteger o indivíduo e a
sociedade em geral.64
Desta forma, para Nelson Freire, é através da Segurança Pública que
o Estado provém a manutenção da ordem pública.
Por sua vez, Álvaro Lazzarini, afirma que:
“Não é a ordem pública que está a integrar o vasto
conceito de segurança pública – valor comunitário- pois, como já
sustentamos, o que ocorre é que a segurança individual e a co-
munitária situam-se dentro do contexto maior do que seja a or-
dem pública”65
64 TERRA, Nelson Freire. A Segurança Pública e o Direito Constitucional Brasileiro. Revista A Força Policial. nº 4, São Paulo: IMESP, 1994, p. 5. 65 LAZZARINI, Álvaro. Polícia de Manutenção da Ordem Pública. Direito Administrativo da Ordem Pública. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987, p. 16.
66
O autor, quando se refere ao conceito de ordem pública, baseia-se em
que o mesmo abrange três aspectos que são:
a) a segurança pública;
b) a tranqüilidade pública; e
c) a salubridade pública.66
Assim. Lazzarini define que o conceito de segurança pública compõe o
de ordem pública.
Por sua vez, Mário Pessoa, ao definir o que seja segurança pública
especifica:
“...’a Segurança Pública é o estado antidelitual, que
resulta da observância dos preceitos tutelados pelos códigos
penais comuns e pela lei das contravenções. As ações que pro-
movem a Segurança Pública são ações policiais repressivas ou
preventivas típicas. As mais comuns são as que reprimem os
crimes contra a vida e a propriedade. Todavia, a Segurança Pú-
blica pode resultar da simples ausência, mesmo temporária dos
delitos e contravenções’ ” 67
De acordo com o exposto até o momento, percebe-se que a Seguran-
ça Pública, como um dos aspectos da ordem pública, talvez seja o mais sensível
deles, uma vez que notamos ser atacada diariamente através das mais sortidas
ordens de ilícitos, através dos noticiários e das divulgações de estatísticas crimi-
nais. Isto considerando-se segurança pública como um estado antidelitual.
66 RIVERO, Jean. In Álvaro Lazzarini, ob. cit., p. 14. 67 LAZZARINI, Álvaro. In ob. cit., p. 16.
67
É certo também que diariamente, tal aspecto da ordem pública é pron-
tamente restabelecido pelo Estado através dos órgãos responsáveis pela segu-
rança pública, quais sejam, as polícias definidas nos incisos do artigo 144, da
Constituição Federal.
Mas, o conceito de ordem pública, buscando considerações além dos
termos segurança pública, tranqüilidade pública e salubridade pública, é muito
instável pois varia de um lugar para outro, e mesmo em um só lugar, de uma épo-
ca para outra. O que pode ser considerado como momento ou estado de ordem
pública em um lugar pode não ser assim considerado em outro, uma vez que se
deve levar em conta para tal, os hábitos e costumes da comunidade, da época.
O carnaval, por exemplo, da maneira como é comemorado na cidade
do Rio de Janeiro, com pessoas exibindo partes íntimas, num ambiente de baru-
lho ensurdecedor, em plena via pública, e, como se não bastasse, com transmis-
são televisiva ao vivo para todo o país, é considerado como um acontecimento
ordinário dentro dos costumes da comunidade local.
Quando tal manifestação se dá, não se vê nenhuma atitude de repres-
são das autoridades policiais, para impedi-la, mesmo por que, também não há
nenhuma demanda social nesse sentido. O que tais autoridades fazem, além dos
serviços ordinários de manutenção da ordem pública, como atendimento de ocor-
rências policiais e policiamento ostensivo nas cidades, é justamente trabalhar ar-
duamente, todos os dias e noites do evento, com o objetivo de garantir-lhe a rea-
lização, essa sim, a demanda social existente.
No entanto, não se poderia afirmar existir ordem pública se tal aconte-
cimento se desse na capital de um país de costumes mais rígidos e tradicionais,
como Marrocos, por exemplo, de tradição e costumes muçulmanos. Também não
haveria ordem pública se tal acontecimento se desse no mesmo Rio de Janeiro,
em meados do século XIX.
68
Como se vê é até arriscado definir o que seja ordem pública, uma vez
que tal definição seria mais clara usando justamente elementos dos hábitos e cos-
tumes locais. Em sua obra, já citada, Álvaro Lazzarini inaugura essa idéia ao afir-
mar que:
“Na verdade, nada mais incerto em direito do que a
noção de ordem pública. Ela varia no tempo e no espaço, de um
para outro país e, até mesmo em um determinado país, de uma
época para outra. Nos anais da jurisprudência, aliás, tornou-se
conhecida a frase do conselheiro TILLON, da Corte de Cassação
de Paris, de que procurar definir o termo ordem pública é aventu-
rar-se a pisar em areias movediças” 68
Mas, se é difícil conceituar definitivamente o que seja ordem pública, é
possível ao menos discorrer sobre ela, de tal forma que se possa ao menos ela-
borar abstratamente o que seja. Afirma Álvaro Lazzarini, na mesma obra:
“A ordem pública não deixa de ser uma situação de
legalidade e moralidade normal, apurada por quem tenha compe-
tência para isso sentir e valorar. A ordem pública, em outras pala-
vras, existirá onde estiver ausente a desordem, isto é, os atos de
violência, de que espécie for, contra as pessoas, bens ou o pró-
prio Estado. A ordem pública não é figura jurídica, embora dela se
origine e tenha sua existência formal.” 69
Antes dessa conclusão, porém, Lazzarini expõe os conceitos sobre or-
dem pública emanados de diversos autores nacionais e estrangeiros, entre eles
Despagnet70, Clenício da Silva Duarte71, De Plácido e Silva72, Blaise Knapp73,
68 In ob. cit., p. 6. 69 In ob. cit., p.13. 70 “...a ordem pública se constitui de princípios jurídicos que, dadas certas idéias particulares admi-tidas em determinado país, consideram-se ligados a seus interesses essenciais....”. In ob. cit. p. 7.
69
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho74, José Cretella Junior75, Louis Rolland76,
Paul Bernard77, todos manifestando-se em várias obras citadas pelo autor, cada
um dando uma definição ligeiramente distinta da expressão ordem pública.
Lazzarini conseguiu deixar patente a dificuldade da doutrina em se as-
sentar definitivamente sobre o que seja ordem pública.
Ordem pública é tema de estudos em vários ramos do direito. Os auto-
res constitucionalistas não se detém em seu conceito. Apenas o utilizam de forma
pronta em suas manifestações. Alexandre de Morais, em “Direito Constitucional”,
quando falou sobre segurança pública, apenas disse que:
71 “CLENÍCIO DA SILVA DUARTE, por sua vez, lembra que ‘a Enciclopédia Forense, Valiardi, Milão, 1960, v. V, no verbete Ordine Pubblico, de autoria de FORTUNATO LAZZARO, contém, de início, o seguinte conceito: `Vi é, in ogni società, um ordine conforme all’interesse ai tutti gli uomini raccolti in consorzio: ordine pubblico sta ad indicare l’insieme dei principi fondamentali dall’osservanza dei quali dipende il buon andamento della vita sociale e che constituiscono i cardini de ogni ordinamento giuridico”. In ob. cit. p. 8. 72 “... a situação e o estado de legalidade normal, em que as autoridades exercem suas precípuas atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam, sem constrangimento ou protesto. Não se con-funde com a ordem jurídica, embora seja uma conseqüência desta e tenha sua existência formal justamente dela derivada.”. In ob. cit. p. 9. 73 “BLAISE KNAPP, Professor da Universidade de Genebra, Suíça, observa que, ‘selon la défini-tion classique du Tribunal fédéral, l’ordre public comprend l’ordre public proprement dit, la santé, la sécurité, la moralité et la tranquilité publiques, ainsi que la bonne foi dans les aaffaires’ para em seguida, dizer que `L’ordre public propremente dit est l’absence de desordre, d’actes de violence contre les personnes, les biens ou l’Etat lui-même”. In ob. cit. p. 9. 74 “... quanto à ordem pública, não sendo uma figura jurídica e nem uma instituição, é no entanto, uma noção concreta, já que, na sua inteligência, fala de saúde, de trânsito, de costumes, de jogos, de espetáculos e de atividades fiscais. Não se pode dar sentido à noção de ordem pública sem o conhecimento de pressupostos reais que realizam a função administrativa, pois a expressão gené-rica desdobra-se em funções variadas de interesse público que se efetiva como interesse jurídico protegido”. In. Ob. cit. p. 9. 75 “A noção de ordem pública é extremamente vaga e ampla. Não se trata, apenas, da manuten-ção material da ordem na rua, mas também da manutenção de uma certa ordem moral.”. In ob. cit. p. 10. 76 “LOUIS ROLLAND, Professor de Direito Público Geral da Faculdade de Direito de Paris, ao cui-dar da política administrativa, enfatizou ser a noção de ordem pública extremamente vaga. Mas partindo de textos legais, diz ter a polícia por objeto assegurar a boa ordem, isto é a tranquilidade pública, a segurança pública, a salubridade pública, concluindo, então, por asseverar que assegu-rar a ordem pública é, em suma, assegurar essas três coisas, pois a ordem pública é tudo aquilo, nada mais do que aquilo.”. In ob. cit., p. 11. 77 “PAUL BERNARD, na sua clássica ‘la notion d’ordre public en Droit Administratif’, atesta ser tradicional o entendimento de que a ordem pública é a ausência de desordens (“l’absence de troubles”), chamando, porém, a atenção para o fato de essa noção, mais recentemente estar
70
“A Constituição Federal preceitua que a segurança
pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é
exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade
das pessoas e do patrimônio, sem contudo reprimir-se abusiva e
inconstitucionalmente a livre manifestação de pensamento, por
meio dos seguintes órgãos:... ” 78
Podemos notar que o autor mencionado não se aventurou a definir ou
conceituar ordem pública, como o próprio José Afonso da Silva.
Os autores administrativistas, apesar da distinção em seus conceitos,
parecem concordar no entanto, em suas definições que ordem pública trata-se
mais de um sentimento coletivo, onde se tem a garantia de calma e paz, essenci-
ais para uma vida social dignamente aproveitável, do que propriamente um insti-
tuto jurídico definido.
O próprio termo se definiria por si, então, ao se entender a palavra
“ordem”, que no contexto tem o significado de comum, cuja variação adjetiva é
“ordinário”, ou seja, o que não é diferente, não é anormal; e a palavra “pública”,
que se refere ao que não é particular, que seja inerente a todos sem exceção.
Ordem pública então, seria um sentimento de calma dentro de um es-
tado de paz coletiva, dependendo sempre da variação desses conceitos confor-
me os costumes do tempo e lugar considerados.
Entendo que agora podemos avançar quanto ao que seja segurança
pública.
se alargando, como parece consagrar a jurisprudência à vista de seus três elementos citados por Louis Rolland e retro indicados”. In ob. cit., p. 11. 78 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 5ª ed. p. 581.
71
4.1.2 Segurança Pública
Após analisarmos o que seja ordem pública, fato alcançado através de
uma sintetizada interpretação do texto constitucional, lastreado nos autores cita-
dos, podemos afirmar que José Afonso da Silva deve ser ressaltado, pois perce-
be-se que em suas poucas palavras sobre segurança pública, foi mais profundo
do que se poderia perceber inicialmente, ao definir que “segurança pública é a
manutenção da ordem pública interna”79, como verificaremos a seguir.
A Constituição da República Federativa do Brasil possui uma estrutura
que a divide em um preâmbulo, nove títulos e um ato das disposições constitu-
cionais transitórias. Essa divisão constitui um sistema que facilita o processo de
busca dos assuntos procurados, uma vez que cada título trata de um aglomerado
de assuntos reunidos por afinidades e características comuns. Tal sistema possi-
bilita ao pesquisador encontrar a resposta para qualquer dúvida, sobre o que de-
fine o posicionamento constitucional em nosso país.
Cada um desses títulos por sua vez é dividido em capítulos, conforme
seja mais ou menos complexo o tema definido.
Essa estrutura por si só já fornece elementos para algumas interpreta-
ções sobre a Constituição pois pode-se definir a relação de alguns temas com
outros pela simples localização geográfica no sistema de títulos e capítulos.
Assim, o título a que recorremos para tratar do assunto segurança pú-
blica, inevitavelmente é o Título V, Da Defesa do Estado e das Instituições De-
mocráticas, que é dividido em três capítulos quais sejam: Capítulo I – Do estado
de defesa e do estado de sítio; Capítulo II – Das Forças Armadas; e o Capítulo III
– Da segurança pública.
79 In ob. cit. p. 751.
72
A segurança pública então, localizada no texto da Constituição Fede-
ral, dentro do sistema explicado, é definida como um assunto de prioridade cons-
titucional, uma das formas de defesa do Estado e das instituições democráticas,
uma vez que se dedicou um capítulo específico ao tema dentro do Título, sobre o
assunto. O constituinte deu importância à segurança pública, instituindo-a de
forma a tratar da manutenção da ordem pública, de acordo com o artigo 144 da
Constituição Federal, em defesa do Estado.
O que fez o constituinte foi definir então, como afirma José Afonso,
que a ordem pública é o objetivo da segurança pública80.
O conceito de ordem pública é mais amplo que o de segurança públi-
ca, como demonstrou Álvaro Lazzarini81, sendo inclusive esta, um aspecto da-
quela. O constituinte definiu assim, como se organizará a segurança pública,
como será exercida, através dos órgãos que especifica que a compõem, para a
consecução de tal objetivo, qual seja a manutenção da ordem pública.
Assim fica claro que os órgãos elencados como responsáveis pela se-
gurança pública, quais sejam a polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia
ferroviária federal, polícias civis e polícias militares e corpos de bombeiros milita-
res exercem suas atividades de segurança pública (conforme o conceito exposto
por Álvaro Lazzarini) incumbidos de preservar, de manter essa segurança pública
e de restabelecê-la toda vez que necessário, cada qual dentro de suas esferas de
atribuições, definidas na própria Constituição Federal.
Segurança pública então, além de ser a garantia de um estado antideli-
tual, sem a ocorrência de crimes e contravenções, é também a denominação da
estrutura definida constitucionalmente que deve ser exercida através de seus ór-
gãos para a manutenção da ordem pública interna.
80 In ob. cit. p. 751.
73
4.2 Segurança Pública. Estrutura Brasileira
Como já afirmado, o artigo 144 da Constituição Federal fornece os e-
lementos que permitem entender a estrutura da segurança pública em nosso Pa-
ís. O caput define que a segurança pública é um dever do Estado, direito e res-
ponsabilidade de todos, devendo ser exercida para a preservação da ordem pú-
blica e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Analisando os termos do caput do artigo 144 já descrito, a primeira dis-
posição que podemos perceber e comentar é que a segurança pública é um dever
do Estado. Fica claro e sem sombra para dúvidas, que o Estado tem o dever de
garantir a segurança pública aos indivíduos.
Assim como a saúde, a educação, a assistência social e a garantia de
justiça, entre outros, o Estado tem como um de seus deveres a garantia da segu-
rança pública a todos. E a segurança pública é uma das atividades primárias do
Estado, impossível de ser delegada, transferida, da mesma forma que a defesa
territorial, que é exercida pelas Forças Armadas82.
O que não faz a Constituição porém, é definir a proporção desse dever
em comparação com os demais deveres do Estado. Em termos de investimento,
no que tange a orçamento público e ações efetivas para a garantia da efetiva
prestação desse dever ao povo, vige o poder discricionário dos governantes
quanto às decisões nesse sentido, dentro do poder de império do Estado.
O que não se discute no entanto é que o entendimento acerca da dis-
posição constitucional só pode ser no sentido de que o dever do Estado só será
efetivado se for prestado de forma completa, valendo isso para qualquer dos de-
81 In ob. cit., p. 17. 82 Constituição da República Federativa do Brasil. Artigo 142, “caput”, regulamentado pela Lei Complementar nº 69, de 23 de julho de 1991.
74
veres do Estado para com o cidadão. Um dever cumprido em parte, apenas, não
é um dever cumprido.
Por outro lado, não se pode ignorar a existência de limites físicos ao
orçamento e aos meios disponíveis do Estado, principalmente em um país em
desenvolvimento, como o nosso.
Voltamos assim à subordinação ao poder discricionário do governante
quanto à decisão sobre como dividir, como definir a proporção de emprego do
limitado orçamento, uma vez que não é possível atender de forma completa a
todos os deveres do Estado, apesar de estarem perfeitamente definidos na Cons-
tituição Federal.
O artigo 144 define ainda que a segurança pública é um direito e res-
ponsabilidade de todos. É o outro lado do elemento fornecido na expressão ante-
rior. Se é um dever do Estado, então é um direito de alguém, uma vez que se a
todo direito corresponde um dever, o inverso é verdadeiro. E o próprio artigo defi-
ne o outro lado da relação jurídica: todos.
“Todos” significa que qualquer ser humano que esteja em território bra-
sileiro fará jus a esse benefício, seja brasileiro ou estrangeiro, desde que esteja
em território brasileiro. É possível tal entendimento ao se fazer uma interpretação
lógica do texto constitucional, uma vez que o constituinte usou a mesma expres-
são no caput do artigo 5º e a explicou, ainda no caput, ao dispor que “Todos são
iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasi-
leiros e aos estrangeiros residentes no país...” ( grifo nosso ).
Por “todos” então podemos entender a sociedade.
Além de ser um direito, a segurança pública também é uma responsa-
bilidade de todos, ou seja, da sociedade. Isso significa que a sociedade, conforme
75
determina a Constituição, também deve colaborar com a prestação desse dever
do Estado. Assim, como no conceito de “todos” se compreende inserido o “único”,
ou seja, como o coletivo compreende o individual, a segurança pública é respon-
sabilidade de cada indivíduo da sociedade.
É obvio que não se está a transformar cada pessoa em membro de ór-
gão policial. O que se pretende, sem dúvida, é estabelecer que na relação da
prestação do dever de segurança pública, o indivíduo colabore com o Estado-
polícia, tanto no sentido de fornecer dados e elementos que propiciem a consecu-
ção de tal mister, como no sentido de não impor obstáculos para tanto, e ainda
mesmo no sentido de não praticar atos que direta ou indiretamente venham a
abalar a garantia da prestação desse dever.
Mais ainda, quer dizer o texto constitucional, neste trecho, sobre o di-
reito de participação da sociedade nos assuntos de polícia. A expressão inaugura
de forma acanhada e quase imperceptível a Polícia Comunitária no País, a exem-
plo do sistema de participação da sociedade em temas e decisões de polícia de
outros países, como nos Estados Unidos, em que algumas comunidades elegem
seus chefes de polícia. A consequência disso foi a implementação da Polícia Co-
munitária em vários Estados do País, nos anos seguintes, com a formação de
conselhos comunitários de segurança pública.
O artigo 144 diz ainda que a segurança pública é exercida para a pre-
servação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Quanto à segurança pública ser exercida para a preservação da or-
dem pública, já nos manifestamos no início do capítulo83, podendo complementar
que quando qualquer aspecto da ordem pública é atingido, de certa forma, se terá
atingido a própria ordem pública, em menor ou maior proporção.
83 Cf. p. 64, in “4.1.1 Ordem Pública”.
76
Quanto a ser exercida para a preservação da incolumidade das pesso-
as e do patrimônio, não é difícil a compreensão, uma vez que pode-se vislumbrar
uma abrangência aos direitos e garantias individuais e coletivos, mantidos no
texto constitucional, no artigo 5º, caput (inviolabilidade do direito à vida) e do inci-
so XXII ao XXXI do mesmo artigo 5º (direito de propriedade), inseridos então, co-
mo objetos da proteção da segurança pública constitucional.
Com a garantia da incolumidade das pessoas, que é a integridade físi-
ca do indivíduo, abrangida pela garantia do direito à vida, e com a garantia da
incolumidade patrimonial, que é o respeito ao direito de propriedade, o indivíduo
consegue exercer a garantia de qualquer outra ordem de direitos e principalmente
viver em dignidade social.
Esse é o objetivo constitucional, ou seja, definir como objetos da segu-
rança pública, a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e
do patrimônio, para que o indivíduo tenha condições de viver com dignidade,
constituir família, desfrutar do direito ao trabalho, ao lazer, e contribuir para o de-
senvolvimento e produtividade social, participando das decisões de polícia que lhe
disserem respeito.
O artigo 144 abre ao final do caput a disposição de quais órgãos serão
responsáveis para o exercício da segurança pública, órgãos estes dispostos nos
cinco incisos: a Polícia Federal, a Policia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária
Federal, as Polícias Civis e as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.
Faremos um estudo rápido sobre tais órgãos e suas atribuições constitucionais,
deixando para nos determos com mais acuidade nos capítulos seguintes, no e-
xame dos órgãos que mais interessam ao desenvolvimento deste trabalho, que
são as Polícias Civis e Polícias Militares.
77
4.2.1 Polícia Federal84
O parágrafo 1º do artigo 144 e seus quatro incisos definem a Polícia
Federal como um dos órgãos responsáveis pela segurança pública e especifica
suas atribuições principais.
O parágrafo 1º dispõe que a Polícia Federal, instituída por lei como ór-
gão permanente, deve ser organizado e mantido pela União e estruturado em
carreira, com as seguintes atribuições:
a. Inciso I – “apurar infrações penais contra a ordem política e social
ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades
autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha
repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo
se dispuser em lei;”
b. Inciso II – “prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e
drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e
de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;”. O Decreto nº
2.730/98 estabelece a competência do Ministério Público Federal para os casos
de apreensões de materiais que venham a configurar o crime de contrabando ou
descaminho 85 e o Decreto 2.781/98 instituiu o Programa Nacional de Combate
ao Contrabando e ao Descaminho.86
c. Inciso III – “exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e
de fronteiras;” 87
84 A competência da Polícia Federal é prevista no Decreto nº 1655/95. 85 Decreto nº 2.730 de 10 de agosto de 1998. Dispõe sobre o encaminhamento ao Ministério Pú-blico Federal da representação fiscal para fins penais de que trata o art. 83 da Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de 1996. 86 Decreto nº 2.781 de 14 de setembro de 1998. Dispõe sobre a criação do Programa Nacional de Combate ao Contrabando e ao Descaminho. 87 Inciso com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998.
78
d. Inciso IV – “exercer com exclusividade as funções de polícia judiciá-
ria da União.”
a) estrutura A Polícia Federal tem a denominação de Departamento de Polícia Fe-
deral, antigo Departamento Federal de Segurança Pública, desde a Constituição
Federal de 196788, e é estruturada de forma hierárquica89, basicamente em três
órgãos superiores que são o Conselho Superior de Polícia (CSP), o Conselho de
Ética e Disciplina (CED), e a Direção Geral (DG).
Ligados à Direção Geral, logo abaixo na hierarquia, existem mais três
Conselhos Superiores de Polícia que atuam em apoio à Direção Geral.
Diretamente ligados aos órgãos superiores e aos órgãos administrati-
vos e operacionais estão a Divisão de Polícia Criminal, que é ligada diretamente
com a Interpol, e a Divisão de Comunicação Social (DCS).
Logo abaixo estão os órgãos administrativos que atuam como ligação
entre os órgãos operacionais e os órgãos superiores, sendo a Coordenação de
Gabinete (CGAB), a Coordenação Central de Polícia (CCP), a Corregedoria Ge-
ral de Polícia (COGER), a Coordenação Central Administrativa (CCA), a Coorde-
nação de Inteligência (CI), a Coordenação de Pessoal (CP), a Coordenação de
Planejamento, o Instituto Nacional de Criminalística (INC), o Instituto Nacional de
Identificação (INI), a Academia Nacional de Polícia (ANP) e a Coordenação de
Informática.
88 Internet. Site http://www.dpf.gov.br, acessado em 31 de janeiro de 2002. 89 Fonte: Portaria MJ nº736, de 10 de dezembro de 1996, Diário Oficial da União nº 240, de 11 de dezembro de 1996.
79
Em seguida, na hierarquia da Polícia Federal, estão os órgãos opera-
cionais que são as Superintendências Regionais, atuando em todo o território na-
cional, em cumprimento à atribuições definidas constitucionalmente.
A Polícia Federal possui ainda a Divisão de Polícia Criminal Internacio-
nal, em Brasília, DF (que representa o Escritório Central Nacional da Interpol), o
Comando de Operações Táticas, (COT), criado sob recomendação da Comissão
Parlamentar Mista de Inquérito sobre o terrorismo, de 1983, do Congresso Nacio-
nal, e a Divisão de Polícia Marítima, Aeroportuária e de Fronteiras, para a execu-
ção das atribuições definidas no inciso III, do artigo 144, da Constituição Federal.
O Departamento de Polícia Federal, atualmente, é um dos órgãos do
Ministério da Justiça.
4.2.2 Polícia Rodoviária Federal
O parágrafo 2º do artigo 144 define que a Polícia Rodoviária Federal é
órgão permanente, devendo ser organizado e mantido pela União e estruturado
em carreira. Dá como sua atribuição, na forma da lei90, o patrulhamento ostensivo
das rodovias federais.91
a) estrutura A Polícia Rodoviária Federal integra o Ministério da Justiça com a de-
nominação de Departamento de Polícia Rodoviária Federal92 e é estruturada93
através da Unidade Administrativa Central, em Brasília e das Unidades Adminis-
trativas Regionais que são as 22 Superintendências.
90 Cf. Decreto nº 1655 de 03 de outubro de 1995, que especifica as competências.. 91 Parágrafo com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998. 92 Cf. Lei nº 9654, de 02 de junho de 1998. 93 Internet. Site http://www.dprf.gov.br/estrutura.htm, acessado em 26 de janeiro de 2002.
80
Há ainda as 156 Sub-unidades Administrativas, denominadas delega-
cias e os 390 postos de fiscalização.
4.2.3 Polícia Ferroviária Federal
O parágrafo 3º do artigo 144 define a Polícia Ferroviária Federal como
um órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carrei-
ra. Dá como sua atribuição, na forma da lei, o patrulhamento ostensivo das ferro-
vias federais.
a) estrutura Há uma indefinição atualmente sobre a estrutura da Polícia Ferroviária
Federal, pois apesar de existir na Constituição Federal, não houve ainda preocu-
pação por parte do Poder Executivo Federal em definir sua estrutura e destina-
ção, como aconteceu com as Polícias Federal e Rodoviária Federal, que inte-
gram o Ministério da Justiça. Talvez mesmo por que em decorrência de não haver
uma demanda social em tal sentido.
O que ocorre é que hoje, o Departamento de Polícia Ferroviária Fede-
ral tem seus 700 servidores cedidos pelo Governo Federal às empresas estadu-
ais de transporte ferroviário, à CBTU e à rede ferroviária. A malha ferroviária fede-
ral não possui hoje qualquer fiscalização policial.94
Segundo José Vicente da Silva Filho, Coronel da reserva da Polícia Mi-
litar do Estado de São Paulo, em artigo publicado no Jornal da Tarde, em 25 de
novembro de 199995, apenas dois funcionários da Polícia Ferroviária Federal es-
94 Internet. Site http://www.folha dirigida.com.br/concurso/nacional/pff.html, acessado em 25 de janeiro de 2002. 95 Internet. Site http://www.braudel.org.br/pesquisas/art4.htm, acessado em 06 de fevereiro de 2002.
81
tão ainda ligados ao Executivo Federal, sendo um o chefe e o outro, seu coman-
dado.
4.2.4 Polícias Civis
O parágrafo 4º, do artigo 144 dispõe que “às polícias civis, dirigidas por
delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União,
as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as milita-
res”. É importante ressaltar neste momento que o artigo 144, em questão, estabe-
lece dois níveis de polícia no país, quanto ao poder executivo; o nível federal e o
nível estadual. No nível federal estão compreendidos a Polícia Federal, a Polícia
Rodoviária Federal e a Polícia Ferroviária Federal. No nível estadual estão com-
preendidas as Polícias Civis e as Polícias Militares.
Quando o parágrafo 4º, do artigo 144 define a competência das Polí-
cias Civis como responsáveis pelas funções de polícia judiciária, ressalvada a
competência da União, e pela apuração de infrações penais, exceto as militares,
está estabelecendo uma competência residual à essas corporações.
Ou seja, cabe às Policias Civis (que são polícias do nível estadual), as
atribuições de polícia judiciária e apuração de infrações penais, desde que não
sejam atribuições da Polícia Federal (polícia do nível federal), e desde que tam-
bém não sejam infrações penais militares, cuja competência é da Justiça Militar,
segundo o artigo 124, da própria Constituição Federal.
Assim são atribuições das Polícias Civis as apurações de infrações pe-
nais e as funções de polícia judiciária, desde que não coincidam com a compe-
tência de apurar infrações penais militares ou infrações penais contra interesses
da União, e nem com as funções de polícia judiciária da União.
82
Apurar infrações penais significa descobrir quando, como, onde, por
que e principalmente quem cometeu um crime ainda sem solução, para que o Es-
tado tenha condições de exercer o seu “jus puniendi”. É a atividade de policia-
mento que consiste em sair a campo, investigar, ouvir testemunhas, juntar provas,
procurando evidenciar o crime acontecido.
Função de polícia judiciária é a atribuição de auxiliar o Poder Judiciário
a processar e julgar os autores de crimes. Além de apurar as infrações penais,
subsidiando a materialidade necessária para o processamento e julgamento cri-
minal, significa também os atos de diligenciar no sentido de esclarecer provas
ainda obscuras e realizar investigações ordenadas pelo juiz de direito ou pelo re-
presentante do Ministério Público.
Desta forma, segundo o texto constitucional, verifica-se que a atuação
das Polícias Civis, de polícia judiciária, ocorre após o cometimento de infrações
penais. É a atuação de polícia repressiva, no sentido da repressão pronta e efeti-
va do Estado ao autor do crime cometido.
O Código de Processo Penal dispõe sobre a atuação policial quanto às
atribuições de polícia judiciária e apuração de infrações penais.
a) estrutura As Polícias Civis exercem suas atribuições constitucionais através de
uma divisão organizada em áreas de circunscrições. A cada circunscrição corres-
ponde a atuação de polícia judiciária da respectiva Autoridade Policial. É assim
que determina o artigo 4º, caput, do Código de Processo Penal:
83
“Art. 4º A polícia judiciária será exercida pelas autori-
dades policiais no território de suas respectivas circunscrições e
terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria.” 96
Administrativamente, as circunscrições policiais são chamadas de Dis-
tritos Policiais. Cada Distrito Policial tem como chefe um Delegado de Polícia,
como titular, podendo ou não ter um Delegado de Polícia assistente. Em algu-
mas localidades, conforme a necessidade do serviço ou a demanda social, exis-
tem as Delegacias de Polícia especializadas, que atuam na apuração de infra-
ções penais específicas, como crimes contra o patrimônio, tráfico e uso de entor-
pecentes, crimes contra a mulher, contra menores, crimes de seqüestro, etc97.
Os Distritos Policiais respondem a autoridades superiores conforme a
organização em cada Estado.
No Estado de São Paulo, os Distritos respondem administrativamente
as Delegacias de Polícia ou às Delegacias Seccionais de Polícia, que por sua vez
respondem às Delegacias de Polícia Judiciária de São Paulo Interior, no interior
do Estado e as Delegacias Seccionais de Polícia da Capital, são subordinadas ao
Departamento de Polícia Judiciária da Capital, e as da Grande São Paulo, com
exceção da Capital, são subordinadas ao Departamento de Polícia Judiciária da
Macro São Paulo.
4.2.5 Polícias Militares
O parágrafo 5º, do artigo 144, da Constituição Federal, dispõe que “Às
polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública;...” .
96 Decreto-Lei nº3.689, de 3 de outubro de 1941. Código de Processo Penal. Art. 4º, caput com redação determinada pela Lei nº 9.043, de 9 de maio de 1995. 97 Exemplos: DHPP, DIVECAR, DDM, DAS, DIG, DISE, DEIC, DEATUR.
84
Desta forma, o constituinte elegeu as polícias militares, entre todos os
órgãos que elencou no artigo 144, como o único com atribuição específica de pre-
servação da ordem pública.
O artigo 144 define que a segurança pública é exercida para a preser-
vação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através
da polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias ci-
vis, polícias militares e corpos de bombeiros militares, instituindo assim que todos
esses órgãos de segurança pública são responsáveis pela preservação da ordem
pública, através do exercício da segurança pública, distribuindo suas funções e
missões nos seus 9 parágrafos.
Porém, apenas às polícias militares conferiu especificamente a missão
de preservação da ordem pública, que havia instituído de forma genérica no ca-
put. Tal propósito não poderia ser o de fazer entender que apenas as polícias mili-
tares são incumbidas da preservação da ordem pública, pois se assim fosse, o
constituinte não teria disposto tal incumbência no caput de forma a atingir também
os demais órgãos de segurança pública na atribuição dessa função.
O que se pode deduzir é que no sistema de segurança pública, todos
os órgãos de segurança do artigo 144 são responsáveis pela sua manutenção,
devendo cada um, a seu turno, desenvolver suas atribuições a fim de impedir o
cometimento de ilícitos, uma vez que a segurança pública é abalada justamente
pelo cometimento dessas irregularidades sociais.
Esses ilícitos penais, essas irregularidades sociais abalam a ordem pú-
blica, na medida em que se um de seus aspectos for abalado (tranqüilidade públi-
ca, salubridade pública ou segurança pública), ela (ordem pública) também será
abalada em sua devida proporção, como já mostramos no início do capítulo.
85
Ou seja, esses órgãos são responsáveis pela preservação da ordem
pública desenvolvendo suas missões constitucionais de segurança pública pois
mantendo-a, preservam indiretamente a ordem pública, uma vez que o conceito
desta é mais abrangente que o daquela.
Deduz-se então que entre suas atribuições específicas de segurança
pública, as policias militares, de forma complementar aos demais órgãos incumbi-
dos da manutenção da ordem pública, devem ainda atuar de forma específica
para preservar a ordem pública, entendida tal ameaçada através da ordem de
acontecimentos que venham a abalar direta ou indiretamente não só a segurança
pública, mas também a salubridade e a tranqüilidade pública.
Ou seja, quando a ordem pública começar a sofrer abalos através de
acontecimentos específicos, que extrapolem o âmbito individual de ameaça ao
cidadão, nascem as atividades de preservação da ordem pública de forma especí-
fica, cuja missão o constituinte conferiu às polícias militares.
Sobre o assunto escreveu Álvaro Lazzarini:
“ No tocante à preservação da ordem pública, com e-
feito, às polícias militares não só cabe o exercício da polícia os-
tensiva, cabendo-lhe também a competência residual de exercício
de toda atividade policial de segurança pública não atribuída aos
demais órgãos.
A competência ampla da Polícia Militar na preserva-
ção da ordem pública, engloba inclusive a competência específica
dos demais órgãos policiais, no caso de falência operacional de-
les, à exemplo de suas greves e outras causas, que os tornem i-
noperantes, ou ainda incapazes de dar conta de suas atribuições,
86
pois a Polícia Militar é a verdadeira força pública da sociedade. “ 98
Desta forma, segundo essa forma de interpretação, são as polícias mili-
tares o órgão constitucionalmente responsável pela preservação da ordem públi-
ca interna.
A polícia ostensiva, que o texto constitucional conferiu como missão às
polícias militares, é a atividade de policiamento ostensivo.
É o patrulhamento policial, feito de forma aparente, de forma que o in-
divíduo perceba o policiamento de pronto, com um simples relance de olhar, sem
necessidade de se analisar se aquela unidade é ou não de polícia, tanto para o
efeito de prontamente se localizar a instituição policial em casos de necessidade,
como para o efeito de se perceber sua presença de intimidação em casos de dis-
suadir intenções ilícitas.
Polícia ostensiva é a policia que aparece, que o povo pode perceber
imediatamente através dos objetos, que são os símbolos que porta, como viatu-
ras, fardamento e armamento.
Assim, Diogo de Figueiredo Moreira Neto explica:
“O adjetivo ‘ostensivo’ refere-se a ação pública de
dissuasão, característica do policial fardado e armado, reforçado
pelo aparato militar utilizado, que evoca o poder de uma corpora-
ção eficientemente unificada pela hierarquia e disciplina.”99
98 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. Sob coordenação de Yussef Said Cahali. São Paulo, R.T. , 2ª ed., 1996, p. 61. 99 MOREIRA Neto, Diogo de Figueiredo. A Segurança Pública na Constituição. Revista “A Força Policial”, São Paulo, nº3, IMESP, 1994, p. 50.
87
Há ainda o caráter residual na destinação constitucional de polícia os-
tensiva das polícias militares. É missão constitucional das polícias militares a polí-
cia ostensiva, desde que se considere antes as missões das polícias rodoviária e
ferroviária federais, que possuem a missão de patrulhamento ostensivo nas rodo-
vias federais e ferrovias federais, respectivamente.
Assim, cabe às polícias militares a polícia ostensiva, desde que não re-
alizada nas rodovias e ferrovias federais.
O termo patrulhamento é juridicamente sinônimo de policiamento, se-
gundo o que nos mostra Diogo de Figueiredo, com o qual concordamos, na expo-
sição do caráter residual da missão das polícias militares:
A competência de polícia ostensiva das polícias mi-
litares só admite exceções constitucionais expressas: as referen-
tes às polícias rodoviárias e ferroviárias federais (art. 144, par. 2º
e 3º), que estão autorizadas ao exercício do patrulhamento os-
tensivo, respectivamente, das rodovias e das ferrovias federais.
Por patrulhamento ostensivo não se deve entender, conseqüência
do exposto, qualquer atividade além da fiscalização de polícia:
patrulhamento é sinônimo de policiamento.100
a) estrutura As polícias militares cumprem suas missões constitucionais nas áreas
de seus Estados, apoiadas em uma estrutura semelhante à do Exército Brasileiro.
Basicamente, os Estados Federados têm seu espaço físico dividido em
áreas de Batalhões, que tem o comando de Coronéis de Polícia Militar.
Os Batalhões são divididos em Companhias de policiamento, que são
comandadas por Capitães de Polícia Militar.
88
Cada Companhia é dividida em Pelotões de policiamento, que são co-
mandados por Tenentes de Polícia Militar, que por sua vez são divididos em Gru-
pamentos, comandados por Sargentos de Polícia Militar.
Quando o Grupamento tem sua sede distinta da do Pelotão, ele é cha-
mado de Destacamento Policial Militar.101
Essa organização facilita o cumprimento da disposição constitucional
da primeira parte do parágrafo 6º, do artigo 144, que determina que as Polícias
Militares e os Corpos de Bombeiros Militares são forças auxiliares e reserva do
Exército. A semelhança da estrutura e dos postos e graduações entre as Polícias
Militares e Corpos de Bombeiros Militares e o Exército possibilita uma ação su-
bordinada, como determina a Constituição Federal.
Por tal motivo, essa estrutura, similar à do Exercito Brasileiro, existe em
todos os serviços que a Polícia Militar executa no cumprimento de suas atribui-
ções constitucionais, quais sejam os de policiamento ambiental, policiamento de
choque, policiamento aéreo e policiamento rodoviário, além do policiamento os-
tensivo ordinário, através de viaturas ou a pé, nos centros urbanos.
As Polícias Militares são comandadas por um Comandante Geral de
Polícia Militar, que é um posto ocupado sempre por um Coronel de Polícia Militar,
de escolha do Governador do Estado, com prerrogativas de General de Exército .
100 Idem à nota nº 21. 101 Lei nº 616, de 17 de novembro de 1974. Dispõe sobre a organização básica das polícias milita-res (alterada pelas Leis de nº 663, de 2 de setembro de 1975 e 735, de 3 de novembro de 1975).
89
4.2.6 Corpos de Bombeiros Militares
Os Corpos de Bombeiro Militares estão previstos constitucionalmente
no inciso V, do artigo 144, junto às Polícias Militares. O parágrafo 5º do artigo 144,
define que aos Corpos de Bombeiro Militares, além das atribuições definidas em
lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.
A complementação sobre a missão dos Corpos de Bombeiros Militares
pode ser transcrita do artigo jurídico de Álvaro Lazzarini:
“Observe-se que os Corpos de Bombeiros Militares,
em princípio, não exercem atividades de ‘segurança pública’ , por
ser esta uma atividade que diz respeito às infrações penais, com
típicas ações policiais preventivas ou repressivas. A atividade fim
dos Corpos de Bombeiros Militares é a de preservação e combate
a incêndios, busca e salvamento e, agora, a de defesa civil, pre-
vista no artigo 144, §. 5º, final. Essa gama de atribuições dos
Corpos de Bombeiros Militares, diz respeito, isto sim, à ‘tranqüili-
dade pública’ e também, à ‘salubridade pública’, ambas integran-
tes do conceito da ‘ordem pública’. “102
Na segunda parte da extração do texto de Álvaro Lazzarini, percebe-se
uma referência aos termos tranqüilidade pública e salubridade pública. Tais ter-
mos, juntamente com segurança pública, compõem o conceito de ordem pública,
conforme já visto.
Isto permite entender o papel dos Corpos de Bombeiros Militares no
capítulo da Segurança Pública da Constituição Federal, pois são responsáveis
pela preservação da ordem pública, nas suas atividades de preservação e com-
bate a incêndios, busca e salvamentos e defesa civil, que são atividades de tran-
102 LAZZARINI, Álvaro. Da Segurança Pública na Constituição de 1988. Revista “A Força Policial”, São Paulo, nº 3, IIMESP, 1994, p. 54.
90
qüilidade e salubridade públicas, que juntamente com a segurança pública com-
põem o conceito de ordem pública, conforme já expusemos no sub-ítem 3.1.
a) estrutura A estrutura dos Corpos de Bombeiros Militares é semelhante à das Po-
lícias Militares na divisão de área de atribuições, sendo as unidades respectivas
de cada área chamadas de grupos de busca e salvamento, grupos de combate a
incêndio, grupos de resgate, conforme as áreas e atribuições. Os postos e gradu-
ações são idênticos, compreendendo-se desde o Soldado até o Coronel, con-
forme explicado em 3.2.5.1.
Nos Estados em que os Corpos de Bombeiros Militares pertençam às
Policias Militares, estão subordinados conjuntamente aos respectivos Comandan-
tes Gerais de Polícia Militar. Nos demais casos, são comandados por Comandan-
tes Gerais de Bombeiros Militares103.
4.2.7 Guardas Municipais
O parágrafo 8º, do artigo 144 da Constituição Federal dispõe que os
Municípios poderão constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus
bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.
É importante ressaltar de início que as Guardas Municipais não são
órgãos encarregados de Segurança Pública, apesar de estarem previstas no Ca-
pítulo constitucional federal da Segurança Pública.
103 Os Estados da Federação que atualmente possuem seus corpos de bombeiros militares vincu-lados às suas polícias militares são a Bahia, Paraíba, Paraná, Piauí, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe e Tocantins. Os demais Estados possuem seus corpos de bombeiros separados de suas polícias militares.
91
Ao estabelecer a redação do artigo 144, o constituinte deixou claro no
caput e nos cinco incisos, que os órgãos encarregados da Segurança Pública são
a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal, as
Polícias Civis e Militares e Corpos de Bombeiros Militares. Não fez menção à
Guardas Municipais. Quando o fez, foi no parágrafo 8º, deixando-as fora do texto
em que define a estrutura de Segurança Pública e o rol dos órgãos que a com-
põem, rol esse taxativo.
Várias manifestações equivocadas, de cunho essencialmente político e
não jurídico, já se lastrearam em argumentações, no sentido de que as Guardas
Municipais são polícias dos Municípios, tendo a missão de exercer a Segurança
Pública nas cidades, uma vez que:
a) o Município é um ente da Federação;
b) o Município tem a competência de legislar sobre assuntos de inte-
resse local, conforme o inciso I, do artigo 30, da Constituição Federal; e
c) as Guardas Municipais estão inseridas no Capítulo da Segurança
Pública da Constituição.
