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Extracted from Treatise on Compared Electoral Law of Latin America © International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2007.
XXVIII. LA CAMPAÑA ELECTORAL: PUBLICIDAD/PROPAGANDA, PERIODO, PROHIBICIONES
MARTÍN LAUGA, JUAN I. GARCÍA RODRÍGUEZ
1. INTRODUCCIÓN
Hasta el momento no hay estudios comparados sobre la regulación de lacampaña electoral en América Latina, pese a tratarse de un tema vincula-do con la participación política y el funcionamiento de una democracia. Eneste capítulo se analizan desde una perspectiva comparada las regulacionesjurídicas de la campaña electoral en 18 países1 de América Latina.2 En va-rios de estos países, una parte sustancial de las regulaciones vigentes se ori-ginó en los procesos de (re)democratización en el decenio de 1980.
En este capítulo se brinda, en primer lugar, una aproximación al con-cepto de campaña electoral, identificando distintos aspectos de importan-cia. A continuación, se presentan informaciones sobre las fuentes jurídicas(véase el cuadro XXVIII.1) que regulan la campaña electoral (rango jurídi-co, orden y densidad de las regulaciones en cuestión), y se señala concisa-mente la importancia que tiene la regulación de la materia a la luz de lasexperiencias históricas de los países estudiados. En una segunda parte, serealiza una exposición sistemático-comparativa de la regulación jurídicade la campaña electoral vigente en los 18 países latinoamericanos estudia-dos, en función de los distintos aspectos distinguidos en la primera parte
709
1 El presente estudio abarca los países siguientes: todos los estados de América del Sur conexcepción de Guyana, Surinam y la (dependiente) Guayana Francesa; todos los estados deAmérica Central, excepto Belice; entre los estados del Caribe, únicamente la República Domi-nicana
2 Nótese que de ningún modo se pretende realizar un tratamiento acabado de todo lo refe-rente a la cuestión de la campaña electoral. En este sentido, conviene aclarar que no se brin-dará un análisis empírico del desarrollo de las campañas electorales en los países en cuestión(si bien se traerán a colación algunas experiencias, sobre todo en cuanto sean de utilidad pa-ra marcar necesidades de desarrollo —o carencias— en las regulaciones estudiadas) ni se tra-tará el tema de la regulación respecto a la financiación de las campañas electorales (véase loscaps. XXIX y XXXI).
[710]
CUADRO XXVIII.1. Fuentes jurídicas de la regulación de la campaña electoral
País Fuente jurídica
Argentina Código Electoral, Ley 19.945
Decreto 2.135/1983
Decreto del PEN 2089/1992, reforma Ley 25.658/2002
Bolivia Código Electoral, Ley 1984/2001
Brasil Código Electoral, Ley 4.737/1965, actualizado por modificaciones Ley
9.054/1997
Chile Ley 18.700/1988 sobre Votaciones Populares y Escrutinios, y su
actualización de 2003
Ley 19.884/2003 sobre Transparencia, Límite y Control del Gasto
Electoral
Colombia Constitución Política 1991
Ley 130/1994
Ley 134/1994
Ley 395/1998
Decreto 395/1998.
Costa Rica Código Electoral, Ley 1.536, reformas de 1996.
Ecuador Ley de Organizaciones Políticas de 2000
Ley Orgánica de Control de Gasto Electoral y de la Propaganda electoral
de 2000
Ley 59/1986 de Elecciones, modificaciones de 2000
El Salvador Código Electoral de 1992, reformas Decreto Ley 55/2000.
Guatemala Ley Electoral y de Partidos Políticos de 1985
Decreto 1/1985 y reformas Reglamento a la Ley Electoral,
Acuerdo 390/2001
Honduras Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas de 1981, reformas de 1992
México Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990,
actualización de 2002
Nicaragua Ley Electoral de 1988, reformas de 2002
Panamá Código Electoral Ley 11/1983, reformas Ley 60/2002
Paraguay Código Electoral Ley 834/1996
Perú Ley Orgánica de Elecciones 26.859/1997, modificaciones
Ley 27.865/2002
Ley de Partidos Políticos de 2003
República
Dominicana Ley Electoral 275/1997, modificaciones de 2002
Uruguay Ley 16.019/1989
Venezuela Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política de 1997
del trabajo. Una exposición más detallada de las regulaciones jurídicas encada uno de los países se encuentra resumida en los cuadros XXVIII.2 yXXVIII.3. El presente trabajo concluye con una valoración general de la materia estudiada, discutiendo la eventual necesidad y las posibilidades deintroducir modificaciones en el ámbito de la regulación de la campañaelectoral.
2. CAMPAÑA ELECTORAL: CONCEPTO, FUENTES JURÍDICAS E IMPORTANCIA
DE LA REGULACIÓN DE LA MATERIA
2.1. Una aproximación al concepto de campaña electoral
Ante la incertidumbre que suele plantear una elección democrática, lospartidos políticos buscan, mediante la campaña electoral, comunicar susprogramas e ideas, movilizar a sus simpatizantes e influir y politizar a lapoblación en el sentido de captar sus preferencias políticas.3 A este últimoobjetivo se aspira sobre todo mediante la propaganda electoral, la cualabarca una gran variedad de formas y técnicas que tienden a influir políti-camente en la población.