Essa linha de raciocínio se baseia inclusive na errônea posição de que
as Guardas Municipais devem executar policiamento ostensivo nas ruas, praças e
logradouros, fundamentada na disposição constitucional de que as Guardas Mu-
nicipais são destinadas à proteção dos bens, serviços e instalações municipais e
que as praças, ruas e logradouros, segundo o artigo 66, inciso I, do Código Civil
de Clóvis Beviláqua, são bens do patrimônio público municipal.
O que se poderia de certa forma vislumbrar para tais assertivas seria
um possível conflito de atribuições entre dois órgãos, nesse caso as Polícias Mili-
92
tares e as Guardas Municipais, de forma a tentar justificar a existência de tais ar-
gumentos, mas nem mesmo assim é o que ocorre, como se verifica a seguir.
Segurança Pública não é assunto de interesse local. Além do que, a
grande maioria dos municípios no País não dispõem de Guardas Municipais e
deveriam delas dispor então, obrigatoriamente, se o tema Segurança Pública fos-
se de interesse local. A constituição de Guardas Municipais é faculdade constitu-
cional aos Municípios e não obrigação.
Quando a Constituição dá a competência aos Municípios para legisla-
rem e se definirem sobre assuntos de interesse local, faz de tal forma a não gerar
nenhuma ordem de conflitos de atribuições dos Municípios com os Estados ou
com a União.
Quando se entende assuntos de interesse local dos Municípios, se en-
tende assuntos de interesses residuais, que não são de interesse dos Estados e
nem da União.
É obvio que de certa forma, tudo o que abrange acontecimentos dos
municípios, são acontecimentos dos Estados e por sua vez, da União. É óbvio
também que não se pode desconsiderar que a maior representação física dos
Estados e da União são os municípios.
Incontestavelmente, há uma inter-relação entre os interesses dos três
níveis da Federação, mas não a ponto de se considerar de interesse do município
tudo o que nele ocorra.
A ordem de acontecimentos do Município que é comum à maioria dos
Municípios do Estado, apesar de acontecer nos limites físicos do Município, é de
interesse do Estado, ou da União, se o Município estiver no Território Federal,
conforme o artigo 33, parágrafo 1º , da Constituição Federal .
93
E se for comum à maioria dos Municípios da maioria dos Estados da
União, ou se assim for designado legalmente, é de interesse da União.
Dessa forma não se pode aceitar que Segurança Pública seja de inte-
resse local dos Municípios, uma vez que a própria Constituição Federal discipli-
nou que tal interesse é dos Estados, na própria sistemática do artigo 144, confor-
me já exposto neste trabalho, considerando-se as atribuições de Segurança Pú-
blica que definiu às Polícias Civis e Militares e as subordinações destas aos Go-
vernadores dos Estados.
Além disso, questões de Segurança Pública são comuns ao país intei-
ro e tudo o que acontece sobre Segurança Pública no país, acontece sempre na
área de algum Município.
A competência constitucional federal dos Municípios para legislar, a-
lém de residual sobre a competência legislativa dos Estados e da União, é sobre
o que lhes seja peculiar, como afirmava a Carta Constitucional anterior, ou seja,
sobre a ordem de acontecimentos que lhe seja singular, que não seja comum a
nenhum outro município, como por exemplo a necessidade de se proibir a instala-
ção de indústrias em determinada localidade em face da existência de hospitais,
ou de se exigir a diminuição da largura de calçadas às margens das ruas de de-
terminados bairros, em face do aumento da intensidade de trânsito local, etc.
É interessante lembrar ainda que quando a Constituição Federal de
1988 mudou a expressão “interesse peculiar” para “interesse local”, não aumen-
tou a competência legislativa dos municípios, como possa parecer que tudo o
que acontecesse no município, por ser de interesse local, seria assunto de sua
competência legislativa. Foi uma mera substituição de expressão sem nenhuma
outra intenção.
94
A melhor forma de confirmar tal interpretação ao texto constitucional é
através do constituinte Michel Temer:
“Doutrina e jurisprudência, ao tempo da Constituição
anterior, se pacificaram no dizerem que é do peculiar interesse
aquele em que predomina o do Município no confronto com os in-
teresses do Estado e da União. Peculiar interesse significa inte-
resse predominante. Interesse local é expressão idêntica a pecu-
liar interesse” ( grifo do autor). 104
Assim, a competência que resta às Guardas Municipais é a de proteger
os bens, serviços e instalações dos Municípios.
Bens e instalações dos Municípios serão incontestavelmente, conforme
toda a exposição acima, os determinados então nos incisos II e III do artigo 66, do
Código Civil, quais sejam os seus bens de uso especial e os bens dominicais.
Serviços do Município são toda ordem de prestações efetivadas de
forma direta ou indireta, através de seus órgãos e entidades públicas, em atendi-
mento aos interesses e necessidades dos munícipes.
Depois de toda a exposição, fica fácil entender que, atualmente então,
a competência determinada constitucionalmente às Guardas Municipais é de pro-
teger com seus guardas, ou qualquer outra denominação que tenham seus servi-
dores, os prédios das escolas municipais, imóveis de ordem dominical dos muni-
cípios, prédios dos postos de saúde, as instalações do paço municipal, entre ou-
tras, e os serviços sociais, de saúde, educação e outros prestados pelo funciona-
lismo público municipal.
104 TEMER, Michel. In “As Guardas Municipais na Constituição Federal de 1988” de Diógenes Gasparini. A Força Policial, IMESP, São Paulo, 1995, nº 11, p. 12.
95
E nada além dessa ordem de bens, serviços e instalações será alvo
dos serviços de segurança eventualmente prestados pelas Guardas Municipais,
uma vez que é o que sobra das atribuições dos outros órgãos do artigo 144, que
são de Segurança Pública.
a) Proposta de Emenda Constitucional nº 87/99 Por força de reuniões da Associação Nacional das Guardas Municipais,
cujas Cartas de Intenções foram encaminhadas ao Congresso Nacional, em face
da situação crítica de insegurança pública pela qual o País vem passando nos
últimos anos, acentuada pelos acontecimentos de sequestros de celebridades e
aumentos de índices de criminalidade por todo o país, já foi aprovada em primeiro
turno, no Senado, em abril deste ano, a Proposta de Emenda Constitucional nº
87/99, de autoria do Senador Romeu Tuma, visando auxiliar na questão de Segu-
rança Pública Nacional.
A proposta prevê um convênio a ser celebrado pelas Guardas Munici-
pais e os Estados, através do qual se atribuiria poder de polícia às Guardas para
que executem serviços de policiamento ostensivo e preventivo, alterando-se o
parágrafo 8º, do artigo 144, da seguinte forma:
“Parágrafo 8º Os Municípios poderão constituir guar-
das municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços, ins-
talações e logradouros públicos municipais, conforme dispuser a
lei e, ainda, através de convênio com o Estado, executar serviços
de policiamento ostensivo e preventivo.”
Verifica-se que além de prever o aludido convênio, que permitiria o po-
der de polícia apenas às Guardas Municipais por ele abrangidas, a proposta ainda
amplia a competência das Guardas Municipais para abranger também a proteção
aos logradouros públicos municipais, isso de forma ordinária, sem necessidade de
convênio.
96
Tal proteção então, de forma ordinária, se dará através de um serviço
de proteção sem o poder de polícia, como hoje é o serviço de proteção aos bens,
serviços e instalações; que passará a ser com poder de polícia se firmado o
convênio previsto, o que tornaria dispensável então toda a argumentação exposta
acima.
4.3 Hierarquia e Taxatividade
A título de encerramento do capítulo, é importante lembrar que os ór-
gãos de Segurança Pública dispostos nos incisos do artigo 144 da Constituição
Federal não possuem uma hierarquia entre si. Não há relação de subordinação ou
de fiscalização entre eles.
Cada um executa suas atribuições de forma independente entre si,
respondendo tais órgãos, de forma subordinada, apenas às respectivas autorida-
des constituídas, definidas legalmente; no caso das Polícias Civis e Militares, aos
Governadores dos Estados, conforme definição da própria Constituição Federal,
no parágrafo 6º, do artigo 144.
Além disso, o rol dos órgãos definidos nos incisos I a V, do artigo 144,
é taxativo, importando em se entender que não é possível nenhum entendimento
que venha a aceitar outro órgão qualquer com status constitucional de responsa-
bilidade pelo exercício da Segurança Pública, além daqueles.
97
5 ESTRUTURA E LEGISLAÇÃO
Nesta fase de estudos, após o entendimento sobre as causas históri-
cas da dicotomia policial do modelo de segurança pública brasileiro e sobre a dis-
ciplina constitucional a respeito da segurança pública, de acordo com a interpre-
tação do artigo 144 da Constituição Federal, passaremos a estudar os aspectos
mais importantes referentes à estrutura e legislação das duas forças policiais a
nível estadual que são objetos de estudo deste trabalho, quais sejam as Polícias
Civis e as Polícias Militares.
O estudo será mais detalhado a respeito dos aspectos legais e estrutu-
rais que dizem respeito a Polícia Militar e Polícia Civil do Estado de São Paulo,
como uma amostra das demais corporações estaduais do país.
Neste estudo abordaremos apenas as disposições legais que tenham
interesse direto para o entendimento da organização e estrutura das forças poli-
ciais estaduais, mesmo assim, nos detendo apenas nas disposições legais dessa
natureza que sejam mais importantes e de maior realce para a abordagem da
questão.
5.1 Estrutura das Polícias Civis
A estrutura básica da Polícia Civil é antiga, datando de 03 de dezem-
bro de 1841, com a promulgação no Império, da Lei nº261, que fixava o cargo de
Chefe de Polícia da Corte, que tinha como subordinados auxiliares que atuavam
por delegação, os Delegados de Polícia e Subdelegados de Polícia nas Provín-
cias. Essa lei foi complementada pelo Regulamento nº126 de 31 de janeiro de
1842.
98
Essa estruturação e regulamentação , com poucas alterações gerais,
ainda vigora nos dias de hoje, para as Polícias Civis dos Estados da Federação,
compreendendo a direção por Delegados de Polícia e prestação de serviços por
Investigadores, Carcereiros, Escrivães, etc... 105
O estudo mais detalhado da estrutura das Polícias Civis se faz possível
com a análise da legislação estadual que regulamenta as Corporações em cada
Estado da Federação.
5.2 Legislação e organização da Polícia Civil do Estado de São Paulo
Tomaremos como estudo de caso, para a análise que faremos agora, a
Polícia Civil do Estado de São Paulo, que servirá como modelo para o entendi-
mento da organização das Polícias Civis do país, pelos mesmos motivos de facili-
tação de estudos que já expusemos anteriormente em 3.1.
A Lei que inicialmente nos chama a atenção para que possamos efe-
tuar um estudo a respeito da estrutura e organização da Polícia Civil no Estado de
São Paulo é a Lei Complementar nº207, de 5 de janeiro de 1979, denominada de
Lei Orgânica da Polícia do Estado de São Paulo.
A Lei Complementar 207/79 possui 134 artigos, tratando da Polícia Mili-
tar e da Polícia Civil nos 8 artigos que compõem seu Título I, “Da Polícia do Esta-
do de São Paulo”, passando então a dispor somente da Polícia Civil nos artigos
restantes, que compõem o seu Título II, “Da Polícia Civil”. Talvez o legislador não
tivesse detalhado a respeito da organização da Polícia Militar de forma tão pro-
funda como detalhou a organização da Polícia Civil, conforme se verifica, em ra-
105 MORAES, Alberto Motta. ”Polícia: Problemas e Soluções”, Revista “Arquivos da Polícia Civil de São Paulo, Vol. XXVI, p 100, 1º semestre de 1981.
99
zão da existência da Lei Estadual 616, de 17 de dezembro de 1974, que trata ex-
clusivamente da organização e estruturação da Polícia Militar do Estado de São
Paulo.
Porém, a Lei Complementar 207/79 especifica no seu § 2º, do artigo 2º,
que futuras regulamentações a respeito da organização da Polícia Civil e tam-
bém da Polícia Militar, se farão por decreto e nos termos da própria Lei Comple-
mentar 207/79, não estabelecendo nada em relação à Lei Est. 616/74.
Estes termos da Lei Complementar 207/79, tratam com detalhes ape-
nas a Polícia Civil, não se referindo profundamente à Polícia Militar. Tal omissão
causou uma situação de possibilidade de conflito aparente de normas, nas situa-
ções de confronto entre os decretos regulamentares da organização da Polícia
Militar, nos termos da Lei Complementar 207/79, e a Lei Estadual 616/74, uma
vez que aquela não revogou esta, conforme veremos adiante.
Continuando com o estudo da estrutura da Polícia Civil, a Lei Comple-
mentar 207/79 detalha a organização básica do pessoal da Polícia Civil do Estado
de São Paulo e subordina futuras regulamentações a seus termos.
5.2.1 Pessoal da Polícia Civil do Estado de São Paulo
A respeito dos componentes da Corporação Policial Civil de São Paulo,
a Lei Complementar nº207/79 define que os seus cargos se organizam em clas-
ses e as classes se organizam em séries de classes:
“Art. 10- Consideram-se para os fins desta Lei Complementar:
I- classe: conjunto de cargos públicos de natureza policial da
mesma denominação e amplitude de vencimentos;
100
II- série de classes: conjunto de classes da mesma natureza de
trabalho policial, hierarquicamente escalonadas de acordo com o
grau de complexidade das atribuições e nível de responsabilida-
de;
III- carreira policial: conjunto de cargos de natureza policial civil, de
provimento efetivo.”
Assim, a Policia Civil é composta por profissionais que se organizam
em carreiras divididas em classes. O policial civil de uma carreira policial ascen-
derá na carreira, à medida em que for promovido de classe em classe.
A série de classes de Delegado de Polícia é prevista inicialmente no in-
ciso III, do artigo 12, da Lei Complementar 207/79. A Lei Complementar nº663,
de 11 de julho de 1991, altera a denominação do cargo de Delegado de Polícia
de Investidura Temporária, para Delegado de Polícia de 5ª Classe. Dessa forma,
a carreira de Delegado de Polícia passa a se definir em 6 classes:
- Delegado de Polícia de Classe Especial;
- Delegado de Polícia de 1ª classe;
- Delegado de Polícia de 2ª classe;
- Delegado de Polícia de 3ª classe;
- Delegado de Polícia de 4ª classe;
- Delegado de Polícia de 5ª classe;
A Lei Complementar nº503, de 6 de janeiro de 1987, que dispõe sobre
promoção na série de classes de Delegado de Polícia, estabelece no seu artigo
1º, que a promoção dos Delegados de Polícia para classes superiores se proces-
sa alternadamente por antigüidade e por merecimento, até a Primeira Classe e
somente por merecimento para a Classe Especial. No artigo 3º, § 1º, nº5, a Lei
exige que, para ser promovido da Terceira à Segunda Classe, o Delegado de Po-
lícia deverá ter concluído o Curso Específico de Aperfeiçoamento, e para ser
101
promovido à Classe Especial, o Delegado de Polícia deverá ter concluído o Curso
Superior de Polícia.
O artigo 140 da Constituição do Estado de São Paulo define que os
Delegados de Polícia deverão ser bacharéis em Direito, ao determinar que a Polí-
cia Civil deve ser por eles dirigida.
Quanto às demais carreiras da Polícia Civil, a Lei Complementar nº494,
de 24 de dezembro de 1986 estabeleceu a instituição de 13 séries de classes po-
liciais na Polícia Civil do Estado de São Paulo, cada uma com 4 classes, escalo-
nadas de I a IV, no seu artigo 1º, sendo elas:
I- Médico Legista;
II- Perito Criminal;
III- Escrivão de Polícia;
IV- Investigador de Polícia;
V- Fotógrafo Técnico-Pericial;
VI- Agente de Telecomunicações Policial;
VII- Auxiliar de Necrópsia;
VIII- Desenhista Técnico-Pericial;
IX- Papiloscopista Policial;
X- Carcereiro;
XI- Agente Policial;106
XII- Atendente de Necrotério Policial;
XIII- Auxiliar de Papiloscopista Policial.
A Lei Complementar 675, de 5 de junho de 1992, altera a disposição da
Lei Complementar nº494/86, definido que as carreiras policiais civis instituídas
pelo seu artigo 1º, ficam compostas de 6 classes cada, como os Delegados de
106 Antigo cargo de Motorista Policial, alterado pela Lei Complementar nº456, de 12 de maio de 1986.
102
Polícia, da mesma forma hierarquicamente escalonadas, de acordo com o grau
de complexidade das atribuições e nível de responsabilidade. O artigo 6º define
que a promoção dos Policiais Civis, em cada carreira se processará alternada-
mente, por antigüidade e por merecimento, até a 1ª Classe e, somente por mere-
cimento, para a Classe Especial.
5.3 Organização básica da Polícia Civil do Estado de São Paulo Passaremos a estudar a seguir os principais órgãos da Polícia Civil de
acordo com suas legislações e as principais legislações que tratam e definem a
estrutura da Polícia Civil do Estado de São Paulo, em obediência à ordem crono-
lógica de suas promulgações.
5.3.1 Reorganização do Departamento Estadual de Trânsito. O Decreto nº13.325 de 7 de março de 1979 reorganiza o Departamento
Estadual de Trânsito da Secretaria de Segurança Pública, definindo-o como órgão
executivo integrante do Sistema Nacional de Trânsito, com jurisdição no território
do Estado de São Paulo, subordinado diretamente ao Secretário da Segurança
Pública.
O artigo 2º do Decreto determina que o Departamento Estadual de
Trânsito tenha a seguinte estrutura básica:
I- Diretoria;
II- Divisão de Habilitação de Condutores de Veículos;
III- Divisão de Registro e Licenciamento de Veículos;
IV- Divisão de Educação de Trânsito;
V- Divisão de Controle do Interior;
103
VI- Divisão de Controle e Fiscalização de Veículos e Condutores;
VII- Corregedoria do Departamento Estadual de Trânsito;
VIII- Delegacia Especializada em Acidentes de Trânsito;
IX- Divisão de Administração.
O artigo 12, do Decreto 13.325/79 define que o Departamento Estadual
de Trânsito tem as atribuições de planejar, executar e controlar os serviços de
engenharia de tráfego; registro de licenciamento de veículos; habilitação de con-
dutores, fiscalização e policiamento de trânsito, segurança e prevenção de aci-
dentes, exames médico e psicotécnico necessários à habilitação de condutores,
aprendizagem para conduzir, cursos e campanhas educativas de trânsito, investi-
gação e apuração de delitos e contravenções de trânsito de autoria desconhecida.
Quanto ao sistema de processamento de arrecadação de multas por
infração à legislação de trânsito, cabe ao Departamento Estadual de Trânsito a-
tender o público através do “Sistema de Teleprocessamento” e manter em arqui-
vo, à disposição dos infratores, cópias dos documentos a eles remetidos, para fins
de controle e recolhimento.
Cabe ainda ao Departamento Estadual de Trânsito, segundo o artigo
12 do Decreto 13.325/79:
I- receber dos órgãos públicos federais, estaduais, municipais e
autárquicos as multas impostas aos servidores que, na condu-
ção de veículos pertencentes ao serviço público, hajam cometi-
do infrações;
II- elaborar as estatísticas de trânsito no âmbito de sua jurisdição;
III- estabelecer modelos de livros de registro de movimento de en-
trada e saída de veículos de estabelecimento onde se executa-
rem reforma ou recuperação, compra, venda ou desmontagem
de veículos usados ou não;
104
IV- estabelecer modelos de registro de uso de placas de experiência
e fabricante.
O Decreto nº38.674, de 26 de maio de 1994, cria a Divisão de Crimes
de Trânsito, na estrutura básica do Departamento Estadual de Trânsito e a classi-
fica como Chefia de Classe Especial, com a seguinte estrutura:
I- Assistência Policial;
II- 1ª Delegacia de Polícia de 1ª Classe, com 5 Equipes Básicas de
Operações;
III- 2ª Delegacia de Polícia, de 1ª Classe, com 2 Equipes Básicas de
Operações;
IV- Seção Técnica de Criminalística;
V- Seção de Expediente.
O artigo 3º, do Decreto 38.674/94 define as atribuições da Divisão de
Crimes de Trânsito por meio de suas Delegacias de Polícia:
I- 1ª Delegacia de Polícia: apuração de infrações penais de trânsi-
to, de autoria incerta ou desconhecida;
II- 2ª Delegacia de Polícia : apuração das infrações penais relacio-
nadas com as atividades da organização de trânsito.
O artigo 4º extingue a Delegacia Especializada em Acidentes de Trân-
sito.
5.3.2 Organização da Superintendência da Polícia Técnico-
Científica A Lei Complementar nº756, de 27 de junho de 1994 organiza a Supe-
rintendência da Polícia Técnico-Científica, partindo do Departamento de Polícia
105
Científica, regulamentando o §5º do artigo 140 da Constituição do Estado de São
Paulo que especifica:
“Artigo140- (.....)
§5º- Lei específica definirá a organização, funcionamento e atribuições
da Superintendência da Polícia Técnico-Científica, que será dirigida, alternada-
mente, por Perito Criminal e Médico-Legista, sendo integrada pelos seguintes ór-
gãos:
1- Instituto de Criminalística;
2- Instituto Médico-Legal.”
O artigo 1º da Lei Complementar 756/94 define que a Superintendência
da Polícia Técnico-Científica é órgão técnico-científico auxiliar da atividade de
Polícia Judiciária e do Sistema Judiciário, responsável pelas perícias criminalísti-
cas e médico-legais, tendo a seguinte estrutura:
I- Gabinete do Superintendente;
II- Instituto de Criminalística;
III- Instituto Médico-Legal;
IV- Divisão de Administração.
O artigo 3º da LC 756/94 determina que a Superintendência será dirigi-
da alternadamente, por Perito Criminal e por Médico Legista, dentre integrantes
da última classe (Classe Especial) das respectivas carreiras.
5.3.3 Criação das Corregedorias Policiais Em 9 de fevereiro de 1982, o Decreto nº 18.427, no seu artigo 1º, criou
as seguintes Corregedorias Policiais:
106
- Corregedoria Policial do Departamento das Delegacias Regionais
de Polícia da Grande São Paulo – DEGRAN;107
- Corregedoria Policial do Departamento das Delegacias Regionais
de Polícia de São Paulo Interior – DERIN;108
- Corregedoria Policial do Departamento Estadual de Investigações
Criminais – DEIC;109
- Corregedoria Policial do Departamento Estadual de Ordem Política
e Social – DOPS;110 e
- Corregedoria Policial do Departamento Estadual de Polícia Científi-
ca – DEPC111.
Segundo o artigo 2º do Decreto, as Corregedorias tem as atribuições
de acompanhar e fiscalizar a regularidade dos serviços, opinar nos processos e
sindicâncias, quando solicitado pelo Delegado de Polícia-Chefe do Departamento,
prestar orientação na área disciplinar, apurar as irregularidades dos funcionários e
servidores do Departamento, centralizar o cadastro e controle dos procedimentos
administrativos, receber das unidades do Departamento as comunicações sobre
instauração de qualquer procedimento e manter permanente entrosamento com a
Corregedoria da Polícia Civil.
É o setor da Corporação que tem como missão, através de suas atri-
buições a manutenção da disciplina na conduta de seus integrantes.
107 O DEGRAN foi extinto pelo Decreto nº33.829, de 23 de setembro de 1991. 108 O DERIN teve sua denominação alterada para Departamento de Polícia Judiciária de São Pau-lo Interior – DEINTER, pelo Decreto nº39.948, de 8 de fevereiro de 1995. 109 O DEIC teve sua denominação alterada para Departamento de Investigações sobre Crimes Patrimoniais – DEPATRI, pelo Decreto nº39.948, de 8 de fevereiro de 1995. 110 O DOPS foi extinto pelo Decreto nº20.278, de 4 de março de 1983. 111 O DEPC teve sua denominação alterada para Departamento de Polícia Científica –DPC, pelo Decreto nº39.948, de 8 de fevereiro de 1995.
107
5.3.4 Definição da estrutura
Em 15 de março de 1983, o Governador André Franco Montoro, atra-
vés do Decreto nº20.872, fixa a estrutura básica da Polícia Civil do Estado de São
Paulo, através da definição da estrutura dos seus órgãos principais.
O artigo 3º do decreto define que a Corregedoria da Polícia Civil, com nível de Departamento Policial, conta com a seguinte estrutura básica:
I- Gabinete do Corregedor;
II- Assistência Policial com Equipes Operacionais e Seção de In-
formática;
III- Divisão de Informações Funcionais com Serviço de Coleta Ex-
terna e Interna e Serviço de Processamento;
IV- Divisão de Sindicâncias com Equipes de Sindicância;
V- Divisão de Crimes Funcionais com 4 Delegacias de Polícia;
VI- Divisão de Processos Administrativos, com Comissões Proces-
santes Permanentes;
VII- Serviço de Administração com suas seções.
O artigo 4º do decreto dispõe a estrutura básica do Departamento de Planejamento e Controle da Polícia Civil, com nível de Departamento Policial,
da seguinte forma:
I- Divisão de Planejamento e Controle de Recursos Humanos,
com 3 Equipes Técnicas;
II- Divisão de Planejamento e Controle de Recursos Materiais;
III- Divisão de Planejamento e Controle de Execução Policial, com 3
Equipes Técnicas;
IV- Centro de Análise de Dados;
V- Centro de Organizações e Métodos.
108
O artigo 6º determina que o Departamento de Administração da De-legacia Geral passa a ter sob sua subordinação o Serviço de Ambulatório e Ber-
çário.
O artigo 8º disciplina que o Departamento das Delegacias Regionais de Polícia de São Paulo Interior passa a contar com Seção de Comunicação
Social, na Assistência Policial das Delegacias Regionais de Polícia e com Seção
de Assinalação Criminal, na Assistência Policial das Delegacias Seccionais de
Polícia das sedes de Região Policial.
O artigo 9º determina que o então Departamento Estadual de Inves-tigações Criminais passa a contar com o Serviço de Informações Criminais, na
Assistência Policial das Divisões de Investigações sobre Crimes contra o Patri-
mônio, Investigações sobre Entorpecentes e Investigações Gerais.
O artigo 10 define que o Departamento Estadual de Polícia do Con-sumidor, com nível de Departamento Policial se estrutura em:
I- Divisão de Investigações sobre Infrações contra a Economia
Popular;
II- Divisão de Investigações sobre Infrações contra a Saúde Pública
e o Meio Ambiente;
III- Divisão de Investigações sobre Crimes contra a Fazenda; e
IV- Divisão de Investigações sobre Crimes Funcionais.
O artigo 13 determina que a Academia de Polícia, com nível de De-
partamento Policial, tem a seguinte estrutura:
I- Secretaria de Concursos Públicos, com nível de Divisão Policial,
com Seção de Planejamento, Seção de Recrutamento e Seção
de Seleção;
109
II- Secretaria de Cursos de Formação, com nível de Divisão Policial
com Seção de Planejamento, Seção de Controle de Custos e
Seção de Acompanhamento Discente;
III- Secretaria de Cursos Complementares, com nível de Divisão
Policial;
IV- Unidade Docente de Administração Policial;
V- Unidade Docente de Criminalística;
VI- Unidade Docente de Criminologia;
VII- Unidade Docente de Medicina Legal;
VIII- Unidade Docente de Polícia Administrativa;
IX- Unidade Docente de Polícia Judiciária;
X- Congregação;
XI- Serviço de Apoio Técnico;
XII- Seção de Vigilantes.
O artigo 15 do decreto define que a Corregedoria da Polícia Civil, o
Departamento de Planejamento e Controle da Polícia Civil, o Departamento de
Comunicação Social da Polícia Civil, o Departamento Estadual de Polícia do Con-
sumidor, o Departamento Estadual de Polícia Administrativa112 e a Academia de
Polícia contam, ainda com:
I- Assistência Policial; e
II- Serviço de Administração.
5.3.5 Criação da DIVECAR A Divisão de Investigações sobre Furtos e Roubos de Veículos e Car-
gas – DIVECAR foi criada através do Decreto nº24.764, em 18 de fevereiro de
112 O Departamento Estadual de Polícia Administrativa foi extinto pelo Decreto nº24.918, de 14 de março de 1986.
110
1986, subordinada ao então Departamento Estadual de Investigações Criminais –
DEIC, com a seguinte estrutura:
I- Assistência Policial, com um Serviço de Informações Criminais;
II- 1ª Delegacia: Furtos e Roubos de Veículos;
III- 2ª Delegacia: Furtos, Roubos e Desvios de Cargas;
IV- 3ª Delegacia: Desmanches e Remontes Delituosos;
V- 4ª Delegacia: Fraudes Contra Seguros e Afins.
O artigo 2º define que a DIVECAR tem como atribuições básicas plane-
jar e coordenar as ações operacionais táticas e estratégicas, visando à prevenção
e à repressão dos crimes contra o patrimônio, de autoria desconhecida, que te-
nham por objeto veículos automotores e cargas em transporte.
5.3.6 Criação do DHPP
O Decreto nº24.919, de 14 de março de 1986 criou e organizou o De-
partamento de Homicídios e de Proteção à Pessoa. O artigo 2º do Decreto define
que o recente Departamento é um Órgão de Execução da Polícia Civil.
O artigo 3º determina a seguinte estrutura para o Departamento de
Homicídios e de Proteção à Pessoa:
I- Assistência Policial;
II- Divisão de Homicídios com Assistência Policial, 5 Delegacias de
Polícia e o Grupo Especial de Investigações de Crimes contra a
Criança e o Adolescente, com 4 Equipes de Serviço;
III- Grupo Anti-Sequestro – GAS;
IV- Delegacia de Pessoas Desaparecidas;
V- Serviço de Administração.
111
O artigo 6º do Decreto 24.919/86 determina que o DHPP tem as atribu-
ições básicas de apurar a autoria dos crimes contra a pessoa e dos crimes de
roubo seguido de morte, executar as atividades de prevenção e de repressão ao
delito de extorsão mediante seqüestro; e localizar pessoas desaparecidas e exe-
cutar ou difundir pedidos de localização ou busca oriundos de autoridades nacio-
nais e estrangeiras.
O parágrafo único do artigo define que estas atribuições serão exerci-
das no Município da Capital e nos demais municípios do Estado, por determina-
ção superior ou por solicitação da autoridade policial respectiva.
5.3.7 Critérios de classificação de unidades policiais
No estudo da estrutura e organização da Polícia Civil, através da Polí-
cia Civil do Estado de São Paulo, é indispensável a abordagem ao Decreto
nº27.022, de 26 de maio de 1987, que fixa os critérios para a classificação de uni-
dades policiais de base territorial.
O artigo 1º do Decreto define que as unidades de polícia de base terri-
torial são:
I- Departamento das Delegacias Regionais de Polícia:
II- Delegacia Regional de Polícia;
III- Delegacia Seccional de Polícia;
IV- Delegacia de Polícia de Município;
V- Delegacia de Polícia de Distrito;
VI- Outras.
O artigo 2º define que as Chefias dos Departamentos das Delegacias
Regionais, bem como das Delegacias Regionais, são de Classe Especial.
112
O artigo 3º define que as Delegacias Seccionais localizadas no Municí-
pio de São Paulo, na região Metropolitana da Grande São Paulo e nas sedes de
Região Policial são de Chefia de Classe Especial e as demais, de Chefia de 1ª
Classe.
O artigo 4º define que as Delegacias de Policia de Município, conside-
rada a população das respectivas áreas territoriais, classificam-se em:
I- 4ª Classe: até 12.500 habitantes;
II- 3ª Classe: entre 12.501 e 25.000 habitantes;
III- 2ª Classe: entre 25.001 e 100.000 habitantes;
IV- 1ª Classe: entre 100.001 e 500.000 habitantes; 113
O §2º do artigo 4º do Decreto determina que a Delegacia de Polícia de
Município, localizada em município-sede de Delegacia Seccional de Polícia, clas-
sifica-se em Chefia de 1ª ou 2ª Classe e o §3º define que a Delegacia de Polícia
de Município, localizada em município-sede de Comarca ( de acordo com a estru-
tura do Poder Judiciário), classifica-se, pelo menos, em Chefia de 3º Classe, ain-
da que a população não esteja dentro dos limites fixados no artigo.
O §4º, do artigo 4º, do Decreto determina que não haverá Delegacia
de Polícia de Município:
1- nas sedes de Delegacia Regional de Polícia;
2- nos municípios que contem com Delegacias de Polícia de Distrito e
sejam sede de Delegacia Seccional de Polícia;
113 O §1º, do artigo 4º, do Decreto 27.022/87, determina que a Delegacia de Polícia de município com mais de 100.000 habitantes (de chefia de 1ª Classe), classifica-se em Chefia de 2ª Classe, se for subordinada à Delegacia Seccional de Polícia de 1ª Classe.
113
O §5º, do artigo 4º, determina que os municípios com mais de 500.000
habitantes ou aqueles de importância geopolítico-administrativa sejam no mínimo,
Delegacia Seccional de Polícia.
O artigo 5º define critérios para criação de Delegacias de Policia de
Distrito, nos municípios com mais de 50.000 habitantes, classificadas na seguinte
conformidade:
I- 3ª Classe: nos municípios com população até 100.000 habitan-
tes;
II- 2ª Classe: nos municípios com população entre 100.001 e
500.000 habitantes;
III- 1ª Classe: nos municípios com mais de 500.000 habitantes e
que sediem no mínimo, Delegacia Seccional de Polícia, de Clas-
se Especial.
O parágrafo único, do artigo5º, determina que a criação de Delegacias
de Polícia de Distrito só ocorrerá quando o movimento policial do município justifi-
car a medida e desde que observada a proporção de 1 Delegacia de 2ª ou 3ª
Classe para cada 50.000 habitantes e de 1 Delegacia de 1ª Classe para cada
100.000 habitantes.
O artigo 6º dispõe que excepcionalmente poderá ser considerado, a-
lém da população do município, o movimento policial, para a classificação ou re-
classificação das unidades policiais de base territorial.
5.3.8 Criação do DENARC
O Decreto nº 27.409, de 24 de setembro de 1987 criou o Departamento
Estadual de Investigações sobre Narcóticos- DENARC, na estrutura básica da
114
Polícia Civil, como um Órgão de Execução, subordinado à Delegacia Geral de
Polícia, com atribuição de executar, no Estado de São Paulo, em cooperação e
concorrentemente com o Departamento de Polícia Federal, os serviços de pre-
venção e repressão aos crimes de tráfico ilícito e uso indevido de substâncias en-
torpecentes, ou que determinem dependência física ou psíquica.
O §1º, do artigo 1º determina que o DENARC deve exercer suas atri-
buições concorrentemente com as unidades policiais civis de base territorial.
O artigo 2º, do Decreto define a seguinte estrutura do DENARC:
I- Assistência Policial com Chefia dos Escrivães, Chefia dos Inves-
tigadores e Carceragem;
II- Divisão de Investigações sobre Entorpecentes- DISE, com As-
sistência Policial e 4 Delegacias;
III- Divisão de Prevenção e Educação- DIPE, com Assistência Poli-
cial, Seção de Convênios e Encaminhamentos de Dependentes
e Seção de Ensino; e
IV- Divisão de Administração.
5.3.9 Criação das DIGs
O Decreto nº28.475, de 3 de junho de 1988, cria as Delegacias de Po-
lícia de Investigações Gerais, junto às sedes das Delegacias Regionais de Polícia
do Departamento das Delegacias Regionais de Polícia de São Paulo Interior.
O artigo 1º, do Decreto classifica como Chefias de 1ª Classe as DIGs
que cria e o artigo 2º define que suas áreas de atuação compreendem as áreas
abrangidas pela Delegacia Regional de Polícia (Chefia de Classe Especial) a qual
estiverem subordinadas.
115
O artigo 3º, do Decreto define que as DIGs tem por atribuições:
I- apurar os delitos previstos no Código Penal e nas legislações
especiais, quando de autoria desconhecida ou conhecida que
envolvam multiplicidade de agentes ou locais;
II- promover policiamento preventivo especializado;
III- reprimir o crime organizado;
IV- dar cumprimento a mandados de prisão;
V- organizar e manter atualizado o arquivo criminal;
VI- localizar pessoas desaparecidas e executar ou difundir pedidos
de localização ou busca, oriundos de autoridades nacionais ou
estrangeiras;
VII- proceder a regularização e fiscalização de vigilantes e guardas
particulares;
VIII- proceder o registro e fiscalização de empregadas domésticas;
IX- proceder o registro e fiscalização dos estabelecimentos de
desmanches de veículos;
X- promover investigações especializadas em colaboração com as
unidades policiais de área territorial abrangidas pela respectiva
Delegacia Regional de Polícia.
O Decreto nº36.441, de 1 de setembro de 1993, por sua vez, e comple-
tando o quadro, vem criar as Delegacias de Polícia de Investigações Gerais nas
Delegacias Seccionais de Polícia, do Departamento das Delegacias Regionais
de Polícia de São Paulo Interior- DERIN.
Desta forma, tanto as Delegacias Regionais de Polícia, quanto as De-
legacias Seccionais de Polícia passam a contar com os serviços das DIGs, como
são chamadas as Delegacias de Investigações Gerais no meio policial.
116
5.3.10 Criação do DINFOR
O Decreto nº33.017, de 27 de fevereiro de 1991, cria o Departamento
de Informática da Polícia Civil- DINFOR, subordinado à Delegacia Geral de Polí-
cia.
O artigo 2º, do Decreto define a seguinte estrutura básica do DINFOR:
I- Diretoria, com Assistência Policial;
II- Divisão de Programas e Sistemas, com Assistência Policial;
III- Divisão de Suporte Técnico, com Assistência Policial;
IV- Divisão de Informações, com Assistência Policial e Serviço Téc-
nico de Microfilmagem;
V- Serviço de Administração, com suas Seções.
No artigo 3º, o Decreto determina que o DINFOR tem as atribuições
básicas de:
I- gerir e coordenar a elaboração, implantação e operação, na Po-
lícia Civil, do sistema de coleta, tratamento, armazenamento e
recuperação de dados de interesse policial civil, através de pro-
cessamento eletrônico;
II- executar, diretamente ou por terceiros, os serviços de interesse
da Polícia Civil, no campo da informática;
III- definir, desenvolver e implementar sistemas de informações,
mantendo-os atualizados, para utilização dos órgãos policiais ci-
vis nas suas atividades-fim;
IV- promover pesquisas no campo da informática, visando o aprimo-
ramento de seu sistema operacional;
V- emitir, no âmbito de sua atuação, pareceres sobre a conveniên-
cia e adequação técnica de aquisição, substituição, complemen-
117
tação, alteração ou locação de equipamentos e aplicativos de
processamento de dados pelos órgãos policiais civis.
5.3.11 Criação de Órgãos de Execução
O Decreto nº33.829, de 23 de setembro de 1991, cria os Órgãos de
Execução DECAP e DEMACRO, na Polícia Civil, com atuação na Grande São
Paulo, sendo eles o Departamento de Polícia Judiciária da Capital- DECAP, e o
Departamento de Polícia Judiciária da Macro São Paulo- DEMACRO.
O artigo 2º, do Decreto define que o DECAP tem sua área de atuação
no município de São Paulo, e o artigo 3º define que o DEMACRO tem sua área de
atuação nos municípios que integram a Região Metropolitana da Grande São
Paulo, excluído o Município de São Paulo.
O artigo 4º do Decreto define que o DECAP e o DEMACRO têm por
finalidade o exercício das atividades de polícia judiciária, administrativa e preven-
tiva especializada, nas áreas territoriais respectivas, de atribuição das unidades
policiais de base territorial.
Os artigos 5º, 6º, 7º, 8º e 9º vêm complementar o artigo 4º, ao definirem
que o DECAP e o DEMACRO têm na sua estrutura uma Diretoria, com Assistên-
cia Policial e as séries de Delegacias Seccionais subordinadas a cada Departa-
mento, bem como as unidades policiais territoriais subordinadas às respectivas
Delegacias Seccionais, bem como ainda as atribuições das respectivas diretorias.
Nas Disposições Finais, o artigo 27 dispõe sobre a extinção do Depar-
tamento das Delegacias Regionais de Polícia da Grande São Paulo- DEGRAN e
das 1ª e 2ª Delegacias Regionais de Polícia da Capital e das Delegacias Regio-
nais de Polícia de Guarulhos, Osasco e São Bernardo do Campo.
118
5.3.12 Criação das DISE Até o ano de 1991, através do estudo dos decretos analisados até o
momento, podemos afirmar que quanto aos Órgãos de Execução, a Polícia Civil
se encontra estruturada em três Departamentos básicos sendo eles o DERIN,
Departamento das Delegacias Regionais de Polícia de São Paulo Interior, ao qual
estão subordinadas as Delegacias Regionais de Polícia do Interior do Estado, o
DEMACRO, Departamento de Polícia Judiciária da Macro São Paulo, ao qual
estão subordinadas as Delegacias Seccionais de Polícia da Grande São Paulo,
com exceção das do Município de São Paulo, e o DECAP, Departamento de Po-
lícia Judiciária da Capital, ao qual estão subordinadas as Delegacias Seccionais
de Polícia da Capital do Estado, não compreendendo Delegacias Regionais de
Polícia em São Paulo nem na Grande São Paulo, apenas no interior do Estado.
Nesse contexto, o Decreto 34.214, de 19 de novembro de 1991 cria as
Delegacias de Polícia de Investigações sobre Entorpecentes nas Delegacias Sec-
cionais de Polícia do Departamento das Delegacias Regionais de Polícia de São
Paulo Interior- DERIN, e nas Delegacias Seccionais de Polícia do Departamento
de Polícia Judiciária da Macro São Paulo- DEMACRO.
O parágrafo único, do artigo 1º, do Decreto, determina que as Delega-
cias de Polícia de Investigações sobre Entorpecentes subordinam-se às respecti-
vas Delegacias Seccionais de Polícia, devendo observar as diretrizes e normas
emanadas do Departamento Estadual de Investigações sobre Narcóticos- DE-
NARC.114
As Delegacias de Investigações sobre Entorpecentes são chamadas no
meio policial de “DISE”, da mesma forma que a Divisão de Investigações sobre
Entorpecentes, do DENARC.
119
5.3.13 Criação do Departamento de Assuntos Carcerários
O Decreto nº38.348, de 21 de janeiro de 1994, cria o Departamento de
Assuntos Carcerários, na estrutura básica da Polícia Civil, subordinado à Delega-
cia Geral de Polícia, como órgão de apoio aos órgãos de execução da Polícia Ci-
vil.
O artigo 2º do Decreto define as finalidades do Departamento de As-
suntos Carcerários:
I- o cumprimento dos mandados de prisão e o atendimento e difu-
são dos pedidos de localização ou busca, procedentes de auto-
ridades nacionais ou estrangeiras;
II- a execução de prisão provisória;
III- a execução de prisão, provisória ou definitiva, de policial civil.
O artigo 3º, do Decreto define a seguinte estrutura do Departamento de
Assuntos Carcerários:
I- Diretoria, com Assistência Policial;
II- Divisão de Capturas com Assistência Policial e 3 Delegacias de
Polícia;
III- Divisão Prisional com Assistência Policial e 10 Cadeias Públi-
cas;115
IV- Presídio Especial da Polícia Civil com Assistência Policial;116
V- Divisão de Administração.
114 O Departamento Estadual de Investigações sobre Narcóticos teve sua denominação alterada para Departamento de Investigações sobre Narcóticos, pelo Decreto nº39.948/95. 115 O artigo 5º do Decreto nº38.348/94, define que a Divisão Prisional tem por atribuição, por meio das Cadeias Públicas subordinadas, o recolhimento de presos provisórios. 116 O artigo 6º do Decreto nº38.348/94, define que o Presídio Especial da Polícia Civil tem por atri-buição o recolhimento dos policiais civis presos provisoriamente ou por condenação definitiva, bem como, daqueles que, nos termos do artigo 92, do inciso I, do Código Penal, perderem o cargo
120
5.3.14 Fixação da estrutura da Polícia Civil do Estado de São Pau-lo
Após o estudo de uma série de Decretos de criação de departamentos
e divisões policiais, e de definições compartimentadas de estrutura de determina-
dos setores da Polícia Civil do Estado de São Paulo, alcançamos o Decreto
nº39.948 de 8 de fevereiro de 1995, em que o Governador Mário Covas fixou a
estrutura básica da Polícia Civil do Estado de São Paulo, reorganizando a Dele-
gacia Geral de Polícia, aproveitando os órgãos até então criados.
O artigo 2º, do Decreto define que a Polícia Civil passa a se estruturar
em :
I- Órgão de Direção Geral- Delegacia Geral de Polícia- DGP;
II- Órgãos de Apoio da Delegacia Geral de Polícia;
III- Órgãos de Execução;
IV- Órgãos de Apoio aos Órgãos de Execução; e
V- Órgão Consultivo.
a) Órgão de Direção Geral- Delegacia Geral de Polícia O artigo 3º, do Decreto 39.948/95 define que a Delegacia Geral de Po-
lícia é órgão de direção geral da Polícia Civil do Estado de São Paulo, cabendo-
lhe o planejamento, a coordenação, a direção e o controle de suas atividades.
O artigo 15, do Decreto dispõe as competências do Delegado Geral de
Polícia em relação às atividades gerais, em relação ao pessoal policial civil, em
relação aos Sistemas de Administração Financeira e Orçamentária e em relação
à Administração de Material e Patrimônio. Entre as competências do Delegado
Geral de Polícia estão assistir o Secretário da Segurança Pública no desempenho
ou a função pública. O artigo 12 do Decreto define que o Presídio Especial da Polícia Civil tem o nível de Divisão Policial.
121
de suas funções e fornecer-lhe subsídios para formulação da política e diretrizes
a serem adotadas pela Polícia Civil.
b) Órgãos de Apoio da Delegacia Geral de Polícia O artigo 2º 117, do Decreto 39.948/95 define que são órgãos de apoio
da Delegacia Geral de Polícia:
I- Assessoria Técnica da Polícia Civil – ATPC;
II- Corregedoria da Polícia Civil – CORREGEPOL;
III- Departamento de Planejamento e Controle da Polícia Civil – DE-
PLAN;
IV- Departamento de Administração da Delegacia Geral de Polícia –
DADG; e
V- Departamento de Informática da Polícia Civil – DINFOR;
c) Órgãos de Execução O artigo 2º 118 determina que os órgãos de execução da Polícia Civil do
Estado de São Paulo são:
I- Departamento de Polícia Judiciária da Capital – DECAP;
II- Departamento de Polícia Judiciária da Macro São Paulo – DE-
MACRO;
III- Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DE-
INTER;
IV- Departamento de Investigações sobre Crimes Patrimoniais –
DEPATRI;
V- Departamento de Polícia do Consumidor – DECON;
117 O artigo 42, do Decreto Estadual nº 44.448/99 dá nova redação ao artigo 2º, do Decreto Esta-dual nº 39.948/95, definindo como órgãos de apoio da Delegacia da Delegacia Geral de Polícia: 1-Assessoria Técnica da Polícia Civil; 2-Corregedoria da Polícia Civil; 3-Departamento de Administração e planejamento da Polícia Civil- DAP; 4-Departamento de Telemática da Polícia Civil- DETEL.
122
VI- Departamento de Homicídios e Proteção à Pessoa – DHPP;
VII- Departamento de Comunicação Social da Polícia Civil – DCS;
VIII- Departamento de Investigações sobre Narcóticos – DENARC; e
IX- Departamento de Assuntos Carcerários – DACAR;
O artigo 35, do Decreto 39.948/95 define que o Departamento das De-
legacias Regionais de Polícia de São Paulo Interior – DERIN passa a se deno-
minar Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DEINTER; que
o Departamento Estadual de Investigações Criminais – DEIC passa a se denomi-
nar Departamento de Investigações sobre Crimes Patrimoniais – DEPATRI; que
o Departamento Estadual de Polícia do Consumidor – DECON passa a se deno-
minar Departamento de Polícia do Consumidor – DECON; e que o Departamento
Estadual de Investigações sobre Narcóticos – DENARC passa a se denominar
Departamento de Investigações sobre Narcóticos – DENARC.
As atribuições, competências e estrutura destes órgãos permanecem
as mesmas definidas nos seus decretos de criação, já estudados até o momento.
d) Órgãos de Apoio aos Órgãos de Execução O artigo 2º, do Decreto 39.948/95 define que os órgãos de apoio aos
órgãos de execução são:
I- Departamento de Polícia Científica – DPC;
II- Academia de Polícia –ACADEPOL.
O artigo 35, do Decreto 39.948/95 define que o Departamento Estadual
de Polícia Científica – DEPC passa a se denominar Departamento de Polícia Ci-
entífica – DPC.
118 O artigo 2º, do Decreto Estadual 39.948, foi alterado, nos incisos II e III.
123
e) o Órgão Consultivo O artigo 2º, do Decreto 39.948/95, define que o Conselho da Polícia
Civil é o Órgão Consultivo da Polícia Civil – CPC.
O artigo 31, do Decreto 39.948/95 determina que o Conselho da Polí-
cia Civil, que foi criado pelo artigo 39 da Lei nº199, de 1º de dezembro de 1948, é
presidido pelo Delegado Geral de Polícia e que são seus membros:
I- os Delegados de Polícia Diretores dos Órgãos de Apoio da De-
legacia Geral de Polícia, dos Órgãos de Execução e dos Órgãos
de Apoio aos Órgãos de Execução;
II- o Delegado de Polícia Diretor do Departamento Estadual de
Trânsito – DETRAN;
III- o Chefe do Gabinete do Secretário de Segurança Pública, quan-
do ocupante do cargo Delegado de Polícia de Classe Especial;
IV- o Delegado de Polícia dirigente da Assistência Policial Civil do
Gabinete do Secretário da Segurança Pública.
O artigo 3º do Regulamento do Conselho da Polícia Civil, que foi apro-
vado pelo Decreto nº6.957, de 3 de novembro de 1975, determina que ao Conse-
lho da Polícia Civil incumbe:
I- propor à aprovação do Secretário da Segurança Pública:
a) as diretrizes básicas dos concursos de ingresso nas carreiras poli-
ciais civis, especialmente no que se refere à composição de bancas
examinadoras e instruções especiais;
b) as medidas que objetivem o aperfeiçoamento do serviço e o bom
conceito das carreiras policiais civis;
c) a atribuição de prêmios, honrarias ou elogios, aos ocupantes de
cargos das carreiras policiais civis;
d) o seu Regimento Interno;
124
II- opinar sobre matéria relativa a:
a) cursos de formação técnico-profissional;
b) sindicâncias e processos administrativos instaurados contra inte-
grantes das carreiras policiais civis;
c) pedidos de reconsideração e recursos de ordem disciplinar interpos-
tos ao Delegado Geral de Polícia;
d) pedidos de reintegração, readmissão, reversão, transferência e a-
proveitamento em cargos policiais civis;
e) outros assuntos que lhe forem submetidos pelo Secretário da Segu-
rança Pública ou pelo Delegado Geral de Polícia;
III- participar de sessão solene do compromisso de posse dos De-
legados de Polícia;
IV- processar os concursos de promoção da carreira de Delegado
de Polícia.
f) o Decreto Estadual 44.448/99 Em 24 de novembro de 1999, o Governador Mário Covas produziu al-
gumas alterações na organização da Polícia Civil, através do Decreto Estadual
44.448/99.
O artigo 1º cria, na estrutura da Polícia Civil os seguintes departamen-
tos e cadeias públicas:
I- Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DE-
INTER 1- São José dos Campos;
II- Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DE-
INTER 2- Campinas;
III- Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DE-
INTER 3- Ribeirão Preto;
125
IV- Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DE-
INTER 4- Baurú;
V- Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DE-
INTER 5- São José do Rio Preto;
VI- Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DE-
INTER 6- Santos;
VII- Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior – DE-
INTER 7- Sorocaba;
VIII- Cadeia Pública 11;
IX- Cadeia Pública 12;
X- Cadeia Pública 13;
XI- Departamento de Administração e Planejamento da Polícia Civil-
DAP.
Nos artigos seguintes, o Decreto prossegue delineando as estruturas
dos novos Departamentos de Polícia Judiciária de São Paulo Interior, relacionan-
do suas Delegacias Seccionais e as respectivas Delegacias subordinadas.
No artigo 20 e seguintes, o Decreto passa a definir as atribuições dos
novos Departamentos, e no artigo 26 e seguintes, as competências dos Delega-
dos Diretores dos Departamentos criados.
O artigo 41 extingue o Departamento de Polícia Judiciária de São Pau-
lo Interior.
O artigo 42 define como órgãos de execução, alterando o inciso III, do
artigo 2º, do Decreto Estadual, nº 39.948/95:
a) Departamento de Polícia Judiciária da Capital – DECAP;
b) Departamento de Polícia Judiciária da Macro São Paulo – DEMA-
CRO;
126
c) Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior -
DEINTER 1;
d) Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior -
DEINTER 2;
e) Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior -
DEINTER 3;
f) Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior -
DEINTER 4;
g) Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior -
DEINTER 5;
h) Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior -
DEINTER 6;
i) Departamento de Polícia Judiciária de São Paulo Interior -
DEINTER 7;
O Decreto Estadual nº 44.448/99 foi editado juntamente com o Decreto
Estadual nº 44.447/99, reestruturando este a Polícia Militar do Estado de São
Paulo, na forma que veremos a seguir, e aquele, a Polícia Civil do Estado de São
Paulo, como vimos, de forma a compatibilizar a estrutura das duas forças, visan-
do possibilitar a política da Secretaria de Segurança Pública, de integração de
serviços entre ambas. Tal política foi complementada pela Resolução SSP nº
248/00, que foi regulamentada pela Portaria Conjunta PC/PM nº 01/2000, as quais
estudaremos em momento oportuno.
5.3.15 Considerações
Como pode se perceber, basicamente a Polícia Civil se divide em três
tipos de Departamentos: os Departamentos que se dividem em Divisões; os De-
partamentos que se dividem em Divisões e Delegacias; e os Departamentos que
127
se dividem em Delegacias, tudo conforme a necessidade de desempenho de ser-
viços.
Esses Departamentos e Divisões são agrupados, conforme a natureza
de seus serviços em Órgãos de Direção Geral, Órgãos de Apoio aos Órgãos de
Direção Geral, Órgãos de Execução, Órgãos de Apoio aos Órgãos de Execução e
Órgão Consultivo.
Esse é o resumo da organização básica da Polícia Civil do Estado de
São Paulo, que pode servir para a acepção geral das organizações das Polícias
Civis do País.
5.4 Estrutura das Polícias Militares
O estudo da estrutura das Polícias Militares brasileiras se prende inici-
almente, de forma obrigatória, ao Decreto-lei federal nº 667, de 2 de julho de
1969, que reorganiza as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares dos
Estados, dos Territórios e do Distrito Federal, revogando o Decreto-lei federal nº
317 de 13 de março de 1967.
O Decreto-lei nº 317/67, conhecido como a “Lei Orgânica das Polícias
Militares” veio instituir a organização das Polícias Militares e Corpos de Bombei-
ros Militares no país, de forma a permitir ao Exército Brasileiro o total controle so-
bre armamentos, efetivos, operações e atividades, conforme já visto em 3.9.1,
visando propiciar aos mentores da revolução de 1964 meios de impedir levantes
nos Estados da Federação, através de suas tropas estaduais, contra a nova or-
dem que se instituía através do novo regime.
O Artigo 5º do Decreto-lei 667/69 especifica que “as Polícias Militares
serão estruturadas em órgãos de Direção, de Apoio e de Execução, de acordo
128
com as finalidades essenciais do serviço policial e as necessidades de cada Uni-
dade da Federação.” Cada Estado então, obedecendo os critérios gerais da Le-
gislação Federal, poderia legislar sobre os detalhes de organização e estrutura
de suas Polícias Militares, de acordo com suas necessidades.
O §1º , do artigo 5º, define que as Polícias Militares deverão estruturar-
se em grupos policiais, “Sendo essas frações os menores elementos de ação
autônoma , deverão dispor de um chefe e de um número de componentes habili-
tados indispensáveis ao atendimento das missões básicas de polícia.”
O §2º do mesmo artigo dispõe que de acordo com a importância da
região, o interesse administrativo e facilidades de comando, os grupos de que
trata o parágrafo anterior poderão ser reunidos, constituindo-se em Pelotões, os
Pelotões reunidos em Companhias, e estas em Batalhões, ou em Esquadrões e
Regimento, quando se tratar de unidades montadas.
5.4.1 Pessoal das Polícias Militares A Emenda Constitucional nº18, de 5 de fevereiro de 1998, deu nova
redação ao artigo 42 da Constituição Federal, que passou a definir que os mem-
bros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organiza-
das com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, Distritos Fede-
rais e Territórios.
A mudança veio reforçar a condição de militar dos integrantes das Polí-
cias Militares e Corpos de Bombeiros, uma vez que a redação anterior usava o
termo “servidores militares”, tanto para os membros das Polícias Militares e Cor-
pos de Bombeiros Militares, quanto para os membros das Forças Armadas.
129
Desta forma, é inegável que os membros das Polícias Militares e Cor-
pos de Bombeiros são militares.
O artigo 8º, do Decreto-lei 667/69, no que diz respeito ao pessoal das
Polícias Militares, define que a hierarquia nas Corporações é a seguinte:
a) Oficiais de Polícia:
- Coronel
- Tenente- Coronel
- Major
- Capitão
- 1º Tenente
- 2º Tenente
b) Praças Especiais de Polícia:
- Aspirante-a-Oficial
- Alunos da Escola de Formação de Oficiais da Polícia
c) Praças de Polícia:
- Graduados:
- Subtenente
- 1º Sargento
- 2º Sargento
- 3º Sargento
- Cabo
- Soldado.
Para diferenciar dos postos e graduações do Exército, o §1º do mesmo
artigo define que a todos os postos e graduações de que trata o artigo será acres-
cida a designação “PM”, de Polícia Militar, ficando a designação dos cargos das
Polícias Militares definida como no exemplo, “Cabo PM”.
130
O artigo 9º da Lei 667/69 define que o ingresso no quadro de oficiais
(recrutamento de oficiais) será feito por intermédio de Curso de Formação de Ofi-
ciais, da própria Polícia Militar ou pela Corporação de outro Estado da Federação.
O recrutamento de praças e o acesso na escala hierárquica, tanto de
praças quanto de oficiais, será de acordo com legislação própria e peculiar a cada
Estado da Federação, segundo as disposições dos artigos 11 e 12 da Lei 667/69.
O artigo 12 define que a promoção ao posto de Major PM se dará me-
diante a conclusão de Curso de Aperfeiçoamento, feito na própria Corporação ou
em outro Estado da Federação, e que a promoção ao posto de Coronel PM se
dará mediante a conclusão de Curso Superior de Polícia, desde que haja o curso
na respectiva Corporação.
O Decreto Federal nº 88.777 de 30 de setembro de 1983, que aprova o
Regulamento para as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituí-
do administrativamente nas Corporações como “R-200”, determina no seu artigo
11 que os cargos de Comandante Geral, Chefe do Estado-Maior Geral, Diretor,
Comandante ou Chefe de Organização Policial-Militar (OPM), de nível de Diretori-
a, Batalhão de Polícia Militar ou equivalente, serão exercidos por Oficiais PM, de
preferência com o Curso Superior de Polícia (Coronel PM ou Oficial PM de posto
inferior que tenha concluído o curso).
Para atender à situação de força auxiliar e reserva do Exército, definida
no § 6º, do artigo 144, da Constituição Federal e no § 3º, do artigo 139, da Cons-
tituição do Estado de São Paulo, as atribuições de funções de chefia e comando
dos componentes das Polícias Militares segue o modelo do Exército Brasileiro, o
que facilita eventual convocação dessas forças.
Dessa forma, nas Polícias Militares, os Batalhões de Polícia Militar
(Batalhões PM) são comandados por Coronéis PM, ou por Tenente-Coronéis PM,
131
conforme a legislação do Estado da Federação, e subcomandados por Tenente-
Coronéis PM ou por Majores PM, conforme o Estado da Federação. As Compa-
nhias PM, nas quais se dividem os Batalhões PM, são comandadas por Capitães
PM, e os Pelotões PM, nos quais se dividem aquelas, são comandados por 1º
Tenentes PM ou por 2º Tenentes PM. O Grupo PM, nos quais se dividem os Pelo-
tões, são comandados por 1º Sargento PM, 2º Sargento PM ou por 3º Sargento
PM, podendo ser comandados por Cabo PM, na falta de Sargento PM.
Desta forma, obedecendo a estes critérios gerais, definidos na legisla-
ção federal, os Estados podem legislar, de acordo com suas necessidades e par-
ticularidades, sobre a organização e estrutura de suas Polícias Militares
5.5 Organização e legislação da Polícia Militar do Estado de São Paulo
Tomaremos como estudo de caso o Estado de São Paulo, que servirá
como modelo para o entendimento da organização das Polícias Militares do país,
pelos mesmos motivos de facilitação de estudos que já expusemos anteriormente
em 3.1.
Obedecendo aos critérios gerais da legislação federal, o Estado de São
Paulo regula a organização de sua Polícia Militar através da Lei Estadual nº 616
de 17 de dezembro de 1974, que dispõe sobre a organização básica da Polícia
Militar do Estado de São Paulo, e através das regulamentações dos Decretos
29.911, de 12 de maio de 1989, e 44.447, de 24 de novembro de 1999.
132
5.5.1 Pessoal da Polícia Militar do Estado de São Paulo O artigo 52 da Lei 616/74 disciplina que o ingresso na Polícia Militar se-
rá por inclusão voluntária, satisfeitas as prescrições da legislação do serviço mili-
tar e as exigências peculiares à Corporação, estabelecidas em legislação própria.
O artigo 53 define que o efetivo da Polícia Militar será fixado em lei es-
pecial, observadas as normas pertinentes da legislação federal.
5.5.2 Atividades de segurança O parágrafo único do artigo 3º da Lei 616/74 define como atividades de
segurança do policiamento ostensivo, atribuição da Polícia Militar, o policiamento:
1. ostensivo normal, urbano e rural;
2. de trânsito;
3. ferroviário, nas estradas estaduais e municipais;
4. portuário;
5. fluvial e lacustre;
6. de rádio patrulha terrestre e aérea;
7. rodoviário, nas rodovias estaduais e municipais;
8. em recintos fechados de freqüência pública;
9. em repartições públicas;
10. florestal e de mananciais;
11. em locais e recintos destinados à pratica de desportos ou diversões
públicas;
12. de segurança externa dos estabelecimentos penais do Estado.
5.5.3 Subordinação
133
O artigo 4º da Lei 616/74 define que a Polícia Militar se subordina hie-
rárquica, administrativa e funcionalmente ao Secretário de Segurança Pública do
Estado.
5.5.4 Organização Básica O artigo 6º da Lei 616/74 define, em acordo com o Decreto-lei 667/69,
que a Polícia Militar do Estado de São Paulo será estruturada basicamente em
Órgãos de Direção, Órgãos de Apoio e Órgãos de Execução.
O artigo 56 da Lei determina que “Compete ao Governador do Estado,
mediante decreto, a criação, transformação, extinção, denominação, localização e
a estruturação dos órgãos de direção, de apoio e de execução da Polícia Militar
de acordo com a organização básica, prevista nesta lei e dentro dos limites esta-
belecidos na lei de fixação de efetivos, por proposta do Comandante Geral, ratifi-
cada pelo Secretário de Segurança Pública, observada a legislação pertinente.”
(grifo nosso).
Desta forma, o que a Lei 616/74 prevê é que o Chefe do Poder Execu-
tivo do Estado pode regulamentar a organização de sua Polícia Militar por sim-
ples decreto, devendo-se, no entanto respeitar a organização básica que a própria
Lei 616/74 estabelece. Como vamos ver adiante, tivemos até o momento, duas
regulamentações básicas principais por decreto, da Polícia Militar do Estado de
São Paulo, uma, em obediência ao Decreto nº29.911 de 12 de maio de 1989, e
outra, em obediência ao Decreto nº44.447, de 24 de novembro de 1999.
a) conflitos aparentes de normas
134
Ocorre porém que temos uma questão com possibilidade de gerar
conflitos aparentes de normas, uma vez que o artigo 56, da Lei Estadual 616/74
define que a regulamentação da organização básica da Polícia Militar se dará de
forma a respeitar a própria organização básica que define, conforme se vê no seu
artigo 56, enquanto que a Lei Complementar nº 207, de 5 de janeiro de 1979 (Lei
Orgânica da Polícia do Estado de São Paulo), no seu artigo 2º, §2º determina que
“A organização, estrutura, atribuições e competência pormenorizada dos órgãos
de que trata este artigo (Polícia Civil, no inciso I e Polícia Militar, no inciso II) se-
rão estabelecidos por decreto, nos termos desta Lei e da Legislação Federal per-
tinente.” (grifos nossos).
Assim temos a Lei 616/74 determinando que a regulamentação da or-
ganização da Polícia Militar deve se dar de forma a respeitar a organização bási-
ca que ela mesma estabelece, enquanto que a Lei Complementar 207/79 deter-
mina que a regulamentação da organização, tanto da Polícia Militar quanto da
Polícia Civil, se fará de forma a respeitar os seus dispositivos.
Cumpre esclarecer que a Lei Complementar 207/79 ao promulgar a
Lei Orgânica da Polícia do Estado de São Paulo, não repetiu os dispositivos da
Lei Estadual 616/74, não estando a confirmar-lhes a validade de forma direta. En-
quanto esta trata exclusivamente da organização básica da Polícia Militar do Es-
tado de São Paulo, em 59 artigos, de forma detalhada, conforme vamos estudá-
la, aquela, que possui 138 artigos, trata da Polícia Militar em apenas 6 artigos, de
forma genérica, dedicando os demais 132 artigos à organização da Polícia Civil
do Estado de São Paulo.
A Lei Complementar 207/79 não manda obedecer a Lei 616/74 quanto
a futuras regulamentações de organizações, mas simplesmente a ignora, deter-
minando que tais organizações futuras se farão por decreto, nos termos da pró-
pria Lei Complementar 207/79, que por sua vez não definiu nenhum parâmetro a
135
se seguir quanto a regulamentação e organização da Polícia Militar, apenas quan-
to à Polícia Civil.
Tal questão não caracterizaria a primeira vista um conflito de normas,
uma vez que não se está a dispor diretamente de forma oposta sobre uma ques-
tão jurídica singular. É uma simples omissão da Lei Complementar nº207/79 que
poderia ser resolvida adotando-se as disposições da Lei 616/74 como parâmetro
legal para futuras regulamentações específicas da organização da Polícia Militar,
uma vez que a Lei Complementar 207/79 não definiu tais parâmetros de forma
específica.
Mas, como por sua vez também a Lei Complementar 207/79 não de-
termina esse procedimento legislativo, de se obedecer a Lei 616/74 quanto a futu-
ras regulamentações específicas da Polícia Militar, tal obediência não é obrigató-
ria, mesmo por que não há nenhum outro dispositivo legal que o mande.
Assim, surge o conflito aparente de normas quando uma terceira lei, no
caso um decreto do Poder Executivo Estadual, obedecendo a Lei Complementar
207/79, regulamenta a organização da Policia Militar com dispositivos que contra-
riem os mandamentos da Lei 616/74.
É o que acontece com o Decreto 44.447/99 quando determina a divisão
da área de policiamento ostensivo do interior do Estado em vários Comandos de
Policiamento do Interior, (CPIs), extinguindo os Comandos de Policiamento de
Área (CPAs) contrariando a Lei 616/74, que determina, conforme veremos em
5.3.3.3, a estrutura do policiamento ostensivo do interior em apenas um Comando
de Policiamento do Interior e a subdivisão deste em vários Comandos de Policia-
mento de Área.
Pode parecer uma simples questão de acerto de detalhes sem maior
importância, mas mostra-se uma questão complexa no campo administrativo e
136
político, quando se vislumbra a questão de criação e extinção de vagas e movi-
mentações e transferências de funcionários do mais alto posto da Polícia Militar,
os Coronéis PM.
Tal questão de conflito aparente se resolve pela revogação tácita da
Lei 616/74, naquilo em que ela se conflitar com os decretos regulamentares da
organização da Polícia Militar. Isso não pelo fato de um decreto revogar uma lei
estadual, mas pelo fato de o decreto estar obedecendo uma lei complementar,
que está acima da lei estadual, que é lei ordinária, e que lhe é anterior.
Vamos comentar o assunto de forma mais detida adiante, em 5.2.6.3.
b) alteração pelo Decreto 29.911/89 Fundamentado no artigo 2º, da Lei Complementar nº207/79, o Gover-
nador de São Paulo, Orestes Quércia, em 5 de janeiro de 1989, promulgou o De-
creto 29.911, alterando a organização da Polícia Militar do Estado.
No artigo 1º - A, acrescentado pelo Decreto nº 32.337, de 17 de setem-
bro de 1990, o Decreto 29.911/89 define que “A Estrutura Básica da Polícia Militar
do Estado de São Paulo é a seguinte:
I – Comandante Geral (Cmt G);
II – Órgão de Direção Geral;
III – Órgãos de Direção Setorial;
IV – Órgãos de Apoio;
V – Órgãos Especiais de Apoio;
VI – Órgãos de Execução; e
VII – Órgãos Especiais de Execução.
O artigo 6º , da Lei 616/74 prevê que a organização básica da Polícia
Militar do Estado é de Órgãos de Direção, Órgãos de Apoio e Órgãos de Execu-
137
ção. Tal disposição do Decreto 29.911/89 veio regulamentar de forma oficial a
situação de criações de alguns órgãos internos da Corporação, por medidas le-
gais independentes, regularizando assim a organização interna.
Por exemplo, os Batalhões de Polícia de Choque, que já existiam, não
eram previstos diretamente de acordo com a Lei 616/74, passando a se classifica-
rem como subordinados a um dos Órgãos Especiais de Execução, no Decreto
29.911/89, conforme veremos adiante.
c) alteração pelo Decreto 44.447/99 Em 24 de novembro de 1999, Mário Covas, Governador do Estado de
São Paulo, promulgou o Decreto nº44.447 dispondo sobre a estrutura da Policia
Militar do Estado de São Paulo, trazendo nova regulamentação sobre o assunto.
Quanto à estrutura básica, o Decreto dispõe no artigo 1º que a Polícia
Militar se estrutura em Órgãos de Direção, que se subdividem em Órgãos de Di-
reção Geral e Direção Setorial, Órgãos de Apoio, que se subdividem em Órgãos
de Apoio e Especiais de Apoio, e Órgãos de Execução, que se subdividem em
Órgãos de Execução e Especiais de Execução, constituindo-se tal estruturação
em alteração apenas na classificação dos órgãos básicos da Corporação, uma
vez que não trouxe nenhuma mudança efetiva.
5.5.5 Órgãos de Direção Voltando ao estudo da Lei 616/74, seu artigo 10 disciplina que os Ór-
gãos de Direção da Policia Militar compõem o Comando Geral da Corporação,
que compreende:
I – O Comando Geral;119
119 Segundo o artigo 11 da Lei 616/74, o Comandante Geral é o responsável superior pelo co-mando e pela administração da Corporação, devendo ser um oficial superior do serviço ativo do Exército, proposto ao Ministério do Exército pelo Governador do Estado. Porém, o Decreto-lei nº
138
II- O Estado-Maior , como órgão de direção geral; 120 o § 1º, do artigo
12 define que o Estado-Maior será organizado da seguinte forma:
1. Chefe do Estado-Maior; o § 2º do artigo 12 disciplina que o Chefe
do Estado-Maior acumula as funções de Subcomandante da Corporação, e é o
substituto eventual do Comandante Geral. Tem a função de dirigir, orientar, coor-
denar e fiscalizar os trabalhos do Estado Maior e assessorar o Comando Geral;
2. Subchefe do Estado-Maior; o § 4º do artigo 12 diz que o Subchefe
do Estado-Maior auxiliará diretamente o Chefe do Estado-Maior, de acordo com
os encargos que lhe forem por este atribuídos;
3. Seções:
a) 1ª Seção (PM-1): responsável pelos assuntos relativos ao pessoal
e à legislação;
b) 2ª Seção (PM-2): assuntos relativos a informações;
c) 3ª Seção (PM-3): assuntos relativos a organização, operações e
ensino;
d) 4ª Seção (PM-4): assuntos relativos a logística e estatística;
e) 5ª Seção (PM-5): assuntos civis; e
f) 6ª Seção (PM-6): planejamento administrativo e orçamentário.
III- As Diretorias, como órgãos de direção setorial; o parágrafo único do
artigo 13, da Lei 616/74 define que os órgãos de direção setorial são os seguin-
tes:
1. a Diretoria de Finanças;
2. a Diretoria de Apoio Logístico;
3. a Diretoria de Pessoal;
4. a Diretoria de Ensino; e
2010, de 12 de janeiro de 1983, veio dar nova redação ao artigo 6º , do Decreto-lei nº 667/69, de-finindo que o Comando das Polícias Militares será exercido, em princípio, por oficial da ativa, do último posto ( Coronel PM ), da própria Corporação, como é atualmente. 120 O artigo 12 da Lei 616/74 define que o Estado-Maior é o órgão de direção geral responsável perante o Comandante Geral pelo estudo, planejamento, coordenação, fiscalização e controle de todas as atividades da Corporação, inclusive dos órgãos de direção setorial, e bem assim, o órgão central do sistema de planejamento administrativo, programação e orçamento, incumbido de ela-borar as diretrizes e ordens do comando que acionam os órgãos de direção setorial e os de exe-cução, no cumprimento de suas missões.
139
5. a Diretoria de Saúde.
IV- A Ajudância Geral, órgão que atende às necessidades de material
e de pessoal do Comando Geral; 121
V- Comissões;122
VII- Consultoria Jurídica.
a) o Decreto 29.911/89 A Lei 616/74 definia que a Polícia Militar possuía Órgãos de Direção,
na sua Estrutura Básica, e que estes eram o Comandante Geral, o Estado-Maior,
como Órgão de Direção Geral, as Diretorias, como Órgãos de Direção Setorial, a
Ajudância Geral, as Comissões, as Assessorias e a Consultoria Jurídica.
O Decreto 29.911/89, dispõe que a Polícia Militar possui Órgãos de Di-
reção Geral e Órgãos de Direção Setorial. No artigo 2º define que é Órgão de
Direção Geral o Comando Geral, constituído de:
I- Estado-Maior da Polícia Militar (EM/PM);
II- Gabinete do Comandante Geral (Gab Cmt G);
III- Estado-Maior Especial (EM/E);
IV- Corregedoria da Polícia Militar (Correg PM); e
V- Núcleo de Estudos Avançados (NEA).
O parágrafo único do artigo 2º do Decreto define ainda que o EM/PM
e o Gab Cmt G se subordinam diretamente ao Comandante Geral e o EM/E, Cor-
reg. PM e NEA se subordinam ao Subcomandante da Polícia Militar.
O artigo 3º do Decreto disciplina que são órgãos de Direção Setorial:
I- Diretoria de Apoio Logístico (DAL);
121 O artigo 19 da Lei 616/74 define a Ajudância Geral como todo o pessoal que trabalha no apoio e manutenção do Quartel do Comando Geral; 122 O artigo 20 da Lei 616/74 define que são comissões permanentes a Comissão de Promoções de Oficiais, a Comissão de Promoções de Praças e a Comissão de Organizações e Métodos;
140
II- Diretoria de Ensino e Instrução (DEI);
III- Diretoria de Finanças (DF);
IV- Diretoria de Assuntos Municipais e Comunitários (DAMCo);
V- Diretoria de Pessoal (DP);
VI- Diretoria de Saúde (DS); e
VII- Diretoria de Sistemas (DSist).
Naquilo que o Decreto 29.911/89 não altera, prevalece a definição da
Lei 616/74, como por exemplo, a composição do Estado-Maior em seis seções.
b) o Decreto 44.447/99 As principais alterações que o Decreto 44.447/99 trouxe na estrutura-
ção dos Órgãos de Direção da Polícia Militar foi a de extrair o Comandante Geral
do rol de órgãos da estrutura básica, como estabelecia Decreto 29.911/89, no seu
artigo 1º-A, incluindo-o como um componente do Órgão de Direção Geral do Co-
mando Geral, no seu artigo 2º, e extinguir o Núcleo de Estudos Avançados (NE-
A), que era previsto no decreto 29.911/89 como um dos componentes do Co-
mando Geral, Órgão de Direção Geral, também no seu artigo 2º, conforme se ve-
rifica a seguir:
“Art. 2º- É Órgão de Direção Geral, sediado na Capital do Estado, o
Comando Geral (Cmdo G), constituído de:
I- Comandante Geral da Polícia Militar (Cmt G), responsável supe-
rior pelo comando e pela administração da Polícia Militar;
II- Estado-Maior da Polícia Militar (EM/PM), órgão de assessora-
mento central, responsável perante o Cmt G pelo processamen-
to estratégico-técnico dos assuntos de interesse institucional, a
quem compete o estudo, planejamento, coordenação, fiscaliza-
ção e controle de todas as atividades da Polícia Militar;
141
III- Gabinete do Comandante Geral (Gab Cmt g), órgão de assesso-
ramento direto e pessoal do Cmt G, responsável pelo processa-
mento estratégico-político dos assuntos de interesse institucional
IV- Estado-Maior Especial (EM/E), órgão de assessoramento res-
ponsável perante o Subcomandante da Polícia Militar (SCmt
PM) pelo processamento dos assuntos de interesse institucional
de natureza especial;
V- Corregedoria da Polícia Militar (Correg PM), órgão responsável
pelo sistema administrativo-disciplinar da Corporação, a quem
incumbe fiscalizar o cumprimento das diretrizes do Cmt G e
administrar os processos na área de disciplina, policia judiciária
militar, atividades funcionais e conduta dos militares do Estado.”
Nos Órgãos de Direção Setorial, o Decreto 44.447/99 não trouxe alte-
ração na suas estruturas, passando apenas a definir as atribuições e funções de
cada diretoria, no seu artigo 3º:
“Art. 3º- São Órgãos de Direção Setorial, subordinados ao SCmt PM ,
sediados na Capital:
I- Diretoria de Apoio Logístico (DAL), órgão responsável pela imple-
mentação das políticas do Cmdo G referentes ao sistema administrativo de apoio
logístico da Polícia Militar;
II- Diretoria de Ensino e Instrução (DEI), órgão responsável pela im-
plementação das políticas do Cmdo G referentes ao sitema adiministrativo de
ensino e instrução da Polícia Militar;
III- Diretoria de Finanças (DF), órgão responsável pela implementação
das políticas do Cmdo G referentes ao sistema administrativo, financeiro e orça-
mentário da Polícia Militar;
142
IV- Diretoria de Assuntos Municipais e Comunitários (DAMCo), órgão
responsável pela implementação das políticas do Cmdo G referentes ao sistema
administrativo de assuntos civis da Polícia Militar
V- Diretoria de Pessoal (DP), órgão responsável pela implementação
das políticas do Cmdo G referentes ao sistema administrativo de recursos huma-
nos da Polícia Militar;
VI- Diretoria de Saúde (DS), órgão responsável pela implementação
das políticas do Cmdo G referentes ao sistema administrativo de saúde da Polícia
Militar;
VII- Diretoria de Sistemas (DSist), órgão responsável pela implementa-
ção das políticas do Cmdo G referentes ao sistema administrativo de informática e
telecomunicações da Polícia Militar.”
O Decreto 46.520 de 28 de janeiro de 2002, alterou o Decreto
44.447/99, ao criar mais um Órgão de Direção Setorial na Polícia Militar, sendo
este a Diretoria de Desenvolvimento Técnico-Operacional (DTO), responsável
pela implementação das políticas do Cmdo G referentes ao sistema administrativo
de normatização técnico-operacional da Polícia Militar, incluindo o inciso VIII, no
artigo 3º do Decreto 44.447/99.
5.5.6 Órgãos de apoio
O artigo 22 da Lei 616/74 define que os Órgãos de Apoio compreen-
dem:
I- Órgãos de Apoio de Ensino:123
a) Academia de Polícia Militar (APM);
b) Escola de Educação Física (EEF);
c) Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Praças;
123 O artigo 23 da Lei 616/74 disciplina que os órgãos de apoio de ensino são subordinados à Dire-toria de Ensino e destinam-se à formação, aperfeiçoamento e especialização de oficiais e pra-ças, bem como ao desenvolvimento de estudos e pesquisas técnico-especializadas.
143
II- Órgãos de Apoio de Saúde:124
a) Centro Médico (CM);
b) Centro Odontológico (C Odont);
c) Centro Farmacêutico (C Farm);
III- Órgãos de Apoio Logístico:125
a) Centro de Suprimento e Manutenção de Material Bélico (CSM/MB);
b) Centro de Suprimento e Manutenção de Material de Intendência
(CSM/ Int);
c) Centro de Suprimento e Manutenção de Obras (CSM/O);
d) Centro de Suprimento e Manutenção de Material de Saúde
(CSM/S).
O artigo 27 da Lei 616/74 define que o Presídio da Polícia Militar e o
Corpo Musical constituem órgãos especiais de apoio.
a) o Decreto 29.911/89
No artigo 1º- A, o Decreto 29.911 define que os Órgãos de Apoio são
“IV- Órgãos de Apoio” e “V- Órgãos Especiais de Apoio”.
A Seção IV do Decreto define que os Órgãos de Apoio são:
“Art. 4º- São órgãos de Apoio Logístico, subordinados à Diretoria de
Apoio Logístico, sediados na Capital:
I- Centro de Suprimento e Manutenção de Armamento e Munição
(CSM/AM);
124 O artigo 25 da Lei 616/74 dispõe que os órgãos de apoio de saúde subordinam-se à Diretoria de Saúde e destinam-se à execução de atividades de saúde em proveito de toda a Corporação. 125 O artigo 25 da Lei 616/74 disciplina que os órgãos de apoio logístico subordinam-se à Diretoria de Apoio Logístico e destinam-se ao recebimento, estocagem e distribuição de suprimentos e à execução da manutenção de todo o material.
144
II- Centro de Suprimento e Manutenção de Material de Intendência
(CSM/M-Int);
III- Centro de Suprimento e Manutenção de Obras (CSM/O);
IV- Centro de Suprimento e Manutenção de Material de Subsistên-
cia (CSM/M-Subs); e
V- Centro de Suprimento e Manutenção de Motomecanização
(CSM/MM).
Art. 5º- São órgãos de Apoio de Ensino e de Instrução, subordinados
à Diretoria de Ensino e Instrução, sediados na Capital:
I- órgãos de Apoio de Ensino:
a- Centro de Aperfeiçoamento e Estudos Superiores (CAES);
b- Academia de Polícia Militar do Barro Branco (APMBB);
c- Centro de Especialização de Oficiais e Praças (CEOP);
d- Escola de Educação Física (EEF);
e- Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Praças (CFAP); e
f- Centro de Formação de Soldados (CFSd).
II- órgão de Apoio de Instrução:
a- Centro de Instrução da Polícia Militar (CIPM).
(...)
Art. 7º- São órgãos de Apoio de Pessoal, subordinados à Diretoria de
Pessoal, sediados na Capital:
I- Centro de Assistência Social, Religiosa e Jurídica (CASRJ);
II- Centro de Despesa de Pessoal (CDP);
III- Centro de Seleção Alistamento e Estudos de Pessoal (CSAEP);
IV- Presídio da Polícia Militar “Romão Gomes” (PMRG)126.
126 Na Lei 616/74, o Presídio da Polícia Militar era um órgão especial de apoio, juntamente como Corpo Musical.
145
Art. 8º- São órgãos de Apoio de Saúde, subordinados à Diretoria de
Saúde, sediados na Capital:
I- Centro Médico (C Med);
II- Centro Farmacêutico (C Farm); e
III- Centro Odontológico (C Odont).
Art. 9º- São órgãos de Apoio de Sistemas, subordinados à Diretoria de
Sistemas, sediados na Capital:
I- Centro de Processamento de Dados (CPD);
II- Centro de Suprimento e Manutenção de Material de Telecomu-
nicações (CSM/Mtel).”
Os órgãos especiais de apoio vêm dispostos no artigo 10 do Decreto:
“Art 10- São órgãos Especiais de Apoio, subordinados diretamente ao
Subcomandante da Polícia Militar, sediados na Capital:
I- Ajudância Geral (AG)127;
II- Corpo Musical (C Mus);
III- Centro de Comunicação Social (C Com Soc).
Como uma de suas alterações, o artigo 5º, do Decreto 29.911 reconhe-
ce a denominação da Academia de Polícia Militar para Academia de Polícia Mili-
tar do Barro Branco.
127 A Ajudância Geral era órgão de direção e compunha o Comando Geral, segundo o artigo 10 da Lei 616/74.
146
b) o Decreto 44.447/99 Com relação aos Órgãos de Apoio, o Decreto 44.447/99 mantém a
mesma estrutura do Decreto 29.911/89, em Órgãos de Apoio Logístico, Órgãos
de Apoio de Ensino, Órgãos de Apoio de Pessoal, Órgãos de Apoio de Saúde e
Órgãos de Apoio de Sistemas, tratando também dos Órgãos Especiais de Apoio.
Como alterações, o Decreto 44.447/99 deixa de prever a existência dos
Órgãos de Apoio de Instrução, que no Decreto 29.911/89 era o Centro de Instru-
ção da Policia Militar, passando a prever apenas os Órgãos de Apoio de Ensino,
no seu artigo 4º, inciso II.
Nos Órgãos de Apoio de Pessoal, o Decreto 44.447/99 altera a deno-
minação do Centro de Assistência Social, Religiosa e Jurídica (CASRJ), para
Centro de Assistência Social e Jurídica (CASJ).
Nos Órgãos Especiais de Apoio, o Decreto 44.447/99 deixa de prever
também o Centro de Comunicação Social (C Com Soc), quando especifica tais
órgãos no seu artigo 5º, passando a prever apenas a Ajudância Geral e o Corpo
Musical.
O Decreto nº46.520, de 28 de janeiro de 2002, altera o Decreto
44.447/99, no inciso I, do artigo 5º, quando passa a denominar o Órgão Ajudância
Geral de “Departamento de Suporte Administrativo do Comando Geral (DAS/CG),
e também incluindo o inciso VI, no seu artigo 4º, criando mais uma modalidade
de Órgão de Apoio, sendo esta os “Órgãos de Apoio de Bombeiros” passando a
considerar como tais o Centro de Suprimento e Manutenção do Material Opera-
cional de Bombeiros (CSM/MOpB) e o Centro de Ensino e Instrução de Bombei-
ros “Coronel PM Paulo Marques Pereira” (CEIB – Cel Paulo Marques) .
147
5.5.7 Órgãos de Execução
O artigo 28 da Lei 616/74 define que os órgãos de execução do polici-
amento são constituídos de Comandos de Policiamento e de Unidades de Polici-
amento. Os artigos seguintes definem que o Comando de Policiamento da Capi-
tal é o órgão responsável perante o Comando Geral pela manutenção da ordem
pública na região da Capital do Estado, competindo-lhe o planejamento, coman-
do, coordenação fiscalização e controle operacional e administrativo, no que
couber, dos órgãos e unidades subordinadas, em obediência a diretrizes e ordens
do Comando Geral.