En las democracias pluralistas contemporáneas una campaña electo-ral incluye dos aspectos básicos:4 por un lado, lo que en general se conocecomo actividades tradicionales de proselitismo político y, por otro, la cam-
LA CAMPAÑA ELECTORAL 711
3 Por una parte, es preciso tener en cuenta que además de los partidos políticos tambiénparticipan en una campaña electoral candidatos independientes, movimientos políticos,etc. En el caso de varios países latinoamericanos, la participación de dichos actores políticosincluso se encuentra prevista en la norma jurídica (por ejemplo, Colombia). Sin embargo,aquí se habla sobre todo de los partidos políticos (y sus candidatos), ya que generalmente sonlos actores principales de las campañas electorales en los países estudiados. Por otra parte,hay que tener presente que se realizan campañas no sólo para elecciones de partidos o candi-datos o de unos y otros para ocupar cargos en diferentes órganos representativos en distintosniveles del sistema político, sino también en favor o en contra de una cuestión sometida a re-feréndum o plebiscito.
4 De hecho, ambos componentes de las campañas electorales distinguidos aquí —activida-des proselitistas tradicionales y campaña electoral con base en los medios de información—se utilizan de manera complementaria en la práctica. Durante las campañas electorales reali-zadas en los procesos de transición a la democracia en distintos países de América Latina, fueposible observar un aprovechamiento conjunto de la propaganda electoral en los medios deinformación de masas —en ciertos casos de manera desconocida— y de actividades tradicio-nales de proselitismo político (véase al respecto Martz, 1990). Naturalmente, más allá de esterasgo común, prevalece una gran diversidad en las experiencias concretas.
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paña electoral con base en los medios de información (la prensa, la radio yla televisión). Ambos aspectos pueden distinguirse siguiendo una serie decriterios.
En primer lugar, las formas tradicionales y modernas de hacer campa-ña electoral se diferencian de manera cualitativa entre sí en lo que atañea la relación entre el elector y el candidato. Contrariamente a la campañaelectoral con base en los medios de difusión masiva, las más tradicionalesofrecen la posibilidad de alcanzar un contacto personal entre el candida-to y los electores. En segundo lugar, las formas tradicionales y modernasde hacer campaña electoral se distinguen por su respectiva repercusiónpotencial sobre el electorado (local versus nacional). Desde un punto devista cuantitativo, el alcance de los mensajes políticos mediante activida-des tradicionales casi siempre es reducido, lo que implica que en las de-mocracias de masas el uso de la televisión y la radio sea una conditio sinequa non para encarar una campaña electoral con alguna posibilidad deéxito. Ambas formas de hacer campaña se diferencian entre sí, por último,en lo que respecta a las organizaciones que tienen a su cargo la planifi-cación y la realización de las actividades proselitistas. Se observa que, almenos en las tendencias y pese a las superposiciones, la planificación y la formulación de la campaña electoral en los medios de difusión masi-va queda en manos de la central partidaria —que a menudo delega estafunción a un grupo independiente de profesionales—, mientras que la preparación y la organización de los diversos actos públicos constituyemás bien una tarea en la que participan, sobre todo, las fuerzas partida-rias locales.
¿En qué se diferencia la fase de la campaña electoral de los tiempos in-terelectorales en una democracia? ¿Cuándo se inicia propiamente unacampaña electoral? No cabe duda de que en la realidad no es fácil respon-der con precisión a estas preguntas, lo que justifica hacer las siguientesconsideraciones.
Es cierto que los partidos políticos efectúan en forma casi permanenteacciones de carácter proselitista; sin embargo, un aspecto distintivo de lacampaña electoral parece ser la relación directa5 del proselitismo políticocon una elección y, por lo tanto, con una redistribución del poder políti-
LA CAMPAÑA ELECTORAL 729
5 El carácter directo o indirecto de la relación parece estar, ante todo, condicionado por ladistancia —en términos temporales— de las próximas elecciones. Se trata por supuesto deuna cuestión relativa y, en consecuencia, tiene que resolverse siempre en términos de un con-texto concreto.
co, lo cual implica el empleo más o menos sistemático de dichas formas ytécnicas de propaganda electoral. Asimismo, la duración de la campañaelectoral —como una fase del proceso electoral— varía en grado ostensiblesegún los países y de acuerdo con las circunstancias particulares6 (un fenó-meno que se refleja también en el grado de las regulaciones jurídicas). Enla práctica, es frecuente que el comienzo de la campaña electoral no coin-cida con la fecha fijada legalmente. En términos generales, se observa quetras el lanzamiento de las candidaturas, el aparato organizativo de un par-tido, hasta ese momento concentrado en las pugnas internas, puede vol-carse a la fijación de los objetivos y a la formulación de la estrategia de lacampaña. El lanzamiento de las candidaturas suele constituir así un puntode inflexión que sirve para indicar, en la práctica, el inicio de la campañaelectoral (en general, a partir de ese momento también se comienza con lapropaganda electoral en el sentido precisado más arriba). Además, la inten-sidad de las actividades de campaña varía de un país a otro. No obstante,durante la campaña electoral se registra una intensidad mayor de propa-ganda política, la cual tiende a aumentar a medida que se acerca la fechade la votación. Por supuesto, lo que en un país se considera alta intensidad,en otro constituye moneda corriente. En general, es posible observar quedurante la campaña las cuestiones tematizadas por los candidatos adquie-ren un corte cada vez más propagandístico-electoral.7 A partir de la estre-cha vinculación que hay entre la campaña electoral y la búsqueda de poderpolítico, surge la necesidad de establecer ciertas normas éticas y jurídicasque contribuyan a que la campaña no se transforme en una lucha indiscri-minada. En los países de América Latina estudiados en el presente capítu-lo, varios aspectos de las campañas electorales están regulados jurídica-mente, por ejemplo: las condiciones para su realización, su duración, lasactividades, la propaganda electoral, etc. Estas regulaciones representanuno de los factores institucionales que establecen el marco en que se reali-za la competencia democrática por el poder político. En este sentido, unacuestión particularmente relevante que sirve para distinguir la campaña
730 LA CAMPAÑA ELECTORAL
6 En los países de América Latina con sus mandatos fijos, la cuestión del timing de la cam-paña electoral es menos problemática que en países como Gran Bretaña, donde puede suce-der que se convoque a una elección fuera de las fechas de antemano estipuladas. Sin embar-go, no hay que perder de vista que toda campaña presupone cierta improvisación, dado quelos políticos tienen que adaptar sus respectivas estrategias al curso de los sucesos.
7 El comienzo de las actividades proselitistas tradicionales y de la campaña electoral en losmedios de información de masas se ve a veces facilitado por un régimen especial de financia-miento electoral, vigente durante cierto plazo anterior a las elecciones.
electoral desde el punto de vista jurídico radica en la eventual vigencia deun régimen especial de libertades y garantías, válido durante el plazo posi-tivamente estipulado para la campaña electoral.8
A partir de lo expuesto, este estudio se referirá a la campaña electoralcomo fase del proceso electoral que se desarrolla dentro de un periodo va-riable precedente a la votación, y durante el cual —casi siempre en el mar-co de un régimen especial de libertades y garantías— los partidos políticosy sus candidatos realizan actividades de proselitismo político y un uso máso menos sistemático de distintas formas y técnicas de propaganda electo-ral (a veces, incluso facilitado por un régimen especial de financiación). Deeste modo, se distinguen cinco elementos concretos que servirán de basepara la comparación de las regulaciones jurídicas específicas en el segun-do punto de este estudio (véase los cuadros XXVIII.2 y XXVIII.3):
• Las condiciones para su realización.• Su periodo y duración.• Las actividades tradicionales de proselitismo político.• La campaña electoral por los medios de difusión.• Prohibiciones y restricciones generales.
2.2. Fuentes jurídicas: rango, orden y densidad de la regulación
En primer lugar, en lo que concierne al rango jurídico de la regulación dela campaña electoral en los países de América Latina, puede observarse(véase el cuadro XXVIII.1) que en general la campaña electoral es una ma-teria regulada en lo fundamental por leyes de distinto tipo9 (por ejemplo,códigos y leyes electorales, leyes del sufragio, leyes de partidos políticos).Vale la pena recordar que en varios de los países donde la regulación no seencuentra en el texto constitucional se exige una mayoría calificada paramodificar las leyes electorales, de partidos políticos, etc., que regulan losdistintos aspectos de la campaña electoral.
LA CAMPAÑA ELECTORAL 731
8 En el marco de dicho régimen especial puede restringirse, por ejemplo, la libertad de ce-lebrar reuniones públicas en determinados horarios y lugares o exigirse un permiso previo pa-ra su realización
9 Algunas cuestiones son reguladas incluso por disposiciones municipales (por ejemplo, elhorario para celebrar actos públicos al aire libre, la fijación de carteles en la vía pública, et-cétera).
Pese a que en la mayoría de los países estudiados la materia no está re-gulada en forma directa en el texto constitucional, las leyes fundamentalesson importantes para la campaña electoral, ya que consagran, por ejemplo,las libertades políticas de reunión, asociación e información, prohíben lasactividades de los militares en la vida política, el uso de propiedad estatalpara fines partidistas, etcétera.
En segundo término, en cuanto al orden de la regulación, se puedendistinguir básicamente dos grupos de países: aquéllos donde la materiaaparece esparcida a lo largo de varias partes de las leyes o códigos electo-rales, leyes de partidos políticos, etc., y aquéllos donde la regulación de losdiversos aspectos de la campaña electoral se encuentra reunida en una leydeterminada (casi siempre, el código o la ley electoral). En el primer gru-po, donde la legislación está esparcida a lo largo de distintas leyes —en ge-neral como consecuencia de sucesivas reformas en materia electoral—, seencuentran los casos siguientes: Argentina, pese a la escasa densidad denormativa al respecto; Colombia, que trata por separado la cuestión de fi-nanciación y la propaganda en las campañas electorales; Chile; Ecuador,donde la cuestión se regula en la Ley de Elecciones y en la Ley de PartidosPolíticos; Perú, con las Leyes de Elecciones, de Partidos Políticos y Electo-ral actualizadas en 2002 y 2003. En el segundo grupo, la regulación de losdistintos aspectos de la campaña electoral se encuentra reunida en unaúnica ley (si bien su tratamiento suele realizarse en distintos apartados),como en Bolivia, donde la campaña electoral está regulada en la Ley Elec-toral de 1984 y sus modificaciones de 2001; Brasil regula el tema a travésdel Código Electoral actualizado en 1997; República Dominicana, que ac-tualizó su Ley Electoral en 1997 e incorporó modificaciones en 2002; Hon-duras, donde la materia está regulada en la Ley Electoral y de las Orga-nizaciones Políticas reformada por último en 1992; en Nicaragua, en la Ley Electoral de 1988 con sus modificaciones de 2002; Guatemala, con la Ley Electoral y sus reformas de 2001; en Panamá, en el Código Electoralde 1983, reformado en 2002; en Paraguay, en el Código Electoral de 1996;Costa Rica, que en 1996 reformó su Código Electoral; y, en Uruguay, la po-ca regulación se halla en una ley de 1989, y Venezuela, donde la materia es-tá regulada en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política dicta-do en 1997 (véase el cuadro XXVIII.1).