O Comando de Policiamento do Interior é o órgão responsável perante
o Comando Geral pela manutenção da ordem pública em todo o interior do Esta-
do, da mesma forma que o Comando de Policiamento da Capital, na Capital do
Estado.
Os Comandos de Policiamento da Capital e do Interior são exercidos
cada qual por um Coronel de Polícia Militar, dispondo cada um de um Estado-
Maior, com suas seções, no mesmo molde do Estado-Maior, órgão de direção
geral, e todas as unidades de policiamento situadas em suas áreas lhe são su-
bordinadas respectivamente, na Capital e no interior do Estado.
As Unidades de Policiamento da Policia Militar são os órgãos de exe-
cução que propriamente executam as atividades fim da Corporação, segundo o
artigo 33 da Lei 616/74.
O artigo 34 define que as Unidades da Polícia Militar são dos seguintes
tipos:
I- Batalhões, Companhias, Pelotões ou Grupos de Polícia Militar (BPM,
Cia PM, Pel PM ou Gp PM), aos quais incumbem as missões de policiamento os-
tensivo normal, a pé ou motorizado;
148
II- Unidades (Batalhões, Companhias, Pelotões ou Grupos de Polícia
Militar) aos quais incumbem as missões de policiamento de rádio patrulha;
III- Unidades (Batalhões, Companhias, Pelotões ou Grupos de Polícia
Militar) aos quais incumbem as missões de policiamento de trânsito;
IV- Unidades (Batalhões, Companhias, Pelotões ou Grupos de Polícia
Militar) de policiamento rodoviário;
V- Unidades (Batalhões, Companhias, Pelotões ou Grupos de Polícia
Militar) de policiamento florestal e de mananciais;
VI- Unidades (Batalhões, Companhias, Pelotões ou Grupos de Polícia
Militar) de policiamento ao longo dos cursos d’água;
VII- Unidades (Batalhões, Companhias, Pelotões ou Grupos de Polícia
Militar) de guarda e segurança de estabelecimentos e Edifícios Públicos;
VIII- Unidades (Batalhões, Companhias, Pelotões ou Grupos de Polícia
Militar) de missões de contra-guerrilha urbana e rural;
IX- Unidades ( Regimentos, Esquadrões, Pelotões ou Grupos de Polí-
cia Militar) de policiamento montado;
X- Unidades (Batalhões, Companhias, Pelotões ou Grupos de Polícia
Militar) de policiamento relacionados à mulher e ao menor.
O parágrafo único do artigo 34 disciplina que outros tipos de unidades
de polícia militar poderão ser criados, conforme a legislação federal e segundo
as necessidades do Estado e evolução da Corporação.
O artigo 35 diz que as organizações policiais militares operacionais se-
rão organizadas em Batalhões, Companhias, Pelotões e Grupos de Polícia Militar,
e da mesma forma, em Regimentos, Esquadrões, Pelotões e Grupos de Polícia
Montada.
149
a) o Decreto 29.911/89
Com algumas pequenas alterações, no que tange aos órgãos de exe-
cução, encontramos a parte da Lei 616/74, que mais parece estar sendo regula-
da do que alterada, pelo Decreto 29.911/89.
O artigo1º-A, do Decreto dispõe que existem dois tipos de órgãos de
execução: “VI- Órgãos de Execução” e “VII- Órgãos Especiais de Execução”.
A Seção V do Decreto regula os órgãos de execução dispondo que:
“Art. 11- São órgãos de Execução, sediados na Capital:
I- Comando de Policiamento Metropolitano (CPM)128;
II- Comando de Policiamento do Interior (CPI);
III- Comando do Corpo de Bombeiros (CCB)129.
O artigo 12 do Decreto dispõe a organização do Comando de Policia-
mento Metropolitano130, relacionando os 8 Comandos de Policiamento de Área
Metropolitana (CPA/Ms)131 a ele subordinados, cada qual com seus Batalhões de
Polícia Militar Metropolitano subordinados (BPM/Ms) e incluindo na sua divisão o
Comando de Policiamento de Trânsito (CPTran)132, com seus 4 Batalhões de Po-
lícia de Trânsito (BPTrans) e o Comando de Policiamento Feminino (CPFem)133,
com seus 5 Batalhões de Policiamento Feminino, todos sediados na Capital.
128 Corresponde ao antigo Comando de Policiamento da Capital, da Lei 616/74. 129 O Corpo de Bombeiros era tratado como um órgão independente dentro da Polícia Militar, na Lei Est. 616/74. 130 O artigo 17 do Decreto prevê que a jurisdição do Comando de Policiamento Metropolitano cor-responde à Região Metropolitana do Estado. 131 Corresponde aos Comandos de Policiamento de Área, do artigo 49 da Lei 616/74. 132 O §2º, do artigo 17, do Decreto 29.911/89, define que a jurisdição do Comando de Policiamen-to de Trânsito corresponde à área do município de São Paulo. 133 O §3º, do artigo 17, do Decreto 29.911/89, define que a jurisdição do Comando de policiamento Feminino corresponde à Região Metropolitana do Estado.
150
O artigo 13 do Decreto dispõe sobre a organização do Comando de
Policiamento do Interior 134, relacionando os 12 Comandos de Policiamento de
Área do Interior (CPA/Is)135, a ele subordinados, cada qual com seus Batalhões
de Polícia Militar do Interior subordinados (BPM/Is) e incluindo na sua divisão o
Comando de Policiamento Rodoviário (CPRv)136, com seus 3 Batalhões de Polícia
Rodoviária (BPRvs), e o Comando de Policiamento Florestal e de Mananciais
(CPFM)137, com seus 4 Batalhões de Polícia Florestal e de Mananciais (BPFMs).
O artigo 14 do Decreto regula a organização do Comando do Corpo de
Bombeiros (CCB)138, relacionando os 16 Grupamentos de Incêndio (GIs) que a
ele se subordinam, sediados tanto na Capital do Estado como pelo seu interior, os
3 Grupamentos de Busca e Salvamento (GBSs), sediados dois na Capital e um
em Guarujá, o Centro de Suprimento e Manutenção do Material Operacional de
Bombeiros (CSM/MOpB)139, e o Centro de Ensino e Instrução de Bombeiros
(CEIB)140.
Pode-se perceber claramente que uma das alterações na organização
da Polícia Militar do Estado de São Paulo, procedidas pelo Decreto 29.911/89 foi
a de aproximar mais os Bombeiros e a Polícia, a despeito daqueles já fazerem
parte da Corporação.
É fácil notar uma diminuição da autonomia dos Bombeiros no Decreto
em relação à Lei, uma vez que possuíam status de órgão independente dentro da
134 O artigo 18, do Decreto 29.911/89 define que a área de jurisdição do Comando de Policiamento do Interior corresponde à área do território estadual, excetuada a Região Metropolitana. 135 Corresponde aos Comando de Policiamento de Área, previstos na Lei 616/74. 136 O §3º, do artigo 18, do Decreto 29.911/89, dispõe que a jurisdição do Comando de Policiamen-to Rodoviário corresponde à área do território estadual. 137 O §4º, do artigo 18, do Decreto 29.911/89, dispõe que a jurisdição do Comando de Policiamen-to Florestal e de Mananciais corresponde à área do território estadual. 138 O artigo 19, do Decreto 29.911/89 define que a jurisdição do Comando do Corpo de Bombeiros corresponde à área do território estadual. 139 Corresponde ao Centro de Suprimento e Manutenção do Material Operacional (CSM/MOp), que era um órgão de apoio do Corpo de Bombeiros na Lei 616/74. 140 Corresponde ao Centro de Instrução e Adestramento (CIAd), que era um órgão de apoio do Corpo de Bombeiros, segundo a Lei 616/74.
151
Corporação, com designação específica de um Estado-Maior próprio e suas se-
ções, no artigo 40 da Lei 616/74, além de possuir seus próprios Centros. O Decre-
to 29.911/89 tratou de incorporá-lo à condição de um dos Órgãos de Execução,
juntamente com o Comando de Policiamento Metropolitano e o Comando de Po-
liciamento do interior, no seu artigo 11, passando seus Centros a fazerem parte
dos órgãos de apoio da Corporação.
Tal providência deu-se em razão de várias correntes separatistas que
assolaram o cenário jurídico constitucional do Estado, às vésperas da promulga-
ção da Constituição Estadual, levantando hipóteses sobre um possível desmem-
bramento do Corpo de Bombeiros da Polícia Militar, como já ocorria em outros
Estados da Federação.
Preparando o cenário de manutenção da integração entre as duas fun-
ções, de bombeiro e de polícia, no Estado, para a promulgação do texto constitu-
cional estadual, o Decreto 29.911/89, em 12 de maio, veio solidificar essa inte-
gração, diminuindo a autonomia que a função dos combatentes do fogo possuía
na Lei 616/74, conforme mostrado acima, tentando mostrar uma solidificação das
funções aos constituíntes estaduais, para que assim dispusessem na Constituição
Estadual, que foi promulgada em 5 de outubro do mesmo ano, 1989.
Assim, o §3º, do artigo 139 da Constituição do Estado de São Paulo,
acabou por firmar: “A Polícia Militar, integrada pelo Corpo de Bombeiros, é força
auxiliar, reserva do Exército.”141
A Seção VI, do Decreto 29.911/89 regula os Órgãos Especiais de Exe-
cução, no artigo 15:
Art. 15- São órgãos especiais de execução, sediados na Capital:
141 Tais fatos foram de perto acompanhados por nós, na época, quando estávamos freqüentando o último ano do Curso de Formação de Oficiais, na Academia de Polícia Militar do Barro Branco.
152
I- Comando de Policiamento de Choque (CPChq, com as seguin-
tes Unidades Operacionais (UOp);
a) 1º Batalhão de Polícia de Choque “Tobias de Aguiar” (1ºBPChq-
BTA)142;
b) 2º Batalhão de Polícia de Choque (2ºBPChq);
c) 3º Batalhão de Polícia de Choque (3ºBPChq);
d) Regimento de Polícia Montada – “9 de Julho” (RPMon”9 de Ju-
lho”); e
e) Grupamento de Policia de Operações Especiais (GPOE).
II- Grupamento de Radiopatrulha Aérea da Polícia Militar (GRPAe);
III- Batalhão de Polícia de Guarda dos Palácios (BPGP);
IV- Batalhão de Polícia de Guarda Especial (BPGE).
b) o Decreto 44.447/99 e o conflito aparente de normas Neste ponto de estudo do Decreto 44.447/99 nota-se uma situação de
conflito aparente de normas, conforme já comentado em 5.2.6 na letra a), de a-
cordo com o que vamos verificar a seguir.
No artigo 6º e seguintes do Decreto 44.447/99, encontramos a disposi-
ção legal referente à forma que passam a se organizar os Órgãos de Execução
da Polícia Militar, onde se verifica que, seguindo a divisão do Decreto 29.911/89,
se mantém a existência de Órgãos de Execução e Órgãos Especiais de Execu-
ção:
“Art. 6º- São Órgãos de Execução, subordinados ao SCmt PM:
I- Comando de Policiamento da Capital (CPC), sediado na Capital,
responsável pela polícia ostensiva e pela preservação da ordem
pública no município de São Paulo;
142 Mais conhecido na mídia como “ROTA”.
153
II- Comando de Policiamento Metropolitano (CPM) , sediado na
Região Metropolitana da Grande São Paulo, responsável pela
polícia ostensiva e pela preservação da ordem pública nessa
Região, exceto na Capital;
III- Comando de Policiamento do Interior-1 (CPI-1), sediado em São
José dos Campos, responsável pela polícia ostensiva e pela
preservação da ordem pública na Região Administrativa de São
José dos Campos;
IV- Comando de Policiamento do Interior-2 (CPI-2), sediado em
Campinas, responsável pela polícia ostensiva e pela preserva-
ção da ordem pública na Região Administrativa de Campinas;
V- Comando de Policiamento do Interior-3 (CPI-3), sediado em Ri-
beirão Preto, responsável pela polícia ostensiva e pela preser-
vação da ordem pública nas Regiões Administrativas de Ribei-
rão Preto, Central, de Franca e de Barretos;
VI- Comando de Policiamento do Interior-4 (CPI-4), sediado em
Baurú, responsável pela polícia ostensiva e pela preservação da
ordem pública nas Regiões Administrativas de Baurú, de Presi-
dente Prudente e de Marília ;
VII- Comando de Policiamento do Interior-5 (CPI-5), sediado em São
José do Rio Preto, responsável pela polícia ostensiva e pela
preservação da ordem pública nas Regiões Administrativas de
Araçatuba e de São José do Rio Preto;
VIII- Comando de Policiamento do Interior-6 (CPI-6), sediado em
Santos, responsável pela polícia ostensiva e pela preservação
da ordem pública na Região Metropolitana da Baixada Santista e
na Região Administrativa de Registro ;
IX- Comando de Policiamento do Interior-7 (CPI-7), sediado em So-
rocaba , responsável pela polícia ostensiva e pela preservação
da ordem pública na Região Administrativa de Sorocaba;
154
X- Comando do Corpo de Bombeiros (CCB), sediado na Capital,
responsável pelas missões de prevenção e extinção de incên-
dios , de busca e salvamento e de defesa civil, além de outras
definidas em lei, no território estadual;”
O artigo 7º define que o Comando de Policiamento da Capital se divide
em 7 Comandos de Policiamento de Área Metropolitano (CPA/M-1, CPA/M-2,
CPA/M-3, CPA/M-4, CPA/M-5, CPA/M-9 e CPA/M-10) e que a ele se subordina
ainda o Comando de Policiamento de Trânsito (CPTran); dispõe também sobre
cada Comando de Policiamento desses com seus respectivos Batalhões.
O artigo 8º define que o Comando de Policiamento Metropolitano se di-
vide em 3 Comandos de Policiamento de Área Metropolitano (CPA/M-6, CPA/M-7
e CPA/M-8).
O artigo 9º relaciona todos os Batalhões de Policia Militar do Interior
que se subordinam aos respectivos Comandos de Policiamento do Interior.
Desta forma podemos notar o que comentamos anteriormente em
5.2.6, quando se verifica que a Lei 616/74, nos seus artigos 29 e 30 define que
os Órgãos de Policiamento (Órgãos de Execução) se dividem basicamente em
dois; o Comando de Policiamento da Capital (CPC), com área de atuação na re-
gião da Capital do Estado e o Comando de Policiamento do Interior (CPI), com
área de atuação em todo o interior do Estado. O artigo 32 determina sobre o a-
grupamento de Unidades Operacionais (Batalhões de Polícia Militar) dando ori-
gem a Comandos de Policiamento de Área (CPAs), tanto nas áreas de atuação
do CPC como do CPI.
Assim, tanto o CPC, responsável pelo policiamento da Capital, como o
CPI, responsável pelo policiamento do interior, poderiam (e eram) ser divididos
155
em CPAs. Ou seja, deveria haver segundo a Lei 616/74, um só CPC e um só CPI,
cada qual com suas áreas de atribuições e suas divisões internas em CPAs.
O artigo 56 da Lei 616/74 define que o governador do Estado pode re-
gulamentar a organização da Polícia Militar de acordo com a organização básica
prevista naquela lei.
O decreto 44.447/99, no entanto, como vimos, não respeitou aquela
organização básica, uma vez que alterou a divisão de responsabilidade prevista
na Lei 616/74, ao dividir a área que antes era uma só ,de policiamento da Capital,
em duas, o Comando de Policiamento da Capital e o Comando de Policiamento
Metropolitano, conforme se vê no texto do artigo, e a área que antes era uma só,
de policiamento do Interior, em 7 áreas de Comandos de Policiamento do Interior,
do CPI-1 ao CPI-7, conforme se vê igualmente, no texto do artigo.
Pode parecer à primeira vista que foi uma alteração sem muita impor-
tância, bastando apenas alguns ajustes internos na Corporação para que tudo se
resolva, mas uma análise mais detida mostra que a questão não é tão simples
assim.
De acordo com a organização que o Decreto 29.911/89 definiu, em
cumprimento à Lei 616/74, conforme se vê em 5.2.6.3, letra a), o interior do Esta-
do era dividido em 12 áreas de agrupamento de batalhões (CPA-Is), subordinados
a um Comando de Policiamento do Interior (CPI). Ou seja, havia um total de 13
vagas de Coronéis PM no interior do Estado que foram reduzidas a 7. Quando se
considera as questões políticas que envolvem o assunto, como por exemplo o
grau de influência que essas autoridades possuíam em suas áreas de atribuições
no interior, o quadro se mostra mais complexo.
A questão se resolve com a inclusão no estudo de uma terceira lei.
Conforme já comentado em 5.2.6 existe a Lei Complementar nº207 de 5 de janei-
156
ro de 1979 (Lei Orgânica da Polícia do Estado de São Paulo), que disciplina em
seu artigo 2º:
“Art. 2º- São órgãos policiais, subordinados hierárquica, administrativa
e funcionalmente ao Secretário de Segurança Pública”:
I- Polícia Civil;
II- Polícia Militar.
(......)
§2º- A organização, estrutura, atribuições e competência pormenoriza-
da dos órgãos de que trata este artigo serão estabelecidos por decreto, nos ter-
mos desta Lei e da Legislação Federal pertinente” (grifo nosso).
Como se vê, há uma disposição sobre a regulamentação da organiza-
ção da Polícia Militar, sem vinculação à disposição de organização básica da Lei
Estadual 616/74. Aliás, a Lei Complementar 207/79 não estabelece detalhes a
respeito de como se deverão vincular as futuras regulamentações da Polícia Mili-
tar, como fez a Lei Estadual 616/74, apenas definindo em seu artigo 3º que tal
órgão tem as atribuições básicas de planejamento, coordenação e execução do
policiamento ostensivo, fardado e a prevenção e extinção de incêndios.
Assim, as futuras regulamentações sobre a organização da Polícia Mili-
tar, no Estado de São Paulo, não estariam mais vinculadas à Lei Estadual
616/74, mas sim à Lei Complementar nº207/79, que não traz detalhes sobre como
se deverá dar tais futuras regulamentações. Dessa forma os possíveis conflitos
aparentes de normas entre a Lei 616/74 e os decretos regulamentadores da Polí-
cia Militar que a contrariem serão resolvidos pela predominância de tais decretos,
desde que em obediência à Lei Complementar 207/79, uma vez que esta é poste-
rior e superior à Lei Estadual 616/74, conforme dispõe a Seção IV, do Capítulo II,
do Título II, da Constituição do Estado de São Paulo.
157
Deve ser considerado ainda que a Lei Complementar 207/79 não revo-
gou a Lei Estadual 616/74 de forma expressa, ao deixar em aberto quanto à vin-
culação de futuras regulamentações da Polícia Militar, e nem de forma tácita,
uma vez que não impede que futuras regulamentações obedeçam a vinculação
daquela lei, justamente por não ter detalhado o assunto da mesma maneira.
O conflito aparente apenas surge se um decreto regulamentar vier a
contrariar a Lei Estadual 616/74, devendo ser resolvido da forma como expuse-
mos, ou seja com a predominância do decreto se estiver em obediência à Lei
Complementar.
Não se pode esquecer de mencionar também que a Constituição Esta-
dual de São Paulo, no seu artigo 23, quando trata do processo legislativo, define
que serão consideradas leis complementares a Lei Orgânica da Polícia Civil (nº5,
do parágrafo único) e a Lei Orgânica da Polícia Militar (nº6, do parágrafo único).
Porém, não existem as leis orgânicas da Polícia Civil e da Polícia Mili-
tar, como pretendeu o Legislador Constitucional Estadual. O que existe é a Lei
nº207/79, que já nasceu complementar quanto à sua natureza, e já com o título de
“Lei Orgânica da Polícia do Estado de São Paulo”, tratando tanto da Polícia Militar
( em 6 artigos), quanto da Polícia Civil ( em 132 artigos).
Não há, desta forma, como se considerar a Lei 616/74 como Lei Orgâ-
nica da Polícia Militar no Estado de São Paulo, com status de lei complementar,
por mais aspectos de lei orgânica que possa ter, mesmo por que suas disposi-
ções já sofreram alterações por decretos supervenientes, como é o caso que es-
tamos estudando.
Com relação aos Órgãos Especiais de Execução, as alterações que o
Decreto 44.447/99 traz são as de deixar de prever a existência do Batalhão de
Polícia de Guarda dos Palácios (BPGP) e do Batalhão de Polícia de Guarda Es-
158
pecial (BPGE), que eram previstos como tais, nos incisos III e IV, do artigo 15 do
Decreto 29.911/89, e passou a considerar como Órgãos Especiais de Execução
o Comando de Policiamento Rodoviário (CPRv) e o Comando de Policiamento
Florestal e de Mananciais (CPFM), que eram subordinados ao extinto Comando
de Policiamento do Interior (CPI), segundo os incisos XIII e XIV, do artigo 13, do
Decreto 29.911/89.
O Decreto 44.447/99 também deixou de prever a existência do Gru-
pamento de Polícia de Operações Especiais (GPOE), que era subordinado ao
Comando de Policiamento de Choque, segundo a letra e), do inciso I, do artigo
15, do Decreto 29.911/89.
Os Órgãos Especiais de Execução, segundo o Decreto 44.447/99, en-
tão passam a ser o Comando de Policiamento de Choque (CPChq), o Grupamen-
to de Radiopatrulha Aérea da Polícia Militar, que passa a ser reconhecido com o
nome de “João Negrão” (GRPAe “João Negrão”), o Comando de Policiamento
Rodoviário (CPRv) e o Comando de Policiamento Florestal e de Mananciais
(CPFM).
Cada Unidade que componha um Órgão Especial de Execução, se-
guindo o modelo do Comando Geral da Corporação, possui um Estado-Maior que
assessora os seus respectivos comandantes, composto, da mesma forma que o
Estado-Maior do Comando Geral em seções, sendo elas:
P1- seção de pessoal, que faz o controle e administração do efetivo
das Unidades;
P2- seção de informações, que faz o controle do levantamento de in-
formações veladas relacionadas ao policiamento, através do policiamento velado,
e assuntos políticos de interesse do comando respectivo, bem como informações
sobre a conduta dos homens sobre seu comando;
159
P3- seção operacional, que coordena a execução do serviço policial
junto às Companhias de Policiamento, utilizando-se quando possível das informa-
ções colhidas pelo P2;
P4- seção de almoxarifado e material, que faz o controle de todo o ma-
terial de uso interno e externo da Unidade, bem como o controle e manutenção
das instalações;
P5- seção de relações públicas, que assessora o comandante da Uni-
dade nos contatos com a imprensa e outros órgãos da comunidade;
SJD- seção de justiça e disciplina, que faz o controle e andamento dos
processos administrativos disciplinares e inquéritos policiais militares, dentro das
atribuições de polícia judiciária militar.
5.5.8 Definição das áreas de responsabilidade O Capítulo Único, do Título III, no artigo 45 e seguintes, da Lei 616/74
disciplina as “Áreas de Responsabilidade de Desdobramento”, para as Unidades
Operacionais da Policia Militar, ou seja, seus Órgãos de Execução, que praticam
as atividades de policiamento no Estado. Desta forma se está definindo as áreas
de policiamento ostensivo no Estado de São Paulo, através da responsabilidade
dos comandantes das unidades operacionais.
O artigo 45 define que para tais efeitos, o Estado será dividido em á-
reas, em função das missões normais de polícia militar e das características regi-
onais, às quais serão atribuídas as responsabilidades pelo policiamento das uni-
dades da Polícia Militar nelas localizadas.
O §1º ,do artigo 45 define que a área de uma unidade poderá ser sub-
dividida em subáreas e estas, em setores, ficando cada área resultante dessa
subdivisão atribuída à responsabilidade da unidade imediatamente subordinada.
160
Cada unidade, segundo o artigo 47 será constituída de duas a seis uni-
dades imediatamente subordinadas, ocorrendo que se o número de unidades su-
bordinadas exceder a seis, em princípio, a unidade imediatamente superior será
desdobrada em duas outras do mesmo tipo, redividindo-se, igualmente a área,
subárea ou setor em duas outras.
Assim, por exemplo, se na área de responsabilidade do 18º Batalhão
de Polícia Militar do Interior (que abrange 21 municípios, desde o Município de
Rancharia até o Município de Presidente Bernardes, numa direção, e desde o
município de Iepê até o município de Caiabú, noutra direção, com sede na cidade
de Presidente Prudente), for criada mais uma Companhia de Policiamento, além
das 6 (seis) já existentes, pela Lei 616/74, a área do 18º BPM-I deverá então ser
dividida em duas, passando a região a ter sua responsabilidade de policiamento
dividida em 2 (dois) batalhões, sendo um constituído de 3 (três) Companhias de
Policiamento e o outro de 4 (quatro) Companhias.
Segundo o §2º, do artigo 47, o Grupo Policial Militar, é a menor unida-
de operacional de policiamento e será constituído por um Segundo ou Terceiro
Sargento PM, até dois Cabos PM e de três a quinze Soldados PM. A cada muni-
cípio, segundo o artigo 48, que não seja sede de Batalhão PM, Companhia PM,
ou Pelotão PM, corresponderá um Destacamento Policial Militar (Dst PM), consti-
tuído pelo menos de um Grupo Policial Militar (Gp PM).
A cada distrito de Município em que haja necessidade, corresponderá
um Sudestacamento Policial Militar (S Dst PM), que será comandado por um Ca-
bo PM, devendo ter uma composição mínima de três Soldados PM.
O artigo 49 define que quando existentes, os Comandos de Policia-
mento de Área (CPAs) terão atribuições semelhantes às do Comando de Policia-
mento da Capital ou do Interior, ficando a estes subordinados.
161
Desta forma, segundo a Lei 616/74, a área do Estado fica inicialmente
dividida em duas, para efeito de atribuição de responsabilidades quanto ao polici-
amento ostensivo preventivo, realizado como missão constitucional da Polícia Mi-
litar (art. 144, §5º, da Constituição Federal), sendo a área do interior do Estado,
sob responsabilidade do Comando de Policiamento do Interior, e a área da Capi-
tal e região, sob responsabilidade do Comando de Policiamento da Capital.
A área do Comando de Policiamento do Interior, a título de exemplo, é
por sua vez divida em áreas de Comandos de Policiamento de Área, que por sua
vez são divididas em áreas de Batalhões PM, que são divididas em áreas de
Companhias PM, que por sua vez são divididas em áreas de Pelotões PM, que
são divididas em áreas de Grupos PM, e se ainda for necessário, e o Município
possuir distritos, estes poderão ser atendidos com Subdestacamentos PM, como
divisões dos Grupos PM.
Conforme se entende da disposição da Lei 616/74, tais divisões se
promovem até onde seja necessário, de acordo com as características de cada
região.
Assim, existem áreas de policiamento, como é muito comum na Capital
do Estado, na área do Comando de Policiamento da Capital, em que as divisões
vão somente até o nível de Companhias de Policiamento, por não ser necessária
mais nenhuma divisão da área, como é o caso, por exemplo do 9º Batalhão de
Policiamento Metropolitano, com área de responsabilidade na Zona Norte da Ca-
pital, abrangendo os bairros de Santana, Água Fria, Casa Verde, Horto Florestal,
etc.
a) o Decreto 29.911/89
O Decreto 29.911/89 regulamenta, conforme visto, em obediência à Lei
616/74, as “áreas de jurisdição” das Unidades de Policiamento que especifica,
nos artigos 17 a 20, que compõem o Capítulo II da Lei.
162
b) o Decreto 44.447/99 Conforme já visto em 5.2.6.3, na medida em que o Decreto 44.447/99
vai alterando a organização da Polícia Militar, vai também definindo as áreas de
responsabilidade de suas Unidades, de forma a respeitar o critério definido na Lei
616/74, detalhadamente exposto acima.
5.5.9 Corpo de Bombeiros
O artigo 50 da Lei 616/74 disciplina que aplica-se a previsão do Títu-
lo III, no que couber, ao Corpo de Bombeiros e Unidades subordinadas, de acordo
com as adaptações necessárias as suas peculiaridades, uma vez que, como ve-
remos a seguir, possui uma organização básica diferente, de acordo com a Lei
616/74.
Na Seção II, do Capítulo IV, no artigo 38, a Lei Estadual nº 616/74 defi-
ne que o Corpo de Bombeiros, integrante da Policia Militar no Estado, terá a se-
guinte organização:
I- Comando do Corpo de Bombeiros;
II- Unidades Operacionais.
O artigo 39 define que o Comando do Corpo de Bombeiros da Polícia
Militar é o órgão responsável perante o Comando Geral, pelo planejamento, co-
mando, execução, coordenação, fiscalização e controle de todas as atividades de
prevenção, extinção de incêndios e de buscas e salvamentos, bem como das ati-
vidades técnicas a elas relacionadas no território estadual.
a) Comando do Corpo de Bombeiros
163
O artigo 40 disciplina que o Comando do Corpo de Bombeiros com-
preende:
I- Comandante;143
II- Estado-Maior;144
III- Secretaria;
IV- Seção de Comando;
V- Centro de Comunicações do Corpo de Bombeiros.
b) Unidades Operacionais
O artigo 41 da Lei 616/74 define que as unidades operacionais do Cor-
po de Bombeiros serão constituídas de:
I- Grupamento de Incêndio (GI): unidades diretamente subordina-
das ao Comando do Corpo de Bombeiros, incumbidas de mis-
são de extinção de incêndios, podendo integrar missões de bus-
ca e salvamento;
II- Subgrupamentos de Incêndio (S/GI): unidades também incumbi-
das da missão de extinção de incêndios, subordinadas a um
Grupamento de Incêndio (GI) e que poderão integrar, eventual-
mente, missões de busca e salvamento;
III- Grupamentos de Busca e Salvamento (GBS): unidades direta-
mente subordinadas ao Comando do Corpo de Bombeiros, in-
cumbidas da missão de busca e salvamento, de modo especial,
em razão da extensão da missão.
143 O §1º do artigo 40 define que o Comandante do Corpo de Bombeiros será um Coronel PM. 144 O §2º do artigo 40 dá a seguinte organização ao Estado-Maior do Corpo de Bombeiros: 1. Chefe do Estado-Maior; 2. 1ª Seção (B/1): pessoal; 3. 2ª Seção (B/2): informações; 4. 3ª Seção (B/3): organização, instruções e operações; 5. 4ª Seção (B/4): fiscalização administrativa e logística; 6. 5ª Seção (B/5): assuntos civis;
164
O artigo 42 da Lei 616/74 diz que os Grupamentos e Subgrupamentos
de Incêndio ou de Busca e Salvamento terão a seguinte organização:
I- Comando;
II- Seção de Comando e Serviços; e
III- Seção de Incêndios ou de Busca e Salvamento.
O artigo 43, da Lei 616/74 define que o Corpo de Bombeiros terá como
órgãos de apoio o Centro de Instrução e Adestramento (CIAd)145 e o Centro de
Suprimento e Manutenção do Material Operacional (CSM/MOp)146.
c) o Decreto 29.911/89
Conforme exposto anteriormente em 5.1.6.3, na letra a), a alteração
que o Decreto 29.911/89 trouxe em relação à Lei 616/74, no que toca ao Corpo
de Bombeiros, foi a de promover uma diminuição de sua autonomia, em face de
possíveis hipóteses de separação desse Comando, da Polícia Militar do Estado,
conforme se verifica em outros Estados da Federação.
Tais alterações foram comentadas naquela ocasião, dentro do contexto
de análise dos Órgãos de Execução, em razão da nova Estrutura da Polícia Mili-
tar, trazida pelo Decreto, que disciplinou o Corpo de Bombeiros como “Comando
do Corpo de Bombeiros”, que passava a ser um dos Órgãos de Execução da
Corporação.
7. 6ª Seção (B/6): Seção de serviço Técnico. 145O inciso I do artigo 43 define que o CIAd se destina a possibilitar o adestramento e instrução da tropa do Corpo, bem como a preparação de bombeiros civis de entidades privadas. 146 O inciso II, do artigo 43, define que o CSM/MOp é incumbido do recebimento, estocagem e distribuição dos suprimentos e da execução da manutenção no que concerne ao material especia-lizado.
165
d) o Decreto 44.447/99 Com relação ao Corpo de Bombeiros, conforme exposto em 5.2.6.3, o
Decreto 44.447/99 o define como um dos Órgãos de Execução, no inciso X, do
artigo 6º.
No artigo 16, o Decreto 44.447/99 divide o Comando do Corpo de
Bombeiros (CCB) em Comando de Bombeiros da Capital (CBC, com 5 Grupa-
mentos de Bombeiros; 1º, 2º, 3º, 4º e 18º GBs; em 13 Grupamentos de Bombei-
ros sediados no interior do Estado; 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10º, 11º, 12º, 13º, 14º, 15º,
16º e 17º GBs), em Centro de Suprimento e Manutenção do Material Operacio-
nal de Bombeiros (CSM/MOpB) e Centro de Ensino e Instrução de Bombeiros
“Coronel PM Paulo Marques Pereira” (CEIB – Cel PM Paulo Marques), mantendo
a alteração do Decreto 29.911/89, que definiu o Corpo de Bombeiros como um
Órgão de Execução da Polícia Militar.
O Decreto nº46.520, de 28 de janeiro de 2002, altera o Decreto
44.447/99, no seu artigo 16, mudando a denominação do Comando de Bombeiros
da Capital para “Comando de Bombeiros Metropolitano”, incluindo no seu coman-
do os 5º e 8º Grupamentos de Bombeiros e também incluindo o inciso VI, no seu
artigo 4º, criando mais uma modalidade de Órgão de Apoio, sendo esta os “Ór-
gãos de Apoio de Bombeiros” passando a considerar como tais o Centro de Su-
primento e Manutenção do Material Operacional de Bombeiros (CSM/MOpB) e o
Centro de Ensino e Instrução de Bombeiros “Coronel PM Paulo Marques Pereira”
(CEIB – Cel Paulo Marques) .
.
5.6 Considerações Assim, a estrutura básica da Polícia Militar do Estado de São Paulo é a
divisão em Órgãos de Direção, Órgãos de Apoio e Órgãos de Execução.
166
Os Órgãos de Direção são o Comando Geral e as Diretorias Adminis-
trativas responsáveis pela implementação das políticas do Comando Geral, refe-
rentes ao sistema administrativo à que se vinculam.
Os Órgãos de Apoio são os Centros que prestam apoio logístico, de
ensino e instrução, de pessoal, de saúde e de sistemas.
Os Órgãos de Execução são as Unidades de Policiamento que são os
Comandos de Policiamento da Capital, Comando de Policiamento Metropolitano e
os Comandos de Policiamento do Interior, que se dividem em Batalhões, Compa-
nhias, Pelotões e Grupos de policiamento.
5.7 Equivalência Estrutural Após o estudo da estrutura e organização das duas Corporações Poli-
ciais do Estado de São Paulo, é possível efetuarmos uma comparação entre as
duas polícias, que se faz de certa forma inevitável, no tocante à existência e ne-
cessidade de seus órgãos internos.
Faremos a comparação seguindo a linha de estrutura atual das institui-
ções, de acordo com as últimas alterações promovidas pelas legislações mais
recentes, conforme vimos neste capítulo, de forma a traçarmos um paralelo entre
as duas Corporações.
Tomarei a liberdade de numerar as comparações, conforme houver um
órgão paralelo em cada Corporação, para facilitar o estudo que pretendemos nes-
se momento.
1.Tanto a Polícia Militar como a Polícia Civil possuem Órgãos de Dire-
ção Geral, sendo tal o Comando Geral, na Polícia Militar, dirigido pelo Comandan-
167
te Geral, e a Delegacia Geral de Polícia, na Polícia Civil, dirigida pelo Delegado
Geral de Polícia, ambos incumbidos da chefia e administração de suas polícias, e
de prestarem contas perante o Secretário da Segurança Pública do Estado.
2. A Policia Militar possui o Estado-Maior da Polícia Militar e a Polícia
Civil tem a sua Assessoria Técnica da Polícia Civil, que são órgãos incumbidos
de prestar o assessoramento direto aos chefes das Instituições, em todos os as-
suntos de decisões que envolvam interesses das Corporações e controle das ati-
vidades de suas polícias. O Estado-Maior da Polícia Militar possui as 6 Seções de
Estado Maior, cada qual com uma atribuição específica de assessoramento, e
igualmente, a Assessoria Técnica da Polícia Civil possui a Assistência Policial
Administrativa, Assistência Técnica, Assistência Policial Judiciária, Assistência
Policial de Comunicação Social e a Assistência Policial para Assuntos Financeiros
e Orçamentários.
3. A Polícia Militar possui Órgãos de Direção Geral, Órgãos de Dire-
ção Setorial, Órgãos de Apoio e Órgãos de Execução, na sua estrutura geral.
Semelhantemente, a Polícia Civil possui Órgãos de Direção Geral, Órgãos de A-
poio aos Órgãos de Direção Geral, Órgãos de Execução e Órgãos de Apoio aos
Órgãos de Execução.
4. Tanto a Polícia Militar quanto a Polícia Civil possuem suas Correge-
dorias, responsáveis pela fiscalização do cumprimento de suas diretrizes e dos
processos disciplinares das condutas dos seus componentes.
5. A Polícia Militar possui a Ajudância Geral, Órgão incumbido do apoio
administrativo aos seus Órgãos de Direção e pela manutenção e segurança do
quartel do Comando Geral, e em paralelo, a Polícia Civil tem o Departamento de
Administração da Delegacia Geral de Polícia.
168
6. A Polícia Militar tem a Diretoria de Apoio Logístico e a Polícia Civil
tem a Seção de Material e Patrimônio, Órgãos responsáveis pelo controle e admi-
nistração de material e patrimônio.
7. A Polícia Militar tem a Diretoria de Ensino e Instrução e a Polícia Ci-
vil tem a Academia de Polícia, que são responsáveis pelos assuntos e decisões
relativos a cursos e ensino.
8. A Polícia Militar tem a Diretoria de Finanças e a Polícia Civil tem a
sua Assistência Policial para Assuntos Financeiros e Orçamentários , incumbi-
das dos sistemas administrativos financeiros e orçamentários.
9. A Polícia Militar tem a Diretoria de Assuntos Municipais e Comunitá-
rios e a Polícia Civil tem a Assistência Policial de Comunicação Social, subordi-
nada à Assessoria Técnica da Polícia Civil, responsáveis pelos assuntos civis e
de comunicação social das Corporações.
10. A Polícia Militar tem a sua Diretoria de Sistemas e a Polícia Civil
tem o Departamento de Informática da Polícia Civil responsáveis pelos sistemas
administrativos de informática.
11. A Polícia Militar possui o Centro de Suprimento e Manutenção de
Motomecanização e a Polícia Civil tem o Sistema de Administração dos Trans-
portes Internos Motorizados na Delegacia Geral de Polícia, responsáveis pela
administração e manutenção dos serviços de reparos e aquisições de viaturas
policiais.
12. A Polícia Militar tem o Comando de Policiamento da Capital e a Po-
lícia Civil tem o Departamento de Polícia Judiciária da Capital, responsáveis pelo
policiamento na área da Capital do Estado.
169
13. A Polícia Militar conta com o Comando de Policiamento Metropoli-
tano e a Polícia Civil, com o Departamento de Polícia Judiciária da Macro São
Paulo, responsáveis pelo policiamento na região metropolitana de São Paulo, ex-
ceto na Capital.
14. A Polícia Militar conta com 7 Comandos de Policiamento do Interior,
em suas áreas respectivas, que correspondem às áreas de policiamento dos 7
Departamentos de Polícia Judiciária de São Paulo Interior, da Polícia Civil.
15. A Polícia Militar, como a Polícia Civil, possui um centro de comuni-
cações para o recebimento de comunicações de ocorrências e despachos de via-
turas na Capital do Estado, e em cada um de todos os municípios do interior do
Estado.
16. A Polícia Militar possui o Presídio Militar Romão Gomes e a Polícia
Civil Possui o Presídio Especial da Polícia Civil, destinados a receber seus polici-
ais presos condenados ou provisórios.
17. Em cada Batalhão da Polícia Militar e Departamentos, Delegacias e
Divisões da Polícia Civil existem os serviços administrativos, com seções de pes-
soal, informações, material, operações, finanças, comunicações, etc.
Assim, podemos perceber, como não poderia deixar de ser, que as du-
as Corporações são semelhantes em suas estruturas básicas, possuindo um pa-
ralelo entre os seus órgãos principais.
Não há porém uma total equivalência entre os Órgãos internos das du-
as instituições, pois na Polícia Militar existem órgãos que não possuem equivalen-
tes na Polícia Civil e vice-versa. Como exemplos, podemos citar a Diretoria de
Saúde, o Centro de Suprimento e Manutenção de Armamento e Munição, o Cen-
tro de Suprimento e Manutenção de Obras, o Centro de Suprimento e Manuten-
170
ção de Material de Subsistência, o Corpo Musical, todos órgãos da Polícia Militar
que não possuem equivalentes na Polícia Civil.
E ainda o Departamento de Investigações sobre Crimes Patrimoniais, o
Departamento de Polícia do Consumidor, o Departamento de Homicídios e Pro-
teção à Pessoa, o Departamento de Narcóticos, o Departamento de Polícia Cien-
tífica, órgãos da Polícia Civil, com atribuições específicas que não possuem, por
sua vez, equivalentes na Polícia Militar.
Mas, como se pode notar, os órgãos que possuem equivalência nas
duas corporações, são em número maior, principalmente aqueles citados nos
números 12, 13 e 14, que são os órgãos que formam a estrutura de policiamento
básico ordinário que mais serve à população.
A equivalência desses órgãos foi acertada através dos Decretos Esta-
duais nº 44.447/99 e 44.448/99, preparando as estruturas das duas Corporações
para as providências seguintes de integração, que foram tomadas através da Re-
solução SSP nº 248/99 e Portaria Conjunta PC/PM nº 01/2000, que estudaremos
adiante.
5.8 Conflito de Atribuições: As Investigações do P2 da Polícia Mili-
tar e o Policiamento Ostensivo da Polícia Civil
Conforme estudado em 4.2.4 e 4.2.5, não resta dúvidas sobre as atri-
buições constitucionais delineadas às Polícias Militares e Polícias Civis.
Quando se estuda o texto da Constituição Federal, percebe-se clara-
mente na leitura dos §§ 4º e 5º do artigo 144, que às Polícias Militares incumbe o
policiamento ostensivo e às Polícias Civis cabe a apuração de infrações penais.
171
São duas funções distintas de policiamento, que não apresentam forma de se i-
miscuírem, ou seja, não há como executar as duas ao mesmo tempo.
Executar policiamento ostensivo é a função de andar o policial fardado
nas ruas, de forma a ser visto imediatamente por todos do povo. A ostensividade
se perfaz através do uniforme ou da viatura policial, com pintura singular que i-
dentifique de pronto a patrulha policial. Desta forma, o policiamento torna-se pre-
ventivo, no sentido de coibir as práticas delituosas antes mesmo que seus autores
iniciem seus atos.
Apurar infrações penais é a atividade de descobrir o autor de crimes de
autoria desconhecida. Para tal se faz necessário o policial executar suas funções
sem ostensividade, de forma muitas vezes velada, muitas vezes mesmo sem dar
a perceber que é policial, o que facilita a obtenção de informações que levem ao
autor do delito em investigação. A “lei do silêncio” por exemplo (segundo a qual
quem fornecer informações sobre sujeitos de crimes à polícia corre risco de vida)
e outras dificuldades de se atuar de forma ostensiva, dificulta o sucesso de tal
função, sendo necessária a forma de trabalho disfarçado para uma eficaz investi-
gação.