En tercer lugar, en lo referente a la densidad de la regulación, si toma-mos como criterio básico los elementos distinguidos al aproximarnos alconcepto de campaña electoral, es posible observar que, salvo Argentina y
732 LA CAMPAÑA ELECTORAL
LA CAMPAÑA ELECTORAL 733
Uruguay,10 todos los demás países exhiben una alta densidad de regulación(véanse los cuadros XXVIII.2 y XXVIII.3). Sobre todo en los casos de alta den-sidad, es importante subrayar que ésta varía también en el seno de cadauno de los aspectos considerados. En este sentido, no resulta sorprenden-te que uno de los temas regulados con más minuciosidad en la mayoría delas legislaciones sea el que concierne al acceso y utilización de los mediosde difusión, dada su importancia política decisiva en la contienda electoral.
2.3. Importancia de la regulación de la materia
Probablemente debido a la experiencia histórica de la mayoría de los paí-ses latinoamericanos, marcada por la dificultad general de instaurar regí-menes democráticos estables, la cuestión de la regulación de las campañaselectorales ha quedado relegada muchas veces a un plano de menor priori-dad en las preocupaciones de los estudiosos de esta región, así como de lasélites políticas y de la opinión pública en general.
Si bien el proceso de (re)democratización por el que atraviesan casi to-dos los países de América Latina a partir del decenio de 1980 ha renovadoel interés por cuestiones relacionadas con las campañas electorales (Martz,1990), el tema de su regulación jurídica no ha recibido de hecho atenciónalguna en el campo académico. Su importancia fue más bien señalada y fo-mentada por organismos internacionales, encargados de realizar tareas deobservación electoral (por ejemplo, al cabo de las elecciones de 1989-1990en Nicaragua).
Esta situación habla en favor de encarar su estudio desde una perspec-tiva comparada que tome en cuenta la diversidad de los casos concretos ylocalice similitudes. Así, en cuanto a la antigüedad de las regulaciones vi-gentes, la inducción nos muestra que sería un error generalizar para todala región; más bien conviene hacer generalizaciones parciales. En un pri-mer grupo de países, parte sustancial de la regulación data de hace variasdécadas (Costa Rica); en un segundo grupo, la normativa actual es más re-ciente (Chile); en un tercer grupo, conviven en cierto equilibrio normas an-tiguas y nuevas (Bolivia).
10 La baja densidad de regulación en estos dos países se evidencia incluso en el tratamien-to de la cuestión del periodo y duración de la campaña electoral: en ninguno de los dos se pre-cisa explícitamente la fecha de inicio.
3. LA REGULACIÓN JURÍDICA DE LA CAMPAÑA ELECTORAL EN LA ACTUALIDAD:UNA VISIÓN COMPARADA CON BASE EN CINCO ELEMENTOS CONCRETOS
Aquí se presenta una exposición comparada de la actual regulación de lacampaña electoral en los países latinoamericanos con base en los cinco ele-mentos concretos distinguidos al comienzo de este trabajo, señalando asi-mismo algunas cuestiones problemáticas en la realización de las campañaselectorales en distintos países latinoamericanos y ciertos déficit localizadosen las legislaciones estudiadas.
3.1. Condiciones para su realización
Al tratar el concepto de campaña electoral nos referimos a las condicio-nes que deben regir durante su realización. En general, se trata de asegu-rar la vigencia de tres aspectos interrelacionados: las libertades políticas, laneutralidad e imparcialidad de los organismos públicos (expresados en elprincipio legal de la no discriminación y la igualdad de oportunidades). Lapresencia de estas condiciones constituye la base de un proceso electoraldemocrático, el cual apunta a la celebración de elecciones libres y compe-titivas. Por una parte, un grado aceptable de competencia es condición fun-damental para que el elector elija al menos entre dos opciones. Por otraparte, para que queden garantizadas condiciones de competencia políticaauténtica es indispensable asegurar, asimismo, que las organizaciones par-ticipantes en una elección estén en libertad e igualdad de oportunidadespara acceder al electorado (Nohlen, 2004: 16 y ss.).
Por supuesto, hacer cumplir estas condiciones no es tarea sencilla; im-plica la existencia de órganos especiales con responsabilidad y poder parasupervisar el desarrollo de la campaña electoral mediante mecanismos im-parciales, de tal forma que se vele por su limpieza y se atiendan las quejasde los representantes partidarios, periodistas y ciudadanos en general. Lainstauración de órganos especiales, independientes del poder político, esfundamental para la confianza de la población en el proceso electoral. Di-cha responsabilidad puede ser asignada a un órgano legislativo especial,una entidad administrativa o el Poder Judicial. En las regulaciones estudia-das, esta tarea queda generalmente a cargo de cortes o tribunales electorales(véase el cuadro XXVIII.3), los cuales a veces cuentan también con depar-tamentos especializados en los distintos aspectos de la campaña electo-
734 LA CAMPAÑA ELECTORAL
ral.11 En algunos casos, el órgano responsable mantiene consultas con lospartidos políticos y candidatos. En el caso de Nicaragua, el Consejo Supre-mo Electoral fue establecido por la Constitución en 1987 como una cuartarama del gobierno, separada de la legislatura, la presidencia y la justicia.En este país, a partir de las quejas suscitadas respecto a las prácticas de losmedios de difusión, el Consejo Supremo Electoral creó un departamentoespecial encargado de negociar cambios en dicho ámbito (véase articulo 19,The International Centre Against Censorship, 1994: 37 y ss.).
En las regulaciones estudiadas se localizan prohibiciones que persi-guen el propósito de hacer cumplir las condiciones mencionadas (véase“Prohibiciones y restricciones generales” en el cuadro XXVIII.3). Se observaque en la mayor parte de los casos se hace mención explícita a la libertad eigualdad de realizar campaña o propaganda electoral o ambas;12 Argentina,México y Uruguay constituyen excepciones en este sentido (véase el cuadroXXVIII.2). Sin embargo, no todas las legislaciones electorales estudiadas to-can el tema central de la imparcialidad y neutralidad de los órganos y fun-cionarios estatales durante la realización de la campaña electoral13 (véaseel cuadro XXVIII.3). Esta ausencia en algunas de las regulaciones analizadasmerece especial atención, sobre todo si se tiene en cuenta que una serie deproblemas vinculados con ella —como el ejercicio de presión sobre los fun-cionarios públicos por parte del gobierno para que éstos voten o trabajenen favor de determinado partido político, así como el uso de medios estata-les para fines partidistas, etc.— han sido repetidamente señalados en los in-formes de las misiones encargadas de observar los procesos electorales enAmérica Latina.14
Una prohibición de carácter común es la referente a la fijación de car-teles o elementos móviles en edificios o monumentos públicos y equipa-mientos urbanos (Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela), o laaplicación de pinturas en calles y viviendas particulares. También es fre-
LA CAMPAÑA ELECTORAL 735
11 Argentina constituye aquí una excepción, pues de su regulación se desprende que dichafunción queda depositada fundamentalmente en manos del Ministerio del Interior, un órga-no del Poder Ejecutivo nacional.
12 En general, estos principios también están consagrados constitucionalmente (la Consti-tución de Costa Rica dispone en su art. 95, inciso 3, que “la ley regulará el ejercicio del sufra-gio, de acuerdo con los siguientes principios: 3) Garantías efectivas de libertad, orden, purezae imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas”).
13 El Convenio Americano sobre Derechos Humanos (Pacto de San José, Costa Rica), al establecer las causas por las cuales se puede limitar el derecho de participación política, noincluye entre ellas la de ser empleado público (art. 23, inciso 2).
14 Consúltense al respecto los informes de las organizaciones citadas en la bibliografía.
cuente la prohibición de la propaganda anónima, la dirigida a provocarabstención electoral o la anulación del sufragio y la que afecte la moral pú-blica y la dignidad de las personas (Nicaragua, Panamá, Paraguay, Vene-zuela). Asimismo parece un lineamiento cada vez más generalizado la pro-hibición de publicidad de los actos de gobierno que tiendan a promover la captación del sufragio. Este tipo de restricción se refleja también en laprohibición por parte de los funcionarios públicos de efectuar proselitis-mo durante las horas laborales. No es generalizada la prohibición de efec-tuar encuestas previas a la elección ni tampoco su difusión en el día de laelección o en días previos. Éste es un punto controvertido y de bastantedebate en el último tiempo, dado el uso cada vez más generalizado de ha-cer encuestas de boca de urnas.
3.2. Periodo y duración
Un segundo elemento de la campaña electoral es su periodo y duración. Enlas democracias pluralistas, en cuyo fundamento se encuentra la vigenciade las libertades políticas (las cuales por lo común están plasmadas consti-tucionalmente en forma de libertad de expresión, información y reunión),las actividades de proselitismo político no tienen por fuerza que ajustarseal periodo establecido de manera formal para la realización de la campañaelectoral. Es incluso legítimo que los partidos políticos y los ciudadanos engeneral se mantengan activos en el aspecto político durante los periodos interelectorales. Pero, dado que en la campaña suele gobernar un régimenespecial en cuanto a libertades y garantías, las condiciones durante el periodo formalmente destinado para su realización difieren de las de los pe-riodos interelectorales.
Algunas actividades específicas, como la publicación de propagandaelectoral en la prensa, su difusión por radio y televisión, etc., pueden estarprohibidas fuera del periodo de campaña electoral, con el fin de garantizarcierta igualdad en la competencia política. Por consiguiente, en los casosen que existe dicho régimen especial de libertades y garantías durante lacampaña electoral, resulta importante precisar con claridad el inicio y eltérmino de la misma.