Assim, no plano abstrato da disposição constitucional não há duvidas
sobre as funções de cada Corporação quanto ao desempenho de suas funções.
No plano concreto, do exercício efetivo das missões constitucionais, porém, a
questão não é tão simples assim. Tanto a Polícia Militar quanto a Polícia Civil a-
cabam por interferir no campo de atuação uma da outra, quando do exercício de
suas funções.
Patrulhas de policiamento e equipes de policiamento de força tática da
Polícia Militar (antigo tático móvel) atravessam a barreira de suas atribuições no
exercício das funções de policiamento ostensivo, quando do atendimento de ocor-
rências, passando a diligenciar em perfeitas incursões de investigações, tentando
172
obter informações junto a possíveis testemunhas do delito a respeito de seu autor,
quando ignorado, ou de sua localização, quando foragido.
Márcio de Castro Nilson em artigo sobre unificação das polícias afirma:
“As Polícias Civil e Militar misturam atribuições. Hoje,
em muitos casos, a Polícia Militar investiga mais que a Civil. Ela
possui quatro ou cinco vezes mais carros descaracterizados, sem
logotipo, próprios para a investigação mesmo. Por outro lado, a
Civil mantém setores com características de polícia ostensiva,
uma atribuição da Militar, que são o GOE (Grupo de Operações
Especiais) e o GARRA (Grupo Armado de Repressão a Roubos a
Mão Armada).” 147
Uma das maiores dificuldades dos Oficiais da Corporação PM é fazer
com que seus subordinados patrulhem com os “high-lights” das viaturas acesos,
de forma a tornar mais ostensiva a patrulha policial. Há uma mentalidade incutida
na tropa no sentido de que o objetivo de seus serviços é efetuar prisões, e “isso
não é possível com sucesso se a patrulha for ostensiva”.
Efetuar prisões no entanto é uma das atribuições da Polícia Civil. O ob-
jetivo da Polícia Militar é evitar o acontecimento de crimes, por isso sua função
constitucional é de “policiamento ostensivo “.
Está claro que cessou a gama de atribuições da função dos componen-
tes da Polícia Militar, se não estiver caracterizada a situação de atuação em um
dos casos de flagrante delito do artigo 302, do Código de Processo Penal.
A partir do momento em que não há mais nenhuma atribuição de polí-
cia no local da infração, não há mais o que a Polícia Militar desempenhar dentro
173
de suas funções constitucionais. A partir de então surgem as atribuições da Polí-
cia Civil, de identificar testemunhas, colher indícios, localizar suspeitos, pedir
mandados de busca e apreensão, mandados de prisão e outras providências de
polícia judiciária dentro da gama de diligências que se fazem necessárias para a
apuração da autoria ou mesmo captura do autor da infração, se for conhecido.
Mesmo nos casos de delitos de autoria conhecida não é atribuição da
Polícia Militar efetuar diligências com o objetivo de efetuar a captura do infrator.
Quando a Polícia Militar executa esses tipos de prisões, de indivíduos com man-
dado de prisão expedido, é em decorrência de se deparar com esses indivíduos
durante a execução do policiamento ostensivo, em cumprimento da função consti-
tucional.
Os componentes da Polícia Militar não podem extrapolar as atribuições
de sua missão constitucional.
Da mesma forma se verifica componentes da Polícia Civil com coletes
identificativos da Corporação, portando armas de fogo de modo ostensivo e des-
necessário, executando patrulhamentos pelas cidades, no interior de viaturas im-
ponentes com as pinturas dos símbolos e logotipos da Corporação Policial Civil.
Tal conduta de portar desnecessariamente armas, distintivos ou algemas, inclusi-
ve é prevista como transgressão disciplinar para os membros da Polícia Civil, no
inciso XIX, do artigo 63, da Lei Complementar nº207/79 (Lei Orgânica da Polícia
do Estado de São Paulo).
É muito comum se verificar policiais civis no interior de recintos de
shows e outros tipos de atrações, trajando seus coletes, distintivos e armas, em
típicas atitudes de policiamento ostensivo, muitas vezes em locais em que já se
encontram policiais militares executando esse serviço, devidamente fardados e
147 NILSSON, Márcio de Castro. “Unificação das Polícias e Alteração do Sistema Nacional de Se-gurança Pública”. Revista Brasileira de Ciências Criminais, ano 7, nº 28, Editora RT, São Paulo, out/dez 99.
174
armados. Quem nunca foi parado com seu veículo nos grandes centros urbanos
por bloqueios policiais efetuados nas vias públicas, tão somente por policiais civis
da forma ostensiva, acima descrita?
O policiamento ostensivo, identificado de pronto, de relance através do
fardamento, uniformes, viaturas e armamento, é atribuição da Polícia Militar, que
para isso anda uniformizada nos seus serviços. Não há o que a Polícia Civil de-
sempenhar, por sua vez, se não houver crime de autoria desconhecida a se des-
vendar, ou nenhuma providência de polícia judiciária a se cumprir, como efetuar
mandados de prisão, por exemplo.
Se os policiais civis estão em serviço, no interior de recintos de shows
e em outras situações em que comumente se apresentam de forma ostensiva,
não sendo nenhuma providência de polícia judiciária, então devem trabalhar de
forma velada, na busca de informações e indícios que propiciem a apuração de
autoria de infrações.
a) as investigações do P2, da Polícia Militar Dentro da legislação da estrutura da Polícia Militar, como pudemos es-
tudar nesse trabalho, verificamos que o Comando Geral da Corporação tem no
seu Estado-Maior a 2ª Seção. Tal Seção de Estado-Maior é a responsável por
processar todo o levantamento de informações na Corporação PM para o pronto
assessoramento do Comando Geral na tomada de decisões mais críticas e políti-
cas, muitas vezes.
As Unidades dos Órgãos de Execução, que efetuam o policiamento os-
tensivo, os Batalhões PM, também possuem em seus Estados-Maiores as suas
2ªs seções, os P2, conforme visto, com as funções de colheita de informações
que possam assessorar os respectivos comandantes do policiamento quando da
realização de operações de policiamento, tomadas de decisões políticas, atuali-
175
zações sobre o comportamento dos homens sobre seu comando, bem como as-
sesorar também a 2ª Seção do Estado-Maior do Comando Geral.
Porém, os componentes policiais militares dos policiamentos velados
dessas seções de coleta de informações trabalham sem uniformes, “à paisana”,
com trajes civis, muitas vezes de barbas e cabelos compridos, em veículos ofici-
ais descaracterizados, muitas vezes passando-se por traficantes em pontos de
tráfico de entorpecentes, ou em outros locais de habitual prática de infrações, com
o objetivo de identificar criminosos que estejam atuando em suas áreas de polici-
amento ostensivo da Polícia Militar.
Desta forma, disfarçados, esses policiais militares conseguem informa-
ções sobre os dias, horários e locais habituais da prática rotineira de determina-
dos tipos de delitos, descobrem pontos de esconderijo, vias de fuga mais utiliza-
das quando da prática de delitos e outras informações de vital importância para o
planejamento e preleção de policiamento aos membros do policiamento ostensi-
vo.
É a chamada “investigação preventiva”, denominação atribuída de mo-
do a deixar patente que não é nenhuma forma de exercício de serviço polícia de
investigação, atribuição constitucional das Polícias Civis, como vimos.
Outra forma de atuar dos “P2” é a de ficar de tocaia em pontos de tráfi-
co de entorpecentes, obviamente em trajes civis, observando a atuação dos meli-
antes, até o momento efetivo de comunicar através do contato por rádio, de forma
discreta, a patrulha policial militar uniformizada mais próxima, que se dirige imedi-
atamente para o local da infração, já sabendo as características físicas dos infra-
tores, conseguindo com sucesso total, efetuar a prisão em flagrante delito. Essa é
uma das formas mais eficazes de atuação do policiamento velado no policiamento
ostensivo.
176
b) a atuação ostensiva da Polícia Civil Para o desempenho da função constitucional da Polícia Civil, de exer-
cício de polícia judiciária, porém, muitas vezes não há como se atuar se não for
de maneira ostensiva, dando mostras a todos de que tais pessoas são funcioná-
rios públicos, policiais civis e que estão executando uma missão.
É o que acontece por exemplo quando da execução de um mandado
de prisão. Tanto as pessoas transeuntes que acabarem por presenciar a cena,
como e principalmente, o indivíduo a ser preso, necessitam saber que as pessoas
que estão executando aquela medida de restrição do direito constitucional de li-
berdade são policiais civis, em virtude mesmo de se fazer exercer o poder de po-
lícia do qual estão investidos.
Desta forma, para o exercício de certas missões de polícia judiciária,
não há como se atuar com sucesso e segurança, se não for de forma ostensiva.
Função de polícia judiciária, como já comentado neste trabalho em 4.2.4, é a atri-
buição de auxiliar o poder judiciário a processar e julgar os autores de crimes.
Além de apurar as infrações penais, subsidiando a materialidade ne-
cessária para o processamento e julgamento criminal, polícia judiciária significa
também os atos de diligenciar no sentido de esclarecer provas ainda obscuras e
realizar investigações ordenadas pelo juiz de direito ou pelo representante do Mi-
nistério Público, segundo a disposição do artigo 13, do Código de Processo Pe-
nal.
c) o ponto controvertido Desta forma, como podemos ver, as duas Corporações possuem mo-
mentos delicados em que para o cumprimento da própria função constitucional
precisam adentrar de certa forma a esfera de atribuições uma da outra.
177
Com relação à necessidade da Polícia Civil usar da ostensividade para
executar as funções de Polícia Judiciária não há o que se contestar, uma vez que
como se viu, tal procedimento é realmente necessário circunstancialmente no e-
xercício daquelas funções.
Porém, abstratamente, há formas de a Polícia Militar cumprir com a
mesma eficácia suas funções constitucionais sem usar do expediente de policiais
militares para proceder o necessário levantamento de informações em trajes civis,
atuando numa zona cinzenta em que é difícil se delimitar até que ponto vai o poli-
ciamento ostensivo e quando começa o policiamento de investigação.
Bastaria que as duas Corporações atuassem em conjunto, que a Polí-
cia Civil passasse tais tipos de informações que já levanta rotineiramente, para
propiciar o planejamento de operações e atuação para prisões em flagrante pela
Polícia Militar, apesar de já existir ordens da Secretaria de Segurança Pública em
sentido semelhante (Resolução nº 248/2000) , conforme iremos estudar adiante.
O ponto controvertido porém é justamente o de a Polícia Civil não pas-
sar tais informações para a Polícia Militar, em razão de achar injusto ter todo o
trabalho de levantamento e preparo das informações e dados, e simplesmente
transmitir à Polícia Militar para que efetue as operações policiais e as prisões,
pois isso seria “ficar com o mérito”, e, da mesma forma, a Polícia Militar também,
por sua vez, não pretende trabalhar baseada em levantamentos de informações
prestados pela Polícia Civil, por achar o seu próprio levantamento de dados efe-
tuados pelos “P2” e pelo policiamento velado ser “mais confiável”.
178
6. UNIFICAÇÃO Após estudarmos as razões históricas da dicotomia policial estadual
na estrutura da Segurança Pública brasileira, a estrutura constitucional dessa di-
cotomia e as estruturas das duas polícias, completando quase uma radiografia,
em linhas gerais, sobre a Segurança Pública Brasileira, se faz necessário come-
çarmos a abordar o tema que trata do inverso da dicotomia, que é a polícia única,
através do título “unificação”. Da mesma forma que para se falar do claro, se faz
necessário falar do escuro, da esquerda para se falar da direita, não é possível
um estudo ser completo sem abranger os dois pólos de um tema como o nosso.
Dividiremos o estudo em temas compactados que nos levarão a um
debate final sobre a unificação das polícias civis e militares.
6.1 O Ciclo de Polícia
No estudo da Segurança Pública, dentro do campo do Direito Adminis-
trativo, encontramos a matéria atinente ao ciclo de policia.
O ciclo de policia, compreende os atos de polícia geral do Estado, efe-
tuados para a prestação do serviço de segurança pública, compreendendo a ma-
nutenção dessa segurança pública, através do policiamento ostensivo, o atendi-
mento de ocorrências policiais, e a persecução criminal, após a ocorrência polici-
al.
Na primeira fase compreende os serviços do estado-polícia para a ma-
nutenção da paz, através da garantia da segurança, da tranqüilidade e salubrida-
179
de, conforme já estudamos no capítulo 4, que é efetuado através do policiamento
ostensivo, segundo o mandamento constitucional federal do artigo 144.
Na segunda fase, o ciclo de polícia compreende o primeiro contato do
estado-polícia, com a prática do ato delitivo, cabendo as providências de polícia
administrativa e judiciária efetuadas de imediato, como prisão em flagrante, se for
o caso, levantamento e registro de testemunhas, colheita de indícios e vestígios
da infração, que é efetuado tanto pelo policiamento ostensivo (que nesse mister é
chamado de preventivo-repressivo ou repressivo-imediato) como pelo policiamen-
to investigativo (que para tanto é chamado de repressivo-imediato).
A terceira fase do ciclo de polícia compreende os atos de polícia judici-
ária investigativa, como a oitiva das testemunhas arroladas, exames periciais,
cumprimento de prisões processuais e o relatório final de todas as providências
de polícia efetuadas, seus resultados e a conclusão policial, que é executado pela
polícia judiciária investigativa.
Verificamos que o ciclo compreende desde o policiamento ostensivo
normal ou ordinário, abrangendo a prática do crime e a imediata comunicação à
polícia, até as medidas iniciais do Estado que visam possibilitar o exercício do seu
“jus puniendi”, a sua persecução criminal. Ou seja, a Polícia efetua os atos neces-
sários para a consubstanciação do corpo probatório que possibilitará ao Estado,
através do seu Ministério Público, exercer o seu direito de punir o culpado. O ciclo
de policia visa garantir ao Estado o exercício do “jus puniendi”.
As três fases do ciclo de polícia dão início ao ciclo da persecução cri-
minal, segundo demonstra Álvaro Lazzarini ao expor e explicar o ciclo de polí-
cia.148 A forma como o Estado exerce o ciclo de policia obedece ao modelo de
atuação policial que a administração pública estabeleceu dentro de seu órgão po-
148 LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. Sob coordenação de Yussef Said Caha-li. São Paulo, R.T. , 2ª ed., 1996, p. 93 a 96.
180
licial. No Brasil, conforme já estudamos até o momento, possuímos duas polícias,
dois órgãos policiais que executam essas atividades do ciclo de policia.
A Polícia Militar Estadual executa as medidas de polícia administrativa,
sendo o órgão que , devido às suas incumbências constitucionais, normalmente
primeiro toma contato com a prática delitiva, iniciando as providências do ciclo de
policia, arrolando as testemunhas que ainda se encontram no local da infração,
colhendo informações a respeito de como se deram os fatos, a respeito do autor
da infração, sua localização, o objeto do crime, o socorro à vítima, ou vítimas, se
houver necessidade, e outras verificações que se fizerem necessárias de imedia-
to.
Após tomadas todas as providências no local da infração penal, os
componentes da Polícia Militar encaminham a ocorrência policial ao Distrito Poli-
cial ou Delegacia de Polícia da área respectiva, ou seja à Polícia Civil.
A partir daí, a Polícia Civil toma conhecimento da prática de infração
penal e inicia as providências de polícia judiciária ou polícia repressiva, através da
instauração do Inquérito Policial, instrumento através do qual iniciará os atos de
investigação policial buscando apurar a autoria do fato delituoso, ou consubstan-
ciar melhor seus elementos probatórios se o autor for conhecido, através da oitiva
de testemunhas, exames periciais, acareações e outras práticas do Inquérito.
Essas atribuições do ciclo de policia estão bem definidas e delimitadas
em nossa legislação constitucional, como vimos no capítulo 4 deste trabalho.
Essencialmente, quando se trata da questão de estudo do ciclo de poli-
cia na área de Segurança Pública, se está a abordar o tema da polícia adminis-
trativa e polícia judiciária, atribuída esta à Polícia Civil e aquela, à Polícia Militar,
em nossa legislação, por motivos eminentemente históricos, como vimos no capí-
tulo 3, por forte influência do modelo de segurança português.
181
Sobre a divisão do ciclo de policia em duas polícias, em dois órgãos
distintos, trazemos a tona a manifestação de duas turmas de Oficiais-Alunos, do
Curso Superior de Polícia Militar, da Polícia Militar do Rio de Janeiro, após reali-
zarem viagem de estudos pelos países da Europa, em 1983 e 1984, visitando e
estudando as organizações policiais dos países daquele continente. Consegui-
mos o precioso material na já citada Monografia de Álvaro Lazzarini, “Polícia de
Manutenção da Ordem Pública e a Justiça”149, quando ele trata do tema Polícia
Administrativa (Preventiva) e Polícia Judiciária (Repressiva), obra esta abordada
neste trabalho, no capítulo 4:
“Em todos os países por que passamos, independente
da sua extensão e da sua organização, federação ou não, há uma
ou mais de uma organização policial, de acordo com suas peculia-
ridades. Um fato porém é comum em todos esses países: seja
uma duas, três, quatro ou cinco polícias, e sejam essas polícias
de estrutura militar ou de características militares , mesmo agindo
na mesma região, todas elas, e sem que haja qualquer problema,
fazem o ciclo completo de polícia, ou seja, polícia preventiva, re-
pressiva, investigatória e judiciária. Parece-nos nesse ponto recair
uma das mais fortes razões da eficiência e eficácia das polícias
européias – todos os organismos policiais fazem o ciclo completo
de polícia. Cumprem todas as etapas e vêem seu trabalho com-
pleto concluído. O trabalho inacabado ou abandonado, entregue a
outro para terminar à sua maneira, não anima, não entusiasma, ao
contrário, desanima, desinteressa. Da mesma forma um trabalho
recebido pelo meio, para se terminar, não nos empolga: se não
formos os iniciadores, não é nossa autoria, cumprimos a obriga-
ção de terminar, mas sem entusiasmo. E outro ponto importante:
em todos esses países, todas as organizações policiais têm seu
pessoal que trabalha uniformizado e que trabalha em trajes civis
149 LAZZARINI, Álvaro. “Polícia de Manutenção da Ordem Pública e a Justiça”, publicada em “Di-reito Administrativo da Ordem Pública”, 3ª ed., Forense, 1998, p. 19.
182
e são dotadas de sofisticados laboratórios para execução de perí-
cias e exames técnicos para o desempenho de suas atividades de
investigação. Todo policiamento ostensivo de rua é feito com pes-
soal uniformizado. Não há policiais com trajes civis trabalhando na
rua. O pessoal em trajes civis é utilizado em funções burocráticas
e na área de investigação.”
O valor dessa manifestação se revela, uma vez que seus autores efe-
tuaram uma viagem de estudos e pesquisas às polícias de outros países, e trou-
xeram não apenas como resultado, o modelo policial do Estado nesses países,
através do qual o ciclo de polícia é único, executado, do início ao fim por um só
órgão policial, mas que nesses países, esse modelo de estrutura policial, além de
funcionar, é o responsável pelo sucesso desses órgãos policiais junto à suas co-
munidades.
Conforme os dados que estudamos até o momento neste trabalho, es-
pecificamente sobre as atribuições das Polícias Militares e Civis, na garantia da
Segurança Pública, podemos afirmar que os Oficiais-Alunos da Polícia Militar do
Rio de Janeiro, da década de 80 realmente tinham razão quando afirmaram que
há uma descontinuidade do serviço policial, no modelo de segurança pública bra-
sileiro.
É efetivamente o que ocorre quando os componentes da Polícia Militar
que estão de serviço no policiamento ostensivo, a pé ou de viatura, efetuam uma
prisão em flagrante delito e conduzem o preso até o Distrito Policial. Se, sob a
análise do Delegado de Polícia que receber a ocorrência policial, o fato não se
constituir em situação de flagrante delito, os policiais militares não poderão mais
acompanhar e nem saber o que se dará com a ocorrência que se depararam na
rua, mesmo que sejam chamados depois para deporem como testemunhas, no
inquérito policial, ou no processo judicial.
183
Na situação da prisão em flagrante delito, em que os policiais militares
levam o preso ao distrito policial e este permanece preso, ou seja, o Delegado de
Polícia decide manter a prisão por se tratar, sob sua análise, de situação de fla-
grante delito, mesmo nessa situação, os policiais militares não têm mais conheci-
mento dos fatos processuais seguintes, correndo o risco de responderem a pro-
cesso por constrangimento ilegal ou abuso de autoridade, por prenderem nova-
mente o indivíduo que se encontra de novo nas ruas, julgando-o fugitivo, sem sa-
berem que lhe foi concedido o benefício da liberdade provisória, por exemplo.
Da mesma maneira, os policiais civis realmente não têm motivação ne-
nhuma para trabalhar num serviço de plantão policial por exemplo, em que pas-
sam 12 horas ou mais dentro do Distrito Policial, apenas providenciando a vasta
documentação de prisões em flagrante e registro de ocorrências policiais que lhe
trazem os policiais militares, sem saberem de todos os detalhes da fase anterior
da ocorrência, sem conhecerem o local da infração penal, muitas vezes, devendo
se limitarem apenas a transcrever os fatos e circunstâncias conforme lhe forem
sendo narradas.150
Dessa forma, graças ao modelo de segurança pública brasileiro, que
não foi planejado de forma específica, como pudemos constatar na pesquisa his-
tórica, mas adaptado às instituições existentes no País, conhecemos duas formas
de estrutura de segurança pública; uma em que o ciclo de policia se divide, ou é
executado por dois órgãos policiais distintos e outra em que o ciclo de policia é
único, ou inteiramente executado por um só órgão de polícia, que executa ao
mesmo tempo as funções de polícia judiciária e polícia administrativa.
6.2 Criminalidade
150 Estas informações prestamos com fundamento em nossa experiência de 10 anos de serviço como 1º Tenente PM, na área operacional da Polícia Militar do Estado de São Paulo, nas cidades de Santos, São Vicente, São Paulo, Rancharia e Presidente Prudente.
184
Um dos elementos de análise social que tem motivado as discussões
sobre a unificação entre as Polícias Civis e Militares é a criminalidade. Não tem
sido raro se verificar em várias matérias de imprensa a abordagem do tema como
um problema de grave proporção. Da mesma forma também se percebe outras
abordagens jornalísticas sobre a questão tratando a unificação como uma das
soluções.
Faremos um estudo da criminalidade e seus efeitos na sociedade bra-
sileira, através da análise de algumas matérias de reportagens, extraídas por a-
mostragem, sobre o tema, das principais fontes de imprensa do País.
Para tanto escolhemos veículos de notícias, de fidelidade reconhecida,
que fizeram estudos sérios sobre o assunto, retratando o nível de aumento da
criminalidade de forma a transparecer o sentimento de insegurança que tomou
conta da população brasileira. Não há melhor forma de se auferir esse sentimento
que verificar o que a imprensa está noticiando sobre o assunto, uma vez que a
população não consulta índices oficiais de estatística, mas lê rotineiramente revis-
tas e jornais.
O nosso estudo também abordará os índices oficiais de estatísticas do
Estado de São Paulo, através de dados da Secretaria da Segurança Pública, que
permitirão uma análise da evolução da criminalidade no Estado que escolhemos
para um estudo mais detalhado no contexto deste trabalho.
6.2.1 Criminalidade e a imprensa
A primeira matéria de imprensa que trazemos para este trabalho,
transcreve uma entrevista do então Comandante Geral da Polícia Militar do Esta-
do de São Paulo, Coronel PM Rui César Melo, de 7 de junho de 2000, em que
185
ele “admite que não há solução a curto prazo para a violência e culpa a legisla-
ção.”
A matéria começa com o seguinte trecho:
“As críticas são inesgotáveis. A violência cresce as-
sustadoramente. A população tem medo da polícia que bate, mas
ao mesmo tempo reclama da falta de policiais nas ruas. Como não
bastasse, estão se tornando freqüentes os casos de policiais en-
volvidos com o narcotráfico. E, em meio a essa crise da seguran-
ça pública que todo o país enfrenta, o comandante geral da Polí-
cia Militar de São Paulo, coronel Rui César Melo, resume o drama:
‘A polícia está no limite de sua atuação. Já fizemos de tudo, mas
a criminalidade continua crescendo.’...
‘Nós prendemos, mas, por causa da lei e da falta de
presídios, o bandido volta para a rua’ ”151
Na entrevista o Coronel afirma que a criminalidade diminui em todos os
Estados norte americanos por causa da tolerância zero, indicando que o Brasil
possui uma média de presos correspondente a 0,1% da população, enquanto que
nos Estados Unidos essa média é de 0,7%, indicando que o problema de segu-
rança pública no País não tem suas causas na polícia, mas no sistema penal le-
gal, que é permissivo demais.
Infelizmente, as demais matérias trazidas a essa coletânea mostram
que o problema não está só na questão do sistema penal brasileiro, mas também
no interior das polícias. A própria Polícia Militar, que o Coronel PM Rui César co-
mandava, não tem a função de efetuar prisões, mas de evitar o acontecimento de
crimes, de efetuar a prevenção, segundo a Constituição Federal dispõe, como já
mostramos neste trabalho. As prisões que o órgão encarregado da prevenção
151 “A PM NO LIMITE”, Revista Isto é. Edição de 7 de junho de 2000. São Paulo, Editora Três, p. 7.
186
acaba por fazer, são em cumprimento a uma função residual, em decorrência do
atendimento de ocorrências, e não a função principal da Corporação.
A revista Veja, na edição de 07 de fevereiro de 2001, apresentou uma
matéria especial intitulada “Somos todos reféns”, em que se fez uma análise de
comparação de dados e estatísticas entre os resultados da Segurança Pública do
Brasil e dos Estados Unidos, projetando uma análise de todo o sistema de segu-
rança pública.
“Os estudos sobre segurança pública mostram que,
antes de atacarem uma vítima, os criminosos fazem um cálculo
próprio dos investidores de mercado financeiro. ‘Eles analisam a
relação custo-benefício da operação’, afirma o coronel reformado
da Polícia Militar de São Paulo José Vicente da Silva Filho, um
dos maiores estudiosos brasileiros de temas ligados à criminalida-
de. ‘Se o risco de ser preso for alto, o bandido pensa duas vezes
antes de agir. Quando o risco é baixo, a audácia e a violência au-
mentam.’ Essa conta é mundial. No Brasil, as operações têm sido
altamente lucrativas. Os ataques dos marginais, se nem sempre
rendem um dinheiro garantido, ocorrem num ambiente em que a
probabilidade de prisão chega a ser risível.”152
A matéria apresenta, como indícios do aumento da criminalidade, uma
relação de novos hábitos que as famílias de classe média das cidades grandes
adotaram, como andar de carro com duas carteiras, ou duas bolsas, uma sendo
falsa, com cédulas graúdas, para entregar ao ladrão, guardar distância do carro
da frente para facilitar manobras em caso de fuga e, diante do sinal vermelho,
parar o carro longe da calçada, onde os assaltantes agem com mais rapidez.
152 MENDONÇA, Ricardo e outros. ”Somos todos reféns”. Revista Veja, edição de 7 de fevereiro de 2001, Editora Abril, São Paulo, p.86,
187
Em casa, segundo a matéria, os novos hábitos da classe média inclu-
em comprar telefones celulares para todos os membros da família, pagar motoris-
ta de rádiotáxi para fazer compras, remédios e comida, na volta do trabalho só
entrar em casa quando alguém da família estiver por perto, proibir os filhos de ir a
pé a padarias e ao supermercado, e em edifícios, usar senha para comunicar
uma situação de perigo a porteiros, zeladores ou ao síndico.
Quando aborda a questão policial, a matéria faz uma comparação entre
dados da polícia brasileira e a polícia norte americana.
Segundo a revista, as autoridades americanas gastam 400.000 reais
por ano para manter cada um de seus policiais, enquanto no Brasil é gasto ape-
nas um oitavo disto; o curso de preparação do policial americano é rígido e inten-
sivo, durando quatro meses expondo o policial a situações práticas de policiamen-
to com uso de simulações de tiros e prisões todos os dias, enquanto no Brasil a
duração é de 11 meses, recheado de aulas teóricas com poucas aulas práticas;
nos Estados Unidos, um policial executa no mínimo 2000 tiros em treinamento em
um ano, e no Brasil, esse número chega a no máximo 200; a taxa de mortalidade
dos policiais brasileiros é de um morto a cada grupo de 1900, enquanto que nos
Estados Unidos esse número é a metade.
Quanto às diferenças salariais, a matéria ressalta “são enormes, mes-
mo se considerando a distância entre a renda média dos dois países.” No Brasil,
o salário inicial do policial é de 600 reais e o teto de 5.000 reais, “isso se tiver um
desempenho brilhante e chegar à patente de coronel, depois de trinta anos de
carreira”, enquanto que nos Estados Unidos o policial tem o salário inicial de 4500
reais.
Quanto ao perfil sociológico, segundo a revista Veja, o policial ameri-
cano é de família de classe média e tem nível universitário. No Brasil, somente
8% dos policiais têm curso superior, a maioria é de classe baixa e muitos moram
na favela, vizinhos dos marginais que têm de prender.
188
A matéria não trata especificamente de unificação das Polícias Civis e
Militares, mas usa como comparação um país cujo modelo de polícia é baseado
na polícia única para a execução do ciclo de polícia, e tem uma estrutura policial
com política de fortes investimentos econômicos, como se viu, além de mostrar
um perfil definido das condições de Segurança Pública do nosso País.
Em 18 de julho do mesmo ano, a mesma revista mostra outra matéria
ligada à Segurança Pública, onde relata a paralização de serviços da Polícia Mili-
tar de Salvador, como se estivesse avisando que já teria previsto esses fatos
quando da matéria anterior:
“Na semana passada, ladrões e desordeiros estavam
à vontade em Salvador. Seis agências bancárias e quarenta ôni-
bus foram assaltados só na quinta feira. Dezenas de lojas tiveram
os estoques saqueados. Centenas de encapuzados, muitos usan-
do uniformes da Polícia Militar, rodavam pela cidade exibindo ar-
mamento pesado. Um grupo desses chegou a desfilar pelos cor-
redores de um shopping aterrorizando comerciantes. Cidadãos em
pânico corriam de um lado para o outro, com medo de arrastões,
de tiroteios e dos mascarados. Algumas pessoas saíram armadas,
dispostas a se defender a bala na hipótese de assalto. Emissoras
de rádio apelavam para que a população não saísse de casa. Os
bancos e o comércio fecharam as portas.”
....
“O corpo de um homem morto a tiros ficou horas es-
tendido numa passarela sobre uma das principais avenidas de
Salvador. A média de homicídios a cada 24 horas aumentou de
três para dez casos. Pior: em cidades em torno da capital, o cená-
rio era idêntico.”153
153 COUTINHO, Leonardo .”Pânico em Salvador”. Revista Veja, edição de 18 de julho de 2001, Editora Abril, São Paulo, p.86,
189
A matéria continua relatando o caos que se instaurou em Salvador, em
virtude da referida paralização policial em reclamação de melhores salários, con-
tra os 575,00 reais que recebiam esses policiais. Descreve ainda que um grupo
de 800 policiais militares tomaram quartéis, armaram-se e formaram milícias para
amedrontar a população, gerando uma situação de pânico e insegurança na Ba-
hia inteira.
Sobre o mesmo movimento, o jornal O Estado de São Paulo apresenta
uma matéria na edição de 22 de julho do mesmo ano, no caderno cidades, que
mostra seu desenvolvimento para o Estado de Alagoas:
“Policiais encapuzados ocupam quartéis e se prepa-
ram para a resistência. A população fica nas mãos dos assaltan-
tes e saqueadores. Carros blindados e helicópteros do Exército
chegam para restabelecer a ordem. O motim termina na Bahia e
começa em Alagoas, onde policiais ameaçam bloquear a passa-
gem de soldados do Exército.” 154
A matéria continua no jornal mostrando Governadores de Estado alar-
mados, sem saberem como lidar com a crise nas polícias do País, especialistas
em Segurança Pública, como o Coronel da Reserva do Exército Geraldo Cavag-
nari, afirmando que basta um tiro para se iniciar uma guerra civil, e uma série de
considerações mostrando a dimensão do problema.
O artigo reporta-se ao início do movimento em 1997, em Minas Gerais,
quando o então Governador Eduardo Azeredo deu um aumento apenas à cúpula
da Polícia Militar, causando uma revolta e paralização dos Cabos e Soldados,
culminando com a morte de um Cabo PM que tentava conter a greve, por um dis-
paro de revólver de outro policial militar envolvido no movimento. Desde então
outros movimentos de reivindicação já atingiram 11 Estados do País.
154 SANT’ANNA, Lourival. “Motins: o País a beira do conflito armado”. O Estado de São Paulo, edição de 22 de julho de 2001, São Paulo, p. C-5.
190
Ouvido a respeito, o Coronel da Reserva da Polícia Militar do Estado
de São Paulo, José Vicente da Silva Filho afirmou no artigo, que o motivo dos
motins estava na cisão que há entre os Oficiais das PMs e as praças subordina-
das, causado por uma disciplina militar rigorosa demais, onde se vem “punindo
faltas banais com prisão e humilhando patentes inferiores.” Na contra argumenta-
ção, o Coronel PM Jairo Paes de Lira, então Comandante da Academia de Polícia
Militar do Barro Branco, afirmou que era justamente o regulamento rígido militar
que estava impedindo acontecimentos piores na onda de movimentos de revolta
das PMs brasileiras.
Porém se esqueceu o Coronel Paes de Lira de levar em conta que as
Polícias Civis, que têm salários equivalentes aos dos policiais militares, e que não
são regidas por regulamentos militares, não estavam fazendo parte dos movimen-
tos de revolta que estavam assolando o País.
O artigo prossegue fazendo comparações salariais entre a Polícia Bra-
sileira e a do Canadá e Estados Unidos, e termina com o seguinte parágrafo:
“Há uma correlação estreita entre o interesse de tornar
a polícia mais eficiente no combate ao crime e o de evitar que ela
se volte contra o Estado e, indiretamente, contra a sociedade, na
situação-limite dos motins. A estrutura perversa das polícias brasi-
leiras parece tão responsável pelas rebeliões enfrentadas pelo Pa-
ís quanto por sua incapacidade de cumprir a missão. É esse deba-
te que o Brasil ainda não enfrentou.”
Dando notícia das proporções do movimento de revolta dos policiais
militares que balançou o país em meados de 2001, a Revista Veja, de 25 de julho
daquele ano ainda registra:
191
“A greve dos policiais militares da Bahia, encerrada há
cinco dias, produziu o efeito temido. Na semana passada o movi-
mento se espalhou por outros Estados. Em Alagoas, os PMs se
negaram a sair do quartel para vigiar as ruas. Agências bancárias
e ônibus foram apedrejados. No Paraná, mulheres de soldados
cercaram o prédio do quartel-general. No Tocantins, os policiais
conseguiram um aumento de 35% depois de tomar os quartéis.
Em São Paulo, o Governador Geraldo Alckmin, enfrentou manifes-
tações de policiais. Em outros dez Estados, as associações que
representam a classe avisaram que querem negociar aumentos
salariais.” 155
Na matéria, há uma fotografia de um grupo de policiais militares arma-
dos e encapuzados, em manifestação na frente de um quartel na Bahia e uma
foto de um grupo de presos, da mesma forma encapuzados, rebelados em um
presídio de São Paulo. No texto se afirma que a população ficou muito mais ame-
drontada de ver os policiais em revolta do que os presos, pois são justamente os
policiais os incumbidos da protegê-la.
Em outro ponto do artigo, se comenta:
“A única solução de consenso, estudada há mais de
dez anos e jamais encarada com a devida seriedade pelos gover-
nantes, é a completa reformulação do modelo policial. ‘A polícia
precisa ser feita de novo’, diz o Coronel José Vicente da Silva Fi-
lho, um estudioso do assunto.”
Já nos dias finais do movimento de motim dos policiais militares brasi-
leiros, em 1º de agosto, de 2001, a edição da Revista Veja publicou matéria onde
noticiava estudos do Governo Federal visando medidas para garantir a segurança
155 ”A mesma arma dos bandidos”. Revista Veja, edição de 25 de julho de 2001, Editora Abril, São Paulo, p.44,
192
à população através de medida provisória que transmitisse poder de polícia ao
Exército, para que em situações de greves e motins das policias estaduais, pas-
sasse a fazer o policiamento ostensivo nas ruas da cidade.
Entre outras medidas do Governo Federal estava uma reunião com os
Governadores dos Estados que enfrentaram problemas com motins, para discutir
temas ligados à segurança pública e medidas de solução e “... também assuntos
de maior fôlego, sempre abordados mas nunca decididos, como a unificação das
polícias civil e militar e a criação de uma guarda nacional, para substituir as polí-
cias em casos de emergência.”
Ainda na toada da criminalidade, o jornal “O Imparcial”, de 13 de janei-
ro de 2002, apresenta matéria da Agência Estado, do Jornal “O Estado de São
Paulo”, em que denota o aumento de criminalidade no Estado de São Paulo atra-
vés da análise de estatísticas dos casos de sequestros nos últimos cinco anos.
Segundo os dados apresentados no artigo, houve um aumento de pelo menos
2.125 %.
A matéria ainda aponta outros índices de comparação dos dois últimos
trimestres, à época da notícia: “... verifica-se que o número de latrocínio (roubo
seguido de morte) cresceu 7,6%; o de furtos, 54,4% e o de assassinatos 7,7%.”
Ouvido a respeito, o então Secretário da Segurança Pública do Estado,
Marco Vinicio Petrelluzzi apresentou como realização de sua gestão de três anos
à frente da pasta, o controle do número de homicídios e a realização do projeto de
integração de serviços entre a Polícia Civil e Militar, conforme demonstraremos no
subítem seguinte, através do estudo da Resolução SSP 248/00 e da Portaria Con-
junta PC/PM nº 01/2000, em cumprimento às metas do Plano Nacional de Segu-
rança Pública.
193
A matéria do jornal continua porém, demonstrando que a integração de
serviços e ações entre as duas polícias não foi suficiente, denotando casos de
violência que continuaram a assombrar a população do Estado.
Em artigo publicado no jornal “Oeste Notícias”, em 26 de janeiro de
2002, na seção Opinião, o Senador Renan Calheiros, afirma que o combate à
criminalidade exige medidas emergenciais, e que a questão não é de falta de pro-
postas (quando comenta que existem cerca de 118 propostas legislativas no
Congresso Nacional sobre segurança pública, entre elas a da unificação das polí-
cias civis e militares), mas falta de vontade política.
A Revista “Isto é”, de 30 de janeiro de 2002, apresenta outra matéria
denunciadora do aumento da criminalidade no país:
“No Brasil dos últimos anos, paz se transformou em
palavra de ordem obrigatória nas manifestações populares. Nin-
guém suporta mais, e os números da violência denunciam que o
Estado oficial está perdendo a guerra para um estado paralelo ca-
da vez mais ousado e desafiador, com máfias incrustadas nas
administrações públicas e um crime organizado que cresce com a
conivência policial e a certeza da impunidade.” 156
A matéria denuncia o aumento de criminalidade no Estado de São Pau-
lo, desde o governo de Franco Montoro, em 1986, até o governo de Mário Covas,
de 1995 até o ano 2000, passando pela análise dos governos de Orestes Quércia,
de 1987 a 1990, e Luis Antonio Fleury, de 1991 a 1994, estudando apenas os ca-
sos de roubos registrados no município de São Paulo:
156 SILVA, Adriana Souza e. “Barbárie.” Revista Isto é, edição de 30 de janeiro de 2002, Editora Três, São Paulo, p. 24.
194
Governo Franco Montoro:
1985= aproximadamente 40.000 casos;
1986= aproximadamente 38.000 casos;
Governo Orestes Quércia:
1987= aproximadamente 39.000 casos;
1988= aproximadamente 40.000 casos;
1989= aproximadamente 40.000 casos;
1990= aproximadamente 42.000 casos;
Governo Luís Antonio Fleury:
de 1991 a 1994= aproximadamente 45.000 casos por ano;
Governo Mário Covas:
1995= aproximadamente 48.000 casos;
1996= aproximadamente 60.000 casos;
1997= aproximadamente 70.000 casos;
1998= aproximadamente 90.000 casos;
1999= aproximadamente 100.000 casos;
2000= aproximadamente 95.000 casos.
Em outra análise, o estudo mostra ainda a evolução dos índices de se-
questros no País, e sequestros e homicídios dolosos em São Paulo:
Seqüestros no Brasil:
1999= 138 casos;
195
2000= 233 casos;
2001= 522 casos até o 3º trimestre do ano.
Sequestros em São Paulo:
1996= 12 casos;
1997= 14 casos;
1998= 13 casos;
1999= 91 casos;
2000= 63 casos;
2001= 327 casos até o 3º trimestre do ano157.
Homicídios dolosos em São Paulo:
1996= 10.447 casos;
1997= 10.567 casos;
1998= 11.861 casos;
1999= 12.818 casos;
2000= 12.638 casos;
2001= 9.386 casos até o 3º trimestre do ano158.
A matéria ainda prossegue dando detalhes a respeito do homicídio do
Prefeito de Santo André, Celso Daniel, ocorrido em 19 de janeiro de 2002, inclu-
indo-o como um dos casos da estatística na violência marcante que analisa, tra-
zendo ainda outros artigos sobre as considerações políticas desse aumento de
criminalidade para os movimentos políticos em um ano de eleições.
157 No subtítulo seguinte apresentamos os resultados dessa estatística, até o 1º semestre de 2002. 158 Ídem nota anterior.
196
Através da análise das matérias extraídas, que mostram o contexto so-
cial retratado pelos órgãos de imprensa em suas datas, relativos a Segurança
Pública, podemos evidenciar, que nos últimos dois anos o tema da criminalidade
esteve em pauta no cenário nacional. É fácil se constatar também que há defeitos
estruturais nos aparelhos e instrumentos governamentais de segurança , seja no
sistema legal penal, como apontou o Comandante Geral da Polícia Militar do Es-
tado de São Paulo, ou como mais se evidencia, na estrutura dos órgãos policiais.
O que se constatou foi, inicialmente, problemas internos nas policias,
atestados através de uma onda de motins que assolou a Nação em meados de
2001. Depois, a criminalidade, que já apresentava índices alarmantes, aumentou
ainda mais, culminando com algumas discussões setoriais sobre o modelo policial
brasileiro, abrangendo até o assunto da unificação das Polícias Civis e Militares,
conforme consta de um dos projetos de Segurança Pública em pauta no Con-
gresso Nacional.
A seguir faremos um estudo sobre os índices oficiais de criminalidade,
baseado nas fontes de estatísticas da Secretaria da Segurança Pública do Estado
de São Paulo, a respeito dos crimes de homicídio doloso, lesão corporal, latrocí-
nio, roubo, furto e seqüestro, ocorridos no Estado, de 1996 até o 1º semestre de
2002.
6.2.2 Criminalidade e a Estatística Oficial
Baseados na fonte de estatísticas criminais da Secretaria de Seguran-
ça Pública do Estado de São Paulo, apresentamos o resultado dos índices de o-
corrências registrados pela Polícia Paulista, dos anos de 1996 até o 2º trimestre
deste ano, que nos permitirá verificar um sensível aumento da criminalidade no
Estado.
197
Escolhemos estudar a incidência dos crimes de homicídio doloso, lesão
corporal, latrocínio, roubo, furto e seqüestro, em razão de entendermos serem
estes os crimes que mais causam comoção nos segmentos da comunidade.
Com relação ao crime de homicídio doloso, colhemos os seguintes ín-
dices anuais:
- 1996= 10.447 casos;
- 1997= 10.567 casos;
- 1998= 11.861 casos;
- 1999= 12.818 casos;
- 2000= 12.638 casos;
- 2001= 12.475 casos;
- 2002 (1º semestre)= 6.159 casos.