Por una parte, es posible observar en las normas estudiadas una ten-dencia general en la dirección de detallar en forma positiva la duración dela campaña electoral, estableciendo su fecha de inicio y de término (véase
736 LA CAMPAÑA ELECTORAL
LA CAMPAÑA ELECTORAL 737
el cuadro XXVIII.3). Sólo en Argentina15 y Uruguay no se aclaran la fecha deinicio ni la duración de la campaña electoral. En Perú, si bien no se indicael inicio de la campaña, se precisa el plazo durante el cual los partidos po-líticos pueden acceder de manera gratuita a los medios de difusión pararealizar propaganda electoral.
Por otra parte, los plazos destinados formalmente a las actividades de campaña electoral varían considerablemente en las legislaciones de lospaíses estudiados (entre seis meses y 30 días; véase el cuadro XXVIII.3). Va-le consignar, asimismo, que existe la posibilidad de diferenciar la duraciónde las campañas electorales para la elección de los distintos órganos repre-sentativos.16 La consagración de un plazo más extenso para la campañaelectoral presidencial, como ocurre en todos los casos mencionados, pare-ce constituir un indicio de la centralidad de las elecciones presidencialesfrente a las parlamentarias.
3.3. La campaña electoral en los medios de difusión
Como consecuencia del proceso de democratización del sufragio, los can-didatos tienen que llegar con su mensaje a una gran masa de electores. Es-to ha incrementado la importancia política de la campaña electoral en losmedios de difusión (prensa, radio y televisión), los cuales pueden resultardecisivos para el éxito electoral de un determinado partido político o can-didato. Si bien la importancia respectiva de cada uno de los medios men-cionados se ve afectada por las circunstancias concretas vigentes en cadapaís,17 en lo regional se observa un creciente peso de la televisión en lascampañas electorales.
El acceso a los medios durante la campaña implica tres aspectos: laoportunidad de los partidos y candidatos para comunicar sus ideas a la po-blación con el uso de los medios (lo que suele incluir la propaganda elec-toral); la manera en que los medios cubren la campaña de los partidos y las
15 En el caso argentino, el inicio de la campaña electoral puede deducirse de la prohibi-ción de realizar avisos publicitarios a favor de los candidatos con anterioridad a los 32 díasprevios a la fecha fijada para los comicios.
16 Téngase en cuenta al respecto que la implantación de esta alternativa exige que se mo-difiquen las fechas de convocatoria para las elecciones de los distintos órganos representati-vos y que se separen sus elecciones (en el caso de que estuviesen unificadas).
17 Cabe señalar aquí a modo de ejemplo las elevadas tasas de analfabetismo que hay en al-gunos de los países latinoamericanos aquí analizados.
738 LA CAMPAÑA ELECTORAL
cuestiones de importancia para las elecciones en las noticias y otros pro-gramas; los programas de educación ciudadana a través de los medios (véa-se art. 19, The International Centre Against Censorship, 1994).
Como se puede observar en el cuadro XXVIII.3, salvo Uruguay, todos lospaíses estudiados han desarrollado alguna regulación acerca del acceso delos partidos políticos y candidatos a los medios.18 Por supuesto, las diferen-cias entre los países con regulación al respecto son entre sí muy signifi-cativas). También llama la atención el hecho de que prácticamente sólo elprimero de los tres aspectos distinguidos en el párrafo anterior haya sidohasta ahora objeto de regulación. En lo que se refiere a la educación ciu-dadana y su relación con la campaña electoral, se evidencia cierto vacío deregulación que debería despertar el interés de los legisladores en lo futuro.
Respecto a la oportunidad de los partidos políticos y candidatos de comunicar sus ideas a la población, se constata una gran densidad de re-gulación en varios de los países estudiados. En las regulaciones jurídicas alrespecto se distinguen normas sobre las siguientes cuestiones:
1) El tipo de los medios: públicos o privados.2) Las condiciones de acceso (gratuito, parcialmente gratuito —régi-
men mixto— o de pago).3) La distribución del tiempo o espacio disponible o ambos entre los
contendientes en la elección.4) El momento de emisión de los espacios otorgados a los partidos o
contratados por ellos.
En cuanto al primer punto, aquí no se tratará el tema de la estructura delos medios en términos del peso respectivo del sector estatal y del sector pri-vado. Para los fines de este trabajo, vale tan sólo recordar que las situacio-nes varían significativamente en los países analizados. En el ambito jurídicose observa que algunas de las regulaciones vigentes prevén un régimen dife-renciado según se trate de medios estatales o privados tanto en el acceso como en la distribución del espacio/tiempo disponible. En otras regulacionesse ha optado por no diferenciar, estableciendo un mismo régimen para am-
18 La importancia de este aspecto de la campaña electoral es algo que, por supuesto, no es-capó a los participantes en los procesos de apertura política y transición a la democracia. El acceso y el uso de los medios de difusión constituyó frecuentemente uno de los temas en pugnaentre régimen y oposición (Filgueira/Nohlen, 1994; véanse asimismo los informes, citados en la bibliografía, de las misiones internacionales encargadas de observar los procesos electorales).
bos tipos de medios. La cuestión del favoritismo político también tiene rele-vancia en este punto: recuérdense, por ejemplo, las quejas de la oposición du-rante la campaña de 1984 en Uruguay, que acusaban a la televisión y la ra-dio, controladas por el Estado, de haber otorgado tiempo en condicionesmás favorables al partido identificado con el gobierno militar. La aplicacióndel principio legal de no discriminación adquiere aquí especial relevancia.