Podemos verificar que o índice de ocorrências de homicídio doloso
aumentou de 10.447 casos, em 1996, para 12.818 casos em 1999, quando o Se-
cretário de Segurança passou a ser o Dr. Marco Vinicio Petrelluzzi, que anunciou
que assumia a Pasta com a missão de controlar o índice de homicídios no Esta-
do159. Sua atuação foi eficaz, uma vez que, pelo menos conseguiu manter nos
mesmos índices a ocorrência desse tipo de delito, quando se verifica que em
2001 o número de casos caiu de 12.638, em 2000, para 12.475.
159 Em entrevista à Agência Estado, do Jornal “O Estado de São Paulo”, publicada no Jornal “O Imparcial” de Presidente Prudente, em 13 de janeiro de 2002, o então Secretário da Segurança do Estado de São Paulo, Dr. Marco Vinício Petrelluzzi, afirmou que estava deixando a Pasta com a missão cumprida, uma vez que seu compromisso era o de manter o controle sobre o índice de homicídios no Estado. Um indício de como conseguiu tal objetivo se verifica em sua resposta às perguntas: “Como o senhor conseguiu a integração (entre a polícia civil e militar)?”, ao que ele respondeu: “Eu participei de reunião dos comandos das polícias e de algumas ações nas ruas. Mudamos os padrões de policiamento. Compramos armas, munição, carros e coletes.” À pergunta “O senhor não encontrou dificuldades?”, ele respondeu: “Muitas. A cultura das polícias. A mentali-dade de competição. Em Santos, os crimes aumentavam. Reuni as chefias das duas polícias e pedi planos. Voltei 15 dias depois e cada um comentou e apresentou trabalhos isolados. Troquei os comandos, eles se afinaram e a situação melhorou bastante.”
198
Com certeza, o número de homicídios dolosos em uma sociedade é um
bom tradutor do seu índice de violência, pois é o crime praticado de forma inten-
cional contra o maior bem jurídico do indivíduo.
Na conta geral, porém, temos um aumento de 10.447 casos, em 1996,
para 12.475 casos em 2001.
Se a incidência do 1º semestre de 2002 se repetir no 2º semestre, te-
remos um índice de 12.318 casos no ano, o que continuará denotando uma que-
da do número de casos de homicídio doloso no Estado, mas ainda longe de al-
cançar o patamar 10.447 casos de 1996.
Em relação ao crime de lesões corporais, verificamos a seguinte inci-
dência:
- 1996= 217.942 casos;
- 1997= 258.867 casos;
- 1998= 272.739 casos;
- 1999= 292.841 casos;
- 2000= 279.924 casos;
- 2001= 283.788 casos;
- 2002 (1º semestre)= 143.315 casos;
Também é fácil notar um aumento de 1996, com 217.942 casos, para
1999, com 292.841 casos, ocorrendo após uma tímida diminuição para 279.924
casos, em 2000, e logo em seguida, novo aumento para 283.788 casos em 2001.
Certamente a queda referida é também uma conseqüência das medidas do Se-
cretário da Segurança para diminuir o índice de homicídios dolosos, pois o crime
de lesões corporais, apesar de não possuir o mesmo ânimo delitivo que o de ho-
199
micídio, é bem próximo deste, em virtude das semelhanças de causas e circuns-
tâncias.
Na média geral também teremos um aumento considerável de casos,
saltando de 217.942 em 1996, para 283.788, em 2001.
Se a tendência de registros do 1º semestre de 2002 se repetir no 2º
semestre, o índice chegará a 286.330 casos no ano, o que significa a manuten-
ção do aumento de criminalidade neste tipo de crime.
Ao estudarmos a incidência do crime de latrocínio, assim chamada a
prática do roubo seguido de morte, verificaremos os seguintes registros anuais:
- 1996= 524 casos;
- 1997= 450 casos;
- 1998= 520 casos;
- 1999= 670 casos;
- 2000= 518 casos;
- 2002 (1º semestre)= 285 casos.
Eis um índice de criminalidade que praticamente se manteve pelos a-
nos em estudo, mesmo se considerando o aumento de 520 casos para 670 ca-
sos, em 1999. Também podemos considerar que se o registro do 1º semestre de
2002 se repetir no 2º, a média não se alterará, uma vez que a conta ficará em 530
casos no ano.
Também é um tipo de criminalidade muito ligada à prática de homicí-
dio, pois, apesar de não ser um crime de competência do Tribunal do Juri, envol-
ve o assassinato de forma dolosa, mesmo que não fosse a intenção inicial do au-
tor do delito, em razão do que podemos afirmar que as medidas do Secretário
surtiram efeito também nesse caso.
200
Com a análise da incidência criminal de roubos, temos os seguintes
números:
- 1996= 171.219 casos;
- 1997= 206.586 casos;
- 1998= 263.477 casos;
- 1999= 323.775 casos;
- 2000= 333.264 casos;
- 2001= 321.369 casos;
- 2002 (1º semestre)= 160.370 casos.
Trata-se de um sensível aumento na média geral de 171.219 casos em
1996, para 321.369 casos, em 2001, mesmo se considerando uma tímida diminu-
ição de 333.264 casos em 2000, para 321.369 casos em 2001.
Se o índice do 1º semestre de 2002 se repetir no 2º teremos um regis-
tro de 320.740 casos no ano.
Quando analisamos os registros de furto no Estado, verificamos tam-
bém um aumento espantador:
- 1996= 380.452 casos;
- 1997= 400.485 casos;
- 1998= 467.886 casos;
- 1999= 507.797 casos;
- 2000= 513.905 casos;
- 2001= 552.810 casos;
- 2002 (1º semestre)= 277.427 casos.
201
É um tipo de evolução criminal que causa preocupação, uma vez que
se registra sensíveis aumentos de ano para ano, apresentando uma média geral
de aumento de 380.452 casos em 1996 para 552.810 casos em 2001. E ainda, se
o registro do 1º semestre de 2002 se repetir, teremos uma marca de 554.854, que
mantém o aumento.
Mas, realmente espantador é o aumento do índice de seqüestros no
Estado, conforme se pode verificar:
- 1996= 12 casos;
- 1997= 14 casos;
- 1998= 13 casos;
- 1999= 18 casos;
- 2000= 63 casos;
- 2001= 307 casos;
- 2002 (1º semestre)= 199 casos.
O aumento de 1996 para 2001, foi de 12 casos para 307 casos. O au-
mento começou a tornar-se mais sensível em 2000, com a marca registrada de 63
casos contra 18 de 1999. Além disso, se o registro do 2º semestre de 2002 repetir
o do 1º, teremos uma conta de 398 casos no ano.
O assombro se verifica nesse caso, ao considerarmos que um tipo de
crime que estava relativamente distante em 1996, com apenas 12 casos no ano,
se tornou próximo demais, rápido demais, se consideramos que a previsão para
este ano é de 398 casos.
6.2.3 Resultados
202
Em uma análise geral sobre os índices apresentados, podemos afirmar
que tivemos um aumento considerável na criminalidade do Estado mais populoso
da Federação, nos últimos seis anos. Mesmo estudando o caso do latrocínio, em
que não tivemos uma alta substancial de criminalidade, não temos motivos para
comemorar, uma vez que não houve diminuição na média geral.
O resultado final dessa análise é o de que a criminalidade vem aumen-
tando, seja no estudo dos índices oficiais de estatística, seja no impacto que vem
causando na população através das notas de imprensa.
O sentimento de insegurança da população, refletido nos órgãos de
imprensa (ou por eles provocado, não importa, uma vez que apenas relatam a
realidade criminal brasileira), faz com que, como nunca, os olhos do País se vol-
tem para a Segurança Pública, para suas polícias.
6.3 Integração Policial da Secretaria de Segurança Pública do Es-tado de São Paulo
Nos últimos anos, e com mais ênfase, nos últimos meses, tem sido
comum se ouvir, através dos diversos órgãos de imprensa de veiculação nacional,
matérias tratando sobre a unificação entre as Polícias Civis e Militares, de forma
a se institucionalizar uma polícia única estadual. É muito comum se ouvir nessas
matérias, a despeito de apresentarem, mesmo que de forma tímida, entrevistas e
opiniões técnicas e jurídicas contrárias, uma finalização concluindo com a neces-
sidade e viabilidade de se efetivar a referida unificação entre as corporações, em
todos os Estados da Federação.
A motivação de tantos comentários a respeito se prende à incompreen-
são das pessoas sobre o porquê, qual a razão do Estado ter duas polícias, apa-
rentemente, para realizarem de forma genérica, o mesmo serviço, qual seja o de
203
prestar segurança pública à população, executando o policiamento ostensivo nas
ruas e prendendo os autores de infrações penais.
Em consonância com essa tendência de unificação que se faz sentir
nas discussões sobre Segurança Pública, em decorrência da criminalidade cada
vez mais evidente nos meios de imprensa, surgiram algumas alterações no cená-
rio jurídico e político nacional e estadual, que apresentam patente tendência de
extinguir a dicotomia policial que nos esforçamos para estudar até o momento.
Faz-se necessário que abordemos os principais eventos nesse cenário
de alterações, comentando-os de forma sucinta, sendo eles o Plano Nacional de
Segurança Pública, a Resolução da Secretaria da Segurança Pública do Estado
de São Paulo nº 248/00, que determina a atuação conjunta entre a Polícia Civil e
a Polícia Militar, e a Portaria Conjunta PC/PM nº 01/2000, do Estado de São Pau-
lo.
6.3.1 O Plano Nacional de Segurança Pública
O Plano Nacional de Segurança Pública, que foi elaborado como provi-
dência do Governo Federal em resposta ao aumento da violência no País160, que
já foi alvo de estudos em Monografia para o grau de bacharelado de Eleonora
Paulo de Oliveira161, apresenta entre os seus 15 compromissos, o de nº 7 “Redu-
ção da Violência Urbana”, com as ações de nº 51 a 60, a serem desenvolvidas
160 O Compromisso nº 7 do Plano Nacional de Segurança Pública enuncia: “A violência aumentou. Isto é um fato incontestável e que assusta toda a sociedade. O cidadão brasileiro tem sido , nos últimos tempos, exposto a muitas formas de violência: crimes, assaltos, lesões e inúmeras outras violações. 161 OLIVEIRA, Eleonora Paulo de. “O Processo de Integração entre as Polícias Civil e Militar do Estado de Santa Catarina em Face do Plano Nacional de Segurança Pública: Um Passo Para a Unificação.” Monografia apresentada como requisito parcial para a obtenção do grau de bacharel em Direito, sob a orientação de conteúdo do Professor Moacir José Serpa e orientação metodoló-gica do Professor MSc. Argemiro Cardoso Moreira Martins. Biguaçú, Santa Catarina, novembro de 2001.
204
pelo Governo. Na missão de nº 51, “Intensificação do Policiamento Integrado” o
Plano estabelece:
“Apoiar, inclusive financeiramente, Estados que implantarem
programas de policiamento integrado entre a Policia Civil e Militar, priori-
tariamente para a Grande São Paulo, Grande Rio de Janeiro, Salvador,
Belém, Recife, Brasília e entorno, além de estimular a participação dos
poderes públicos municipais nas atividades das polícias estaduais.”
Na ação de nº 54, o Plano estabelece a seguinte medida: “Concentrar a atuação policial em áreas que apresentam
maior risco para pessoas serem assassinadas ou molestadas, a partir da
compatibilização das áreas geográficas de intervenção da Polícia Militar
e da Polícia Civil, com o objetivo de dar à ação repressiva coordenação e
unidade tática.”
Podemos verificar duas ações, entre outras de outros compromissos do
Plano Nacional de Segurança Pública, que visam a integração dos serviços das
Polícias Civis e Militares, dentro da tendência de unificação já comentada. O Pla-
no não trata diretamente de unificação das polícias em suas ações, em razão da
estrutura constitucional da Segurança Pública no Brasil prever expressamente a
existência das duas forças policiais nos Estados da Federação.
6.3.2 O Fundo Nacional de Segurança Pública
Para viabilizar a ação de nº 51, o Governo Federal instituiu o Fundo
Nacional de Segurança Pública, através da Medida Provisória nº 2046-6, de 23 de
novembro de 2000.
O artigo 1º e seu parágrafo único, da Medida Provisória determinam:
“Art. 1º Fica instituído no âmbito do Ministério da Justiça, o
Fundo Nacional de Segurança Pública – FNSP, com o objetivo de apoiar
projetos de responsabilidade dos Governos dos Estados e do Distrito
205
Federal, na área de Segurança Pública, e dos Municípios, onde haja
guardas municipais.
Parágrafo único. O FNSP poderá apoiar, também, projetos
sociais de prevenção à violência, desde que enquadrados no Plano Na-
cional de Segurança Pública e atendido o disposto em regulamento. “
Conforme se verifica, serão beneficiados com destinações do fundo, os
Estados da Federação que promoverem a integração de suas Polícias Civis e Mi-
litares, conforme as ações que o Plano Nacional de Segurança Pública prevê.
6.3.3 Os Decretos 44.447/99 e 44.448/99
A compatibilização das áreas geográficas das Polícias Civil e Militar,
prevista na ação de nº 54 do Plano Nacional de Segurança Pública, no Estado de
São Paulo, se deu através dos Decretos Estaduais, nº 44.447/99 e 44.448/99,
tendo sido ambos estudados no Capítulo 5 deste trabalho, quando tratamos das
estruturas das duas Corporações.
Essa compatibilização geográfica foi a preparação para a fase seguin-
te, de integração entre as duas Corporações, providenciada pela Resolução SSP
nº 248/00, regulada pela Portaria Conjunta PC/PM nº 01/2000, conforme veremos
a seguir.
6.3.4 A Resolução SSP nº 248/00
A integração de trabalhos entre as duas polícias, já com as áreas de
atuação de seus órgãos internos coincidindo geograficamente, foi instituída atra-
vés da Resolução da Secretaria da Segurança Pública do Estado de São Paulo
de nº 248, de 30 de junho de 2000, que fixou uma “metodologia de rotina integra-
da de trabalho válida para todo o Estado”.
206
O artigo 1º da Resolução estabelece o intercâmbio permanente de in-
formações e dados estatísticos, o planejamento conjunto de ações policiais, o en-
volvimento dos níveis diretivos e operacionais com as metas propostas e o esta-
belecimento de metas e avaliação constante de resultados pelo Gabinete da Se-
cretaria da Segurança Pública.
Para viabilizar tais ações policiais conjuntas e as trocas de dados, o
artigo 2º define que serão realizadas reuniões periódicas com a participação obri-
gatória de integrantes das duas polícias, dos níveis operacionais, gerenciais e
diretivos.
O artigo 3º define a estrutura básica das reuniões, que deverão se rea-
lizar entre o Delegado Titular do Distrito Policial com o Comandante da Compa-
nhia da Polícia Militar da área correspondente; igualmente entre o Delegado Sec-
cional e o Comandante de Batalhão; da mesma forma entre o Delegado Diretor do
Departamento de Polícia Judiciária da Capital e o Comandante do Policiamento
da Capital; o Delegado Diretor do Departamento de Polícia Judiciária da Macro
São Paulo e o Comandante do Policiamento Metropolitano; e o de cada Delegado
Diretor dos Departamentos de Polícia Judiciária do Interior e os respectivos Co-
mandantes de Policiamento do Interior (de 1 a 7).
O artigo 4º estabelece que Portaria Conjunta da Polícia Civil e Polícia
Militar especificará a periodicidade das reuniões e a padronização dos planos e
relatórios e o artigo 5º define sobre reuniões periódicas do Gabinete da Secreta-
ria de Segurança Pública com o comandante Geral da Polícia Militar e o Delegado
Geral de Polícia e seus comandantes e diretores subordinados.
6.3.5 A Portaria Conjunta PM/PC-01/2000
207
A Portaria Conjunta prevista no artigo 4º da Resolução nº 248/00 foi e-
ditada em 03 de junho de 2000, com a numeração “Portaria Conjunta PM/PC-
01/2000”. Trata-se como se vê, de uma normatização histórica, uma vez que é a
primeira norma elaborada e assinada em conjunto entre as duas polícias, não só
por isso, mas principalmente pelo fato de estabelecer determinações a serem
cumpridas em conjunto pelos integrantes das duas forças.
A Portaria Conjunta determina rotinas de procedimentos para as reuni-
ões determinadas na Resolução 248/00, definindo prazos bimestrais para as reu-
niões e a elaboração de metas de policiamento em conjunto, a serem cumpridas
em conjunto pelas duas polícias, através de ações policiais integradas entre os
membros das corporações, planejadas e comandadas pelos Delegados de Polícia
e Oficiais de Polícia Militar, que tenham competências nos mesmos níveis de de-
cisão.
6.3.6 Considerações
Como se pode notar, diante de uma comoção nacional em reação ao
aumento de violência veiculado pela mídia, o governo se mobilizou e implementou
o Plano Nacional de Segurança Pública, com compromissos divididos em ações
concretas a serem efetivadas pelos governos e seus órgãos, no sentido de garan-
tir a segurança das pessoas no país.
No que interessa a nosso trabalho, verifica-se medidas de ordem ad-
ministrativa determinando o trabalho conjunto das Polícias Civis e Militares nos
Estados, viabilizando uma integração das fases dicotomizadas do ciclo de polícia,
como condição para receber destinações do Fundo Nacional de Segurança Públi-
ca.
208
Tais medidas foram tomadas no Estado de São Paulo, através das de-
terminações que estudamos, promovendo essa atuação conjunta das duas polí-
cias, desde 03 de julho de 2000. Há dois anos as duas polícias vem atuando em
conjunto, de forma integrada no Estado de São Paulo.
Como Oficial da Polícia Militar do Estado de São Paulo, podemos afir-
mar que a concretização desse ideal de integração entre as duas polícias não se
deu ainda de forma completa. Mas serviu para que seus integrantes, que antes
executavam seus serviços e atribuições de forma isolada, sem nenhuma comuni-
cação que não fosse estritamente em decorrência do serviço, viessem a se co-
nhecer.
Através das reuniões que são realizadas periodicamente, esses profis-
sionais debatem o cumprimento ou não, e sua justificação, das metas do período
anterior, relatam as operações realizadas em conjunto, e definem as metas para o
próximo período.
Normalmente nessas reuniões, Oficiais de Polícia Militar e Delegados
de Polícia Civil acabam trocando impressões profissionais e percebendo que seus
serviços têm mais características em comum do que imaginavam, além de terem
meramente as mesmas áreas de atribuições e circunscrições.
Podemos afirmar, diante de nossa experiência de 11 meses de coman-
do do 3º Pelotão de Polícia Militar, da 1ª Companhia, do 18º Batalhão de Presi-
dente Prudente, cuja área corresponde à do 3º Distrito Policial, da Delegacia
Seccional da mesma cidade, que a integração pretendida pela normatização evi-
denciada não ocorreu a ponto de os Delegados de Polícia e Oficiais da Polícia
Militar estabelecerem uma rotina de trabalharem juntos todos os dias em todos os
serviços, mesmo por que ainda há muitas características inerentes nas duas fun-
ções, preventiva e repressiva, que não permitem tal otimização.
209
Como se pode notar em 6.2, quando estudamos os índices de crimina-
lidade das fontes de estatística da Secretaria de Segurança Pública, verificamos
que a medida de integração das polícias não fez diminuir a criminalidade, mas em
todos os índices, com exceção do seqüestro, ela fez pelo menos que cessassem
de aumentar. É um ponto inegável de que pelo menos a unificação dos trabalhos
entre as duas corporações produz resultados úteis para a população.
Além disso, como afirmamos, a integração serviu para, de certa forma,
aproximar tais profissionais das duas polícias, uma vez que são obrigados a se
reunirem periodicamente e dividir responsabilidades pelo cumprimento das mes-
mas metas, nas mesmas áreas de serviço.
Para a unificação efetivamente ocorrer entre as instituições desses pro-
fissionais de Segurança Pública, seria preciso uma alteração de ordem constitu-
cional, uma vez que, como vimos no capítulo 4, é a própria Constituição Federal
que disciplina tal divisão, tal dicotomia, no artigo 144, em função dos motivos his-
tóricos que estudamos no capítulo 3.
Existem várias Projetos de Leis e Propostas de Emendas Constitucio-
nais no Congresso Nacional, que visam alterações e reformulações no Sistema
de Segurança Pública Brasileiro. A Proposta de Emenda Constitucional nº 151-
A/95 é a que trata mais especificamente e com mais propriedade do assunto da
unificação das Polícias Civis e Militares, na reformulação do Sistema de Seguran-
ça Pública.
Há também a Proposta de Emenda Constitucional nº 151-B/95, altera-
ção da P.E.C. 151-A/95, que faz o Sistema de Segurança Pública, no que toca à
unificação das Polícias Civis e Militares, ficar praticamente da forma como está,
alternado apenas os nomes das instituições para polícia judiciária e força pública,
aquela com o Chefe de Polícia sendo um Delegado de Polícia escolhido pelo Go-
210
vernador do Estado de uma lista tríplice, votada pelos seus membros, e esta com
um Comandante sendo um oficial da ativa do último posto.
Estudaremos no subtítulo seguinte o texto da Proposta de Emenda
Constitucional nº 151-A/95, que trata da reformulação dos Sistema de Segurança
Pública do Brasil, mais conhecida como a proposta da unificação, em virtude
mesmo de ser a que mais apresenta mudanças na estrutura do Sistema, na parte
que mais interessa para nosso trabalho.
6.4 Proposta de Emenda Constitucional nº151-A, de 1995 Em 1995, o Deputado Federal Michel Temer, então Presidente da Câ-
mara dos Deputados, constituiu uma Comissão Especial com o fim de estudar a
questão da Segurança Pública do Brasil, para ao final oferecer proposições para
votação inicial de Emenda à Constituição Federal, naquela Câmara, visando fi-
nalmente oferecer um modelo de Segurança Pública elaborado de forma própria e
específica, deixando de lado o sistema adaptado que temos atualmente, conforme
já expusemos neste trabalho. O Presidente da Comissão foi o Deputado Federal
Abelardo Lupion e a relatora inicialmente foi a Deputada Federal Zulaiê Cobra
Ribeiro, e após o Deputado Federal Alberto Fraga.
Depois de uma fase inicial de estudos que envolveram viagens aos ór-
gãos policiais da Federação, pesquisas e análise de documentos que eram cole-
tados e enviados por colaboradores, redigiu-se o texto da Proposta de Emenda
Constitucional nº 151-A/95, de autoria do Deputado Federal Gonzaga Patriota, o
qual teve apensadas as Propostas de Emenda Constitucional nº 613-A, de autoria
da Deputada Federal Zulaiê Cobra Ribeiro, a de nº 156-A/95, também de autoria
211
do Deputado Federal Gonzaga Patriota e a de nº 514-A/97, de autoria do Poder
Executivo.
Surgiram então as manifestações e sugestões formuladas por Deputa-
dos, entidades representativas de classe e sindicatos, todas voltadas para os inte-
resses de suas associações e seus membros. Tais manifestações acabaram por
alterar de forma significativa o texto inicial da Proposta de Emenda Constitucional
que acabou sendo encaminhado para votação no Congresso Nacional, de modo
que faremos a seguir uma análise do texto atual da Proposta de Emenda à Cons-
tituição nº 151-A/95.
Essa análise no entanto se fará apenas à parte do texto em que se tra-
ta da organização das Polícias Civis e Militares do País, uma vez que a Proposta
trata da reformulação do Sistema de Segurança Pública, abrangendo também a
organização do Sistema Penitenciário, que não é alvo de nosso estudo.
6.4.1 Doutrina sobre unificação
Com base nos estudos já efetuados sobre o assunto de unificação das
polícias estaduais durante o desenvolvimento deste trabalho, incluindo as análi-
ses dos textos das exposições de motivos e voto do relator da Proposta de E-
menda Constitucional nº 151-A/95, conseguimos definir quatro pontos substanci-
ais que retratam estágios distintos da estrutura policial do Estado em face da uni-
ficação.
Um ponto é o da dicotomia, no qual as polícias são totalmente dissoci-
adas, constituindo corporações totalmente distintas, com missões distintas, for-
mações distintas e objetivos distintos, com o mesmo objeto porém, dentro do
mesmo campo de execuções que é a manutenção da ordem pública, num mesmo
nível de governo, sem trocas de informações, dados, ou meios, com grande pro-
212
babilidade de conflitos de atribuições geradas por competições entre seus mem-
bros para tentar alcançar o objeto em comum.
Esses conflitos são gerados pelo atravessamento de funções quando
do cumprimento das atribuições do ciclo de polícia, que é dividido entre as duas
polícias.
O ponto intermediário é o da integração, no qual as polícias têm as
mesmas características do ponto da dicotomia, mas trocam dados e informações
entre si, atuam em conjunto, e uma presta satisfações à outra mediante convênio,
ordem ou regulamentações que estabeleçam métodos sistemáticos para tal. Os
conflitos são sempre resolvidos pacificamente durante o cumprimento das atribui-
ções do ciclo de polícia.
O ponto no outro extremo é o da unificação em que o ciclo de polícia é
executado por uma terceira polícia, que resulta da união das duas polícias que
formavam a dicotomia inicial. Há probabilidades de conflitos iniciais entre os
membros oriundos das duas polícias anteriores, cuja duração dependerá de um
processo de união bem estruturado administrativa e operacionalmente respeitan-
do os direitos adquiridos dos policiais e cuidando para que não se beneficie prefe-
rencialmente os policiais de nenhuma das polícias iniciais, nas atribuições das
novas funções.
O quarto ponto é o da unicidade, intermediário entre a integração e a
unificação em que as funções do ciclo de polícia são executadas ainda de forma
dividida, respeitando as atribuições iniciais no ciclo, das duas polícias da dicoto-
mia, que passam a formar uma polícia estadual única, com um só chefe, mas com
as divisões estruturais e funcionais das duas polícias respeitadas. Uma polícia
executa o policiamento ostensivo e a outra o policiamento investigativo dentro da
mesma polícia estadual, mantidas as integridades estruturais iniciais.
213
Na unicidade existe a marca expressa de constituir-se em um estágio
de preparação para a unificação.
Na Proposta de Emenda à Constituição nº 151-A/95, não encontramos
a proposta de um modelo de unificação mas de unicidade entre as policias esta-
duais, como poderemos verificar.
6.4.2 Fim das prisões administrativas disciplinares
Atualmente, o artigo 5º, inciso LXI, da Constituição Federal, ao albergar
a garantia constitucional do direito à liberdade, o faz com o seguinte texto:
“LXI- ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem es-
crita e fundamentada da autoridade judiciária competente, salvo nos casos de
transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei.”
O artigo 3º da Proposta de Emenda especifica que o inciso LXI, do arti-
go 5º da Constituição Federal passaria a vigorar com a seguinte redação:
“LXI – ninguém será preso senão em flagrante delito
ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária
competente, salvo nos casos de crime propriamente militar, defini-
dos em lei, e nas transgressões disciplinares militares praticadas
por membros das Forças Armadas, assim definidas em lei.”
O atual inciso LXI assim complementa a garantia do direito à liberdade
trazendo a regra de que ninguém será preso a não ser nas duas únicas condições
legais que especifica, quais sejam; flagrante delito, conforme definido no Código
de Processo Penal, nas quatro situações do seu artigo 302, e por ordem escrita e
fundamentada de autoridade judiciária competente, conforme as situações de ou-
tras prisões processuais e por sentenças, também definidas no Código de Pro-
cesso Penal e outras leis processuais penais.
214
Mas além da regra, o inciso, atualmente, traz duas exceções, que são
as possibilidades de o indivíduo ser preso sem que esteja em flagrante delito ou
por ordem escrita e fundamentada da autoridade judiciária competente, ou seja,
poderá ser preso ainda se tratar de crime propriamente militar, a primeira exce-
ção, ou transgressão disciplinar militar, a segunda exceção.
Assim, a regra de liberdade vale para todos; todos têm a garantia de fi-
car livre, só podendo ser preso o cidadão por ordem escrita e fundamentada da
autoridade judiciária competente, ou em flagrante delito, a não ser que esse cida-
dão seja um militar federal ou estadual (membro das Polícias Militares), pois se
for, poderá ser preso ainda nos casos de crime propriamente militar ou transgres-
são disciplinar militar, que são formas de prisão a que estão sujeitos os militares,
sem ser em flagrante delito ou ordem escrita e fundamentada de autoridade judi-
ciária competente.
Não abordaremos a questão da possibilidade da prática do crime militar
por cidadãos civis, uma vez que tal análise poderá estender por demais a abran-
gência deste estudo, além do que são raríssimas situações de extremas exceções
e não compreende especificamente o objeto de estudo deste trabalho.
Quando o texto da Proposta de Emenda diz a mesma coisa que o texto
da atual Constituição, especificando porém que tais exceções se aplicam aos
membros das Forças Armadas, está afastando os membros das Polícias Militares
dessas exceções que mantém. Dessa forma, com a alteração constitucional, os
membros das Polícias também só poderão ter restringido o seu direto de liberda-
de de acordo com a regra da garantia de liberdade, ou seja, por ordem escrita e
fundamentada da autoridade judiciária competente ou em flagrante delito, afas-
tando-se deles a exceção, não sendo mais possível a prisão de membros das Po-
lícias por transgressões disciplinares, mas apenas dos integrantes das Forças
Armadas.
215
Como se vê, a Proposta de Emenda Constitucional beneficia os mem-
bros das Polícias afastando uma exceção de garantia da liberdade que hoje os
atinge.
No texto da proposta, da mesma forma que o civil, o Policial ainda esta-
rá atingido pela exceção se praticar crime propriamente militar.
A Proposta não aborda porém o artigo 42, com Emenda Constitucional
nº18, de 5 de fevereiro de 1998, e o seu § 1º, com Emenda Constitucional nº 20,
de 15 de dezembro de 1998, da Constituição Federal, que trazem os seguintes
textos:
“Art. 42. Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros
Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são milita-
res dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
§ 1º Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos ter-
ritórios, além do que vier ser fixado em lei, as disposições do artigo 14, § 8º, do
art. 40, § 9º, e do art. 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei estadual específica dispor so-
bre as matérias do art. 142, § 3º, X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pe-
los respectivos governadores.”
O § 1º manda aplicar aos Policiais Militares e Bombeiros Militares o
disposto no art. 142, § 2º que dispõe:
“§ 2º Não caberá habeas corpus em relação a punições disciplinares
militares.”
Dessa forma, com a simples aprovação da Proposta de Emenda Cons-
titucional nº 151-A/95 do jeito que está constituída, teríamos na Constituição Fe-
deral uma antinomia interna, com o inciso LXI, do artigo 5º dizendo que apenas os
militares das Forças Armadas estão sujeitos a prisão disciplinar e, por outro lado,
216
o § 1º do artigo 42 dizendo que se aplicam aos policiais militares o § 2º do artigo
142, que prevê as prisões disciplinares ao prever não caber habeas corpus para
punições disciplinares militares. Estaria indiretamente mantendo as punições dis-
ciplinares militares para os policiais militares.
Com certeza essa questão deverá ser alvo de nova Emenda para se
corrigir a aresta, caso contrário será alvo de muita discussão doutrinária nos mei-
os jurídicos policiais.
6.4.3 Convênio com as Guardas Municipais
O artigo 12 da proposta prevê o acréscimo do inciso XI, entre outros ao
artigo 30 da Constituição Federal, quando trata da competência dos Municípios:
XI- criar e manter as guardas municipais, destinadas à
proteção de seus bens serviços e instalações, podendo, na forma
da lei estadual e mediante convênio, colaborar com a polícia esta-
dual em ações de segurança pública, sendo a coordenação, o en-
sino e a fiscalização destas ações feita pela polícia.
Desta forma, a Proposta prevê a transferência do atual § 8º, do artigo
144, do Capítulo da Segurança Pública, para o Capítulo dos Municípios, alteran-
do-o de forma a permitir o exercício do poder de polícia pelos membros das
Guardas Municipais desde que haja convênio entre estas e as respectivas Polí-
cias Estaduais, havendo o controle das atividades resultantes desse convênio
pelas Polícias Estaduais.
É o que prevê também a Proposta de Emenda Constitucional nº87 de
1999, de autoria do Senador Romeu Tuma, estudada neste trabalho em 4.2.7.1,
217
quando propõe a alteração do § 8º da Constituição Federal, deixando porém este
assunto no Capítulo da Segurança Pública, e não prevendo o controle das ativi-
dades resultantes do convênio pelas Polícias Estaduais.
6.4.4 Corpos de Bombeiros Municipais
O artigo 12 da Proposta traz uma inovação ao prever o acréscimo do
inciso XII, no artigo 30 da Constituição Federal, na competência dos Municípios:
“XII- criar e manter os Corpos de Bombeiros Munici-
pais, destinados a colaborar com os Corpos de Bombeiros Esta-
duais, mediante convênio, sob a coordenação, ensino e fiscaliza-
ção destes, na área de sua competência.”
De acordo com a proposta, os Municípios poderão constituir e manter
seus Corpos de Bombeiros, da mesma forma que suas Guardas Municipais, tam-
bém mediante convênio com o órgão estadual específico, no caso os Bombeiros
Estaduais.
6.4.5 O Ministério Público no controle externo da polícia
O artigo 17 da Proposta altera o inciso VII, do artigo 129 da Constitui-
ção Federal:
“VII- integrar o conselho de controle externo da ativi-
dade policial”
O § 3º do artigo 144-B, disposto no Artigo 21 da Proposta, define que a
Polícia teria um controle externo realizado por órgão colegiado formado por inte-
218
grantes do último nível da carreira de Polícia, do Ministério Público, da Ordem dos
Advogados do Brasil e da Sociedade Civil.
O atual inciso VII, do artigo 129, da Constituição Federal prevê como
função institucional do Ministério Público:
“VII- exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei
complementar mencionada no artigo anterior;”.
A alteração proposta é que o Ministério Público exerça o controle das
atividades de polícia, mas como integrante de um órgão colegiado, ao lado de
outras instituições nacionais com poder de fiscalização.
6.4.6 Definição da nova Polícia
O artigo 20 da Proposta de Emenda Constitucional determina que se
acrescente mais um Título na estrutura da Constituição Federal, entre os Títulos
V e VI, o Título V-A, denominado “DA POLÍCIA”, dando nova redação ao artigo
144, que já estudamos na íntegra, no capítulo 4 deste trabalho:
“Art. 144. A Polícia é instituição regular e permanente ,
essencial à função do Estado, incumbindo-lhe a preservação da
ordem pública, do regime democrático e dos interesses sociais e
individuais indisponíveis, sendo exercida para a defesa da cidada-
nia, dos direitos humanos e para a preservação da incolumidade
das pessoas e do patrimônio.”
O atual artigo 144 da Constituição Federal prevê:
“Art. 144. A Segurança Pública, dever do Estado, direito e responsabi-
lidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumi-
dade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
219
I – polícia federal;
II – polícia rodoviária federal;
III – polícia ferroviária federal:
IV – polícias civis;
V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.”
A alteração proposta é que o artigo 144 passe a tratar de Polícia e suas
incumbências, definindo o que é Polícia, e especificando suas atribuições, diferen-
temente do artigo 144 atual, que trata da Segurança Pública definido-a e especi-
ficando os órgãos encarregados de cumpri-la.
Essa forma de tratamento dada à Polícia a caracterizaria como institui-
ção, da mesma forma que assim é caracterizado o Ministério Público, a Magistra-
tura, a Advocacia Pública, a Defensoria Pública no texto constitucional. Seria
uma valorização à instituição policial, uma vez que já era tratada como instituição
em algumas leis, mas não ainda na Constituição Federal.
Quando define a Segurança Pública e os órgãos incumbidos de pro-
movê-la, o atual art. 144 define que temos duas polícias, dois órgãos distintos pa-
ra cumprir a Segurança Pública nos Estados ao definir as competências desses
órgãos nos seus parágrafos: as Polícias Militares e as Polícias Civis. Através do
atual art. 144, é que a Constituição Federal mantém a dicotomia policial no siste-
ma de Segurança Pública do Brasil.
Ao propor esta mudança na redação do artigo 144, a Proposta trata da
Polícia de forma única, definido-a como uma instituição regular e permanente,
dando esse tratamento de forma geral, uma vez que não fala em polícia federal,
estadual ou municipal.
220
Reforçando a idéia de polícia única, o § 1º do artigo 144, de acordo
com a Proposta de Emenda Constitucional teria a seguinte redação:
“§ 1º São princípios institucionais da Polícia a unidade,
a indivisibilidade e a independência funcional.”
A proposta repete “ipsis literis” o contido no atual § 1º do artigo 127 da
Constituição Federal, ao definir tais princípios ao Ministério Público.
Da mesma forma que o Ministério Público, a Polícia seria uma institui-
ção com o princípio da unidade, que permitiria sua atuação de forma única em
qualquer local do País, como um só órgão, em qualquer nível de atuação, seja o
estadual ou federal (ou ainda o municipal, no caso das Guardas Municipais), sen-
do possível se efetuar convênios e medidas de ação conjunta em caráter de ne-
cessidade, com a natureza de medidas de polícia única. Teríamos a Polícia Bra-
sileira, como temos hoje o Ministério Público Brasileiro, independente de qual Es-
tado seja, e em que nível de competência opere.
Atualmente, com a segmentação policial bem definida no país, tendo
cada polícia suas atribuições isoladas, as medidas tomadas por seus órgãos são
sempre dentro das atribuições limitadas, só se estabelecendo ações conjuntas
depois de vencidas todas as barreiras legais de atribuições que vimos no capítulo
4, e ainda as barreiras internas de preconceitos e desconfianças. As ações de
polícia no país, hoje, são da Polícia Federal ou da Polícia Militar do Alagoas, ou
da Polícia Civil do Rio de Janeiro, ou da Polícia Rodoviária Federal, etc...
Em nosso entendimento não haveria risco para os direitos e garantias
individuais e coletivos com o princípio da unidade sendo conferido à Polícia, uma
vez que a própria Constituição Federal traz de forma bem nítida quais são esses
direitos, quais as garantias, inclusive os instrumentos para garantia desses direi-
tos quais sejam o mandado de segurança, o “habeas corpus”, o “habeas data”,
221
etc... Além do que, como visto, a própria proposta prevê um aumento do controle
externo da Polícia, através de órgão colegiado, composto pela Ordem dos Advo-
gados do Brasil, entre outros institutos.
Assim, não haveria tal perigo para a sociedade que só sairia ganhando
como aumento da eficiência policial na defesa de seus direitos, que passa a ser
uma de suas incumbências constitucionais expressas, de acordo com a proposta.
Da mesma forma que o Ministério Público, a Polícia seria uma institui-
ção com o princípio da indivisibilidade. A nosso ver isso vem a reforçar o principio
da unidade, declarando não ser possível quebrá-lo, alterá-lo. A Polícia seria una e
indivisível. Seria sempre una, de acordo com as considerações anteriores.
Nosso entendimento é que é justamente nesse ponto que a Proposta
vem conferir o caráter de unificação entre as Polícias Civis e Militares, pois para a
atuação da Polícia Estadual, que a Proposta especifica como veremos adiante, a
Constituição definiria esse caráter de unidade e indivisibilidade, o que não seria
possível em nível estadual no modelo atual, com dois órgãos de polícia estadual,
mesmo que atuando de forma integrada, como acontece hoje no Estado de São
Paulo, conforme já estudamos neste trabalho.
Da mesma forma que o Ministério Público, a Polícia também seria uma
instituição com o princípio da independência funcional. Essa alteração traria um
reforço considerável à atuação institucional do próprio Ministério Público.
Não há como se negar que as polícias hoje são órgãos extremamente
influenciados por decisões de caráter político. Com a independência funcional e
atuando de forma una, a Polícia poderia realizar verdadeiras investigações com o
conhecimento da notícia crime, em vários ramos de infrações penais, podendo
efetuar operações de policiamento ostensivo de forma imediata e rápida, sem es-
222
tar sujeita a ordens superiores em sentido contrário, procedendo auxílio direto ao
Ministério Público. Seria um apoio inegável.
Ainda na modelização da Polícia ao Ministério Público, a Proposta de-
fine que o § 2º, do artigo 144 teria a seguinte redação:
“§ 2º À Polícia é assegurada as autonomias funcional
e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, pro-
por ao Poder Legislativo a criação e a extinção de quadros de a-
poio técnico-administrativo na polícia, estruturados em carreira e
promovidos por concurso público de provas ou de provas e títu-
los.”
O § 2º do artigo 127, da Constituição Federal prevê:
“§ 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e admi-
nistrativa, podendo, observado o disposto no artigo 169, propor ao Poder Legisla-
tivo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por
concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os
planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento.”
Seira uma conferência de autonomia funcional e administrativa mais
limitada que a do Ministério Público, uma vez que este tem autonomia funcional e
administrativa para propor a criação e extinção de seus cargos e serviços auxilia-
res, enquanto que a Polícia teria autonomia funcional e administrativa apenas
quanto à criação e extinção de quadros de apoio técnico administrativo, não po-
dendo efetuar proposta ao Legislativo para criação e extinção de seus cargos.
Com relação ao nível salarial, a Polícia teria uma participação na fixa-
ção de seus soldos, como o Ministério Público, de acordo com a redação do § 3º,
do artigo 144, segundo a Proposta:
223
§ 3º A Polícia elaborará sua proposta orçamentária
dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
Obedecendo os limites da Lei Orçamentária anual, a Polícia poderia
efetuar proposta orçamentária, dentro da parcela do orçamento destinado à Segu-
rança Pública, de acordo com suas necessidades, estabelecendo quanto seria
gasto em salários, quanto em apoios materiais, quanto em outros investimentos
dentro da Segurança Pública, ou ainda propor mesmo um aumento à destinação
orçamentária à Segurança Pública, justificando a insuficiência de destinação inici-
al.
Em nosso entendimento, seria um avanço na questão salarial das Polí-
cias, uma vez que há anos se conhece e se sabe que os policiais brasileiros são
mal remunerados e nunca se vê políticas no sentido de se alterar essa situação.
Com essa atribuição orçamentária, aos poucos a própria Policia resolveria seus
problemas de salários baixos e poucos investimentos em melhoria técnica e mate-
rial.
6.4.7 A estrutura geral da nova polícia
O artigo 144-A teria a seguinte redação, segundo o artigo 21, da Pro-
posta, definindo a estrutura da nova polícia brasileira:
“Art. 144-A. A Polícia abrange:
I- a Polícia Federal, integrada pela;
a) polícia judiciária federal;
b) polícia ostensiva federal.
II- a polícia do Distrito Federal e territórios, integrada pela:
a) polícia judiciária do Distrito Federal e Territórios;
b) polícia ostensiva do Distrito Federal e Territórios.
III- as polícias dos Estados integradas pela:
224
a) polícia judiciária dos Estados;
b) polícia ostensiva dos Estados.”
O artigo 81, do Ato das Disposições Transitórias definido no artigo 25
da Proposta de Emenda Constitucional prevê que as atuais instituições do siste-
ma de segurança pública passariam a se denominar:
“I- polícia federal: polícia judiciária federal;
II- polícia rodoviária e ferroviária federal: polícia os-
tensiva federal;
III- polícia militar: polícia ostensiva estadual;
IV- polícia civil: polícia judiciária estadual;
V- corpo de bombeiros militar: corpo de bombeiros es-
tadual;
VI- corpo de bombeiros militar do Distrito Federal: cor-
po de bombeiros do Distrito Federal e Territórios.”