El segundo punto se refiere al tema de la forma de acceso a los mediosde difusión, lo cual constituye una manera indirecta de financiación elec-toral (Navas-Carbo, 1993). Aquí nos limitaremos a señalar algunas solu-ciones intermedias contenidas en las legislaciones estudiadas: el accesogratuito a los medios de difusión puede limitarse a un periodo menor queel destinado a la campaña electoral (Colombia); el carácter gratuito del ac-ceso puede abarcar sólo un tipo o algunos de los medios de difusión consi-derados (por ejemplo, la televisión, radiodifusión), permitiéndose o prohi-biéndose la contratación pagada en otros (Brasil).
En lo que concierne al tercer punto, la distribución del tiempo o del espacio disponible en la radio, o una y otra en un plano abstracto, el pro-blema consiste en otorgar a las fuerzas políticas relevantes un tiempo ade-cuado, de tal forma que estén en condiciones de difundir su mensaje a la población con cierta efectividad.19 En el mismo plano, es necesario precisarasimismo dos requisitos de importancia: en primer lugar, se trata de esta-blecer criterios claros e imparciales respecto a la calificación de los partidospolíticos y candidatos para el acceso a los medios; en segundo lugar, es ne-cesario concebir un método justo para la distribución del tiempo disponible(art. 19, The International Centre Against Censorship, 1994: 20).
Un examen de las legislaciones estudiadas muestra que el requisito deestar legalmente inscritos en el registro de la autoridad correspondiente (elcual representa cierta barrera de representación, puesto que se suele exigir,entre otras cosas, una cantidad variable de firmas de ciudadanos) constitu-ye el criterio empleado en general para decidir sobre la calificación de lospartidos y candidatos para acceder a los medios. En Chile, por ejemplo, alcabo de las elecciones presidenciales de 1989 se determinó que accedierana los medios todos los candidatos registrados (el tiempo disponible se divi-dió luego entre los tres candidatos por partes iguales).
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19 En las elecciones generales chilenas de 1989 la distribución de la cantidad de tiempoprevista en la norma entre los candidatos parlamentarios dio como resultado que cada can-didato sólo tuviera unos pocos segundos para comunicar su mensaje político a la población(véase art. 19, The International Centre Against Censorship, 1994: 15).
En lo que se refiere a la forma de distribución del tiempo o espacio dis-ponible, se visualizan las siguientes dos soluciones básicas: el otorgamien-to de una cantidad de tiempo/espacio fija e igual a cada participante, y el de un tiempo/espacio proporcional según la fuerza electoral (en térmi-nos del porcentaje de escaños parlamentarios o del porcentaje de votos logrados en las últimas elecciones), reservándose una cantidad de tiempovariable para nuevas fuerzas políticas. La primera solución es practicablecuando el número de partidos y candidatos habilitados para acceder a losmedios es relativamente bajo. La segunda opción en sus dos variantes evi-ta este problema al distribuir el tiempo o espacio disponible entre los parti-dos políticos ya establecidos. Este último dato serviría asimismo para entender su adopción en países que por tradición contaron con sistemas departidos estructurados (como Chile y Venezuela). En cuanto a la distribu-ción de espacio para nuevas fuerzas políticas, a veces se establece que reci-ban el mismo tiempo/espacio que aquel con menos votos o menor represen-tación parlamentaria, mientras que en otros se le concede un determinadotiempo/espacio fijo. Una vez que se distribuyó el tiempo, hay que determi-nar el orden de aparición de los partidos políticos y candidatos en los me-dios, el cual suele determinarse por sorteo o por alternancia.
El cuarto punto abarca dos aspectos: a qué altura de la campaña y a qué hora del día se emiten los espacios de programación o propagandaotorgados o contratados. Las soluciones en este campo suelen ser todavíamás controvertidas cuando se alcanzan de forma unilateral, como cuandoal cabo del plebiscito de 1988 en Chile se concedió a ambas partes libre acceso a la televisión, pero en un programa que se emitía a las 22:45 horas,claramente fuera del horario de gran audiencia (no obstante, dado el graninterés político, las cuotas de audiencia no disminuyeron por dicha medi-da; véase art. 19, The International Centre Against Censorship, 1994: 16).Por consiguiente, parece recomendable llegar a soluciones mediante la ne-gociación de las principales partes implicadas (partidos políticos, mediosde difusión y órgano encargado de supervisar las elecciones).
3.4. Prohibiciones generales
En este último punto se reúnen tanto prohibiciones absolutas —válidas sinningún tipo de limitación— como prohibiciones relativas —cuya aplica-ción se limita a un determinado tiempo o lugar—, que no han sido tratadas
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antes (como las prohibiciones sobre los plazos para realizar las actividadesde campaña electoral, mencionadas al tratar la cuestión del periodo y du-ración de la campaña electoral) y que aparecen con cierta regularidad enlas legislaciones de los países estudiados. A grandes rasgos, en el cuadroXXVIII.3 se registran las siguientes prohibiciones:
• Prohibiciones relativas, que establecen quiénes no están facultados pa-ra hacer propaganda político-electoral durante la campaña electoral.En este sentido, en varios países se prohíbe de manera expresa a losfuncionarios públicos y eclesiásticos realizar actividades políticas du-rante dicho periodo. Esta misma tendencia puede observarse en variospaíses respecto a la actuación de los miembros de las fuerzas armadasy la policía en la campaña electoral. Muchas veces estas prohibicionesson de carácter absoluto y están consagradas constitucionalmente, como en el caso de Paraguay, cuya Constitución prohíbe la actividad demilitares en la política.