Assim, a Polícia Federal passaria a ser composta pela atual Polícia Fe-
deral e pelas atuais Polícia Rodoviária Federal e Ferroviária Federal, resolvendo-
se assim a situação desta última, que, como vimos no capítulo 4, atualmente está
praticamente sem efetivo e sem função no Sistema de Segurança Pública.
As Polícias Estaduais seriam compostas pelas atuais Polícias Civis e
Militares, que passariam a executar a polícia judiciária e ostensiva respectivamen-
te. De acordo com nosso entendimento do Art. 144 da Proposta, apesar de execu-
tarem serviços distintos, de polícia ostensiva e polícia judiciária, essas forças se-
riam partes do mesmo corpo policial, apesar do texto do artigo 144-A, comple-
mentado pelo do artigo 81 do Ato das Disposições Transitórias, ambos da Propos-
ta, darem a entender, se lidos de forma isolada do artigo 144 da Proposta, que
não se mudaria nada, que o sistema continuaria com duas polícias estaduais.
225
A interpretação sistemática leva ao entendimento de proposta de uma
polícia única estadual, ainda mais quando analisarmos a forma que a Proposta
prevê que seria a Chefia dessas Polícias e a escolha de seus Chefes.
O texto inicial da proposta, antes de ser alterado, em face de várias
manifestações de autoridades e entidades representativas de classes, para ser
encaminhado ao Congresso Nacional para votação, sobre o mesmo assunto dizia:
“Art. 135. A Polícia abrange:
I- a Policia da União, que compreende:
a) a Polícia Federal, integrada pela polícia ostensiva
e pela investigativa;
b) a Polícia do Distrito Federal e Territórios, integrada
pela polícia ostensiva e pela investigativa.
II- as polícias dos Estados.”
O texto inicial do mesmo assunto no Ato das Disposições Transitórias,
estava no artigo 82, segundo a Proposta inicial:
“Art. 82. As atuais instituições do sistema de seguran-
ça pública, passam a ter a seguinte denominação:
I- polícia federal: polícia investigativa da polícia fede-
ral;
II- polícia rodoviária e ferroviária federal; polícia os-
tensiva da polícia federal;
III- polícia militar: polícia ostensiva da polícia estadual;
IV- polícia civil: polícia investigativa da polícia estadu-
al;
V- corpo de bombeiros militar: corpo de bombeiros es-
tadual.”
É fácil se perceber a alteração que o texto inicial da proposta sofreu.
226
Na proposta inicial, ao se estabelecer a estrutura do Sistema de Segu-
rança Pública, haveria duas polícias apenas no País: a da União e a dos Esta-
dos. Aquela seria formada pela Polícia Federal, que integraria a atual Polícia Fe-
deral, como polícia investigativa da Polícia Federal, e as atuais Polícias Rodoviá-
ria e Ferroviária Federais, como polícia ostensiva da Polícia Federal e pela Polícia
do Distrito Federal e Territórios, que seria integrada pela atual Polícia Militar, co-
mo polícia ostensiva e pela atual Polícia Civil, como polícia investigativa.
A polícia dos Estados seria formada pelas atuais Polícias Militares, co-
mo polícias ostensivas das Polícias Estaduais, e pelas atuais Polícias Civis, como
polícias investigativas das Polícias Estaduais.
A alteração se percebe na forma de tratamento que o texto constitucio-
nal daria inicialmente ao Sistema de Segurança Pública, uma vez que diria que as
atuais Polícias Militares dos Estados passariam a compor as policias ostensivas
das Polícias Estaduais e as atuais Polícias Civis passariam a compor as polícias
investigativas das mesmas Polícias Estaduais, ou seja, deixando bem claro o ca-
ráter de Polícia Estadual unificada, formando uma só Polícia Estadual que teria
uma parte ostensiva e outra investigativa.
Com a alteração, a Proposta passou a definir que o Sistema de Segu-
rança Pública passaria a ser composto;
- pela Polícia Federal, integrada pela atual Polícia Federal, como po-
licia judiciária federal, e pelas atuais Polícia Rodoviária e Ferroviária
Federais, como polícia ostensiva federal;
- pela Polícia do Distrito Federal e Territórios, integrada pela atual
Polícia Civil, como polícia judiciária do Distrito Federal e Territórios,
e pela atual Polícia Militar, como policia ostensiva do Distrito Fede-
ral e Territórios;
227
- pelas Polícias Estaduais integradas pelas atuais Polícias Civis, co-
mo polícias judiciárias dos Estados, e pelas atuais Polícias Militares,
como polícias ostensivas dos Estados.
Certamente o caráter de polícia unificada diminuiria, uma vez que o
texto daria a entender novamente que o sistema não teria mudado, continuando
a haver duas polícias em cada Estado da Federação, mudando apenas os nomes
dessas polícias de civil e militar, para judiciária do Estado e ostensiva do Estado.
Voltamos a reforçar porém, nosso entendimento resultante da interpretação sis-
temática, em que o artigo 144, da atual proposta mesmo assim não deixaria dúvi-
das de que o sistema preveria uma polícia unificada nos Estados, em conta dos
princípios da unidade, indivisibilidade e independência funcional que a ela conferi-
ria.
O que podemos notar é um caráter intermediário entre a integração e a
unificação das Polícias Civis e Militares, que o relator da Proposta, Deputado Fe-
deral Alberto Fraga, chama de unicidade das polícias, na exposição de seu voto,
conforme já vimos na letra a) deste título. Não chega a ser uma unificação total,
mas é mais que uma simples integração que poderia deixar de existir a qualquer
momento, com uma simples alteração por decreto. Segundo o voto do relator se-
ria um passo para a futura e definitiva unificação.
6.4.8 A chefia da nova polícia
Os parágrafos 1º e 2º, do artigo144-A tratam de como seria a Chefia da
Polícia Brasileira e como seria formada:
“§ 1º A Polícia Federal é dirigida pelo Chefe de Polí-
cia, nomeado pelo Presidente da República, escolhido da lista trí-
plice, constituída por membros do último nível da carreira policial,
228
eleitos pelos membros da carreira, na forma da lei, para mandato
de dois anos, permitida a recondução por igual período.
§ 2º As polícias dos Estados, do Distrito Federal e Ter-
ritórios são dirigidas pelo Chefe de Polícia, nomeado pelo Gover-
nador, escolhido em lista tríplice, constituída pelos membros do úl-
timo nível da carreira de polícia estadual e do Distrito Federal e
Territórios, eleitos pelos membros da carreira, na forma da lei, pa-
ra mandato de dois anos, permitida a recondução por igual perío-
do.”
A Chefia da Polícia, tanto do nível estadual, como federal, seria eleita
pelos componentes da própria polícia, segundo regulamentação em lei. Os pró-
prios policiais votariam em seus superiores, do cargo de último nível da carreira,
formando uma lista tríplice, da qual, o chefe do poder executivo respectivo esco-
lheria um nome para ser o novo Chefe de Polícia pelo mandato de dois anos, po-
dendo haver uma recondução.
Mais uma vez se está inspirando no modelo de Chefia do Ministério
Público dos Estados, conforme se verifica ao se analisar o § 3º, do artigo 128 da
Constituição Federal:
“§ 3º. Os Ministérios Públicos dos Estados e o do Distrito Federal e Ter-
ritórios formarão lista tríplice dentre integrantes da carreira, na forma da lei res-
pectiva, para escolha de seu Procurador-Geral, que será nomeado pelo Chefe do
Poder Executivo, para mandato de dois anos, permitida uma recondução”
Da mesma forma que o Ministério Público hoje, a Polícia passaria a ter
mais autonomia e independência funcional com esse critério de formação de che-
fia, uma vez que o atual critério prevê a escolha dos Delegados Gerais de Polícia
e dos Comandantes Gerais de Polícia Militar, pelos Governadores, dentro do cri-
229
tério de confiança pessoal, podendo ser destituídos a qualquer momento, bastan-
do para isso a vontade do Governador.
O sistema atual impossibilita tomadas de decisões que contrariem a
vontade política dos Chefes de Poder Executivo estaduais, por mais legais e mais
justas que sejam essas decisões, uma vez que os Chefes de Polícia de hoje não
têm força contra a política de governo, causando o enfraquecimento da própria
Polícia, em detrimento indireto, mas inevitável, da comunidade a ser protegida por
ela.
Hoje, se não for prioridade do governo o investimento em material e
pessoal de Segurança Pública, de nada adianta o Comandante Geral e o Delega-
do Geral de Polícia insistirem nesse assunto junto ao Governador, pois o máximo
que acontecerá é serem destituídos, por outros Chefes de Polícia que não recla-
mem mais.
Dentro do sistema proposto se limitará a intervenção política dos Che-
fes de Poder Executivo na Polícia, uma vez que estarão limitados inicialmente aos
três nomes da lista, eleitos pelos próprios policiais, para escolher um Chefe de
Polícia, e após, não poderão destituir esse Chefe de Polícia pelos dois anos se-
guintes, mesmo que ele se revele contrário à sua política de Segurança Pública
ou mesmo se começar a determinar medidas de lei e justiça que contrariem seus
posicionamentos.
Os Chefes de Poder Executivo passariam a ter mais uma instituição
com poderes de fiscalização sobre suas ações inclusive.
A única ressalva que se faz é que se fosse aprovada essa Proposta de
Emenda Constitucional, com seu texto nesse modelo, as leis complementares que
regulamentariam o assunto deveriam cuidar da proporcionalidade de representati-
vidade dos membros das atuais Polícias Civis e Militares nas novas Polícias Es-
230
taduais, pois em todos os Estados da Federação o efetivo de policiais militares é
superior ao dobro do efetivo de policiais civis, e se a escolha dos novos Chefes de
Polícia se basear apenas no voto simples de cada policial dessas novas Polícias
Estaduais, durante um bom tempo poderíamos ter como Chefes de Polícia nos
Estados apenas os Coronéis das atuais Polícias Militares.
6.4.9 A organização da nova polícia
A Proposta de Emenda Constitucional 151-A/95 não desce a detalhes
de organização da Polícia, seja no nível federal ou estadual, como por exemplo,
quais seriam os novos cargos, como se denominariam, como seria a ascensão e
promoção de seus membros, como um integrante da polícia ostensiva poderia
passar para a polícia judiciária e vice-versa, etc...
Apropriadamente, a Proposta deixa de forma expressa tais regulamen-
tações para leis complementares da União e dos Estados, que teriam um poder
regulamentar limitado por uma série de garantias e vedações especificados no §
3º, do seu artigo 144-A:
“§ 3º Leis Complementares da União e dos Estados
estabelecerão a organização, o efetivo, os quadros, as atribuições
e o estatuto de cada Polícia, observadas relativamente aos seus
membros:
I- as seguintes garantias:
a) vitaliciedade após cinco anos de exercício, não
podendo perder o cargo senão por sentença judicial transitada em
julgado;
b) inamovibilidade para os cargos de chefia e dire-
ção, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do
órgão colegiado competente da polícia, por voto de dois terços de
seus membros, assegurada ampla defesa e contraditório;
231
c) irredutibilidade de remuneração, observados,
quanto à remuneração, o que dispõem os artigos 37, inciso XI, 39,
§ 4º, 150, inciso III e § 2º, inciso I;
d) aposentadoria com remuneração integral, por in-
validez ou voluntariamente, após trinta anos de serviço, ao polici-
al, se homem e, aos vinte e cinco anos, se mulher, com no mínimo
vinte anos de atividade policial;
e) aposentadoria com remuneração proporcional,
após vinte e cinco anos de serviço efetivo na atividade policial;
f) aposentadoria compulsória, na forma da lei com-
plementar respectiva;
g) previsão de cursos de aperfeiçoamento ou especi-
alização, como requisito para ascensão, promoção e progressão,
observada a lei da carreira;
h) critério de promoção de um nível para o outro al-
ternadamente por antigüidade e merecimento;
i) seguro de vida, de acidentes pessoais e de viatu-
ras;
j) bolsa de estudos para aprimoramento profissional
e para os órfãos dos policiais;
l) residência oficial ou auxílio moradia;
m) piso salarial nacional, mínimo, unificado.
II- as seguintes vedações:
a) receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto,
honorários, percentagens ou custas processuais;
b) exercer a advocacia, salvo em defesa de direito
próprio ou de dependente;
c) participar de sociedade comercial, na forma da lei;
d) exercer, ainda que em indisponibilidade, qualquer
outra função pública, salvo uma de magistério ou uma na área de
saúde;
e) exercer atividade político partidária, na forma da
lei;
f) a greve e a filiação partidária, na forma da lei.”
232
Mais uma vez se nota a modelização da Polícia ao Ministério Público.
No inciso I, do § 5º, do artigo 128, a Constituição Federal traz as seguintes garan-
tias aos membros do Ministério Público:
“a) vitaliciedade, após dois anos de exercício, não podendo perder o
cargo senão por sentença judicial transitada em julgado;
b) inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, mediante de-
cisão do órgão colegiado competente do Ministério Público, por voto de dois ter-
ços de seus membros, assegurada ampla defesa;
c) irredutibilidade de subsídio, fixado na forma do art. 39, § 4º, e ressal-
vado o disposto nos arts. 37, X e XI, 150, II, 153, III, 153, § 2º, I.”
Com algumas pequenas diferenças (por exemplo, os membros do Mi-
nistério Público adquirem vitaliciedade após dois anos de efetivo exercício e os
da Polícia a adquiririam após cinco anos), os membros da Polícia passariam a ter
também as mesmas garantias de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade
de vencimentos que os membros do Ministério Público.
A irredutibilidade de vencimentos, como garantia constitucional, os po-
liciais já a possuem com base no inciso XV, do artigo 37 da Constituição Federal,
mas a vitaliciedade, seria uma garantia constitucional nova que traria muita mu-
dança, não tanto aos Delegados de Polícia das atuais Polícias Civis, que já pos-
suem tal benefício em lei estadual, e aos Oficiais, de acordo com o inciso VI, do §
3º, do artigo 142, da Constituição Federal, mas principalmente aos membros das
carreiras operacionais das atuais Polícias Militares e Civis que não desfrutam
dessa garantia.
Atualmente paira sobre as funções de comando, nos vários níveis da
Corporação Policial Militar, a possibilidade do Oficial ser movimentado, transferi-
do, a bem do serviço (com a motivação do ato no sentido de que tal transferência
233
atenderá a demanda de oficiais no local de destino), para qualquer local do Esta-
do, a qualquer momento. Essa possibilidade de transferência quase sempre traz
inúmeros incômodos para a vida pessoal do policial transferido, considerando-se
todo o transtorno das raízes familiares, como escola dos filhos, casa própria, em-
prego da esposa, sem contar a distância de amigos e parentes.
Sem efetuar nenhuma acusação ou coisa que o valha, apenas retra-
tando a realidade, uma considerável parte dos policiais militares que são transfe-
ridos a bem do serviço, com a motivação de demanda de efetivo no local de des-
tino, causaram algum dissabor para o Comando do local de origem, como por e-
xemplo, ter deixado de atender um pedido de policiamento para um evento por
não julgarem necessário diante de outras demandas de segurança, ter tentado
discutir uma ordem, ter apresentado uma opinião contrária sobre um planejamen-
to de operação policial, e etc162.
A falta dessa garantia da inamovibilidade porém, impede muitas vezes
ações de polícia legítimas e justas, em várias situações com as quais se deparam
diariamente os policiais militares no policiamento, sempre com o receio de sofrer
uma conseqüente movimentação a bem do serviço. As vezes é comum se ouvir
no meio policial militar a expressão “...não tem problema, eu entrei na polícia para
servir em qualquer local do Estado...”, quando um policial é advertido pelos cole-
gas de que a decisão que está tomando em serviço irá desagradar alguém de
influência.
Desta forma, certamente tal garantia constitucional provocaria mudan-
ças profundas nas atividades de policiamento do País.
162 O tratamento ideal do assunto demandaria uma outra monografia, com levantamento de casos, discussão da lei, e conseqüências para o policiamento. Navegação por horizontes dos quais nos abstemos em virtude de nossa própria condição profissional.
234
A garantia da vitaliciedade seria a conferência de um status maior aos
policiais, pois após o tempo de carência só poderiam perder o cargo por senten-
ça judicial transitada em julgado, sendo que hoje possuem apenas a garantia da
estabilidade após dois anos de efetivo exercício das funções, diante da qual po-
dem perder o cargo por sentença judicial transitada em julgado ou decisão de re-
gular processo administrativo, promovido, processado e julgado pela própria ad-
ministração da Corporação.
As demais garantias e vedações constituem-se em novos benefícios
na seguinte ordem:
I- as seguintes garantias:
d) aposentadoria com remuneração integral, por invalidez ou volunta-
riamente, após trinta anos de serviço, ao policial, se homem e, aos vinte e cinco
anos, se mulher, com no mínimo vinte anos de atividade policial;
e) aposentadoria com remuneração proporcional, após vinte e cinco
anos de serviço efetivo na atividade policial;
j) bolsa de estudos para aprimoramento profissional e para os órfãos
dos policiais;
l) residência oficial ou auxílio moradia;
m) piso salarial nacional, mínimo, unificado.
II- as seguintes vedações:
b) exercer a advocacia, salvo em defesa de direito próprio ou de de-
pendente;
d) exercer, ainda que em indisponibilidade, qualquer outra função pú-
blica, salvo uma de magistério ou uma na área de saúde;
Nos artigos seguintes a Proposta de Emenda Constitucional trata de
funções institucionais da nova Polícia, suas atribuições, criação do Conselho Na-
cional de Segurança Pública, Ouvidorias de Polícia, Fundos de Segurança Públi-
ca, convênios de convocação das Polícias Estaduais pela União e disposições
relativas à estruturação da Defesa Civil e do Sistema Penitenciário.
235
6.4.10 Unicidade
Ao analisarmos a proposta do § 17, do artigo 144-C, no artigo 21,da
Proposta de Emenda Constitucional nº 151-A/95, surge-nos uma dúvida de inter-
pretação sistemática do texto da Proposta, que passaremos a expor. Para um
melhor entendimento devemos ler o texto do § 17:
“§ 17. Aplica-se aos policiais o disposto nos art. 7º, in-
cisos V, VIII, IX, XII, XVI, XVII, XVIII, XIX, XXIII, XXV e XXVIII, 37,
incisos XI, XIII, XIV e XV, 38, e aos membros da polícia ostensiva,
nos termos da Constituição Estadual, o previsto no § 3º, do art.
142.”
O § 3º do artigo 142 da Constituição Federal dispõe:
“§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares,
aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes dispo-
sições:
I- as patentes, com prerrogativas, direitos e deveres a ela inerentes,
são conferidas pelo Presidente da República e asseguradas em plenitude aos
oficiais da ativa, da reserva ou reformados, sendo-lhes privativos os títulos e pos-
tos militares e, juntamente com os demais membros, o uso dos uniformes das
Forças Armadas;
II- o militar em atividade que tomar posse em cargo ou emprego públi-
co civil permanente será transferido para a reserva, nos termos da lei;
III- o militar da ativa que, de acordo com a lei, tomar posse em cargo,
emprego ou função pública civil temporária, não eletiva, ainda que da administra-
ção indireta, ficará agregado ao respectivo quadro e somente poderá, enquanto
permanecer nessa situação, ser promovido por antigüidade, contando-se-lhe o
tempo de serviço apenas para aquela promoção e transferência para a reserva,
236
sendo depois de dois anos de afastamento, contínuos ou não, transferido para a
reserva, nos termos da lei;
IV- ao militar são proibidas a sindicalização e a greve;
V- o militar, enquanto em serviço ativo, não pode estar filiado a parti-
dos políticos;
VI- o oficial só perderá o posto e a patente se for julgado indigno do o-
ficialato ou com ele incompatível, por decisão de tribunal militar de caráter perma-
nente, em tempo de paz, ou de tribunal especial, em tempo de guerra;
VII- o oficial condenado na justiça comum ou militar a pena privativa de
liberdade superior a dois anos, por sentença transitada em julgado, será submeti-
do ao julgamento previsto no inciso anterior;
VIII- aplica-se aos militares o disposto no art. 7º, VIII, XII, XVII, XVIII,
XIX e XXV e no art. 37, XI, XIII, XIV e XV;
IX- aplica-se aos militares e aos seus pensionistas o disposto no artigo
40, §§ 7º e 8º;
X- a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de i-
dade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inativi-
dade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações
especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclu-
sive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra.”
Como se vê o § 3º, do artigo 142 da Constituição Federal é dedicado
exclusivamente aos militares. Dispõe única e exclusivamente de direitos e obriga-
ções dos militares.
Percebe-se claramente a disposição no sentido de que os policiais
membros das policias ostensivas estaduais seriam militares e estariam sujeitos ao
regime institucional militar, com todos os detalhes que impõe o artigo 142, § 3º, da
Constituição Federal.
237
Dessa forma, continuaríamos a ter duas polícias estaduais, uma mili-
tar e outra não. Não estariam unificadas como já comentamos, mas estariam em
fase de unicidade com um ramo ostensivo e que, por andar uniformizado, farda-
do, se revestiria de aspecto militar e outro ramo judiciário, que não seria militar.
Não seria uma só polícia, mas duas, em processo adiantado de unifi-
cação, pois as características do regime institucional militar não são versáteis co-
mo o término de um contrato de trabalho e início de outro. A formação do profis-
sional militar é sui-gêneris, como sui-gêneris é o serviço militar. Há uma gama de
peculiaridades no regime militar que são incompatíveis com o serviço civil, peculi-
aridades essas que tomaremos mais detalhadamente à frente.
6.4.11 Proposta de Emenda Constitucional nº 151-B/95
A P.E.C. 151-B/95, desenvolvida a partir da P.E.C. nº 151-A/95, já traz
alteração no sentido de aproximar a proposta de alteração do Sistema de Segu-
rança Pública à posição da permanência da dicotomia policial dos Estados, quan-
do dispõe que as Polícias Civis passariam a se chamar Polícia Judiciária e seri-
am chefiadas por Delegado de Polícia do último nível, escolhido em lista tríplice
pelo Governador de Estado, lista esta formada por votação dos membros da insti-
tuição, mediante Lei Complementar, e as Polícias Militares passariam a se cha-
mar Força Pública, comandadas por oficial da ativa do último nível da carreira.
Essa proposta 151-B/95 ainda retira da alteração os princípios da uni-
dade, indivisibilidade e independência funcional que seriam conferidos pela Pro-
posta nº 151-A/95 às Polícias Estaduais. Significa a não atribuição de toda a au-
238
tonomia e força social e política que teria a Polícia, em benefício da própria co-
munidade e apoio ao Ministério Público, conforme expusemos oportunamente.
Mas, como a P.E.C. 151-A/95, a P.E.C. 151-B/95 também está entre os
projetos de alteração do Sistema de Segurança Pública do País para serem dis-
cutidas e votadas no Congresso Nacional, ainda sem nenhuma tendência de favo-
ritismo para qualquer uma das duas, entre as demais no mesmo status legislativo.
6.5 Unificação. Análise crítica
No ponto do trabalho em que já nos encontramos, após termos anali-
sado as causas históricas da dicotomia policial brasileira, após termos feito uma
análise da estrutura constitucional do modelo de Segurança Pública do País, a-
pós termos estudado as estruturas internas dos dois tipos de polícia brasileira
que nos interessam, as Polícias Civis e as Polícias Militares, após termos perce-
bido através de análise de vários segmentos da imprensa que a insegurança pú-
blica é o tema que preenche as lacunas das reportagens, sempre mostrando um
aumento considerável da violência, aumento este que pudemos constatar através
das estatísticas oficiais do governo, podemos então realizar uma pequena refle-
xão crítica sobre alguns pontos relativos ao modelo de Segurança Pública Exis-
tente em nosso País.
Inicialmente gostaríamos de esclarecer que optamos por não realizar-
mos um estudo de direito comparado para verificarmos como é a estrutura de Se-
gurança Pública em outros países, pois não adiantaria adotarmos modelos es-
trangeiros como paradigmas, uma vez que sempre enfrentaríamos as objeções de
que a realidade brasileira é outra, e que as variáveis sociológicas são distintas,
não havendo ponto de encontro para comparações, ou não sendo tais pontos de
encontros suficientes para comparações, com o que concordamos, aliás.
239
Vamos fazer uma análise baseada em todos os dados que trouxemos
para este trabalho até o momento, com a segurança de não estarmos usando
elementos insustentáveis para nossa proposição.
Como pudemos observar, o Brasil nunca teve a elaboração, a prepara-
ção de um modelo próprio para Segurança Pública. O modelo existente e em fun-
cionamento é resultado de várias adaptações legislativas e administrativas para
necessidades imediatas, que visavam inicialmente resolver problemas e questões
primárias, promovendo soluções que tinham como conseqüência a fixação de no-
vos segmentos ou costumes que não se desfariam mais tão facilmente.
O exemplo clássico, que citamos no desenvolvimento deste trabalho, é
a criação dos Corpos Municipais Permanentes, pelo Decreto de Diogo Antonio de
Feijó, em 1831, que deu autonomia aos Presidentes das Províncias, os Estados
da época, para que criassem suas tropas para conter a onda de saques e vio-
lência que assolava o País, com a crise criada após a volta de D. Pedro I para
Portugal.
Esses Corpos Municipais Permanentes acabaram por se tornar as Po-
lícias Militares do atual Sistema de Segurança Pública Brasileiro, que foram in-
cumbidas, em 1871 de realizarem os serviços de Polícia Administrativa, com a
implantação do modelo administrativo francês de polícia que era instituído, uma
vez que eram os órgãos que mais se adaptavam aos serviços de polícia adminis-
trativa do modelo francês.
A Polícia Judiciária acabou ficando para a incumbência da Intendência
Geral de Polícia, que deu origem às atuais Polícias Civis, e que, como vimos, era
um tipo de órgão mais com características de poder judiciário do que de polícia.
240
Tudo a mostrar, como se vê, o padrão da adaptação na formação do
modelo de Segurança Pública Brasileiro.
Esses órgãos que foram recebendo essas incumbências e se desen-
volvendo de acordo com elas, inegavelmente acabaram por alimentar um senti-
mento interno e coletivo de corporativismo, de paixão pela instituição, a tal ponto
de buscar desenvolvê-las, aprimorá-las, conquistando a confiança de segmentos
de comunidades, políticos e governantes, que sempre se depararam com o Sis-
tema de Segurança que encontravam, já pronto, sem conhecimentos técnicos
para estudar sua eficácia e eficiência.
Os sentimentos internos das Corporações, já sedimentadas nos cos-
tumes políticos e jurídicos, contagiavam (e contagiam até hoje) elementos políti-
cos externos importantes, como deputados, senadores e governadores, que na
história política do País as defenderam e as mantiveram, fazendo com que aque-
les sentimentos se solidificassem cada vez mais, tornando-as sempre mais sóli-
das no cenário brasileiro, a ponto de não ser mais possível nenhuma discussão
de reformulação do sistema de segurança que cogite em sequer abalar a constitu-
ição desses órgãos, quais sejam as Polícias Civis e Militares.
Como exemplo disso trazemos um fato do qual nos recordamos e aca-
bamos por participar. Em meados de 1986 e 1987, durante os auspícios da Na-
ção por uma nova Constituição Federal, após o término do regime de vinte anos
de ditadura militar no Brasil, as Polícias Militares colheram milhares de assinatu-
ras pelo País, para encaminhar ao Congresso Nacional um abaixo assinado pela
manutenção das Corporações, sob o argumento de que uma mudança no Siste-
ma de Segurança Pública Brasileiro significaria o fim das Polícias Militares. Eu era
um cadete de 18 anos, da Academia de Polícia Militar do Barro Branco à época, e
recordo da incumbência de recolher pelo menos dez assinaturas com meus fami-
liares e vizinhos nos finais de semana.
241
Atualmente, qualquer proposta de reestruturação do Sistema de Segu-
rança Pública Brasileiro encontrará fortíssimas barreiras nesses sentimentos cor-
porativistas, que são resultados das enormes diferenças culturais existentes entre
as duas polícias estaduais em razão de suas formações, sendo uma eminente-
mente militar e a outra eminentemente civil.
Podemos afirmar, diante do levantamento estatístico apresentado nes-
te mesmo capítulo, que denota um aumento sensível da violência e do sentimento
da insegurança pública brasileira, fortemente registrado pela imprensa nacional,
que os governos federal e estaduais não estão conseguindo conter mais essa
onda de criminalidade que assola o País. Os órgãos de Segurança Pública, que
compõem os cinco tipos de polícia que temos no país, definidos no artigo 144 da
Constituição Federal, em seus cinco incisos, não conseguem mais manter as li-
nhas de defesa contra o inimigo.
As últimas tentativas desses governantes têm sido então, no sentido de
conjugar forças entre seus órgãos, polícias federais e estaduais, buscando resol-
ver a questão, que mesmo assim piora, como se nada estivesse sendo feito. A
revista Veja, na edição de 3 de julho de 2002, em matéria sobre as questões a
serem enfrentadas pelo próximo Presidente da República, trata da Segurança
Pública, citando como exemplo o Estado do Rio de Janeiro, retratando o momento
brasileiro que comenta:
“Toda a estrutura de combate à criminalidade está nos
Estados e nos Municípios. Eis um exemplo das dificuldades que
virão pela frente. O Rio de Janeiro está sendo afrontado por crimi-
nosos. Em um mês, houve o assassinato brutal do jornalista Tim
Lopes, a revelação de que traficantes encomendavam um míssil
de dentro de um presídio e o atentado da semana passada contra
o prédio da Prefeitura onde despacha César Maia. Desde que a
crise de segurança se agravou no Rio, o Governo Federal, o Go-
verno Estadual e a Prefeitura Carioca tentam sem sucesso orga-
242
nizar uma força conjunta para deter os bandidos. Não se chegou a
nenhum acordo.”163
É inegável, como se pode ver, até mesmo para quem não queira admi-
tir, que o País enfrenta uma crise grave na Segurança Pública, que os órgãos po-
liciais não têm a eficiência necessária para conter. O Comandante Geral da Polí-
cia Militar de São Paulo, Coronel Rui César, afirmou em entrevista à revista “Isto
é”, em 7 de junho de 2000, conforme mostramos neste capítulo, que a causa de
tal crise se dá por conta da legislação penal brasileira que não tem o devido rigor
com os meliantes que a polícia prende, acabando por serem soltos em decorrên-
cia de benefícios legais.
Mostramos que a função primordial da polícia preventiva, administrati-
va, não é de prender, mas de prevenir, ou seja, evitar que o crime aconteça, jus-
tamente pela presença da polícia, no momento e local certos, o que não vem
sendo conseguido, como se pode notar. Em decorrência, a polícia judiciária, que
tem, esta sim, a função primordial de efetuar prisões, conforme já abordamos
neste trabalho, por sua vez também não consegue dar conta das investigações e
prisões que se multiplicam por causa de tal aumento de criminalidade.
Não estamos afirmando que os órgãos de Segurança Pública brasilei-
ros são incapazes e não têm eficácia. O que fazemos é mostrar que a atual evo-
lução de criminalidade no País, que é novidade em matéria de Segurança Públi-
ca, está deixando patente que o Sistema de Segurança Pública existente, este
sim (que é por demais compactado), está ultrapassado, incompatível com a atual
realidade, justamente por amarrar esses órgãos policiais em atribuições isoladas
na própria estrutura constitucional federal.
Como se viu, cada tipo de corporação policial no Brasil tem uma fun-
ção específica na Constituição Federal, que se propaga em leis complementares,
163 PATURY, Felipe e outros. “Para o Brasil não sair dos trilhos”, Revista Veja, edição de 3 de julho
243
dificultando quando os governos dos três níveis da Federação querem conjugar
esforços, estabelecer convênios, sem contar a questão das disputas entre estes
órgãos para tentar se firmar melhor perante a opinião pública, questão essa pela
qual não vamos nos delongar por tratar-se de assuntos políticos corporativos das
polícias brasileiras.
Por outro lado, o reconhecimento dos Direitos Humanos pelo Brasil di-
ante da comunidade internacional, e o compromisso de respeito aos direitos e
garantias individuais e coletivos nos limites do território nacional, através de vários
tratados internacionais, passaram a exigir posturas diferentes do Estado Brasileiro
junto a seus cidadãos, principalmente no tocante aos órgãos de força; as institui-
ções policiais.164
Sem a necessidade de se respeitar a integridade física, a vida, a invio-
labilidade de domicílio e o direito de liberdade, principais direitos humanos que
mais tolhem a atuação policial do Estado frente ao cidadão, era mais fácil desco-
brir autores de infrações, efetuar prisões e por outros meios, coibir a criminalida-
de. O Estado Democrático de Direito, passou a exigir uma polícia mais profissio-
nal, que atuasse com mais técnicas que propiciassem o respeito a esses com-
promissos internacionais do Brasil.
E as polícias tiveram de se adaptar, preparando seus policiais novos e
adaptando os antigos dentro da nova realidade mundial de respeito aos direitos
de 2002, São Paulo, p. 40. 164 Art. 3º do “Código de Conduta para os Funcionários Responsáveis Pela Aplicação Da Lei”: “Os funcionários responsáveis pela aplicação da lei só podem empregar a força quando tal se afigure estritamente necessário e na medida exigida para o cumprimento do seu dever”. Princípio 10º dos “Princípios Básicos Para O Uso Da Força e Armas de Fogo Pelos Funcionários Responsáveis Pela Aplicação da Lei”: “Nas circunstâncias referidas no princípio 9 (uso letal intencional de armas de fogo), os funcioná-rios responsáveis pela aplicação da lei devem identificar-se como tal e fazer uma advertência clara da sua intenção de utilizarem armas de fogo, deixando um prazo suficiente para que o aviso possa ser respeitado, exceto se esse modo de proceder colocar indevidamente em risco a segurança daqueles responsáveis, implicar um perigo de morte ou lesão grave para outras pessoas ou se mostrar manifestamente inadequado ou inútil, tendo em conta as circunstâncias do caso.” .
244
humanos, inserindo inclusive a matéria específica de Direitos Humanos nos cur-
sos de formação e adaptação dos policiais.
As polícias brasileiras têm seus méritos, cada uma dos cinco tipos pre-
vistos na Constituição Federal. Não podemos negar que atualmente, são órgãos
extremamente capazes e que executam cada um, de forma extremamente profis-
sional, as atribuições de sua parcela de competência, de acordo com o modelo, o
Sistema de Segurança Pública ao qual pertencem e estão atreladas por força
constitucional.
Este sistema porém, mesmo não tendo sido elaborado e projetado de
forma específica, mas adaptado a interesses e a órgãos que foram surgindo na
história da Segurança Pública Brasileira, como vimos, mostrou sua eficácia en-
quanto a realidade de segurança no país era outra, mostrando-se arcaico atual-
mente.
Conforme já demonstrado nesta monografia, a consciência sobre a uni-
ficação das polícias estaduais já atingiu alguns segmentos governamentais, como
no caso da Resolução da Secretaria de Segurança Pública do Estado de São
Paulo nº 248/00, que se limita a determinar a integração das Policias Civil e Mili-
tar, uma vez que não pode determinar a unificação das mesmas pois se trataria
de alteração do texto da Constituição Federal.
A questão que se propõe então é: como deveria ser o modelo de segu-
rança pública brasileiro? E como se instaurar esse sistema?
A Proposta de Emenda Constitucional nº 151-A/95 trata do assunto
com certa propriedade, mas não especificamente sobre unificação das Polícias
Civis e Militares do País, mas sobre a reorganização do Sistema de Segurança
Pública Brasileiro, abordando o Sistema Penitenciário e a Defesa Civil também.
245
6.5.1 Proposta acadêmica
Como estamos apenas dentro de um trabalho acadêmico e não em
sessão de discussão e votação do Congresso Nacional, faremos livremente al-
gumas considerações sobre a elaboração do modelo de Segurança Pública Brasi-
leiro, obviamente de forma mais pendente a desconsiderar os interesses e senti-
mentos meramente corporativistas, mas pesando tão somente o interesse da co-
munidade de todo o País, qual seja, o restabelecimento do sentimento de segu-
rança pública.
Como vimos discorrendo, para se alcançar a solução, os ouvidos de-
vem ser dados aos componentes dos órgãos de Segurança Pública atualmente
existentes, mas não para atender aos seus reclamos de interesses corporativis-
tas, que certamente clamarão pela perpetuação e aumento dos poderes de suas
instituições. Esses profissionais devem ser ouvidos apenas quanto aos aspectos
técnicos da questão, uma vez que são os mais profundos conhecedores de Segu-
rança Pública, cada um porém dentro de suas esferas de atribuições.
Não são os Deputados e Senadores, nem tampouco os membros da
Ordem dos Advogados do Brasil, nem os membros do Ministério Público e Magis-
tratura que entendem de Segurança Pública no que diz respeito às forças polici-
ais do Estado. Os membros do Ministério Público e Magistratura, e os advogados
criminalistas pelo menos têm uma proximidade maior com o assunto, mas somen-
te tomam contato com a parte jurídica processual da questão, não conhecendo as
técnicas de procedimento policial e nem a realidade e as limitações de meios e
efetivos que as corporações policiais enfrentam.
Devem ser ouvidos os policiais dessas instituições com maior capaci-
dade de representatividade de suas classes, e com maiores e mais atualizados
conhecimentos técnico-juridicos ligados à suas atividades profissionais.
246
Deve-se porem, estabelecer um limite técnico sobre as informações
que serão prestadas por esses profissionais pois caso contrário acabarão por efe-
tuar discursos em defesa de suas instituições, como se fossem argumentos em
prol da causa e interesse público, citando suas corporações como as mais capa-
citadas e aptas a coordenar o processo de mudança.
Para tal, tais profissionais não deveriam ser chamados a participar das
decisões e formulação do projeto de mudança, pois se assim se fizer, se procede-
ria como o navegante perdido na floresta que dá voltas e mais voltas para chegar
ao mesmo lugar; acabar-se-ia por adotar um sistema idêntico ao atual, mas com
nomenclaturas diferentes, com as mesmas instituições talvez integradas, para
não se dizer que não se mudou nada, uma vez que todas as opiniões desses re-
presentantes em defesa de suas classes policiais teriam sido respeitadas e a úni-
ca forma disso acontecer é não se alterar o atual sistema de segurança.
Nesse sentido, o Coronel Reformado da Polícia Militar do Estado de
São Paulo José Vicente da Silva Filho quando de seu pronunciamento em exposi-
ção realizada em audiência pública no Congresso Nacional durante os debates e
discussões da Proposta de Emenda Constitucional nº 151-A/95, afirmou:
“A palavra da moda agora é a integração das polícias,
e não uma unificação. E o que é uma integração? É fazer com
que duas polícias permaneçam como estão e se criem mecanis-
mos que permitam e estimulem a atuação harmônica de suas ati-
vidades. Até há uma regulamentação do § 7º, se não me engano,
do artigo 144, para que elas se entendam. Leis não fazem com
que as pessoas desenvolvam entendimento cooperativo eficiente.
Essa integração é uma das maiores falácias.
A minha previsão é que, mantendo-se esse sistema
como temos hoje, ou seja, duas estruturas policiais, no futuro,
247
sem a menor dúvida – e é uma visão pessimista nesse sentido,
apesar de eu ser uma pessoa otimista -, vamos continuar assis-
tindo ao descontrole da violência.”
Voltando à forma de procedimento das mudanças de unificação, deve-
se elaborar antes de ouvir esses profissionais, um projeto de alteração do Siste-
ma de Segurança Pública de forma que atenda aos interesses da comunidade
brasileira, partindo-se de uma idéia inicial e, mediante questionamentos específi-
cos sobre assuntos técnicos aos representantes das polícias, ir-se aos poucos
moldando o modelo do projeto até chegar ao modelo de sistema mais viável e
ideal de segurança, no que diz respeito aos órgãos policiais, atendendo as neces-
sidades e interesses da população e não dos membros das instituições policiais
do País, uma vez que o projeto teria partido dessa gama de interesses.
Como opiniões próprias a respeito dessa mudança, apresentamos a
seguir alguns pontos e seus decorrentes detalhes que poderiam ser levados em
conta na elaboração desse projeto de mudança do Sistema de Segurança Pública
Brasileiro, atualmente firmado no artigo 144, da Constituição Federal, relativos
porém apenas ao nível estadual de polícia, que é o objeto de estudos deste traba-
lho.
6.5.2 Unificação
Deixamos bem claro que não passam de meras opiniões a título de su-
gestões, uma vez que quando se lê um trabalho com os nomes “policia” e “unifi-
cação” no título, se espera indubitavelmente que se apresente ao final uma pro-
posta de unificação das polícias. Esclarecemos que trataremos adiante apenas de
alguns pontos de natureza operacional e administrativa, não tendo a pretensão de
esgotar todos os pontos necessários para viabilidade de uma unificação policial.
Inicialmente se faz necessário uma apresentação de justificações.
248
O ciclo de polícia, já comentado no início deste capítulo, deve ser efe-
tuado por completo por um só órgão policial. Já comentamos sobre as vantagens
desse modelo, mostrando inclusive o relatório de viagens de estudos dos Oficiais
Alunos da Polícia Militar do Rio de Janeiro, onde comentam que pelos diversos
países por que passaram, depararam-se com o ciclo de polícia sendo cumprido
sempre pelo mesmo órgão policial, do início, desde o policiamento ostensivo e os
primeiros contatos com a ocorrência policial, até o fim, com as medidas de inves-
tigações, interrogatórios, colheita de provas e encaminhamento à justiça.
Para tanto é necessário uma reformulação do atual sistema policial
brasileiro, de forma a permitir que o ciclo de polícia seja efetuado por um só órgão
de polícia, sejam as Polícias Militares, sejam as Polícias Civis, seja uma nova po-
lícia estadual unificada pelas Polícias Civis e Militares.
Márcio de Castro Nilsson assim se manifesta: “O Brasil talvez seja o único país do mundo em que a
atividade policial é segmentada. Uma polícia começa e a outra
termina, sem nenhuma coordenação técnica. Talvez seja o único
país do mundo em que a polícia opera com dois centros de opera-
ções e comunicações paralelos, um sem se comunicar com o ou-
tro, no nível central e no nível local.”165
Paulo Fernando Fortunato, presidente da Associação dos Delegados
de Polícia do Estado de São Paulo afirma em entrevista ao informativo ADPESP:
“Nós temos de incumbir um só órgão na área de segu-
rança pública, uma só polícia. Que polícia será essa eu não sei.
Isso é um assunto para ser discutido e nós vamos chegar a uma
solução. Pode ser uma Polícia Civil. Pode ser uma Polícia Militar.
249
E pode ser uma terceira polícia, uma Polícia Estadual, com a ex-
tinção tanto da Civil quanto da Militar. Mas tem de ser um só ór-
gão, que tenha um só comando, uma só chefia, de quem se possa
cobrar responsabilidade. A dificuldade no relacionamento da Polí-
cia Civil com a Polícia Militar esbarra na dualidade de corpora-
ções. A integração está longe de ser conseguida e o modelo poli-
cial se tornou imprestável nesses últimos trinta anos. A solução
será possível com a unificação policial...”166
Igualmente, entendemos ser mais viável a unificação das Polícias Civis
e Militares, de forma a comporem um só órgão de polícia, com um ramo uniformi-
zado, que seria composto inicialmente pelos membros das atuais Polícias Milita-
res, que executaria o policiamento ostensivo e preventivo, e um ramo à paisana,
que seria composto inicialmente pelos membros das atuais Policias Civis, que
executaria o policiamento de investigação e de cumprimento das atividades poli-
ciais judiciárias, como cumprimento de mandados de prisão.
Dessa forma se aproveitaria inicialmente as experiências que esses
profissionais já possuem na execução desses serviços, nada impedindo que, com
o passar do tempo, conforme fossem apresentando maiores familiarizações, pu-
dessem ser aproveitados no outro ramo de serviços, ou seja, o policial uniformi-
zado passar a trabalhar à paisana, fazendo investigações e vice versa.
As principais vantagens, entre outras, seriam a constante troca de in-
formações entre os policiais dos dois ramos e a subordinação à mesma chefia
descentralizada o que facilitaria a coordenação desses serviços (cada distrito de
165 NILSSON, Márcio de Castro. “Unificação das Polícias e Alteração do Sistema Nacional de Se-gurança Pública”. Revista Brasileira de Ciências Criminais, ano 7, nº 28, Editora RT, São Paulo, out/dez 99. 166 FORTUNATO, Paulo Fernando. In Informativo ADPESP, nº 42, janeiro de 1999, apud NILS-SON, Márcio de Castro. “Unificação das Polícias e Alteração do Sistema Nacional de Segurança Pública”. Revista Brasileira de Ciências Criminais, ano 7, nº 28, Editora RT, São Paulo, out/dez 99.
250
policia com um chefe dos dois ramos de polícia e não apenas o Secretário de Se-
gurança Pública, dando ordens e o Governador editando decretos para que as
duas polícias trabalhem integradas).
Em sentido contrário, o Sr Dr. Geraldo José Chaves, Conselheiro da
Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal, trouxe uma ótica nova
sobre a questão, quando de seu pronunciamento em exposição realizada em au-
diência pública no Congresso Nacional durante os debates e discussões da Pro-
posta de Emenda Constitucional nº 151-A/95:
“A idéia de unificação entre as Polícias Civis e Milita-
res tem tomado corpo e consumido horas de acalorados debates,
em várias instâncias. Quer nos parecer que a discussão desse
tema não está na direção correta. Polícia é gênero do qual Polícia
Civil e Polícia Militar são espécies. Não se pode unificar o que
não foi separado. Ambas existem e foram criadas para cuidar da
Segurança Pública.”
Não é assim que pensamos porém, pois em nosso entendimento, se-
gundo a ótica que o Sr Dr. Geraldo propõe, Polícia não seria gênero, mas espécie
do gênero Segurança Pública, juntamente com outras espécies como Defesa Ci-
vil, Segurança Penitenciária, etc.
Entendemos que a nova Polícia Estadual deveria ser desmilitarizada,
mas com hierarquia militar. Apesar de parecer uma contradição mostraremos que
a viabilidade é mais concreta do que aparenta.
Murilo de Macedo Pereira afirma que:
“A atividade policial (os responsáveis pela Segurança
Pública), em todos os tempos, desde a mais remota antigüidade
até os dias atuais e em todos os países, tem sido um serviço de
251
natureza humana essencialmente civil. Na heterogeneidade de
suas múltiplas e variadas atividades, tem sido mantida sua unici-
dade (uma só policia, una, indivisível e integrada), em termos civis
e realizada por servidores, às vezes com um ramo uniformizado,
para que obtenha resultados desejados, isto é, um mínimo de es-
forço com o máximo de efeito, em benefício da sociedade, como
aparece na história.”167
A nova polícia seria civil, uma vez que desmilitarizada. Não afirmamos
isso em pendência ou preferência ao modelo da atual Polícia Civil. Buscamos to-
tal imparcialidade de predominância por qualquer das duas forças policiais esta-
duais atuais, apesar de sermos membro do oficialato da Polícia Militar do Estado
de São Paulo. Devemos ter o devido afastamento de paixões que um trabalho
científico requer.
O Sr Rubem César Fernandes, Secretário Executivo do Movimento Vi-
va Rio, em exposição realizada em audiência pública no Congresso Nacional du-
rante os debates e discussões da Proposta de Emenda Constitucional nº 151-
A/95, em sentido contrário afirma:
“Quanto à desmilitarização das Polícias Militares, acho
que é irreal pedir a uma instituição que já tem mais de cem anos
de história no Brasil, que esqueça as suas participações nessa
história e que comece tudo de novo. Entendo, portanto, que a
marca “Polícia Militar”, “PM”, é uma marca profunda, tradicional,
tanto em termos de história, quanto em termos institucionais. Pa-
ra mim portanto esta é uma falsa questão. Para mim, a verdadeira
questão está em desvincular o trabalho de polícia do trabalho das
Forças Armadas, em especial do Exército. A noção que foi criada
a partir de 1969, de que as PMs são forças auxiliares e de reserva
do Exército, e toda a organização que se criou a partir dessa no-
167 PEREIRA, Murilo Macedo e outros. “Segurança Pública – Polícia”, Revista da Associação dos Delegados de Polícia do Estado de São Paulo. São Paulo, 1987, p. 158.
252
ção está moldada na estrutura do Exército. Isso sim, acho profun-
damente prejudicial à função policial. São duas coisas totalmente
diferentes. Uma coisa é o Exército, outra coisa é a Polícia. Polícia
é polícia. Então, organizar o regime de trabalho da polícia com
base no regime de trabalho do Exército parece-me um equívoco.”
Não é assim que entendemos porém. Não basta desvincular as Polí-
cias Militares do Exército, pois se bastasse e se respeitasse as tradições centená-
rias das corporações militares estaduais, novamente não se estaria dando aten-
ção ao que realmente merece, que é a demanda de segurança pública da popula-
ção brasileira, mas a sentimentos internos corporativistas.
Nesse caminho afirmamos que a nova polícia deveria ser civil, justa-
mente por ser de natureza civil o serviço policial. A polícia trabalha com a comu-
nidade, atendendo a comunidade. Mesmo que efetuando prisões, está prendendo
civis, membros da comunidade. A polícia trabalha para proteger e ajudar, proteger
e ajudar inclusive o civil infrator que prender, e é assim que deve ser preparada e
treinada constantemente.
Novamente trazendo à tona o mestre Álvaro Lazzarini, sobre o tema,
em posição também contrária, afirma:
“Assim, o status de militar do policial militar não o torna
híbrido ou incompatível com a função policial do cargo, pois, a a-
creditar em contrário, levaria àquela indagação se o policial civil é
policial ou é civil, quando é certo que o seu status que é de servi-
dor público civil, diferentemente do policial militar que é de servi-
dor público militar.”168
168 LAZZARINI, Álvaro. Polícia de Manutenção da Ordem Pública. Direito Administrativo da Ordem Pública. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 18.
253
Lazzarini segue em sua exposição comentando sobre o método de es-
tudo comparado, necessário inicialmente para se efetuar comparações entre os
órgãos policiais brasileiros com os estrangeiros, e os do presente com os do pas-
sado, e conclui o pensamento:
“Bem por isso não se pode admitir apressadas afirma-
ções a respeito do tema em questão, como aquelas de que a polí-
cia, em todo o mundo, é civil e não militar ou, então que a polícia é
instituição eminentemente civil, pois nesse sentido está na Enci-
clopédia Britânica.”169
Nesse contexto é interessante lembrar que não estamos afirmando que
o policial militar de hoje não tem condições de atuar como policial em função de
seu status constitucional de servidor militar estadual. Estamos apenas conjetu-
rando conclusões sobre como deveria ser a nova policia estadual após um pro-
cesso de unificação.
Como policial militar que somos, sabemos que a posição de militar do
policial não o impede de efetuar policiamento e atender ocorrências, mas sabe-
mos também que se durante o atendimento de uma ocorrência, um superior lhe
transmitir a ordem pelo rádio da viatura para aguardar com as partes pelo local da
ocorrência até sua chegada, esse policial, como militar, deverá esperar até a
chegada desse superior, obrigando as partes da ocorrência (vítimas, testemu-
nhas...) a esperarem ainda mais, mesmo que já não haja mais nada a ser feito
pelo local, a não ser esperar aquele superior.
E se esse policial militar tomar por si a decisão de não esperar e con-
duzir a ocorrência com suas partes ao distrito policial, mesmo que tomando todas
as providências legais que culminem para o sucesso da ocorrência, ele será ad-
moestado disciplinarmente por não ter cumprido uma ordem de seu superior. É
169 LAZZARINI, Álvaro, in ob. cit., p. 19.
254
por esses e outros argumentos dos quais nos abstemos de invocar para não tor-
nar o texto cansativo com exemplos de casos, que entendemos que a polícia de-
ve ser civil, em respeito à autonomia que a função requer e o militarismo não con-
fere.
Além disso, o militar é preparado para defender a pátria. Sua formação
o destina a enfrentar o inimigo, a lutar na guerra. Seu treinamento o habilita a atu-
ar em situações de combate, a tomar o terreno e avançar e nesse contexto, a ati-
rar primeiro e verificar a baixa depois, pois o objetivo é eliminar o inimigo, captu-
rando-o ou matando-o, se não houver rendição.
O policial não luta contra o inimigo. Sua meta é efetuar a prisão do in-
frator para que seja levado à justiça onde o Estado exercerá seu “jus puniendi”,
aplicando uma das funções retributivas da pena, que é o exemplo à sociedade. O
infrator não é o inimigo que deve ser vencido, mas alguém que deve ser protegido
e a quem o ordenamento jurídico prevê uma reabilitação. O objetivo primordial do
policial é a preservação da vida, principalmente da vida do infrator, em situação
que arriscará, se preciso a própria vida.
O militar, nos níveis operacionais não toma decisões, cumpre ordens,
decorrentes das decisões de seus superiores. Um soldado permanecerá guar-
dando um local por dias a fio, até seu superior lhe determinar que possa descan-
sar, sem nem sequer necessitar saber o motivo de tal ordem. Ele efetuará uma
prisão sem hesitação, se esta for a ordem de seu superior, não conjeturando
quanto aos motivos de tal prisão, pois a decisão já foi tomada por seu superior.
O policial efetua um serviço em que ele próprio tem que tomar decisões
constantemente, não podendo esperar a decisão de seu superior. Seja no polici-
amento ostensivo, ou no investigativo, o policial necessita de autonomia de pro-
cedimentos, pois ele terá que decidir de imediato se está ou não em legítima de-
fesa, se pode entrar ou não na casa em que o infrator acabou de adentrar durante
255
a perseguição, se a situação em que encontrou a ocorrência ainda é estado de
flagrância ou não, se o mandado de busca poderá ser cumprido sem a autoriza-
ção do indivíduo que não é morador, mas apenas cuida da casa, etc.
A autonomia é inerente à função policial, no nível operacional, mas dis-
sociada da função militar.
Assim, entendemos que a nova polícia deveria ser civil.
A característica de ter a natureza de civil, não impediria no entanto que
a nova polícia tivesse características da hierarquia militar. Nesse modelo, os car-
gos da nova policia seriam os cargos das atuais Polícias Militares, com hierarquia
de soldado a coronel inicialmente, para efeito de compatibilização de cargos com
os membros das atuais Polícias Civis e garantia de direitos.
Essa compatibilização de cargos entre as duas polícias já existe, como
mostramos no desenvolvimento desse trabalho, sendo que seria apenas utilizada
para efeito de estágio inicial na nova polícia, para uma posterior reformulação,
onde seria ideal a diminuição de níveis na hierarquia, conforme iremos discorrer
adiante.
Atualmente, a Polícia Civil tem nos cargos de direção os Delegados de
Polícia e a Polícia Militar tem os Oficiais de Polícia Militar. A carreira dos Delega-
dos tem seis níveis, que são os Delegados de 5ª Classe, Delegados de 4ª Classe,
Delegados de 3ª Classe, Delegados de 2ª Classe, Delegados de 1ª Classe e De-
legados de Classe Especial, o mais alto nível. A carreira dos Oficiais também tem
seis níveis que são o 2º Tenente, o 1º Tenente, o Capitão, o Major, o Tenente Co-
ronel e o Coronel.
Todas as carreiras operacionais da Polícia Civil também têm seis ní-
veis de hierarquia, da 5ª Casse à Classe Especial, como a carreira dos Delega-
256
dos, sejam os Investigadores, Carcereiros, Escrivães, Agentes de Telecomunica-
ções, etc. Na Polícia Militar, a carreira operacional também tem seis níveis de hie-
rarquia que são o Soldado, o Cabo, o 3º Sargento, o 2º Sargento, o 1º Sargento e
o Subtenente.
Em vista disso, a unificação se daria em três estágios, de modo a ga-
rantir os direitos adquiridos de todos os membros das duas polícias e se viabilizar
administrativa e operacionalmente, visando respeitar também as marcantes dife-
renças culturais das duas forças, uma de formação estritamente militar e outra de
formação estritamente civil.
No primeiro estágio, se estabeleceria que todos os membros da nova
polícia teriam os cargos da atual Polícia Militar, ou seja de Soldado de Polícia a
Coronel de Polícia, passando os membros da atual Polícia Civil a terem as deno-
minações dos cargos equivalentes da atual Polícia Militar, continuando a trabalhar
à paisana, executando as mesmas funções. Por exemplo, um Agente de Teleco-
municações, de 3ª Classe passaria a ser um 3º Sargento de Polícia, continuando
a exercer as mesmas funções de telecomunicações, à paisana; um Investigador
de 4ª Classe passaria a ser um Cabo de Polícia, continuando a exercer as mes-
mas funções de investigações, também à paisana; um Delegado de Polícia de 2ª
Classe passaria a ser um Major de Polícia, continuando a exercer as mesmas
funções de chefia, também à paisana, e assim sucessivamente para todos os
cargos. Os locais de serviço seriam os mesmos e aparentemente não teria se
mudado nada além das denominações dos cargos.
Essa forma de procedimento facilitaria muito a estatificação dos níveis
da hierarquia e possibilitaria se estabelecer a carreira única para todos os mem-
bros da polícia.
Com certeza tal proposta enfrentaria oposições cerradas uma vez que
se estaria a extinguir a denominação do termo “Delegado de Polícia”, que tradi-
257
cionalmente existe na história da Segurança Pública Brasileira. Mas, novamente
afirmamos que se desvirtuarmos os caminhos de mudanças para atender a tais
tipos de solicitações estaremos atendendo a nostalgias e não a necessidade de
Segurança Pública da população.
No segundo estágio, após estarem todos os membros da nova polícia
já com as novas denominações,170 todos, oriundos das duas polícias, inclusive já
ordenados nos mesmos cargos, por critério de antigüidade, de acordo com o mai-
or tempo de exercício nos cargos, então se procederia a nova alteração, desta
vez diminuindo-se a quantidade de cargos, de doze para oito, renomeando-se os
cargos de 3º, 2º e 1º Sargentos de Polícia, para Sargento de Polícia, os cargos de
2º e 1º Tenente de Polícia, para Tenente de Polícia, e os cargos de Tenente Co-
ronel de Polícia e Coronel de Polícia para Coronel de Polícia, respeitando-se as
antigüidades já definidas de todos os componentes.
Posteriormente, se extinguiria também os níveis de Subtenente de Po-
lícia e Major de Polícia, alcançando uma polícia com apenas seis níveis de hierar-
quia, uma vez que para o desempenho da atividade policial, caracterizada por
uma autonomia inerente, um grande número de níveis de hierarquia acaba por
dificultar o processo de tomada de decisões pelos níveis operacionais.
E finalmente no terceiro estágio se procederia às adaptações de res-
ponsabilização de áreas e definições de atribuições, conforme fosse se tornando
possível. Se definiria que cada Distrito Policial, bem como cada Delegacia de Po-
lícia seria chefiada por um Tenente de Polícia, que teria pelo menos dois Sargen-
tos de Polícia, um responsável pelo policiamento ostensivo e outro pelo policia-
mento de investigação; as Delegacias Seccionais seriam chefiadas por Capitães
de Polícia; as Delegacias superiores seriam chefiadas por Majores de Polícia, e
170 Os membros da atual Polícia Militar também teriam nova denominação, pois não teriam mais a especificação “PM”, ao final de seus cargos, {Ex: Cabo PM} como prevê a Lei 667/69, para dife-renciar dos cargos do Exército; tal diferenciação se faria pelo termo “de Polícia”, ao final dos car-gos {Ex: Cabo de Polícia}, alternado-se a Lei 667/69.
258
as Diretorias, Departamentos, por Coronéis de Polícia tudo de forma a respeitar
os direitos às vagas e classificações nos mesmos municípios, atualmente existen-
tes.
Dessa forma se manteria os cargos com denominação originária da Po-
lícia Militar e os órgãos internos com denominação originária da Polícia Civil, não
com a intenção de “agradar a gregos e a troianos”, mas pela simples funcionali-
dade da medida, uma vez que a disposição de cargos da Polícia Militar é mais
coerente com a característica de serviço uniformizado, que será o da maioria dos
membros da nova polícia, e por facilitar a instituição de carreira única, do Soldado
de Polícia ao Coronel de Polícia. Além disso, os órgãos internos da Polícia Civil
possuem denominações e características mais próximos à natureza de civil que a
nova polícia deveria ter.
A Chefia da Polícia Estadual seria exercida por um Coronel de Polícia,
por escolha do Governador, de uma lista tríplice, votada pelos membros da pró-
pria polícia, com mandato de dois anos permitida uma recondução, como prevê a
Proposta de Emenda Constitucional nº 151-A/99.
Os órgãos equivalentes das duas polícias se juntariam de forma a se
completarem, tornando-se órgãos únicos, com reaproveitamento do efetivo exce-
dente dessas uniões para o policiamento ostensivo e investigativo, como por e-
xemplo o Comando de Policiamento da Capital e o Departamento de Polícia Judi-
ciária da Capital, o Comando de Policiamento Metropolitano e o Departamento de
Polícia Judiciária da Macro São Paulo, os DEINTER com os respectivos CPIs, e
assim sucessivamente, até o nível operacional, nos Distritos Policiais e as respec-
tivas Companhias de Polícia Militar, os Controles de Comunicações e as respecti-
vas Centrais de comunicações, etc, conforme se mostrou neste trabalho no capí-
tulo 5, em 5.5.
259
Os três estágios se procederiam por Leis e Decretos que regulamenta-
riam as devidas Leis Complementares, não sendo necessário que se operassem
imediatamente esses estágios, mas com o tempo necessário para cada processo
de adaptação. Tudo se faria em um processo de adaptação contínua.
Nesse sentido o Coronel Josias Quintal de Oliveira, Secretário de Se-
gurança Pública do Estado do Rio de Janeiro, em exposição realizada em audiên-
cia pública no Congresso Nacional durante os debates e discussões da Proposta
de Emenda Constitucional nº 151-A/95, afirma:
“Sobre a unificação das polícias, esta é uma questão
de tempo. Essa é a vontade da sociedade e dos policiais. No en-
tanto, há enormes dificuldades em se promover uma modificação
tão forte de um momento para o outro, apenas em razão de um
ato legislativo. Há uma questão cultural muito forte. As polícias
têm mais de um século. A Polícia Militar do Rio de Janeiro tem
quase dois séculos. E ainda existe uma questão estrutural muito
sedimentada. Creio que seria temerário uma mudança tão forte
assim de um momento para o outro. Uma medida mais inteligente
seria aquela que buscasse, mantendo essas mesmas denomina-
ções, promover maior integração. O instituto de segurança pode
até representar essa possibilidade. Talvez daqui a uma década, já
estejam presentes as condições para que afinal se possa promo-
ver essa unificação.”
O pronunciamento do Coronel Josias realmente condiz com a realidade
da atualidade policial militar do País. Por tal motivo propusemos a mudança ne-
cessária para a unificação em estágios, como descritos acima.
Os cursos, estágios e cursos de aperfeiçoamento também seriam cen-
tralizados e freqüentados pelos policiais da nova polícia, porém uniformizados
durante a freqüência dos cursos, independentemente de qual polícia fossem ori-
260
undos, de modo a tornar os policiais com as novas formações, já incutidos da no-
va realidade de unificação e do novo espírito de união entre os membros dessa
nova polícia, tornando mais difícil também a identificação da polícia de origem.
Quanto aos cursos, seria inevitável que se procedesse dessa forma,
uma vez que seriam o principal instrumento de formação de consciência dos
membros da nova polícia, no sentido de aceitarem com mais facilidade o proces-
so de mudança (nesse sentido haveria também um curso inicial no sentido de
preparar os membros da nova polícia para a nova realidade de unificação).
Para isso já existe atualmente, equivalência também entre os cursos
das duas polícias, como por exemplo nos níveis de direção, tanto os Capitães da
atual Polícia Militar, como os Delegados de Polícia de 3ª Classe, da atual Polícia
Civil, para serem promovidos, devem freqüentar cursos específicos de aperfeiço-
amento, bem como os Tenente Coronéis e Delegados de Polícia de 1ª Classe,
para serem promovidos devem frequentar Curso Superior de Polícia, realidade
atual que tornaria essa centralização mais fácil.
Outra proposta que seria interessante, de certa forma também ligada a
questão de formação, é que a nova polícia deveria ser de carreira única. Os no-
vos membros dessa nova polícia iniciariam a carreira obrigatoriamente pelo cargo
de Soldado de Polícia, submetendo-se às devidas promoções para as ascensões
desejadas na carreira, mediante concurso interno público para cada promoção, de
Soldado de Polícia a Coronel de Polícia, devendo freqüentar o Curso de Forma-
ção de Oficiais, para serem promovidos do cargo de Sargento de Polícia para
Tenente de Polícia, com vagas abertas apenas para os Sargentos de Polícia que
fossem formados em Ciências Jurídicas, tendo esse curso interno duração de um
ano, pelo menos.
Não se exigiria dos Oficiais das então antigas Policias Militares que não
fossem formados em Ciências Jurídicas, que se graduassem nesse curso para
261
continuarem a possuir a mesma formação que os Delegados das então antigas
Policias Civis. Dentro do critério de direitos adquiridos, por uma forma ou outra,
esses profissionais já exerciam seus cargos anteriores com as devidas formações
que lhe foram exigidas para o exercício daqueles cargos, nas devidas épocas.
Esses cargos seriam reaproveitados na nova polícia com a formação
profissional bastante que já possuíam. A formação em ciências jurídicas passaria
a ser exigida para os cargos de oficiais de modo “ex nunc” e não “ex tunc”, e so-
mente para os novos Oficiais de Polícia, e não para os antigos.
Além das propostas acima, seria importante ressaltar a conveniência
dessa nova polícia ser ligada diretamente ao Ministério Público, pois como já ex-
posto neste trabalho, o serviço de investigação da polícia visa subsidiar a perse-
cução criminal do Estado, através do fornecimento de provas, que é executada
através do Ministério Público, com o ato da denúncia, no início do Processo Cri-
minal.
Com essa vinculação, as investigações seriam mais facilmente direcio-
nadas de acordo com as necessidades jurídicas do Ministério Público, o que con-
tribuiria para a celeridade dos processos. Os Chefes de Polícia participariam de
reuniões freqüentes com os membros do Ministério Público, para discutir e esta-
belecer metas conjuntas de combate à criminalidade através dos policiamentos
ostensivos e investigativos.
Entendemos também que o Corpo de Bombeiros deveria ser um órgão
independente da polícia, uma vez que não há compatibilização de naturezas nas
funções.
O jornal Diário de São Paulo, publica a seguinte comparação:
I- o policial deve agir com equilíbrio e o bombeiro com arrojo;
262
II- o policial usa de armas em sua atuação profissional e o bombei-
ro tem preocupação constante com a prevenção;
III- o policial atua para a mediação do conflito e o bombeiro atua
com conhecimento técnico;
IV- o policial tem treinamento para ação contínua e o bombeiro tem
treinamento para pontual e aguda;
V- o policial tem formação em Direito, Psicologia, Administração e
Antropologia e o bombeiro tem formação em Engenharia (desa-
bamentos), Medicina (atenção hospitalar) e Química (explosi-
vos).171
Tanto a formação quanto o tipo de atuação dos Bombeiros são comple-
tamente diferentes das dos policiais militares, sem necessidades de maiores ar-
gumentações. Complementamos que os Corpos de Bombeiros autônomos pode-
riam ser de natureza militar ou civil.
E para viabilizar a participação da comunidade nas decisões de polícia,
os Conselhos de Segurança formados por representantes da comunidade existiri-
am em todos os níveis de decisão da polícia, do Distrito Policial (a polícia de bair-
ro) ao Chefe da Polícia Estadual, com realizações de reuniões freqüentes para
discussão e fixação de metas e tomadas de decisões.
Desta forma podemos considerar estes os pontos mais importantes a
serem analisados e discutidos sobre a questão da unificação das Polícias Civis e
Militares.
171 DELPHINO, Plínio. “USP quer o Corpo de Bombeiros separado da PM”. Diário de São Paulo. São Paulo. 2ª edição de 21 de outubro de 2001, p. 5.
263
7. CONCLUSÃO
O Brasil teve seu desenvolvimento fortemente influenciado por Portu-
gal, em todos os seus sentidos. O que parece difícil se aceitar hoje, olhando-se
para um país tão grande e com uma população tão numerosa, com um sentimen-
to nacional tão forte, é que no passado, como colônia de Portugal, na realidade
éramos como uma Província de Portugal, como se fôssemos um Estado de Por-
tugal, se Portugal fosse uma Federação, ou seja, éramos Portugal.
E como tal, era mais que natural que aqui tudo se organizasse da
mesma forma como era organizado em Portugal, uma vez que fazíamos parte
daquele País.
Em decorrência disso, o sistema de Segurança Pública que se instau-
rou no Brasil foi o português. Uma característica marcante desse sistema é que
se organizava de forma a sobrepor harmoniosamente os serviços de polícia e de
justiça. Essas atribuições eram de um mesmo segmento do governo, e foi assim
que aqui se organizou também.
264
No Brasil, devido às grandes extensões territoriais, e às constantes
ameaças de invasões espanholas e de cabotagens por corsários ingleses, os ser-
viços de polícia, que foram atribuídos inicialmente aos arrendatários das Capitani-
as Hereditárias, assumiram características fortemente militares, passando-se a
fazer nova sobreposição de serviços na área de Segurança Pública, desta vez a
dos serviços militares, no exercício das funções de polícia, criando-se assim, aos
poucos, um sistema de Segurança Pública característico da colônia, já diferente
daquele da metrópole.
Assim, no Brasil Colonial, acabamos por ter uma organização de Segu-
rança Pública que aglomerava os serviços de polícia, justiça e defesa militar, com
a organização de Meirinhos, Homens Jurados e Vintaneiros, que exerciam uma
espécie de polícia judiciária, em apoio aos Juízes; os Quadrilheiros, que em obe-
diência aos Juízes, executavam o que hoje chamamos de polícia administrativa,
mesclada com polícia judiciária; e as Tropas de 1ª, 2ª e 3ª Linhas, sendo as de
1ª Linha, permanentes, constituindo-se no Exército Nacional, tipicamente milita-
res, incumbidas apenas da defesa militar externa, as de 2ª Linha, também perma-
nentes, reservas do Exército Nacional, incumbidas de apoiar o Exército sempre
que necessário e de executar os serviços de polícia administrativa em apoio aos
Juízes, e as de 3ª Linha eram Tropas provisórias, que só eram convocadas quan-
do as Tropas de 2ª Linha necessitavam.
Essa era a organização da Segurança Pública no Brasil Colonial, to-
talmente mesclada, com segmentos que possuíam atribuições híbridas, se consi-
derarmos a organização da Segurança Pública de hoje.
Essa forma de organização perdurou até os primeiros acontecimentos
que culminaram com a proclamação da Independência Brasileira. Em 1808, D.
João VI chega ao Brasil e cria a Intendência Geral de Polícia, entre outros atos
265
públicos, dando origem à instituição que hoje conhecemos como Polícia Civil, al-
terando assim a organização da Segurança Pública da Colônia.
Após a Independência, em 1831, o Padre Diogo Antonio Feijó, Regente
do Brasil Império, após várias tentativas de findar a onda de saques e violências
que se instaurou pelo país, debelada pela crise instaurada com a partida de D.
Pedro I para Portugal, resolve num ato de transferência de autonomia para os
Presidentes das Províncias, permitir a criação dos Corpos Municipais Permanen-
tes em suas Províncias, dando origem à instituição que conhecemos hoje como
Polícia Militar, alterando-se ainda mais a organização da Segurança Pública no
País.
Era o começo do “elo perdido” da dicotomia policial estadual do Brasil.
Essas duas instituições foram criadas de forma dissociada, com fun-
ções estranhas entre si, desde o início com a característica de corporações inde-
pendentes, sem nenhuma relação e nem com razão de serem relacionadas entre
si, de acordo com a realidade e necessidade de criação de cada uma. Nenhuma
das duas foi criada em função da outra, ou mesmo considerando a existência ou
possibilidade de existência da outra.
A gravidade dessas características viria a surgir algum tempo depois
com a promulgação do Decreto nº 120 de 1842, que veio regulamentar a Lei nº
260, de 1841, criando as funções de polícia judiciária e polícia administrativa, que
passaram a ser executadas aquelas pela Intendência Geral de Polícia e estas
pelos Corpos Municipais Permanentes.
O fechamento do “elo perdido”, se deu no início do século XX, quando
após a Proclamação da República, os Governadores dos Estados, antigas Pro-
víncias do Império, usando de suas novas autonomias federativas, passaram a
266
estruturar os serviços de polícia judiciária em seus Estados, criando suas Polícias
Civis.
Como se vê não houve um planejamento específico sobre elaboração
da Segurança Pública Brasileira. Houve uma série de adaptações para uma orga-
nização sempre com característica de arranjos do que já existia para o que se
pretendia instituir.
Em linhas gerais essa organização predomina até hoje, tendo sido a-
daptada e arranjada ainda várias vezes na história da Nação, culminando com
sua firmação na regulamentação constitucional de 1988, mais por motivos corpo-
rativos e tradicionais, do que propriamente para instituir um sistema de organiza-
ção de Segurança Pública eficiente que atendesse os anseios populares por se-
gurança.
Atualmente, a Segurança Pública está disposta na Constituição Federal
no Capítulo III, do Título V, ”Da Defesa Do Estado e Das Instituições Democráti-
cas”, no artigo 144, que define que a Segurança Pública, dever do Estado, direito
e responsabilidade de todos , é exercida para a preservação da ordem pública e
da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através da Polícia Federal, Polícia
Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e
Corpos de Bombeiros Militares.
O que o “caput” do artigo faz é dar a abrangência geral dos órgãos de
polícia que constituem o sistema de Segurança Pública do País.
O § 1º, do artigo 144, dá as atribuições de competência da Polícia Fe-
deral, definindo que é órgão permanente, organizado e mantido pela União e es-
truturado em carreira única, destinado a apurar infrações penais contra a ordem
política social ou em detrimento de bens serviços e interesses da União, bem co-
mo infrações com repercussão interestadual ou internacional, prevenir e reprimir o
267
tráfico ilícito de entorpecentes, o contrabando e o descaminho, exercer as funções
de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras e exercer com exclusividade as
funções de polícia judiciária da União.
O § 2º, do artigo 144, dá as atribuições de competência da Polícia Ro-
doviária Federal, definido-a como órgão permanente, organizado e mantido pela
União e estruturado em carreira única, destinado ao patrulhamento ostensivo das
rodovias federais.
O § 3º dá as atribuições de competência da Polícia Ferroviária Federal,
definido-a como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estrutura-
do em carreira, destinada ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
Os três primeiros parágrafos definem as competências dos três órgãos
de polícia de nível federal, fazendo isso de forma específica, atribuindo funções
específicas a esses órgãos.
O § 4º dá as atribuições de competência das Policias Civis, incumbin-
do-lhes, ressalvada a competência da União (Polícia Federal), as funções de polí-
cia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
Como se verifica, há uma característica de residualidade na atribuição
de competências das Polícias Civis, uma vez que devem exercer as funções de
polícia judiciária, que incluem as apurações de infrações penais, mas somente
aquelas que não forem das atribuições de competência da Polícia Federal e nem
as militares.
O § 5º dá as atribuições de competência das Polícias Militares e dos
Corpos de Bombeiros Militares, incumbindo aquelas da polícia ostensiva e pre-
servação da ordem pública e estes, a execução de atividades de defesa civil.
268
Define-se às Polícias Militares as atribuições de polícia administrativa,
ao se-lhes-incumbir as atribuições de polícia ostensiva, e, como singularidade, é o
único órgão que tem a função específica de manutenção da ordem pública, ha-
vendo fortes entendimentos doutrinários administrativos no sentido de que em
razão disso, quando estiver comprometida a manutenção da ordem pública, seja
no seu aspecto da salubridade, tranqüilidade ou segurança, deve assumir inclusi-
ve as funções dos demais órgãos, no que for necessário, até o restabelecimento
da paz, através da manutenção da ordem pública. Essa porém é uma questão
controvertida na doutrina e não pacífica.
O § 6º define que as Polícias Militares e os Corpos de Bombeiros Mili-
tares são forças reserva do Exército, subordinado-se, juntamente com as Polícias
Civis aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e Territórios.
O § 8º traz a previsão das Guardas Municipais, definido que os Muni-
cípios poderão constituí-las para a proteção de seus bens serviços e instalações.
Esta é a previsão constitucional da Segurança Pública Brasileira atual-
mente.
Os dois órgãos porém que mais nos interessam, em virtude do estudo
que desenvolvemos nesse trabalho, são as Polícias Civis e as Polícias Militares.
Através de um estudo pormenorizado sobre as estruturas de organiza-
ção das duas instituições, especificamente no Estado de São Paulo, como estudo
de caso, verifica-se que as legislações estaduais acabaram por proceder através
dos anos, a uma equivalência estrutural de ambas.
Hoje, há uma equivalência entre as duas instituições tanto no aspecto
da organização e estruturação de seus órgãos internos, como entre os cargos de
seus funcionários, seja no nível operacional, seja no nível de chefia e comando.
269
Tal equivalência foi promovida para tornar mais viável a integração
dessas instituições, no cumprimento de suas funções de policiamento, que se deu
no Estado de São Paulo através da Resolução da Secretaria da Segurança Públi-
ca de nº248/00, que fez cumprir as metas e ações do Plano Nacional de Seguran-
ça Pública e também do Programa Nacional de Direitos Humanos.
Essa integração promoveu uma aproximação entre esses órgãos e i-
negavelmente é uma forma de se iniciar o processo nacional de unificação entre
as duas forças nos Estados da Federação.
No estudo da unificação das Polícias Civis e Militares, se faz necessá-
rio o estudo do ciclo de polícia, que é o conjunto de atividades do estado-polícia
na manutenção da ordem pública, para a garantia da Segurança Pública, que en-
volve as atividades de polícia administrativa, que são basicamente o policiamento
ostensivo fardado, preventivo e intimidativo do cometimento de infrações, e as
atividades de polícia judiciária, que são basicamente o policiamento investigativo
de apuração das infrações cometidas.
O sistema brasileiro prevê a divisão dessas atividades do ciclo de polí-
cia entre as Polícias Civis e Militares, atribuindo-se a estas as atividades de polí-
cia administrativa e àquelas, as atividades de polícia judiciária, o que define um
sistema dicotomizado da Segurança Pública nos Estados da Federação.
O estudo da evolução da criminalidade, baseado em levantamento de
matérias da imprensa e de estatísticas oficiais da Secretaria de Segurança Públi-
ca do Estado de São Paulo mostra um aumento da violência e da insegurança da
população, denotando dúvidas sobre a eficiência desse Sistema de Segurança
Pública dicotomizado.
270
Ao mesmo tempo, esse estudo mostra que no período em que se pro-
moveu a integração das Polícias Civil e Militar no Estado de São Paulo, de 2000 a
2001, o índice de criminalidade não aumentou mais, conseguindo-se finalmente
uma contenção da violência no Estado, o que prova que pelo menos a união de
trabalhos entre as duas corporações já dá resultados satisfatórios aos interesses
da sociedade... deixemos para o nível das suposições quais seriam então os re-
sultados de uma unificação.
Sobre unificação, surge em 1995 a Proposta de Emenda a Constituição
Federal nº 151-A/95, que propõe reformulação do Sistema de Segurança Pública
Brasileiro, sugerindo mudanças basicamente na Polícia, na Defesa Civil e no Sis-
tema Penitenciário, tendo sido aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça
e encaminhada para votação para o Congresso Nacional, em julho de 2002.
A doutrina de unificação tem quatro pontos de classificação:
1) dicotomia: duas polícias totalmente dissociadas, constituindo cor-
porações distintas, com objetivos distintos, com o mesmo objeto
porém, dentro do mesmo campo de execuções que é a manutenção
da ordem pública;
2) integração: as polícias têm as mesmas características do ponto da
dicotomia, mas trocam dados e informações entre si, atuam em
conjunto, e uma presta satisfações à outra mediante convênio, or-
dem ou regulamentação que estabeleça métodos sistemáticos para
tal;
3) unicidade: intermediário entre a integração e a unificação em que
as funções do ciclo de polícia são executadas ainda de forma divi-
dida, respeitando as atribuições iniciais das duas polícias no ciclo
de polícia, que passam a formar uma polícia estadual única, com
um só chefe, mas com as divisões estruturais e funcionais das duas
polícias mantidas, constituindo-se em um verdadeiro estágio para a
verdadeira unificação; e
271
4) unificação: o ciclo de polícia é executado por uma terceira polícia,
que resulta da união das duas polícias que formavam a dicotomia
inicial.
A Proposta de Emenda Constitucional nº 151-A/95 prevê a reformula-
ção dos órgãos estaduais na forma da unicidade. As medidas administrativas e
legais determinando a aproximação dos serviços das duas corporações no Estado
de São Paulo, a fazem na forma da integração.
A proposta ideal de unificação, de forma mais efetiva, de modo a res-
peitar todos os direitos adquiridos dos membros dessas Corporações em unifica-
ção, e também as diferenças culturais que são muito fortes, em virtude mesmo da
formação militar de uma e civil da outra, deveria ser em forma de estágios.
A Proposta de Emenda Constitucional de Reformulação do Sistema de
Segurança Pública Nacional deveria prever a unificação das Polícias Civis e Mili-
tares em três estágios:
a) no primeiro estágio, se estabeleceria que todos os membros da nova
polícia teriam os cargos da atual Polícia Militar, ou seja de Soldado de Polícia a
Coronel de Polícia, passando os membros da atual Polícia Civil a terem as deno-
minações dos cargos equivalentes da atual Polícia Militar, continuando a trabalhar
à paisana, executando as mesmas funções. Por exemplo, um Agente de Teleco-
municações, de 3ª Classe passaria a ser um 3º Sargento de Polícia, continuando
a exercer as mesmas funções de telecomunicações, à paisana; um Investigador
de 4ª Classe passaria a ser um Cabo de Polícia, continuando a exercer as mes-
mas funções de investigações, também à paisana; um Delegado de Polícia de 2ª
Classe passaria a ser um Major de Polícia, continuando a exercer as mesmas
funções de chefia, também à paisana, e assim sucessivamente para todos os
cargos.
272
b) no segundo estágio, após estarem todos os membros da nova polí-
cia já com as novas denominações, todos, oriundos das duas polícias, inclusive já
ordenados nos mesmos cargos, por critério de antigüidade, de acordo com o mai-
or tempo de exercício nos cargos, então se procederia a nova alteração, desta
vez diminuindo-se a quantidade de cargos, de doze para oito, renomeando-se os
cargos de 3º, 2º e 1º Sargentos de Polícia, para Sargento de Polícia, os cargos de
2º e 1º Tenente de Polícia, para Tenente de Polícia, e os cargos de Tenente Co-
ronel de Polícia e Coronel de Polícia para Coronel de Polícia, respeitando-se as
antigüidades já definidas de todos os componentes.
Posteriormente, se extinguiria também os níveis de Subtenente de Po-
lícia e Major de Polícia, alcançando uma polícia com apenas seis níveis de hierar-
quia, redefinindo-se a organização administrativa inclusive, uma vez que para o
desempenho da atividade policial, caracterizada por uma autonomia inerente, um
grande número de níveis de hierarquia acaba por dificultar o processo de tomada
de decisões pelos níveis operacionais.
c) e finalmente, no terceiro estágio se procederia às adaptações de
responsabilização por áreas e definições de atribuições, conforme fosse se tor-
nando possível. Se definiria que cada Distrito Policial seria chefiado por um Te-
nente de Polícia, que teria pelo menos dois Sargentos de Polícia, um responsável
pelo policiamento ostensivo e outro pelo policiamento de investigação; as Delega-
cias Seccionais seriam chefiadas por Capitães de Polícia; as Delegacias Regio-
nais seriam chefiadas inicialmente, por Majores de Polícia, e as Diretorias, Depar-
tamentos, por Coronéis de Polícia, tudo de forma a respeitar os direitos às vagas
e classificações nos mesmos municípios, atualmente existentes.
Dessa forma se manteria os cargos com denominação originária da Po-
lícia Militar e os órgãos internos com denominação originária da Polícia Civil, não
com a intenção de “agradar a gregos e a troianos”, mas pela simples funcionali-
dade da medida, uma vez que a disposição de cargos da Polícia Militar é mais
273
coerente com a característica de serviço uniformizado, que será o da maioria dos
membros da nova polícia, e por facilitar a instituição de carreira única, do Soldado
de Polícia ao Coronel de Polícia, e os órgãos internos da Polícia Civil possuírem
denominações e características mais próximos à natureza de civil que a nova po-
lícia deveria ter.
A Chefia da Polícia Estadual seria exercida por um Coronel de Polícia,
por escolha do Governador, de uma lista tríplice, votada pelos membros da pró-
pria polícia, com mandato de dois anos permitida uma recondução, como prevê a
Proposta de Emenda Constitucional nº 151-A/99.
Os órgãos equivalentes das duas polícias se completariam, tornando-
se órgãos únicos, com reaproveitamento do efetivo excedente dessas uniões para
o policiamento ostensivo e investigativo, como por exemplo o Comando de Polici-
amento da Capital e o Departamento de Polícia Judiciária da Capital, o Comando
de Policiamento Metropolitano e o Departamento de Polícia Judiciária da Macro
São Paulo, os DEINTER com os respectivos CPIs, e assim sucessivamente, até o
nível operacional, nos Distritos Policiais e as respectivas Companhias de Polícia
Militar, os Controles de Comunicações com as respectivas Centrais de Comuni-
cações, etc.
Os três estágios se procederiam por Leis e Decretos, que regulamenta-
riam as devidas Leis Complementares à Constituição Federal, tudo previsto na
alteração constitucional, nos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias,
não sendo necessário que se operassem imediatamente esses estágios. Tudo se
faria em um processo de adaptação contínua.
A diferença da nossa proposta de unificação para a da P.E.C. nº 151-
A/95, é que ela trata de apenas uma fase da unificação, promovendo uma altera-
ção constitucional para tratar, nesse aspecto de unificação, apenas da unicidade,
que consideramos similar ao segundo estágio de nossa proposta.
274
Em nossa proposta, a unificação já deveria ser prevista em sua fase fi-
nal, alterando-se o texto da Constituição Federal de forma que dispusesse a or-
ganização final do novo Sistema de Segurança Pública Nacional, e no Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, se preveria a elaboração de leis a orga-
nizarem os três estágios, havendo assim um compromisso final de se atingir a
unificação.
Mas, como o futuro é incerto e as leis devem refletir sempre a realidade
atual da sociedade que regem, sob o risco de não serem respeitadas, talvez haja
mais inteligência no método legislativo da P.E.C. nº 151-A/95, que prevê apenas o
que é possível se alterar no momento, de acordo com a realidade institucional das
duas polícias de hoje, deixando a próxima fase de unificação para o próximo mo-
mento institucional, que talvez já seja mesmo de efetiva unificação, ou talvez seja
de nenhuma alteração no sistema, conforme se apresentem as necessidades so-
ciais futuras.
As mudanças necessárias dos órgãos e instituições governamentais
que servem o povo, devem atender não aos interesses do governo ou desses ór-
gãos e instituições e muito menos de seus membros, mas do próprio povo, da
própria sociedade. Isto se a intenção for a de tornar esses órgãos e instituições
eficientes, efetivos e eficazes.
275
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