• Prohibiciones en cuanto a la propaganda electoral de carácter anóni-mo: esta norma casi siempre va acompañada de la exigencia de identi-ficar al emisor de la propaganda20 (recuérdese que en algunos países laposibilidad de participar en la campaña electoral se encuentra restrin-gida a los partidos políticos, lo cual torna necesario adaptar las medi-das mencionadas).
• Prohibiciones absolutas referidas al contenido de la propaganda elec-toral. Incluyen esgrimir motivos que conduzcan a la discriminación re-ligiosa, étnica, etc., emplear símbolos patrios, incitar a la abstenciónelectoral, desobediencia a las leyes, etcétera.
• Prohibiciones respecto al lugar donde realizar campaña electoral (comola prohibición de hacer propaganda política en escuelas, oficinas públi-cas, etcétera).
• Prohibiciones referidas a la forma de hacer propaganda electoral, comola prohibición de usar altavoces, aeroplanos, volantes, etcétera.
Dentro de cada uno de los puntos señalados hay por supuesto una granvariedad de normas en los países latinoamericanos. Las distintas prohibi-ciones arriba alistadas se encuentran relacionadas entre sí: esto significa
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20 Como señala Navas Carbo (1993: 162), el cumplimiento de las prohibiciones puede lo-grarse mejor cuando las sanciones previstas van dirigidas no sólo a los partidos o candidatos,sino también contra aquellos que difunden un mensaje en la práctica.
que para determinar lo adecuado o inadecuado de una prohibición particu-lar hay que tener en cuenta el marco normativo general en el que se hallainserta. Esta reflexión también sugiere que la normativa de un país puedecaer en contradicciones cuando, con el paso del tiempo, se incorporan nue-vas disposiciones sin tener en cuenta las prohibiciones ya existentes.
4. CONSIDERACIONES FINALES
En las páginas precedentes se han expuesto las normas jurídicas que regu-lan la campaña electoral, vigentes en los países latinoamericanos. Para fa-cilitar el acceso a una materia densa y a veces compleja, se optó por descri-bir comparativamente algunas cuestiones importantes de las regulacionescon base en cuatro aspectos.
Al tratarse el tema del estado de las fuentes jurídicas, se señaló en lospaíses estudiados una tendencia creciente a regular la campaña electoralde manera detallada en cada uno de los aspectos considerados. Esta orien-tación general se evidencia en las numerosas leyes y reformas en materiaelectoral y de partidos políticos redactadas durante los últimos años.
Asimismo, se observó la menor regulación en dos casos concretos: Ar-gentina y Uruguay. El origen de esta situación es, sin embargo, muy dis-tinto: en Uruguay parece desprenderse del funcionamiento adecuado delsistema, con una Corte Electoral que, como se mencionó más arriba, enrealidad operaba en el sentido de asegurar campañas electorales limpias;en Argentina se evidencia por el contrario una necesidad de regulación des-de principios de este siglo, pero las preocupaciones de los políticos se hanvolcado hasta ahora hacia otras cuestiones, percibidas como más urgentesante la inestabilidad política recurrente en ese país. Esta observación pare-ce sugerir una mayor necesidad de cambio en Argentina; en tal caso, seríaconveniente tomar en cuenta las experiencias de los demás países aquí con-siderados.
Al exponer de manera comparativa las regulaciones jurídicas estudia-das se pudo observar que los textos legales no se hallan libres de contradic-ciones. En futuros trabajos dedicados al estudio de casos particulares, pa-rece aconsejable examinar las regulaciones en tal sentido; no obstante, nohay que olvidar que la regulación de un tema de relevancia política comoel de las campañas electorales sólo es posible, muchas veces, a través deuna ardua negociación entre las partes implicadas, la cual no siempre re-
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sulta en normas jurídicas coherentes, aunque puede garantizar solucionespolíticas viables.
Vale finalmente señalar que la regulación de la campaña electoral se in-serta en un marco institucional más general, con el que interactúa, refor-zando o debilitando ciertas tendencias favorecidas por otros elementos ins-titucionales. Esta consideración implica la necesidad de tener en cuenta enulteriores análisis de casos particulares otros aspectos institucionales en elestudio de la normativa sobre campaña electoral (presidencialismo, siste-ma de partidos, sistema electoral, etc.). Hay que tener presente, por ejem-plo, la posibilidad, señalada en la parte principal de este trabajo, de dife-renciar la regulación de la campaña electoral en sus aspectos individuales(como su duración, acceso a los medios de difusión, etc.), respecto a laelección de los distintos órganos representativos. Junto a los factores insti-tucionales hay que considerar, asimismo, otros factores contextuales, comola experiencia histórica y las tradiciones políticas, lo que puede a fin decuentas tornar necesario adaptar las regulaciones implantadas en otrospaíses a las realidades de un caso concreto.
